"Η Σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης για το τοπίο", Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου, 5/2006, σελ

Transcript

1 "Η Σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης για το τοπίο", Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου, 5/2006, σελ Η ΣΥΜΒΑΣΗ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΗΣ ΓΙΑ ΤΟ ΤΟΠΙΟ ΠΑΡΑΓΟΝΤΑΣ ΕΝΔΥΝΑΜΩΣΗΣ ΤΗΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ; Ευπραξία-Αίθρα Μαριά Επικ. Καθηγήτρια Πολυτεχνείου Κρήτης-Δικηγόρος 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Η Σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης για το τοπίο, γνωστή και ως Σύμβαση της Φλωρεντίας, υπογράφτηκε στη Φλωρεντία στις στο πλαίσιο της καμπάνιας του «Ευρώπη, μια κοινή κληρονομιά». Τέθηκε σε ισχύ την 1 η Μαρτίου 2004, μετά από επικύρωσή της από 10 μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης, όπως απαιτεί το άρθρο 13 της Σύμβασης 1. Μέχρι σήμερα έχει υπογραφεί από 32 μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης (CoE), έχει επικυρωθεί από 24 χώρες και από αυτές μόνον η Δανία και η Ολλανδία έχουν προχωρήσει σε εδαφική εφαρμογή. Εντός του 2006 επικύρωσαν τη Σύμβαση η Κύπρος, η Γαλλία, η Ιταλία και η Ουκρανία. Η Ελλάδα είναι μεταξύ των χωρών (Αζερμπαϊζάν, Ουγγαρία, Λουξεμβούργο, Μάλτα, Ισπανία, Σουηδία, Ελβετία και Ηνωμένο Βασίλειο) που έχουν μεν υπογράψει τη Σύμβαση (13/12/2000), αλλά δεν έχουν προχωρήσει ακόμη σε επικύρωσή της 2. Πρόκειται για το πρώτο νομικό κείμενο στο χώρο του διεθνούς δικαίου, που αφορά αποκλειστικά στην προστασία του τοπίου. Το τοπίο συνιστά ουσιώδες στοιχείο της φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς και ταυτόχρονα έκφραση του πολιτισμού των λαών, συμβάλλοντας καθοριστικά στην αναβάθμιση της ποιότητας ζωής. Εγγράφεται σε πλέγμα επιστημών, όπως της γεωγραφίας, της αρχιτεκτονικής, της δασολογίας, των κοινωνικών επιστημών όπως, της κοινωνιολογίας ή της ψυχολογίας, αλλά και του δικαίου. 1 Βλ. Dejeant Pons Maguelonne, 2004, The European Landscape Convention Entered into Force, Environmental Policy and Law, 34/2, pp Υπάρχουν βέβαια και χώρες δεν έχουν καν υπογράψει τη σχετική Σύμβαση. Για περισσότερα στοιχεία και το σχετικό κατάλογο βλ. in : 1

2 Το ενδιαφέρον για τη συστηματική μελέτη του έχει διαφορετικούς χρονικούς ορίζοντες σε κάθε επιστήμη. Ιδιαίτερα στο χώρο του δικαίου το σχετικό ενδιαφέρον εκδηλώνεται αρχικά κυρίως στις αρχές του προηγούμενου αιώνα, αφορά όμως μια αποσπασματική προσέγγιση με έντονη την εξάρτηση από την έννοια του κάλλους και ιδιαίτερης της αξίας και στη σκιά της περιβαλλοντικής προβληματικής. Όμως, μόλις τα τελευταία χρόνια έχει αρχίσει ένας διεθνής προβληματισμός τόσο για το πραγματικό περιεχόμενο της έννοιας του τοπίου όσο και για τον τρόπο αλλά και τα εργαλεία και τις μεθόδους αξιολόγησης, διαχείρισης και νομικής προστασίας του. Το τοπίο, παρά τη μακρά ιστορική διαδρομή στο πλαίσιο των διαφόρων επιστημών, συγκεντρώνει τα χαρακτηριστικά και εν τέλει συνιστά μια σύγχρονη έννοια, η οποία φιλοδοξεί να εμπεριέχει ένα ολιστικό περιεχόμενο και επομένως να οδηγήσει σε σφαιρική προστασία όλων των επιμέρους συνιστωσών του περιβάλλοντος, φυσικού και ανθρωπογενούς. Το τοπίο, από πλευράς νομικής προστασίας, σηματοδοτεί τη μετάβαση σε άλλη κλίμακα του πεδίου εφαρμογής του δικαίου του περιβάλλοντος, αφού εμπεριέχει μεγαλύτερες γεωγραφικές ενότητες, αλλά επιπροσθέτως και τη χωροχρονική εξέλιξή τους. Αναδεικνύεται επίσης σε ουσιαστικό παράγοντα ενσωμάτωσης του περιβάλλοντος στις άλλες πολιτικές. 2. ΤΟ ΙΣΤΟΡΙΚΟ ΤΗΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ 2.1. Η ΠΡΟΕΛΕΥΣΗ Η Σύμβαση της Φλωρεντίας εντάσσεται στο πλαίσιο των Συμβάσεων του Συμβουλίου της Ευρώπης για την προστασία διαφόρων εκφάνσεων της κληρονομιάς, όπως της πολιτιστικής κληρονομιάς (Παρίσι 1954), της φυσικής κληρονομιάς (Βέρνη 1979), της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς (Γρανάδα 1985) και της αρχαιολογικής κληρονομιάς (Λονδίνο ) και είναι η τελευταία από αυτές. Αφιερωμένη αποκλειστικά στο τοπίο, συσχετίζεται τόσο με τα προαναφερθέντα νομικά κείμενα όσο και με τη διεθνή Σύμβαση της UNESCO του 1972 για την παγκόσμια κληρονομιά, με την οποία και λειτουργεί συμπληρωματικά. Στο πλαίσιο της Σύμβασης UNESCO, το τοπίο αναγνωρίζεται ως βασικό συστατικό στοιχείο της παγκόσμιας πολιτιστικής και φυσικής κληρονομιάς και καλύπτει τα τοπία που έχουν μια ξεχωριστή παγκόσμια αξία. Η Σύμβαση όμως της Φλωρεντίας διαφοροποιείται από εκείνη της UNESCO διότι αφενός προέρχονται από διαφορετικούς Οργανισμούς, περιφερειακής και παγκόσμιας εμβέλειας αντιστοίχως και αφετέρου διότι δεν αφορά μόνον στα τοπία με 2

3 αναγνωρισμένη αξία για όλη την ανθρωπότητα, αλλά αφορά όλα τα είδη του τοπίου, από τα πιο καθημερινά, υποβαθμισμένα ή και «άσχημα» έως και εκείνα της εξαιρετικής κατάστασης ή ομορφιάς. Δεν καλύπτει όμως, σε αντίθεση με τη Σύμβαση της UNESCO, τα ιστορικά μνημεία Η ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΔΙΑΔΡΟΜΗ Η χρονική αφετηρία για τη σύνταξη της Σύμβασης εντοπίζεται στον Απρίλιο του Είχε προηγηθεί η 1 η Συνεδρίαση του Congress of Local and Regional Authorities of Europe (CLRAE), κατά την καθιερωμένη Διάσκεψη των Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών της Ευρώπης, όπου υιοθετήθηκε η Απόφαση 256 (1994). Με αυτό το κείμενο, η καθιερωμένη Διάσκεψη καλούσε την CLRAΕ να συντάξει, σε συμφωνία με τον Χάρτη Μεσογειακών Τοπίων, που υιοθετήθηκε στη Σεβίλλη, μια σύμβαση-πλαίσιο για τη διαχείριση και προστασία των φυσικών και πολιτισμικών τοπίων της Ευρώπης ως συνόλων. Ένα χρόνο αργότερα, η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Περιβάλλοντος της Ευρωπαϊκής Ένωσης δημοσίευσε το «Περιβάλλον της Ευρώπης», μια ενδελεχή ανάλυση της κατάστασης και των προοπτικών του περιβάλλοντος στην ευρύτερη Ευρώπη. Το Κεφάλαιο 8 της ανάλυσης αυτής ασχολείται με τα τοπία, και στα συμπεράσματά της εκφράζει την ελπίδα ότι το Συμβούλιο της Ευρώπης θα αναλάβει την πρωτοβουλία να συντάξει μια Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα αγροτικά τοπία. Το 1995, η IUCN δημοσίευσε το κείμενο «Πάρκα για την Ζωή: δράση για τις περιοχές υπό προστασία», με την υποστήριξη της Σουηδικής Υπηρεσίας για την Προστασία του Περιβάλλοντος καθώς και άλλων οργάνων διαφόρων χωρών, όπως της Δανίας, της Νορβηγίας, του Ηνωμένου Βασιλείου, της Γερμανίας, της Γαλλίας και του Παγκόσμιου Ταμείου Προστασίας της Φύσης (WWF). Το κείμενο αυτό αφορά στα αγροτικά τοπία και την προστασία τους στην Ευρώπη. Επηρεασμένη από τις παραπάνω πρωτοβουλίες και το αυξανόμενο κοινωνικό ενδιαφέρον, η CLRAE αποφάσισε να καταρτίσει ένα σχέδιο σύμβασης για τα τοπία της Ευρώπης προς υιοθέτηση από την Επιτροπή των Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης. Το Σεπτέμβριο του 1994 συγκρότησε μια ομάδα εμπειρογνωμόνων από μέλη της για την κατάρτιση ενός σχεδίου. Στις εργασίες της κλήθηκαν να πάρουν μέρος αρκετές διεθνείς, εθνικές και τοπικές οργανώσεις, κυβερνητικές και μη. Μεταξύ αυτών, η Επιτροπή Πολιτιστικής Κληρονομιάς του Συμβουλίου της Ευρώπης, η Επιτροπή για τις δραστηριότητες του Συμβουλίου Της 3 Βλ. Official Text of the European Landscape Convention and its explanatory report 3

4 Ευρώπης στον τομέα της βιολογικής ποικιλότητας και ποικιλότητας τοπίου, η Επιτροπή Παγκόσμιας Κληρονομιάς της Unesco, η IUCN, η Επιτροπή των Περιφερειών και το Συμβούλιο Της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το Γραφείο Πανευρωπαϊκής Στρατηγικής για την Βιολογική Ποικιλότητα και την Ποικιλότητα Τοπίου 4. Λαμβάνοντας υπ όψιν την επιστημονική πολυπλοκότητα του θέματος και την ποικίλη αντιμετώπισή του σε επίπεδο εθνικών νομοθεσιών, η ομάδα κατάρτισε ως προπαρασκευαστικό κείμενο, μια πλήρη έκδοση του σχεδίου σύμβασης και μια συγκριτική μελέτη των υφιστάμενων ευρωπαϊκών διατάξεων για το τοπίο. Σκοπός αυτής της μελέτης ήταν να γνωστοποιηθεί η νομική κατάσταση σχετικά με την προστασία και διαχείριση του τοπίου ανάμεσα στα κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης. Επιπρόσθετα, η ομάδα αναφερόταν στο κείμενό της σε υφιστάμενα σχετικά διεθνή νομικά εργαλεία. Συμπεριλάμβανε μεταξύ άλλων, τη Σύμβαση της Unesco για την Προστασία της Παγκόσμιας Φυσικής και Πολιτιστικής Κληρονομιάς, τη Σύμβαση για την Προστασία της Αρχιτεκτονικής Κληρονομιάς του Συμβουλίου της Ευρώπης, τη Σύμβαση για τη Διατήρηση της Άγριας Ζωής και των Φυσικών Βιοτόπων της Ευρώπης, την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προστασία της Αρχαιολογικής Κληρονομιάς, το Μεσογειακό Χάρτη για το Τοπίο, τον Κανονισμό της Ευρωπαϊκής Κοινότητας για την εναρμόνιση των μεθόδων παραγωγής αγροτικών προϊόντων με τις απαιτήσεις τις προστασίας του περιβάλλοντος και τη διατήρηση της φύσης, την Οδηγία της Ευρωπαϊκής Κοινότητας 92/43 για την προστασία των φυσικών βιοτόπων και της άγριας χλωρίδας και πανίδας, την Οδηγία 85/337 για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων και άλλα σημαντικά διεθνή και εθνικά εργαλεία. Το πρώτο προκαταρκτικό σχέδιο για την Ευρωπαϊκή Σύμβαση του τοπίου υιοθετήθηκε με την Απόφαση 53 (Ιούνιος 1997) στην 4η Συνεδρίαση της CLRAE, στο Στρασβούργο. Το σχέδιο της σύμβασης και η προαναφερθείσα συγκριτική μελέτη της νομοθεσίας των κρατών μελών παρουσιάστηκε ως παράρτημα στο επισυναφθέν υπόμνημα. Στην ίδια Συνεδρίαση, στη Σύσταση 31(1997), η CLRAE ζητά την εξέταση της προκαταρκτικής Σύμβασης για το τοπίο, από το 4 Βλ. οπ.π. Official Text of the European Landscape Convention and its explanatory report 4

5 Κοινοβούλιο του Συμβουλίου, καθώς και την γνώμη και υποστήριξή του 5. Η CLRAE, πριν προτείνει την υιοθέτηση της Σύμβασης από την Επιτροπή των Υπουργών, αποφάσισε στην Απόφαση 53, να συμβουλευτεί τα εθνικά όργανα ( υπουργεία), που είναι σχετικά με αυτό το θέμα. Επίσης, έδωσε οδηγίες στην ομάδα σχεδίασης να οργανώσει μια διάσκεψη για τους υπουργούς αντιπροσώπους και μεγάλες διεθνείς και μη κυβερνητικές οργανώσεις με τεχνική κατάρτιση σε θέματα τοπίου. Η διάσκεψη αυτή πραγματοποιήθηκε στη Φλωρεντία της Ιταλίας μεταξύ 2 και 4 Απριλίου 1998, μετά από πρόσκληση του Υπουργείου Πολιτισμικής Κληρονομιάς και Περιβαλλοντικών Θεμάτων της Ιταλίας. Ο διάλογος που αναπτύχθηκε μεταξύ των υπουργικών αντιπροσώπων και ειδικών σε θέματα προστασίας, σχεδιασμού και διαχείρισης τοπίου, ανέδειξε τις απόψεις κάθε κράτους μέλους σχετικά με το θέμα του τοπίου, και έθεσε τις πρώτες βάσεις για την αποδοχή μιας κοινής νομοθετικής πολιτικής για την προστασία του τοπίου. Τα θετικά και ευοίωνα αποτελέσματα αυτής της διάσκεψης είχαν ως αποτέλεσμα να καταρτισθεί το τελικό σχέδιο της σύμβασης, σε μορφή υπόδειξης, από την ομάδα εργασίας και να παρουσιαστεί για υιοθέτηση από την CLRAE κατά την 5 η Διάσκεψη της στο Στρασβούργο, στις Μαΐου Κατά την 641 η συνάντηση των υπουργικών αντιπροσώπων του Συμβουλίου της Ευρώπης έγινε εξέταση των παραπάνω και ζητήθηκε από την Επιτροπή του Συμβουλίου της Ευρώπης για θέματα βιολογικής ποικιλότητας και ποικιλότητας τοπίου και από την Επιτροπή Πολιτισμικής Κληρονομιάς να εξετάσει την περίπτωση κατάρτισης μιας Σύμβασης του Συμβουλίου για το τοπίο, βασισμένης στο σχέδιο του 1998 (Σύσταση 40). Οι δύο επιτροπές εξέφρασαν τις απόψεις τους και κατά την 676 η συνάντηση της Επιτροπής των Υπουργών αποφασίστηκε η οργάνωση μιας ομάδας εμπειρογνωμόνων από το Συμβούλιο για την κατάρτιση της Σύμβασης 6. Η Επιτροπή εμπειρογνωμόνων συναντήθηκε 3 φορές και υπέβαλλε ένα νέο σχέδιο σύμβασης στις 2 Επιτροπές, οι οποίες το εξέτασαν και με τη σειρά τους το υπέβαλαν στην Επιτροπή των Υπουργών. 5 Βλ. οπ.π. Official Text of the European Landscape Convention and its explanatory report 6 Βλ. οπ.π. Official Text of the European Landscape Convention and its explanatory report 5

6 Με βάση αυτά τα κείμενα και τις απόψεις του Κοινοβουλευτικού Σώματος και της CLRAE, ο Γενικός Γραμματέας του Συμβουλίου της Ευρώπης υπέβαλε το σχέδιο σύμβασης στην Επιτροπή των Υπουργών για αποδοχή. Η Επιτροπή αποδέχτηκε το κείμενο της Σύμβασης στις 19 Ιουλίου 2000 και αποφάσισε την έναρξη των εργασιών για την υπογραφή της την 20 Οκτωβρίου 2000 στη Φλωρεντία σε διάσκεψη, αποκλειστικά για το σκοπό αυτό. 3. Η ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ ΤΗΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ Νομοτεχνικά το κείμενο της Σύμβασης αναπτύσσεται σε 18 άρθρα, τα οποία εμπεριέχονται σε 4 κεφάλαια, προηγείται δε αναλυτικό προοίμιο. Ειδικότερα : στο πρώτο κεφάλαιο (άρθρα 1-3) διατυπώνεται ο σκοπός της Σύμβασης, ορίζεται το πεδίο εφαρμογής της, ενώ δίνονται και οι σχετικοί ορισμοί. Το δεύτερο κεφάλαιο (άρθρα 4-6) αφιερώνεται στα μέτρα που πρέπει να ληφθούν από τα κράτη σε εθνικό επίπεδο. Το τρίτο κεφάλαιο (άρθρα 7-11) θέτει τις βάσεις της Ευρωπαϊκής συνεργασίας, τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν σε διεθνές επίπεδο, ενώ διευκρινίζεται ο ρόλος των Επιτροπών που είναι επιφορτισμένες με την παρακολούθηση της εφαρμογής της Σύμβασης. Τέλος το τέταρτο κεφάλαιο (άρθρα 12-18) περιγράφει τις διαδικασίες υιοθέτησης της Σύμβασης ΣΚΟΠΟΣ ΤΗΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ Η Σύμβαση αποσκοπεί να προωθήσει την προστασία, διαχείριση και το σχεδιασμό των ευρωπαϊκών τοπίων και παράλληλα να οργανώσει ένα πανευρωπαϊκό επίπεδο συνεργασίας για τα θέματα του τοπίου (άρθρο 3) ΤΟ ΠΡΟΟΙΜΙΟ Για να γίνει περισσότερο αντιληπτός ο σκοπός της Σύμβασης έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον η μελέτη του προοιμίου της, στο οποίο και καταγράφονται οι ιδεολογικές συνιστώσες που το διαπνέουν. Ειδικότερα τα κυριότερα σημεία του προοιμίου είναι : -Ως αφετηρία εκλαμβάνεται αφενός η ανάγκη διαφύλαξης της κοινής ευρωπαϊκής κληρονομιάς και αφετέρου το ενδιαφέρον των ευρωπαϊκών κρατών για την προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης, βασισμένης στην ισορροπημένη και αρμονική σχέση μεταξύ των κοινωνικών αναγκών, της οικονομικής δραστηριότητας και του περιβάλλοντος. -Το τοπίο αναδεικνύεται σε βασικό συστατικό στοιχείο της ευρωπαϊκής φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς και αναγνωρίζεται η συμβολή του τόσο στην ανθρώπινη ευημερία και στην ανάπτυξη τοπικών πολιτισμών όσο και στην εδραίωση της ευρωπαϊκής ταυτότητας. 6

7 -Αναγνωρίζεται ο σημαντικός ρόλος που διαδραματίζει σε όλες τις εκφάνσεις του κοινωνικού βίου, ενώ τονίζεται η οικονομική του αξία και η συμβολή του στη δημιουργία θέσεων απασχόλησης. Αναδεικνύεται έτσι ως ενοποιητικό στοιχείο των περιβαλλοντικών, κοινωνικών αλλά και των οικονομικών παραγόντων. -Υπογραμμίζεται το γεγονός της μετατροπής ή και αλλοίωσης των τοπίων εξαιτίας διαφόρων παραγόντων όπως : η ανάπτυξη στη γεωργία, δασοπονία, βιομηχανικές και μεταλλευτικές τεχνολογίες και στον περιφερειακό σχεδιασμό, στο σχεδιασμό των πόλεων, στις μεταφορές, στις υποδομές, στον τουρισμό, στην αναψυχή, οι αλλαγές στην παγκόσμια οικονομία. -Το τοπίο συνδέεται με την ποιότητα ζωής των αποδεκτών του, εισάγοντας ένα καθαρά ποιοτικό κριτήριο με σαφή ανθρωποκεντρικό προσανατολισμό. -Αποφορτίζεται η έννοιά του από την αισθητική παράμετρο και έτσι το τοπίο δεν συνδέεται μόνον με το κάλλος ή την ιδιαίτερη αξία, ούτε επικεντρώνεται σε συγκεκριμένη κατηγορία τοπίων. Αντιθέτως εμπεριέχει όλα τα είδη τοπίου, από τα πιο υποβαθμισμένα και καθημερινά ή και «άσχημα» τοπία έως εκείνα της εξαιρετικής κατάστασης ή ομορφιάς. -Τονίζεται εμφατικά ότι η ποιότητα και ποικιλότητα των ευρωπαϊκών τοπίων συνθέτει έναν κοινό πόρο και διαγράφεται η ανάγκη συνεργασίας των ευρωπαϊκών κρατών, μελών του Συμβουλίου της Ευρώπης, σε σχέση με το τρίπτυχο : προστασία, διαχείριση και σχεδιασμός των ευρωπαϊκών τοπίων. Κάτι τέτοιο μπορεί να επιτευχθεί μόνον μέσω ενός νομικού κειμένου, όπως η εν λόγω Σύμβαση, αποκλειστικά αφιερωμένου σε αυτό. Επίσης στο προοίμιο τονίζεται ότι η Σύμβαση της Φλωρεντίας αποτελεί τμήμα της πολιτικής του Συμβουλίου της Ευρώπης για τη φυσική και πολιτιστική κληρονομιά, τον χωρικό σχεδιασμό, το περιβάλλον, την τοπική αυτοδιοίκηση και τη διασυνοριακή συνεργασία. Γίνεται μάλιστα ρητή αναφορά σε σειρά Διεθνών Συμβάσεων των παραπάνω τομέων καθώς και στη Σύμβαση του Άαρχους. Πράγματι, όπως θα αναλυθεί, η Σύμβαση ενθαρρύνει την ενεργό συμμετοχή του κοινού στα ζητήματα προστασίας, διαχείρισης και σχεδιασμού του τοπίου ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ ΤΗΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ ΟΙ ΕΝΝΟΙΟΛΟΓΙΚΟΙ ΟΡΙΣΜΟΙ Ο ΟΡΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΤΟΠΙΟΥ Το πρώτο άρθρο της Σύμβασης αφιερώνεται στη διατύπωση των ορισμών των εννοιών, που χρησιμοποιούνται ως έννοιες βάσης. Συγκεκριμένα στην πρώτη παράγραφο δίνεται ο ορισμός του τοπίου. Έτσι σύμφωνα με τη Σύμβαση «τοπίο σημαίνει περιοχή, όπως την αντιλαμβάνονται οι άνθρωποι, ο χαρακτήρας της οποίας είναι το 7

8 αποτέλεσμα της δράσης και αντίδρασης των φυσικών και/ή των ανθρώπινων παραγόντων». Ο ορισμός αυτός είναι και ο θεμέλιος λίθος της Σύμβασης, αφού με το περιεχόμενό του συναρτάται άμεσα και το πεδίο εφαρμογής της και ειδικότερα το εύρος του. Ως πρώτη παρατήρηση, επισημαίνεται, ότι πρόκειται για έναν ορισμό πολύ γενικό με αποτέλεσμα να ενσωματώνει όλες τις κατηγορίες των τοπίων. Το τοπίο δεν εκλαμβάνεται ως απλό άθροισμα φυσικών και ανθρωπογενών στοιχείων αλλά ως ένα δυναμικό σύνολο, έκφραση των ανθρώπινων ενεργειών πάνω στη φύση και το αντίστροφο 7. Αυτό μάλιστα αντανακλάται και στο τελευταίο τμήμα του ορισμού «αποτέλεσμα της δράσης και αντίδρασης των φυσικών και/ή των ανθρώπινων παραγόντων» και είναι αυτό που καθορίζει και το ειδικό του βάρος. Ακριβώς αυτή η σχέση αλληλεπίδρασης είναι που διαφοροποιεί την έννοια του τοπίου, αφού έτσι καθοριστικός παράγοντας αναδεικνύεται η δυναμική σχέση μέσα στο χρόνο ανθρώπου-περιβάλλοντος. Το τοπίο δεν υφίσταται αυτόνομα. Αν και διέπεται από εσωτερικούς κανόνες οργάνωσης, όπως κάθε περιβαλλοντικό σύστημα άλλωστε, εντούτοις επιδέχεται σε μεγάλο βαθμό δραστικές δυνάμεις προερχόμενες είτε από την ανθρώπινη δραστηριοποίηση είτε από την φυσική εξέλιξη, οι οποίες τροποποιούν την υπόστασή του, υποδεικνύοντας την χρονική δυναμικότητα της φύσης του 8. Είναι ο φυσικός χρόνος αλλά και ο κοινωνικός χρόνος που συμβάλλουν στην εξέλιξή του. Η συνύπαρξη του αντικειμενικού (περιοχή) και του υποκειμενικού στοιχείου (όπως την αντιλαμβάνονται οι άνθρωποι) είναι το δεύτερο χαρακτηριστικό του παραπάνω ορισμού. Το τοπίο είναι εν τέλει η ταυτόχρονη έκφραση της φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς καθώς και της αλληλεπίδρασής τους 9. Ως τρίτη παρατήρηση επισημαίνεται η χρήση του ουσιαστικού «χαρακτήρας», προσδιοριστικού της λέξης περιοχής, που προσδίδει στην έννοια του τοπίου μια ανθρωποκεντρική διάσταση 10. Σημειώνεται ότι ο αρχικός ορισμός που είχε προταθεί στο draft της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για το Τοπίο χρησιμοποιούσε τον όρο «εμφάνιση» αντί «χαρακτήρας» E. Maria and A. Barnias, 2006, A comparative approach of the meaning of landscape and its legal aspects in the European Landscape Convention, International Conference for the Protection and Restoration of the Environment VIII, Proceed. CD, P Βλ. οπ.π. E. Maria and A. Barnias, A comparative approach of the meaning of landscape and its legal aspects in the European Landscape Convention. 9 Βλ. M. Prieur, «La Convention Européenne du Paysage : Portée juridique en droit comparé et en droit international», 10 Σημειώνεται ότι ο ίδιος όρος συναντάται και στον Alexander von Humbolt, σύμφωνα με τον οποίο «τοπίο είναι ο συνολικός χαρακτήρας μιας περιοχής της Γης». Βλ. Antrop Marc, 2002, From holistic landscape synthesis to transdisciplinary landscape management, Proceedings of the Frontis workshop on the future of European cultural landscape, Wageningen, The Netherlands, 9-12 Ιουνίου Internet site: 11 IUCN, 2000, Landscape Conservation Law, Environmental Policy and Law, Paper No

9 Η «εμφάνιση», όμως, αναπόφευκτα παραπέμπει στις έννοιες της αισθητικής και της οπτικής εντύπωσης περιορίζοντας το ολιστικό εννοιολογικό περιεχόμενο του τοπίου, που αποδίδεται παραστατικότερα με την έννοια του «χαρακτήρα». Όπως ο χαρακτήρας του ανθρώπου είναι το αποτέλεσμα κοινωνικών, πολιτισμικών, πνευματικών, ψυχολογικών, αισθητικών και οικονομικών παραγόντων, και το συνολικό άθροισμα αυτών δίνει την αντιληπτή εικόνα της προσωπικότητάς του, έτσι και το τοπίο είναι η αντιληπτή διάσταση ενός συνόλου παραγόντων και αξιών που αποδίδονται σε αυτό, μέσα στο χρόνο, από τον άνθρωπο ΟΙ ΛΟΙΠΟΙ ΟΡΙΣΜΟΙ Στο ίδιο άρθρο δίνονται και οι ορισμοί : «πολιτική τοπίου», «στόχος ποιότητας τοπίου», «προστασία τοπίου», «διαχείριση τοπίου» και «σχεδιασμός τοπίου». Οι ορισμοί αυτοί δίνονται προκειμένου να εξασφαλιστεί τόσο το ενιαίο της ανάγνωσης και κατανόησης της Σύμβασης όσο και το ενιαίο της εφαρμογής της 13. Ιδιαίτερη σημασία αποκτά το γεγονός ότι και μέσα από τους σχετικούς ορισμούς καθίσταται σαφής η επιλογή της Σύμβασης να διαρθρωθεί μια σφαιρική προσέγγιση, αναπτυσσόμενη σε τρεις κατευθύνσεις : την προστασία, τη διαχείριση και το σχεδιασμό του τοπίου. Συνακόλουθα η όποια εκπονούμενη πολιτική τοπίου θα κινείται στο πλαίσιο αυτού του τρίπτυχου. Ετσι η προστασία περιλαμβάνει ενέργειες για τη διατήρηση και συντήρηση των χαρακτηριστικών του τοπίου, η διαχείριση περιλαμβάνει ενέργειες, υπό το πρίσμα της βιώσιμης ανάπτυξης, για την εξασφάλιση της συντήρησης ενός τοπίου, ενώ ο σχεδιασμός συσχετίζεται με την προληπτική λειτουργία και περιλαμβάνει ενέργειες για την ανάδειξη, αποκατάσταση ή και δημιουργία τοπίων. Το τριπλό αυτό επίπεδο δράσεων μπορεί να εκδηλωθεί με επιλογή μίας ή συνδυασμού των 3 πτυχών και με συνακόλουθα διαβαθμισμένα επίπεδα παρεμβάσεων ΤΟ ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΗΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ Σύμφωνα με το άρθρο 2 της Σύμβασης, το πεδίο εφαρμογής της είναι ιδιαίτερα ευρύ, αναγνωρίζοντας τη σημασία που έχουν όλα τα είδη τοπίων (αστικά, περιαστικά, αγροτικά και φυσικά) για την ευημερία των ανθρώπων και την εδραίωση της πολιτισμικής τους ταυτότητας. Καλύπτει, σε σχέση με τους αποδέκτες της Σύμβασης, ποικιλία εδαφικών περιοχών, θαλάσσια και εσωτερικά ύδατα, καθημερινά και εξαιρετικής 12 Βλ. οπ.π. E. Maria and A. Barnias, A comparative approach of the meaning of landscape and its legal aspects in the European Landscape Convention. 13 Βλ. οπ.π. Dejeant Pons Maguelonne, 2004, The European Landscape Convention Entered into Force, Environmental Policy and Law, 34/2, pp European Landscape Convention, Explanatory Report. 9

10 ομορφιάς τοπία, αλλά και περιοχές που έχουν υποστεί έντονη υποβάθμιση μέσω της ανθρώπινης δραστηριοποίησης ή της φυσικής εξέλιξης του χώρου 15. Υπερσκελίζεται έτσι η συνηθισμένη χωρική θεώρηση του τοπίου και συνδέεται με τα πολιτισμικά στοιχεία, συνδέοντας τα σε μια οργανική ενότητα. Δεν περιορίζεται στο πολιτιστικό περιβάλλον, στο ανθρωπογενές ή στα φυσικά στοιχεία του τοπίου. Αφορά όλες τις παραπάνω διαστάσεις και εμπεριέχει και τον τρόπο με τον οποίο αυτά αλληλεπιδρούν μεταξύ τους. Για τους ευρωπαϊκούς λαούς, το τοπίο αποτελεί τη δημοκρατική έκφραση της επιθυμίας τους να διαβιούν σε ένα πλαίσιο ζωής, υψηλής ποιότητας, μη κοινότυπο και τυποποιημένο, γεγονός που αφορά τόσο το οικιστικό περιβάλλον όσο και το αγροτικό φυσικό 16. Επικαλούμενη η Σύμβαση στο προοίμιό της το δικαίωμα του καθενός στο τοπίο επιδιώκει να συμβάλλει στην αναγνώρισή του ως αδιαχώριστης πλευράς του δικαιώματος σε ένα ποιοτικό περιβάλλον. Επειδή ακριβώς το πεδίο εφαρμογής της Σύμβασης είναι τόσο ευρύ, το τοπίο αποκτά την ιδιότητα ενός αντικειμένου - ομπρέλα που καλύπτει το σύνολο των φυσικών και ανθρωπογενών στοιχείων σε αλληλεπίδραση, αφού προηγηθεί η οριοθέτηση και αξιολόγησή τους. Το στοιχείο που διακρίνει αυτή τη Σύμβαση από ανάλογα νομικά κείμενα, τόσο σε διεθνές επίπεδο όσο και σε επίπεδο κρατών, είναι η αποστασιοποίηση από τη λογική αντιμετώπισης του τοπίου ως ενός ελιτιστικού στοιχείου 17, η αποφόρτισή του δηλ. από την έννοια του κάλλους ή της ιδιαίτερης αξίας. Το τοπίο για πρώτη φορά εκλαμβάνεται ως κοινή κληρονομιά όποια και αν είναι ή δεν είναι η αξία του και ανεξάρτητα από το που βρίσκεται 18. Η προστασία και διαχείρισή του παύει να αποτελεί μια υπερβολή ή πολυτέλεια και ενσωματώνεται στη νομική και πραγματική σφαίρα προστασίας και διαχείρισης των συστατικών στοιχείων του περιβάλλοντος. Με αυτόν τον τρόπο εισάγεται άμεσα μια νέα φιλοσοφία στα ζητήματα προστασίας του τοπίου με απώτερο σκοπό μακροπρόθεσμα να διαμορφωθούν σύγχρονες πολιτικές τοπίου. Το τελευταίο άρθρο του πρώτου κεφαλαίου (άρθρο 3) αφιερώνεται στους προαναφερθέντες στόχους της Σύμβασης ΝΟΜΙΚΕΣ ΥΠΟΧΡΕΩΣΕΙΣ ΤΩΝ ΚΡΑΤΩΝ ΕΘΝΙΚΑ ΜΕΤΡΑ 15 Βλ. οπ.π. Council of Europe, 2000, The European Landscape Convention, Strasbourg and Explanatory Report, 2000, Strasbourg 16 Βλ. Μ. Prieur, 1997, Le paysage en droit compare et en droit international, Environmental Policy and Law, vol. 27, no. 4, pp Βλ. Μ. Prieur, 2001, La Convention Européenne du Paysage, Environmental Policy and Law, 31/3, pp Βλ. Μ. Prieur, Landscape policies : a contribution to the well-being of European citizens and sustainable development- social, economic,cultural and ecological aspects, T-FLOR 1 (2001) 8, Council of Europe. 10

11 Το δεύτερο κεφάλαιο με τίτλο «Εθνικά μέτρα» καλεί τα συμβαλλόμενα κράτη, να θέσουν τις διατάξεις της σε εφαρμογή εναρμονίζοντάς τες με τις εθνικές πολιτικές και επομένως να εκπονήσουν πολιτικές για το τοπίο (άρθρο 4 της Σύμβασης), τηρώντας την αρχή της επικουρικότητας. Παράλληλα διαγράφεται η υποχρέωση ενσωμάτωσης του τοπίου στις άλλες πολιτικές, όπως ακριβώς συμβαίνει και με το περιβάλλον σύμφωνα με την Αρχή υπ αριθμ. 4 της διακήρυξης του Ρίο 19. Βέβαια η Σύμβαση αφήνει στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών την επιλογή των μέσων εκπλήρωσης των ανειλημμένων από αυτήν υποχρεώσεων. Επομένως πρόκειται για μη αυτοεκτελέσιμες διατάξεις, χωρίς αυτοδύναμη εφαρμογή (non self-executing), σύνηθες χαρακτηριστικό των διεθνών συμβάσεων και ιδιαίτερα εκείνων του τομέα του περιβάλλοντος καθώς και των αποκαλούμενων συμβάσεων-πλαισίων 20. Απότοκη συνέπεια είναι η ενεργοποίηση και εφαρμογή των σχετικών διατάξεων της Σύμβασης να εξαρτάται από την ενσωμάτωσή τους στις εθνικές έννομες τάξεις των συμβαλλομένων κρατών μέσω εθνικών νομοθετικών μέτρων 21. Ειδικότερα το κάθε μέλος αναλαμβάνει τη λήψη «γενικών» και «ειδικών μέτρων» ΤΑ ΓΕΝΙΚΑ ΜΕΤΡΑ Σχετικά με τα «γενικά μέτρα» (άρθρο 5) η υποχρέωση των μελών κινείται σε τέσσερις άξονες και συγκεκριμένα το κάθε κράτος αναλαμβάνει την υποχρέωση : α) να αναγνωρίσει το τοπίο νομικά, ως ένα βασικό συστατικό στοιχείο του ανθρώπινου βίου, ως αντανάκλαση της ποικιλότητας της κοινής φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς και ως θεμέλιο της τοπικής ταυτότητας. Αυτό επομένως επιτάσσει την εισαγωγή σχετικών διατάξεων στις εθνικές έννομες τάξεις 22, 19 Βλ. Μ. Prieur, La Convention Européenne du Paysage, Environmental Policy and Law 31/3 (2001), pp Βλ. Alex. Kiss, D. Shelton, 1995, Traités de droit européen de l environnement, Ed. Frisen- Roche, Paris, p. 25, Alex. Kiss, 1993, Les Traités cadres :une technique caractéristique du droit international de l environnement, AFDI, pp. 792., Σ. Περράκη-Π. Γρηγορίου, 1996, «Περιβάλλον και διεθνές συμβατικό δίκαιο», Εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, σελ καθώς και Απ. Παπακωνσταντίνου, «Η Σύμβαση της Βέρνης για τη διατήρηση της άγριας ζωής και του φυσικού περιβάλλοντος της Ευρώπης με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 2580/2000» Νόμος και Φύση 3/2000,σελ Βλ. οπ.π. Σ. Περράκη-Π. Γρηγορίου, 1996, «Περιβάλλον και διεθνές συμβατικό δίκαιο», Εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, σελ Αναγνωρίζεται βεβαίως ότι ήδη σε πολλές χώρες της Ευρώπης έχει ληφθεί μέριμνα για το τοπίο είτε με διατάξεις σε συνταγματικά κείμενα είτε με διατάξεις στην κοινή νομοθεσία. Βλ. European Landscape Convention, Explanatory Report. Ειδικότερα για τη νομοθεσία των διαφόρων κρατών σε σχέση με το τοπίο βλ. αναλυτικά και οπ.π. M. Prieur, Le paysage en droit comparé et en droit international, 1997, Environmental Policy and Law, vol. 27, no 4, pp

12 β) να καθορίσει και σε δεύτερο επίπεδο να εφαρμόσει πολιτικές τοπίου, που θα αποσκοπούν στην προστασία, διαχείριση και σχεδιασμό του, υιοθετώντας τα ειδικά μέτρα, που περιγράφονται στο άρθρο 6 της Σύμβασης, γ) να θεσμοθετήσει και να εξασφαλίσει διαδικασίες συμμετοχής του κοινού, των τοπικών και περιφερειακών αρχών αλλά και άλλων ενδιαφερόμενων μερών τόσο στο στάδιο του καθορισμού όσο και σ εκείνο της εφαρμογής των πολιτικών τοπίου. Υπογραμμίζεται μάλιστα στην επεξηγηματική έκθεση ότι το τοπίο είναι ένα θέμα, που επηρεάζει όλους τους ανθρώπους και προϋποθέτει τη συνεργασία όλων, φυσικών προσώπων και ενώσεων προσώπων, και δ) να ενσωματώσει συστηματικά το τοπίο στην εθνική πολεοδομική και χωροταξική πολιτική αλλά και στην περιβαλλοντική, αγροτική, πολιτιστική, κοινωνική και οικονομική εθνική πολιτική καθώς επίσης και σε κάθε άλλο τομέα που ενδέχεται να έχει άμεση ή έμμεση επίδραση στο περιβάλλον, λ.χ. μεταφορές ΤΑ ΕΙΔΙΚΑ ΜΕΤΡΑ Η κατηγορία των «ειδικών μέτρων», που αναφέρονται στο άρθρο 6 της Σύμβασης είναι πιο λεπτομερής και αφορά μέτρα, με τα οποία θα πραγματωθούν τα προαναφερθέντα γενικά μέτρα. Συγκεκριμένα τα ειδικά μέτρα διακρίνονται σε πέντε τομείς : ενημέρωση, εκπαίδευση, αναγνώριση και αξιολόγηση, στόχοι ποιότητας τοπίου και εφαρμογή. α) Ενημέρωση : ιδιαίτερη βαρύτητα δίνεται στην ενημέρωση και αφύπνιση του κοινού για θέματα τοπίου συνδέεται μάλιστα ρητώς και άρρηκτα η καλή κατάσταση των τοπίων με τη συμμετοχή και ενημέρωση των πολιτών. Έτσι τα συμβαλλόμενα κράτη δεσμεύονται και αναλαμβάνουν την υποχρέωση να αυξήσουν και να εμπλουτίσουν τη συνιστώσα της ενημέρωσης του κοινού, προσδίδοντάς του ενεργό ρόλο, λαμβάνοντας συγκεκριμένες πρωτοβουλίες. β) εκπαίδευση : επειδή η μελέτη του τοπίου συνιστά ένα κατ εξοχήν διεπιστημονικό ζήτημα, ενθαρρύνεται από τη Σύμβαση η προώθηση ι) διεπιστημονικών προγραμμάτων εκπαίδευσης για θέματα τοπίου επιστημονικού και τεχνικού προσωπικού της κεντρικής και περιφερειακής διοίκησης αλλά και άλλων δημόσιων ή και ιδιωτικών φορέων, ιι) της εκπαίδευσης ειδικών σε θέματα εκτίμησης και διαχείρισης τοπίων, και ιιι) διενέργειας σχετικών μαθημάτων σε επίπεδο σχολικό αλλά και πανεπιστημιακό για την ενίσχυση της περιβαλλοντικής συνείδησης των νέων ανθρώπων. γ) αναγνώριση και αξιολόγηση : για να προστατευτεί το τοπίο είναι κατ αρχάς απαραίτητη η ενίσχυση και βελτίωση της γνώσης γι αυτό και μάλιστα μέσω δυο διαδοχικών βημάτων : ι) της αναγνώρισης και ταυτοποίησης των τοπίων κάθε κράτους και στη συνέχεια ιι) της 12

13 εκτίμησης και αξιολόγησής τους. Έτσι το κάθε κράτος αναλαμβάνει την υποχρέωση αφενός να αναγνωρίσει και ταυτοποιήσει τα τοπία σε όλη την έκταση της περιφέρειάς του αναλύοντας τα χαρακτηριστικά καθώς και τις δυνάμεις και πιέσεις που τα τροποποιούν, σημειώνοντας οπωσδήποτε τις σχετικές αλλαγές. Αφετέρου υποχρεούται να εκτιμήσει και αξιολογήσει τα τοπία που έχουν αναγνωριστεί και ταυτοποιηθεί λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαίτερες αξίες που έχουν αποδοθεί σε αυτά από το ευρύ κοινό και τα ενδιαφερόμενα μέρη. Αναζητώντας μια κοινή μεθοδολογία για τη μελέτη, καταγραφή και εκτίμηση του τοπίου, η Σύμβαση ενθαρρύνει τη διεθνή συνεργασία και την ανταλλαγή εμπειριών. δ) στόχοι ποιότητας τοπίου : πρόκειται για μια καινοτόμο παράμετρο 23, φυσική προέκταση του τρίτου προαναφερθέντα τομέα (αναγνώριση και αξιολόγηση των τοπίων). Πριν τη λήψη οποιουδήποτε μέτρου προστασίας, διαχείρισης ή σχεδιασμού τοπίου είναι απαραίτητη η αποσαφήνιση στο κοινό των επιδιωκόμενων στόχων, η υιοθέτηση των οποίων είναι αποτέλεσμα διαδικασιών διαβούλευσης μεταξύ όλων των ενδιαφερομένων μερών. ε) εφαρμογή : το στάδιο της εφαρμογής είναι η κατάληξη των ειδικών μέτρων. Τα κράτη καλούνται να εισάγουν ειδικά νομοθετικά, διοικητικά, οικονομικά και δημοσιονομικά μέτρα για την προστασία, τη διαχείριση και το σχεδιασμό των τοπίων. Τα προτεινόμενα μέσα και εργαλεία μπορεί βεβαίως να διαφέρουν από κράτος σε κράτος, τα οποία διαθέτουν σχετική ελευθερία επιλογής, ανάλογα με τις ιδιαίτερες ανάγκες αλλά και το νομοθετικό τους σύστημα ΝΟΜΙΚΕΣ ΥΠΟΧΡΕΩΣΕΙΣ ΠΟΥ ΑΠΟΡΡΕΟΥΝ ΑΠΟ ΤΗ ΣΥΜΒΑΣΗ ΣΕ ΔΙΕΘΝΕΣ ΕΠΙΠΕΔΟ - ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑ Το τρίτο κεφάλαιο αναδεικνύει τη διεθνή διάσταση του τοπίου. Ειδικότερα στο άρθρο 7 διατυπώνεται η ανάγκη ενσωμάτωσής του στις διεθνείς σχέσεις πολιτικές και δράσεις, απαίτηση με καινοτόμο χαρακτήρα 24. Αποτελεί δε πραγματική πρόκληση για τα κράτη καθώς αυτά θα πρέπει να σχεδιάσουν μια κοινή στρατηγική στο πλαίσιο των διεθνών οργάνων για θέματα που σχετίζονται άμεσα ή έμμεσα με το τοπίο. Το άρθρο 8 υπογραμμίζει την αναγκαιότητα συνεργασίας των κρατών μελών στα θέματα τοπίου. Έτσι διαγράφεται ως υποχρέωση η συνεργασία των κρατών σε διεθνή προγράμματα και πολιτικές που 23 Βλ. οπ.π. Μ. Prieur, 2001, La Convention Européenne du Paysage, Environmental Policy and Law 31/3, pp Βλ. M. Prieur, 2004, Integration of the landscape in to international policies and programmes and transfrontier landscapes, T-FLOR 2, Council of Europe 13

14 αφορούν το τοπίο, η ανταλλαγή πληροφοριών και ειδικών επιστημόνων για εκπαιδευτικούς και ερευνητικούς σκοπούς καθώς και η ανάληψη πρωτοβουλιών για εκπόνηση προγραμμάτων υποστηρικτικών της Σύμβασης. Η υποχρέωση ενθάρρυνσης της διασυνοριακής συνεργασίας των κρατών και η προετοιμασία και εφαρμογή κοινών προγραμμάτων για τα διασυνοριακά τοπία διαγράφεται στο άρθρο 9. Έχει σημασία ν αναφερθεί ότι τα άρθρα 7 και 9 σύμφωνα με τη γραμματική τους διατύπωση υπαγορεύουν την ενσωμάτωση του τοπίου και στο ευρωπαϊκό και στο διεθνές επίπεδο και μάλιστα αυτό το πράττουν όχι εκφράζοντας απλή ευχή, αλλά εγκαθιδρύοντας γνήσια υποχρέωση Η ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ Στο ιδιαίτερα ενδιαφέρον ζήτημα της παρακολούθησης εφαρμογής της Σύμβασης (monitoring of the implementation) είναι αφιερωμένο το άρθρο 10. Βέβαια το σχετικό άρθρο δεν προβλέπει συγκεκριμένες κυρώσεις λόγω παραβίασης της Σύμβασης, ούτε και κάποιον μηχανισμό δικαστικού ελέγχου της εφαρμογής της 26, πράγμα που είναι σύνηθες και κοινό χαρακτηριστικό των διεθνών συμβάσεων 27. Αντιθέτως προβλέπεται ότι οι αρμόδιες Επιτροπές Εμπειρογνωμόνων που λειτουργούν στο πλαίσιο του άρθρου 17 του καταστατικού του Συμβουλίου της Ευρώπης μπορεί να καθορίζονται από την Επιτροπή των Υπουργών του ως υπεύθυνες για τον έλεγχο της εφαρμογής της Σύμβασης. Έχει σημασία ν αναφερθεί ότι στη συγκεκριμένη διάταξη δεν προβλέπεται η σύσταση μιας ad hoc Επιτροπής, όπως είχε αρχικά προταθεί στο προσχέδιο, στο οποίο προβλεπόταν η σύσταση μιας ευρωπαϊκής επιτροπής για το τοπίο ΤΟ ΒΡΑΒΕΙΟ ΤΟΠΙΟΥ Το τελευταίο άρθρο του κεφαλαίου (άρθρο 11) θεσμοθετεί το Βραβείο Τοπίου του Συμβουλίου της Ευρώπης. Πρόκειται για διάκριση που αποδίδεται σε τοπικές και περιφερειακές υπηρεσίες και στις ομάδες τους, 25 Συγκεκριμένα χρησιμοποιούνται οι όροι : undertake to co-operate and to recommend (άρθρο 7) και encourage, prepare. and implement.. (άρθρο 9) Βλ. Και οπ. π. M. Prieur, Integration of the landscape in to international policies and programmes and transfrontier landscapes, p Τα ίδια ισχύουν και σε σχέση με τη Σύμβαση της Γρανάδας για την προστασία της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς, βλ. και Απ. Παπακωνσταντίνου, «Η Σύμβαση της Γρανάδας για την προστασία της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς και το Σύνταγμα», Νόμος και Φύση 1/1999, σελ Βλ. οπ.π. Σ. Περράκη-Π. Γρηγορίου, 1996, «Περιβάλλον και διεθνές συμβατικό δίκαιο», Εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, σελ Βλ. οπ.π. Μ. Prieur, 2001, La Convention Européenne du Paysage, Environmental Policy and Law 31/3, pp Σημειώνεται ότι σύσταση ad hoc Επιτροπής προβλέπεται στην περίπτωση της Σύμβασης της Βέρνης (άρθρο 13). Αναλυτικότερα για το ζήτημα αυτό βλ. οπ.π. Απ. Παπακωνσταντίνου, «Η Σύμβαση της Βέρνης για τη διατήρηση της άγριας ζωής και του φυσικού περιβάλλοντος της Ευρώπης με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 2580/2000» Νόμος και Φύση 3/2000,σελ

15 που θα σχεδιάσουν και θεσπίσουν μια πολιτική ή μέτρα προστασίας, διαχείρισης και σχεδιασμού τοπίων, τα οποία θα αποδειχθούν αποτελεσματικά και έτσι θα αποτελέσουν παράδειγμα για τα λοιπά κράτη. Κατά ρητή όμως διατύπωση (παρ. 3 άρθρου 11) τα κριτήρια απονομής του εν λόγω Βραβείου θα καθοριστούν στο μέλλον βάσει πρότασης των Επιτροπών Εμπειρογνωμόνων του προηγουμένου άρθρου 10.Υπογραμμίζεται βεβαίως ότι ο θεσμός του Βραβείου λειτουργεί στο επίπεδο της ενθάρρυνσης των κρατών ν αναλάβουν πρωτοβουλίες ώστε να διασφαλίσουν την αειφόρο προστασία, διαχείριση και το σχεδιασμό των σχετικών τοπίων (παρ. 4) ΤΕΛΙΚΕΣ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΑΛΛΑ ΝΟΜΟΘΕΤΗΜΑΤΑ Το πρώτο άρθρο των τελικών διατάξεων (άρθρο 12) αναδεικνύει το ζήτημα της σχέσης των διατάξεων της Σύμβασης της Φλωρεντίας με τις αντίστοιχες άλλων εθνικών ή διεθνών νομοθετικών εργαλείων. Με αυτήν αναγνωρίζεται ρητώς η υπεροχή άλλων υπαρχουσών ή και μελλοντικών διεθνών συμβάσεων ή και εθνικών πράξεων, εφόσον αυτές εμπεριέχουν αυστηρότερες διατάξεις σχετικά με την προστασία, διαχείριση και το σχεδιασμό του τοπίου. Εισάγεται επομένως ένα minimum προστασίας (ρήτρα «ελάχιστης προστασίας») των καλυπτόμενων από τις διατάξεις της τοπίων 29. Εν τέλει αναγνωρίζεται η υπεροχή κάθε διάταξης που είναι αυστηρότερη 30 και άρα ευνοϊκότερη για το τοπίο, όπου και εάν αυτή εμπεριέχεται δηλ. είτε σε άλλες διεθνείς συνθήκες είτε και στο πλαίσιο των εθνικών δικαίων. Υπάρχει όμως και μια ιδιαιτερότητα στην εν λόγω διάταξη, που της προσδίδει σχετική πρωτοτυπία 31. Η προαναφερθείσα υπεροχή ρητώς εισάγεται όχι μόνον σε σχέση με τις υπάρχουσες και ισχύουσες διατάξεις αλλά και με τις μελλοντικά εκδοθησόμενες. Η ρήτρα αυτή υποστηρίζεται ότι ανατρέπει τον κανόνα lex prosterior derogat priori, αφού οποιαδήποτε μελλοντική διάταξη λιγότερο ευνοϊκή για το τοπίο και άρα λιγότερο αυστηρή θα θεωρείται ως μη συμβατή με τις διατάξεις της Σύμβασης. Υποστηρίζεται επίσης ότι το είδος αυτής της διάταξης σχετίζεται με την απαίτηση της μέγιστης αποτελεσματικότητας 29 Σημειώνεται ότι παρόμοιες ρήτρες συναντώνται και σε άλλες διεθνείς Συμβάσεις, όπως για παράδειγμα σε εκείνη της Βέρνης για τη διατήρηση της άγριας ζωής και του φυσικού περιβάλλοντος της Ευρώπης. Βλ. αναλυτικά οπ.π. Απ. Παπακωνσταντίνου, «Η Σύμβαση της Βέρνης για τη διατήρηση της άγριας ζωής και του φυσικού περιβάλλοντος της Ευρώπης με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 2580/2000» Νόμος και Φύση 3/2000,σελ Σημειώνεται ότι η ρήτρα υπεροχής των αυστηρότερων διατάξεων συναντάται τόσο στο πλαίσιο της Συνθήκης των ΕΚ (άρθρο 176 ΣυνθΕΚ), όσο και σε άλλες διεθνείς συμβάσεις, όπως της Βόννης (1979 άρθρα ΧΙΙ-3) ή της Βέρνης (1979 άρθρο 12). 31 Βλ. οπ.π. M. Prieur, 2004, Integration of the landscape in to international policies and programmes and transfrontier landscapes, T-FLOR 2, Council of Europe. 15

16 (maximum effectiveness) 32 της Σύμβασης, αφού a contrario τα συμβαλλόμενα μέρη δηλώνουν την υπεροχή των διατάξεών της έναντι άλλων διατάξεων διεθνών συμβάσεων, που τυχόν προβλέπουν λιγότερο αυστηρές για το τοπίο διατάξεις ΕΝΑΡΞΗ ΙΣΧΥΟΣ-ΕΠΙΚΥΡΩΣΗ Στο άρθρο 13 αναφέρονται οι προϋποθέσεις έναρξης ισχύος της Σύμβασης. Συγκεκριμένα ορίζεται ότι αυτή τίθεται σε ισχύ τρεις μήνες μετά από την επικύρωσή της από 10 μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης. Πράγματι, όπως προαναφέρθηκε και στην εισαγωγή η Σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης για το τοπίο τέθηκε σε ισχύ την 1 η Μαρτίου Από την υπόλοιπη διάρθρωση του άρθρου (παρ. 1 και 3) διαφαίνονται αφενός τα σχετικά στάδια που πρέπει ν ακολουθήσουν τα κράτη (υπογραφή της Σύμβασης και επικύρωσή της σύμφωνα με τις ισχύουσες εθνικές διατάξεις) και αφετέρου οι προϋποθέσεις έναρξης ισχύος της Σύμβασης για κάθε κράτος, που τυχόν μεταγενέστερα θα εκφράσει τη συναίνεσή του να δεσμευτεί με αυτήν ΠΡΟΣΧΩΡΗΣΗ Σύμφωνα με το άρθρο 14, αφού τεθεί σε ισχύ η Σύμβαση, η Επιτροπή των Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης δύναται να καλέσει την Ευρωπαϊκή Κοινότητα καθώς και όποιο κράτος μη μέλος του, να προσχωρήσει σε αυτήν. Με τη διάταξη αυτή διαφαίνεται η πρόθεση και η φιλοδοξία των συντακτών της Σύμβασης αυτή ν αποτελέσει ένα ενιαίο νομικό πλαίσιο όλων των ευρωπαϊκών κρατών αλλά και του νομικού προσώπου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων για τα ζητήματα του τοπίου ΕΔΑΦΙΚΗ ΕΦΑΡΜΟΓΗ Το άρθρο 15 σχετίζεται με την εδαφική εφαρμογή των διατάξεων της Σύμβασης. Συγκεκριμένα προβλέπεται η δυνατότητα καθορισμού των περιοχών εφαρμογής της Σύμβασης από τα κράτη, είτε κατά το αρχικό στάδιο της υπογραφής της Σύμβασης, είτε και μεταγενέστερα κατά το στάδιο της επικύρωσής της. Ήδη, όπως προαναφέρθηκε, μέχρι στιγμής μόνον δυο χώρες έχουν προβεί στην εδαφική εφαρμογή της Σύμβασης, η Δανία και η Ολλανδία, χώρες οι οποίες έχουν ήδη προσχωρήσει και επικυρώσει αυτήν. Στο πλαίσιο του ίδιου άρθρου (παρ. 2) προβλέπεται η δυνατότητα επέκτασης της εδαφικής εφαρμογής της Σύμβασης μέσω σχετικών δηλώσεων προς τον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου της Ευρώπης Επίσης στην παράγραφο 3 προβλέπεται η δυνατότητα ανάκλησης των δηλώσεων που γίνονται σύμφωνα με τις προηγούμενες 32 Βλ. οπ.π. M. Prieur, 2004, Integration of the landscape in to international policies and programmes and transfrontier landscapes, T-FLOR 2, Council of Europe. 16

17 παραγράφους με ειδοποίηση, που απευθύνεται ομοίως προς το Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου της Ευρώπης. Σημειώνεται ότι το άρθρο 15 έχει άμεση σχέση με το άρθρο 2 της Σύμβασης, που αφορά στο πεδίο εφαρμογής της. Έτσι, όπως προαναφέρθηκε, η Σύμβαση εφαρμόζεται σε ολόκληρη την Επικράτεια των συμβαλλομένων μερών. Όπως όμως διευκρινίζεται στο σχετικό επεξηγηματικό της Σύμβασης κείμενο οι τυχόν προβλεπόμενες από τα εθνικά Συντάγματα εδαφικές ιδιαιτερότητες (ενδεικτικά αναφέρονται οι περιπτώσεις των υπερπόντιων περιοχών) μπορούν ν αποτελέσουν αντικείμενο εξαίρεσης από την εδαφική εφαρμογή της Σύμβασης. Η ρητή όμως αναφορά των παραπάνω εξαιρέσεων ηθελημένα δεν εισήχθη στο κείμενο της Σύμβασης, διότι αφενός θεωρήθηκαν ως αυτονόητες και αφετέρου αντίθετες με τους σκοπούς της ΚΑΤΑΓΓΕΛΙΑ-ΤΡΟΠΟΠΟΙΗΣΕΙΣ Στο άρθρο 16 προβλέπεται η δυνατότητα κάθε κράτους να καταγγείλει τη Σύμβαση μετά από σχετική κοινοποίηση προς τον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου της Ευρώπης, χωρίς όμως να προβλέπονται περαιτέρω συνέπειες, συνήθης και πάλι πρόβλεψη των σχετικών διεθνών συνθηκών 34. Το άρθρο 17 είναι αφιερωμένο στις τυχόν τροποποιήσεις της Σύμβασης. Αναγνωρίζεται ρητώς (παρ. 1) το δικαίωμα κάθε συμβαλλόμενου μέρους ή και των Επιτροπών Εμπειρογνωμόνων του άρθρου 10 της Σύμβασης να προτείνουν τροποποιήσεις των διατάξεών της. Στις επόμενες παραγράφους (2-4) περιγράφεται η διαδικασία υιοθέτησης των τροποποιητικών προτάσεων. Η ακροτελεύτια διάταξη του άρθρου 18 αναφέρεται στην υποχρέωση κοινοποίησης από τον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου της Ευρώπης σε όλα τα συμβαλλόμενα μέρη όλων των σχετικών με τη Σύμβαση πράξεων. 4. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ Η Σύμβαση της Φλωρεντίας, η οποία υπογράφηκε από τα συμβαλλόμενα μέρη κατόπιν πρωτοβουλίας του Συμβουλίου της Ευρώπης, είναι η πρώτη διεθνής Σύμβαση αφιερωμένη αποκλειστικά σε ένα νέο είδος της κοινής ευρωπαϊκής κληρονομιάς : το τοπίο. 33 European Landscape Convention, Explanatory Report. 34 Βλ. οπ.π. Απ. Παπακωνσταντίνου, «Η Σύμβαση της Γρανάδας για την προστασία της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς και το Σύνταγμα», Νόμος και Φύση 1/1999, σελ και του ιδίου, «Η Σύμβαση της Βέρνης για τη διατήρηση της άγριας ζωής και του φυσικού περιβάλλοντος της Ευρώπης με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 2580/2000» Νόμος και Φύση 3/2000,σελ

18 Τα τοπία, ζωντανό στοιχείο του περιβάλλοντος, είναι δυναμικά σύνολα με τη μορφή και το περιεχόμενό τους να αναπροσαρμόζεται, χωρικά και χρονικά και να αντιδρά τροποποιώντας τα πολιτισμικά χαρακτηριστικά καθιστώντας τα σύγχρονα ευρωπαϊκά τοπία τον καθρέφτη του υφιστάμενου επιπέδου ζωής των ευρωπαίων πολιτών και των ανθρώπινων ενεργειών του παρελθόντος. Το νέο στοιχείο της Σύμβασης είναι η αλλαγή της φιλοσοφίας στα ζητήματα προστασίας του τοπίου αφού για πρώτη φορά αυτό θεωρούμενο ως εκφραστής της συνολικής αλλά και ιδιαίτερης κουλτούρας και ιδιοσυγκρασίας των Ευρωπαίων αναγνωρίζεται ως κοινή κληρονομιά όποια και αν είναι ή δεν είναι η αξία του και ανεξάρτητα από το που βρίσκεται. Καθιερώνεται έτσι ως στοιχείο της καθημερινής ζωής συνδεόμενο άμεσα με την ποιότητα ζωής και εκλαμβανόμενο ως αδιαχώριστη πλευρά του δικαιώματος σε ένα ποιοτικό περιβάλλον. Η προστασία και διαχείρισή του παύει να αποτελεί μια υπερβολή ή πολυτέλεια και ενσωματώνεται στη νομική και πραγματική σφαίρα προστασίας και διαχείρισης των συστατικών στοιχείων του περιβάλλοντος αναδεικνυόμενο σε ουσιαστικό παράγοντα ενσωμάτωσης του περιβάλλοντος στις άλλες πολιτικές. Η Σύμβαση της Φλωρεντίας αποτελεί ένα σύγχρονο νομοθετικό πλαίσιο, στο χώρο του διεθνούς δικαίου, που έχει στόχο να ενισχύσει τη νομική θέση του τοπίου στη γενικότερη περιβαλλοντική πολιτική συμβάλλοντας ταυτόχρονα καταλυτικά στις πολιτικές σχεδιασμού του χώρου. Στόχος της είναι αφενός η διαμόρφωση σύγχρονων πολιτικών τοπίου υπό το πρίσμα του τρίπτυχου : προστασία, διαχείριση και σχεδιασμός, και αφετέρου η οργάνωση μιας διεθνούς συνεργασίας στον τομέα αυτό. Από πλευράς νομικής ισχύος, συνιστά μια Σύμβαση-πλαίσιο και εμπεριέχει γενικές διατάξεις και μέτρα που έχουν κατευθυντήριο και στρατηγικό χαρακτήρα για την εκπόνηση πολιτικών προστασίας, διαχείρισης και σχεδιασμού του τοπίου. Κυρίως φιλοδοξεί άμεσα μεν να εισάγει μια νέα φιλοσοφία στα ζητήματα προστασίας του τοπίου ευαισθητοποιώντας τα κράτη που δεν διαθέτουν σχετικό νομοθετικό πλαίσιο και μακροπρόθεσμα να συμβάλλει στη διαμόρφωση πολιτικών τοπίου. Προσφέρει με αυτό τον τρόπο ένα ευέλικτο νομικό πλαίσιο ενσωμάτωσης του τοπίου στις πολιτικές που ακολουθεί κάθε κράτος μέλος που την αποδέχεται, με απώτερο σκοπό τη δημιουργία, σε ευρωπαϊκό επίπεδο, ενός δικτύου τοπίων που θα αντικατοπτρίζουν την έκφραση της ιδιαίτερης ταυτότητας, φυσικής και πολιτισμικής, κάθε κράτους. Επιπλέον, υπό το φως της Σύμβασης του Άαρχους (1998), επιδιώκει να εμπλουτίσει τη συνιστώσα της ενημέρωσης του κοινού, προσδίδοντάς του ενεργό ρόλο ώστε να ευαισθητοποιηθεί, να δραστηριοποιηθεί και να συμμετάσχει στην ανάπτυξη του τοπίου. 18

19 Παρά το γεγονός ότι όντας μια σύμβαση-πλαίσιο είναι «ελαστική», εντούτοις αποτελεί μια ευπρόσδεκτη νομοθετική πρωτοβουλία στο χώρο του διεθνούς δικαίου και ειδικότερα στον τομέα της περιβαλλοντικής προστασίας. Ταυτοχρόνως είναι και μια πρόκληση για τις ευρωπαϊκές χώρες και ειδικότερα τόσο για τη νομοθετική και εκτελεστική τους εξουσία όσο και για τους ευρωπαίους πολίτες, οι οποίοι θα είναι και οι τελικοί αποδέκτες. Πρόκληση συνιστά και για την Ελλάδα, η οποία διαθέτοντας πλούσια φυσική αλλά και πολιτιστική κληρονομιά, καλείται να την επικυρώσει συμμεριζόμενη τη διεθνή αγωνία και συμμετέχοντας έτσι στη διαμόρφωση των ευρωπαϊκών τοπίων, καθρέφτη του ευρωπαϊκού πολιτισμού. 19