Κρατικός Προϋπολογισμός 2010

Transcript

1 ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ΕΠΙΜΕΛΗΤΗΡΙΟ ΤΗΣ ΕΛΛΑΔΑΣ Κρατικός Προϋπολογισμός 2010 Θέσεις του Οικονομικού Επιμελητηρίου της Ελλάδας Δεκέμβριος

2 Αντί Προλόγου Όπως κάθε χρόνο έτσι και φέτος το Οικονομικό Επιμελητήριο της Ελλάδας θεώρησε υποχρέωσή του, με δεδομένη την οικονομική αβεβαιότητα και α- στάθεια που βιώνουμε, να συμμετάσχει στον διάλογο για τον Κρατικό Προϋπολογισμό του 2010 και να καταθέσει τις δικές του απόψεις και προτάσεις. Ως Πρόεδρος του Οικονομικού επιμελητηρίου θα ήθελα, εκ μέρους των μελών της Κεντρικής Διοίκησης, να ευχαριστήσω την επιστημονική ομάδα των Πανεπιστημιακών Δασκάλων που τέθηκαν στην υπηρεσία του Φορέα μας και εκπόνησαν την μελέτη αυτή. Θεωρώ ότι η πρότασή μας είναι συγκροτημένη, επιστημονικά τεκμηριωμένη, και διατυπώνει σκέψεις που μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα δίνουν λύσεις στα καίρια ζητήματα που αντιμετωπίζουμε ως Χώρα. Πελοπίδας Καλλίρης Πρόεδρος Οικονομικού επιμελητηρίου της Ελλάδας 2

3 Περιεχόμενα Περιεχόμενα...1 Μέρος Α-Κρατικός Προϋπολογισμός Θέσεις του Οικονομικού Επιμελητηρίου της Ελλάδας Απολογισμός Προϋπολογισμού Μείωση Καταναλωτικών Δημοσίων Δαπανών Πιστή Εφαρμογή του Προϋπολογισμού Επισύναψη του Φορολογικού Νόμου στον οποίο θα αναφέρεται ο Τρόπος Υλοποίησης του Προϋπολογισμού Δημοσιονομικός Πολλαπλασιαστής Διεύρυνση της Φορολογητέας Ύλης Περιορισμός της Φοροδιαφυγής Δημιουργία Ελεγκτικού Μηχανισμού και Ειδικής Επιτροπής για τον Έλεγχο της Πορείας του Προϋπολογισμού μέσω του Λογιστηρίου του Κράτους στην οποία θα συμμετέχει το ΟΕΕ Διακοπή Μεταφοράς Κονδυλίων από τον ένα Λογαριασμό στον Άλλο Αναπροσαρμογή του ΕΣΠΑ και διοχέτευση του σε νευραλγικούς και πιο αποδοτικούς τομείς Προσέκλυση Ξένων Επενδύσεων - Ανάπτυξη Εξαγωγικής Πολιτικής Προϋπολογισμός Προγραμμάτων Ειδικοί λογαριασμοί εκτός προϋπολογισμού Άξονες για την Κατάρτιση του Προϋπολογισμού Μέρος Β-Αναφορά του Οικονομικού Επιμελητηρίου της Ελλάδας σε Καίρια Θέματα του Κρατικού Προϋπολογισμού του Δαπάνες, Έσοδα και Επενδύσεις: Περιορισμοί και Ανάγκες Ανθρώπινο Κεφάλαιο, Απασχόληση, Ανεργία και ΕΣΠΑ Αποβιομηχάνιση Περί Golden Boys και των Μελλοντικών Αμοιβών τους Δαπάνες και Φόροι Επιλεκτικού Χαρακτήρα Διαχείριση του Δημόσιου Χρήματος και η Μείωση των Δαπανών Στρατηγική Μεγέθυνσης της Ελληνικής Οικονομίας Ξένες Επενδύσεις και Εξαγωγές Εμπορικό Ισοζύγιο Ελλάδας - Κόσμου Tα έκτακτα μέτρα για την ελληνική οικονομία Από την Συναίνεση της Ουάσινγκτον στην Κοινωνική Συναίνεση Η Ανάγκη Αλλαγής στο Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης Σκέψεις επί της Οικονομικής Κατάστασης και του Προσχεδίου του Προϋπολογισμού Χρηματοπιστωτικό σύστημα και δημόσιο συμφέρον Η ευθύνη των δημόσιων πολιτικών για την παγκόσμια χρηματοπιστωτική και οικονομική κρίση Μέτρα και μεταρρυθμίσεις για μια διαφορετική αρχιτεκτονική του χρηματοπιστωτικού συστήματος

4 Τη μελέτη συνέταξαν οι καθηγητές: ΜΑΡΔΑΣ ΔΗΜΗΤΡΙΟΣ (ΑΡΙΣΤΟΤΕΛΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣ- ΣΑΛΟΝΙΚΗΣ) ΜΗΛΙΟΣ ΓΙΑΝΝΗΣ (ΕΘΝΙΚΟ ΜΕΤΣΟΒΙΟ ΠΟΛΥΤΕΧΝΕΙΟ) ΧΑΤΖΗΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΥ ΓΙΩΡΓΟΣ (ΔΗΜΟΚΡΙΤΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙ- ΣΤΗΜΙΟ ΘΡΑΚΗΣ) ΧΙΟΝΗΣ ΔΙΟΝΥΣΗΣ (ΔΗΜΟΚΡΙΤΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΡΑ- ΚΗΣ) Με τη συμμετοχή των: ΜΠΙΣΜΠΙΚΟΥ ΠΑΝΑΓΙΩΤΗ ΔΡ. ΝΤΕΓΙΑΝΝΑΚΗ ΣΤΑΥΡΟΥ 4

5 Μελέτη του Οικονομικού Επιμελητηρίου της Ελλάδας για τον Κρατικό Προϋπολογισμό του 2010 Μέρος Α-Κρατικός Προϋπολογισμός Θέσεις του Οικονομικού Επιμελητηρίου της Ελλάδας 1. Απολογισμός Προϋπολογισμού 2009 Οι πρωτόγνωρες αποκλίσεις, με αιχμή του δόρατος το έλλειμμα της Γενικής Κυβέρνησης (που από το 2% του ΑΕΠ, όπως είχε προϋπολογισθεί το Νοέμβριο του 2008, εκτινάχθηκε στο 12,7%, ό- πως εκτιμάται το Νοέμβριο του 2009) στον τακτικό προϋπολογισμό, που δεν έχουν την παραμικρή ομοιότητα ακόμη και με τους αναθεωρημένους προϋπολογισμούς της απογραφής μετά το 2005 εύλογα θεωρούνται η βασική τροχοπέδη για τη διαμόρφωση της πολιτικής του Σημαντικότατες επίσης αποκλίσεις καταγράφονται ανάμεσα στις δύο ανωτέρω εκδόσεις του προϋπολογισμού του 2009 και των στοιχείων που παράθεσε το επικαιροποιημένο Πρόγραμμα Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΠΣΑ) του οικονομικού επιτελείου της προηγούμενης κυβέρνησης. Από τα ανωτέρω συνάγονται κατ αρχάς τα ακόλουθα: Α) Ο βαθμός της αξιοπιστίας της Ελλάδας έχει φθάσει στο ναδίρ με δυσμενέστατες επιπτώσεις σε όλο το εύρος της οικονομίας. Β) τα προαναφερθέντα θέτουν εύλογα διάφορα ερωτήματα αναφορικά με τον τρόπο εκπόνησης του ΠΣΑ ή άλλων σχετικών εκτιμήσεων του προϋπολογισμού. Εδώ προτείνονται τα εξής: i) Το Οικονομικό Επιμελητήριο, ως επίσημος σύμβουλος της πολιτείας, που ουδέποτε προσκλήθηκε για να εκφράσει άποψη ή γνώμη στην άσκηση διαμόρφωσης της δημοσιονομικής πολιτικής, θα μπορούσε να συμμετέχει με εκπροσώ- 5

6 πους του στην γνωστή «Επιτροπή Εμπειρογνωμόνων» του Υπουργείου Οικονομικών ή να γνωμοδοτεί στο πλαίσιο μιας θεσμοθετημένης συνεργασίας με το Υπουργείο Οικονομικών ή να παρακολουθεί την υλοποίηση του προϋπολογισμού με τη βοήθεια περιοδικών εκθέσεων και δεικτών που να μετρούν την απόδοση των δαπανών και να αξιολογούν την χρηματοδότησή τους από τα κονδύλια των εσόδων. ii) Το ζήτημα της αξιοπιστίας των δεδομένων, θέτουν εύλογα τη θέση για θεώρηση όχι μόνο της Στατιστικής Υπηρεσίας ως μιας ανεξάρτητης αρχής, αλλά και ενδεχομένως της ανεξαρτητοποίησης των σχετικών υπηρεσιών με τη σύνταξη και παρακολούθηση του προϋπολογισμού του Γενικού Λογιστηρίου του κράτους. 2. Μείωση Καταναλωτικών Δημοσίων Δαπανών Ο προϋπολογισμός του 2010 εκ των πραγμάτων κινείται στο σύνολο των περιορισμών του προϋπολογισμού του Οι προτάσεις, για i) αναδιανομή του εισοδήματος υπέρ των ασθενέστερων τάξεων - προς αποφυγή κοινωνικών εκρήξεων ii) υπέρ της υποβαθμισμένης δημόσιας υγείας και της παιδείας αποτελούν όμως μια αναγκαιότητα. Για την εκπλήρωση των ανωτέρω, και όχι μόνο, επιβάλλεται μια πολιτική εξοικονόμησης πόρων, μέσα από τον έλεγχο σειρά σειρά των εγγραφών των δημοσίων δαπανών του προϋπολογισμού. Τα υπέρογκα ποσά που δίνονταν σε αμοιβές για στελέχη (προέδρους, Δ/ντες Σύμβουλους κλπ) των υπηρεσιών του Δημοσίου και του ευρύτερου Δημόσιου τομέα της οικονομίας, οι ανούσιες και υ- ψηλά αμειβόμενες επιτροπές, (π.χ. 30 αμειβόμενες επιτροπές του Υπουργείου Υγείας με κόστος άνω των 500 εκατ. Ευρώ), οι εγγραφές δαπανών με ασαφείς τίτλους ή θολό περιεχόμενο (όπως π.χ δαπάνες 3 δις ευρώ για «διάφορες σύνθετες δαπάνες» κατά τον ασαφή τίτλο του προϋπολογισμού ή «δαπάνες για δημόσιες σχέσεις» των υπουρ- 6

7 γείων ύψους 13 εκατ. ευρώ κ.ά), το ξεκαθάρισμα και γενικά η δραστική μείωση των «λειτουργικών και άλλων δαπανών», αποτελούν πηγή για εξοικονόμηση πόρων. Η διόγκωση αυτή του Δημοσίου συνοδεύθηκε με μια σε εντυπωσιακή έκταση αύξηση των πρωτογενών δαπανών (καταναλωτικών αναγκών) του τακτικού προϋπολογισμού από εκατομμύρια ευρώ το 2004 (σύμφωνα με τα στοιχεία της εκτέλεσης του προϋπολογισμού) σε εκατ. Ευρώ 1 το 2009 (σύμφωνα με τα στοιχεία της εκτίμησης του προϋπολογισμού) καταγράφοντας άνοδο κατά 62%. Η όλη βέβαια εξέλιξη σε θέματα καταναλωτικών δαπανών και απασχολουμένων στο Δημόσιο τομέα δείχνει και μια ιδιότυπη αντίληψη της έννοιας του λιγότερου κράτους κεντρικού πολιτικού συνθήματος της κυβέρνησης της περιόδου Ως εκ τούτου, το σε μοναδική έκταση σπάταλο κράτος του 2009 αποτελεί την πρώτη πηγή μείωσης των καταναλωτικών δαπανών του προϋπολογισμού. Από την άλλη βέβαια οι επενδυτικές δαπάνες, καθώς συνδέονται και με το βαθμό της απορροφητικότητας των Κοινοτικών κονδυλίων, καλούνται εκ νέου να παίξουν το ρόλο της ατμομηχανής της οικονομίας. To Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, με ιδιαίτερα μελανά χρώματα σκιαγραφεί εδώ και καιρό τις εξελίξεις της Ελληνικής οικονομίας. Η συνεχόμενη διόγκωση του δημοσιονομικού ελλείμματος και του χρέους σε συνδυασμό με τη στασιμότητα της παραγωγής και την αποβιομηχάνιση της χώρας δεν δίνουν πολλά περιθώρια για περαιτέρω διόγκωση του Δημόσιου τομέα. Η αποβιομηχάνιση επηρεάζοντας τη διόγκωση του ελλείμματος των τρεχουσών συναλλαγών που με τη σειρά του αντανακλά την κατάρρευση της ανταγωνιστικότητας της Ελληνικής οικονομίας (η οποία κατέχει το 2009 την 71 η 7 θέση από την 67 η το προηγούμενο έτος και από την 37 θέση που κατείχε 1 59,098 εκατ. Ευρώ μείον τα 700 εκατ. Ευρώ που προήλθαν από τα κονδύλια των ειδικών λογαριασμών που ενσωματώθηκαν για πρώτη φορά το 2009 στα κονδύλια του τακτικού προϋπολογισμού.

8 το 2004, σε σύνολο 133 χωρών, σύμφωνα με τα στοιχεία του World Economic Forum) επιβάλλουν μια διαφορετική κουλτούρα ως προς την εκπόνηση των προϋπολογισμών της επόμενης περιόδου. Χρήσιμο εργαλείο στο πλαίσιο της αντίληψης αυτής είναι και η εκπόνηση μεσοπρόθεσμων ενδεικτικών προϋπολογισμών, που να εξυπηρετούν αναπτυξιακούς στόχους. 3. Πιστή Εφαρμογή του Προϋπολογισμού Είναι βασική η διαπίστωση ότι η τρέχουσα συγκυρία καθιστά αναγκαία την πιστή εφαρμογή του προϋπολογισμού για λόγους που έχουν να κάνουν με την δημοσιονομική εξυγίανση αλλά και την α- ξιοπιστία της χώρας στις διεθνείς κεφαλαιαγορές. Για τους παραπάνω λόγους προτείνεται μια σειρά θέσεων που θα εξασφαλίσουν τα παραπάνω και θα εγγυηθούν την εφαρμογή του προϋπολογισμού του Συγκεκριμένα προτείνεται: Δεδομένης της οικονομικής ύφεσης που πλήττει την ελληνική οικονομία αλλά και τις προβλέψεις των διεθνών οργανισμών για παράταση των αρνητικών επιδόσεων της η δημοσιονομική περιστολή πρέπει να κυριαρχείται από μια αναλογία όπου θα κυριαρχούν οι μειώσεις των δημοσιονομικών δαπανών. Η περαιτέρω φορολογική επιβάρυνση με την αύξηση των αμέσων ή εμμέσων φόρων αυτών που ήδη πληρώνουν θα πλήξει την οικονομική δραστηριότητα προκαλώντας έναν φαύλο κύκλο ύφεσης. Η θέση αυτή για το περιορισμό των δαπανών δεν αναφέρεται στις δαπάνες που αφορούν τις επενδύσεις για τον σχηματισμό παγίου ή ανθρώπινου κεφαλαίου. Η πολιτική αυτή πρέπει να χαρακτηρίζεται από μόνιμα και διαρθρωτικά μέτρα. Ο έλεγχος των δημοσιονομικών δαπανών και η περιφρούρηση του αναπτυξιακού σκέλους αυτών θα μπορούσε να επιτευχθεί με τον 8

9 διαχωρισμό των δαπανών σε δύο κατηγορίες, αυτές που αφορούν την ανάπτυξη και τις επενδύσεις και τις τρέχουσες. Για τον περιορισμό των δαπανών και την αποτελεσματική τους χρήση απαιτείται η άμεση εισαγωγή σύγχρονων μεθόδων προμηθειών του Δημοσίου που θα οδηγήσουν στη βραχυχρόνια περίοδο στην εξοικονόμηση πόρων και κάτω από συγκεκριμένες προϋποθέσεις, μπορούν να συμβάλουν στην ενίσχυση της εγχώριας παραγωγής. Γενικά, η νέα οικονομική πολιτική, μπορεί ν αντιμετωπίσει τις προκλήσεις της εποχής με δυο σειρές μέτρων. Η πρώτη, αφορά στη στρατηγική μεγέθυνσης της Ελληνικής οικονομίας και η δεύτερη στη ορθολογική διαχείριση των περιορισμένων εσόδων του προϋπολογισμού. Αν εκλείψει μια σειρά μέτρων από τα δυο προαναφερθέντα, τότε η επιτυχία της οικονομικής πολιτικής θα δοκιμαστεί εκ νέου σοβαρά. 4. Επισύναψη του Φορολογικού Νόμου στον οποίο θα Α- ναφέρεται ο Τρόπος Υλοποίησης του Προϋπολογισμού Εγγενής αδυναμία των προϋπολογισμών των τελευταίων ετών είναι η έλλειψη τεκμηρίωσης των εσόδων. Για τον λόγο αυτό θα έ- πρεπε ταυτόχρονα με την ψήφιση του προϋπολογισμού να ψηφίζεται και το φορολογικό νομοσχέδιο. Με αυτό τον τρόπο διευκολύνεται η εκτέλεση του προϋπολογισμού αλλά και εξασφαλίζεται η αύξηση των εσόδων. 5. Δημοσιονομικός Πολλαπλασιαστής Προτείνεται επίσης η αναγκαιότητα οικονομικής παρέμβασης και στήριξης της οικονομίας. Δεδομένης της ανεπάρκειας πόρων για πολλές παρεμβάσεις απαιτείται η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας αυτών των παρεμβάσεων. Η έννοια του δημοσιονομικού πολλα- 9

10 πλασιαστή δίνει μια εικόνα των πολλαπλασιαστικών αποτελεσμάτων της κάθε δημοσιονομικής παρέμβασης. Για τον λόγο αυτό το σύνολο των ενεργειών που περιλαμβάνονται στον προϋπολογισμό και αφορούν την στήριξη της οικονομίας πρέπει να συνοδεύεται από τον υ- πολογισμό των αποτελεσμάτων σε όρους απασχόλησης αλλά και συμβολής στο ΑΕΠ. Με αυτό τον τρόπο επιλέγονται οι παρεμβάσεις εκείνες με τα μεγαλύτερα πολλαπλασιαστικά αποτελέσματα αλλά δικαιολογούνται και οι προτεραιότητες και οι στόχοι της κυβερνητικής πολιτικής. 6. Διεύρυνση της Φορολογητέας Ύλης Περιορισμός της Φοροδιαφυγής Στο σκέλος της αύξησης των εσόδων εκτός από την εντατικοποίηση των πολιτικών που έχουν να κάνουν με φοροδιαφυγή και την φοροαποφυγή πρέπει να εξεταστεί και η διεύρυνση της φορολογητέας ύλης. Επιλεκτικού χαρακτήρα επιβολής φόρων, σημαίνει ότι φορείς και δραστηριότητες που στηρίζουν την απασχόληση και την εγχώρια παραγωγή δεν πρέπει να έχουν την ίδια μεταχείριση με εκείνους που έχουν συνηθίσει να φοροδιαφεύγουν ή να φοροαποφεύγουν ή ακόμη να παρανομούν, έχοντας μια χαμηλότερη συμβολή στο θέμα της στήριξης της απασχόλησης. Τα γνωστά ελεύθερα επαγγέλματα (Δικηγόροι, γιατροί), οι δραστηριότητες με επίκεντρο τη διασκέδαση που έχουν συνηθίσει να φοροδιαφεύγουν, όπως και οι offshore εταιρίες με επίκεντρο ενδιαφέροντος την εκμετάλλευση της γης και μόνο θεωρείται σκόπιμο να συνεισφέρουν στον εθνικό προϋπολογισμό αυτά που τους αναλογούν. 10

11 Δεν είναι λίγες τέλος οι κατηγορίες των πολιτών που παρανομούν είτε στο πλαίσιο άσκησης μιας δραστηριότητας (περίπτερα, καντίνες) είτε στο πλαίσιο άλλων πράξεων που προκαλούν όμως ζημία στο κοινωνικό σύνολο (καταπατήσεις δασών και δασικών εκτάσεων). Εκεί να προβλεφθεί μια άλλη μεταχείριση, μέσω φορολογικών ρυθμίσεων, που εκτός των άλλων, ικανοποιούν το κοινό περί δικαίου αίσθημα. Έχοντας υπόψη την τάση άρνησης μια μεγάλης μερίδας πολιτών με αντικείμενο την καταβολή των φορών που τους αναλογούν κάτι που μπορεί να γίνει χιονοστιβάδα - γιατί αμφισβητούν την αποτελεσματική χρήση των φόρων που καταβάλουν καθώς διαπιστώνουν την ύπαρξη ενός σπάταλου κράτους, θεωρείται σκόπιμο να προσδιοριστεί εκ των προτέρων το ακόλουθο: Tι δαπάνες θα καλύψει κάθε πρόσθετος φόρος. Τέτοιας μορφής πρακτικές μπορούν να αναστρέψουν το κλίμα άρνησης καταβολής φόρων. Ένα σύνολο μέτρων στο πλαίσιο του νέου φορολογικού νομοσχεδίου με αντικείμενο τον προσδιορισμό του πραγματικού εισοδήματος των πολιτών (το γενικευμένο πόθεν έσχες), αν και εξυπηρετεί βασικές αρχές της φορολογικής δικαιοσύνης, μπορεί να οδηγήσει σε αντίθετα αποτελέσματα γιγαντώνοντας τη φοροδιαφυγή. Οπότε μέτρα που οδηγούν σε μια γραφειοκρατικοποίηση του όλου συστήματος πρέπει να εκλείψουν. Αναλυτικότερα, είναι δυνατόν κάποιες καταναλωτικές δαπάνες (π.χ. αγορά σκαφών, κοσμημάτων, χαλιών, πίνακες κλπ) να λαμβάνονται ως στοιχεία για τον προσδιορισμό του τεκμαρτού εισοδήματος των φορολογουμένων. Δεδομένου όμως ότι λειτουργούμε σε μια ανοικτή αγορά στην ΕΕ, μια τέτοια πολιτική - ορθή ως προς τις αρχές που τη διέπουν - μπορεί να οδηγήσει σε μη προσδοκώμενα αποτελέσματα. 11

12 7. Δημιουργία Ελεγκτικού Μηχανισμού και Ειδικής Επιτροπής για τον Έλεγχο της Πορείας του Προϋπολογισμού μέσω του Λογιστηρίου του Κράτους στην οποία θα συμμετέχει το ΟΕΕ Τον τελευταίο καιρό παρατηρείται μια αυξημένη δυσπιστία στα μακροοικονομικά στοιχεία ιδιαίτερα αυτά που εκφράζουν το δημοσιονομικό έλλειμμα και το δημόσιο χρέος. Η δυσπιστία αυτή τροφοδοτεί τον προβληματισμό για την ικανότητα της Ελληνικής Πολιτείας να ελέγξει και να διαχειριστεί το χρέος της. Δεδομένης της αρνητικής συγκυρίας για την αξιολόγηση των ελληνικών ομολόγων αλλά και δεδομένης της εξαιρετικά ανταγωνιστικής περιόδου πρέπει να ε- ξασφαλισθούν οι προϋποθέσεις αξιόπιστων στοιχείων. Εάν η ανεξαρτητοποίηση του ΓΛΚ δεν είναι εφικτή τότε θα μπορούσε παράλληλα μια εποπτική αρχή να ελέγχει την αξιοπιστία των στοιχείων και αυτή να ενημερώνει τις διεθνείς χρηματαγορές και κεφαλαιαγορές. Παράλληλα θα μπορούσε να ελέγχει την σταδιακή υλοποίηση του προϋπολογισμού. Το ΟΕΕ δύναται να συμμετέχει σ αυτή την προσπάθεια. 8. Διακοπή Μεταφοράς Κονδυλίων από τον ένα Λογαριασμό στον Άλλο Πάγια τακτική στην εφαρμογή των προϋπολογισμών των τελευταίων ετών ιδιαίτερα στην διάρκεια του τελευταίου τριμήνου είναι η μεταφορά υπολοίπων. Η διαδικασία αυτή καταστρατηγεί το πνεύμα του ψηφισθέντος νόμου και ως εκ τούτου πρέπει να διακοπεί στον προϋπολογισμό του

13 9. Αναπροσαρμογή του ΕΣΠΑ και διοχέτευση του σε νευραλγικούς και πιο αποδοτικούς τομείς Ιδιαίτερη αναφορά πρέπει να γίνει στην αναπτυξιακή διάσταση του προϋπολογισμού αλλά και της γενικότερης οικονομικής πολιτικής. Οι πόροι από το ΕΣΠΑ μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως ένα πρόγραμμα παρέμβασης και στήριξης της οικονομίας και ενίσχυσης της παραγωγικής βάσης. Για τον λόγο αυτό προτείνεται ο επανασχεδιασμός του ΕΣΠΑ με την ανακατανομή κονδυλίων από τους κωδικούς των έργων προς την ενίσχυση του ανθρώπινου και του παραγωγικού κεφαλαίου. Πηγή ευκαιριών με σκοπό τη βιομηχανική ανάπτυξη και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης ατόμων με υψηλές δεξιότητες, είναι το ΕΣΠΑ. Αντί λοιπόν να εξακολουθεί να κατευθύνει η κάθε κυβέρνηση τους Κοινοτικούς πόρους στους γνωστούς παραδοσιακούς τομείς της παραγωγής δημοσίων έργων, αυτοκινητοδρόμων, σιδηροδρομικών δικτύων με αμφισβητούμενες θετικές επιπτώσεις στην οικονομία, θεωρείται σκόπιμο να αλλάξει προσανατολισμό και να στραφεί σε χώρους παραγωγής γνώσης, δηλαδή να στραφεί πιο συγκεκριμένα σε επενδύσεις υπέρ της εκπαίδευσης (σε όλα της τα στάδια) και σε δράσεις που συνδέονται με τη βελτίωση της ανταγωνιστικής θέσης της χώρας μέσω των δαπανών για τεχνολογική έρευνα κ.ά.. Αυτές με τη σειρά τους μπορούν να δημιουργήσουν τις προϋποθέσεις εκείνες υπέρ μιας άλλης μορφής από τη δεδομένη, παραγωγής αγαθών και υπηρεσιών. Η Ιρλανδία κατεύθυνε το 50 % των πόρων του Γ ΚΠΣ στην εκπαίδευση δημιουργώντας έτσι ένα ι- σχυρό ιστό ικανό να οδηγήσει στην ανάπτυξη της χώρας προς κατευθύνσεις που ευνοούνται από τη δημιουργία της γνώσης και τη διάχυσή της στην οικονομία. Τέλος, το ΕΣΠΑ, ενόψει της αποβιομηχάνισης της χώρας, ας παίξει έναν ρόλο επιβοηθητικό της εγχώριας παραγωγής. Αναλυτικό- 13

14 τερα, προτείνονται κατά καιρούς διάφορα προγράμματα με αντικείμενο την προστασία του περιβάλλοντος κ.ά. Κάποια από αυτά μπορούν αν λειτουργήσουν θετικά υπέρ της εγχώριας παραγωγής (όπως το πρόγραμμα για τα φωτοβολταϊκά ή την αλλαγή των κουφωμάτων) οπότε θεωρείται σκόπιμο να ενισχυθούν. Αντίθετα, άλλα, (όπως η απόσυρση των οχημάτων παλαιάς τεχνολογίας) δεν έχουν την παραμικρή επίπτωση στην εγχώρια παραγωγή, επιβαρύνοντας επιπλέον το εμπορικό ισοζύγιο της χώρας. Τέτοια προγράμματα, στη συγκεκριμένη περίοδο, έχουν βραχυχρόνια δυσμενέστατες επιπτώσεις στην οικονομία, οπότε ορθώς δεν υλοποιούνται ή αναστέλλονται. 10. Προσέκλυση Ξένων Επενδύσεων - Ανάπτυξη Εξαγωγικής Πολιτικής Κύριες συνιστώσες μιας στρατηγικής μεγέθυνσής της οικονομίας είναι: η προσέκλυση ξένων επενδύσεων με την ανάπτυξη ταυτόχρονα μιας εξαγωγικής πολιτικής, ενταγμένη στο πλαίσιο μιας πολιτικής υπέρ των Μικρομεσαίων επιχειρήσεων (ΜΜΕ) που θα δώσει διέξοδο στην εγχώρια παραγωγή. Για το σκοπό αυτό απαιτείται ο προσανατολισμός του προϋπολογισμού σε τέτοιες κατευθύνσεις ικανές να εξυπηρετήσουν ταυτόχρονα όλους αυτούς τους στόχος. 11. Προϋπολογισμός Προγραμμάτων O προϋπολογισμός προγραμμάτων, σύμφωνα με τα αναγραφόμενα στο σχέδιο του προϋπολογισμού του 2010, συστηματοποιείται ακόμη περισσότερο παρέχοντας ένα πιο ολοκληρωμένο σχεδιασμό των δαπανών στο ορίζοντα της επόμενης τριετίας. Ο στρατηγικός σχεδιασμός που εισάγεται με τη βοήθεια αυτής της μεθόδου εξυπηρετεί τις συγκεκριμένες επιχειρησιακές ανάγκες που προτείνει, στο πλαίσιο μιας διαδικασίας διαφάνειας που οφείλει να διακρίνει κάθε 14

15 προϋπολογισμό. Με τον τρόπο που πρόκειται να λειτουργήσει στην ουσία εισάγει το συστηματικό έλεγχο της σκοπιμότητας κάθε δαπάνης, παρέχοντας μια ολοκληρωμένη απεικόνιση των κρατικών χρηματοδοτήσεων. Με τη συγκεκριμένη προσέγγιση ενισχύεται η διαφάνεια και επιπλέον καταγράφεται με ιδιαίτερα εμφανή τρόπο η αποτελεσματικότητα κάθε φορέα ως προς τη χρήση των πόρων που αναλαμβάνει να διαχειριστεί. 12. Ειδικοί λογαριασμοί εκτός προϋπολογισμού Με το Ν.3697/2008 οι ειδικοί λογαριασμοί που λειτουργούσαν με ίδιες διαχειρίσεις σε υπουργεία και ΝΠΔΔ καταργήθηκαν. Με το άρθρο 3 του ανωτέρω νόμου διατηρήθηκαν εκτός προϋπολογισμού ορισμένοι ειδικοί λογαριασμοί. Η διατήρησή τους είναι αναγκαία για την εξυπηρέτηση του ευαίσθητου τομέα της έρευνας ή επιβάλλεται από διεθνείς υποχρεώσεις της χώρας μας, νομικές ή συμβατικές, με δυνατότητα όμως ουσιαστικής παρέμβασης από πλευράς του αρμόδιου υπουργού Οικονομικών προς την κατεύθυνση βελτίωσης του οργανωτικού πλαισίου τους. Προβλέπεται να εισπραχτούν ποσά γύρω στα 2.5 δις ευρώ και να δαπανηθούν ποσά γύρω στα 1,8 δις ευρώ, μέσω της κατηγορίας αυτής των ειδικών λογαριασμών. Το ΟΕΕ θεωρεί ότι πρέπει να γίνει το ακόλουθο: Δεδομένου ότι ο έλεγχος των δαπανών αυτών είναι εκτός των διαδικασιών που προβλέπονται για τις δαπάνες του τακτικού προϋπολογισμού και του προγράμματος των δημοσίων επενδύσεων, όλες οι δαπάνες, ανά έργο, όλων των φορέων που εντάσσονται στους ειδικούς αυτούς λογαριασμούς (εκτός προϋπολογισμού) να ανακοινώνονται στο διαδίκτυο. Επιπλέον ένας έλεγχος σκοπιμότητας των δαπανών αυτών θα εξυπηρετούσε τις ανάγκες διαφάνειας και εξοικονόμησης των πόρων που σήμερα είναι επιβεβλημένη περισσότερο από κάθε φορά. 15

16 13. Άξονες για την Κατάρτιση του Προϋπολογισμού Το ΟΕΕ ενδιαφέρεται να συμμετάσχει έγκαιρα και αξιόπιστα στην διαβούλευση για την κατάρτιση του προϋπολογισμού, εκφράζοντας γνώμη επί του προσχεδίου και όχι την εκπόνηση εργασίας μετά την ψήφιση του προϋπολογισμού. Στόχος πρέπει να είναι η έκφραση γνώμης για διαρθρωτικές αλλαγές τόσο στην κατάρτιση όσο και στην υλοποίηση και τον έλεγχο αξιολόγησης του Προϋπολογισμού. Για αξιόπιστη έκφραση γνώμης θα πρέπει να καταρτίσουμε δείκτες οδηγούς που θα μας οδηγούν σε ασφαλέστερα συμπεράσματα αλλά και θα μας παρέχει τη δυνατότητα παρακολούθησης υλοποίησης του προϋπολογισμού στο πλαίσιο περιοδικών εκθέσεων. Δείκτες αποτελεσματικής εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Μέχρι σήμερα η σύνταξη του προϋπολογισμού ακολούθησε την προσθετική μέθοδο δηλαδή κάθε υπουργείο υποβάλει το δικό του προϋπολογισμό με βάση τον προηγούμενο χρόνο πλέον της αύξησης των δαπανών και του πληθωρισμού χωρίς να συνοδεύονται από α- ξιολόγηση δαπανών ως προς την αποτελεσματικότητα τους. Απαιτείται σύνταξη προϋπολογισμού σε ορίζοντα τριετίας και όχι σε βραχυπρόθεσμη βάση διότι στερεί τη δυνατότητα σοβαρής α- ξιολόγησης της δημοσιονομικής πολιτικής με βάση τους μεσοπρόθεσμους στόχους και τις προβλέψεις για τα μακροοικονομικά μεγέθη των επόμενων χρόνων. Σύνδεση με την αναπτυξιακή διαδικασία και τη βιώσιμη ανάπτυξη (αναπτυξιακούς στόχους Χαρακτηριστικό των προϋπολογισμών ήταν η αναζήτηση πρόσθετων πόρων και όχι η ανακατανομή πόρων. Στους τελευταίους μήνες της διαχειριστικής περιόδου παρατηρείται διόγκωση των δαπανών η οποία γίνεται με μεταφορά κονδυλίων από λογαριασμό σε λογαριασμό και συνήθως από επενδυτικές σε 16

17 καταναλωτικές δαπάνες χωρίς αξιολόγηση κόστους ωφέλειας δαπανών. Διάκριση τρεχουσών και επενδυτικών δαπανών και ο δείκτης αναλογίας μεταξύ τους. Αξιολόγηση απόδοσης δαπανών και η σύνδεση τους με μετρήσιμους στόχους πχ απασχόληση κλπ. Οι δαπάνες από μόνες τους δεν μας διαφωτίζουν πολύ. Η θέσπιση στόχων και η χρηματοδότηση των αντίστοιχων δαπανών και από ποιες πηγές εσόδων μας δίνουν τη δυνατότητα να παρακολουθούμε την υλοποίηση και την αξιολόγηση των δαπανών (δείκτες αποτελεσματικότητας διοίκησης στόχων και δαπανών αποτελεσματικότητα Αυτό ο σχεδιασμός οδηγεί σε αναβάθμιση του δημόσιου τομέα, και της διαφάνειας. Οδηγεί επίσης στον έλεγχο και τη λογοδοσία των δημόσιων φορέων Θέσπιση μετρήσιμων στόχων, ελεγκτικών διαδικασιών εσωτερικών ελέγχων, αξιολόγησης δαπανών, δεικτών διάρθρωσης και α- ποδοτικότητας δεικτών εσόδων / δαπανών Οι δαπάνες, ανά έργο, που εντάσσονται στους ειδικούς λογαριασμούς (εκτός προϋπολογισμού) να ανακοινώνονται στο διαδίκτυο. Έλεγχος σκοπιμότητας των δαπανών αυτών θα εξοικονομήσει πόρους που σήμερα είναι αναγκαίο περισσότερο από κάθε φορά. Ειδικότερα για το σκέλος των εσόδων Δείκτες φορολογίας συγκριτικά με ΕΕ Δείκτες διάρθρωσης φορολογικών εσόδων και εξέλιξη τους Διεύρυνση της φορολογικής βάσης, στόχοι, τομείς δραστηριότητας, εισπρακτικοί μηχανισμοί, τάση μετάβασης από φορολογικές απαλλαγές σε φορολογικές εκπτώσεις Φορολογία και ανταγωνιστικότητα οικονομίας (φορολογικός ανταγωνισμός και μέσος φορολογικός συντελεστής στη χώρα μας και σε ΕΕ. Σύνθεση φορολογικών εσόδων Τακτικού Προϋπολογισμού 17

18 Ένταση φορολογικών εσόδων (ρυθμός αύξησης φόρων και από ποιες κατηγορίες και σε σχέση με την αύξηση του πραγματικού ΑΕΠ, δηλαδή που πέφτει το φορολογικό βάρος. Υστέρηση φορολογικών εσόδων και αίτια αποκλίσεων (ύφεση, φοροδιαφυγή, πολιτικός κύκλος, φορολογικές απαλλαγές, επαναλαμβανόμενες ρυθμίσεις με άμεσα εισπρακτικά μέτρα. Ο στόχος είναι ένα φορολογικό νομοσχέδιο που να συνοδεύει την ψήφιση του Προϋπολογισμού 18

19 Μέρος Β-Αναφορά του Οικονομικού Επιμελητηρίου της Ελλάδας σε Καίρια Θέματα του Κρατικού Προϋπολογισμού του Δαπάνες, Έσοδα και Επενδύσεις: Περιορισμοί και Ανάγκες Αν ένας μελετητής δει, σε δυο διαφορετικές σελίδες, τα στοιχεία του κρατικού προϋπολογισμού του 2009, όπως αυτά είχαν ανακοινωθεί πέρυσι το Νοέμβριο του 2008 και τις εκτιμήσεις, του Νοεμβρίου του 2009 για τον ίδιο προϋπολογισμό, εύλογα θα οδηγηθεί στο συμπέρασμα ότι έχει μάλλον στα χέρια του δύο προϋπολογισμούς δύο διαφορετικών κρατών και όχι τον προϋπολογισμό και τις εκτιμήσεις για τα έσοδα, δαπάνες και ελλείμματα που αναφέρονται σε ένα και μοναδικό κράτος. Οι πρωτόγνωρες αποκλίσεις, με αιχμή του δόρατος το έλλειμμα της Γενικής Κυβέρνησης (που από το 2% του ΑΕΠ, όπως είχε προϋπολογισθεί το Νοέμβριο του 2008, εκτινάχθηκε στο 12,7%, όπως ε- κτιμάται το Νοέμβριο του 2009) τόσο στο στον τακτικό προϋπολογισμό, όσο και στο πρόγραμμα των δημοσίων επενδύσεων που δεν έχουν την παραμικρή ομοιότητα ακόμη και με τους αναθεωρημένους προϋπολογισμούς της απογραφής μετά το 2005 εύλογα θεωρούνται η βασική τροχοπέδη για τη διαμόρφωση της πολιτικής του Σημαντικότατες επίσης αποκλίσεις καταγράφονται ανάμεσα στις δύο ανωτέρω εκδόσεις του προϋπολογισμού του 2009 και των στοιχείων που παράθεσε το επικαιροποιημένο Πρόγραμμα Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΠΣΑ) του οικονομικού επιτελείου της προηγούμενης κυβέρνησης. Από τα ανωτέρω συνάγονται τα ακόλουθα: Α) Ο βαθμός της αξιοπιστίας της Ελλάδας έχει φθάσει στο ναδίρ με δυσμενέστατες επιπτώσεις σε όλο το εύρος της οικονομίας. 19

20 Β) Το οικονομικό επιτελείο της προηγούμενης κυβέρνησης δεν είχε είτε την ικανότητα να διαβλέψει τις πραγματικές εξελίξεις είτε υπόκρυπτε τις εξελίξεις αυτές ενόψει των πρόωρων εκλογών. Η δεύτερη προσέγγιση θα μπορούσε κάλλιστα να ερμηνεύσει και τις πραγματικές αιτίες προκήρυξης των εκλογών του Οκτωβρίου του Γ) τα προαναφερθέντα θέτουν εύλογα διάφορα ερωτήματα αναφορικά με τον τρόπο εκπόνησης του ΠΣΑ ή άλλων σχετικών εκτιμήσεων του προϋπολογισμού. Εδώ προτείνονται τα εξής: i) Το Οικονομικό Επιμελητήριο, ως επίσημος σύμβουλος της πολιτείας, που ουδέποτε προσκλήθηκε για να εκφράσει άποψη ή γνώμη στην άσκηση διαμόρφωσης της δημοσιονομικής πολιτικής, θα μπορούσε να συμμετέχει με εκπροσώπους του στην γνωστή «Επιτροπή Εμπειρογνωμόνων» του Υπουργείου Οικονομικών ή να γνωμοδοτεί στο πλαίσιο μιας θεσμοθετημένης συνεργασίας με το Υπουργείο Οικονομικών. ii) Το ζήτημα της αξιοπιστίας των δεδομένων, θέτουν εύλογα τη θέση για θεώρηση όχι μόνο της Στατιστικής Υπηρεσίας ως μιας ανεξάρτητης αρχής, αλλά και ενδεχομένως της ανεξαρτητοποίησης των σχετικών υπηρεσιών με τη σύνταξη και παρακολούθηση του προϋπολογισμού του Γενικού Λογιστηρίου του κράτους. Ο προϋπολογισμός του 2010 εκ των πραγμάτων κινείται στο σύνολο των περιορισμών του προϋπολογισμού του Οι προτάσεις, για i) αναδιανομή του εισοδήματος υπέρ των ασθενέστερων τάξεων - προς αποφυγή κοινωνικών εκρήξεων ii) υπέρ της υποβαθμισμένης δημόσιας υγείας και της παιδείας αποτελούν όμως μια αναγκαιότητα. Ως προς την υγεία, σύμφωνα με στοιχεία που ανακοινώθηκαν στο 35 ο ετήσιο πανελλήνιο ιατρικό συνέδριο, οι δαπάνες των νοικοκυριών για υπηρεσίες υγείας απορροφούν κατά τα τελευταία χρόνια ποσοστό μεγαλύτερο του 7% των μηνιαίων δαπανών. Η χώρας μας έχει το μεγαλύτερο ποσοστό ιδιωτικής δαπάνης για την υγείας στην Ευρώπη και ένα από το υψηλότερα του ΟΟΣΑ (σταθερά πάνω από το 40% των συνολικών δαπανών για την υγεία καλύπτονται 20

21 από τους ιδιώτες). Ως προς την παιδεία, οι εν λόγω δαπάνες ως ποσοστό του ΑΕΠ κατέχουν την προτελευταία θέση στην ΕΕ. Αν και οι δύο αυτοί προϋπολογισμοί προσκρούουν στο έλλειμμα του 12,7% της γενικής κυβέρνησης, η αύξηση των οτιδήποτε δαπανών τους, (ακολουθούμενη από δείκτες απόδοσης και από νέους μηχανισμούς εποπτείας) είναι επιβεβλημένη, λόγω του χαμηλού τους επιπέδου, που θίγει κατά κύριο λόγο τα χαμηλά εισοδήματα. Για την εκπλήρωση των ανωτέρω και όχι μόνο- επιβάλλεται μια πολιτική εξοικονόμησης πόρων, μέσα από τον έλεγχο σειρά σειρά των εγγραφών των δημοσίων δαπανών του προϋπολογισμού. Τα υπέρογκα ποσά που δίνονταν σε αμοιβές για στελέχη (προέδρους, Δ/ντες Σύμβουλους κλπ) των υπηρεσιών του Δημοσίου και του ευρύτερου Δημόσιου τομέα της οικονομίας, οι ανούσιες και υψηλά α- μειβόμενες επιτροπές, (π.χ. 30 αμειβόμενες επιτροπές του Υπουργείου Υγείας με κόστος άνω των 500 εκατ. Ευρώ), οι εγγραφές δαπανών με ασαφείς τίτλους ή θολό περιεχόμενο (όπως π.χ δαπάνες 3 δις ευρώ για «διάφορες σύνθετες δαπάνες» κατά τον ασαφή τίτλο του προϋπολογισμού ή «δαπάνες για δημόσιες σχέσεις» των υπουργείων ύψους 13 εκατ. ευρώ κ.ά), το ξεκαθάρισμα και γενικά δραστική μείωση των «λειτουργικών και άλλων δαπανών», αποτελούν πηγή για εξοικονόμηση πόρων. Ως εκ τούτου, το σε μοναδική έκταση σπάταλο κράτος του 2009 αποτελεί την πρώτη πηγή μείωσης των καταναλωτικών δαπανών του προϋπολογισμού. Από την άλλη βέβαια οι επενδυτικές δαπάνες, καθώς συνδέονται και με το βαθμό της απορροφητικότητας των Κοινοτικών κονδυλίων, καλούνται εκ νέου να παίξουν το ρόλο της ατμομηχανής της οικονομίας. 21

22 15. Ανθρώπινο Κεφάλαιο, Απασχόληση, Ανεργία και ΕΣΠΑ Το δημόσιο χρέος θεωρείται από πολλούς - και όχι αδίκως - ως το σημαντικότερο πρόβλημα της χώρας. Αν στο επίκεντρο μιας συζήτησης βρίσκονται μόνο τα οικονομικά δεδομένα της Ελλάδας, με τη στενή έννοια του όρου, εμείς θα υποστηρίζαμε ότι η πιο ανησυχητική εξέλιξη εντοπίζεται στο ισοζύγιο εκείνο που σκιαγραφεί τις εμπορικές μας σχέσεις με το εξωτερικό σε αγαθά και υπηρεσίες, το ονομαζόμενο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών και ακολούθως στο χρέος και το δημοσιονομικό έλλειμμα. Η διόγκωση του ελλείμματος των τρεχουσών συναλλαγών αντανακλά και την κατάρρευση της ανταγωνιστικότητας της Ελληνικής οικονομίας η οποία κατέχει το 2009 την 71 η θέση από την 67 η το προηγούμενο έτος και από την 37 θέση που κατείχε το 2004 (σε σύνολο 133 χωρών) σύμφωνα με τα στοιχεία του World Economic Forum. Σύμφωνα με το ΙΜDevelopement η χώρας μας κατατάσσεται στην 52 η θέση το 2009, όταν το 2005 κατατασσόταν στην 41 η ως προς το βαθμό της ανταγωνιστικότητας που τη διακρίνει. Παρόμοιες θέσεις καταλαμβάνει σύμφωνα με άλλα κριτήρια σχετικά με το φιλικό επιχειρηματικό περιβάλλον, τη γραφειοκρατία κ.ά. Η δυσμενής αυτή εξέλιξη συνοδεύεται και από άλλες, που επηρεάζουν το οικονομικό περιβάλλον της χώρας. Αναλυτικότερα, σύμφωνα με τα στοιχεία της «Διεθνούς Διαφάνειας» η χώρας μας κατέλαβε, σύμφωνα με το δείκτη διαφθοράς που χρησιμοποιεί η οργάνωση αυτή, την 57 η θέση, σε σύνολο 180 κρατών το 2008, όταν το 2004 καταλάμβανε την 47 η θέση, σε σύνολο 145 κρατών. Οι ανωτέρω δυσμενείς εξελίξεις αντανακλώνται και στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών της χώρας, μέσω της μείωσης του μεριδίου της εγχώριας παραγωγής στο διεθνές εμπόριο. Είμαστε η μόνη χώρα στην ΕΕ των 27 με τόσο μεγάλο έλλειμμα στις τρέχουσες συναλλαγές μας εξ αιτίας των υψηλών εισαγωγών, γεγονός που α- 22