Ο ΝΕΟΣ ΤΥΠΟΣ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΩΝ ΟΤΑ Α ΒΑΘΜΟΥ ΩΣ ΕΡΓΑΛΕΙΟ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΟΥ ΕΚΣΥΓΧΡΟΝΙΣΜΟΥ : ΜΕΛΕΤΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗΣ

Transcript

1 ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ Α ΕΚΠΑΙ ΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ: ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ Ο ΝΕΟΣ ΤΥΠΟΣ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΩΝ ΟΤΑ Α ΒΑΘΜΟΥ ΩΣ ΕΡΓΑΛΕΙΟ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΟΥ ΕΚΣΥΓΧΡΟΝΙΣΜΟΥ : ΜΕΛΕΤΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗΣ ΕΠΙΒΛΕΠΩΝ ΕΡΓΑΣΙΑΣ : ΝΙΚΟΛΟΠΟΥΛΟΣ ΚΟΣΜΑΣ ΣΠΟΥ ΑΣΤΡΙΑ: ΟΥΓΑΛΗ ΑΛΕΞΑΝ ΡΑ ΑΘΗΝΑ 2007

2 ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ... 2 ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ... 4 ΠΕΡΙΛΗΨΗ... 6 ABSTRACT (στην Αγγλική γλώσσα)... 8 ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 ο ΓΕΝΙΚΑ ΠΕΡΙ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ Η έννοια του Προϋπολογισµού Βασικές Αρχές ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2 ο Η ΙΑΧΡΟΝΙΚΗ ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΩΝ ΟΤΑ Α ΒΑΘΜΟΥ Γενικά ηµοσιολογιστική διαδικασία Βεβαίωση είσπραξη εσόδων ιαδικασία διενέργειας δαπάνης Ταµειακός Απολογισµός Άλλες σηµαντικές θεσµικές µεταβολές Καθιέρωση Κλαδικού Λογιστικού Σχεδίου Έκδοση Π.. 315/ Νέο ιπλογραφικό Λογιστικό Σύστηµα Πλεονεκτήµατα της καθιέρωσης του Κλαδικού Λογιστικού Σχεδίου Ενιαίο Οικονοµικό Λογιστικό Σύστηµα Ο.Τ.Α Ανάλυση της δοµής του προϊσχύοντος τύπου Προϋπολογισµού ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3 ο Ο ΝΕΟΣ ΤΥΠΟΣ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ Θεσµικό πλαίσιο Η Κ.Υ.Α 4604/ Η χρησιµοποίηση των λογαριασµών τάξεως στη λογιστική παρακολούθηση του Προϋπολογισµού Η δοµή των λογαριασµών τάξεως στη λογιστική παρακολούθηση του Προϋπολογισµού Ο νέος ηµοτικός και Κοινοτικός Κώδικας ( Ν. 3463/2006) οµή νέου τύπου Προϋπολογισµού και συγκριτική ανάλυση µε προϊσχύοντα τύπο ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4 ο ΜΕΘΟ ΟΙ ΕΚΣΥΓΧΡΟΝΙΣΜΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΟΤΑ Το νέο περιβάλλον που διαµορφώνεται στην Τοπική Αυτοδιοίκηση και ο ρόλος της Οικονοµικής ιοίκησης Θεµελιώδεις αρχές Εργαλεία λειτουργικού εκσυγχρονισµού Επιχειρησιακό Πρόγραµµα δράσης Η έννοια του Επιχειρησιακού Προγράµµατος Τα 4ετή Επιχειρησιακά Προγράµµατα όπως διατυπώνονται στο νέο.κ.κ Τα Επιχειρησιακά Προγράµµατα στα πλαίσια του προγραµµατισµού των Ο.Τ.Α Οικονοµική ανάλυση Χρηµατοοικονοµικοί δείκτες ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5 Ο ΜΕΛΕΤΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗΣ ΝΕΟΥ ΤΥΠΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΜΕ ΤΗ ΧΡΗΣΗ ΕΙΚΤΩΝ Μεθοδολογική προσέγγιση ήµου Βέροιας Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 2

3 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 6 ο ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΒΕΛΤΙΩΣΗΣ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΩΝ Ο.Τ.Α Α ΒΑΘΜΟΥ Συµπεράσµατα Προτάσεις βελτίωσης Αντί Επιλόγου ΠΙΝΑΚΑΣ ΕΙΚΟΝΟΓΡΑΦΗΣΗΣ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Α : ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ ΕΣΟ ΩΝ-ΕΞΟ ΩΝ ΗΜΟΥ ΜΕΣΣΑΠΙΩΝ ΟΙΚ. ΕΤΟΥΣ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Β : ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ ΕΣΟ ΩΝ-ΕΞΟ ΩΝ ΗΜΟΥ ΜΕΣΣΑΠΙΩΝ ΟΙΚ. ΕΤΟΥΣ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Γ : ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ & ΑΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ ΕΣΟ ΩΝ-ΕΞΟ ΩΝ ΗΜΟΥ ΒΕΡΟΙΑΣ ΟΙΚ. ΕΤΟΥΣ Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 3

4 ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ Β..: Βασιλικό ιάταγµα Γ.Ε: Γραµµάτιο Είσπραξης.Ε.Υ.Α.: ηµοτική Επιχείρηση Ύδρευσης και Αποχέτευσης.Κ.Κ.: ηµοτικός και Κοινοτικός Κώδικας.Ο.Υ: ηµόσια Οικονοµική Υπηρεσία ΕΑ : Έκθεση Ανάληψης απάνης Εδαφ: εδάφιο ΕΚΠΟΤΑ: Ενιαίος Κανονισµός Προµηθειών Ο.Τ.Α. Ε.Π.: Επιχειρησιακό Πρόγραµµα Ε.Π.Τ.Α.: Ειδικό Πρόγραµµα Τοπικής Ανάπτυξης Ε.Σ.Υ.Ε: Εθνική Στατιστική Υπηρεσία Ελλάδας Ε.Τ.Ε.Ρ.Π.Σ.: Ειδικό Ταµείο Εφαρµογής Ρυθµιστικών Πολεοδοµικών Σχεδίων Κ.Α.: Κωδικός Αριθµός κ.ε.: και επόµενα ΚΑΠ: Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι Κ.Ε..Ε: Κώδικας Είσπραξης ηµοσίων Εσόδων ΚΕ ΚΕ: Κεντρική Ένωση ήµων και Κοινοτήτων Κ.Υ.Α: Κοινή Υπουργική Απόφαση MIS: Management Information System Ν.: Νόµος Ν..: Νοµοθετικό ιάταγµα Ν.Π...: Νοµικό Πρόσωπο ηµοσίου ικαίου Ο Ε: Οµάδα ιοίκησης Έργου ΟΕΥ: Οργανισµός Εσωτερικής Υπηρεσίας Ο.Τ.Α: Οργανισµός Τοπικής Αυτοδιοίκησης Παρ.: παράγραφος Π..: Προεδρικό ιάταγµα Π.Ο.Ε: Παρελθόντων Οικονοµικών Ετών Σ.Α.Ν.Α: Συλλογική Απόφαση Νοµαρχιακής Αυτοδιοίκησης Σ.Α.Τ.Α: Συλλογική Απόφαση Τοπικής Αυτοδιοίκησης ΣτΕ: Συµβούλιο της Επικρατείας Τ.Α.: Τοπική Αυτοδιοίκηση Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 4

5 ΤΑ ΚΥ: Ταµείο Ασφάλισης ηµοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων Τ.Α.Π: Τοπικά Αναπτυξιακά Προγράµµατα Τ.Ε..Κ: Τοπική Ένωση ήµων και Κοινοτήτων ΤΣΚΥ: Ταµείο Συντάξεων Κοινοτικών Υπαλλήλων ΥΠ.ΕΣ...Α.: Υπουργείο Εσωτερικών ηµόσιας ιοίκησης και Αποκέντρωσης Φ.Ε.Κ.: Φύλλο Εφηµερίδας της Κυβέρνησης Χ.Ε.Π.: Χρηµατικό Ένταλµα Πληρωµής Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 5

6 ΠΕΡΙΛΗΨΗ Ο νέος τύπος Προϋπολογισµού των Ο.Τ.Α α βαθµού ως εργαλείο λειτουργικού εκσυγχρονισµού : Την τελευταία δεκαετία έχουν πραγµατοποιηθεί σηµαντικές αλλαγές στην οικονοµική ιοίκηση των ήµων. Η εισαγωγή της διπλογραφικής µεθόδου στη λογιστική των ήµων, οι τροποποιήσεις στο ηµοτικό και Κοινοτικό Κώδικα (Π.. 410/95) και ο νέος τύπος προϋπολογισµού µε την Κοινή Υπουργική Απόφαση 7028/2004 είναι µερικές από αυτές. Εάν προστεθούν στα παραπάνω και οι σηµαντικές αλλαγές που επέφερε ο νέος ηµοτικός και Κοινοτικός Κώδικας (Ν.3463/2006), ιδιαίτερα στον τοµέα του οικονοµικού σχεδιασµού µε τα 4ετή Επιχειρησιακά Προγράµµατα των ήµων, γίνεται αντιληπτή η έκταση των αλλαγών. Ταυτόχρονα σηµαντικές αλλαγές συντελούνται και στην ίδια την Τοπική Αυτοδιοίκηση, στο ρόλο της, τις αρµοδιότητές της και οι αλλαγές αυτές επηρεάζουν και την οικονοµική λειτουργία των ήµων. Εδώ και χρόνια συνεχώς µεταφέρονται νέες αρµοδιότητες στους Ο.Τ.Α α βαθµού. Η µεταφορά των αρµοδιοτήτων δεν συνοδεύεται από τους ανάλογους πόρους και αυτό δεν έχει να κάνει µε την προθυµία ή όχι της Κεντρικής ιοίκησης. Η οικονοµική λειτουργία της Τ.Α. αλλάζει και καλείται να αντιµετωπίσει εξ ιδίων τη νέα πραγµατικότητα, να βρει τους ανάλογους οικονοµικούς πόρους, να προσαρµόσει και να διοικήσει τους ανθρώπινους πόρους που διαθέτει, να αξιοποιήσει την περιουσία της. Βέβαια, η Τ.Α. συνεχίζει να διεκδικεί πόρους από την Κεντρική ιοίκηση και αυτό θα συµβαίνει όσο υπάρχει οικονοµική δυσκολία. Η γενικότερη όµως τάση που επικρατεί είναι η αυτοχρηµατοδότηση της λειτουργίας της Τ.Α., η οποία σε τοπικό επίπεδο λαµβάνει όλο και περισσότερα χαρακτηριστικά τοπικού «κράτους» (στο επίπεδο των αρµοδιοτήτων µε τις οποίες ασχολείται). Εύκολα γίνεται αντιληπτό πως τέτοιου επιπέδου οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης για να επιβιώσουν θα πρέπει να διοικούν τα οικονοµικά τους µε σηµαντικά διαφορετικό τρόπο από αυτό που συνήθιζαν µέχρι σήµερα. Η οικονοµική διοίκηση απαιτεί πλέον σχεδιασµό, προγραµµατισµό, στηρίζεται αλλά και ταυτόχρονα υποστηρίζει το γενικότερο προγραµµατισµό των ήµων και Κοινοτήτων. Στο σηµείο αυτό ο νέος τύπος προϋπολογισµού έρχεται να αντιµετωπίσει τα προβλήµατα και τις δυσκολίες της οικονοµικής διοίκησης και διαχείρισης και ιδιαιτέρως το πρόβληµα των εικονικών προϋπολογισµών. Μέσα από τη εξέταση της δοµής του νέου Προϋπολογισµού τίθενται γενικότερα θέµατα και ερωτήµατα: Η νέα δοµή του προϋπολογισµού αρκεί για να οδηγήσει στη σύνταξη τεκµηριωµένων προϋπολογιστικών καταστάσεων, πραγµατικών εργαλείων λειτουργικού εκσυγχρονισµού; Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 6

7 Τα 4ετή Επιχειρησιακά Προγράµµατα είναι µία λύση στον προγραµµατισµό. Ο νέος προϋπολογισµός συνδέθηκε µε αυτή την προοπτική; Εν τέλει το πρόβληµα είναι η κωδικοποίηση και η δοµή του Προϋπολογισµού; Ή θα έπρεπε να αντιµετωπιστεί βασικά η ουσία, το είδος και ο τρόπος σύνταξης, οι σχέσεις του µε τον προγραµµατισµό και το κόστος. Και τέλος εάν δεν αντιµετωπίστηκαν τέτοια θέµατα, ποιες είναι οι αιτίες και πώς πρέπει να µεθοδευτεί µία τέτοια προσπάθεια; Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 7

8 ABSTRACT (στην Αγγλική γλώσσα) During the last decade a lot of important changes have been realized in the economic management of municipalities. The implementation of the double-entry method of bookkeeping in the accountancy of Municipalities, the amendments in the Municipal and Community Code (Presidential Decree 410/95) and the new type of budget with the Common Ministerial Decision 7028/2004 are some of them. The extent of the changes becomes more perceptible if on the above mentioned changes add the important changes that the new Municipal and Community Code has involved in the sector of economic planning with the four-year Operational Programs. Simultaneously, important changes take place in itself Local Government, in its role, its competences and these changes influence also the economic management of Municipalities. For years new competences are continuously transported in the first tier of Local Government Organizations. Transport of competences is not accompanied by the proportional resources and this does not have to make with the eagerness or no of the Central Administration. The economic operation of Local Government changes and it is called to face by itself the new reality, to find the proportional economic resources, to adapt and to manage the human resources that allocate, to exploit its property. Certainly, Local Government continues claiming resources from the Central Administration and this will happen as long as there is economic difficulty. However, the general tendency that prevails is the self-financing of Local Government s operation which in local level takes the characteristics of local state (in the level of competences that deals with). Easily it becomes perceptible that such level of Local Government Organizations in order to survive must administrate their finances with considerably different way than what they got used up today. The economic administration requires henceforth planning, programming; it is supported but also at the same time, supports the general planning of Municipalities and Communities. At this point new type of budget comes to face the problems and difficulties of the economic administration and management and particularly the problem of fictitious budgets. Trough the examination of structure of new budget are placed more general issues and questions: Is the new structure of budget enough in order to lead to the syntax of validated budgets, real tools of functional modernization? The four-year Operational Programs are a solution in the programming. Was the new type of budget connected with this prospect? Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 8

9 Is the real problem the coding and the structure of budget? Or it would be supposed are faced basically the substance, the type and the way of syntax, its relations with the planning and the cost. Finally, if such subjects were not faced, which are the causes and which method should be followed for such an effort? Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 9

10 ΕΙΣΑΓΩΓΗ Σκοπός Ο νέος τύπος Προϋπολογισµού των Ο.Τ.Α α βαθµού ως εργαλείο λειτουργικού εκσυγχρονισµού : Σκοπός της εργασίας είναι η µελέτη του Προϋπολογισµού των Ο.Τ.Α. α βαθµίδας προκειµένου να διασαφηνιστούν κάποια θέµατα τα οποία κατά τη διάρκεια του προγράµµατος σπουδών της Ε.Σ.Τ.Α. ίσως δεν αναλύθηκαν επαρκώς καθώς επίσης και να γίνει κατανοητή η σύνδεση του Προϋπολογισµού µε σύγχρονες έννοιες όπως Οικονοµικός Προγραµµατισµός, ιπλογραφική Μέθοδος, Επιχειρησιακά Προγράµµατα και Οικονοµική Ανάλυση. Η επιλογή του θέµατος δεν ήταν τυχαία ούτε αναγκαστική αλλά αποτέλεσε δική µου ζωηρή επιθυµία να µελετήσω το θεσµό του Προϋπολογισµού. Στην εκδήλωση της συγκεκριµένης επιθυµίας συνετέλεσαν δύο παράγοντες: πρώτον, η φοίτηση µου στο τµήµα Οικονοµικής ιαχείρισης και δεύτερον η προηγούµενη ενασχόληση µου µε θέµατα Λογιστικής στον ιδιωτικό τοµέα. Κατά την διάρκεια των µαθηµάτων της φάσης εξειδίκευσης συνειδητοποίησα ότι ο Προϋπολογισµός αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο της οικονοµικής διοίκησης και διαχείρισης των Ο.Τ.Α. οπότε θα µου ήταν εξαιρετικά χρήσιµο στην επαγγελµατική µου σταδιοδροµία να µελετήσω και να εξοικειωθώ όσο γίνεται περισσότερο µε το θέµα αυτό. Επίσης έχοντας ασχοληθεί στο παρελθόν µε θέµατα Λογιστικής ιδιωτικών επιχειρήσεων πίστεψα ότι θα µπορούσα να κατανοήσω ευκολότερα κάποιες έννοιες, ιδιαίτερα την σύνδεση Προϋπολογισµού και ιπλογραφικού Λογιστικού Συστήµατος καθώς επίσης και να αξιοποιήσω προγενέστερες γνώσεις και εµπειρίες. Στόχος Στόχος της εργασίας είναι µέσα από την µελέτη και την έρευνα της διαχρονικής εξέλιξης του θεσµού του Προϋπολογισµού να αποδείξω ότι ο νέος τύπος Προϋπολογισµού συµβάλλει στην κατεύθυνση του λειτουργικού εκσυγχρονισµού των ήµων και Κοινοτήτων στα πλαίσια του νέου περιβάλλοντος που διαµορφώνεται στην Τοπική Αυτοδιοίκηση. Μέσα εξής: Τα µέσα που χρησιµοποιήθηκαν για την ολοκλήρωση αυτής της εργασίας είναι τα Καταρχήν, πρωτογενείς πηγές όπως Νόµοι, Βασιλικά ιατάγµατα, Προεδρικά ιατάγµατα, Υπουργικές Αποφάσεις και Εγκύκλιοι. εύτερον, συγγράµµατα ανθρώπων µε πολυετή πείρα σε θέµατα Οικονοµικής ιοίκησης Ο.Τ.Α. Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 10

11 Επίσης, κάποιοι διαδικτυακοί τόποι και επιστηµονικά άρθρα προκειµένου να καταγραφούν διάφορες απόψεις σχετικές µε το νέο τύπο Προϋπολογισµού ως εργαλείο λειτουργικού εκσυγχρονισµού καθώς και προτάσεις βελτίωσής του. Τέλος, έγινε χρήση πραγµατικών στοιχείων Προϋπολογισµού και Απολογισµού ήµων της χώρας προκειµένου να επιτευχθεί κατανόηση της θεωρίας και εξοικείωση µε έννοιες και διαδικασίες. Μεθοδολογία Η µεθοδολογία που ακολουθείται στην εξέταση και αντιµετώπιση του θέµατος είναι: η παράθεση του προγενέστερου τύπου προϋπολογισµού και η συγκριτική µελέτη του µε το νέο τύπο προϋπολογισµού, που εισάγεται µε την Κ.Υ.Α. 7028/2004, προκειµένου να εξεταστούν οι µεταξύ τους οµοιότητες και διαφορές και να εξαχθούν κάποια χρήσιµα συµπεράσµατα. Η µελέτη αυτή πραγµατοποιείται τόσο σε θεωρητικό επίπεδο όσο και σε πρακτικό µε την χρήση πραγµατικών προϋπολογισµών και απολογισµών ορισµένων ήµων της χώρας. Ύστερα από υπόδειξη του Κου Νικολόπουλου, απευθύνθηκα σε µικρούς και µεσαίου µεγέθους ήµους για την παροχή των στοιχείων, έτσι ώστε να αποφύγω τον κίνδυνο των τεράστιων, σε µέγεθος, πινάκων αριθµητικών δεδοµένων που θα µπορούσαν να µου δηµιουργήσουν σύγχυση και αποπροσανατολισµό από το σκοπό µελέτης τους. Τα δεδοµένα των προϋπολογισµών χρησιµοποιούνται κυρίως για την εξαγωγή συµπερασµάτων σχετικά µε τις αλλαγές στη δοµή και στον τύπο του προϋπολογισµού µέσω της συγκριτικής ανάλυσης. Ενώ τα δεδοµένα των απολογιστικών πινάκων χρησιµοποιούνται προκειµένου να εξαχθούν χρήσιµα συµπεράσµατα για την ορθότητα στον προγραµµατισµό εσόδων και εξόδων µέσω κυρίως του συσχετισµού προϋπολογισθέντων και διαµορφωθέντων εσόδων και εξόδων καθώς και για την άρτια οργάνωση και λειτουργία των οικονοµικών υπηρεσιών των Ο.Τ.Α. Α βαθµού κυρίως µέσω του συσχετισµού βεβαιωθέντων /διαµορφωθέντων και εισπραχθέντων / διαµορφωθέντων εσόδων και ενταλθέντων / διαµορφωθέντων και πληρωθέντων / διαµορφωθέντων εξόδων. Τέλος, γίνεται η χρήση κατάλληλων οικονοµικών δεικτών προκειµένου να µελετηθούν κάποια σηµαντικά χαρακτηριστικά των ήµων, όπως ο βαθµός αυτονοµίας, ο βαθµός εξάρτησης κλπ. Υπόθεση Η βασικές υποθέσεις της εργασίας είναι οι εξής: * ο νέος τύπος προϋπολογισµού που εισάγεται µε την Κ.Υ.Α 7028/2004 έχει σχεδιαστεί µε γνώµονα την χρησιµοποίησή του από τις υπηρεσίες και τα ηµοτικά Συµβούλια ως εργαλείο προγραµµατισµού και παρακολούθησης της οικονοµικής πλευράς Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 11

12 των δραστηριοτήτων τους. Ο Προϋπολογισµός δεν είναι λογιστική, δεν υπάρχει ως ανεξάρτητη πραγµατικότητα στη ζωή των ήµων αλλά στηρίζει οικονοµικά τον προγραµµατισµό. Εποµένως ο Προϋπολογισµός απαιτεί γνώση των στόχων, τους οποίους αποτιµά οικονοµικά και λειτουργεί ως δείκτης υλοποίησής τους. * ωστόσο, ο νέος τύπος προϋπολογισµού δεν αποτελεί το µόνο εργαλείο λειτουργικού εκσυγχρονισµού των Ο.Τ.Α. α βαθµού. * η συνδυασµένη χρήση του νέου τύπου προϋπολογισµού µε άλλα εργαλεία λειτουργικού εκσυγχρονισµού των Ο.Τ.Α. µπορεί να αποφέρει τα µέγιστα αποτελέσµατα. ιάρθρωση των κεφαλαίων Η διάρθρωση των κεφαλαίων έχει ως εξής: Στο 1 ο Κεφάλαιο γίνεται αναφορά γενικά στην έννοια του προϋπολογισµού και τις γενικές αρχές που τον διέπουν. Στο 2 ο Κεφάλαιο γίνεται µία προσπάθεια καταγραφής της διαχρονικής εξέλιξης του θεσµού, από το 1958 έως το Γίνεται εκτενής αναφορά στη δηµοσιολογιστική διαδικασία (βεβαίωση-είσπραξη εσόδων, διαδικασία διενέργειας δαπάνης, ταµειακός απολογισµός) και µία σύντοµη αναφορά στην κωδικοποίηση των εσόδων. Επίσης, παρατίθεται το Π.. 315/99, το οποίο αφορά στην καθιέρωση του Κλαδικού Λογιστικού Σχεδίου στους Ο.Τ.Α. Α βαθµού. Στο τέλος του Κεφαλαίου εξετάζεται η δοµή του προϋπολογισµού που ίσχυε έως το 2004 µε τη χρήση πραγµατικών στοιχείων προϋπολογισµού εσόδων και εξόδων του οικονοµικού έτους 2004 του ήµου Μεσσαπίων του Νοµού Εύβοιας. Στο 3 ο Κεφάλαιο εξετάζεται ο νέος τύπος προϋπολογισµού, ο οποίος καθιερώνεται µε την ΚΥΑ 7028/2004. Επίσης, γίνεται αναφορά σε δύο πρόσφατες θεσµικές εξελίξεις: στην Κ.Υ.Α. 4604/2005 και στο νέο ηµοτικό και Κοινοτικό Κώδικα. Τέλος, µέσω της συγκριτικής ανάλυσης µε τον προγενέστερο τύπο προϋπολογισµού γίνεται προσπάθεια αποτύπωσης οµοιοτήτων και διαφορών χρησιµοποιώντας τα στοιχεία προϋπολογισµού του οικονοµικού έτους 2006 του προαναφερθέντος ήµου. Στο 4 ο Κεφάλαιο αναφέρονται άλλα βασικά εργαλεία για τον λειτουργικό εκσυγχρονισµό των Ο.Τ.Α. Α βαθµού, εκτός του προϋπολογισµού. Πιο συγκεκριµένα εξετάζονται: οι θεµελιώδεις αρχές που πρέπει να διέπουν την λειτουργία των ήµων και Κοινοτήτων, τα Επιχειρησιακά Προγράµµατα, ο ρόλος της οικονοµικής ανάλυσης και κάποιοι σηµαντικοί χρηµατοοικονοµικοί δείκτες. Στο 5 ο Κεφάλαιο γίνεται προσπάθεια ανάλυσης των πραγµατικών δεδοµένων προϋπολογισµού-απολογισµού του οικονοµικού έτους 2005 του ήµου Βέροιας Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 12

13 προκειµένου να εξαχθούν χρήσιµα συµπεράσµατα για την κατανοµή των εσόδων και την διάρθρωση των εξόδων ανά κατηγορία και υπηρεσία καθώς και για την υλοποίηση του προϋπολογισµού (µέσω των στοιχείων του απολογισµού) µε τη χρήση κατάλληλων δεικτών. Στο τελευταίο Κεφάλαιο παρατίθενται κάποια συµπεράσµατα καθώς και ορισµένες προτάσεις βελτίωσης που αφορούν τόσο στον νέο τύπο προϋπολογισµού όσο και γενικότερα την οικονοµική διοίκηση και λειτουργία των Ο.Τ.Α. α βαθµίδας. Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 13

14 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 ο ΓΕΝΙΚΑ ΠΕΡΙ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ 1.1 Η έννοια του Προϋπολογισµού Ο Προϋπολογισµός αποτελεί θεµελιώδη έννοια του δηµόσιου λογιστικού, µε τον οποίο καθορίζεται το ετήσιο δηµοσιονοµικό πρόγραµµα. Από τις διατάξεις των άρθρων του Π.. 410/95 που αφορούσαν τον Προϋπολογισµό των ήµων και Κοινοτήτων, αλλά και από τις διατάξεις του άρθρου 1 του Β / «περί οικονοµικής διοικήσεως και λογιστικού των ήµων και Κοινοτήτων» συνάγεται ότι για τους Ο.Τ.Α. ο Προϋπολογισµός έχει την έννοια της απόφασης του ηµοτικού Συµβουλίου, µε την οποία προσδιορίζονται τα έσοδα και τα έξοδα για ένα οικονοµικό έτος, που κατατάσσονται στους ειδικούς λογαριασµούς κατά Κ.Α. Με τον ορισµό που δίδεται στο άρθρο 5 του Ν.2362/95 για το δηµόσιο, προϋπολογισµός είναι ο νόµος µε τον οποίο προσδιορίζονται τα έσοδα και καθορίζονται τα όρια των εξόδων (πιστώσεων) για συγκεκριµένο οικονοµικό έτος. Με τις διατάξεις του Π..496/74 ορίζεται για τον Προϋπολογισµό των Ν.Π... ότι, είναι η διοικητική πράξη που προσδιορίζει τα έσοδα και καθορίζει τα όρια των εξόδων. Σήµερα µε τις διατάξεις των άρθρων 155 µέχρι 162 του νέου Κώδικα ήµων και Κοινοτήτων (Ν.3463/06), ρυθµίζονται όλα τα θέµατα σχετικά µε την κατάρτιση, ψήφιση, έγκριση και εκτέλεση του Προϋπολογισµού των ήµων και Κοινοτήτων. Οι κυριότερες ιδιότητες του Προϋπολογισµού συνάγεται ότι είναι: Α) πράξη περιοδική που επαναλαµβάνεται κατά ορισµένα τακτά χρονικά διαστήµατα Β) πράξη πρόβλεψης, αφού προβλέπει για το µέλλον και συγκεκριµένα για ένα οικονοµικό έτος, τα έσοδα και τα όρια των εξόδων και Γ) πράξη προκαταβολικής εξουσιοδότησης, για την είσπραξη των προβλεπόµενων εσόδων και την πραγµατοποίηση των εξόδων. Η φύση του Προϋπολογισµού έχει τριπλή σηµασία, ήτοι: α) δηµοσιολογιστική αφού µε τον Προϋπολογισµό χαράσσεται η µελλοντική οικονοµική πορεία των Ο.Τ.Α. για ένα χρονικό διάστηµα, µε τον προσδιορισµό των αναµενόµενων εσόδων και τον καθορισµό των ορίων των εξόδων και διαµορφώνεται το πλαίσιο για την επίτευξη των σκοπών του, διαµορφώνοντας το δηµοσιονοµικό πρόγραµµα, β) οικονοµικοπολιτική αφού η λειτουργία του Προϋπολογισµού για την κάλυψη των αναγκών του Ο.Τ.Α., συνίσταται στην επίτευξη των σκοπών µε έναν οικονοµικοπολιτικά Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 14

15 υπεύθυνο τρόπο, ο οποίος πρέπει να εναρµονίζεται µεταξύ των αναγκών και της κάλυψης αυτών µε ορθολογιστικό τρόπο και γ) δηµοσιονοµική µε την έννοια ότι ο Προϋπολογισµός δεν αποτελεί απλή λογιστική κατάσταση των προβλέψεων εσόδων και εξόδων, αλλά βαρυσήµαντη πράξη, που συνίσταται στον προγραµµατισµό και τον συντονισµό των δραστηριοτήτων του Ο.Τ.Α., τη διαµόρφωση της επενδυτικής πολιτικής και τον έλεγχο της λογιστικής ορθότητας, της νοµιµότητας και της οικονοµικής αποδοτικότητας. Με βάση όλα τα ανωτέρω προκύπτει ότι η λειτουργία του Προϋπολογισµού για τα έσοδα είναι απλώς προσδιοριστική, ενώ για τα έξοδα είναι επιπλέον και νοµιµοποιητική, αφού καµιά δαπάνη δεν µπορεί να εκτελεστεί χωρίς να προβλέπεται ρητά σε αυτόν. (Κοσµάς Κ. Νικολόπουλος 2007 σελ. 1-2) 1.2 Βασικές Αρχές Οι βασικές αρχές που διέπουν τον Προϋπολογισµό των Ο.Τ.Α. από οικονοµικής και νοµικής φύσεως είναι: Αρχή του ενιαυσίου Η αρχή αυτή καθορίζει την διάρκεια ισχύος του Προϋπολογισµού. Ο Προϋπολογισµός συντάσσεται για ένα οικονοµικό έτος, το οποίο ορίζεται ως η χρονική περίοδος που περιλαµβάνει διαχειριστικές, οικονοµικές και λογιστικές πράξεις. Η περίοδος αυτή αρχίζει την 1/1 και λήγει την 31/12 κάθε έτους. Αρχή της καθολικότητας Σύµφωνα µε την αρχή της καθολικότητας πρέπει όλα τα έσοδα και οι δαπάνες του Προϋπολογισµού να εµφανίζονται αναλυτικά και όχι συµψηφιστικά. Η χρησιµότητα της αρχής αυτής είναι προφανής, γιατί έτσι εµφανίζεται η πραγµατική εικόνα των εσόδων και εξόδων του Προϋπολογισµού και επιτυγχάνεται ο καλύτερος έλεγχος αυτών. Βάσει της αρχής αυτής απαγορεύεται η εµφάνιση ενός εσόδου µειωµένου µε τις κρατήσεις που παρακρατούνται κατά την είσπραξή του ( ΕΗ ΤΠ ). Αρχή της ενότητας Σύµφωνα µε την αρχή αυτή όλα τα έσοδα και τα έξοδα του ήµου ή της Κοινότητας πρέπει να εγγράφονται σε ενιαίο Προϋπολογισµό. ηλαδή θα πρέπει να αποφεύγεται η κατάρτιση ξεχωριστών Προϋπολογισµών για ορισµένες κατηγορίες εσόδων ή εξόδων. Η Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 15

16 αρχή της ενότητας δίνει τη δυνατότητα ενιαίας απεικόνισης των οικονοµικών προβλέψεων και των αντίστοιχων επεξεργασιών για την πορεία υλοποίησής τους. Αρχή της ειδικότητας Είναι από της βασικότερες αρχές που διέπουν τον Προϋπολογισµό και σηµαίνει ότι κάθε πίστωση υπάρχει για το σκοπό που αυτή προορίζεται και δεν µπορεί να διατεθεί για άλλο σκοπό. Σύµφωνα µε την αρχή της ειδικότητας του Προϋπολογισµού τα έσοδα και τα έξοδα πρέπει να προσδιορίζονται µε ειδίκευσή τους. Αυτό σηµαίνει ότι όλα τα έσοδα και τα έξοδα ενός ήµου πρέπει να εγγράφονται στον Προϋπολογισµό και να ταξινοµούνται κατά οµάδες, κατηγορίες, υποκατηγορίες και είδος ανάλογα µε την αιτία και τη φύση τους. Επιπλέον για τα έξοδα υπάρχει και ταξινόµηση ανά φορέα (υπηρεσία). Η αρχή της ειδικότητας του Προϋπολογισµού έχει σαν σκοπό να βοηθά στην σωστή διαχείριση των χρηµάτων και να δείχνει από πού προέρχονται τα έσοδα και για την εκπλήρωση ποίων σκοπών κατευθύνονται. Αυτό όµως που πρέπει να επισηµανθεί είναι ότι η αρχή της ειδικότητας για να είναι αποτελεσµατική πρέπει να κινείται µέσα σε λογικά πλαίσια, δεδοµένου ότι η αυξηµένη εξειδίκευση των εσόδων και εξόδων καµία φορά δηµιουργεί περισσότερα προβλήµατα από τις λύσεις που δίνει. Αρχή της ακρίβειας Οι προβλέψεις των εσόδων και των εξόδων θα πρέπει να είναι στα όρια του εφικτού να πραγµατοποιηθούν, µε την ακριβή εκτίµηση των οικονοµικών δεδοµένων. Αρχή της σαφήνειας και της αλήθειας Τα ποσά των εσόδων και των εξόδων θα πρέπει να εγγράφονται στον Προϋπολογισµό µε όσο το δυνατόν µεγαλύτερη σαφήνεια και ειλικρίνεια ώστε να αποφεύγονται υπερεκτιµήσεις ή υποεκτιµήσεις µε αποτέλεσµα ο Προϋπολογισµός να είναι πλασµατικός και στο τέλος του οικονοµικού έτους τα έσοδα και τα έξοδα να αποκλίνουν αισθητά. Αρχή της προβλεψιµότητας Ο Προϋπολογισµός πρέπει να συνταχθεί και να εγκριθεί πριν από την έναρξη του οικονοµικού έτους. Αρχή της ισοσκέλισης Ο Προϋπολογισµός πρέπει να είναι ισοσκελισµένος ως προς τα έσοδα και τα έξοδα. Αρχή της δηµοσιότητας Συνοπτική κατάσταση του Προϋπολογισµού δηµοσιεύεται στον τοπικό τύπο. Επίσης σύµφωνα µε την αρχή αυτή, οι φάσεις της κατάρτισης, της υποβολής και της ψήφισης από το Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 16

17 δηµοτικό συµβούλιο καθώς και η εκτέλεση του Προϋπολογισµού πρέπει να γίνονται υπό το φως της δηµοσιότητας. Με άλλα λόγια θα πρέπει οι δηµότες του εκάστοτε δήµου να γνωρίζουν την διαχείριση την οποία κάνουν τα όργανα που έχουν πάρει την δική τους εντολή. Η µυστικότητα στη διαχείριση του δηµόσιου χρήµατος οδηγεί στο συµπέρασµα κακής διαχείρισης. (Σ. Καραγιλάνης 2004 σελ.41-43) Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 17

18 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2 ο Η ΙΑΧΡΟΝΙΚΗ ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΩΝ ΟΤΑ Α ΒΑΘΜΟΥ 2.1 Γενικά Από τις συνδυασµένες διατάξεις του Β / και του Π.. 410/95, προέκυπτε ότι στον προϋπολογισµό εγγράφονταν: α) στα έσοδα - ποσά που βεβαιώνονταν κατά τη διάρκεια του έτους άσχετα µε το έτος στο οποίο ανάγονταν. - ποσά που η βεβαίωση είχε ήδη συντελεστεί στα προηγούµενα έτη. β) στα έξοδα - οι κατά τη διάρκεια του έτους απαιτητές υποχρεώσεις από συµβάσεις - υποχρεώσεις από κάθε άλλη οφειλή που καθίσταται απαιτητή. Στα έσοδα µπορούσαν να προβλεφθούν µόνο τα θεσµοθετηµένα υπέρ των ήµων έσοδα και στις δαπάνες µπορούσαν να προβλεφθούν µόνο οι δαπάνες που προβλέπονταν από το νόµο και εξυπηρετούσαν τους σκοπούς του ήµου. Κατά συνέπεια στον προϋπολογισµό δεν µπορούσαν να εγγραφούν έσοδα που δεν προέβλεπε ο νόµος, ούτε µπορούσαν να εγγραφούν δαπάνες που δεν προβλεπόταν ρητά από το νόµο. Σύµφωνα µε τις διατάξεις του άρθρου 219 του Π.. 410/95, η ηµαρχιακή Επιτροπή συντάσσει το σχέδιο του Προϋπολογισµού των εσόδων και των εξόδων του ήµου και το υποβάλλει, αιτιολογώντας την κάθε εγγραφή, στο ηµοτικό Συµβούλιο για συζήτηση και απόφαση το αργότερο έως το τέλος Οκτωβρίου κάθε έτους. Το ηµοτικό Συµβούλιο έως το τέλος Νοεµβρίου του ιδίου έτους, ψηφίζει τον Προϋπολογισµό και τον υποβάλλει στο Γενικό Γραµµατέα της οικείας Περιφέρειας, ισοσκελισµένο. Έχει προηγηθεί κάθε πιθανή αναπροσαρµογή τελών και δικαιωµάτων, καθώς και η κατάρτιση του Τεχνικού Προγράµµατος του ήµου (άρθρο 265 παρ.1 Π.. 410/95), ώστε να συµπεριληφθούν στην κατάρτιση του Προϋπολογισµού. (Κοσµάς Κ. Νικολόπουλος 2003 σελ ) Ο τύπος του προϋπολογισµού καθορίζονταν από το Β.. 821/70, όπως αυτό συµπληρώθηκε µε το Β..216/71, και περιείχε: Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 18

19 α) τη δηµοσιολογιστική διαδικασία και β) την κωδικοποίηση εσόδων των Ο.Τ.Α., τα οποία καθορίζονταν µε το Β / όπως αυτό συµπληρώθηκε µε το Ν.. 318/69. Έκτοτε δεν υπήρξε καµία νεώτερη κωδικοποίηση. 2.2 ηµοσιολογιστική διαδικασία Η δηµοσιολογιστική διαδικασία περιλαµβάνει: α) την βεβαίωση - είσπραξη εσόδων β) την εκκαθάριση - πληρωµή δαπανών και γ) τον ταµειακό απολογισµό Βεβαίωση είσπραξη εσόδων Με τις διατάξεις του άρθρου 3 του Β / ορίζεται ότι Βεβαίωσις εσόδων νοείται η κατά τους κείµενους νόµους παρά των αρµοδίων αρχών ή υπηρεσιών και οργάνων των ήµων ή Κοινοτήτων, εκκαθάρισις απαιτήσεως τινός των ήµων και Κοινοτήτων και ο προσδιορισµός του ποσού αυτής, του προσώπου του οφειλέτου, του είδους του εσόδου και της αιτίας δι ήν οφείλεται. Ο ορισµός αυτός αντιστοιχεί στη µορφή βεβαίωσης που περιλαµβάνει τη σύνταξη βεβαιωτικών καταλόγων. Ο βεβαιωτικός κατάλογος αποτελεί τον τίτλο είσπραξης µε βάση τον οποίο εισπράττονται κατά κανόνα τα έσοδα των ήµων και Κοινοτήτων. Η µορφή αυτή της βεβαίωσης, της κατάρτισης δηλαδή του οικείου βεβαιωτικού καταλόγου αποτελεί τη βεβαίωση µε την ευρεία έννοια. Εκτός της ανωτέρω βεβαίωσης, ως βεβαίωση εσόδου νοείται και η ταµειακή βεβαίωση του εσόδου, που περιλαµβάνει τη φάση κατά την οποία το έσοδο εµφανίζεται στα ταµειακά βιβλία του ήµου και προετοιµάζεται η είσπραξή του. Η βεβαίωση αυτή αποτελεί τη βεβαίωση µε τη στενή έννοια. ( Κοσµάς Κ. Νικολόπουλος 2006 σελ.72-78) Εξαίρεση της είσπραξης µε βάση βεβαιωτικό κατάλογο επιτρέπεται µόνο για τα έσοδα που εισπράττονται ταυτόχρονα µε την υποβολή της δήλωσης του υπόχρεου κλπ., πριν περιέλθουν στο ταµείο οι σχετικοί τίτλοι βεβαίωσης ( δεν έχει προηγηθεί δηλαδή η ταµειακή βεβαίωση) ή για έσοδα των οποίων η βεβαίωση και η είσπραξη συµπίπτουν. Η βεβαίωση των εσόδων αυτών συνιστά την οίκοθεν βεβαίωση. Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 19

20 Ι) Βεβαίωση µε τη σύνταξη βεβαιωτικών καταλόγων Η διαδικασία και τα όργανα βεβαίωσης δηµοτικών εσόδων µε την ευρεία έννοια καθορίζονται από τις διατάξεις του άρθρου 4 του Β / και των άρθρων 70 και 71 του Β / και από τις διατάξεις του Ν.. 318/69. Αρµόδιο όργανο για την κατάρτιση βεβαιωτικών καταλόγων, εφόσον ο νόµος δεν προβλέπει διαφορετική ρύθµιση είναι: - για τις Κοινότητες, ο Πρόεδρος και ο Γραµµατέας - για τους ήµους µε πληθυσµό κάτω των κατοίκων ο ήµαρχος και ένας ή δύο υπάλληλοι που ορίζονται µε απόφαση του ηµοτικού Συµβουλίου - για τους λοιπούς ήµους, η Οικονοµική Υπηρεσία. Πρώτη ενέργεια είναι η διαδικασία συγκέντρωσης των τίτλων βεβαίωσης των εσόδων από φόρους, τέλη, δικαιώµατα κλπ. Μετά τη συγκέντρωση των τίτλων βεβαίωσης και την εκκαθάριση των απαιτήσεων συντάσσονται οι βεβαιωτικοί κατάλογοι που αποτελούν τίτλους είσπραξης. Στη συνέχεια γνωστοποιείται το απόσπασµα στον οφειλέτη µε απόδειξη, ο οποίος καλείται εντός αποκλειστικής προθεσµίας εξήντα (60) ηµερών να ασκήσει προσφυγή. Η εγγραφή στο βεβαιωτικό κατάλογο γίνεται οριστική, αφού παρέλθει η προθεσµία για την άσκηση ένδικων µέσων Πριν παρέλθει η προθεσµία αυτή ή χωρίς την κοινοποίηση του αποσπάσµατος στο φορολογούµενο, δεν θεωρείται ότι υπάρχει νόµιµος τίτλος είσπραξης και δεν µπορεί να υπάρξει ταµειακή βεβαίωση της οφειλής. Οι βεβαιωτικοί κατάλογοι, συντάσσονται σε τρία (3) αντίτυπα και µετά την εκπνοή της προθεσµίας για την άσκηση προσφυγής, υπογράφονται από τον ήµαρχο, τον προϊστάµενο της αρµόδιας για τη βεβαίωση υπηρεσίας και τον υπάλληλο που τους συνέταξε και σφραγίζονται µε τη σφραγίδα του ήµου. Στη συνέχεια ο βεβαιωτικός κατάλογος σε τρία (3) αντίτυπα αποστέλλεται στο δηµοτικό ταµείο (ή στην αρµόδια ΟΥ) µε έγγραφο του ηµάρχου, συνοδευόµενος από περιληπτική κατάσταση που περιέχει το όνοµα του ήµου, το αρµόδιο ταµείο που θα κάνει την ταµειακή βεβαίωση, το είδος του εσόδου, το συνολικό αριθµό των οφειλετών που περιλαµβάνονται σ αυτόν και το άθροισµα των ποσών που περιέχει αριθµητικώς και ολογράφως. Μόλις οι βεβαιωτικοί κατάλογοι περιέλθουν στο δηµοτικό ταµείο, ο δηµοτικός ταµίας ελέγχει αυτούς και εκδίδει µέσα σε προθεσµία ενός (1) µηνός από την παραλαβή των καταλόγων, τριπλότυπο αποδεικτικό παραλαβής εισπρακτέων εσόδων, το οποίο Αλεξάνδρα Β. ουγαλή 20