ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ. ΤΜΗΜΑ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ Τελική Εργασία

Transcript

1 ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΤΜΗΜΑ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ Τελική Εργασία Θέμα: «Κοινωνική ένταξη μεταναστών. Αρχές που πρέπει να διέπουν τις πολιτικές κοινωνικής ένταξης των μεταναστών. Προβλήματα που αναδεικνύονται στην τοπική κοινωνία, την κοινωνική συνοχή και την εκπαίδευση από την εφαρμογή αυτών των αρχών. Προτάσεις επίλυσης σε τοπικό επίπεδο των ενστάσεων μεταξύ αρχών και υφιστάμενης κατάστασης» Επιβλέπων: ΓΕΩΡΜΑΣ ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ Σπουδαστής: ΑΝΤΩΝΙΑΔΗΣ ΚΥΡΙΑΚΟΣ ΕΥΣΤΑΘΙΟΣ Γ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΙΟΥΝΙΟΣ 2010, ΑΘΗΝΑ

2 Περίληψη Η εν λόγω εργασία έχει να κάνει με την κοινωνική ένταξη των μεταναστών και ιδιαίτερα με τις αρχές που πρέπει να διέπουν τις πολιτικές ένταξης, προκειμένου η διαδικασία ένταξης να είναι αποτελεσματική, ολοκληρωμένη και επωφελής τόσο για την τοπική κοινωνία όσο και για τον ίδιο το μετανάστη. Για αυτό σε πρώτο επίπεδο, αφού δόθηκαν οι απαραίτητοι ορισμοί και έγιναν αποσαφηνίσεις των όρων, έγινε λόγος για τη σημαντικότητα των αρχών αυτών, καθώς δημιουργούν τα άκρα όρια και τις ασφαλιστικές δικλείδες για την θέσπιση πολιτικών ένταξης. Στη συνέχεια έγινε αναφορά στις αρχές που πρέπει να στηρίζεται η χάραξη των πολιτικών ένταξης, στα 2 επίπεδα που μας αφορούν, δηλαδή σε ευρωπαϊκό και σε εθνικό, καθώς και έγινε αναφορά των μοντέλων πολιτικών ένταξης που έχουν ήδη εφαρμοστεί σε ευρωπαϊκό επίπεδο κυρίως. Δημιουργώντας αυτό το θεωρητικό πλαίσιο, έγινε μια προσπάθεια καταγραφής των βασικότερων αρχών. Ενδεικτικά αναφέρονται: η ένταξη ως διαδικασία δυναμική και αμφίδρομη - σεβασμός των βασικών αξιών της χώρας υποδοχής - βασικές γνώσεις της γλώσσας, της ιστορίας και των θεσμών της κοινωνίας υποδοχής - η εκπαίδευση και η απασχόληση - ισότιμη πρόσβαση των μεταναστών στους θεσμούς, καθώς και σε δημόσια και ιδιωτικά αγαθά και υπηρεσίες - η συχνή αλληλεπίδραση μεταξύ μεταναστών και πολιτών κ.α.. Κατά την εφαρμογή των παραπάνω αρχών στις πολιτικές ένταξης εμφανίζονται προβλήματα στη τοπική κοινωνία, στη κοινωνική συνοχή και στην εκπαίδευση, με θιγόμενους, τόσο τους μετανάστες όσο και τους γηγενείς. Γι αυτό στο επίπεδο της τοπικής κοινωνίας τέθηκαν προβλήματα όπως ο ρατσισμός, η ξενοφοβία, οι διακρίσεις και η γκετοποίηση. Στο θέμα της κοινωνικής συνοχής εξετάστηκε κατά πόσον η πολυπολιτισμικότητα, δημιουργεί προβλήματα ή ευκαιρίες για τη κοινωνία. Έπειτα έγινε αναφορά στο θέμα της φτώχειας, που συνδυάζεται με τον κοινωνικό αποκλεισμό, ενώ συσχετίστηκε το θέμα της νομιμοποίησης και της απασχόλησης, με το θέμα της κοινωνικής συνοχής. Τέλος στο ζήτημα της εκπαίδευσης, τέθηκε το θέμα της «διαπολιτισμικότητας» καθώς και η γνώση της γλώσσας της χώρας υποδοχής. Στο τελευταίο μέρος έγινε μια προσπάθεια να δοθούν κάποιες πρακτικές λύσεις στα προβλήματα των διαδικασιών ένταξης που τέθηκαν παραπάνω. Η τοπική κοινωνία θεωρήθηκε ως το καταλληλότερο πλαίσιο, για την βελτίωση των πολιτικών, καθώς επίσης δόθηκαν προτάσεις για την επίλυση των προβλημάτων που αναδεικνύονται στην κοινωνική συνοχή και την εκπαίδευση. 2

3 Summary This paper is referred to the issue of immigrant integration. More specifically it outlines the principles that should govern integration policies, so as the process of integration should be effective, integrated and beneficial for the local community and the immigrants. So in the first level, having taken the necessary definitions and clarifications of the terms, the importance of these principles were mentioned, as it (the principles) set the broadest limits and safeguards for the introduction of integration policies. Afterwards there was a reference to the principles that should be the basis for formulating integration policies, in the two levels that is to our concern, ie European and national. It is also mentioning the models of political integration that have already been implemented particularly in Europe. Creating this theoretical framework, there was an effort to record the main principles. Examples of these principles are: integration as a dynamic and interactive process - respect of the basic values of the host country - basic knowledge of the language, history, and institutions of the host society - education and employment - equal access for immigrants to institutions, and public and private goods and services - Frequent interaction between immigrants and citizens etc. In applying these principles to the integration policies, many problems arise in the local society, in social cohesion and education, affecting both immigrants and natives. So at the local community raised issues such as racism, xenophobia, discrimination and ghettoization. On the issue of social cohesion it was examined, whether multiculturalism creates problems or opportunities for society. Next was a reference to the issue of poverty - which is combined with the social exclusion and further the issue of legalization and employment associated with social cohesion. Finally "intercultural education" and the knowledge of the language of the host country were related as main problems in the education process. The last part was an attempt to provide some practical solutions to the problems of integration processes laid out above. The local communities were seen as the appropriate framework for improving policies, and also were provided suggestions for solving problems that emerge in social cohesion and education. 3

4 Περιεχόμενα Περίληψη σελ. 2 Συντμήσεις και Συντομογραφίες σελ. 6 Α. Εισαγωγή σελ. 7 Α.1. Γενικά περί μετανάστευσης σελ. 9 Α.2. Ορισμοί Βασικών Εννοιών σελ. 11 Α.2.1 Ένταξη μεταναστών αποσαφηνίσεις σελ. 12 Α.3. Αρχές που πρέπει να διέπουν τις πολιτικές ένταξης σελ. 15 Α.3.1. Η πολιτική της Ε.Ε. για την ένταξη των μεταναστών και αρχές σελ.15 Α.3.2. Συμπεράσματα για τις πολιτικές ένταξης σε επίπεδο Ε.Ε. σελ. 21 Α.3.3 Αρχές Ένταξης στην Ελλάδα σελ. 25 Α.3.4. Μοντέλα ένταξης μεταναστών σελ. 30 Α.4. Συμπεράσματα για τις Αρχές Πολιτικών Ένταξης σελ. 33 B. Προβλήματα που αναδεικνύονται από την εφαρμογή των αρχών ένταξης σελ. 36 Β.1. Τοπική Αυτοδιοίκηση και Μετανάστευση σελ. 36 Β.2. Προβλήματα που ανακύπτουν στην τοπική κοινωνία σελ. 38 Β.2.1. Ρατσισμός και ξενοφοβία σελ. 41 Β.2.2. Διακρίσεις σελ. 43 Β.2.3. Γκετοποίηση σελ. 44 Β.3. Προβλήματα στη κοινωνική συνοχή σελ.46 Β.3.1. Πολυπολιτισμικότητα και κοινωνική συνοχή σελ. 46 Β.3.2. Φτώχεια και κοινωνική συνοχή σελ. 50 Β.3.3. Νομιμοποίηση - απασχόληση μεταναστών και κοινωνική συνοχή σελ. 52 Β.4. Προβλήματα που ανακύπτουν στην εκπαίδευση σελ. 55 Β.4.1. Διαπολιτισμικό Σχολείο σελ. 56 Β.4.2. Η γνώση της γλώσσας σελ. 59 Γ. Προτάσεις επίλυσης σε τοπικό επίπεδο των ενστάσεων μεταξύ αρχών και υφιστάμενης κατάστασης σελ. 60 4

5 Γ.1. Προτάσεις για την Τοπική Αυτοδιοίκηση και την Ένταξη μεταναστών σελ. 61 Γ.2. Προτάσεις για την Κοινωνική Συνοχή και την Ένταξη μεταναστών σελ. 64 Γ.3. Προτάσεις για την Εκπαίδευση και την Ένταξη μεταναστών σελ. 67 Δ. Συμπεράσματα σελ. 71 Βιβλιογραφία σελ. 75 5

6 Συντμήσεις και Συντομογραφίες Ε.Ε. Ο.Κ.Ε. Ο.Η.Ε. Δ.Ο.Μ. Ε.Ο.Κ.Ε. (E.E.S.C.) ΙΝ.Ε./Γ.Σ.Ε.Ε. Ι.Τ.Α. Ε.Δ.Τ.Ο. Ε.Σ.Σ.Δ. Α.Ε.Π. Ι.Α.Π.Α.Δ. Μ.Μ.Ε. Ι.Π.Ο.Δ.Ε. ΥΠ.Ε.Π.Θ. Κ.Ε.Π. Κ.Ε.Α. Μ.Κ.Ο. Ε.Σ.Δ.Εν Ε.Ε.Σ.Σ. Ε.Τ.Επ. Ευρωπαϊκή Ένωση Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή Ελλάδος Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών Διεθνούς Οργανισμού Μετανάστευσης Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή της Ε.Ε. Ινστιτούτο Εργασίας/ Γενική Συνομοσπονδία Εργατών Ελλάδας Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης Ειδικά Δελτία Ταυτότητας Ομογενούς Ένωση Σοβιετικών Σοσιαλιστικών Δημοκρατιών Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν Ινστιτούτου Αστικού Περιβάλλοντος και Ανθρώπινου Δυναμικού Μέσα Μαζικής Ενημέρωσης Ινστιτούτου Παιδείας Ομογενών και Διαπολιτισμικής Εκπαίδευσης Υπουργείο Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών Κέντρα Εξυπηρέτησης Αλλοδαπών Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Κοινωνική Ένταξη Εθνικής Έκθεσης Στρατηγικής για τις Συντάξεις Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων 6

7 Α. Εισαγωγή Η εν λόγω εργασία έχει θέμα: «Κοινωνική ένταξη μεταναστών. Αρχές που πρέπει να διέπουν τις πολιτικές κοινωνικής ένταξης των μεταναστών. Προβλήματα που αναδεικνύονται στην τοπική κοινωνία, την κοινωνική συνοχή και την εκπαίδευση από την εφαρμογή αυτών των αρχών. Προτάσεις επίλυσης σε τοπικό επίπεδο των ενστάσεων μεταξύ αρχών και υφιστάμενης κατάστασης». Η ένταξη των μεταναστών στις κοινωνίες αποτελεί ένα από τα φλέγοντα ζητήματα της εποχής μας, καθώς το φαινόμενο της μετανάστευσης είναι διαχρονικό, διεθνικό και πολύπλοκο - μια ανθρώπινη κατάσταση που αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της ιστορικής εμπειρίας και του πολιτισμού των λαών σε όλα τα μήκη και τα πλάτη της γης. Βεβαίως είναι ένα φαινόμενο που επιδρά στο σύνολο της ζωής των ανθρώπων, όμως τα επιμέρους ζητήματα που τίθενται από το φαινόμενο της μετανάστευσης είναι πολυδιάστατα: αφορούν την κοινωνική συνύπαρξη, την οικονομική ισορροπία και ανάπτυξη, αλλά και τα ανθρώπινα δικαιώματα, την ελευθερία και την ευημερία όλου του πληθυσμού της Ευρώπης. Επιπρόσθετα αποτελεί ένα από τα πλέον καίρια κοινωνικά ζητήματα που απασχολούν όχι μόνον την ελληνική κοινωνία, αλλά και κάθε χώρα μέλος της Ε.Ε. και, με ιδιαίτερη έμφαση, τις ευρωπαϊκές χώρες των οποίων τα σύνορα ταυτίζονται με τα σύνορα της Ευρώπης. Βασικός λοιπόν στόχος της εργασίας αυτής θα είναι η προσπάθεια να καταγράψει τις αρχές που πρέπει να διέπουν τις πολιτικές για την κοινωνική ένταξη των μεταναστών, συγκρίνοντας την υπάρχουσα κατάσταση με μία ιδανική, όπως προτείνει η Ευρωπαϊκή Ένωση και η επιστημονική και ακαδημαϊκή κοινότητα. Στη συνέχεια θα γίνει μια διερεύνηση των προβλημάτων που δημιουργούνται από την εφαρμογή των αρχών ένταξης σε τρεις διαφορετικούς, αλλά και αλληλεξαρτώμενους τομείς, δηλαδή στη τοπική κοινωνία, στη κοινωνική συνοχή και στην εκπαίδευση. Τέλος μετά από την καταγραφή της υφιστάμενης κατάστασης και των προβλημάτων, θα γίνουν προτάσεις για βελτίωση και θα προταθούν λύσεις ώστε η κοινωνική ένταξη των μεταναστών να αποτελεί μια αποτελεσματική και επιτυχημένη διαδικασία. Για να αποδειχθούν τα παραπάνω, επιλέχτηκε η διάρθρωση των κεφαλαίων και υποκεφαλαίων να γίνει ως εξής: Στο πρώτο κεφάλαιο (Α) γίνεται μια εισαγωγή στο θέμα της μετανάστευσης και της κοινωνικής ένταξης, ενώ γίνεται μια προσπάθεια ορισμού των βασικών εννοιών ώστε να μην υπάρχουν νοηματικές συγχύσεις. Έπειτα γίνεται αναφορά στις αρχές στις οποίες στηρίζεται η χάραξη των πολιτικών ένταξης, στα 2 επίπεδα που μας 7

8 αφορούν, δηλαδή σε ευρωπαϊκό και σε εθνικό καθώς και σε τρίτο υποκεφάλαιο, θα αναλυθούν σύντομα, μοντέλα πολιτικών ένταξης σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Στο δεύτερο κεφάλαιο (Β) θα μιλήσουμε για τα προβλήματα που δημιουργούνται από την εφαρμογή των αρχών ένταξης, σε επίπεδο τοπικής κοινωνίας, στη κοινωνική συνοχή και στην εκπαίδευση. Όπως είναι δομημένα και σε υποκεφάλαια, τα βασικότερα προβλήματα στη τοπική κοινωνία από την εφαρμογή των αρχών, είναι ο ρατσισμός και η ξενοφοβία, οι διακρίσεις και η γκετοποίηση. Στο θέμα της κοινωνικής συνοχής τα βασικότερα ζητήματα που προκύπτουν είναι η πολυπολιτισμικότητα, η φτώχεια και το θέμα της νομιμοποίησης και απασχόλησης των μεταναστών. Τέλος τα θέματα που θα μας απασχολήσουν στο τομέα της εκπαίδευσης είναι αυτά της διαπολιτισμικής εκπαίδευσης και της εκμάθησης της γλώσσας. Στο τελευταίο μέρος (Γ) θα προταθούν λύσεις για την ομαλή και αποτελεσματική διαδικασία ένταξης μεταναστών σε μία τοπική κοινωνία καθώς και θα προκύψουν και τα συμπεράσματα της εργασίας. Η μεθοδολογία που ακολουθήθηκε για τη διεξαγωγή της έρευνας σε πρώτο επίπεδο, είχε να κάνει με την συλλογή και μελέτη επιστημονικών συγγραμμάτων, που αναφέρονται κυρίως σε θέματα μεταναστευτικής πολιτικής και κοινωνικής ένταξης μεταναστών. Για την εξεύρεση των κατάλληλων επιστημονικών συγγραμμάτων βιβλίων έγιναν αρκετές επισκέψεις σε πανεπιστημιακές βιβλιοθήκες της Αθήνας (Πάντειος και Βιβλιοθήκη Δημόσιας Διοίκησης και Πολιτικής Επιστήμης, Πανεπιστήμιο Αθηνών), στη βιβλιοθήκη του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης καθώς και σε δύο ερευνητικά ιδρύματα. Σε ένα δεύτερο επίπεδο έγινε εκτενής έρευνα στο διαδίκτυο σε ιστότοπους που αφορούσαν το θέμα της εργασίας, ώστε να χρησιμοποιηθούν το δυνατόν πιο πρόσφατα και ενημερωμένα στοιχεία. 8

9 Α.1. Γενικά Περί Μετανάστευσης Το φαινόμενο της μετανάστευσης, και ασφαλώς οι συνέπειές του, διακρίνεται από τη μεταναστευτική πολιτική που ασκείται κατά καιρούς και που κύριο στόχο έχει να ελέγξει, να περιορίσει και να οργανώσει το μεταναστευτικό φαινόμενο. Η μεταναστευτική πολιτική ορίζεται ως το σύνολο των μέτρων και των υιοθετημένων κοινωνικών πρακτικών σύμφωνα με δύο αναγκαίους και συμπληρωματικούς άξονες οι οποίοι: Ρυθμίζουν και ελέγχουν την είσοδο, τη διαμονή και την απασχόληση των μη πολιτών μιας συγκεκριμένης κοινωνίας, συμπεριλαμβανομένων των μέτρων για ενθάρρυνση για επιστροφή ή προσωρινή διαμονή και για την καταπολέμηση της λαθρομετανάστευσης 1 Αντιμετωπίζουν τους ήδη εγκατεστημένους μεταναστευτικούς πληθυσμούς σε εθνικό έδαφος. Με άλλα λόγια, ο δεύτερος άξονας αποτελεί τον άξονα της καθαρής κοινωνικής πολιτικής που διακρίνεται στις επιμέρους εθνικές πολιτικές ένταξης και ενσωμάτωσης των μεταναστών, είτε αυτές αφορούν την εκπαιδευτική πολιτική, είτε τη στεγαστική πολιτική, είτε τις πολιτικές της κοινωνικής ασφάλισης, υγείας και πρόνοιας, είτε τις πολιτικές απασχόλησης που εφαρμόζονται στους νόμιμους πληθυσμούς οι οποίοι δεν διαθέτουν την εθνικότητα της χώρας στην οποία είναι εγκατεστημένοι. 2 Το ζήτημα της μετανάστευσης είναι ιδιαίτερα σημαντικό για την Ελλάδα, αφού η χώρα μας βρισκόταν πάντα στο επίκεντρο της μετανάστευσης: είτε, παλαιότερα, ως χώρα προέλευσης - μετανάστευσης, είτε, πρόσφατα, ως χώρα υποδοχής μεταναστών. Πολλά από τα προβλήματα που συνδέονται με τη μετανάστευση στη χώρα μας δεν έχουν ακόμα επιλυθεί 3. Τα τελευταία χρόνια, η πληθυσμιακή σύνθεση της ελληνικής κοινωνίας έχει αλλάξει και σε αυτό συνέβαλε η μεγάλη σε αριθμό και ανεξέλεγκτη σε ορισμένες περιπτώσεις έλευση μεταναστών από διαφορετικές εθνικότητες. Η ύπαρξη και η σημασία του μεταναστευτικού κύματος είναι σημαντική, καθώς αυτό ανατρέπει στερεότυπα της ελληνικής κοινωνίας και επιφέρει αλλαγές στον κοινωνικό, οικονομικό, πολιτικό και εκπαιδευτικό χώρο. Η συνολικότερη δε, ορθή αντιμετώπιση του μεταναστευτικού ζητήματος, δίνει παράλληλα τη δυνατότητα για επανεξέταση κατεστημένων αντιλήψεων και νοοτροπιών, σχετικά με τη συγκρότηση και διαμόρφωση της ελληνικής κοινωνίας, αν στεφθεί με επιτυχία μπορεί να επιφέρει σημαντικά οφέλη στους χώρους της 1 Schnapper, D., (1992), L'Europe des immigrés. Essai sur les politiques d'immigration, Paris: François Bourin, σελ Δημουλάς Κ. - Παπαδοπούλου Δ. (επ.), (2004), «Έρευνα για τις μορφές κοινωνικής ένταξης των οικονομικών μεταναστών στην Περιφέρεια Αττικής », ΙΝΣΤΙΤΟΥΤΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΗΣ ΓΣΕΕ /ΑΔΕΔΥ, Αθήνα, σελ (2010), «Γνώμη Πρωτοβουλίας της Ο.Κ.Ε. για την μετανάστευση», υπ αριθμ

10 οικονομίας, της κοινωνικής ασφάλισης, της λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης αλλά και της εκπαίδευσης 4. Αντίθετα η μεταναστευτική ροή μπορεί να επιφέρει σημαντικά προβλήματα στις χώρες όταν ακολουθηθούν αποσπασματικές και αναποτελεσματικές πολιτικές. Δυστυχώς όμως, στην Ελλάδα η συζήτηση για το μεταναστευτικό επικεντρώνεται στα αποτελέσματα μόνο, στις ωφέλειες ή τους κινδύνους που επιφέρει η μετανάστευση για την κοινωνία μας ή στην επίκληση γενικών αρχών, κινδυνεύοντας να αντιμετωπίσει το φαινόμενο με όρους στιγμής και όχι διαδικασίας. Εν ολίγοις δεν εξετάζεται τόσο, το ποιά διαδικασία θα πρέπει να ακολουθηθεί για να υπάρχουν οφέλη και να ελαχιστοποιηθούν οι κίνδυνοι, που μπορεί να υφίστανται. Οι επιπτώσεις της μετανάστευσης θετικές ή αρνητικές - είναι αποτέλεσμα όχι μόνο του ίδιου του γεγονότος, αλλά και των στρατηγικών που μια κοινωνία κινητοποιεί (ή δεν κινητοποιεί) απέναντί του, δηλαδή των στρατηγικών ένταξής τους στο κοινωνικό γίγνεσθαι 5. 4 Μπιγιλάκη Ν., (2009), «Κοινωνική Ένταξη των Μεταναστών και Ανοικτή εξ Αποστάσεως Εκπαίδευση στην Ελλάδα», 5 Τζιούμπας Θ., (2009), «Μετανάστες και κοινωνική ένταξη», τ.77, στο: 10

11 Α.2. Ορισμοί Βασικών Εννοιών Ως μετανάστευση ορίζεται, η μόνιμη ή προσωρινή μεταβολή του τόπου εγκατάστασης ενός ατόμου, μιας ομάδας ή ενός κοινωνικού συνόλου. Ως συνεχής ροή προσώπων από και προς μία περιοχή η μετανάστευση είναι μία από τις τρεις βασικές δημογραφικές διαδικασίες. Είναι η διαδικασία εκείνη που συνεπάγεται τη μηχανική ή τεχνική ανανέωση και φθορά ενός πληθυσμού 6. Αυτός ο αρχικός γενικός ορισμός επιδέχεται διαφοροποιήσεις που είναι πολύ χρήσιμες για την παρούσα μελέτη. Ειδικότερα, με τον όρο «σύγχρονη μετανάστευση» αναφερόμαστε σε εκείνη τη μεταβολή του τόπου εγκατάστασης ενός ατόμου ή ενός κοινωνικού συνόλου που παρατηρείται στα πλαίσια της σύγχρονης βιομηχανικής εποχής 7. Αυτό που έχει αλλάξει δεν είναι τα ίδια τα φαινόμενα αλλά η έκταση και η συχνότητά τους. Σήμερα οι νέες τεχνολογίες επικοινωνίας και η βελτίωση των συστημάτων μεταφορών καθιστούν την κίνηση και δραστηριοποίηση των μεταναστών ευκολότερη και ταχύτερη. Στους παραπάνω ορισμούς θα πρέπει να προστεθεί ο βασικός στόχος αυτής της μεταβολής ή μετακίνησης που είναι κυρίως ο οικονομικός 8. Με την προσθήκη αυτή προβαίνουμε αυτόματα στη διάκριση μεταξύ οικονομικού μετανάστη (ή απλά μετανάστη) και πρόσφυγα (πολιτικού πρόσφυγα). Με άλλα λόγια, όταν αναφερόμαστε στον όρο «μετανάστης» εννοούμε εκείνο το μέλος μιας κοινωνίας που εγκαταλείπει εκούσια τη χώρα του για να εγκατασταθεί προσωρινά ή μόνιμα σε μία άλλη χώρα, συνήθως περισσότερο αναπτυγμένη οικονομικά, με στόχο την αναζήτηση εργασίας. Αντίθετα, όταν αναφερόμαστε στον όρο «πρόσφυγας» εννοούμε εκείνο το μέλος μιας κοινωνίας που λόγω διαφορετικών πολιτικών πεποιθήσεων, διώξεων και σοβαρών καταστρατηγήσεων των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, εγκαταλείπει ακούσια τη χώρα του για να αναζητήσει άσυλο στους κόλπους μιας άλλης κοινωνίας που δεν αντιμετωπίζει κατά κανόνα αυτά τα προβλήματα. Ο «πολιτικός πρόσφυγας» χαρακτηρίζεται από ειδικό καθεστώς που καθορίζεται από την Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ και ο χαρακτηρισμός ενός ατόμου ως «πρόσφυγα» επισείει μία σειρά από συγκεκριμένα δικαιώματα και υποχρεώσεις 9. 6 Τσαούση, Δ.Γ., (1996), «Η Κοινωνία του Ανθρώπου», εκδ. GUTEBERG, Αθήνα, σελ Μουσούρου, Λ., (1991), «Μετανάστευση και Μεταναστευτική Πολιτική στην Ελλάδα και στην Ευρώπη», εκδ. GUTENBERG, Αθήνα, σελ ο.π., σελ Βλ. ΟΗΕ, (1951) «Το νομικό καθεστώς των Πολιτικών Προσφύγων», Γενεύη. 11

12 Α.2.1. Ένταξη Μεταναστών - Αποσαφηνίσεις Όσον αφορά τον όρο «ένταξη», δεν υπάρχει απόλυτος ορισμός του τι ακριβώς εννοούμε όταν αναφερόμαστε στην «ένταξη των μεταναστών». Οι διάφοροι ακαδημαϊκοί που πραγματεύονται το θέμα δίνουν έμφαση σε διαφορετικές πλευρές της ένταξης, εν μέρει λόγω των διαφορετικών επιστημονικών προσεγγίσεών τους, και εν μέρει λόγω των διαφορών των αντιλήψεών τους ως προς το είδος της διεργασίας που θα έπρεπε να ισχύει. Αυτή η τελευταία παράμετρος αναδεικνύεται περισσότερο από οπουδήποτε αλλού στις ιστορικά διαφορετικές εθνικές προσεγγίσεις μεταξύ των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με το πώς πρέπει να ενσωματώνονται οι μετανάστες στην κοινωνία. Πρόσφατα, ο όρος κοινωνική συνοχή χρησιμοποιείται σχεδόν ως ταυτόσημος με τον όρο ένταξη 10, τουλάχιστον με την έννοια ότι οι κοινωνίες με υψηλά επίπεδα κοινωνικής συνοχής είναι αυτές στις οποίες οι μετανάστες ενσωματώνονται με επιτυχία. Κατ ουσίαν όμως δεν είναι έννοιες που ταυτίζονται καθώς η κοινωνική συνοχή εμπεριέχει άλλα χαρακτηριστικά, ενώ δεν έχει να κάνει μόνο με μεταναστευτικούς πληθυσμούς, αλλά και με άλλες κοινωνικές ομάδες. Εξάλλου όπως θα δούμε και παρακάτω, η κοινωνική συνοχή είναι ο στόχος που επιτυγχάνεται όταν υπάρχει υψηλός βαθμός ενσωμάτωσης και ένταξης όλων των ομάδων που αποτελούν μία κοινωνία, με την κοινωνική δικαιοσύνη και την εξάλειψη των κοινωνικών ανισοτήτων. Σύμφωνα με τον ορισμό του Διεθνούς Οργανισμού Μετανάστευσης (Δ.Ο.Μ.), ένταξη είναι η διαδικασία με την οποία οι μετανάστες και οι πρόσφυγες γίνονται αποδεκτοί στην κοινωνία. Η ένταξη βασίζεται στην εξασφάλιση ισορροπίας ανάμεσα στο σεβασμό των πολιτισμικών αξιών και της ταυτότητας των μεταναστών και των προσφύγων και στη δημιουργία της αίσθησης του «ανήκειν» στους νεοεισερχόμενους (βάσει της αποδοχής των κυρίαρχων αξιών και θεσμών της κοινότητας ή χώρας που τους υποδέχεται). Η διαδικασία της ένταξης σε μια κοινωνία αφορά όλες τις πλευρές της ζωής και τόσο οι μετανάστες όσο και η κοινότητα που τους υποδέχεται παίζουν σημαντικό ρόλο σε αυτήν 11. Ένας ορισμός που πρότεινε η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (E.E.S.C.) της Ε.Ε. είναι αυτός της πολιτικής ένταξης, «που βασίζεται στη σταδιακή εξίσωση των δικαιωμάτων και καθηκόντων των μεταναστών, όπως και της πρόσβασής τους σε αγαθά και 10 Entzinger H., Biezeveld R., (2003), Benchmarking in Immigrant Integration, report written for the European Commission 11 Ύπατη Αρμοστεία Η.Ε για τους Πρόσφυγες, (2009), «Εκπαιδευτικό υλικό για τη μετανάστευση και το άσυλο στην Ευρώπη» στο: 12

13 υπηρεσίες, με τα δεδομένα που ισχύουν και για τον υπόλοιπο πληθυσμό, υπό συνθήκες ίσων ευκαιριών και ίσης αντιμετώπισης» 12. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προτείνει σε Ανακοίνωσή της ότι «η ένταξη πρέπει να νοείται ως μία αμφίδρομη διαδικασία βασισμένη στα αμοιβαία δικαιώματα και τις αντίστοιχες υποχρεώσεις των νομίμως κατοικούντων στη χώρα πολιτών τρίτων χωρών και της κοινωνίας που τους δέχεται, η οποία παρέχει τις συνθήκες για πλήρη συμμετοχή του μετανάστη» 13. Ένας άλλος ορισμός, είναι ότι η ένταξη είναι «η διαδικασία κατά την οποία οι μετανάστες γίνονται αποδεκτοί από την κοινωνία, τόσο ως άτομα όσο και ως ομάδες» 14. Με τον ορισμό αυτό, η φύση της κοινωνίας που δέχεται τους μετανάστες αποτελεί ζωτικής σημασίας παράγοντα στην περίπλοκη εξίσωση η οποία περιλαμβάνει τόσους διαφορετικούς πρωταγωνιστές τους ίδιους τους μετανάστες, τις κυβερνήσεις των χωρών υποδοχής, τις υπηρεσίες τους, και τις τοπικές κοινότητες. Σύμφωνα με αυτή τη θεώρηση, η άνιση κατανομή ισχύος μεταξύ της κοινωνίας που δέχεται τους μετανάστες και των μεταναστών σημαίνει ότι η κοινωνία υποδοχής είναι αυτή που έχει τον μεγαλύτερο λόγο στον καθορισμό των αποτελεσμάτων. Εξετάζοντας τους όρους ένταξη και ενσωμάτωση, παρατηρούμε ότι οι όροι και σήμερα παραπέμπουν σε διαφορετικής έντασης φαινόμενα, εάν και όχι ξεκάθαρα οροθετημένα. Όλοι οι τομείς της καθημερινής ζωής του ατόμου που άπτονται του δημόσιου βίου του (η απασχόληση, η κατοικία, η γλώσσα και οριακά η εκπαίδευση σε ελληνικό σχολείο) αποτελούν τους βασικούς παράγοντες μιας κοινωνικής ένταξης, ενώ αντίθετα η σφαίρα του ιδιωτικού βίου (οικογένεια, θρησκεία, πολιτισμικές διαστάσεις) και οι δραστηριότητες του ατόμου μέσα σε αυτήν παραπέμπουν σε μία κοινωνική ενσωμάτωση που σαφώς υποδηλώνει μία διαφορετική σχέση με την ελληνική κοινωνία και τους Έλληνες. Με την έννοια αυτή, η διάκριση μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού βίου, θεμελιώδης αρχή των δημοκρατικών κοινωνιών, προσανατολίζει καθοριστικά τις διαδικασίες ένταξης και ενσωμάτωσης για τους μετανάστες. Για ενσωμάτωση μιλάμε συνήθως ξεκάθαρα όταν αναφερόμαστε στα παιδιά της δεύτερης γενιάς 15. Οι χώρες που έχουν μεταναστευτικό παρελθόν ως χώρες υποδοχής όφειλαν από τη δεκαετία του 80 και έπειτα, να ενσωματώσουν με διαφορετικά η καθεμία εργαλεία πολιτικών αυτούς τους πληθυσμούς. Τα παραδείγματα της Γαλλίας και της 12 EESC, 2002: 1, (Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή) 13 CEC, 2003: 17, (Ευρωπαϊκή Επιτροπή) 14 Penninx R., Berger M., Kraal K., (2003) The dynamics of international migration and settlement in Europe: a state of the Art, Amsterdam University Press, 15 Παπαδοπούλου Δ., Μπάγκαβος Χ., (2004), «Έρευνα για τις μορφές κοινωνικής ένταξης και κοινωνικής ενσωμάτωσης των Μεταναστών της Περιφέρειας Αττικής», ΙΝΕ/ΓΣΕΕ, Αθήνα. 13

14 Γερμανίας αναδεικνύουν ανάγλυφα ότι οι πολιτικές που ακολούθησαν στον τομέα της μετανάστευσης ουσιαστικά ήταν γνήσιες εκφάνσεις της αντίληψης, του ιδεολογικού υπόβαθρου αλλά και της πρακτικής που εφαρμόζονταν για την ενδυνάμωση του εθνικού κοινωνικού ιστού. Η Γαλλία ενσωματώνει τα παιδιά των μεταναστών δίνοντας έμφαση στο γεγονός ότι γεννήθηκαν σε γαλλικό έδαφος, στη λήψη της γαλλικής ιθαγένειας και στο ότι πήγαν σε γαλλικό σχολείο. Με τη σειρά της η Γερμανία τα ενσωματώνει δίνοντας έμφαση στη συμμετοχή τους στην αγορά εργασίας και στους ενδιάμεσους θεσμούς διαμεσολάβησης διατηρώντας όμως την ταυτότητα του «ξένου». Η ενσωμάτωση ως διαδικασία συμμετοχής στην εθνική κοινωνία λαμβάνει διαφορετικές διαστάσεις και περιεχόμενο στα δύο παραδείγματα και ελέγχεται με διαφορετικά κριτήρια στην κάθε περίπτωση. Η ένταξη των ανθρώπων που μεταναστεύουν, με στόχο να μείνουν για μακρό διάστημα σε μια ξένη κοινωνία, περιλαμβάνει ποσοτικές και ποιοτικές παραμέτρους. Οι ποσοτικές παράμετροι αναφέρονται στα όρια αντοχής μιας ομάδας να εντάξει καινούρια μέλη, χωρίς να απολέσει τα βασικά της χαρακτηριστικά και τη συνοχή που διασφαλίζει η αποδοχή των ενδο-ομαδικών κανόνων συνύπαρξης. Κάθε στρατηγική ένταξης έχει και ένα ανώτατο όριο πέρα από το οποίο η προσπάθεια είναι ατελέσφορη και καταδικασμένη. Στη παρούσα εργασία θα θιγεί περισσότερο η άλλη παράμετρος, η ποιοτική, και αυτή αναφέρεται στις δυνάμεις συνοχής της «κοινωνίας υποδοχής», την επένδυση που είναι διατεθειμένη να αναλάβει και την επιλογή των πιο πρόσφορων πολιτικών ένταξης. 14

15 Α.3. Αρχές που πρέπει να διέπουν τις πολιτικές ένταξης Σύμφωνα με την πλούσια εμπειρία κρατών αναφορικά με τις πολιτικές ένταξης υπάρχουν πολλών ειδών απαντήσεις και σχετίζονται, από τη μία με τα προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι κοινωνίες του λεγόμενου Δυτικού κόσμου και κατά δεύτερον με την σύσταση των μεταναστευτικών ροών. Το τελευταίο σημαίνει ότι οι μετανάστες δεν μπορούν να αντιμετωπισθούν όλοι με τον ίδιο τρόπο και με τις ίδιες πρακτικές. Τα βασικά ζητήματα που απασχολούν σχεδόν όλες τις σύγχρονες δυτικές κοινωνίες, όπως γήρανση, υπογεννητικότητα, οικονομική μεγέθυνση και ευημερία, ανεργία, κοινωνική ασφάλιση, ευρύτερα κοινωνικά και πολιτισμικά θέματα, σχετίζονται με τη σύσταση και την κατασκευή των μεταναστευτικών πολιτικών. Είναι πολύ σημαντικό λοιπόν, να εξετάσουμε πάνω σε ποιες αρχές πρέπει να στηρίζεται η χάραξη των πολιτικών ένταξης, στα 2 επίπεδα που μας αφορούν, δηλαδή σε ευρωπαϊκό και σε εθνικό καθώς και θα γίνει αναφορά των μοντέλων πολιτικών ένταξης που έχουν ήδη εφαρμοστεί κυρίως σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Πριν όμως ξεκινήσουμε να δούμε πως αντιμετωπίζεται το θέμα της ένταξης, στα 3 επίπεδα που αναφέραμε, θα ήταν καλό να σημειώσουμε τη σημαντικότητα των αρχών που πρέπει να διέπουν τις πολιτικές ένταξης. Ουσιαστικά οι αρχές αυτές είναι οι ασφαλιστικές δικλείδες, ώστε να είναι μια πολιτική ένταξης ουσιαστική και επωφελής. Επίσης αποτελούν τα άκρα όρια, μέσα στα οποία τόσο ο δημιουργός μίας πολιτικής όσο και ο «εφαρμόζων» αυτήν, μπορούν να κινηθούν εκτός όμως αυτών των ορίων, η πολιτική ένταξης καθίσταται αποτυχημένη. Στόχος των αρχών είναι το να προστατευτεί τόσο ο μετανάστης όσο και η κοινωνία υποδοχής. Α.3.1. Η πολιτική της Ε.Ε. για την ένταξη των μεταναστών και οι αρχές που την διέπουν Αν και από τα μέσα της δεκαετίας του 80 ξεκινά και τυπικά η συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών για ζητήματα σχετιζόμενα με την μετανάστευση, η μεταναστευτική πολιτική ως διακριτή πολιτική της Ε.Ε. εισάγεται ουσιαστικά με την Συνθήκη του Μάαστριχτ το 1992 και διαμορφώνεται πιο συγκεκριμένα με την Συνθήκη Σένγκεν. Μέχρι τότε μεταναστευτική πολιτική ασκείτο μέσω επί μέρους πολιτικών όπως, η πολιτική για την τρομοκρατία και τις διασυνοριακές εγκληματικές δραστηριότητες. Από το 1992 μέχρι σήμερα, διάστημα κατά το οποίο η Συνθήκη του Μάαστριχτ διευρύνει τον πολιτικό χαρακτήρα της Κοινότητας, προβλέπονται κοινές ή σχετικώς εναρμονισμένες πολιτικές για μια σειρά θεμάτων που εκφεύγουν από την σφαίρα της οικονομίας. Οι τρείς πυλώνες της Συνθήκης προδιαγράφουν, μεταξύ των άλλων, μια κοινή συντονισμένη πολιτική για την 15

16 μετανάστευση. Τέλος, η Συνθήκη του Άμστερνταμ (1997) θεσπίζει για πρώτη φορά την κοινοτική αρμοδιότητα όσον αφορά την μετανάστευση και το άσυλο. Εισάγει επίσης, μεταξύ άλλων, κάποιες ρήτρες και ρυθμίσεις σχετικά με την μετανάστευση. Σε Έκθεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, σημειώνεται ότι, μόνο από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ το 1999 διαθέτει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή τις ευρύτερες εξουσίες που απαιτούνται για την πρόταση νομοθεσίας σχετικά με τη μετανάστευση και την αντιμετώπιση πολιτών προερχόμενων από τρίτες χώρες 16. Αναφορικά με το πεδίο που διαπραγματεύεται η παρούσα μελέτη, το πεδίο της ένταξης των μεταναστών, ακριβώς λόγω του γεγονότος ότι δεν είχαν υπάρξει συγκροτημένες προτάσεις πολιτικής εκ μέρους της Ε.Ε., η Επιτροπή, για να εγκαινιάσει τον σχετικό διάλογο, εξέδωσε το 2003 ανακοίνωση απευθυνόμενη σε άλλους οργανισμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τον Οκτώβριο του 1999, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε στο Τάμπερε ένα πρώτο πρόγραμμα εργασίας, ενώ η εφαρμογή του επετεύχθη το Το Ευρωπαϊκό Συμβουλίου του Τάμπερε είχε ζητήσει να θεσπισθεί μια σθεναρότερη πολιτική κοινωνικής ένταξης κι έτσι η Ένωση εφοδιάσθηκε με ένα σύνολο μέσων που επιτρέπουν τη διευκόλυνση της κοινωνικής ένταξης στους ακόλουθους τομείς: το δικαίωμα στην οικογενειακή επανένωση, το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών, κατοίκων μακράς διαρκείας, τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής των υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό τη μισθωτή απασχόληση ή την άσκηση ανεξάρτητης οικονομικής δραστηριότητας, την άδεια εισόδου με σκοπό τις σπουδές ή τον εθελοντισμό, την πολιτική για το άσυλο 17, την καταπολέμηση των διακρίσεων 18, την εξασφάλιση για τους υπηκόους τρίτων χωρών της ίδιας προστασίας που απολαμβάνουν οι εργαζόμενοι της Ένωσης (όσον αφορά την κοινωνική ασφάλιση όταν μετακινούνται στο εσωτερικό της Ένωσης). 19 Ιδιαίτερη σημασία έχουν επίσης η Οδηγία σχετικά με την επανένωση οικογενειών, που ψηφίστηκε τον Σεπτέμβριο του 2003, και ο Κανονισμός 895/2003, που ψηφίστηκε τον Μάιο του 2003 και προβλέπει την ισχύ και για πολίτες τρίτων χωρών των Κανονισμών 1408/71 και 574/72, που αφορούν τη δυνατότητα μεταφοράς δικαιωμάτων κοινωνικής 16 Οδηγία 2003/9/Ε.Κ. του Συμβουλίου της Ε.Ε. 17 Ελάχιστοι κανόνες για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο και ελάχιστοι κανόνες για το χαρακτηρισμό υπηκόων τρίτων χωρών και απάτριδων ως προσφύγων ή προσώπων που χρειάζονται διεθνή προστασία 18 Οδηγία 2000/43/ΕΚ και Οδηγία 2000/78/ΕΚ 19 «Μετανάστευση, Ένταξη και Απασχόληση» 16

17 ασφάλισης μεταξύ των εθνικών συστημάτων της Ε.Ε.. Η Οδηγία περί μακροπρόθεσμης διαμονής, η οποία ψηφίστηκε τον Νοέμβριο του 2003, ήταν αποτέλεσμα μίας λεπτομερούς και εντυπωσιακής έκθεσης η οποία δημοσιεύτηκε το 2000 και η οποία ανέφερε ότι είχε ήδη επιτευχθεί στην Ε.Ε. υψηλός βαθμός σύγκλισης της πρακτικής ως προς την παραχώρηση αδειών μονίμου διανομής (συνήθως μετά από 5 χρόνια διαμονής). Όμως η ίδια Έκθεση ανέφερε το πρόβλημα των αυστηρών προϋποθέσεων που ισχύουν σε όλες τις χώρες της Νοτίου Ευρώπης για την απόκτηση μακροπρόθεσμης άδειας διαμονής, και το γεγονός ότι στην περίπτωση της Ελλάδας ο αριθμός τέτοιων αδειών που είχαν παραχωρηθεί ήταν μηδέν. Τον Νοέμβριο του 2004, δημοσίευσε ένα Εγχειρίδιο για την Ένταξη (Handbook on Integration for policy-makers and practitioners). Η σύνταξη του εγχειριδίου για την ένταξη αποφασίστηκε με σκοπό τη διάρθρωση πληροφοριών στο τομέα της ένταξης και την επίτευξη συγκεκριμένων αποτελεσμάτων στα οποία θα μπορούσαν να βασιστούν τα κράτη μέλη κατά την ανάληψη και προώθηση πολιτικών πρωτοβουλιών για επιτυχημένη ένταξη. Συνεπώς, βασικός σκοπός του εγχειριδίου είναι να λειτουργήσει ως οδηγός για την ανταλλαγή πληροφοριών και βέλτιστων πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών. Το εγχειρίδιο απευθύνεται στους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής και τους ειδικούς επαγγελματίες σε τοπικό, περιφερειακό, εθνικό επίπεδο καθώς και σε επίπεδο Ε.Ε. και έγινε ευνοϊκά δεκτό από τους ενδιαφερομένους. Ένα ευρωπαϊκό εγχειρίδιο δεν μπορεί, εξάλλου, να ασχοληθεί με τη διεξοδική περιγραφή των συγκεκριμένων δραστηριοτήτων ενός προγράμματος. Συνεπώς περιγράφει τις βέλτιστες πρακτικές και προσφέρει διδάγματα που έχουν αντληθεί από τις πρακτικές των κρατών μελών σε δύο είδη προγραμμάτων ένταξης: συγκεκριμένα, στα μαθήματα υποδοχής για τους νεοαφιχθέντες μετανάστες και πρόσωπα αναγνωρισμένα ως πρόσφυγες, και δεύτερον στη συμμετοχή στα κοινά. Για να διαπιστωθεί καλύτερα η επιτυχία των προγραμμάτων και να αξιολογηθούν τα αποτελέσματά τους, οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής και οι ειδικοί επαγγελματίες μπορούν να καταρτίσουν δείκτες και κριτήρια συγκριτικής αξιολόγησης. 20 Η δεύτερη έκδοση, που έγινε το Μάιο του 2007 ασχολείται με τη στέγαση και την οικονομική ένταξη, οι οποίες είναι ζωτικής σημασίας προκειμένου οι μετανάστες να αισθάνονται ευπρόσδεκτοι και να είναι σε θέση να χρησιμοποιούν τις δεξιότητες και τις γνώσεις τους για να συμβάλλουν στην οικονομική μεγέθυνση και στην ανάπτυξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το εγχειρίδιο αυτό εξετάζει επίσης το ρόλο των φύλων στην εφαρμογή 20 Γενική Διεύθυνση Δικαιοσύνης, Ελευθερίας και Ασφάλειας, (2004), «Εγχειρίδιο σχετικά με την ένταξη για υπεύθυνους χάραξης πολιτικής και ειδικούς επαγγελματίες», στο: 17

18 των πολιτικών ένταξης. Ακόμη αναφέρεται στη προώθηση του διαλόγου και της συμμετοχής που μπορούν να βοηθήσουν τους μετανάστες και τους πολίτες της Ευρώπης να να γνωρίσουν ο ένας τον άλλο καλύτερα, με αποτέλεσμα να καταργηθούν τα επιβλαβή «εμπόδια της δυσπιστίας». Τέλος αναφέρεται στο συντονισμό των δομών και των μηχανισμών, που χρησιμοποιούνται από διάφορους φορείς που εμπλέκονται στη διαδικασία της ένταξης, ιδιαίτερα σε επίπεδο τοπικό. 21 Στις 4 Νοεμβρίου 2004, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε το Πρόγραμμα της Χάγης το οποίο καθορίζει τους στόχους προς υλοποίηση στον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης κατά την περίοδο Αυτό το νέο πρόγραμμα λαμβάνει υπόψη την τελική αξιολόγηση που πραγματοποίησε η Επιτροπή σχετικά με το πρόγραμμα του Τάμπερε, ενώ συμπεριλαμβάνονται και οι παρατηρήσεις που ελήφθησαν κατά τη διάρκεια των διαδικτυακών (on-line) διαβουλεύσεων των Ευρωπαίων πολιτών που πραγματοποιήθηκε τον Ιούλιο του Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του 2004, υπογραμμίζει την ανάγκη για μεγαλύτερο συντονισμό των εθνικών πολιτικών ένταξης και των πρωτοβουλιών της Ε.Ε. στον τομέα αυτό. Για αυτό και αναφέρει πως οι κοινές βασικές αρχές στις οποίες στηρίζεται ένα συνεκτικό Ευρωπαϊκό πλαίσιο για την ένταξη, θα πρέπει να καθοριστούν. Οι αρχές αυτές, που συνδέουν όλους τους τομείς πολιτικής που σχετίζονται με την ένταξη, θα πρέπει να περιλαμβάνουν τουλάχιστον τις ακόλουθες πτυχές: να είναι μια συνεχής, αμφίδρομη διαδικασία στην οποία συμμετέχουν αφενός οι νομίμως διαμένοντες υπήκοοι τρίτων χωρών και της κοινωνίας υποδοχής να περιλαμβάνει, αλλά όχι μόνον, μια πολιτική κα τά των διακρίσεων συνεπάγεται το σεβασμό των βασικών αρχών και αξιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των θεμελιωδών δικαιωμάτων του ανθρώπου να απαιτεί βασικές δεξιότητες για τη συμμετοχή στην κοινωνία να βασίζεται στις συχνές επαφές και τον διαπολιτισμικό διάλογο μεταξύ όλων των μελών της κοινωνίας στα πλαίσια κοινών φόρουμ και δραστηριοτήτων με σκοπό τη βελτίωση της αμοιβαίας κατανόησης να καλύπτει ευρύ φάσμα πολιτικών, συμπεριλαμβανομένης τις πολιτικές για την απασχόληση και την εκπαίδευση Directorate-General Justice, Freedom and Security, (2007), Handbook on Integration for policy-makers and practitioners, Second edition, στο: 22 COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, COM(2004) Council of the European Union, (2004), Area of Freedom, Security and Justice: Assessment of the Tampere programme and future orientations 16054/04, Brussels, 13 December. 18

19 Σύμφωνα με το Πρόγραμμα της Χάγης που αφορά την ενδυνάμωση της Δικαιοσύνης, της Ελευθερίας και της Ασφάλειας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, θα πρέπει να επιτευχθεί ουσιαστική σταθερότητα και συνοχή των ευρωπαϊκών κοινωνιών, με την επιτυχή ένταξη των νομίμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών και των απογόνων τους. Για την επίτευξη αυτού του στόχου, είναι απαραίτητο να αναπτυχθούν αποτελεσματικές πολιτικές και να αποτραπεί η απομόνωση ορισμένων ομάδων. Είναι επομένως απαραίτητη μια σφαιρική προσέγγιση των συμμετεχόντων ατόμων σε τοπικό, περιφερειακό, εθνικό και κοινοτικό επίπεδο. 24 Πιο πρόσφατη εξέλιξη είναι το Πρόγραμμα της Στοκχόλμης που εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο τον Δεκέμβριο του 2009 και παρέχει το πλαίσιο για τη δράση της Ε.Ε. σχετικά με θέματα ιθαγένειας, δικαιοσύνης, ασφάλειας, ασύλου και της μετανάστευσης για τα επόμενα πέντε χρόνια. Το Πρόγραμμα της Στοκχόλμης περιλαμβάνει μία σαφή, φιλόδοξη και ολοκληρωμένη στρατηγική για την προάσπιση και τη διασφάλιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων στο χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικα ιοσύνης 25. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο επιβεβαίωσε εκ νέου τις αρχές που ορίζονται στην Παγκόσμια Προσέγγιση της Μετανάστευσης, όπως και στο Ευρωπαϊκό Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο υπενθυμίζει επίσης τα συμπεράσματα από τα Ευρωπαϊκά Συμβούλια του Ιουνίου και Οκτωβρίου 2009 για το εν λόγω θέμα. Υπογραμμίζει την ανάγκη να εφαρμοστούν όλα τα μέτρα με ολοκληρωμένο τρόπο και να τα αξιολογηθούν, όπως αποφασίστηκε. Γι αυτό και υπενθυμίζει πέντε βασικές δεσμεύσεις που ορίζονται στο Σύμφωνο: οργάνωση της νόμιμης μετανάστευσης, λαμβάνοντας υπόψη τις προτεραιότητες, τις ανάγκες και τις ικανότητες υποδοχής κάθε κράτους - μέλους, καθώς και ενθάρρυνση για την ένταξη τον έλεγχο της παράνομης μετανάστευσης, διασφαλίζοντας ότι οι παράνομοι μετανάστες θα επιστρέψουν στις χώρες τους καταγωγής τους ή σε χώρα διέλευσης αποτελεσματικότερο έλεγχο συνόρων οικοδόμηση μιας Ευρώπης ασύλου 24 Επιτροπή της Ε.Ε., «Στρατηγική για την εξωτερική διάσταση του χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης», (Ανακοίνωση της Επιτροπής), COM (2005)/ Council of the European Union, 17024/09, Brussels, 2 December 2009, The Stockholm Programme An open and secure Europe serving and protecting the citizens 19

20 δημιουργία μιας ολοκληρωμένης εταιρικής σχέσης με τις χώρες καταγωγής και διέλευσης, ώστε να ενθαρρύνονται συνέργιες μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης. Επιπρόσθετα η Ευρωπαϊκή Ένωση οφείλει να διασφαλίζει τη δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών, που διαμένουν νόμιμα στην επικράτεια των κρατών μελών της. Συνεπώς θα πρέπει να υφίσταται μια σθεναρότερη πολιτική ένταξης που να αποβλέπει στη χορήγηση δικαιωμάτων και υποχρεώσεων συγκρίσιμων και ανάλογων, με εκείνων των ευρωπαίων πολιτών. Αυτός θα πρέπει να παραμείνει ο στόχος της Κοινής Μεταναστευτικής Πολιτικής και θα πρέπει να εφαρμοστεί το συντομότερο δυνατό 26. Όπως αναφέρεται στο Πρόγραμμα της Στοκχόλμης, η ένταξη αποτελεί μια δυναμική, αμφίδρομη διαδικασία αμοιβαίας αλληλεπίδρασης, που απαιτεί όχι μόνο τις προσπάθειες των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών, αλλά και δέσμευση τόσο από την κοινότητα υποδοχής και όσο και από τους ίδιους τους μετανάστες. Οι πολιτικές ένταξης των κρατών - μελών θα πρέπει να στηριχθούν μέσω της περαιτέρω ανάπτυξης δομών και εργαλείων, για την ανταλλαγή γνώσεων και συντονισμού με άλλες σχετικές πολιτικές, όπως η απασχόληση, η παιδεία και η κοινωνική ένταξη. Ιδιαίτερα η πρόσβαση στην απασχόληση είναι κεντρική για την επιτυχή ένταξη. Τέλος το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο καλεί επίσης την Επιτροπή να υποστηρίξει τις προσπάθειες των κρατών μελών: μέσω της ανάπτυξης ενός μηχανισμού συντονισμού, μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών - μελών χρησιμοποιώντας ένα κοινό πλαίσιο αναφοράς, το οποίο θα πρέπει να βελτιώσει τις δομές και τα εργαλεία για την ανταλλαγή γνώσεων μεταξύ των ευρωπαϊκών κρατών-μελών, μέσω της ενσωμάτωσης ζητημάτων ένταξης με περιεκτικό τρόπο σε όλους τους σχετικούς τομείς πολιτικής, προς τον εντοπισμό των κοινών πρακτικών και ευρωπαϊκών μοντέλων για την υποστήριξη της διαδικασίας ένταξης, συμπεριλαμβανομένων των βασικών στοιχείων όπως, εισαγωγικά μαθήματα και μαθήματα γλώσσας, ισχυρή δέσμευση από την κοινότητα υποδοχής και την ενεργό συμμετοχή των μεταναστών σε όλες τις πτυχές της συλλογικής ζωής, για την ανάπτυξη των βασικών δεικτών σε έναν περιορισμένο αριθμό σχετικών τομέων πολιτικής (π.χ. απασχόλησης, εκπαίδευσης και κοινωνικής ένταξης) για την 26 Δηλαδή όπως αναφέρει το Σχέδιο της Στοκχόλμης μέχρι το 2014 το αργότερο. 20