ιαφθορά και Κακοδιοίκηση στη ηµόσια ιοίκηση και τους ΟΤΑ. Ο ρόλος των ΤΠΕ και της Ηλεκτρονικής ιακυβέρνησης

Transcript

1 Περιεχόµενα Συνοπτικός Πίνακας Περιεχοµένων ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ... 1 ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΕΡΓΑΣΙΑΣ... 6 ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΕΝΝΟΙΟΛΟΓΙΚΗ ΘΕΜΕΛΙΩΣΗ ΙΑΦΘΟΡΑ ΚΑΚΟ ΙΟΙΚΗΣΗ ΣΥΝ ΕΣΗ ΕΝΝΟΙΩΝ ΕΙΚΤΕΣ ΜΕΤΡΗΣΗΣ ΙΑΦΘΟΡΑ ΚΑΙ ΚΑΚΟ ΙΟΙΚΗΣΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α ΠΑΡΑΓΟΝΤΕΣ ΠΟΥ ΕΝΙΣΧΥΟΥΝ ΤΗ ΙΑΦΘΟΡΑ ΚΑΙ ΤΗΝ ΚΑΚΟ ΙΟΙΚΗΣΗ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΜΕΤΡΑ ΠΡΟΛΗΨΗΣ ΚΑΙ ΑΝΤΙΜΕΤΩΠΙΣΗΣ Η ΕΚΤΑΣΗ ΤΩΝ ΦΑΙΝΟΜΕΝΩΝ ΣΤΟΥΣ ΟΤΑ Η ΑΝΤΙ ΡΑΣΗ ΚΑΤΑ ΤΗΣ ΙΑΦΘΟΡΑΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΚΑΚΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΤΠΕ ΚΑΙ ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΒΑΣΙΚΕΣ ΕΝΝΟΙΕΣ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗ ΤΩΝ ΤΠΕ ΣΤΗΝ ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΗΜΟΣΙΑ ΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΤΟΥΣ ΟΤΑ Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΩΝ ΤΠΕ ΚΑΙ ΤΗΣ ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΗΣ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ ΣΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΙΑΦΘΟΡΑΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΚΑΚΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΣΥΜΒΟΛΗ ΜΕΤΡΗΣΗ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ ΡΑΣΕΩΝ ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΗΣ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ι ΣΤΠ, ΓΕ, ΕΛΕΓΚΤΙΚΑ ΣΩΜΑΤΑ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙ ΙΕΘΝΕΙΣ ΦΟΡΕΙΣ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙΙ ΕΡΓΑΛΕΙΑ ΤΠΕ ΠΙΝΑΚΕΣ ΕΙΚΟΝΟΓΡΑΦΗΣΗΣ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

2 Αναλυτικός Πίνακας Περιεχοµένων ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ... 1 ΣΥΝΟΠΤΙΚΟΣ ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ... 1 ΑΝΑΛΥΤΙΚΟΣ ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ... 2 ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΕΡΓΑΣΙΑΣ... 6 ΠΕΡΙΛΗΨΗ... 6 ABSTRACT... 8 ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΕΝΝΟΙΟΛΟΓΙΚΗ ΘΕΜΕΛΙΩΣΗ ΙΑΦΘΟΡΑ Οι σύγχρονες προσεγγίσεις της έννοιας της διαφθοράς Τυπολογία διαφθοράς Ενεργητική και παθητική Μικρή και µεγάλη Θεσµική και λειτουργική Πολιτική και γραφειοκρατική διαφθορά ιαφθορά ανάλογα µε το χώρο άσκησης της κρατικής εξουσίας οµική ή µακρά ή διαρκής διαφθορά και σποραδική ή περιστασιακή διαφθορά Λευκή, γκρίζα και µαύρη διαφθορά Εσωτερική τοπική ή διεθνική διαφθορά ΚΑΚΟ ΙΟΙΚΗΣΗ Η έννοια της κακοδιοίκησης Μορφές κακοδιοίκησης ΣΥΝ ΕΣΗ ΕΝΝΟΙΩΝ Σχέση διαφθοράς και κακοδιοίκησης Παραβίαση θεµελιωδών αρχών λειτουργίας διοικητικής δράσης Αρχή της νοµιµότητας Αρχή της χρηστής διοίκησης Αρχή της διαφάνειας Αρχή της επιείκειας Αρχή της αµεροληψίας Αρχή της ισότητας ΕΙΚΤΕΣ ΜΕΤΡΗΣΗΣ Worldwide Governance Indicators (WBI) Corruption Perceptions Index (CPI) Global Corruption Barometer (GCB) ΙΑΦΘΟΡΑ ΚΑΙ ΚΑΚΟ ΙΟΙΚΗΣΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α ΠΑΡΑΓΟΝΤΕΣ ΠΟΥ ΕΝΙΣΧΥΟΥΝ ΤΗ ΙΑΦΘΟΡΑ ΚΑΙ ΤΗΝ ΚΑΚΟ ΙΟΙΚΗΣΗ Ιστορικές καταβολές Μονοπωλιακές δοµές - Επέκταση της κρατικής δραστηριότητας Ποιότητα Κανονιστικού Πλαισίου και Πολυνοµία Πολύπλοκος γραφειοκρατικός µηχανισµός και περίπλοκες διαδικασίες Ανεπάρκεια «παραδοσιακών» µορφών ελέγχου Κοινοβουλευτικός Έλεγχος ιοικητικός Έλεγχος ικαστικός έλεγχος Κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας Παραβίαση της αρχής της νοµιµότητας Ανθρώπινο υναµικό Κοινωνική ανοχή ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΜΕΤΡΑ ΠΡΟΛΗΨΗΣ ΚΑΙ ΑΝΤΙΜΕΤΩΠΙΣΗΣ Η ΕΚΤΑΣΗ ΤΩΝ ΦΑΙΝΟΜΕΝΩΝ ΣΤΟΥΣ ΟΤΑ

3 3.5 Η ΑΝΤΙ ΡΑΣΗ ΚΑΤΑ ΤΗΣ ΙΑΦΘΟΡΑΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΚΑΚΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ Ελεγκτικά σώµατα και θεσµοί Η διεθνής αντίδραση ιεθνείς φορείς ιεθνείς συµβάσεις και διακηρύξεις για την καταπολέµηση της διαφθοράς ΤΠΕ ΚΑΙ ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΒΑΣΙΚΕΣ ΕΝΝΟΙΕΣ Ορισµοί Τεχνολογίες Πληροφορικής και Επικοινωνιών (ΤΠΕ) Ηλεκτρονική ιοίκηση και ιακυβέρνηση Κοινωνία της Πληροφορίας Εργαλεία ΤΠΕ είκτες µέτρησης ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗ ΤΩΝ ΤΠΕ ΣΤΗΝ ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΗΜΟΣΙΑ ΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΤΟΥΣ ΟΤΑ ιείσδυση ΤΠΕ Κεντρική ιοίκηση Περιφέρειες και Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης Τεχνολογικές Υποδοµές Παρουσία στο ιαδίκτυο ίκτυα Intranet Χρήση Ηλεκτρονικών Υπολογιστών Πρόσβαση στο ιαδίκτυο & Ευρυζωνικότητα Λογισµικό Εφαρµογών Προσωπικό Πληροφορικής Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΩΝ ΤΠΕ ΚΑΙ ΤΗΣ ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΗΣ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ ΣΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΙΑΦΘΟΡΑΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΚΑΚΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΣΥΜΒΟΛΗ Ενίσχυση της διαφάνειας Χρήση ΤΠΕ και αύξηση της διαφάνειας Τύποι πληροφορίας που πρέπει να γίνουν διαφανείς Εφαρµοστέες τεχνολογίες Αναδιάρθρωση δηµόσιας διοίκησης Πελατοκεντρική προσέγγιση Προτυποποίηση διαδικασιών Παρακολούθηση αποδοτικότητας και δυνατότητα ελέγχου Αύξηση αποτελεσµατικότητας Υποβοήθηση των ελεγκτικών µηχανισµών ιευκόλυνση πρόσβασης σε έγγραφα ιευκόλυνση καταγγελιών και προστασία whistle blowers Εκπαίδευση και συνεργασία ΜΕΤΡΗΣΗ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ ΡΑΣΕΩΝ ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΗΣ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ Πολιτική Βούληση Συµµετοχή των πολιτών ιείσδυση ΤΠΕ Παράγοντες σχετικοί µε την υλοποίηση συστηµάτων Ηλεκτρονικής ιακυβέρνησης ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ι ΣΤΠ, ΓΕ, ΕΛΕΓΚΤΙΚΑ ΣΩΜΑΤΑ ΣΥΝΗΓΟΡΟΣ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΗ (ΣΤΠ) ΓΕΝΙΚΟΣ ΕΠΙΘΕΩΡΗΤΗΣ ΗΜΟΣΙΑΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ (ΓΕ ) ΣΥΝΤΟΝΙΣΤΙΚΟ ΌΡΓΑΝΟ ΕΠΙΘΕΩΡΗΣΗΣ ΚΑΙ ΕΛΕΓΧΟΥ (ΣΟΕΕ) ΣΩΜΑ ΕΠΙΘΕΩΡΗΤΩΝ ΕΛΕΓΚΤΩΝ ΗΜΟΣΙΑΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ (ΣΕΕ ) ΥΠΗΡΕΣΙΑ ΕΙ ΙΚΩΝ ΕΛΕΓΧΩΝ (ΥΠΕΕ) ΣΩΜΑ ΕΠΙΘΕΩΡΗΤΩΝ ΗΜΟΣΙΩΝ ΈΡΓΩΝ (ΣΕ Ε) ΣΩΜΑ ΕΠΙΘΕΩΡΗΣΗΣ ΕΡΓΑΣΙΑΣ (ΣΕΠΕ) ΣΩΜΑ ΕΠΙΘΕΩΡΗΤΩΝ ΕΛΕΓΚΤΩΝ ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ ΚΑΙ ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΩΝ (ΣΕΕΥΜΕ) ΣΩΜΑ ΕΠΙΘΕΩΡΗΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΥΓΕΙΑΣ ΚΑΙ ΠΡΟΝΟΙΑΣ (ΣΕΥΥΠ) ΕΙ ΙΚΗ ΥΠΗΡΕΣΙΑ ΕΠΙΘΕΩΡΗΤΩΝ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ (ΕΥΕΠ)

4 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙ ΙΕΘΝΕΙΣ ΦΟΡΕΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΈΝΩΣΗ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΗΣ (COUNCIL OF EUROPE) ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑΣ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ (ΟΟΣΑ) ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΣ ΗΝΩΜΕΝΩΝ ΕΘΝΩΝ (ΟΗΕ) ΜΗ ΚΥΒΕΡΝΗΤΙΚΕΣ ΟΡΓΑΝΩΣΕΙΣ (ΜΚΟ) ιεθνής ιαφάνεια (Transparency International) ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟΙ ΘΕΣΜΟΙ Παγκόσµια Τράπεζα (World Bank) Asian Development Bank European Bank of Reconstruction Development International Monetary Fund ( ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο) Ο ΘΕΣΜΟΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΙΟΥ ΙΑΜΕΣΟΛΑΒΗΤΗ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙΙ ΕΡΓΑΛΕΙΑ ΤΠΕ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΑΚΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΙΑ ΙΚΤΥΑΚΕΣ ΠΥΛΕΣ (PORTALS) ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ ΕΦΑΡΜΟΓΕΣ ΑΥΤΟΜΑΤΙΣΜΟΥ ΓΡΑΦΕΙΟΥ ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΟ ΤΑΧΥ ΡΟΜΕΙΟ ΙΑΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΟΤΗΤΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΥΠΟΣΤΗΡΙΞΗΣ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑΣ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΗΣ ΜΑΘΗΣΗΣ (E-LEARNING) ΠΙΝΑΚΕΣ ΕΙΚΟΝΟΓΡΑΦΗΣΗΣ ΠΙΝΑΚΕΣ ΙΑΓΡΑΜΜΑΤΑ ΕΙΚΟΝΕΣ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ΠΡΩΤΟΓΕΝΕΙΣ ΠΗΓΕΣ Επίσηµα έγγραφα Μελέτες-Εκθέσεις ΒΙΒΛΙΑ ΆΡΘΡΑ ΣΥΝΕ ΡΙΑ ΗΜΕΡΙ ΕΣ ΙΑ ΙΚΤΥΑΚΕΣ ΠΗΓΕΣ ΤΟΠΟΙ

5 Εκφράζω τις θερµές µου ευχαριστίες προς τις κ. Μαρία Ξανθάκη και κ. Βικτώρια Ορφανίδου, υπεύθυνες βιβλιοθηκονόµους της βιβλιοθήκης του ΕΚ Α, καθώς και προς το προσωπικό του Κέντρου Ευρωπαϊκής Τεκµηρίωσης του ΟΠΑ για την ουσιαστική βοήθειά τους στην αναζήτηση της σχετικής ελληνικής και ξενόγλωσσης βιβλιογραφίας. Ιδιαίτερες ευχαριστίες ανήκουν στον επιβλέποντα καθηγητή κ. Σέργιο ρόσο, για το πραγµατικό ενδιαφέρον που έδειξε, καθώς και για τον πολύτιµο χρόνο που αφιέρωσε για τη µελέτη του κειµένου και τη διατύπωση των παρατηρήσεών του, συµβάλλοντας µε τις επιστηµονικές γνώσεις του και την εµπειρία του στην εκπόνηση της παρούσας εργασίας. Αθήνα, 17 Σεπτεµβρίου 2007 Σοφία Τασιώκα - 5 -

6 Περίληψη Εργασίας Περίληψη Η διαφθορά θεωρούνταν για πολλά χρόνια µία σταθερά των αντιδηµοκρατικών και αυταρχικών καθεστώτων, ενώ στις δηµοκρατίες αντιµετωπιζόταν σαν περιθωριακό φαινόµενο, σαν ασήµαντη και τυχαία δυσλειτουργία. Οι διαστάσεις όµως που έλαβε το φαινόµενο τα τελευταία χρόνια µετέβαλαν ριζικά αυτή την αντίληψη. Η διαφθορά θα πρέπει πλέον να θεωρείται ένας γενικευµένος τρόπος δράσης που απαντά τόσο στους δηµόσιους όσο και στους ιδιωτικούς θεσµούς. Η διαφθορά γίνεται πλέον "ορατή", δεν είναι ένα απλό και τυχαίο γεγονός αλλά µία µόνιµη κατάσταση, έχοντας µετατοπιστεί από το τοπικό επίπεδο στο υπερεθνικό. Ως διαφθορά ορίζεται η κατάχρηση δηµοσίου αξιώµατος για ίδιο όφελος, το οποίο, συνηθέστερα µπορεί να έχει τη µορφή χρήµατος αλλά και εύνοιας για την οικογένεια ή φίλους ή και προς όφελος µιας οµάδας συµφερόντων, όπως πολιτικού κόµµατος, για να αποκτήσει ή να διατηρήσει εξουσία. Η διαφθορά είναι άρρηκτα συνδεµένη µε την έννοια της κακοδιοίκησης, η οποία σηµειώνεται όταν ένα δηµόσιο όργανο παραλείπει να ενεργήσει σύµφωνα µε τον κανόνα ή µε την αρχή που το δεσµεύει. Η διαφθορά τροφοδοτείται και αναπαράγεται µέσα από την κακοδιοίκηση αλλά και την αδιαφάνεια των λειτουργιών του κρατικού µηχανισµού, ενώ και τα δύο φαινόµενα συνεπάγονται κατά κανόνα την καταστρατήγηση της αρχής του κράτους δικαίου, την παραβίαση των αρχών της νοµιµότητας, της διαφάνειας, της χρηστής διοίκησης, καθώς και των υπολοίπων αρχών, που διέπουν τη λειτουργία της διοικητικής δράσης. Η διαφθορά και η κακοδιοίκηση παρουσιάζονται ως συµπτώµατα µιας µη ικανοποιητικής διακυβέρνησης. Η έννοια της καλής διακυβέρνησης είναι αντιστρόφως ανάλογη µε την ύπαρξη φαινοµένων διαφθοράς και κακοδιοίκησης. Η διόγκωση του φαινοµένου της διαφθοράς διεθνώς δεν άφησε αλώβητη και ανεπηρέαστη την Ελλάδα. Η πολιτική ιστορία της χώρας µας, οι µονοπωλιακές δοµές του κράτους και η επέκταση της δραστηριότητάς του, η αναχρονιστική και διάσπαρτη νοµοθεσία µε τις ελλείψεις, παραλείψεις και αντιφατικές διατάξεις, η γραφειοκρατία και οι περίπλοκες διαδικασίες, η πληµµελής λειτουργία µεγάλου τµήµατος του ελεγκτικού µηχανισµού, η ανεπάρκεια του ανθρώπινου δυναµικού και η έλλειψη διοικητικής κουλτούρας, καθώς και η ίδια η κοινωνική ανοχή, δηµιουργούν τις αναγκαίες συνθήκες για την ανάπτυξη της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης στη χώρα µας. Η έκταση δε των φαινοµένων της - 6 -

7 διαφθοράς και της κακοδιοίκησης έχει λάβει ιδιαίτερα µεγάλες διαστάσεις στο χώρο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Οι συνέπειες των δύο φαινοµένων µακροπρόθεσµα είναι σηµαντικές, καθώς οδηγούν στη µείωση της ποιότητας των παρεχοµένων κρατικών υπηρεσιών, στην αναποτελεσµατική λειτουργία του κρατικού µηχανισµού, στην καταστρατήγηση της αρχής της νοµιµότητας και όλων των αρχών που διέπουν τη λειτουργία της διοικητικής δράσης στα δηµοκρατικά πολιτεύµατα, την πολιτική αστάθεια και την κρίση των αρχών του δηµοκρατικού πολιτεύµατος. Φαινόµενα πολύπλοκα και πολύµορφα, όπως η διαφθορά και η κακοδιοίκηση, αντιµετωπίζονται µε µέτρα που πρέπει να έχουν τρεις στόχους, την πρόληψη, την καταστολή και την εκπαίδευση. Απαιτείται ακόµη για την αποτελεσµατική αντιµετώπισή τους η διαµόρφωση µίας ενιαίας και ολοκληρωµένης στρατηγικής σε εθνικό, ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο. Η ιεθνής Κοινότητα, θορυβηµένη από τις διαστάσεις κυρίως του φαινοµένου της διαφθοράς, αναζητά λύσεις προς πάσα κατεύθυνση και καταδεικνύει µεταξύ άλλων το σηµαντικό ρόλο που δύνανται να διαδραµατίσουν οι νέες Τεχνολογίες και η Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση στον αγώνα κατά της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης. Οι ΤΠΕ και η Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση δύνανται να συµβάλλουν θετικά στην ενίσχυση της διαφάνειας, την αναδιάρθρωση της δηµόσιας διοίκησης, την υποβοήθηση των ελεγκτικών µηχανισµών και τη διευκόλυνση της συνεργασίας και της εκπαίδευσης. Ωστόσο, οι ΤΠΕ και η Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση δεν αποτελούν πανάκεια και αυτόνοµη λύση στο πρόβληµα της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης. Αποτελούν όµως αναµφισβήτητα ένα µέσο µε πολλές δυνατότητες που µπορεί να στηρίξει, να ενδυναµώσει και να ενισχύσει σηµαντικά ένα ευρύτερο και οργανωµένο σχέδιο δράσης για την καταπολέµησή τους

8 Abstract For many years corruption was considered a fact in dictatorial regimes, whilst in democracy was viewed as isolated incidents, as an unimportant and occasional malfunction. However, the magnitude of corrupt behaviour in the last decades altered this notion. Corruption is now present both in the public and private sector. Corrupt behaviour has become "visible" and ceased to be a circumstantial incident, shifting from a local to a transnational level. Corruption is defined as the abuse of public power for private gain, which in most cases regards pecuniary gains or takes the form of favoritism for family or friends or groups of interest, like political parties, in order to gain or preserve power. Corruption is also directly related to maladministration, which appears when a public official neglects to act according to the rules or principles that are imposed by normal duties. Maladministration and nontransparency of government functions sustain and regenerate corruption. Both circumvent basic good governance principles like the rule of law principle, the transparency principle and the equity principle. Corruption and maladministration are symptoms of low quality governance. Corruption global expansion affected Greece as well. Greece's history, its monopolistic administration structure, its anachronistic, scattered and controversial legislation, its complicated bureaucracy, its defective auditing and inspecting authorities, its insufficient human resources, and the social tolerance have created a fertile environment and nourished corruption and maladministration. National reports state that the problem is even greater in local government. The long term consequences are government services quality decline, inefficient administration, political instability and violation of the basic principles of democracy. Measures against corruption and maladministration have three main targets: prevention, suppression and citizens' activation. The national community is seeking solutions in every direction, especially in combating corruption. Among the many tools being developed to fight corruption, there has been much focus lately on Information and Communication Technology (ICT). Especially, regarding administrative corruption in the public sector the prospects of e- government are examined thoroughly. E-government and the use of ICT may lead to greater transparency by enhancing access to information and can create the opportunity to reform government processes. ICT systems can reduce discretion and standardize processes. Information systems can facilitate audits of - 8 -

9 the competent authorities. Last but not least, the internet enhances research and cooperation by sharing data and facilitating experience exchange. However, ICT and e-government are not a panacea and a standalone solution in fighting corruption and maladministration. Nevertheless, e-government potential must be taken into consideration in a broader anti-corruption strategy

10 Συντοµογραφίες CEC Commission of the European Communities CMS Content Management System CoE Council of Europe CPI Corruption Perceptions Index CPIA Country Policy and Institutional Assessments EC European Council EO European Ombudsman EU European Union GCB Global Corruption Barometer GCR Global Corruption Report GMR Global Monitoring Report GRECO Group of States against Corruption ICRG International Country Risk Guide ICT Information and Communication Technology IDOC Investigation and Disciplinary Office KKZ Kaufmann, Kraay, Zoido-Lobatón OECD Organisation for Economic Co-Operation and Development OLAF Office Européen de Lutte Anti Fraude TI Transparency International UN United Nations WB World Bank WBI Worldwide Governance Indicators XML Extensible Markup Language ΓΓΠ Γενικός Γραµµατέας Περιφέρειας ΓΕ Γενικός Επιθεωρητής ηµόσιας ιοίκησης ΕΚ ικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ΙΚΑΤΣΑ ιεπιστηµονικό Κέντρο Αναγνώρισης Τίτλων Σπουδών Αλλοδαπής ΚΚ ηµοτικός και Κοινοτικός Κώδικας ΟΑΤΑΠ ιεπιστηµονικός Οργανισµός Αναγνώρισης Τίτλων Ακαδηµαϊκών και Πληροφόρησης ΕΕ Ευρωπαϊκή Ένωση ΕΚ Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ΕΚ Α Εθνικό Κέντρο ηµόσιας ιοίκησης και Τοπικής Αυτοδιοίκησης ΕΟΚ Ευρωπαϊκή Οικονοµική Κοινότητα ΕΠ Επιχειρησιακό Πρόγραµµα ΕΠ ΚτΠ Επιχειρησιακό Πρόγραµµα «Κοινωνία της Πληροφορίας» ΕΡΤ Ελληνική Ραδιοφωνία Τηλεόραση ΕΣ Ελεγκτικό Συνέδριο ΕΣ Εθνική Σχολή ηµόσιας ιοίκησης ΕΣΤΑ Εθνική Σχολή Τοπικής Αυτοδιοίκησης ΕΥΕΠ Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλοντος ΗΠΑ Ηνωµένες Πολιτείας Αµερικής ΙΚΑ Ίδρυµα Κοινωνικών Ασφαλίσεων ΙΤΑ Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης Κ Κώδικας ιοικητικής ιαδικασίας ΚΕ ΚΕ Κεντρική Ένωση ήµων και Κοινοτήτων Ελλάδας ΚΕΠ Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών ΚτΠ Κοινωνία της Πληροφορίας ΚτΠ ΑΕ Κοινωνία της Πληροφορίας Ανώνυµη Εταιρεία ΜΚΟ Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις ΜΜΕ Μέσα Μαζικής Ενηµέρωσης Ν Νόµος ΝΠ Νοµικά Πρόσωπα ηµοσίου ικαίου ΝΠΙ Νοµικά Πρόσωπα Ιδιωτικού ικαίου ΝΣΚ Νοµικό Συµβούλιο του Κράτους ΟΗΕ Οργανισµός Ηνωµένων Εθνών ΟΟΣΑ Οργανισµός για Οικονοµική Συνεργασία και Ανάπτυξη ΟΠΑ Οικονοµικό Πανεπιστήµιο Αθηνών

11 ΟΣΕ Οργανισµός Σιδηροδρόµων Ελλάδας ΟΤΑ Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης Π Προεδρικό ιάταγµα Π Η Πλαίσιο ιαλειτουργικότητας Ηλεκτρονικής ιακυβέρνησης ΠΚ Ποινικός Κώδικας Σ ΟΕ Σώµα ίωξης Οικονοµικού Εγκλήµατος ΣΕ Ε Σώµα Επιθεωρητών ηµοσίων Έργων ΣΕΕ Σώµα Επιθεωρητών Ελεγκτών ηµόσιας ιοίκησης ΣΕΕΥΜΕ Σώµα Επιθεωρητών Ελεγκτών του Υπουργείου Μεταφορών και Επικοινωνιών ΣΕΠΕ Σώµα Επιθεώρησης Εργασίας ΣΕΥΥΠ Σώµα Επιθεωρητών Υπηρεσιών Υγείας και Πρόνοιας ΣΟΕΕ Συντονιστικό Όργανο Επιθεώρησης και Ελέγχου ΣτΠ Συνήγορος του Πολίτη ΤΕΕ Τεχνικό Επιµελητήριο Ελλάδος ΤΠΕ Τεχνολογίες Πληροφορικής και Επικοινωνιών ΥΚ Υπαλληλικός Κώδικας ΥΠΕΕ Υπηρεσία Ειδικών Ελέγχων ΥΠΕΣ Α Υπουργείο Εσωτερικών ηµόσιας ιοίκησης και Αποκέντρωσης ΥΠΟΙΟ Υπουργείο Οικονοµίας και Οικονοµικών ΧΕΠ Χρηµατικό Ένταλµα Πληρωµής ΨΣ Ψηφιακή Στρατηγική

12 1 Εισαγωγή Η διαφθορά είναι ένα φαινόµενο σύνθετο, πολύπλοκο και διαχρονικό, ένα φαινόµενο που πλήττει τους δηµοκρατικούς θεσµούς, την οικονοµική, κοινωνική και πολιτική ζωή αναπτυγµένων και αναπτυσσόµενων κρατών. Είναι ένα φαινόµενο που ειδικά σήµερα, µέσα στο συνεχώς διευρυνόµενο πλαίσιο της παγκοσµιοποίησης, δεν γνωρίζει σύνορα και έχει αναγνωρισθεί από τη ιεθνή Κοινότητα ως παγκόσµιο πρόβληµα. Η Ευρωπαϊκή Ένωση αλλά και ιεθνείς Φορείς και Οργανισµοί, συνειδητοποιώντας την πολύµορφη φύση του φαινοµένου και των επιπτώσεών του, προχωρούν στη νοµική θωράκιση της ιεθνούς Κοινότητας και την από κοινού διαµόρφωση και ανάπτυξη της στρατηγικής αντιµετώπισής του. ιαφθορά υπάρχει τόσο στον ιδιωτικό όσο και στο δηµόσιο τοµέα. Η διαφθορά στο δηµόσιο τοµέα δηµιουργεί διάχυτη δυσλειτουργία του κράτους σε κεντρικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, γραφειοκρατία και αναποτελεσµατικότητα του κρατικού µηχανισµού. Ταυτόχρονα τροφοδοτείται και αναπαράγεται µέσα από την κακοδιοίκηση, καθώς το περιβάλλον της κακοδιοίκησης ευνοεί την ανάπτυξη διαφόρων µορφών διαφθοράς και αντίστροφα η διαφθορά επιτείνει τα φαινόµενα κακοδιοίκησης. Τα δύο φαινόµενα, εκτός του ότι προκαλούν γενικότερες και σοβαρές δυσλειτουργίες του κρατικού µηχανισµού, αποτελούν και εµπόδια στην ανάπτυξη, αποσταθεροποιούν την έννοµη τάξη, υπονοµεύουν την εύρυθµη λειτουργία του δηµοκρατικού πολιτεύµατος και κλονίζουν τις δόκιµες οικονοµικές προσδοκίες µίας κοινωνίας. Τα δύο φαινόµενα είχαν ανέκαθεν µεγάλες διαστάσεις και στη χώρα µας. Η διαφθορά αποτελεί κατάλοιπο των διοικητικών και κοινωνικών δοµών της Τουρκοκρατίας, ευνοήθηκε όµως και από ένα πολιτικό και διοικητικό σύστηµα που επέτρεψε την ανάπτυξη φαινοµένων κακοδιοίκησης αλλά και ευνοιοκρατίας, πελατειακών σχέσεων και κοµµατισµού. ηµιουργήθηκε τελικά ένα νοσηρό κλίµα στη δηµόσια διοίκηση που έχει κλονίσει την εµπιστοσύνη των πολιτών ως προς την αξιόπιστη εκπλήρωση της αποστολής του κράτους. Παράγοντες, όπως η γραφειοκρατία, η ποιότητα του κανονιστικού πλαισίου, η ανεπάρκεια και η βραδύτητα των ελέγχων, ενισχύουν την εµφάνιση και τη µεγάλη διάσταση των δύο φαινοµένων στην ελληνική ηµόσια ιοίκηση και την Τοπική Αυτοδιοίκηση και καθιστούν επιτακτική την αντιµετώπισή τους. Η προσπάθεια αυτή αξιώνει τη διαµόρφωση µίας ολοκληρωµένης και πολυδιάστατης στρατηγικής µε συγκεκριµένο και σαφή σχεδιασµό και µε απώτερο στόχο όχι µόνο την πρόληψη και καταπολέµηση των δύο φαινοµένων αλλά και τον ουσιαστικό εκσυγχρονισµό της ελληνικής ηµόσιας ιοίκησης

13 Τα τελευταία χρόνια οι Τεχνολογίες Πληροφορικής και Επικοινωνιών (ΤΠΕ) έχουν χρησιµοποιηθεί διεθνώς από πολλά κράτη ως µέσο εκσυγχρονισµού των δηµόσιων διοικήσεών τους και παράλληλα ως µοχλός ανάπτυξης των εθνικών οικονοµιών τους. Ασφαλώς η εισαγωγή των ΤΠΕ και στην ελληνική ηµόσια ιοίκηση και Τοπική Αυτοδιοίκηση αποτελεί έναν από τους βασικούς και πλέον σύγχρονους παράγοντες εκσυγχρονισµού τους και την απαραίτητη προϋπόθεση για τη µετάβαση στην Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση. Η παρούσα εργασία έχει ως βασικό στόχο τον εννοιολογικό προσδιορισµό των φαινοµένων της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης και την προσέγγιση και ανάλυση αυτών στη ηµόσια ιοίκηση και Τοπική Αυτοδιοίκηση, καθώς και το αν και µε ποιους τρόπους η Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση µπορεί να συµβάλλει ουσιαστικά τόσο στην προσπάθεια καταπολέµησής τους όσο και στον επαναπροσδιορισµό της σχέσης µεταξύ διοίκησης και πολιτών. ιερευνάται αν η αξιοποίηση των νέων τεχνολογιών µπορεί να λειτουργήσει καταλυτικά και να βοηθήσει τη µετάβαση από την αναποτελεσµατική γραφειοκρατική διοίκηση στο αποτελεσµατικό κράτος, καθιερώνοντας και ενδυναµώνοντας παράλληλα την εφαρµογή της αρχής της διαφάνειας στη διοικητική δράση. Όπως προκύπτει από τα προαναφερόµενα, σαν υπόθεση εργασίας θεωρήθηκε το αν και πως οι ΤΠΕ και η Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση δύνανται να συµβάλλουν στην καταπολέµηση της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης, θεωρώντας δεδοµένη την ύπαρξή των δύο φαινοµένων στο χώρο της ελληνικής ηµόσιας ιοίκησης και Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Η µεθοδολογική προσέγγιση του θέµατος επέβαλε αρχικά την έρευνα και συγκέντρωση της σχετικής ελληνικής και ξενόγλωσσης βιβλιογραφίας, καθώς και το διαχωρισµό και την ταξινόµηση αυτής. Η αναζήτηση της σχετικής βιβλιογραφίας έγινε στις βιβλιοθήκες του ΟΠΑ, του Παντείου Πανεπιστηµίου, του Τµήµατος Πολιτικής Επιστήµης και ηµόσιας ιοίκησης του Πανεπιστηµίου Αθηνών, του ΕΚ Α, του ΣτΠ και του ΙΤΑ. Το διαδίκτυο αποτέλεσε επίσης µία ιδιαίτερα σηµαντική πηγή πληροφόρησης. Με βάση τη σχετική βιβλιογραφία πραγµατοποιήθηκε η εννοιολογική θεµελίωση των βασικών εννοιών της παρούσας εργασίας. Παράλληλα, κρίθηκε απαραίτητη η µελέτη, µέσα από τις τελευταίες Ετήσιες Εκθέσεις του ΣτΠ και του ΓΕ, ενός συνόλου υποθέσεων διαφθοράς και κακοδιοίκησης που χειρίστηκαν τα σηµαντικότερα Ελεγκτικά Σώµατα και Υπηρεσίες Ελέγχου της χώρας µας, προκειµένου να επιτευχθεί η αποτελεσµατικότερη διερεύνηση των φαινοµένων στην ελληνική ηµόσια ιοίκηση και Τοπική Αυτοδιοίκηση. Τα δύο φαινόµενα, χωρίς να ταυτίζονται, εφόσον έχουν διαφορετική έννοια, είναι άρρηκτα συνδεδεµένα µεταξύ τους. Το γεγονός δε ότι υπάρχουν κάποιοι γενικοί παράγοντες

14 που ενισχύουν τη διαφθορά και την κακοδιοίκηση στη χώρα µας επιτρέπει την εξέταση της προσπάθειας για µία κοινή αντιµετώπιση των δύο φαινοµένων µε λήψη τόσο κατασταλτικών όσο και προληπτικών µέτρων, µεταξύ των οποίων περιλαµβάνεται και η αξιοποίηση των ΤΠΕ και της Ηλεκτρονικής ιακυβέρνησης. Η τεκµηρίωση της επαγωγικής συσχέτισης µεταξύ των υπό εξέταση φαινοµένων και της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης επέβαλε την παρουσίαση τόσο των δεικτών µέτρησης της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης όσο και των δεικτών µέτρησης της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης σε διεθνές επίπεδο, προκειµένου να καταστεί εφικτή η αναγνώριση δυνατότητας µέτρησης της αποτελεσµατικότητας των δράσεων ΤΠΕ. Πρέπει επίσης να σηµειωθεί ότι, καθώς η παρούσα Τελική Εργασία εκπονήθηκε στα πλαίσια της Εθνικής Σχολής Τοπικής Αυτοδιοίκησης, δόθηκε κυρίως έµφαση στους ΟΤΑ µε την παρουσίαση σχετικών στατιστικών στοιχείων για την έκταση των φαινοµένων και την ύπαρξη υποδοµών ΤΠΕ και συστηµάτων Ηλεκτρονικής ιακυβέρνησης σε αυτούς. Τέλος, η διάρθρωση της εργασίας έχει ως εξής: Στο 1ο κεφάλαιο παρουσιάζεται η εισαγωγή στο θέµα της εργασίας, ο στόχος της, η υπόθεση εργασίας, η µεθοδολογική προσέγγιση, καθώς και η αναφορά στις βιβλιογραφικές πηγές και η διάρθρωση της εργασίας. Στο 2ο κεφάλαιο γίνεται η εννοιολογική θεµελίωση της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης, η εξέταση της σχέσης µεταξύ τους, καθώς και η παρουσίαση των βασικών δεικτών µέτρησής τους σε διεθνές επίπεδο. Στο 3ο κεφάλαιο παρουσιάζονται οι παράγοντες που ενισχύουν τη διαφθορά και την κακοδιοίκηση στην ελληνική ηµόσια ιοίκηση και την Τοπική Αυτοδιοίκηση µε βάση τις ιδιαιτερότητες της χώρας µας και τις διοικητικές της αδυναµίες, η έκταση των φαινοµένων στους ΟΤΑ, οι επιπτώσεις και τα µέτρα πρόληψης και αντιµετώπισης των δύο φαινοµένων και τα Ελεγκτικά Σώµατα, καθώς και η αντίδραση της ιεθνούς Κοινότητας. Περισσότερες λεπτοµέρειες για τα Ελεγκτικά Σώµατα, τους θεσµούς και τους ιεθνείς Φορείς παρουσιάζονται στα Παραρτήµατα Ι και ΙΙ. Στο 4ο κεφάλαιο παρουσιάζονται οι βασικές έννοιες των ΤΠΕ και της Ηλεκτρονικής ιακυβέρνησης, οι σχετικοί δείκτες µέτρησης σε ευρωπαϊκό επίπεδο, τα βασικά στατιστικά στοιχεία για την εφαρµογή των ΤΠΕ στην ελληνική ηµόσια ιοίκηση και Τοπική Αυτοδιοίκηση, καθώς και τα βασικά εργαλεία ΤΠΕ, τα οποία αναλύονται εκτενέστερα στο Παράρτηµα ΙΙΙ. Στο 5ο κεφάλαιο, γίνεται η παρουσίαση της συµβολής των ΤΠΕ και της Ηλεκτρονικής ιακυβέρνησης στην αντιµετώπιση των δύο φαινοµένων, οι δυνατότητες µέτρησης της

15 αποτελεσµατικότητας των σχετικών δράσεων και οι σηµαντικότερες προϋποθέσεις που πρέπει να ληφθούν υπόψη για την αποτελεσµατική και ουσιαστική εφαρµογή σχετικών µέτρων. Στο 6ο κεφάλαιο ολοκληρώνεται η παρούσα εργασία µε τα συµπεράσµατα που προέκυψαν από την ανάπτυξη και διερεύνηση των παραπάνω κεφαλαίων

16 2 Εννοιολογική θεµελίωση 2.1 ιαφθορά Οι σύγχρονες προσεγγίσεις της έννοιας της διαφθοράς Η διαφθορά αποτελεί ένα φαινόµενο διαχρονικό, πολύπλοκο και πολύπλευρο, που εισχωρεί σε πολλές σχέσεις τόσο του δηµοσίου όσο και του ιδιωτικού τοµέα. Η προσπάθεια ορισµού του φαινοµένου της διαφθοράς παρουσιάζει σηµαντικές δυσκολίες, καθώς η έκταση των τοµέων στους οποίους εκδηλώνεται, οι µορφές που αυτό ενδύεται αλλά και οι διάφορες χρονικές περίοδοι στις οποίες εµφανίζεται ποικίλουν. Οι ορισµοί που υπάρχουν στη σχετική βιβλιογραφία είναι πολλοί και από διαφορετικές οπτικές. Κρίθηκε σκόπιµο στην παρούσα εργασία να παρατεθούν ορισµένοι ώστε, όπως αναφέρεται και στον τίτλο της, να προσεγγιστεί η εννοιολογική σύλληψη και επεξεργασία της διαφθοράς που εκδηλώνεται στο δηµόσιο τοµέα. Κατά την περίοδο της ελληνικής κλασικής αρχαιότητας ο Πλάτωνας διατύπωσε τη θέση περί διεφθαρµένων πολιτευµάτων, όταν πολιτεύµατα, όπως η συντεταγµένη δηµοκρατία, η ολιγαρχία και η µοναρχία, αντί να ορίζονται µε βάση το νόµο, περιπίπτουν σε κατάσταση που υπηρετεί τα συµφέροντα των κυβερνώντων, δηλαδή υπεξελίσσονται σε αναρχία, αριστοκρατία και τυραννία αντίστοιχα. Κατά τον Πλάτωνα, ενώ τα γνήσια πολιτεύµατα υπηρετούν ή είναι σε θέση να υπηρετούν το δηµόσιο συµφέρον (το συµφέρον του ήµου συνολικά), οι διεφθαρµένες εκδοχές τους συνιστούν εκµεταλλευτικά καθεστώτα. Ο Αριστοτέλης, στηρίχθηκε στην αρχική θέση του Πλάτωνα, αντικατέστησε όµως το κριτήριο αξιολόγησης του Πλάτωνα, τη γενική ευτυχία, µε ένα αυστηρότερο κριτήριο, το νόµο, ως έκφραση της λογικής. Η διαφθορά κατανοείται ως µία µορφή αποσύνθεσης της ηθικής και πολιτικής τάξης, η οποία περιλαµβάνει και όλες τις επιµέρους µορφές, καθώς, τόσο στη σκέψη του Αριστοτέλη όσο και του Πλάτωνα, η ηθική γίνεται αντιληπτή ως αντικειµενική συντεταγµένη της πολιτείας µάλλον παρά ως υποκειµενική ιδιότητα, ιδιότητα του υποκειµένου (Λάζος 2005). Στους Νόµους του Σόλωνα απαντώνται επίσης ενδιαφέρουσες διατάξεις για τη διαφθορά και τη δωροδοκία. Στη σχετική κωδικοποίηση λαµβάνεται θεσµική πρόνοια για την προληπτική αποτροπή του χρηµατισµού και της διαφθοράς των αρχόντων και των αξιωµατούχων της πόλης. Στη Ρωµαϊκή νοµοθεσία γινόταν λόγος για κακή και παράνοµη διοίκηση των επαρχιών, η οποία συνίστατο όχι µόνο στην υπέρβαση των καθηκόντων των

17 αρχόντων, αλλά και στη λόγω αισχροκέρδειας καταπίεση των πολιτών και στη δωροληψία ( ηµόπουλος 2005). Κατά κανόνα οι πολιτικές αντιλήψεις των Ελλήνων και στη συνέχεια των Ρωµαίων για τη διαφθορά περιστράφηκαν γύρω από την έννοια της διαφύλαξης της ελευθερίας και της δικαιοσύνης. Μέσα από τη δηµοκρατική σκέψη περί την πολιτική των Ελλήνων και Ρωµαίων πολιτικών κλασικών φιλοσόφων και ιστορικών αναπτύχθηκε σταδιακά η αυστηρή διάκριση µεταξύ δηµοσίου και ιδιωτικού συµφέροντος στο χώρο της δηµόσιας υπαλληλίας αλλά και της δηµόσιας ζωής γενικότερα. Ο J.J. Rousseau διατύπωσε τη θέση ότι οι κυβερνητικοί υπεύθυνοι, πολιτικοί και υπάλληλοι, επιλέγονται από το λαό για να διαχειρίζονται ζητήµατα που αφορούν στην ευρύτερη κοινωνία και οφείλουν να τηρούν τα καθήκοντά τους µε τρόπους που υπερβαίνουν τα προσωπικά τους συµφέροντα. Ως και τις αρχές του 19 ου αιώνα η πολιτική διαφθορά γινόταν κατανοητή σαν ένας εκφυλισµός του πολιτικού συστήµατος γενικά: για τον Machiavelli ήταν η καταστροφή των πολιτικών αιρετών, για τον Montesquieu η µετατροπή µίας καλής πολιτικής τάξης σε κακή, ενώ για τον Rousseau η αναπόφευκτη συνέπεια της ίδιας της πάλης για δύναµη ( ηµόπουλος 2005). Με το πέρασµα του χρόνου οι αντιλήψεις περί διαφθοράς επρόκειτο να διαφοροποιηθούν ανάλογα µε τις αλλαγές στις επιστηµονικές και φιλοσοφικές σκέψεις αλλά και τις εκάστοτε εξελίξεις και επικρατούσες συνθήκες στις κοινωνικές, οικονοµικές και πολιτικές δοµές. Μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του 1970, ο αριθµός των διανοούµενων και επιστηµόνων που ασχολούνταν συστηµατικά µε τη διαφθορά παρέµενε περιορισµένος, ενώ γινόταν εµφανή τα προβλήµατα που επιδρούσαν ανασταλτικά στις προσπάθειες ορισµού της έννοιας τη διαφθοράς. Συγκεκριµένα, ο J. Gardiner (1993) εντοπίζει τρία κύρια προβλήµατα που επιδρούν ανασταλτικά στις προσπάθειες ορισµού της διαφθοράς. Πρώτο, η ίδια η διαφθορά περιλαµβάνει αρκετά διακριτά αλλά σχετιζόµενα προβλήµατα. εύτερο, υπάρχουν σηµαντικές διαφορές ανάµεσα στη διαφθορά όπως ορίζεται α) νοµικά, β) µε βάση την επίδρασή της στο δηµόσιο τοµέα και γ) από την κοινή γνώµη. Τρίτο, υπάρχουν σηµαντικές διαφορές µεταξύ των τρόπων που οι διάφορες εθνικές έννοµες τάξεις περιλαµβάνουν τη συγκεκριµένη έννοια (Λάζος 2005). Ο Lascoumes (2003) επίσης, αναγνωρίζοντας µε τη σειρά του την προβληµατική για τον ορισµό και τις πρακτικές της διαφθοράς, θεωρεί ότι αυτή (η προβληµατική) αναπτύσσεται γύρω από τρεις άξονες, έναν κανονιστικό, ένα χωρικό και έναν άξονα νοµιµότητας. ηλαδή, οι πρακτικές της διαφθοράς αντιµετωπίζονται γνωστικά και

18 ρυθµίζονται κοινωνικά σε σχέση µε τις νόρµες συµπεριφοράς που τιµωρούνται σε µεγαλύτερο ή µικρότερο βαθµό, σε σχέση µε τα χαρακτηριστικά του κοινωνικού χώρου όπου εκτυλίσσονται και κυρίως σε σχέση µε τις αρχές νοµιµότητας που διέπουν αυτούς τους κανόνες. Ο ίδιος θεωρεί ότι η διαφθορά υποδηλώνει δύο είδη παρεκκλίσεων. Πρώτο, τη συµπεριφορά αυτού που κατέχει την εξουσία και µέσα στα πλαίσια των καθηκόντων του, δηµοσίων ή ιδιωτικών, χρησιµοποιεί τη θέση του για να παραβιάσει κάποιον κανόνα είτε προς όφελός του είτε προς όφελος κάποιου άλλου ατόµου ή οργανισµού. εύτερο, η διαφθορά ισοδυναµεί µε µία πιο ευρεία έννοια, η οποία υποδηλώνει την παράκαµψη ή τη διαστρέβλωση κάποιας επαγγελµατικής νόρµας, λ.χ. της καλής πίστης στις συναλλαγές ή κάποιας ηθικής αρχής, όπως της ισότιµης αντιµετώπισης, που η τιµωρία τους δεν έχει καθοριστεί µε ακρίβεια. Μέσα λοιπόν σε αυτό το πλαίσιο οι ορισµοί της διαφθοράς ποικίλουν. Στη σύγχρονη πλέον προσέγγιση της διαφθοράς τον πρωτεύοντα λόγο έχει ο J.S. Nye καθώς ο ορισµός που διατύπωσε στη σχετική µελέτη του για τη διαφθορά αποτελεί τη "βάση" της πλειοψηφίας των ορισµών που ακολούθησαν. Σύµφωνα µε τον Nye (1967) "διαφθορά είναι η συµπεριφορά που αποκλίνει από τα τυπικά καθήκοντα ενός δηµοσίου ρόλου λόγω εκτιµώµενων ιδιωτικών (προσωπικών, στενών συγγενικών, ιδιωτικής κλίκας) ωφεληµάτων σε οικονοµικά ή στάτους ή παραβιάζει κανόνες στην κατεύθυνση της άσκησης συγκεκριµένων τύπων επιρροής µε σκοπό το ιδιωτικό όφελος". Στο πλαίσιο του ορισµού αυτού περιλαµβάνονται συµπεριφορές, όπως ο χρηµατισµός (χρήση αµοιβής για τη διαστροφή της κρίσης του προσώπου σε θέση εµπιστοσύνης), ο νεποτισµός (χορήγηση πατρωνίας µε βάση σχέσεις παρά αξίες) και η κατάχρηση (παράνοµη ιδιοποίηση δηµοσίου πλούτου για χρήσεις ιδιωτικής σκοπιµότητας) (Heidenheimer και Johnston 2002). Σταδιακά ο ορισµός της διαφθοράς από τον Nye ήρθε να επικρατήσει κατά τη δεκαετία του 1990 (Λάζος 2005), ενώ ιδιαίτερο ενδιαφέρον για τη συστηµατική σύλληψη της έννοιας της διαφθοράς, έχουν επιδείξει η Ευρωπαϊκή 'Ένωση, καθώς και σηµαντικοί ιεθνείς Οργανισµοί όπως ο ΟΗΕ, ο ΟΟΣΑ, η ιεθνής ιαφάνεια (βλ. Παράρτηµα ΙΙ), η Παγκόσµια Τράπεζα (βλ. Παράρτηµα ΙΙ). Σύµφωνα µε το εγχειρίδιο του ΟΗΕ για την πολιτική καταπολέµησης της διαφθοράς (UN 2001) "διαφθορά είναι µία κατάχρηση (δηµόσιας) εξουσίας για ιδιωτικό όφελος, που θέτει σε διακινδύνευση το δηµόσιο συµφέρον, ενώ το εν λόγω όφελος (κέρδος) µπορεί να είναι άµεσο ή έµµεσο". Η διαφθορά συνίσταται επίσης, σε µία σύγχυση (διαπλοκή) της ιδιωτικής µε τη δηµόσια σφαίρα, ενώ κατ ουσία, οι πρακτικές της διαφθοράς εµπλέκουν δηµόσιους λειτουργούς στις ιδιωτικές µέριµνες. Όταν η διαδικασία λήψης των κρατικών αποφάσεων

19 συνδέεται µε πρακτικές διαφθοράς, τότε γίνεται λόγος για «grand corruption». Παραδείγµατα µεγάλης διαφθοράς προέρχονται από τις κρατικές προµήθειες. Βάσει της προσέγγισης του ΟΟΣΑ το πρόβληµα της διαφθοράς παρουσιάζεται ως ένα ζήτηµα ουσιαστικά της παγκόσµιας διακυβέρνησης, δηλαδή ως ένα πρόβληµα προς οικουµενική ρύθµιση µε στόχο την άρση των αρνητικών συνεπειών της παγκοσµιοποίησης. Οι ριζικές αιτίες της διαφθοράς έγκεινται στην απόκλιση των συµφερόντων ανάµεσα στις κρατικές υπηρεσίες, στην ασυµµετρία που παρατηρείται κατά την πρόσβαση στις πηγές πληροφόρησης και στη µεγάλη διακριτική ευχέρεια που έχουν οι δηµόσιοι λειτουργοί. Οι ευκαιρίες για τη διάπραξη της διαφθοράς εξαρτώνται από το µέγεθος των χρηµατικών ποσών που έχουν υπό τον έλεγχό τους οι δηµόσιες υπηρεσίες, από την έκταση της διακριτικής ευχέρειας που διαθέτουν για την κατανοµή τους και από την έλλειψη του αισθήµατος κοινωνικής ευθύνης. Στις συναλλαγές τύπου διαφθοράς, οι εταιρείες, οι οµάδες πίεσης και οι πολίτες προσπαθούν να µεγιστοποιήσουν τα παράνοµα οφέλη τους και οι πολιτικοί την εξουσία (λ.χ. επανεκλογή, διεύρυνση εκλογικής πελατείας) και τον πλούτο τους. Η ιεθνής ιαφάνεια επέλεξε ένα σαφή και στοχευόµενο ορισµό της έννοιας της διαφθοράς, σύµφωνα µε τον οποίο "διαφθορά είναι η κατάχρηση της δηµόσιας εξουσίας για ίδιον όφελος". Σε ένα δεύτερο επίπεδο η διαφθορά διαχωρίζεται σε διαφθορά «σύµφωνα µε το νόµο» για περιπτώσεις που παρέχεται προνοµιακή µεταχείριση έναντι οφέλους για µια υπηρεσία την οποία οφείλει ο δωρολήπτης να παρέχει και σε διαφθορά «κατά του νόµου» για εκείνες τις περιπτώσεις παροχής υπηρεσιών που απαγορεύονται. Ο ορισµός που δίνει η Παγκόσµια Τράπεζα (WB 1997) για τη διαφθορά και ο οποίος υιοθετείται και στη χώρα µας από τον Γενικό Επιθεωρητή ηµόσιας ιοίκησης είναι ο εξής: ιαφθορά είναι η κατάχρηση δηµοσίου αξιώµατος για ιδιωτικό όφελος, το οποίο, συνηθέστερα µπορεί να έχει τη µορφή χρήµατος αλλά και εύνοιας για την οικογένεια ή φίλους ή και προς όφελος µιας οµάδας συµφερόντων, όπως πολιτικού κόµµατος, για να αποκτήσει ή να διατηρήσει εξουσία Η Ευρωπαϊκή Ένωση, µε την Πράξη του Συµβουλίου της 26 ης Μαΐου 1997 (EC Act 1997) στα πλαίσια του Ευρωπαϊκού Συνεδρίου για την καταπολέµηση της διαφθοράς, όρισε την "παθητική διαφθορά ως την εσκεµµένη πράξη ενός δηµόσιου λειτουργού που άµεσα ή έµµεσα επιζητά ή λαµβάνει αντάλλαγµα προς ίδιον όφελος ή για τρίτους ή αποδέχεται υπόσχεση για τέτοιου είδους αντάλλαγµα, ώστε να πράξει ή να παραλείψει πράξη στο πλαίσιο των καθηκόντων του ή της άσκησης των αρµοδιοτήτων του παραβιάζοντας τα καθήκοντά του", ενώ αντίστοιχα την "ενεργητική διαφθορά ως την εσκεµµένη πράξη ενός ατόµου που υπόσχεται ή δίνει αντάλλαγµα άµεσα ή έµµεσα σε ένα δηµόσιο λειτουργό προς ίδιον όφελος ή τρίτου για να

20 προχωρήσει σε πράξη ή παράλειψη πράξης στο πλαίσιο των καθηκόντων του ή της άσκησης των αρµοδιοτήτων του, παραβιάζοντας τα καθήκοντά του". Η Ευρωπαϊκή Πολιτική για την καταπολέµηση της διαφθοράς (CEC 2003), αναγνωρίζει το πρόβληµα της πολλαπλότητας των ορισµών για τη διαφθορά, κάνει µνεία στους παραδοσιακούς όπως τους χαρακτηρίζει- ορισµούς της Παγκόσµιας Τράπεζας και της ιεθνούς ιαφάνειας, κρίνει ως ευρύτερο τον ορισµό του ΟΗΕ και τέλος χαρακτηρίζει τους ορισµούς της Πράξης του Συµβουλίου νοµικής προσέγγισης, αναγνωρίζοντας ταυτόχρονα την ανάγκη για ορισµούς κοινωνικοοικονοµικής προσέγγισης που εµπεριέχουν έννοιες όπως ακεραιότητα, διαφάνεια, λογοδοσία και καλή διακυβέρνηση. Η Ευρωπαϊκή Πολιτική Αντιδιαφθοράς χρησιµοποιεί την έννοια και µε τις δύο προσεγγίσεις και υπό τη στενή νοµική έννοια και υπό µία ευρύτερη. Σύµφωνα τέλος µε τον Ράικο (2006) "ως πράξη διαφθοράς του διοικητικού οργάνου µπορεί να ορισθεί η προς εξυπηρέτηση ιδιοτελούς σκοπού παραβίαση της αρχής της νοµιµότητας από τον προσωπικό φορέα του διοικητικού οργάνου κατά την άσκηση της ανατεθειµένης σε αυτόν δηµόσιας εξουσίας". Βάσει του ανωτέρου ορισµού, συστατικά στοιχεία της διαφθοράς 1 συνιστούν: Πράξη (ή παράλειψη) του διοικητικού οργάνου κατά την άσκηση της ανατεθειµένης σε αυτό δηµόσιας εξουσίας Παραβίαση της αρχής της νοµιµότητας 1 Για τη συντέλεση της διαφθοράς απαιτείται πρώτα από όλα πράξη ή παράλειψη του προσωπικού φορέα του διοικητικού οργάνου, δηλαδή φυσικού προσώπου το οποίο συνδέεται µε οργανική σχέση µε την πολιτεία προς άσκηση αρµοδιότητας που ανάγεται στη λειτουργία κάποιας δηµόσιας υπηρεσίας, και το οποίο εντάσσεται και ανήκει στο νοµικό πρόσωπο του κράτους και των λοιπών νοµικών προσώπων που απαρτίζουν τη ηµόσια ιοίκηση. Στην προκειµένη περίπτωση ο όρος διοικητικό όργανο, λαµβανόµενος µε τη µεγαλύτερη δυνατή ευρύτητα, καλύπτει όλα τα φυσικά πρόσωπα που ασκούν κάθε είδους αρµοδιότητες στα πλαίσια έννοµων σχέσεων διοικητικού δικαίου, ανεξάρτητα από την ειδικότερη φύση του δεσµού τους µε το διοικητικό νοµικό πρόσωπο (λ.χ. µόνιµοι δηµόσιοι υπάλληλοι, υπάλληλοι µε θητεία ή µε έννοµη σχέση ιδιωτικού δικαίου). Η διαφθορά στοιχειοθετεί παραβίαση της αρχής της νοµιµότητας µε την ευρεία της έννοια, δηλαδή συνιστά παραβίαση της αρχής του Συντάγµατος, του κοινοτικού, του διεθνούς ή του εσωτερικού δικαίου, γενικού ή ειδικού, αδιάφορα από τη θέση που κατέχει στην πυραµιδοειδή διάταξη της ελληνικής έννοµης τάξης (τυπικός νόµος, κανονιστική διοικητική πράξη, γενική αρχή διοικητικού δικαίου κ.λ.π.). Το «παράνοµο», ως στοιχείο συστατικό της έννοιας της διαφθοράς στο πεδίο δράσης της ηµόσιας ιοίκησης, στοιχειοθετείται εν γένει σε κάθε περίπτωση παραβίασης της αρχής της νοµιµότητας από πράξεις ή παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των διοικητικών οργάνων. Η πράξη ή παράλειψη ή υλική ενέργεια του διοικητικού οργάνου πρέπει να συνδέεται µε τη δραστηριότητα του νοµικού προσώπου του Κράτους και να µην πρόκειται για ιδιωτική δραστηριότητα. Το στοιχείο της εσωτερικής συνάφειας δεν υφίσταται, προκειµένου για παράνοµες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των διοικητικών οργάνων που δεν συνδέονται µε την άσκηση της δηµόσιας εξουσίας, αλλά αφορούν στην ιδιωτική δράση του προσωπικού φορέα του διοικητικού οργάνου. Το κίνητρο του διοικητικού οργάνου, το οποίο προβαίνει στη νοµική πράξη ή υλική ενέργεια κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του, προκειµένου να εξυπηρετήσει αλλότριους προς το δηµόσιο συµφέρον σκοπούς και συγκεκριµένα τα ιδιωτικά του συµφέροντα, άµεσα ή έµµεσα, αποτελεί συστατικό στοιχείο της έννοιας της διαφθοράς (Ράικος 2006)

21 Εξυπηρέτηση ιδιοτελούς σκοπού κατά την άσκηση δηµόσιας εξουσίας Συνοψίζοντας, η διαφθορά, ανάλογα µε το πολιτικό, κοινωνικό και οικονοµικό περιβάλλον στο οποίο αναπτύσσεται, παίρνει διάφορες µορφές, οι οποίες ποικίλλουν και διαβαθµίζονται ποσοτικά και ποιοτικά από την ανήθικη, ανάρµοστη και ακατάλληλη συµπεριφορά, µέχρι την παράνοµη και ποινικά κολάσιµη των δηµοσίων λειτουργών κατά την άσκηση των κρατικών τους καθηκόντων. Όπως ωστόσο τονίζει και ο ΓΕ (2003), κοινό χαρακτηριστικό όλων των µορφών αυτού του φαινοµένου είναι η κατάχρηση δηµοσίου αξιώµατος ή ρόλου για την επίτευξη ιδιωτικού οφέλους, υλικού ή άλλου, σε βάρος του δηµοσίου συµφέροντος, το οποίο πρέπει σε κανονικές συνθήκες να εξυπηρετείται από τη δράση των κρατικών οργάνων Τυπολογία διαφθοράς Οι κατηγοριοποιήσεις της διαφθοράς, όπως και οι ορισµοί της ποικίλουν. Σύµφωνα µε τους Ράικο (2006) και ηµόπουλο (2005) η διαφθορά στη δηµόσια διοίκηση δύναται να διακριθεί σε διάφορες µορφές ανάλογα µε τα υποκείµενα, τα αντικείµενα, την έκταση, το στόχο της, την ειδικότερη µορφή µε την οποία εµφανίζεται. Συγκεκριµένα διακρίνεται σε: Ενεργητική και παθητική Στην περίπτωση που η διαφθορά εµφανίζεται ως πράξη αθέµιτης συναλλαγής, µε τη συµµετοχή σε αυτή περισσοτέρων προσώπων ως «δωροδότες και δωρολήπτες», έχει την ενεργητική και την παθητική της πλευρά. Ο ελληνικός Ποινικός Κώδικας στα άρθρα 235 και 236 διακρίνει µεταξύ παθητικής και ενεργητικής δωροδοκίας αντίστοιχα, η οποία αποτελεί και µία από τις πιο συνήθεις µορφές παράνοµης συµπεριφοράς διοικητικού οργάνου υπό την οποία εµφανίζεται ή συµπλέκεται η διαφθορά. Άλλες πράξεις, οι οποίες κατά κοινή οµολογία αποτελούν µορφές εµφάνισης της διαφθοράς ή συµπεριφορές µε τις οποίες υλοποιείται η διαφθορά, είναι η δωροδοκία δικαστή, η δωροδοκία διαιτητή, η χρήση ή απόκρυψη περιουσίας που απορρέει από διαφθορά, η εκµετάλλευση, η ευνοιοκρατία, η µεροληψία, ο νεποτισµός, η παράνοµη φιλοδωρία, η παράνοµη προµήθεια, ο πελατεισµός, το ξέπλυµα του βρώµικου χρήµατος. Επίσης, µε την Ποινική Σύµβαση του Συµβουλίου της Ευρώπης για τη ιαφθορά (CoE, 1999) 1 τα συµβαλλόµενα κράτη ανέλαβαν την υποχρέωση λήψης όλων των αναγκαίων νοµοθετικών µέτρων προκειµένου να καταστήσουν ποινικά αδικήµατα, σύµφωνα µε το εθνικό τους δίκαιο, πράξεις ενεργητικής και παθητικής διαφθοράς των δηµοσίων λειτουργών,

22 όπως αυτές περιγράφονται σε σχετικό κατάλογο µε συγκεκριµένες συµπεριφορές διαφθοράς, ως εξής: Ενεργητική δωροδοκία εθνικού δηµοσίου λειτουργού Παθητική δωροδοκία εθνικού δηµοσίου λειτουργού ωροδοκία µελών εθνικών δηµοσίων συνελεύσεων ωροδοκία αλλοδαπών δηµοσίων λειτουργών ωροδοκία µελών αλλοδαπών δηµοσίων συνελεύσεων Ενεργητική δωροδοκία στον ιδιωτικό τοµέα Παθητική δωροδοκία στον ιδιωτικό τοµέα ωροδοκία λειτουργών διεθνών οργανισµών ωροδοκία µελών διεθνών κοινοβουλευτικών συνελεύσεων ωροδοκία δικαστών και υπαλλήλων διεθνών δικαστηρίων ιαπραγµάτευση επιρροής Ξέπλυµα Προϊόντων της διαφθοράς Μικρή και µεγάλη Η διαφθορά διακρίνεται σε µικρή και µεγάλη ανάλογα µε την κλίµακα αυτής, δηλ, µε τον τύπο, το µέγεθος των «δώρων» κ.λ.π.. Ως µικρή διαφθορά θεωρούνται κυρίως πράξεις διαφθοράς των κατωτέρων δηµοσίων υπαλλήλων στις καθηµερινές και συνήθεις συναλλαγές τους µε τους πολίτες, προκειµένου να αποκτήσουν µε παράνοµο τρόπο πρόσθετο εισόδηµα, ενώ ως µεγάλη διαφθορά θεωρούνται οι πράξεις του πολιτικού προσωπικού ή των υψηλόβαθµων στελεχών του δηµοσίου στις σχέσεις τους µε µεγάλες επιχειρήσεις και µε στόχο την παράνοµη απόκτηση κερδών ή άλλων πλεονεκτηµάτων και οφελών, κατόπιν καταχρήσεως της εξουσιαστικής θέσεως που κατέχουν. Ως µορφές µεγάλης διαφθοράς αναφέρονται περιπτώσεις διαφθοράς κατά τη διαδικασία ανάθεσης δηµοσίων έργων ή κρατικών προµηθειών Θεσµική και λειτουργική Η θεσµική διαφθορά αναφέρεται στη διαφθορά εκείνων οι οποίοι κατέχουν θεσµικές θέσεις και αυτών που µπορούν να ασκήσουν επιρροή στις θεσµικές διαδικασίες λήψης των αποφάσεων. Στρέφεται κυρίως προς το προσωπικό της δίωξης του εγκλήµατος, τους δικαστικούς λειτουργούς, τα στελέχη του εκτελεστικού βραχίονα του κράτους, τα αιρετά µέλη των πολιτικών οργάνων. Από την άλλη πλευρά η λειτουργική σχετίζεται µε ειδικότερες

23 δραστηριότητες και σκοπούς και είναι λιγότερο προβλέψιµη, καθώς είναι ουσιαστικά ευκαιριακή Πολιτική και γραφειοκρατική διαφθορά Η πολιτική διαφθορά εµφανίζεται ως παθολογία του πολιτικού συστήµατος και εµπλέκει µέλη του πολιτικού δυναµικού µίας χώρας, σχετίζεται δε µε τον άµεσο ή έµµεσο χρηµατισµό των πολιτικών από άτοµα ή οµάδες µε συγκεκριµένα οικονοµικά συµφέροντα. Η γραφειοκρατική διαφθορά ή διαφθορά των δηµοσίων λειτουργών εµπλέκει προσωπικούς φορείς της διοικητικής εξουσίας του κράτους, απαντάται συχνά στους τοµείς της ανάθεσης των δηµοσίων έργων και προµηθειών και συχνά σχετίζεται µε το λεγόµενο «µαύρο χρήµα», που αποκοµίζουν οι υπάλληλοι των δηµοσίων υπηρεσιών µε αντάλλαγµα την παροχή διευκολύνσεων. Πρόκειται ουσιαστικά για τη διαφθορά που κάνει την εµφάνισή της σε όλη την έκταση της ηµόσιας ιοίκησης και περιλαµβάνει τόσο τα ανώτατα στελέχη της ηµόσιας ιοίκησης όσο και τα χαµηλόβαθµα, καθώς και τα στελέχη των ΟΤΑ. Αφορά και στην κυβέρνηση, η οποία προΐσταται της εκτελεστικής εξουσίας, δηλαδή τους υπουργούς και τους υφυπουργούς, τους µετακλητούς υπαλλήλους της διοίκησης, δηλαδή τους γενικούς και ειδικούς γραµµατείς των υπουργείων, τους διοικητές των δηµοσίων οργανισµών, τραπεζών και επιχειρήσεων, αλλά και τα αιρετά όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης, τους δηµοτικούς υπαλλήλους, τους διοικητές των αντίστοιχων δηµοτικών οργανισµών και επιχειρήσεων ιαφθορά ανάλογα µε το χώρο άσκησης της κρατικής εξουσίας Η διαφθορά στο δηµόσιο τοµέα µπορεί να διακρίνεται σε διαφθορά στην εκτελεστική λειτουργία, στη νοµοθετική λειτουργία, στη δικαστική λειτουργία καθώς και στη διαφθορά στα όργανα του ποινικού ελέγχου, η οποία υποδιακρίνεται σε διαφθορά στην Αστυνοµία, στην Ποινική ικαιοσύνη και στο Σωφρονιστικό Σύστηµα οµική ή µακρά ή διαρκής διαφθορά και σποραδική ή περιστασιακή διαφθορά Η πρώτη λαµβάνει τη µορφή κοινωνικής ανταλλαγής. Ειδικότερα το διοικητικό όργανο δεν λαµβάνει άµεσα ένα οικονοµικό αντίκρισµα, αλλά συνεχείς πολιτικές, οικονοµικές, κοινωνικές εξυπηρετήσεις στο πλαίσιο µίας κοινωνικής σχέσης σε βάθος χρόνου. Η δοµική διαφθορά χαρακτηρίζει µόνιµα ένα οικονοµικοκοινωνικό σύστηµα και παραµορφώνει το πολίτευµα. Η σποραδική διαφθορά παρουσιάζει µία κατ εξαίρεση λειτουργία και πιστοποιεί την ελλιπή ή πληµµελή λειτουργία ενός εθνικού συστήµατος

24 Η διάκριση αυτή είναι συναφής και µε τη συστηµατική και ευκαιριακή διαφθορά, όπου η συστηµατική είναι σαφώς πιο επικίνδυνη καθώς έχει υψηλό οικονοµικό, πολιτικό και κοινωνικό κόστος Λευκή, γκρίζα και µαύρη διαφθορά Η λευκή διαφθορά αναφέρεται στη διεφθαρµένη συµπεριφορά, η οποία στην κοινωνική συνείδηση είναι κωδικοποιηµένη µε ανοχή. Αυτό το είδος της διαφθοράς αντιστοιχεί τυπικά στο παραδοσιακό οικογενειοκρατικό σύστηµα και στις διαπροσωπικές πελατειακές σχέσεις. Η γκρίζα διαφθορά αντιµετωπίζεται µε κάποιο όνειδος, ως µορφή ατιµίας. Είναι αξιόµεµπτη για τα δηµόσια ήθη και αντιστοιχεί στα σύγχρονα συνταγµατικά κράτη και στα κράτη που µεταβαίνουν προς µία δηµοκρατική πολιτική κουλτούρα. Ο Lascoumes (2003) επισηµαίνει ότι η γκρίζα διαφθορά εντοπίζεται σε µεγαλύτερο βαθµό, όµως η αντιµετώπισή της παραµένει σε µία διαδικασία που πραγµατοποιείται µακριά από το φως της δηµοσιότητας (µέσω των εποπτικών οργάνων και των πειθαρχικών µηχανισµών). Τέλος, η µαύρη διαφθορά αφορά στη σοβαρή παραβίαση γενικών ηθικών αξιών και νοµικών κανόνων, είναι εκείνη η µορφή που στιγµατίζεται και επιφέρει κοινωνικές κυρώσεις, ενώ σύµφωνα µε τον ίδιο, κάποιες περιπτώσεις της φτάνουν στα δικαστήρια και επιφέρουν ποινικές κυρώσεις αλλά και θεσµικές απαντήσεις. Από τις πιο χαρακτηριστικές, οι οποίες απαντούν εν µέρει ή συνολικά στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες είναι η µεταρρύθµιση του θεσµικού πλαισίου για τον τρόπο χρηµατοδότησης των πολιτικών κοµµάτων, της διαδικασίας ανάθεσης δηµοσίων έργων κ.λ.π Εσωτερική τοπική ή διεθνική διαφθορά Η συγκεκριµένη διάκριση γίνεται ανάλογα µε τον χώρο στον οποίο εκδηλώνεται η διαφθορά. Η διαφθορά ενισχύεται µέσω των σχέσεων που αναπτύσσονται από το παγκόσµιο οργανωµένο έγκληµα. 2.2 Κακοδιοίκηση Η έννοια της κακοδιοίκησης Οι Μακρυδηµήτρης et al (1996) ορίζουν την κακή διοίκηση ή κακοδιοίκηση ως την κακή οργάνωση και λειτουργία της ηµόσιας ιοίκησης, τόσο µε τη στενή ( ηµόσιο, ΟΤΑ, ΝΠ ) όσο και την ευρεία έννοια του όρου (κρατικά, δηµοτικά και κοινοτικά νοµικά πρόσωπα που ασκούν επιχειρηµατικές δραστηριότητες)

25 Αναφερόµενοι δε, στο ποιος είναι ο αποδέκτης της κακοδιοίκησης τονίζουν ότι σε πρώτο επίπεδο ο άµεσος αποδέκτης της κακοδιοίκησης είναι ο διοικούµενος, του οποίου τα έννοµα συµφέροντα ή συγκεκριµένα δικαιώµατα βλάπτονται από νοµικές ή και υλικές ενέργειες των διοικητικών οργάνων, καθώς και οργάνων των δηµοσίων επιχειρήσεων. Ουσιαστικό καταφύγιό του είναι η δικαστική εξουσία µε τη συνταγµατικά κατοχυρωµένη αρµοδιότητά της να παρέχει αποτελεσµατική δικαστική προστασία, ακυρώνοντας ή τροποποιώντας τις επαχθείς διοικητικές πράξεις και επιδικάζοντας αποζηµιώσεις ή άλλες χρηµατικές παροχές. υστυχώς ωστόσο σε πολλές περιπτώσεις ακόµη και αυτή καθυστερεί, καθώς η έκταση της κακοδιοίκησης οδηγεί σε εξαιρετικά µεγάλο αριθµό υποθέσεων που πρέπει να εξεταστούν από τη διοικητική δικαιοσύνη, ενώ ο µικρός αριθµός των δικαστών αλλά και των δικαστικών υπαλλήλων και η έλλειψη συχνά των απαραίτητων υλικοτεχνικών υποδοµών δυσχεραίνουν ακόµη περισσότερο το έργο της. Με τη Συνθήκη του Maastricht, προστέθηκε στη Συνθήκη ΕΟΚ το άρθρο 138 Ε, µε το οποίο εισήχθη στην κοινοτική έννοµη τάξη ο θεσµός του Ευρωπαίου ιαµεσολαβητή. Η Συνθήκη ωστόσο για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα δεν όριζε την έννοια της κακοδιοίκησης. Για αυτό το λόγο, το 1996 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σε Ψήφισµά του για την Ετήσια Έκθεση του Ευρωπαίου ιαµεσολαβητή παρότρυνε τον τελευταίο όχι µόνο να αξιοποιήσει, βάσει της εντολής που του δόθηκε µε τις Συνθήκες, το δικαίωµα του για αντιµετώπιση των φαινοµένων κακοδιοίκησης και προτάσεων βελτίωσης των υπηρεσιών αλλά και να ικανοποιήσει την ανάγκη για ένα σαφή ορισµό του όρου κακοδιοίκηση. Ο Ευρωπαίος ιαµεσολαβητής από την πρώτη κιόλας Ετήσια Έκθεση του Θεσµού είχε ορίσει την έννοια της κακής διοίκησης ως εξής: "υπάρχει περίπτωση κακής διοίκησης αν ένα κοινοτικό θεσµικό όργανο ή οργανισµός παραλείψει να ενεργήσει σύµφωνα µε τις Συνθήκες και τις συναφείς δεσµευτικές κοινοτικές πράξεις, ή αν παραλείψει να τηρήσει τους κανόνες και τις αρχές της νοµοθεσίας που θεσπίζει το ικαστήριο και το Πρωτοδικείο". Από την Έκθεση αυτή φαίνεται ότι ο Ευρωπαίος ιαµεσολαβητής υιοθετεί την άποψη ότι τρία ουσιαστικά είδη παραλείψεων, τα οποία ως ένα βαθµό επικαλύπτονται, µπορούν να οδηγήσουν στη διαπίστωση κακοδιοίκησης. Αυτά είναι: Παράλειψη σεβασµού ενός κανόνα δικαίου ή µίας αρχής Παράλειψη σεβασµού των αρχών της χρηστής διοίκησης Παράλειψη σεβασµού των ανθρωπίνων ή θεµελιωδών δικαιωµάτων Η συγκεκριµένη ερµηνεία της κακής διοίκησης έγινε αποδεκτή από την Έκθεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά µε την Ετήσια Έκθεση του Ευρωπαίου ιαµεσολαβητή

26 ιαβιβάστηκε ακόµη και εγκρίθηκε στη Σύνοδο των Ευρωπαίων Εθνικών ιαµεσολαβητών που έλαβε χώρα το Η ανάγκη ωστόσο για ένα ακόµη πιο σαφή και ξεκάθαρο ορισµό του όρου της κακοδιοίκησης ήταν επιτακτική. Για το λόγο αυτό ζητήθηκε από τους Εθνικούς ιαµεσολαβητές των κρατών µελών να ενηµερώσουν τον Ευρωπαίο ιαµεσολαβητή σχετικά µε την ίδια την έννοια που δίνουν αυτοί στον όρο κακή διοίκηση. Από το σύνολο των προσπαθειών ορισµού της έννοιας της κακοδιοίκησης και από τις απαντήσεις που παραλήφθηκαν, η βασική έννοια µπορεί να οριστεί ως εξής (EO 1997): Περίπτωση κακής διοίκησης σηµειώνεται όταν ένα δηµόσιο όργανο παραλείπει να ενεργήσει σύµφωνα µε τον κανόνα ή µε την αρχή που το δεσµεύει. Το 1998, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενέκρινε Ψήφισµα µε το οποίο χαιρέτιζε τον παραπάνω ορισµό, ενώ το 1999 συµφώνησε και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή µε αυτόν. Ο ΣτΠ (ΣτΠ 1998), προσεγγίζει συµπληρωµατικά τον ορισµό της κακής διοίκησης από την αντίθετη πλευρά, ορίζοντας δηλαδή την «καλή επίλυση» των διαφορών, καθώς και το πως συγκεκριµενοποιείται η αρχή της «εύρυθµης ή αγαθής διοίκησης». Λαµβάνοντας υπόψη καταξιωµένες πρακτικές άλλων χωρών και βασιζόµενος στην πολυετή εµπειρία των αντίστοιχων θεσµών που λειτουργούσαν στις χώρες αυτές, καταλήγει στο ότι η έννοια της εύρυθµης ή αγαθής διοίκησης εµπεριέχει και συνάµα παραπέµπει σε τρεις βασικούς κανόνες βέλτιστης πρακτικής της διοίκησης Σύµφωνα µε τους κανόνες αυτούς, οι πολίτες πρέπει να αντιµετωπίζονται κατά τρόπο προσήκοντα, δίκαιο και αµερόληπτο. Αναλύοντας τα στοιχεία του ορισµού αυτού επισηµαίνει ότι: Η αντιµετώπιση των πολιτών κατά προσήκοντα τρόπο σηµαίνει: o Έγκαιρη λήψη τεκµηριωµένων και αιτιολογηµένων αποφάσεων o Ορθή συµπεριφορά, όπως ορίζουν οι κανόνες και το εκάστοτε ισχύον θεσµικό πλαίσιο, µε απόλυτο σεβασµό στα δικαιώµατα τους o Αντιµετώπιση των πολιτών και της κάθε περίπτωσης µε την ανάλογη ευαισθησία, λαµβάνοντας υπόψη την ηλικία τους, την ιδιωτική τους ανάγκη, τις ικανότητές τους και τις προσδοκίες τους o Ενηµέρωση των πολιτών και εξυπηρέτησή τους µε τον καλύτερο δυνατό τρόπο, αξιοποιώντας τις δυνατότητες και τις ευκαιρίες για απλοποίηση

27 των διαδικασιών, των εντύπων, των πληροφοριών που αφορούν στα δικαιώµατα και στις υπηρεσίες, τηρώντας τις εκ του νόµου οριζόµενες προθεσµίες o Υπευθυνότητα και ηρεµία, αποφεύγοντας τις διαφωνίες και τις συγκρούσεις Η αντιµετώπιση των πολιτών κατά τρόπο δίκαιο σηµαίνει: o Όµοιο χειρισµό όµοιων ή παρεµφερών περιπτώσεων. o Σεβασµό και εφαρµογή της αρχής της αναλογικότητας, σύµφωνα µε την οποία το επαχθές µέτρο που επιβάλλεται στο διοικούµενο µε τη διοικητική πράξη πρέπει να είναι ανάλογο προς το εξυπηρετούµενο δηµόσιο ή ιδιωτικό συµφέρον o Ευελιξία και αποφυγή της τυπολατρίας, οι νόµοι και οι κανόνες δεν πρέπει να εφαρµόζονται µε υπερβολική αυστηρότητα, που µπορεί να οδηγήσει σε αδικία o υνατότητα και ικανότητα επανεξέτασης των κανόνων και των διαδικασιών, όπου και όταν είναι αναγκαίο o Έγκαιρη ενηµέρωση και πληροφόρηση των πολιτών για ενδεχόµενες αλλαγές του θεσµικού πλαισίου, ώστε να έχουν στη διάθεσή τους εύλογο χρονικό διάστηµα να προσαρµοστούν o Αντιµετώπιση των προβληµάτων που παρουσιάζει ο διοικητικός εσωτερικός έλεγχος και εξασφάλιση ότι η επανεξέταση και ο επανέλεγχος των αιτηµάτων θα διεξάγονται από άλλο πρόσωπο από εκείνο που έλαβε την αρχική απόφαση o Πληροφόρηση και ενηµέρωση των πολιτών για τις διαδικασίες που πρέπει να ακολουθούν αλλά και για τα ένδικα βοηθήµατα που µπορούν να ασκήσουν, προκειµένου να προσβάλουν µία απόφαση Η αντιµετώπιση των πολιτών κατά τρόπο αµερόληπτο σηµαίνει: o Λήψη αποφάσεων βάσει της σχετικής κείµενης νοµοθεσίας o Εφαρµογή της αρχής της ίσης µεταχείρισης και αποφυγή προκαταλήψεων βάσει του χρώµατος, του φύλου, της εθνοτικής καταγωγής, των θρησκευτικών πεποιθήσεων, της οικογενειακής κατάστασης, της φήµης, της κοινωνικής θέσης, του σεξουαλικού προσανατολισµού, καθώς και καταβολή κάθε προσπάθειας ώστε οι

28 ενδεχόµενες προκαταλήψεις να µην επηρεάσουν συγκεκριµένες αποφάσεις Όπως τονίζει και ο Συνήγορος του Πολίτη στην ίδια Έκθεση "η εφαρµογή των κανόνων της βέλτιστης πρακτικής από τη διοίκηση είναι ικανή να συµβάλει ουσιαστικά στην ενίσχυση του κράτους δικαίου και στην ανάδειξη µίας νέας διοικητικής κουλτούρας, βασικό σηµείο αναφοράς της οποίας είναι η αρχή ότι η κύρια αποστολή της διοίκησης είναι να υπηρετεί τον πολίτη" Μορφές κακοδιοίκησης Κακοδιοίκηση λοιπόν σηµαίνει ανεπιτυχής ενέργεια ή παράλειψη, µε αλλά λόγια κακή διοίκηση υπάρχει όταν ένα θεσµικό όργανο δεν ενεργεί σύµφωνα µε το νόµο ή δεν τηρεί τις αρχές της χρηστής διοίκησης ή παραβιάζει τα ανθρώπινα δικαιώµατα. Ο ΣτΠ (2004) σηµειώνει ότι κάτω από τον τίτλο κακοδιοίκηση τείνουµε να συµπεριλάβουµε φαινόµενα πολύ διαφορετικά µεταξύ τους. Για την ετερόκλητη αυτή συνύπαρξη εν µέρει ευθύνεται ο ίδιος ο όρος κακοδιοίκηση, που φαίνεται να παραπέµπει σε µία παθολογία τεχνοκρατικού χαρακτήρα, ένα είδος κακού µάνατζµεντ (εσφαλµένη κατανοµή οικονοµικών πόρων, στελεχικού δυναµικού, τεχνολογίας, υποδοµών κ.λ.π.). Αυτή άλλωστε είναι και η αντίληψη που στερεότυπα διαµορφώνει ο πολίτης στην καθηµερινή συναλλαγή του µε τις δηµόσιες υπηρεσίες, καθώς το χαµηλό επίπεδο υπηρεσιών που αυτές προσφέρουν πράγµατι εκ πρώτης όψεως εµφανίζεται σε αυτόν συνήθως µε όρους κακής διαχείρισης. Η εξίσωση των όρων κακοδιοίκηση και κακοδιαχείριση δεν αποδίδει την ουσία των πραγµάτων. Σε πολλούς τοµείς η υστέρηση της διοίκησης αποδίδει κατά βάθος τη δυστοκία στη χάραξη και τη συνεπή εφαρµογή µακρόπνοης πολιτικής, η οποία αποκαλύπτεται έκδηλα στο πεδίο της νοµοθεσίας. εν είναι λ.χ. τυχαίο ότι µεταξύ των υποθέσεων που χειρίζεται ο ΣτΠ, οι συχνότερα εµφανιζόµενες ανήκουν σε τοµείς της διοικητικής δράσης, όπου το οικείο κανονιστικό πλαίσιο είναι ευκαιριακού ή αποσπασµατικού χαρακτήρα, µε διατάξεις αντιφατικές, µε ασάφειες, νοµοθετικά κενά κ.λ.π.. εν είναι απλό λοιπόν ή εύκολο να ορίσουµε αυστηρά ποιες περιπτώσεις ή ποια θέµατα συνιστούν περιπτώσεις ή µορφές κακοδιοίκησης. Ο Ευρωπαίος ιαµεσολαβητής στις Ετήσιες Εκθέσεις του παραθέτει ενδεικτικά και όχι περιοριστικά ορισµένες µορφές κακοδιοίκησης, όπως: Αδικαιολόγητη καθυστέρηση Άδικη µεταχείριση

29 Αθέµιτες διακρίσεις Άρνηση παροχής πληροφοριών ιοικητικές παρατυπίες Κακή λειτουργία ή αναρµοδιότητα Κατάχρηση εξουσίας Παράλειψη οφειλοµένης απάντησης Επίσης στις Ετήσιες Εκθέσεις του Συνηγόρου του Πολίτη ως µορφές κακοδιοίκησης αναφέρονται οι: Μη τήρηση της αρχής της νοµιµότητας Μη τήρηση της αρχής της χρηστής διοίκησης Μη τήρηση της αρχής της επιείκειας Μη τήρηση της αρχής της διαφάνειας Μη τήρηση της αρχής της ισότητας Μη τήρηση της αρχής της δικαιολογηµένης εµπιστοσύνης Μη τήρηση της αρχής της αµεροληψίας Μη τήρηση των προθεσµιών Μη ορθή και εξυπηρετική συµπεριφορά Μη εκτέλεση των δικαστικών αποφάσεων Αδράνεια της ιοίκησης Ανεπάρκεια ή έλλειψη αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων Άρνηση απάντησης ή καθυστέρηση απάντησης Ελλιπής πληροφόρηση Ζητήµατα πρόσβασης σε έγγραφα, επικυρώσεις και χορηγήσεις αντιγράφων Κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας Καταστρατήγηση των συµβατικών υποχρεώσεων Παράλειψη οφειλοµένης νόµιµης ενέργειας 2.3 Σύνδεση εννοιών Σχέση διαφθοράς και κακοδιοίκησης Η επιστηµονική ανάλυση και η έρευνα του φαινοµένου της διαφθοράς καταδεικνύει ότι η διαφθορά και η κακοδιοίκηση συµβαδίζουν. Τα δύο φαινόµενα, χωρίς να ταυτίζονται, εφόσον έχουν διαφορετική έννοια, είναι άρρηκτα συνδεδεµένα µεταξύ τους. Το περιβάλλον

30 της κακοδιοίκησης είναι αυτό που ευνοεί την ανάπτυξη των διαφόρων µορφών διαφθοράς, η κακοδιοίκηση υποθάλπει τη διαφθορά και αντίστροφα, η διαφθορά επιτείνει τα φαινόµενα κακοδιοίκησης (ΙΤΑ 2006) 1. Ο ΓΕ (2003) παρατηρεί ότι " η διαφθορά τροφοδοτείται και αναπαράγεται µέσα από την κακοδιοίκηση αλλά και την αδιαφάνεια των λειτουργιών του κρατικού µηχανισµού". Επίσης, ο ίδιος επισηµαίνει ότι το ζήτηµα της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης στο δηµόσιο τοµέα απασχολεί τις αρµόδιες υπηρεσίες και την κοινή γνώµη σε εθνικό και παγκόσµιο επίπεδο γιατί δηµιουργεί δυσλειτουργία του κράτους και γραφειοκρατική αναποτελεσµατικότητα του µηχανισµού του µε επιβλαβείς συνέπειες, που εκτείνονται πέραν του δηµοσίου τοµέα και στην εν γένει δοµή και εξέλιξη της κοινωνίας. Η διαφθορά και η κακοδιοίκηση κλονίζουν τους κρατικούς θεσµούς και την εµπιστοσύνη των πολιτών στην αποτελεσµατικότητα του κράτους και ενισχύουν την επικρατούσα στην πλειονότητα των πολιτών άποψη ότι για ορισµένα ζητήµατα για να υπερκεράσουν τα γραφειοκρατικά εµπόδια πρέπει να καταφύγουν σε πλάγιες µεθόδους, όπως σε δωροδοκία ή σε πολιτική ή φιλική παρέµβαση (ΓΕ 2006). Στην ίδια Έκθεση ο ΓΕ τονίζει ότι ο αγώνας κατά της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης δύναται να είναι κοινός, καθώς υπάρχουν µερικοί γενικοί παράγοντες, όπως ο πολύπλοκος γραφειοκρατικός µηχανισµός ή η ανεπάρκεια ή βραδύτητα των ελέγχων, που λειτουργούν υπέρ της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης και απαιτείται ταυτόχρονη πολιτική βούληση και τεχνογνωσία για να δηµιουργηθούν οι κατάλληλες συνθήκες για την αντιµετώπιση και την καταπολέµηση τους (ΓΕ 2006) Παραβίαση θεµελιωδών αρχών λειτουργίας διοικητικής δράσης Τα φαινόµενα της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης συνεπάγονται κατά κανόνα την καταστρατήγηση της αρχής του κράτους δικαίου, σύµφωνα µε την οποία η δράση των οργάνων της πολιτείας οφείλει να εναρµονίζεται µε τους ισχύοντες στην έννοµη τάξη κανόνες δικαίου, καθώς και την παραβίαση θεµελιωδών αρχών, τις οποίες τα διοικητικά όργανα οφείλουν να σέβονται και να τηρούν κατά την άσκηση της λειτουργίας τους. Οι σηµαντικότερες αρχές που παραβιάζονται είναι οι ακόλουθες 2 : 2 Εκτός των βασικών αρχών που παρουσιάζονται στο κεφάλαιο παραβιάζονται επίσης: α) η αρχή της αναλογίας ή αναλογικότητας, σύµφωνα µε την οποία το επαχθές µέτρο που επιβάλλεται στο διοικούµενο µε τη διοικητική πράξη πρέπει να είναι ανάλογο προς το εξυπηρετούµενο δηµόσιο ή ιδιωτικό συµφέρον, πρέπει δηλαδή να υπάρχει αναλογία µεταξύ του επαχθούς µέτρου που επιβάλλει η διοίκηση και του επιδιωκόµενου σκοπού. Η ρητή συνταγµατική κατοχύρωση της αρχής στο άρθρο 25 παρ. 1 εδ.α του Συντάγµατος αποσκοπεί κυρίως στην εντατικότερη, πληρέστερη και ενιαία εφαρµογή της από τη δικαστική, τη νοµοθετική και την εκτελεστική εξουσία (Κοντιάδης 2002), β) η αρχή της προστατευόµενης εµπιστοσύνης του διοικούµενου σύµφωνα

31 Αρχή της νοµιµότητας Αποτελεί θεµελιώδη αρχή της διοικητικής δράσης και συνίσταται στην υποχρέωση των διοικητικών οργάνων να ενεργούν σύµφωνα µε τους κανόνες δικαίου. Τα διοικητικά όργανα δεν µπορούν να προβαίνουν σε νοµικές ενέργειες (λ.χ. έκδοση διοικητικών πράξεων, σύναψη συµβάσεων) καθώς και σε υλικές ενέργειες, παρά µόνο βάσει της αρµοδιότητας που τους παρέχεται από τις διατάξεις του Συντάγµατος, του Κοινοτικού ικαίου και των νοµοθετικών ή κανονιστικών πράξεων. Κάθε λοιπόν διοικητική ενέργεια ή παράλειψη οφειλοµένης νόµιµης ενέργειας, η οποία αποκλίνει από την ισχύουσα νοµοθεσία στοιχειοθετεί παραβίαση της νοµιµότητας. Εδώ εντάσσεται ακόµη και η συµπεριφορά της διοίκησης η οποία παραβιάζει θεµελιώδη ατοµικά, κοινωνικά και πολιτικά δικαιώµατα. Μορφή επίσης παραβίασης της αρχής της νοµιµότητας αποτελεί και η περίπτωση, όπου η διοίκηση αρνείται να συµµορφωθεί µε τελεσίδικη δικαστική απόφαση. Η µη τήρηση της αρχής της νοµιµότητας αποτελεί τη σηµαντικότερη µορφή κακοδιοίκησης στο σύνολο του δηµοσίου τοµέα (ΣτΠ 1999) Αρχή της χρηστής διοίκησης Η αρχή αυτή επιβάλλει ουσιαστικά στα διοικητικά όργανα να ασκούν τις αρµοδιότητές τους σύµφωνα µε το αίσθηµα δικαίου που επικρατεί, ώστε κατά την εφαρµογή των σχετικών διατάξεων να αποφεύγονται οι ανεπιεικείς και απλώς δογµατικές ερµηνευτικές εκδοχές και να επιδιώκεται η προσαρµογή των κανόνων δικαίου προς τις επικρατούσες κοινωνικές και οικονοµικές συνθήκες και απαιτήσεις (Σπηλιωτόπουλος 2002). Η παραβίαση αυτής της αρχής και η άκαµπτη δογµατική εµµονή της διοίκησης στη τήρηση της τυπικής νοµιµότητας πολλές φορές µπορεί να οδηγήσει σε επαχθείς λύσεις για τους πολίτες. Η αρχή της χρηστής διοίκησης µπορεί σε ορισµένες περιπτώσεις να λειτουργήσει διορθωτικά, εξασφαλίζοντας την αποφυγή δυσάρεστων και δυσµενών καταστάσεων για τον διοικούµενο Αρχή της διαφάνειας Η διάταξη του άρθρου 16 του Ν. 1599/1986, µε την οποία καθιερώνεται σε νοµοθετικό κείµενο η αρχή της διαφάνειας στη δράση της δηµόσιας διοίκησης, παρέχει το δικαίωµα σε µε την οποία η διοικητική δράση δεν πρέπει να είναι αντιφατική, µπορεί να υφίσταται σε κάθε κατάσταση στη διατήρηση της οποίας εύλογα υπολογίζει ο διοικούµενος και η µεταβολή της τον αιφνιδιάζει ή αντίκειται στις προσδοκίες του (Σπηλιωτόπουλος 2002), γ) η αρχή της καλής πίστης σύµφωνα µε την οποία η διοικητική δράση δεν πρέπει να δηµιουργεί πλάνη, απάτη ή απειλή στον διοικούµενο και να µην αγνοεί ευνοϊκές καταστάσεις υπέρ αυτού ( αραµάρας 2007)

32 κάθε πολίτη να λαµβάνει γνώση ή αντίγραφο οποιουδήποτε διοικητικού εγγράφου που συντάσσεται από όργανα του δηµοσίου τοµέα, χωρίς να θέτει ως προϋπόθεση τη συνδροµή στο πρόσωπο του αιτούντος κάποιου ιδιαίτερου εννόµου συµφέροντος, για την υπεράσπιση του οποίου είναι απαραίτητη η γνώση των αιτουµένων στοιχείων. Οι ισχύουσες διατάξεις επαναλαµβάνονται και στον Κ (Ν.2690/1999). Η παραβίαση της αρχής αυτής, όπως προκύπτει και από τις Εκθέσεις του Συνηγόρου του Πολίτη, αποτελεί µία από τις πιο συχνές µορφές κακοδιοίκησης, καθώς σε πολλές περιπτώσεις διαπιστώνεται ευθεία παράβαση των σχετικών νοµοθετικών διατάξεων που καθιερώνουν την ελεύθερη πρόσβαση στα έγγραφα και παρατηρείται αυθαίρετη άρνηση της διοίκησης να επιδείξει στον πολίτη διοικητικά ή ιδιωτικά έγγραφα. Ωστόσο, η αρχή της διαφάνειας δεν εξαντλείται στη διασφάλιση της πρόσβασης των πολιτών στην πληροφορία και στα έγγραφα, αλλά αφορά και στη δηµοκρατική λειτουργία των πολιτειακών θεσµών. Κατά βάση η έννοια της διαφάνειας αντιπαρατίθεται στο φαινόµενο της διαφθοράς και της διαπλοκής, την οποία και επιδιώκει να καταπολεµήσει και να εξαλείψει. Μέσω ενός πλέγµατος συνταγµατικών κυρίως διατάξεων, όπως των άρθρων 14 παρ. 9, 29 παρ. 2, 57, 98, 102 παρ. 5, 103 παρ. 7 του Συντάγµατος, που ρυθµίζουν θέµατα διαφορετικού περιεχοµένου, η διαφάνεια που έχει στόχο την καταπολέµηση της διαφθοράς και της διαπλοκής στον χώρο άσκησης της δηµόσιας εξουσίας, αποτελεί το κοινό συνδετικό στοιχείο των επιµέρους σκοπών του συντακτικού και του κοινού νοµοθέτη. Η αρχή της διαφάνειας αποτέλεσε κεντρικό άξονα της συνταγµατικής αναθεώρησης του 2001 και εξειδικεύεται κυρίως στα πεδία που αφορούν στην κατανοµή των δηµοσίων πόρων και τον έλεγχο του δηµοσίου χρήµατος, των µέσων ενηµέρωσης, της χρηµατοδότησης των πολιτικών κοµµάτων, των κωλυµάτων και ασυµβίβαστων δηµοσίων αξιωµάτων και της διαφάνειας των περιουσιακών στοιχείων των δηµοσίων λειτουργών και υπαλλήλων (Ράικος 2006) Αρχή της επιείκειας Η αρχή αυτή συνδέεται άµεσα µε την αρχή της χρηστής διοίκησης. Η παραβίασή της µπορεί να οδηγήσει σε ακρότητες τη διοίκηση, οι οποίες συνεπάγονται και διοικητικές ενέργειες µε δυσµενές περιεχόµενο για τον πολίτη. Η γενικότητα και ο αφηρηµένος χαρακτήρας της νοµοθεσίας συχνά δηµιουργεί την ανάγκη διαφορετικής ρύθµισης συγκεκριµένων περιπτώσεων, εφόσον κάτι τέτοιο κρίνεται αναγκαίο. ηλαδή µία συγκεκριµένη υπόθεση µπορεί να συγκεντρώνει τέτοια οριακά δεδοµένα, ώστε η ρύθµισή της σύµφωνα µε τον γενικό κανόνα να προκαλέσει αδικία ή ανισότητα. Η αρχή της επιείκειας

33 συµβάλει ουσιαστικά στην αναζήτηση εξαιρετικής, ειδικής και συγκεκριµένης ρύθµισης, ώστε να ικανοποιείται το αίτηµα για δικαιοσύνη (Ροµπόκου-Καραγιάννη 2001) Αρχή της αµεροληψίας Η διοικητική δράση πρέπει να είναι απροκατάληπτη και ανεξάρτητη από ξένες προς το δηµόσιο συµφέρον επιρροές. Σύµφωνα µε το άρθρο 7 παρ. 1 του Κ τα διοικητικά όργανα, µονοµελή και συλλογικά, πρέπει να παρέχουν εγγυήσεις αµερόληπτης κρίσης κατά την άσκηση των αρµοδιοτήτων τους, ώστε να δηµιουργείται στον διοικούµενο η πεποίθηση του αδιάβλητου της πράξης που εκδίδουν (Σπηλιωτόπουλος 2002) Αρχή της ισότητας Αποτελεί θεµελιώδη συνταγµατική αρχή (άρθρα 4 και 116 του Συντάγµατος) και συνεπάγεται την ίδια παροχή υπηρεσιών και αγαθών σε όλους καθώς και την ίση κρίση στη µεταχείριση όµοιων περιπτώσεων από τη ιοίκηση. Τα φαινόµενα όµως της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης δεν συµβαδίζουν µε την αρχή της ισότητας, καθώς βασικό χαρακτηριστικό τους, κυρίως του φαινοµένου της διαφθοράς, είναι οι παρεκκλίσεις από την αρχή της ισότητας. Η ευνοϊκή µεταχείριση προσώπων και συµφερόντων χωρίς αυτό να δικαιολογείται ή να επιβάλλεται από συγκεκριµένους λόγους δηµοσίου συµφέροντος έρχεται σαφώς σε αντίθεση µε την αρχή της ισότητας (Παπακωνσταντίνου 2004). 2.4 είκτες µέτρησης Η ποιότητα της διακυβέρνησης έχει αναγνωρισθεί ως θεµελιώδης παράγοντας ανάπτυξης και αποτελεσµατικότητας µιας χώρας. Η διαφθορά και η κακοδιοίκηση παρουσιάζονται ως συµπτώµατα µιας µη ικανοποιητικής διακυβέρνησης. Βάσει των παραπάνω διαπιστώσεων η Παγκόσµια Τράπεζα στην ετήσια έκθεση "Global Monitoring Report" (WB GMR 2006) πρότεινε ένα πλαίσιο δεικτών µέτρησης για τη διακυβέρνηση σχετικά µε την πρόοδο και την ενίσχυση της διαφάνειας και της λογοδοσίας, δηµιουργώντας µια γενικότερη απαίτηση για καλή διακυβέρνηση. Το πλαίσιο ορίζει τρεις διαστάσεις µέτρησης της διακυβέρνησης: Συνολική απόδοση διακυβέρνησης o σύνοψη µετρήσεων για την ποιότητα του συστήµατος διακυβέρνησης o έλεγχος της διαφθοράς o ποιότητα οικονοµικών και περιφερειακών πολιτικών Ποιότητα γραφειοκρατίας

34 o χρηµατοοικονοµική διοίκηση και συστήµατα προµηθειών o συστήµατα διοίκησης o παροχή υπηρεσιών "γκισέ" (front-line) και ρυθµιστικές αρχές Απόδοση των φορέων που εκφράζουν τη διάκριση των εξουσιών o περιορισµοί της εκτελεστικής εξουσίας o δικαιοσύνη και αρχή της νοµιµότητας o διαφάνεια και δικαίωµα έκφρασης Η έννοια της καλής διακυβέρνησης είναι αντιστρόφως ανάλογη µε την ύπαρξη φαινοµένων διαφθοράς και κακοδιοίκησης. Συνεπώς, η µέτρηση της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης είναι απαραίτητη και για τη µέτρηση της ευρύτερης έννοιας της καλής διακυβέρνησης. Στους παραπάνω δείκτες γίνεται ρητή αναφορά στη διαφθορά, ενώ η κακοδιοίκηση προκύπτει έµµεσα. Η έκθεση GMR αναγνωρίζει τη δυσκολία που παρουσιάζει η µέτρηση της ποιότητας της διακυβέρνησης και ξεχωρίζει ορισµένους από τους εκατοντάδες υπάρχοντες δείκτες. Ενδεικτικά, αναφέρονται οι δείκτες των Kaufmann, Kraay, Zoido-Lobatón (KKZ) του Ινστιτούτου της Παγκόσµιας Τράπεζας, οι δείκτες της ιεθνούς ιαφάνειας, ο δείκτης Country Policy and Institutional Assessments (CPIA) της Παγκόσµιας Τράπεζας κ.λ.π.. Αναφορά αξίζει να γίνει και στους Arndt και Oman (OECD 2006), οι οποίοι συγκέντρωσαν και αξιολόγησαν τη µεθοδολογία και τις πηγές των πιο συχνά χρησιµοποιούµενων δεικτών για τη διακυβέρνηση, καθώς και οδηγούς από τη σχετική βιβλιογραφία, που βοηθούν στη σωστή χρήση των δεικτών. Μεταξύ των δεικτών που υπάρχουν στη σχετική έκθεση είναι οι International Country Risk Guide (ICRG), οι ετήσιοι δείκτες του Freedom House, ο δείκτης CPI της ιεθνής ιαφάνειας, οι ΚΚΖ δείκτες του Ινστιτούτου της Παγκόσµιας Τράπεζας (ή World Governance Indicators/WBI) όπως ονοµάζονται). Σε όλους τους δείκτες γίνεται µέτρηση της διαφθοράς και στοιχείων που η έλλειψή τους συνιστά κακοδιοίκηση. Από τους πιο κοινά αποδεκτούς δείκτες µέτρησης διαφαίνεται η τάση µέτρησης της διαφθοράς µέσω ερευνών µε ερωτηµατολόγια, παρά η σύνδεση µε ποσοτικά στατιστικά στοιχεία. Μέσω των ερωτηµατολογίων η µέτρηση µπορεί να προσαρµοστεί και να εξειδικευτεί ανάλογα µε τις ανάγκες του κάθε φορέα µέτρησης. Πρόκειται ουσιαστικά για δείκτες αντίληψης (perception indices)

35 Στα πλαίσια της παρούσας εργασίας επιλέχθηκε η παρουσίαση των δεικτών WBI 3, του δείκτη CPI της ιεθνούς ιαφάνειας, που αποτελεί και το δείκτη που συγκεντρώνει και τη µεγαλύτερη δηµοσιότητα και του δείκτη GCB επίσης της ιεθνούς ιαφάνειας ο οποίος στηρίζεται στην κοινή γνώµη. Αξίζει να σηµειωθεί ότι η έρευνα πάνω στη µέτρηση της διαφθοράς εξελίσσεται καθηµερινά και η κριτική πάνω στην αξιοπιστία χρήσης των δεικτών είναι συνεχής, ενώ ακόµα και ο πιο διαδεδοµένος δείκτης CPI (2.4.2) τίθεται υπό αµφισβήτηση από ορισµένους ερευνητές, όπως ο Galtung (Sampford et al 2006) Worldwide Governance Indicators (WBI) Οι δείκτες Worldwide Governance Indicators (WBI) ή KKZ δείκτες 4 του Ινστιτούτου της Παγκόσµιας Τράπεζας αναφέρονται στην έννοια της διακυβέρνησης (Kaufmann et al 2007), η οποία διακρίνεται σε τρεις παραµέτρους. Κάθε παράµετρος "ορίζεται" από δύο δείκτες: οι διαδικασίες µε τις οποίες οι κυβερνήσεις επιλέγονται, παρακολουθούνται και αντικαθιστούνται o Voice and Accountability (VA): η έκταση στην οποία οι πολίτες συµµετέχουν στην επιλογή των κυβερνήσεων. Συµπεριλαµβάνονται δείκτες σχετικά µε την πολιτική διαδικασία, τις ατοµικές ελευθερίες και τα πολιτικά δικαιώµατα, το δικαίωµα ελευθερίας της έκφρασης, το δικαίωµα του συνεταιρίζεσθαι, την ανεξαρτησία των ΜΜΕ o Political Stability and Absence of Violence (PV): αντίληψη για την πιθανότητα αποσταθεροποίησης ή ανατροπής της κυβέρνησης µε πιθανώς αντισυνταγµατικά µέσα ή/και µε χρήση βίας η ικανότητα της κυβέρνησης να διαµορφώνει και να υλοποιεί ακέραιες πολιτικές o Government Effectiveness (GE): αντίληψη για την ποιότητα των παρεχόµενων δηµόσιων υπηρεσιών, την ποιότητα της γραφειοκρατίας, την ικανότητα των δηµοσίων λειτουργών, την ανεξαρτησία των 3 Οι δείκτες WBI, που αφορούν στη διακυβέρνηση και υπολογίζονται βάσει άλλων δεκάδων δεικτών, αποτελούν καλό εφαλτήριο για τη µελέτη του θέµατος της µέτρησης της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης 4 Η ονοµασία KKZ προέρχεται από τα αρχικά των Kaufmann Daniel, Kraay Art και Zoido-Lobatón Pablo, οι οποίοι πρώτοι εµπνεύστηκαν τους συγκεκριµένους δείκτες το Ο Daniel Kaufmann είναι διευθυντής του Governance and Anti-Corruption Team του World Bank Institute

36 δηµοσιών υπηρεσιών από πολιτικές πιέσεις, την αξιοπιστία της δέσµευσης της κυβέρνησης στις πολιτικές της o Regulatory Quality (RQ): ρυθµιστικές πολιτικές που επιτρέπουν και προάγουν την ανάπτυξη του ιδιωτικού τοµέα ο σεβασµός του κράτους και των πολιτών στους νόµους και τους θεσµούς o Rule of Law (RL): εµπιστοσύνη και συµµόρφωση στους κανόνες δικαίου και συγκεκριµένα στην τήρηση των όρων µιας σύµβασης και από τα δύο µέρη, στην αστυνοµία, στη δικαιοσύνη, καθώς και στην πιθανότητα εγκληµατικότητας και βίας o Control of Corruption (CC): αντίληψη της διαφθοράς, οριζόµενη ως άσκηση δηµόσιας εξουσίας για ίδιον όφελος. Συµπεριλαµβάνονται φαινόµενα µικρής και µεγάλης διαφθοράς, καθώς και περιπτώσεις εξάρτηση του κράτους από ελίτ και ιδιωτικά συµφέροντα Οι έξι δείκτες είναι σύνθετοι δείκτες, δηλαδή συντίθενται από ένα άλλο σύνολο πρωτογενών δεικτών. Οι πρωτογενείς δείκτες που χρησιµοποιούνται είναι εκατοντάδες, προερχόµενοι από δεκάδες πηγές, που καθορίζουν τελικά και τη σηµασιολογία των δεικτών. Πέραν του δείκτη CC, ο οποίος µπορεί να χρησιµοποιηθεί αυτόνοµα ως δείκτης µέτρησης της διαφθοράς, σχετικά µε την κακοδιοίκηση δεν υπάρχει κάποιος συγκεντρωτικός δείκτης. Ωστόσο, δείκτες όπως οι VA, GE και RL µετρούν και µορφές κακοδιοίκησης, όπως την ποιότητα των παρεχόµενων δηµοσίων υπηρεσιών, τη γραφειοκρατία, τη µη τήρηση της αρχής της νοµιµότητας. εδοµένου ότι οι WBI δείκτες είναι σύνθετοι, αποτελούν ένα καλό εφαλτήριο ώστε µέσα από την ανάλυσή των πρωτογενών δεικτών να οδηγηθεί κανείς σε συµπεράσµατα σχετικά µε την κακοδιοίκηση Corruption Perceptions Index (CPI) Ο πιο διαδεδοµένος δείκτης µέτρησης της διαφθοράς είναι ο Corruption Perceptions Index (CPI), που µετράται από τη ιεθνή ιαφάνεια (βλ. Παράρτηµα ΙΙ) σε ετήσια βάση από το Βάσει του CPI ταξινοµούνται οι χώρες ανάλογα µε το βαθµό που γίνεται αντιληπτή η ύπαρξη διαφθοράς σε δηµόσιους λειτουργούς και πολιτικούς. Είναι ένας σύνθετος δείκτης που βασίζεται σε δεδοµένα σχετικά µε τη διαφθορά, τα οποία προκύπτουν από εξειδικευµένες

37 έρευνες που διεξάγουν ανεξάρτητα και έγκριτα ιδρύµατα 5. Ο CPI αντανακλά την επικρατούσα άποψη για την υπάρχουσα διαφθορά (TI CPI 2006) 1. Ο δείκτης CPI εστιάζει στη διαφθορά στο ηµόσιο Τοµέα. Οι έρευνες που τροφοδοτούν µε πρωτογενή δεδοµένα τον υπολογισµό του CPI εµπεριέχουν ερωτήσεις σχετικές µε κακή χρήση εξουσίας για ιδιωτικά οφέλη όπως δωροδοκία, υπεξαίρεση ή διερευνητικές ερωτήσεις σχετικές µε την αποτελεσµατικότητα των πολιτικών καταπολέµησης. Για τον υπολογισµό του δείκτη επιλέχθηκε η µέτρηση της εµπειρίας και της αντίληψης των εµπλεκοµένων, που αντιµετωπίζουν το φαινόµενο, µέσω εξειδικευµένων ερωτηµατολογίων, αντί της χρήσης ποσοτικών δεδοµένων (λχ αριθµός δωροδοκιών, αριθµός σχετικών καταγγελιών κ.λ.π.), τα οποία περισσότερο µετρούν τη δυνατότητα του συστήµατος να αποκαλύπτει φαινόµενα διαφθοράς, παρά την πραγµατική έκτασή της. Τα στοιχεία για τον υπολογισµό του CPI αντλούνται από διαφορετικές πηγές δεδοµένων, τα οποία προέρχονται από αποτελέσµατα ερευνών που διεξήχθησαν από ανεξάρτητους φορείς 6. Η µεθοδολογία υπολογισµού ελέγχεται από οµάδα ειδικών σε θέµατα διαφθοράς, οικονοµετρίας και στατιστικής (TI CPI 2006) 2. Η ιεθνής ιαφάνεια θέτει αυστηρές προδιαγραφές, ώστε να εξασφαλίσει ότι τα αποτελέσµατα των ερευνών δίνουν ποιοτικά και αξιόπιστα δεδοµένα, ενώ απαιτεί, για την ένταξη µία χώρας στην ετήσια παρουσίαση του δείκτη, τα δεδοµένα να προέρχονται τουλάχιστον από τρεις διαφορετικές πηγές. Η αξιοπιστία του δείκτη αυξάνεται ανάλογα µε τον αριθµό των ερευνών που χρησιµοποιούνται 7. Το δείγµα των ερευνών απαρτίζεται από ειδικούς αναλυτές χωρών και ανθρώπους του επιχειρηµατικού κόσµου, που διαµένουν εντός και εκτός της κάθε χώρας. Σηµειώνεται ότι τα πρωτογενή δεδοµένα αποστέλλονται στη ιεθνή ιαφάνεια χωρίς κόστος. Η διεθνής αποδοχή του δείκτη φαίνεται από τη συνεχόµενα αυξανόµενη συµµετοχή χωρών, η οποία αποτυπώνεται στο ιάγραµµα 1. Εκτός των 163 χωρών που ήδη συµµετείχαν στην έκθεση του δείκτη για το έτος 2006, υπάρχουν άλλες 39 οι οποίες δεν ενσωµατώθηκαν γιατί είχαν λιγότερες από δύο πηγές. 5 Στο δείκτη του 2006 χρησιµοποιήθηκαν δεδοµένα των τελευταίων δύο ετών (2005 και 2006), αντί τριετίας που ίσχυε 6 Ο δείκτης για το 2006 χρησιµοποίησε 12 ξεχωριστές έρευνες που διεξήχθησαν από τους ακόλουθους 9 φορείς: World Bank, Economist Intelligent Unit, Freedom House, IMD International, Merchant International Group, Political & Economic Risk Consultancy, United Nations Economic Commission for Africa, World Economic Forum, World Markets Research Centre. 7 Στο δείκτη CPI 2006 για την Ελλάδα χρησιµοποιήθηκαν 7 διαφορετικές έρευνες ως πηγή δεδοµένων

38 Αριθµός χωρών που συµµετέχουν στο δείκτη CPI Έτος Αριθµός χωρών ιάγραµµα 1 Εξέλιξη συµµετοχής χωρών στο δείκτη CPI Λόγω της αυξοµείωσης της συµµετοχής των χωρών στο δείκτη CPI δεν είναι δυνατή η σύγκριση της θέσης µιας χώρας από έτος σε έτος. Η µόνη δυνατή σύγκριση είναι στην εξέλιξη της τιµής του ίδιου του δείκτη. Η εξέλιξη του δείκτη για την Ελλάδα φαίνεται στο ιάγραµµα 3 Εξέλιξη δείκτη CPI Ελλάδα (βλ. κεφ. 3) Global Corruption Barometer (GCB) Η ιεθνής ιαφάνεια από το 2003 µετρά τη διαφθορά και µε το δείκτη Global Corruption Barometer (GCB). Η µέτρηση βασίζεται σε εµπειρίες των πολιτών σχετικές µε το φαινόµενο της διαφθοράς, ενώ µε τον παλαιότερο δείκτη CPI 8, η µέτρηση της διαφθοράς γινόταν µέσω έρευνας σε ερωτώµενους ειδικούς. Ο δείκτης GCB δεν καταλήγει σε ένα ποσοτικό µέγεθος ανά χώρα, έτσι ώστε να επιτρέπεται η ταξινόµηση µεταξύ τους, όπως συµβαίνει µε την χρήση του CPI. Προσπαθεί να εντοπίσει τη θέση της κοινής γνώµης ως προς θέµατα που αφορούν στη διαφθορά (λ.χ. σε ποιους τοµείς του ηµοσίου εµφανίζεται συνήθως το φαινόµενο της διαφθοράς, ποιοι τοµείς της ανθρώπινης δραστηριότητας επηρεάζονται περισσότερο, οικογένεια, εργασία, πολιτική, πως το κράτος αντιµετωπίζει το πρόβληµα κ.λ.π.). Ο GCB αντανακλά ουσιαστικά την αντίληψη της κοινής γνώµης για την υπάρχουσα διαφθορά. Τα θέµατα που ερευνώνται µε τον δείκτης GCΒ, όπως προκύπτουν από την πιο πρόσφατη έρευνα (TI GCB 2006), είναι τα εξής: ωροδοκία 8 Ο δείκτης CPI υπολογίστηκε για πρώτη φορά το

39 o τοµείς ηµόσιας ιοίκησης (αστυνοµία, υγεία, εκπαίδευση κ.ά.) o συχνότητα εµφάνισης o κόστος (ύψος δωροδοκίας) Αξιολόγηση προσπαθειών καταπολέµησης Επίδραση διαφθοράς o τοµείς ηµοσίου (πολιτικά κόµµατα, αστυνοµία, δικαστικό σώµα, φορολογικό σύστηµα, στρατός κ.ά.) o στην προσωπική και οικογενειακή ζωή o στην πολιτική ζωή o στις επιχειρήσεις Αν και οι δείκτες GCB και CPI έχουν διαφορετικό κοινό ερωτώµενων, η σύγκριση των δύο δεικτών (δείκτης δωροδοκίας GCB µε CPI) δείχνει πως οι απόψεις των ειδικών και της κοινής γνώµης για τη διαφθορά συγκλίνουν. Στο ιάγραµµα 2 φαίνεται το ποσοστό των ερωτώµενων πολιτών, που αντιµετώπισαν περίπτωση δωροδοκίας, σε σχέση µε το δείκτη CPI που εµφάνισε η κάθε χώρα. Η ανωτέρω σύγκριση δείχνει το βαθµό συσχέτισης µεταξύ των δύο µεταβλητών και ενισχύει την αξιοπιστία του CPI. ιάγραµµα 2 Σύγκριση αντίληψης διαφθοράς και εµφάνισης δωροδοκίας (TI CPI-GCB 2006) Η επιτυχής συσχέτιση µεταξύ της δωροδοκίας και του CPI δεν εµφανίζεται σε όλες τις µεταβλητές που µετρούνται από το δείκτη GCB. Για παράδειγµα η αξιολόγηση των προσπαθειών καταπολέµησης από πλευράς κράτους δεν συσχετίζεται µε το CPI 9. 9 Σε κάποιες χώρες οι δείκτες συγκλίνουν ενώ σε άλλες τα αποτελέσµατα είναι διαφορετικά. Στη Σιγκαπούρη λ.χ. ο δείκτης CPI 2006 είναι 9.4 και το 89% της κοινής γνώµης θεωρεί τις προσπάθειες

40 3 ιαφθορά και κακοδιοίκηση στην Ελλάδα Το φαινόµενο της διαφθοράς στο δηµόσιο τοµέα έχει διαχρονική διάσταση. Σήµερα έχει λάβει απρόσµενα µεγάλες διαστάσεις σε διεθνές επίπεδο τροφοδοτούµενο κυρίως από τις συνθήκες στην παγκόσµια αγορά και από τη δραστηριότητα του οργανωµένου εγκλήµατος, απειλώντας όλα τα κράτη ανεξάρτητα από τον τρόπο και το επίπεδο οργάνωσης της πολιτικής εξουσίας, που έχει το καθένα από αυτά. Η διόγκωση του φαινοµένου της διαφθοράς διεθνώς δεν άφησε αλώβητη και ανεπηρέαστη τη χώρα µας, όπου παρατηρούνται περιπτώσεις διαφθοράς και κακοδιοίκησης που πλήττουν το δηµόσιο τοµέα, όπως διαπιστώνεται και από το δείκτη CPI της ιεθνούς ιαφάνειας ( ιάγραµµα 3). Εξέλιξη δείκτη CPI για την Ελλάδα CPI Έτος ιάγραµµα 3 Εξέλιξη δείκτη CPI Ελλάδα Λόγω της ποιοτικής µεθόδου υπολογισµού µέσω ερωτηµατολογίων του δείκτη CPI η σύγκριση της τιµής του δείκτη στη διάρκεια των ετών δεν πρέπει να οδηγεί σε απόλυτα συµπεράσµατα, καθώς δύναται µια αλλαγή να οφείλεται σε αλλαγή στο δείγµα ή στη µεθοδολογία παρά σε µια πραγµατική αντίληψη της υπάρχουσας διαφθοράς. Ο µόνος αξιόπιστος τρόπος σύγκρισης της πορείας µιας χώρας είναι η ενδελεχή µελέτη των ερευνών που διεξήχθησαν. 3.1 Παράγοντες που ενισχύουν τη διαφθορά και την κακοδιοίκηση Η πολιτική ιστορία της χώρας µας, οι µονοπωλιακές δοµές του κράτους και η επέκταση της δραστηριότητάς του, η αναχρονιστική και διάσπαρτη νοµοθεσία µε τις ελλείψεις, καταπολέµησης της διαφθοράς πολύ αποτελεσµατικές, ενώ στη ανία µε CPI , µόλις το 50% της κοινής γνώµης θεωρεί πολύ αποτελεσµατικές τις προσπάθειες του κράτους

41 παραλείψεις και αντιφατικές διατάξεις, η γραφειοκρατία, η πληµµελής λειτουργία µεγάλου τµήµατος του ελεγκτικού µηχανισµού δηµιουργούν, µεταξύ άλλων, τις αναγκαίες συνθήκες για την ανάπτυξη της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης στη χώρα µας (Φλωράτος 2005). Στο κεφάλαιο που ακολουθεί παρουσιάζονται οι σηµαντικότεροι παράγοντες, που ενθαρρύνουν την εµφάνιση των δύο φαινοµένων στην ελληνική ηµόσια ιοίκηση και Τοπική Αυτοδιοίκηση Ιστορικές καταβολές Η διαφθορά είναι ένα φαινόµενο που έχει βαθιές ρίζες στην ελληνική κοινωνική και πολιτική ζωή. Η γέννηση και επιβίωση του φαινοµένου της διαφθοράς είναι άρρηκτα συνδεδεµένη µε τις εκάστοτε κοινωνικές, οικονοµικές και πολιτικές συνθήκες της κάθε εποχής. Η παρουσία του φαινοµένου στην Ελλάδα είναι συνεχής και διαρκής, από τη σύσταση κιόλας του νεοελληνικού κράτους µέχρι σήµερα. Το πολιτισµικό πλαίσιο µέσα στο οποίο άρχισαν να αναπτύσσονται οι πρακτικές διαφθοράς κληρονοµήθηκε από την εποχή της Τουρκοκρατίας και ανέδειξε έντονα την κουλτούρα του "ρουσφετιού". Ο 19ος αιώνας ήταν για τη χώρα µας η περίοδος της κρατικής συγκρότησης, της οργάνωσης της γραφειοκρατίας και της διαµόρφωσης του πολιτικού συστήµατος. Η Ελλάδα κλήθηκε να ανταποκριθεί στη νέα πραγµατικότητα και να υιοθετήσει ευρωπαϊκούς αστικούς θεσµούς, ενώ η µέχρι τότε πορεία του Έλληνα ήταν διαφορετική από εκείνη του Ευρωπαίου πολίτη. Η αγωγή του πολίτη στις συναλλαγές του µε το κράτος απουσίαζε, καθώς και η συµµετοχή του στην ανάπτυξη και τη διαµόρφωσή του. Το κληρονοµηµένο πολιτισµικό πλαίσιο του "ρουσφετιού" παρέµεινε, αναπτύσσοντας µία συµπεριφορά που εκδηλωνόταν µε την ανάπτυξη ενός πλέγµατος πελατειακών σχέσεων, πολιτικών συναλλαγών, διαφθοράς, βίας, εκλογικής νοθείας και ικανοποίησης προσωπικών συµφερόντων. Σύµµαχο του έβρισκε τον ιδιαίτερα γρήγορα αναπτυσσόµενο γραφειοκρατικό µηχανισµό και τη διογκωµένη δηµοσιοϋπαλληλική τάξη. Ο κυρίαρχος κρατικός µηχανισµός αποτελούσε το κύριο µέσο της ικανοποίησης αυτών των συµφερόντων. Η πλειοψηφία των κυβερνήσεων εκείνης της περιόδου επιδόθηκε στην ανάπτυξη των πρακτικών διαφθοράς στο δηµόσιο βίο και στη δικαστική εξουσία, κατασπαταλώντας το δηµόσιο χρήµα, καλλιεργώντας τις πελατειακές σχέσεις και τις δολοπλοκίες. Ο Τρικούπης προσπάθησε να καταπολεµήσει τη διαφθορά στον κρατικό µηχανισµό και µεταξύ άλλων θέσπισε νόµο, ο οποίος καθιέρωνε την ύπαρξη προσόντων ως εχέγγυα ηθικής 10 Η αναφορά στους παράγοντες είναι συνοπτική για λόγους οικονοµίας της εργασίας και παρουσιάζονται µόνο οι βασικές έννοιες για κάθε παράγοντα

42 και αποτελεσµατικότητας στη δηµόσια υπηρεσία, απέλυσε πολλούς δικαστικούς υπαλλήλους ύποπτους για διαφθορά, καθώς και δηµόσιους ταµίες για παράνοµες κατακρατήσεις µισθών δηµοσίων υπαλλήλων και συναλλαγές µε στελέχη πολιτικών κοµµάτων και τοκογλύφους, κίνησε την άσκηση ποινικών διώξεων κατά χωροφυλάκων που κατηγορούνταν για συνεργασία µε ληστές κ.λ.π.. Τον αγώνα του Τρικούπη για πάταξη της διαφθοράς και εκσυγχρονισµό της χώρας ακολούθησε η εξίσου σηµαντική µεταρρυθµιστική προσπάθεια του Ελ. Βενιζέλου και της κυβέρνησης των Φιλελεύθερων. Σταθµός της προσπάθειας αυτής αποτέλεσε η συνταγµατική κατοχύρωση (1911) της αρχής της µονιµότητας των δηµοσίων υπαλλήλων, καθώς και το ότι το 1933, εισήγαγε νοµοσχέδιο για το «πόθεν έσχες» των δηµοσίων λειτουργών. Στη µεταπολεµική περίοδο η χώρα µας διανύει τη φάση του κοινωνικού µετασχηµατισµού της µε κυριότερο χαρακτηριστικό αυτής της διαδικασίας τον κοινωνικοοικονοµικό εκσυγχρονισµό. Η µακροχρόνια πορεία εκσυγχρονισµού της ελληνικής κοινωνίας είχε σαν συνέπεια τη σύγκρουση µεταξύ παλιών και νέων αντιλήψεων. Στην περίοδο κυριαρχεί η πολιτική διαφθορά, ενώ και η περίοδος της δικτατορίας δεν θα µπορούσε να αποτελέσει εξαίρεση ως προς την ύπαρξη του φαινοµένου της διαφθοράς, θα τολµούσε µάλιστα να πει κανείς ότι από η διαφθορά "οργίασε" στη χώρα µας. Η µεταπολίτευση καταδίκασε τη διαφθορά της δικτατορίας, σηµατοδώντας τη νέα πορεία της χώρας προς τον εκσυγχρονισµό µε αποκορύφωµα την ένταξη της Ελλάδας στην ΕΟΚ. Ωστόσο και οι µετέπειτα κυβερνήσεις δοκιµάζονται από κρούσµατα διαφθοράς σε δηµόσιους οργανισµούς και κατηγορίες για διαχειριστικές ατασθαλίες (Κουτσούκης 1998) Μονοπωλιακές δοµές - Επέκταση της κρατικής δραστηριότητας Ο ρόλος της µονοπωλιακής παροχής δηµοσίων αγαθών και υπηρεσιών από το κράτος αποτελεί σηµαντικό παράγοντα στη διαµόρφωση του φαινοµένου της διαφθοράς, καθώς δεν υπάρχουν εναλλακτικοί τρόποι απόκτησης ή απόλαυσης ων αγαθών ή των υπηρεσιών από την πλευρά των πολιτών. Σύµφωνα ακόµη µε τον Ράικο (2006) η επέκταση της κρατικής δραστηριότητας και του παρεµβατισµού του κράτους στην Ελλάδα, ως συνέπεια της διόγκωσης της κρατικής εξουσίας, που προσπαθεί να ανταποκριθεί στα ποικίλα και πολύµορφα καθήκοντά της, πολλαπλασιάζει τα σηµεία επαφής της δράσης της πολιτείας µε τα κάθε λογής συµφέροντα των πολιτών και κατ ανάγκη πολλαπλασιάζει τις περιπτώσεις των εν γένει συναλλαγών µεταξύ διοικούµενων και κράτους. Η συχνότητα και η ένταση των κάθε είδους συναλλακτικών επαφών αυξάνει τις πιθανότητες για την εκδήλωση του φαινοµένου της

43 διαφθοράς, αφού όσο µεγαλώνει η ακτίνα δράσης και επέµβασης της κρατικής µηχανής τόσο πληθαίνουν οι περιπτώσεις διαφθοράς. Αυτό συµβαίνει γιατί η διαφθορά ξεκινάει από την αλληλεξάρτηση του κράτους µε τους ιδιώτες, καθόσον ο δηµόσιος λειτουργός, ο οποίος ενεργεί ή παραλείπει για λογαριασµό του νοµικού προσώπου του κράτους, είναι εν δυνάµει στόχος διαφθοράς Ποιότητα Κανονιστικού Πλαισίου και Πολυνοµία Ο ΣτΠ (2005 και 2006) θεωρεί ως έναν από τους βασικότερους παράγοντες κακοδιοίκησης και διαφθοράς στη χώρα µας την ποιότητα του κανονιστικού πλαισίου, την πληµµελή νοµοτεχνική κατάστρωση των κανονιστικών ρυθµίσεων, τις νοµοτεχνικές ατέλειες και το δυσνόητο περιεχόµενο πολλών νοµοθετικών διατάξεων, υπουργικών αποφάσεων και σχετικών εγκυκλίων. Όπως ο ίδιος επισηµαίνει, τα νοµοθετικά κείµενα αλλά και η απουσία κωδικοποίησης συνεπάγονται πολλές φορές την αδυναµία επίλυσης των αναφορών για κακοδιοίκηση. Σε πολλές διατάξεις νόµων υπάρχουν ελλείψεις, παραλείψεις, ασάφειες και αοριστίες, οι οποίες δυσκολεύουν το έργο της διοίκησης και δηµιουργούν συγχύσεις και ερωτηµατικά τόσο στους υπαλλήλους όσο και στους πολίτες, µε συνέπεια την παραβίαση πολλές φορές της αρχής της νοµιµότητας, την κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας των διοικητικών οργάνων, αλλά και την περαιτέρω επιβάρυνση των πολιτών και επιβράδυνση της διεκπεραίωσης των διοικητικών διαδικασιών. Το σχετικό νοµοθετικό πλαίσιο επιτρέπει επίσης συχνά και επικαλύψεις στις αρµοδιότητες των εµπλεκοµένων οργάνων της πολιτείας, µε αποτέλεσµα τη διάχυση των ευθυνών και την παρακώλυση ή έστω τη σηµαντική καθυστέρηση στη διεκπεραίωση των υποθέσεων. Η ποιότητα του κανονιστικού πλαισίου της χώρας µας επιβαρύνεται ακόµη περισσότερο από πληθώρα αναχρονιστικών νόµων, καθώς υπάρχουν σε ισχύ σήµερα νόµοι που θεσπίσθηκαν στις αρχές του περασµένου αιώνα. Οι νόµοι αυτοί θεσπίστηκαν ωστόσο έχοντας υπόψη τους µία άλλη εντελώς διαφορετική οικονοµική, κοινωνική και πολιτική πραγµατικότητα και µολονότι µπορεί πλέον να έχουν πέσει σε αχρησία τυπικά εξακολουθούν να ισχύουν (Φλωράτος 2005). Η πολυνοµία επίσης, η πληθώρα δηλαδή κανονιστικών ρυθµίσεων, που υπάρχουν στην ελληνική έννοµη τάξη αποτελεί εξίσου σηµαντική πηγή κακοδιοίκησης, η οποία µπορεί να οδηγήσει και στη διαφθορά (λ.χ. στον τοµέα των δηµοσίων προµηθειών). Υπάρχει πληθώρα διάσπαρτων διατάξεων σε διαφορετικούς νόµους που µπορεί να ρυθµίζουν το ίδιο θέµα και πληθώρα εξουσιοδοτήσεων, καθώς πολλοί νόµοι εξαρτούν την ισχύ τους από πλήθος διοικητικών πράξεων, που ρυθµίζουν ουσιώδη θέµατα αυτών. Το ΥΠΕΣ Α έδωσε προ ετών

44 στη δηµοσιότητα ένα συγκεντρωτικό πίνακα για το σύνολο των κανονιστικών ρυθµίσεων που εκδόθηκαν την περίοδο Σύµφωνα µε τα στοιχεία αυτού του πίνακα, το σύνολο των κανονιστικών ρυθµίσεων που εκδόθηκε, δηλαδή το άθροισµα του συνόλου των νόµων, των προεδρικών διαταγµάτων, των πράξεων νοµοθετικού περιεχοµένου, των πράξεων του Υπουργικού Συµβουλίου, των υπουργικών αποφάσεων και των αποφάσεων του Πρωθυπουργού άγγιξε τη συγκεκριµένη περίοδο τις ρυθµίσεις. Μέσα στη δεκαετία που ακολούθησε αυτός ο αριθµός έχει τετραπλασιαστεί (Φλωράτος 2005) Πολύπλοκος γραφειοκρατικός µηχανισµός και περίπλοκες διαδικασίες Μία από τις σηµαντικότερες πηγές κακοδιοίκησης και διαφθοράς στη χώρα µας είναι η γραφειοκρατία. Ο ΓΕ (2006) επισηµαίνει ότι η γραφειοκρατία είναι διάχυτη στους περισσότερους τοµείς της ηµόσιας ιοίκησης και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ευνοώντας την κακοδιοίκηση, η οποία τις περισσότερες φορές οδηγεί στη διαφθορά ή ευνοεί την ανάπτυξή της, Στην Ελλάδα οι διαδικασίες µε τις οποίες λειτουργεί ο κρατικός µηχανισµός τόσο εσωτερικά, δηλαδή στις σχέσεις µεταξύ υπηρεσιών, κεντρικών, περιφερειακών και τοπικών, όσο και εξωτερικά, δηλαδή στις σχέσεις του µε τον πολίτη είναι ιδιαίτερα γραφειοκρατικές και νοµικά περίπλοκες. Λόγω της πολύπλοκης γραφειοκρατικής δοµής και της εν γένει διαρθρωτικής δυσκαµψίας, η λειτουργία της διοίκησης είναι βραδεία, περίπλοκη και αναποτελεσµατική, µε διαδικασίες σύνθετες, χρονοβόρες και µη φιλικές τόσο ως προς το χρήστη όσο και ως προς τους ίδιους τους υπαλλήλους. Μελέτη της Παγκόσµιας Τράπεζας εντοπίζει ως κύρια αδυναµία προσέλκυσης και ίδρυσης νέων εταιριών στην Ελλάδα τη γραφειοκρατία, κατατάσσοντάς την στην εκατοστή εικοστή πέµπτη (125) θέση σε σύνολο εκατόν τριάντα δύο (132) κρατών ως προς τον αριθµό των διαδικασιών που απαιτούνται και τις ανάλογες ηµέρες για την ίδρυση µιας νέας εταιρίας (ΕΠ Πολιτεία 2005). Ο Παπαδηµητρόπουλος (2003) σε σχετικό άρθρο του αναφέρεται στα βασικά χαρακτηριστικά µίας πολύπλοκης διαδικασίας, µίας διαδικασίας µη φιλικής προς το χρήστη και µίας διαδικασίας µη φιλικής προς τους υπαλλήλους. Συνοπτικά τα χαρακτηριστικά αυτά παρουσιάζονται στον παρακάτω Πίνακα:

45 Πίνακας 1 Χαρακτηριστικά πολύπλοκων διαδικασιών Σύµφωνα µε τον Φλωράτο (2005) η ήδη υπάρχουσα αρνητική κατάσταση επιδεινώνεται και από ένα βασικό πρόβληµα µεθοδολογίας. Στην Ελλάδα δεν έχει επιχειρηθεί συστηµατική απογραφειοκρατικοποίηση διαδικασιών, δεν έχει δηλαδή επιχειρηθεί και δεν υπάρχει επαρκής σειρά για τις µεθοδολογικές προϋποθέσεις επιτυχίας ενός προγράµµατος απογραφειοκρατικοποίησης, Οι δυσκολίες δεν είναι µόνο τεχνικές, µε την έννοια του γνωστικού αντικειµένου της οργάνωσης και των τεχνικών µέσων πληροφορικής αλλά και άλλες. Μία από τις βασικές δυσκολίες αφορά στο κοινωνικό-ψυχολογικό πρόβληµα της οργανωτικής παρέµβασης, της παραγωγής δηλαδή και της εισαγωγής καινοτοµίας µε ένα, και σε ένα, σύστηµα µε παγιωµένες πρακτικές αντιλήψεις και αξίες και µικροπρονόµια, και ένα κατοχυρωµένο σύστηµα εξουσίας. Άλλη µία εξίσου σηµαντική δυσκολία αφορά στο πρόβληµα της συνολικής συστηµατικής ή πολυδιάστατης παρέµβασης, δηλαδή την ανάγκη για καινοτοµίες σε πολλά σηµεία του συστήµατος. Η διαφθορά και η κακοδιοίκηση έρχονται σαν συνέπεια της πολύπλοκης γραφειοκρατικής δοµής του κρατικού µηχανισµού, της επικάλυψης αρµοδιοτήτων µεταξύ πολλών φορέων, της µη ορθολογικής οργάνωσης της διοίκησης και των χρονοβόρων διαδικασιών, µέσα στις οποίες ασφυκτιούν τα εκσυγχρονιστικά στοιχεία και επιζητούν επιτάχυνση, διέξοδο από αυτές. Σε πολλές περιπτώσεις, όπως είναι οι περιπτώσεις έκδοσης οικοδοµικών αδειών, που απαιτούν χρονοβόρες και περίπλοκες διαδικασίες, οι πολίτες είναι

46 πρόθυµοι να δωροδοκήσουν προκειµένου να αποφύγουν την ταλαιπωρία και να εξυπηρετηθούν σε λογικά χρονικά πλαίσια. Η διέξοδος από το λαβύρινθο της γραφειοκρατίας και των πολύπλοκων και χρονοβόρων διαδικασιών εξασφαλίζεται µέσα από τη διαφθορά. Ο Μακρυδηµήτρης (1999) τονίζει ότι η δηµόσια εικόνα της γραφειοκρατίας είναι συνώνυµο της κακής οργάνωσης, της χαµηλής ποιότητας των υπηρεσιών, της απουσίας σύγχρονου πνεύµατος και µεθόδων διοίκησης και διαχείρισης και ακόµη περισσότερο της αδιαφάνειας, της διαφθοράς και των πελατειακών σχέσεων Ανεπάρκεια «παραδοσιακών» µορφών ελέγχου Η πρόβλεψη της δυνατότητας ελέγχου των οργάνων της διοίκησης είναι αναγκαία για την εξασφάλιση της τήρησης των κανόνων της νοµιµότητας, καθώς και για την προστασία των δικαιωµάτων των πολιτών. Στην ελληνική έννοµη τάξη «παραδοσιακές» µορφές ελέγχου της δηµόσιας διοίκησης αποτελούν ο κοινοβουλευτικός, ο διοικητικός και ο δικαστικός έλεγχος. υστυχώς όµως αυτοί οι µηχανισµοί ελέγχου δεν εξασφαλίζουν πάντα επαρκώς το στόχο της προστασίας του πολίτη µε την έννοια του φυσικού ή νοµικού προσώπου από την κρατική κακοδιοίκηση και την αυθαιρεσία. Ειδικότερα: Κοινοβουλευτικός Έλεγχος Σύµφωνα µε το άρθρο 70 παρ. 6 εδ.α του Συντάγµατος ο κοινοβουλευτικός έλεγχος ασκείται από τη Βουλή σε Ολοµέλεια, όπως ορίζει ο Κανονισµός. Στον κοινοβουλευτικό έλεγχο υπόκειται η Κυβέρνηση συνολικά ή ατοµικά, ο Πρωθυπουργός, οι υπουργοί, οι υφυπουργοί, ενώ ο έλεγχος αυτός δεν συνεπάγεται άµεση ελεγκτική εξουσία της Βουλής έναντι της ιοίκησης. Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος ασκείται µε γραπτές αναφορές, ερωτήσεις, απλές και επίκαιρες, επερωτήσεις, επίσης απλές και επίκαιρες, αιτήσεις κατάθεσης εγγράφων, συζητήσεις προ ηµερησίας διατάξεως και συστάσεις εξεταστικών επιτροπών (Σπηλιωτόπουλος 2002). Ωστόσο, παρά την αναµφισβήτητη αξία και χρησιµότητα του κοινοβουλευτικού ελέγχου, καθώς µε αυτόν εκφράζεται µε έντονο τρόπο η δέσµευση της ιοίκησης από την αρχή της νοµιµότητας και αποτυπώνεται η σχέση νοµοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας, αυτός παρουσιάζει κάποια σηµαντικά µειονεκτήµατα, τα οποία µειώνουν την αποτελεσµατικότητά του στον περιορισµό και τον έλεγχο της κακοδιοίκησης και στην καταπολέµηση της διαφθοράς. Το χαµηλό συνήθως ποσοστό συµµετοχής των βουλευτών στις κοινοβουλευτικές διαδικασίες, η συνήθης επικράτηση της κυβερνητικής πλειοψηφίας, η άτυπη έστω υποχρέωση των βουλευτών να ακολουθούν την κοµµατική γραµµή, µε κάθε

47 αντίθετη άποψη και παρέκκλιση να τείνουν να γίνουν απαγορευτικές, η απουσία αντικειµενικής, έγκαιρης και έγκυρης πληροφόρησης σχετικά µε τις πράξεις ή παραλείψεις της διοίκησης. Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος επίσης περιορίζεται συνήθως σε µικρό αριθµό θεµάτων, κατά κανόνα µεγάλης σηµασίας και γενικού ενδιαφέροντος και µπορεί να µην έχει αποτελέσµατα στην αντιµετώπιση των υπό µελέτη φαινοµένων ιοικητικός Έλεγχος Ο διοικητικός έλεγχος της δραστηριότητας της ηµόσιας ιοίκησης ασκείται από όργανα του Κράτους ή των άλλων δηµοσίων νοµικών προσώπων. Μορφές του ελέγχου αυτού είναι α) ο ιεραρχικός έλεγχος, ο οποίος ασκείται αυτεπάγγελτα ή µετά από την άσκηση ιεραρχικής ή ειδικής διοικητικής προσφυγής από όργανα του ιδίου νοµικού προσώπου και τεκµαίρεται από την ιεραρχική οργάνωση των διοικητικών οργάνων και υπαλλήλων του νοµικού προσώπου, β) ο έλεγχος που ασκείται µετά από άσκηση ενδικοφανούς διοικητικής προσφυγής και γ) η διοικητική εποπτεία (Σπηλιωτόπουλος 2002). Σύµφωνα ακόµη µε το άρθρο 10 του Συντάγµατος οι πολίτες έχουν το δικαίωµα να αναφέρονται εγγράφως στις αρχές, οι οποίες υποχρεούνται να απαντούν αιτιολογηµένα σε κάθε πολίτη, σύµφωνα µε τους νόµους και τις κείµενες διατάξεις, καθώς και να ενεργούν µέσα σε εύλογο χρονικό διάστηµα. Ο ιεραρχικός έλεγχος κρίνεται συχνά στην πράξη ανεπαρκής (ΓΕ 2003). Το σηµαντικότερο µειονέκτηµα αυτής της µορφής ελέγχου είναι ότι στον εσωτερικό έλεγχο ελέγχων και ελεγχόµενος συµπίπτουν, µε αποτέλεσµα τη δικαιολογηµένη αµφισβήτηση εκ µέρους των προσφευγόντων της αµεροληψίας των κρίσεων. Ακόµη και στις περιπτώσεις που ο ελέγχων είναι ιεραρχικά ανώτερος και υφίσταται η σχέση προϊσταµένου υφιστάµενου, δύσκολα επιδεικνύει την αυστηρότητα που απαιτείται έναντι του συναδέλφου του. Η αναποτελεσµατικότητα και η υποβάθµιση του εσωτερικού ελέγχου της διοίκησης οφείλεται επίσης και στην ανεπαρκή λειτουργία των διαδικασιών επιθεώρησης. Στον προσανατολισµό του προς την προστασία των συµφερόντων του ηµοσίου και όχι του πολίτη, την ύπαρξη στεγανών (υπουργεία, άλλοι φορείς), όπου εκεί υπάρχει ακόµη περισσότερο η σύµπτωση ελέγχοντος και ελεγχόµενου, καθώς και στην έλλειψη αρνητικών κινήτρων, όπως οι πειθαρχικές ποινές ή η έγγραφη αναφορά στον προσωπικό φάκελο του υπαλλήλου, για περιπτώσεις κακοδιοίκησης. Συχνά λοιπόν η διαδικασία εσωτερικού ελέγχου της διοίκησης υπολειτουργεί και είναι ελάχιστοι οι υπάλληλοι, οι οποίοι αν και θα έπρεπε, ελέγχονται πειθαρχικά ή ποινικά (Φλωράτος 2005). Σύµφωνα επίσης µε τον Σπηλιωτόπουλο

48 (2002) ο διοικητικός έλεγχος είναι περιορισµένης αποτελεσµατικότητας, δεδοµένου ότι δεν περιλαµβάνει τις πράξεις και παραλείψεις των υπουργών και υφυπουργών. Ο ΓΕ (2006) θεωρεί αυτή την ανεπάρκεια του εσωτερικού ελέγχου της διοίκησης, η οποία οδηγεί πολλές φορές στη µη επιβολή της πρέπουσας πειθαρχικής ποινής ή στην ατιµωρησία των υπαλλήλων, που έχουν υποπέσει σε πειθαρχικά παραπτώµατα, ως τροχοπέδη στον αγώνα για την καταπολέµηση της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης ικαστικός έλεγχος Σύµφωνα µε το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγµατος «καθένας έχει δικαίωµα στην παροχή έννοµης προστασίας από τα δικαστήρια και µπορεί να αναπτύξει σε αυτά τις απόψεις του για τα δικαιώµατα ή συµφέροντά του, όπως νόµος ορίζει». Κατοχυρώνεται λοιπόν µε το άρθρο αυτό το δικαίωµα δικαστικής προστασίας του πολίτη έναντι της δηµόσιας εξουσίας και των ιδιωτών. Ο δικαστικός έλεγχος της διοικητικής δράσης ασκείται σύµφωνα µε το άρθρο 94 του Συντάγµατος από το Συµβούλιο της Επικρατείας και τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, µε την επιφύλαξη των αρµοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Παρά τη γενικά παραδεκτή υπεροχή του δικαστικού ελέγχου, δεν λείπουν και από αυτόν οι αδυναµίες. Ο δικαστικός έλεγχος δεν εξασφαλίζει πάντα επαρκώς την προστασία του πολίτη από την κρατική κακοδιοίκηση και την αυθαιρεσία, καθώς η δικαστική λειτουργία αφορά µόνο στην παραβίαση της νοµιµότητας. Υπάρχουν ακόµη και πολλοί λειτουργικοί λόγοι, δηλαδή διαµορφωµένες πρακτικές και εµπόδια, που υποβαθµίζουν την αποτελεσµατικότητα της προστασίας του πολίτη. Αυτοί είναι η έλλειψη υποδοµής σε τεχνικά µέσα και προσωπικό, που δηµιουργεί µεγάλες χρονικές καθυστερήσεις στην απονοµή της δικαιοσύνης, η δυσανάλογη επιµονή σε δικαστική διεκδίκηση των δικαιωµάτων του ηµοσίου, η έλλειψη βούλησης από την κρατική εξουσία για την εφαρµογή των δικαστικών αποφάσεων, καθώς και το γεγονός ότι πολλές περιπτώσεις κακοδιοίκησης, όπως είναι η ελλιπής πληροφόρηση, η µη ορθή συµπεριφορά, η κωλυσιεργία, οι καθυστερήσεις, η µεροληψία, δύσκολα ενάγονται και αποδεικνύονται ενώπιον των δικαστηρίων (Φλωράτος 2005) και (Λουκίσας και Θωµόπουλος 2007). Ο ΓΕ (2006) τονίζει ότι βραδύτητα στην απονοµή της δικαιοσύνης και η σε πολλά σηµεία ανεπάρκεια των ικαστηρίων να επιβάλλουν το νόµο, κυρίως στα οικονοµικά εγκλήµατα, όπου πολλοί διαφεύγουν δια της µεθοδευµένης παραγραφής των αδικηµάτων, έχει δηµιουργήσει στους παρανοµούντες αίσθηµα ασυδοσίας και αποτελεί µία από τις βασικότερες αιτίες διαφθοράς και κακοδιοίκησης στη χώρα µας

49 3.1.6 Κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας Παραβίαση της αρχής της νοµιµότητας Η κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας από τα διοικητικά όργανα κατά την άσκηση των καθηκόντων τους αποτελεί ακόµη ένα βασικό αίτιο για την ύπαρξη των φαινοµένων της κακοδιοίκησης και της διαφθοράς στη χώρα µας. Τα διοικητικά όργανα ασκούν τις αρµοδιότητές τους είτε κατά δέσµια αρµοδιότητα είτε κατά διακριτική ευχέρεια. Ειδικότερα, δέσµια αρµοδιότητα υπάρχει, όταν το διοικητικό όργανο, εφόσον διαπιστώσει ότι συντρέχουν οι προβλεπόµενες από τους κανόνες δικαίου πραγµατικές ή νοµικές προϋποθέσεις για την εφαρµογή τους, είναι υποχρεωµένο να εκδώσει διοικητική πράξη που περιέχει ορισµένη ατοµική ρύθµιση, την οποία προκαθορίζουν οι κανόνες αυτοί. ιακριτική ευχέρεια ή εξουσία υπάρχει, όταν οι κανόνες που καθορίζουν την αρµοδιότητα, δεν προκαθορίζουν ακριβώς την ενέργεια του διοικητικού οργάνου αλλά του αφήνουν ελευθερία δράσης. Στην περίπτωση αυτή, το διοικητικό όργανο: α) µπορεί, αλλά δεν έχει υποχρέωση, ενόψει των υφισταµένων συνθηκών, να εκδώσει τη διοικητική πράξη ή β) πρέπει να εκδώσει την πράξη, µπορεί όµως να καθορίζει κατά την κρίση του το χρονικό σηµείο έκδοσής της ή γ) µπορεί να επιλέξει µεταξύ περισσοτέρων ρυθµίσεων, τις οποίες επιτρέπει η εφαρµογή των διατάξεων αυτών (Σπηλιωτόπουλος 2002). Τα όρια της διακριτικής ευχέρειας καθορίζονται από το σκοπό των διατάξεων που παρέχουν την αρµοδιότητα και το λογικό περιεχόµενο της αναφερόµενης στην εφαρµοστέα διάταξη αόριστης έννοιας, το δηµόσιο συµφέρον για την εξυπηρέτηση του οποίου παρασχέθηκε η αρµοδιότητα, το συνταγµατικό κανόνα της ισότητας και τις γενικές αρχές της χρηστής διοίκησης, της αναλογικότητας και της προστατευόµενης εµπιστοσύνης του διοικούµενου (Σπηλιωτόπουλος 2002). Η αρχή της νοµιµότητας διέπει και τη διακριτική ευχέρεια και τον τρόπο µε τον οποίο αυτή ασκείται. Κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας υπάρχει όταν ο κανόνας δικαίου που θεσπίζεται µε την ατοµική διοικητική πράξη δεν βρίσκεται σε αρµονία προς τον απρόσωπο κανόνα δικαίου, µε τον οποίο παρέχεται διακριτική ευχέρεια στο διοικητικό όργανο για να εκδώσει διοικητική πράξη (Σπηλιωτόπουλος 2002). Η παροχή διακριτικής ευχέρειας στα διοικητικά όργανα εξυπηρετεί την ανάγκη για γρήγορη και αποτελεσµατική εξυπηρέτηση των πολιτών, καθώς και για ευελιξία και προσαρµοστικότητα της διοίκησης σε νέα δεδοµένα. Η αξιοποίηση όµως αυτής της δυνατότητας των διοικητικών οργάνων όχι µε γνώµονα την εξυπηρέτηση του δηµοσίου συµφέροντος αλλά µε σκοπό την ικανοποίηση ιδιωτικών συµφερόντων ή µε σκοπό αλλότριο

50 προς το πνεύµα και το γράµµα του νόµου αυξάνει τις πιθανότητες εµφάνισης φαινοµένων κακοδιοίκησης και διαφθοράς και µπορεί να οδηγήσει σε µη τήρηση της αρχής της νοµιµότητας της διοικητική δράσης και σε παράβαση διατάξεων νόµου και κανονιστικών πράξεων. Οι τοµείς λ.χ. των δηµοσίων έργων και των κρατικών προµηθειών, όπου οι υπάλληλοι καλούνται να αποφασίσουν ποιος υποψήφιος ανάδοχος ή προµηθευτής τηρεί τις προϋποθέσεις και ταυτόχρονα προτείνει την πιο συµφέρουσα προσφορά για το δηµόσιο, καθώς και της εκτέλεσης αυθαίρετων οικοδοµικών εργασιών, όπου συχνά η ανοχή της διοίκησης φθάνει µέχρι την αποπεράτωση της οικοδοµής, αποτελούν χαρακτηριστικές περιπτώσεις κακής χρήσης της διακριτικής ευχέρειας, η οποία συνεπάγεται και παραβίαση της αρχής της νοµιµότητας (Φλωράτος 2005) Ανθρώπινο υναµικό Σηµαντικά επίσης προβλήµατα που δηµιουργούν δυσλειτουργίες στον κρατικό µηχανισµό και αποτελούν παράγοντα κακοδιοίκησης και διαφθοράς εντοπίζονται στο υπηρετούν ανθρώπινο δυναµικό. Ο ΣτΠ (2002) θεωρεί ως ένα από τα κύρια αίτια κακοδιοίκησης τη µέχρι τη θεσµοθέτηση του ΑΣΕΠ πάγια πρακτική όλων των ελληνικών κυβερνήσεων να στελεχώνουν τις δηµόσιες υπηρεσίες όχι βάσει αξιοκρατικών αλλά πολιτικών και κοµµατικών κριτηρίων. Αποτέλεσµα της πρακτικής αυτής ήταν να συσσωρευτεί στο εσωτερικό των υπηρεσιών ένας ιδιαίτερα µεγάλος αριθµός υπαλλήλων, δίχως τα απαραίτητα προσόντα, εκπαίδευση, κατάρτιση και δεξιότητες. Παρατηρείται επίσης συχνά το φαινόµενο της άνισης στελέχωσης των υπηρεσιών, γεγονός που επιτείνει τα προβλήµατα κακοδιοίκησης, ειδικά στις περιπτώσεις εκείνων των υπηρεσιών, όπου συµπίπτουν η έλλειψη προσόντων µε το ολιγοµελές των υπαλλήλων (Μπέσιλα - Μακρίδη 2006). Ο Φλωράτος (2005) επίσης τονίζει ότι σε γενικές γραµµές η ελληνική ηµόσια ιοίκηση και Τοπική Αυτοδιοίκηση χαρακτηρίζεται ως προς ένα µεγάλο µέρος του ανθρώπινου δυναµικού της από έντονη αναποτελεσµατικότητα, αναξιοκρατία, διάχυση της ευθύνης, ραθυµία, έλλειψη αποτελεσµατικών και σύγχρονων εκπαιδευτικών προγραµµάτων, ανεπαρκής επιµόρφωση και αδυναµία του προσωπικού να αξιοποιήσει τις νέες τεχνολογίες. ανισοµερή κατανοµή του πλεονάζοντος προσωπικού και έλλειψη προσωπικού κρίσιµων ειδικοτήτων, αναχρονιστικές αντιλήψεις, απουσία διοικητικής κουλτούρας και επαγγελµατισµού. Προκύπτουν έτσι προβλήµατα στις καθηµερινές συναλλαγές των πολιτών µε τις υπηρεσίες του δηµοσίου και επισηµαίνονται τόσο περιπτώσεις κακοδιοίκησης, όπως η

51 παροχή χαµηλής ποιότητας υπηρεσιών, η παροχή λανθασµένων και ανακριβών πληροφοριών, η άσχηµη συµπεριφορά υπαλλήλου προς πολίτη κ.λ.π. όσο και περιπτώσεις διαφθοράς. Η παροχή άλλωστε χαµηλόµισθων υπηρεσιών συντελεί ακόµη περισσότερο στην εµφάνιση περιπτώσεων «µικρής» διαφθοράς. Συχνά οι χαµηλοί µισθοί του δηµοσίου έναντι του ιδιωτικού τοµέα γίνονται ένα από τα πρωταρχικά κίνητρα της συχνότητας της διαφθοράς ( ηµόπουλος 2005) Κοινωνική ανοχή Η ύπαρξη και η άνθηση της διαφθοράς στη δηµόσια διοίκηση τελεί σε άµεση σχέση µε το κατά πόσο οι πολίτες ανέχονται ή και καταφεύγουν σε τέτοιες πρακτικές. Η κοινωνική ανοχή και η αποδοχή συντηρούν και διογκώνουν τέτοια φαινόµενα. Ίσως γιατί οι πολίτες είναι πολύ ανεκτικοί ή δεν είναι σε θέση να εκτιµήσουν σωστά τα βλαβερά αποτελέσµατά της ή πιστεύουν λανθασµένα ότι επωφελούνται (γεγονός το οποίο µπορεί να αληθεύει για µερικούς από αυτούς) (Caiden G. και Caiden Ν. 1996). Το κοινωνικό σύνολο στα πλαίσια της δηµοκρατίας αποτελείται από όλους τους πολίτες που σήµερα δεν κάνουν τίποτα άλλο από το να διαπιστώνουν τις αδυναµίες του κρατικού µηχανισµού, χωρίς να αντιλαµβάνονται πως αυτοί οι ίδιοι οι πολίτες αποτελούν µέρος αυτού του µηχανισµού και είναι και οι ίδιοι υπεύθυνοι για την εύρυθµη λειτουργία της πολιτείας. Είναι προφανές ότι οι πολίτες δεν έχουν ακόµη αντιληφθεί πως όταν αποδέχονται τις πελατειακές σχέσεις, τα ρουσφέτια και το χρηµατισµό, συντελούν και οι ίδιοι στην εξαχρείωση της πολιτικής ζωής του τόπου, δεν είναι ούτε εκείνοι άµοιροι ευθυνών. Πολλοί λ.χ. θεωρούν ότι ζητήµατα για τα οποία η γραφειοκρατία καθυστερεί την επίλυσή τους, µόνο µε πλάγιες µεθόδους, όπως µε δωροδοκία, είναι δυνατόν να επιλυθούν. 3.2 Επιπτώσεις Οι σοβαρότερες από τις σύγχρονες παθογένειες της ελληνικής ηµόσιας ιοίκησης, όπως είναι η πολυνοµία, οι χρονοβόρες διαδικασίες, το υψηλό κόστος υπηρεσιών και οι άσκοπες µετακινήσεις των πολιτών, τα δυσδιάκριτα όρια αρµοδιότητας µεταξύ των υπηρεσιών, η διάχυση της ευθύνης, η αναποτελεσµατικότητα των ελέγχων, η µειωµένη ικανότητα του προσωπικού, οδηγούν µεταξύ άλλων στην εµφάνιση των φαινοµένων της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης. Αποτέλεσµα της ύπαρξης των δύο φαινοµένων από τη µία πλευρά και της µακροχρόνιας αδυναµίας για την εξάλειψή τους από την άλλη η κακή επικοινωνία και η χαλάρωση της σχέσης εµπιστοσύνης κράτους πολίτη, καθώς και η παγίωση της δυσαρέσκειας των πολιτών και του αισθήµατος δυσπιστίας και καχυποψίας προς

52 τους δηµόσιους λειτουργούς. Η κακοδιοίκηση ταλαιπωρεί πολλές φορές εκτός από τους πολίτες και τους υπαλλήλους, λ.χ. στην περίπτωση αδυναµίας εξυπηρέτησης των πολιτών λόγω πολύπλοκων διαδικασιών, παρεµποδίζοντας την αποτελεσµατική και αποδοτική λειτουργία των δηµοσίων υπηρεσιών και καθιστώντας αυτές ανίκανες να ανταποκριθούν στα αιτήµατα των πολιτών. Η διαφθορά ειδικότερα αποτελεί ένα φαινόµενο µε κοινωνικό, πολιτικό και οικονοµικό κόστος. Κόστος κοινωνικό γιατί δηµιουργεί ένα έντονο συναίσθηµα µε ελέγξιµης αδικίας. Η διαφθορά αποτελεί το θρίαµβο της απληστίας και της κατάχρησης εξουσίας στη νοµιµότητα και τη δικαιοσύνη. Καθιστά το σύνολο της κοινωνίας θύµα, αυξάνοντας τη φτώχεια και υποβαθµίζοντας την ποιότητα των δηµοσίων υπηρεσιών. Πρόκειται για ένα φαινόµενο που παραβιάζει βασικές αρχές του δηµοκρατικού πολιτεύµατος, όπως είναι η αρχή της ισότητας και συγχρόνως υπονοµεύει την αναγκαία σχέση εµπιστοσύνης µεταξύ πολιτών και κράτους. Κόστος πολιτικό γιατί υπονοµεύει τους πολιτικούς θεσµούς, την αξιοπιστία του κράτους προς τον πολίτη, αλλά και το ίδιο το πολιτικό σύστηµα αντιπροσώπευσης, καθώς αφήνει τους δηµοκρατικούς θεσµούς απροστάτευτους και παραβιάζει βασικές αρχές της λειτουργίας της διοικητικής δράσης. Ο Κουτσούκης (1998 σελ. 50) σηµειώνει ότι "η διαφθορά είναι εχθρός της ισονοµίας και της αξιοκρατίας και γενικά της κοινωνικής ευηµερίας, αφού µόνο όσοι µπορούν και δεν διστάζουν να δωροδοκούν απολαµβάνουν ορισµένα αγαθά. Βέβαια, το µεν πολιτικό κόστος το χρεώνονται οι πολιτικοί θεσµοί, ενώ το οικονοµικό κόστος συχνά µετακυλίεται στις πλάτες του νοµοταγούς πολίτη". Κόστος οικονοµικό, καθώς η ύπαρξη διαφθοράς στο δηµόσιο τοµέα υπονοµεύει την επενδυτική δραστηριότητα και µειώνει την παραγωγικότητα των δηµοσίων έργων και την ποιότητα των υποδοµών µίας χώρας. Οι δηµόσιοι λειτουργοί επιλέγουν πολλές φορές τις οικονοµικές δραστηριότητες που δίνουν ευκαιρίες για παράνοµες απολαβές και όχι εκείνες που αντιπροσωπεύουν τον παραγωγικότερο τρόπο χρήσης των δηµοσίων κεφαλαίων. Όταν οι κυβερνήσεις συνάπτουν συµβάσεις προµηθειών ή έργων µε επιχειρήσεις, οι οποίες υιοθετούν πρακτικές διαφθοράς, τότε ελαχιστοποιείται η δίκαιη κατανοµή του εισοδήµατος, προκαλείται αδικαιολόγητη επιβάρυνση των φορολογουµένων, παραµορφώνεται ο αναδιανεµητικός ρόλος του κράτους. Κλονίζει τη µακροοικονοµική και φορολογική σταθερότητα. Μειώνει τα έσοδα του κράτους, αυξάνει τα ελλείµµατα και επιβαρύνει το δηµόσιο χρέος. Τόσο η διαφθορά όσο και η κακοδιοίκηση αποτελούν ένα από τα µεγαλύτερα εµπόδια στην ανάπτυξη, ενώ παράλληλα αποσταθεροποιούν την έννοµη τάξη, προσβάλλουν τα

53 ανθρώπινα δικαιώµατα, οδηγούν στην καταστρατήγηση θεµελιωδών αρχών του κράτους δικαίου και κλονίζουν τις οικονοµικές προσδοκίες µίας κοινωνίας. Μακροπρόθεσµα οι συνέπειες της διαφθοράς, θα µπορούσαν να χαρακτηριστούν δραµατικές. Εκτός από την οικονοµική ζηµία, δηµιουργούν διάχυτη δυσλειτουργία του κράτους και γραφειοκρατική αναποτελεσµατικότητα του κρατικού µηχανισµού και αδιαφάνεια των κρατικών λειτουργιών, που µαζί µε το φαινόµενο κακοδιοίκησης οδηγούν στη µείωση της ποιότητας των παρεχοµένων κρατικών υπηρεσιών, στην αναποτελεσµατική λειτουργία του κρατικού µηχανισµού, στην καταστρατήγηση της αρχής της νοµιµότητας και όλων των αρχών που διέπουν τη λειτουργία της διοικητικής δράσης στα δηµοκρατικά πολιτεύµατα, στην πολιτική αστάθεια και την κοινωνική ανοµία. 3.3 Μέτρα πρόληψης και αντιµετώπισης Φαινόµενα σύνθετα όπως η διαφθορά και η κακοδιοίκηση που είναι υποβοηθητική στη δηµιουργία της διαφθοράς µπορούν να καταπολεµηθούν µόνο στο πλαίσιο ενός κρατικού προγράµµατος που αντιµετωπίζει τα φαινόµενα αυτά µέσα στο συγκεκριµένο πολιτικό, οικονοµικό και κοινωνικό περιβάλλον στο οποίο αναπτύσσονται (Μπέσιλα - Μακρίδη 2006). Όπως ήδη προαναφέρθηκε, στην Ελλάδα εντοπίζονται µερικοί γενικοί παράγοντες που ενισχύουν τη διαφθορά και την κακοδιοίκηση, όπως η ποιότητα του κανονιστικού πλαισίου, οι αόριστες ή επάλληλες αρµοδιότητες των δηµοσίων υπηρεσιών, ο πολύπλοκος γραφειοκρατικός µηχανισµός, η βραδύτητα των ελέγχων, η έλλειψη και η ανεπάρκεια ανθρώπινου δυναµικού, η σε µεγάλο βαθµό ατιµωρησία των πειθαρχικών υπαλλήλων κ.λ.π.. Ο ΓΕ επισηµαίνει σε όλες τις Ετήσιες Εκθέσεις του ( ) ότι για την καταπολέµηση των δύο φαινοµένων τα ενδεδειγµένα µέτρα πρέπει να έχουν τρεις στόχους, την πρόληψη, την καταστολή και την εκπαίδευση. Όσον αφορά στα προληπτικά µέτρα, αυτά αναφέρονται σε θεσµούς και µηχανισµούς που ενεργοποιούνται και λειτουργούν πριν συντελεσθεί η συγκεκριµένη πράξη του διοικητικού οργάνου, στοχεύοντας προφανώς στην πρόληψη. Στα προληπτικά µέτρα µπορούν να συµπεριληφθούν οι εγγυήσεις διαδικαστικού ή τυπικού χαρακτήρα για τη σωστή λειτουργία της δηµόσιας διοίκησης, λ.χ. αυτές που αφορούν στις αρµοδιότητες των διοικητικών οργάνων, στις διαδικασίες έκδοσης των διοικητικών πράξεων, στις διαδικασίες πραγµάτωσης και ελέγχου της νοµιµότητας της διοικητικής δράσης κ.λ.π. Στα προληπτικά µέτρα συµπεριλαµβάνονται και εκείνα που στοχεύουν στον εκσυγχρονισµό και την αναδιοργάνωση του κρατικού µηχανισµού και τη βελτίωση της λειτουργίας της ηµόσιας ιοίκησης (Ράικος 2006). Προληπτικά µέτρα αποτελούν:

54 Η βελτίωση της ποιότητας του κανονιστικού πλαισίου (κωδικοποίηση και ενοποίηση της κείµενης νοµοθεσίας, κατάργηση αναχρονιστικών διατάξεων, παρακολούθηση των εξελίξεων των διαφόρων νοµοθεσιών επί συγκριτικής βάσης, συναφή µε τη σχετική νοµοθεσία ενηµέρωση των υπαλλήλων κ.λ.π.) Η διαφάνεια στη λειτουργία της διοικητικής µηχανής, κυρίως δε σε τοµείς που είναι ευάλωτοι, όπως ο τοµέας των δηµοσίων συµβάσεων, ώστε να υφίσταται ουσιαστικός έλεγχος των κριτηρίων διαµόρφωσης του περιεχοµένου των λαµβανοµένων σχετικά διοικητικών αποφάσεων από τους ενδιαφερόµενους (Ράικος 2006) Η διαφάνεια στην κατανοµή των κρατικών πόρων (Ράικος 2006) Η οικονοµική διαφάνεια των πολιτικών κοµµάτων και στελεχών ( ηµόπουλος 2005) Η αναδιάταξη της κεντροβαρούς ανάπτυξης του συστήµατος µε την περαιτέρω ενίσχυση του επιτελικού χαρακτήρα των κεντρικών υπηρεσιών και την περαιτέρω ουσιαστική ενδυνάµωση της αποκέντρωσης και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Φλωράτος 2005) Η καταπολέµηση της γραφειοκρατίας, η απλούστευση και η διατήρηση διαφανών και προσπελάσιµων για όλους του πολίτες διοικητικών διαδικασιών (ΓΕ 2006) και (Ράικος 2006) Ο συντονισµός της διοικητικής δράσης και η ενίσχυση της συνεργασίας µε τις διωκτικές αρχές, ιδίως εκείνων των δηµοσίων λειτουργών και υπαλλήλων που το αντικείµενο της αρµοδιότητάς τους εµπίπτει στους κρίσιµους και ευαίσθητους τοµείς (λ.χ. κρατικές προµήθειες) (Ράικος 2006) Η βελτίωση των µηχανισµών του εσωτερικού ελέγχου της διοικητικής δράσης, καθώς και των µηχανισµών δηµοσιονοµικού ελέγχου (Ράικος 2006) Η υιοθέτηση από όλες τις δηµόσιες υπηρεσίες σύγχρονων αρχών και µεθόδων ορθολογικής διοίκησης, λειτουργίας και διαχείρισης των πόρων, οικονοµικών, υλικών και ανθρώπινων (Φλωράτος 2005). Ο δραστικός περιορισµός της διακριτικής ευχέρειας των υπαλλήλων, η οποία ανοίγει το δρόµο σε καταχρήσεις και υπερβάσεις (Ράικος 2006) Η στελέχωσή των υπηρεσιών µε προσωπικό υψηλών προσόντων Η συνεχής εκπαίδευση και κατάρτιση του ανθρώπινου δυναµικού, παρακολούθηση ενηµερωτικών σεµιναρίων, ανταλλαγές µε το εξωτερικό και

55 µετεκπαίδευση στο εξωτερικό για γνώση της ευρωπαϊκής νοµοθεσίας (Φλωράτος 2005) και (ΕΠ Πολιτεία 2005) Η αύξηση των µισθών των δηµοσίων υπαλλήλων, καθώς και η παροχή κινήτρων στους πραγµατικά άξιους υπαλλήλους που παράγουν έργο, τίθενται ουσιαστικά στην υπηρεσία του πολίτη και την εξυπηρέτηση του δηµοσίου συµφέροντος (ΓΕ 2006) Η υιοθέτηση αλλά και η εφαρµογή ενός αξιόπιστου και αποτελεσµατικού συστήµατος επιλογής και αξιολόγησης των δηµοσίων υπαλλήλων (GRECO 2005). Η προσπάθεια ακόµη των προϊσταµένων για περισσότερη υπευθυνότητα κατά τη σύνταξη των αξιολογήσεων των υφισταµένων τους, γιατί συνήθως εµφανίζεται το φαινόµενο της άριστης αξιολόγησης σχεδόν όλων των υπαλλήλων, µε αποτέλεσµα τα υπηρεσιακά συµβούλια να αδυνατούν να ελέγξουν τους πραγµατικά άριστους (ΓΕ 2006) Η υιοθέτηση και εφαρµογή κανόνων δεοντολογίας από τους υπαλλήλους και η καθιέρωση κωδίκων συµπεριφοράς ( ηµόπουλος 2005) Ενίσχυση της συνεργασίας µε άλλα κράτη και ανταλλαγή τεχνογνωσίας και καλών πρακτικών για την καταπολέµηση της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης αλλά και για τη βελτίωση των συστηµάτων διοικήσεως µε άλλα κράτη που αντιµετώπισαν παρόµοιας φύσεως προβλήµατα (ΕΚ Α-ΕΡΤ3 2007), Η δηµοσίευση των αποτελεσµάτων του ελέγχου κατά της διαφθοράς στις υπηρεσίες ( ηµόπουλος 2005) Η κινητοποίηση της κοινωνίας και όλων των πολιτών ( ηµόπουλος 2005) Η ολοκληρωµένη επεξεργασία και µελέτη των στατιστικών στοιχείων (GRECO 2002) Η ολοκλήρωση της προσπάθειας για µηχανογράφηση των υπηρεσιών (ΓΕ 2006) Η αξιοποίηση των ΤΠΕ και της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης (ΓΕ 2006) Σύµφωνα µε τον Ράικο (2006) τα κατασταλτικά µέτρα κατά της διαφθοράς της ηµόσιας ιοίκησης αποτελούν κυρώσεις της παράνοµης διοικητικής συµπεριφοράς, αφού λαµβάνουν χώρα µετά την ολοκλήρωση της παράνοµης ενέργειας από τα όργανα της ηµόσιας ιοίκησης και οδηγούν στην άρση ή την αναθεώρηση των συνεπειών της ή την επιβολή των προβλεπόµενων από τη σχετική νοµοθεσία ποινών σε βάρος των διοικητικών οργάνων. Στα κατασταλτικά µέτρα µπορούν να ενταχθούν "όλες εκείνες οι πράξεις των

56 κρατικών οργάνων που έχουν ως στόχο: α) την τιµωρία, τον περιορισµό της οικονοµικής δράσης ή τον αποκλεισµό των µετεχόντων στη διαφθορά ή των συνεργών τους, από τη χρήση ή την εκµετάλλευση των δυνατοτήτων που τους δίνει το υπάρχον σύστηµα για συµµετοχή στις οικονοµικές συναλλαγές και εν γένει στις διάφορες εκδηλώσεις στον τοµέα της οικονοµικής κατά βάση δραστηριότητας, β) την αφαίρεση του οφέλους που έχουν αποκοµίσει οι δράστες από την ανωτέρω έκνοµη δραστηριότητά τους και γ) την ακύρωση ή την τροποποίηση του περιεχοµένου της διοικητικής πράξης, ώστε να µην παραµένουν δυσµενείς συνέπειες για το δηµόσιο συµφέρον ή τους διοικούµενους, που τυχόν θίγονται από αυτή" (Ράικος 2006). Τα κατασταλτικά µέτρα προϋποθέτουν την αποτελεσµατική λειτουργία των ελεγκτικών, διωκτικών και κατασταλτικών µηχανισµών. Ενδεικτικά στα κατασταλτικά µέτρα µπορούν να συµπεριληφθούν: Η επιβολή ποινικών κυρώσεων (άρθρα 159, 165, 235, 236, 237, 263 Α κ.λ.π.) Η διαπίστωση και επιβολή πειθαρχικών ποινών στους ελεγχόµενους υπαλλήλους (άρθρα 107,109, 114, 115, 116 ΥΚ) Η ενδυνάµωση των ελεγκτικών σωµάτων, ώστε να λειτουργούν πιο γρήγορα και αποτελεσµατικά και να µην υπάρχει ο κίνδυνος της παραγραφής των πειθαρχικών αδικηµάτων (ΓΕ 2006) Η εξασφάλιση της προστασίας των καταγγέλοντων και η λήψη κατάλληλων µέτρων για τη διευκόλυνση των καταγγελιών περιστατικών διαφθοράς (GRECO 2005) Η ευθύνη των νοµικών προσώπων για πράξεις διαφθοράς των οργάνων τους Η κατάσχεση των εικαζοµένων προϊόντων του εγκλήµατος κ.λ.π. Το τρίτο επίπεδο στο οποίο πρέπει να αντιµετωπιστεί η διαφθορά και η κακοδιοίκηση είναι το επίπεδο της εκπαίδευσης. Ο ΓΕ (2006) θεωρεί την εκπαίδευση των πολιτών ως το σηµαντικότερο µέτρο για την καταπολέµηση τους, τονίζοντας ότι τόσο το Κράτος όσο και οι ΜΚΟ οφείλουν να εκπαιδεύσουν την κοινωνία, ακόµη και µε την εισαγωγή σχετικών µαθηµάτων στα σχολεία, ώστε οι πολίτες να πάψουν να δείχνουν ανοχή ή αδιαφορία, συντηρώντας έτσι τα δύο φαινόµενα, αλλά να καταστούν ενεργοί, να ενηµερωθούν για τις πολύπλευρες διαστάσεις των φαινοµένων κα τις επιπτώσεις τους στο κοινωνικό σύνολο και να συνειδητοποιήσουν και το δικό τους βαθµό ευθύνης. Η δηµιουργία κοινωνικής συνείδησης στους πολίτες και η προώθηση κουλτούρας µη ανοχής για τις πράξεις διαφθοράς και κακοδιοίκησης µπορούν να συµβάλλουν ουσιαστικά στην προσπάθεια καταπολέµησης των δύο φαινοµένων

57 Απαραίτητη όµως προϋπόθεση για την αποτελεσµατική και ουσιαστική εφαρµογή και επιτυχία όλων των προτεινόµενων µέτρων αποτελεί η ύπαρξη ταυτόχρονης πολιτικής βούλησης, έτσι ώστε να δηµιουργηθούν οι κατάλληλες συνθήκες και να στηριχθούν οι προσπάθειες για την καταπολέµηση των φαινοµένων της κακοδιοίκησης και της διαφθοράς. 3.4 Η έκταση των φαινοµένων στους ΟΤΑ Η έκταση των φαινοµένων της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης έχει λάβει ιδιαίτερα µεγάλες διαστάσεις και δηµιουργεί σοβαρές δυσλειτουργίες στο θεσµό της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Στο κεφάλαιο που ακολουθεί γίνεται µία παρουσίαση της έκτασης των φαινοµένων στο χώρο των ΟΤΑ α και β βαθµού βάσει στατιστικών στοιχείων των τελευταίων Ετήσιων Εκθέσεων του ΓΕ, του ΣτΠ και του ΣΕΕ, καθώς και ορισµένων παραγόντων που ευνοούν ακόµη περισσότερο την εµφάνιση των φαινοµένων αυτών στο χώρο αυτό. Στις Ετήσιες Εκθέσεις του ΣτΠ, του ΓΕ και του ΣΕΕ οι ΟΤΑ α και β βαθµού κατέχουν τις πρώτες θέσεις ως προς την κατανοµή των υποθέσεων κακοδιοίκησης και διαφθοράς ανά φορέα. Ειδικότερα, σύµφωνα µε τον ΣτΠ (2006) τα περισσότερα προβλήµατα κακοδιοίκησης το περασµένο έτος εντοπίσθηκαν στους ήµους (20,66%), στις Νοµαρχίες (8,98%), στις Περιφέρειες (12,08%), στο ΙΚΑ (6,19%), στο ΟΑΤΑΠ /πρώην ΙΚΑΤΣΑ (5,15%), στο ΥΠΟΙΟ (4,74%), και στο Υπουργείο ηµόσιας Τάξης (4,41%) και άλλους φορείς. ιάγραµµα 4 Κατανοµή υποθέσεων ανά φορέα (ΣτΠ 2006)