Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης στη ζώνη του ευρώ: Μήπως έφτασε η ώρα για την αναθεώρησή του;

Transcript

1 Αγορά Χωρίς Σύνορα Τόμος 13 (2) 2007: Βασίλης Σιοκορέλης* Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης στη ζώνη του ευρώ: Μήπως έφτασε η ώρα για την αναθεώρησή του; Περίληψη: Σκοπός του παρόντος άρθρου είναι να περιγράψει τη λειτουργία και τις δυσκολίες που συναντά η εφαρμογή του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης στη ζώνη του ευρώ. Η προβληματική που αναπτύσσεται θεμελιώνει την αναγκαιότητα για την άμεση αναθεώρησή του, η οποία θα προωθεί την περαιτέρω ευελιξία και εθνική ευχέρεια κατά την άσκηση της δημοσιονομικής πολιτικής, τη μείωση του κόστους ελέγχου των εθνικών οικονομικών πολιτικών και τη σύσταση ανεξάρτητων θεσμών που να εγγυώνται τη διαφάνεια των δημοσίων οικονομικών. Λέξεις Κλειδιά: Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης, δημοσιονομικοί κανόνες, Διαδικασία Υπερβολικού Ελλείμματος * Ο Βασίλης Σιοκορέλης είναι υποψήφιος διδάκτωρ στο Τμήμα Οικονομικής και Περιφερειακής Ανάπτυξης του Παντείου Πανεπιστημίου Κοινωνικών και Πολιτικών Επιστημών.

2 Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης στη ζώνη του ευρώ Εισαγωγή Είναι γεγονός ότι η σύγχρονη μεταπολεμική ιστορία του δυτικού ευρωπαϊκού χώρου χαρακτηρίζεται από τη διαρκή προσπάθεια των κρατών για την επίτευξη στενότερης συνεργασίας που θα επουλώνει τα τραύματα του παρελθόντος και θα δημιουργεί μια νέα αναπτυξιακή δυναμική στην κάλυψη των σύγχρονων αναγκών των ευρωπαίων πολιτών. Η πορεία από την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα (ΕΚΑΧ) μέχρι και το εγχείρημα της πλήρους πολιτικής ολοκλήρωσης έχει δείξει ότι κύριος άξονας του όλου οικοδομήματος αποτελεί η εξασφάλιση οικονομικής σύγκλισης των κρατών-μελών. Το Ευρωπαϊκό Νομισματικό Σύστημα κατά τη δεκαετία του 70 τελικώς απέτυχε. Οι ευρωπαίοι ηγέτες, ωστόσο, επανήλθαν πιο αποφασιστικά στις αρχές της δεκαετίας του 90 με την υπογραφή της Συνθήκης του Μάαστριχτ και τη δημιουργία της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης (ΟΝΕ), η οποία έθετε πιο αυστηρούς όρους και μετέφερε τον πυρήνα της άσκησης της οικονομικής πολιτικής (δηλαδή τη νομισματική) στην Ένωση, αφήνοντας ουσιαστικά μόνο τη δημοσιονομική πολιτική στη δικαιοδοσία των εθνικών κυβερνήσεων. Όμως, από τα πρώτα χρόνια της εφαρμογής της ΟΝΕ έγινε γρήγορα αντιληπτό ότι τα κράτη-μέλη κατέφευγαν εκτεταμένα στη δημοσιονομική πολιτική για να δημιουργήσουν ευνοϊκές οικονομικές συνθήκες, με αποτέλεσμα να προκαλούνται σοβαρές πιέσεις στην ευρωπαϊκή οικονομία και στην εκπλήρωση των κριτηρίων της Συνθήκης του Μάαστριχτ. Έτσι, οι εθνικές δημοσιονομικές πολιτικές στα πλαίσια της ΟΝΕ θα έπρεπε να βρουν μια ισορροπία ανάμεσα σε δύο αντικρουόμενες απόψεις. Η πρώτη αναφέρεται στην ευελιξία των δημοσιονομικών πολιτικών. Όταν λείπει το εργαλείο της συναλλαγματικής ισοτιμίας, οι εθνικοί κρατικοί προϋπολογισμοί (με το ρόλο των αυτόματων σταθεροποιητών) είναι τα μόνα διαθέσιμα εργαλεία των κρατών-μελών για την αντιμετώπιση των ασύμμετρων διαταραχών. Η δεύτερη θέση έχει σχέση με τις μεταδοτικές επιπτώσεις των μη διατηρήσιμων εθνικών χρεών και ελλειμμάτων μιας χώρας-μέλους, τα οποία μπορούν να βλάψουν άλλα κράτη-μέλη και ενδεχομένως να ασκήσουν αδικαιολόγητες πιέσεις στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα. Αποτέλεσμα της υιοθέτησης της δεύτερης άποψης από τις ευρωπαϊκές κυβερνήσεις είναι η ενσωμάτωση του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ) στο κοινοτικό κεκτημένο, το οποίο έθετε αυστηρούς δημοσιονομικούς περιορισμούς και ενεργοποιούσε τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος με την επιβολή ποινών στην περίπτωση μη τήρησης των συγκεκριμένων κανόνων. Παρόλα αυτά, από τις πρώτες ημέρες εφαρμογής του ΣΣΑ, οι δημοσιονομικοί κανόνες που κληρονομήθηκαν από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ άρχισαν να αμφισβητούνται ευθέως από μια μερίδα οικονομολόγων και φορέων χάραξης πολιτικής. Κύριο στοιχείο της κριτικής που αναπτύχθηκε ήταν η απώλεια του τελευταίου εργαλείου που είχαν τα κράτη- μέλη για τον καθορισμό μέρους της οι-

3 4 Αγορά Χωρίς Σύνορα Η πορεία από την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα (ΕΚΑΧ) μέχρι και το εγχείρημα της πλήρους πολιτικής ολοκλήρωσης έχει δείξει ότι κύριος άξονας του όλου οικοδομήματος αποτελεί η εξασφάλιση οικονομικής σύγκλισης των κρατών-μελών. κονομικής τους πολιτικής, αλλά και το γεγονός ότι οι διαδικασίες δημοσιονομικής επιτήρησης δεν παρείχαν ένα ικανοποιητικό πλαίσιο συντονισμού της οικονομικής πολιτικής στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Έτσι, άρχισαν να ακούγονται πιο έντονα εκείνες οι φωνές, οι οποίες ζητούν άμεσα την αναθεώρηση του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης στην κατεύθυνση της ευελιξίας και της μεγαλύτερης διακριτικής ευχέρειας στην άσκηση της εθνικής δημοσιονομικής πολιτικής. Το θεσμικό πλαίσιο του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης Το ΣΣΑ υιοθετήθηκε στις 7 Ιουνίου 997 στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Άμστερνταμ. Η βασική του αρχή είναι η θέσπιση του μεσοπρόθεσμου στόχου επίτευξης ισοσκελισμένων ή πλεονασματικών προϋπολογισμών. Κάθε χώρα-μέλος υποχρεούται να παρουσιάζει ένα πρόγραμμα σταθερότητας στο τέλος κάθε χρόνου. Τα προγράμματα σταθερότητας αποτελούν μεσοπρόθεσμες δημοσιονομικές εκθέσεις και περιέχουν μια προβολή των μακροοικονομικών της χώρας, καθώς και όλα τα σχεδιασμένα δημοσιονομικά μέτρα για τα τρία επόμενα έτη. Στη συνέχεια, τα προγράμματα αξιολογούνται από την Επιτροπή. Με βάση αυτές τις αξιολογήσεις, το Συμβούλιο εκφέρει γνώμη σχετικά με την ικανότητα του προγράμματος να αποφύγει τα υπερβολικά ελλείμματα και να φθάσει μεσοπρόθεσμα σε ισοσκελισμένη ή πλεονασματική δημοσιονομική θέση. Το Συμβούλιο, ενεργώντας με ειδική πλειοψηφία, μπορεί να απευθύνει σύσταση σε μια συγκεκριμένη χώρα, ζητώντας αλλαγές στο πρόγραμμα σταθερότητάς της. Μετά από εισήγηση της Επιτροπής, το Συμβούλιο ενδέχεται να απευθύνει συστάσεις στο ενδιαφερόμενο κράτος-μέλος, αν ο κυβερνητικός δανεισμός απομακρύνεται από την ισορροπία ή πλησιάζει το % του ΑΕΠ. Η επόμενη αρχή του ΣΣΑ κληροδοτήθηκε από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ (η οποία ορίζει κανόνες που αφορούν στον προϋπολογισμό και τους οποίους οι χώρες πρέπει να πληρούν για να εισέλθουν στην ΟΝΕ). Σύμφωνα με το άρθρο 04 της Συνθήκης, «τα κράτη-μέλη θα πρέπει να αποφεύγουν τα υπερβάλλοντα ελλείμματα». 4 Ως υπερβάλλοντα ελλείμματα καθορίστηκαν αυτά που ξεφεύγουν από Για περισσότερες πληροφορίες ανατρέξτε στην ιστοσελίδα της ΕΕ, B.Eichengreen - C.Wyplosz Stability Pact: More Τhan a Μinor Νuisance?, Economic Policy, Vol., No. 6, 998, pp.-6. Για τη Συνθήκη του Μάαστριχτ βλ. Δ.Π.Δαγτόγλου, Οι νέες Ευρωπαϊκές Συνθήκες, Αθήνα:Εκδόσεις Σάκκουλα, Η διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος ορίζεται από τον Κανονισμό 467/97.

4 Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης στη ζώνη του ευρώ 5 το % του ΑΕΠ. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προετοιμάζει εκθέσεις αν το κυβερνητικό έλλειμμα υπερβαίνει το % του ΑΕΠ. Εφόσον η Επιτροπή θεωρεί το έλλειμμα υπερβάλλον, εξετάζεται η άποψή της στο Συμβούλιο. Αν η ενδιαφερόμενη χώρα δεν εφαρμόσει τα απαραίτητα μέτρα, είναι πολύ πιθανό να πληρώσει πρόστιμα, υπό τη μορφή άτοκων καταθέσεων στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) που κυμαίνονται μεταξύ 0.% και 0.5% του ΑΕΠ της. 5 Κάθε επιβολή προστίμου θα πρέπει να αποφασίζεται με πλειοψηφία δύο τρίτων στο Συμβούλιο (Συνθήκη του Μάαστριχτ, άρθρο 04c-). Ωστόσο, είναι δυνατό να μην πληρώσει πρόστιμο σε περίπτωση «εξαιρετικής» κατάστασης (ειδικοί λόγοι). Αυτό συμβαίνει όταν η υπέρβαση είναι έκτακτη και προσωρινή και το έλλειμμα προήλθε από ασυνήθιστο γεγονός εκτός ελέγχου των εθνικών αρχών ή όταν ο λόγος ελλείμματος προς ΑΕΠ μειώνεται περισσότερο από % ετησίως. Αν ο λόγος μειώνεται μεταξύ 0.75% και %, τότε, για τη μη επιβολή προστίμου απαιτείται η σύμφωνη γνώμη των Υπουργών Οικονομικών των χωρών-μελών της ΕΕ. 6 Αξιολογώντας το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης Η επιχειρηματολογία υπέρ της επιβολής δημοσιονομικών κανόνων στη ζώνη του ευρώ έγκειται στα εξής σημεία: α) Διατηρησιμότητα του δημοσίου χρέους 7 Η άμεση σχέση ανάμεσα στο έλλειμμα του κρατικού προϋπολογισμού και το δημόσιο χρέος αποτελεί έναν από τους κύριους παράγοντες για την επιβολή δημοσιονομικών κανόνων. Ένα έλλειμμα του προϋπολογισμού οδηγεί σε αύξηση του δημοσίου χρέους, το οποίο θα πρέπει να εξυπηρετηθεί στο μέλλον. Αν το επιτόκιο του δημοσίου χρέους υπερβαίνει το ρυθμό μεγέθυνσης της οικονομίας, τίθεται σε κίνηση μια δυναμική χρέους που οδηγεί σ ένα διαρκώς αυξανόμενο κρατικό χρέος σε σχέση με το ΑΕΠ. Για να αποφευχθεί μια τέτοια κατάσταση, θα πρέπει είτε να εμφανιστεί ένα επαρκώς υψηλό πλεόνασμα στον προϋπολογισμό είτε να υπάρξει αρκετά μεγάλη δημιουργία χρήματος που να σταθεροποιεί το λόγο του χρέους προς το ΑΕΠ. Όμως, η τελευταία πολιτική δημιουργεί υψηλό πληθωρισμό και αντιστρατεύεται τη σκληρή νομισματική πολιτική που ακολουθεί η ΕΚΤ. Έτσι, το παραπάνω πρόβλημα επιλύεται με την υιοθέτηση του Συμφώνου Σταθερότητας. β) Προστασία από την ύπαρξη εξωτερικοτήτων (externalities) 8 Μια χώρα που διαπιστώνει ότι βρίσκεται σε μη διατηρήσιμη πορεία αυξανό- 5 Για τις κυρώσεις που προβλέπει το ΣΣΑ βλ. Σ.Λαζαρέτος - Σ.Μπρισίμης Δημοσιονομικοί κανόνες και σταθεροποιητική πολιτική στη ζώνη του ευρώ, Οικονομικό Δελτίο, Οι χώρες που παρουσιάζουν πτώση του ΑΕΠ μικρότερη από 0.75% συμφώνησαν να μην επικαλούνται ειδικούς λόγους. 7 P.De Grauwe, Τα οικονομικά της Νομισματικής Ένωσης, Αθήνα: Εκδόσεις Παπαζήση, Σ.Λαζαρέτος Σ.Μπρισίμης Δημοσιονομικοί κανόνες και σταθεροποιητική πολιτική στη ζώνη του ευρώ, op.cit.

5 6 Αγορά Χωρίς Σύνορα Παρόλα αυτά, από τις μενου δημοσίου χρέους δημιουργεί αρνητικές εξωτερικές επιπτώσεις στις υπόλοιπες χώρες της νομισμα- πρώτες ημέρες εφαρμογής τικής ένωσης. Κι αυτό, διότι η συγκεκριμένη χώρα του ΣΣΑ, οι δημοσιονομικοί αναγκάζεται να καταφεύγει όλο και πιο συχνά στις διεθνείς κεφαλαιαγορές, με αποτέλεσμα να ωθεί προς τα κανόνες που κληροδοτήθηκαν από τη πάνω το επιτόκιο που ισχύει στην Ένωση. Με τη σειρά της, η αύξηση στο επιτόκιο της Ένωσης αυξάνει το Συνθήκη του Μάαστριχτ άρχισαν να αμφισβητούνται βάρος των κρατικών χρεών των άλλων χωρών. Αν οι ευθέως από μια μερίδα κυβερνήσεις αυτών των χωρών επιλέξουν να σταθεροποιήσουν το λόγο χρέους προς ΑΕΠ, θα αναγκα- οικονομολόγων και φορέων στούν να ακολουθήσουν πιο αυστηρή δημοσιονομική χάραξης πολιτικής. πολιτική. Συνεπώς, η μη διατηρήσιμη αύξηση του χρέους μιας χώρας αναγκάζει τις υπόλοιπες να ακολουθήσουν περισσότερο αντιπληθωριστικές πολιτικές. Έτσι, θα είναι προς το συμφέρον των άλλων χωρών να υπάρχει ένας μηχανισμός ελέγχου που θα περιορίζει το μέγεθος των ελλειμμάτων του προϋπολογισμού. γ) Μείωση της αναγκαιότητας χρηματοδοτικής στήριξης χωρών με δημοσιονομικά προβλήματα (no bailout rule) 9 Η παροχή επιπλέον προστασίας στην ΕΚΤ από πιέσεις για χρηματοδοτική στήριξη χωρών με προβλήματα χρέους είναι ίσως το πιο σημαντικό και επιτακτικό επιχείρημα για το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Σε μια χώρα με ασταθή πορεία χρέους, οι αγορές αναμένουν ενδεχόμενη αδυναμία πληρωμών. Οι επενδυτές, βλέποντας τον ενδεχόμενο κίνδυνο, ρευστοποιούν τα ομόλογα της εν λόγω χώρας που έχουν στο χαρτοφυλάκιό τους, με αποτέλεσμα την κατακόρυφη πτώση των τιμών τους. Η κρίση μεταδίδεται στο εγχώριο τραπεζικό σύστημα, αφού οι τράπεζες που έχουν επενδύσει σημαντικό τμήμα του ενεργητικού τους σε κρατικά ομόλογα εμφανίζουν ζημιές, με αποτέλεσμα οι αποταμιευτές να ζητούν άμεση ρευστοποίηση των τραπεζικών τους καταθέσεων. Η κρίση μεταδίδεται και στις άλλες χώρες της ΕΕ, αφού οι τράπεζες των εν λόγω χωρών ενδέχεται να έχουν στο χαρτοφυλάκιό τους ομολογιακούς τίτλους του Δημοσίου της χώρας αυτής ή απαιτήσεις από το τραπεζικό της σύστημα. Εν όψει αυτού του κινδύνου, η ΕΚΤ είναι πιθανό να παρέμβει, αγοράζοντας ομόλογα της παραπάνω χώρας, με αποτέλεσμα να αυξηθεί η ρευστότητα του συστήματος και να δημιουργηθούν πληθωριστικές πιέσεις. 0 δ) Ομαλή λειτουργία της νομισματικής ένωσης Σε περίπτωση που υφίσταται μια νομισματική ένωση και υπάρξει δημοσιονομική επέκταση θα πρέπει να γίνει αναπροσαρμογή της νομισματικής πολιτικής για να κρατηθεί η συναλλαγματική ισοτιμία σταθερή. Μια τέτοια όμως εξέλιξη 9 B.Eichengreen - C.Wyplosz Stability Pact: More Τhan a Minor Nuisance?, op.cit., pp Υπάρχει βεβαίως και ο έμμεσος κίνδυνος κατάρρευσης του τραπεζικού συστήματος, αν οι πελάτες των τραπεζών και όχι οι ίδιες οι τράπεζες κρατούσαν το μεγαλύτερο μέρος του δημοσίου χρέους.

6 Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης στη ζώνη του ευρώ 7 θα ασκούσε πληθωριστικές πιέσεις, κάτι που θα έθετε την ίδια τη νομισματική ένωση σε κίνδυνο. ε) Διατήρηση σταθερότητας και αξιοπιστίας του ευρώ Ο αυστηρός, ακριβής και σκληρός περιορισμός στα ελλείμματα είναι μια από τις σημαντικότερες συνθήκες που πρέπει να ικανοποιούνται για να γίνει το ευρώ ένα σταθερό και αξιόπιστο νόμισμα. Στο υπάρχον νομισματικό σύστημα, επαναλαμβανόμενα ελλείμματα προϋπολογισμού θα δημιουργούσαν προβλήματα στο κοινό νόμισμα και κατ επέκταση στη χρηματαγορά. Η αντίληψη αυτών των κινδύνων θα είχε δυσμενείς επιδράσεις στην επένδυση, καταστρέφοντας έτσι τις προοπτικές για οικονομική ανάπτυξη και δημιουργία θέσεων εργασίας στην περιοχή του ευρώ. Ο περιορισμός των ελλειμμάτων μαζί με το συνεχιζόμενο δημοσιονομικό ανταγωνισμό μεταξύ των φορολογικών συστημάτων ορισμένων κρατών-μελών συνιστά μια από τις εναπομείνασες ασφαλιστικές δικλείδες εναντίον των υπερβολικών κυβερνητικών δαπανών και της εκτόπισης της ιδιωτικής επένδυσης στην περιοχή του ευρώ. στ) Ενσωμάτωση στην εγχώρια οικονομία των spillovers διεθνών επιτοκίων Μια άλλη αιτιολόγηση για το ΣΣΑ είναι η εσωτερικοποίηση των spillovers διασυνοριακών επιτοκίων που συνδέονται με μη συντονισμένες δημοσιονομικές πολιτικές. Σ αυτή την περίπτωση, οι φορείς πολιτικής έχουν ανεπαρκές κίνητρο να λάβουν υπόψη τους την επίδραση που θα έχει ο δανεισμός τους στα επιτόκια των άλλων χωρών μελών, όταν διαμορφώνουν τις εθνικές δημοσιονομικές τους πολιτικές. Το ΣΣΑ αντισταθμίζει αυτή την προκατάληψη. ζ) Μηχανισμός προώθησης συντονισμού των εθνικών δημοσιονομικών πολιτικών 4 Το ΣΣΑ, εντείνοντας τους δημοσιονομικούς περιορισμούς της Συνθήκης του Μάαστριχτ, ενισχύει τη δημοσιονομική πειθαρχία, καθώς απαιτεί η προσπάθεια δημοσιονομικής εξυγίανσης από τις συμμετέχουσες χώρες στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ να χαρακτηρίζεται από συνέχεια. Η υποχρέωση, λοιπόν, συντονισμού των εθνικών δημοσιονομικών πολιτικών οδηγεί τις χώρες προς μια ισορροπία που αντιστοιχεί σε υψηλότερο επίπεδο ευημερίας. η) Περιορισμός πιθανότητας διακριτικής δημοσιονομικής πολιτικής για πολιτικούς λόγους 5 Αυτό το επιχείρημα σχετίζεται με τον περιορισμό της τάσης της κυβέρνησης να ασκεί επεκτατικές δημοσιονομικές πολιτικές και κατ επέκταση να δημιουρ- Η σχέση ανάμεσα στη δημοσιονομική και τη νομισματική πολιτική περιγράφεται στο υπόδειγμα Mundell Fleming, βλ. N.G.Mankiw, Μακροοικονομική Θεωρία, Αθήνα:Gutenberg, 998. G.Karanasios - A.Alves Is the Stability and Growth Pact Αntigrowth? stabilitypact.htm Βλ.B.Eichengreen - C.Wyplosz Stability Pact: More Than a Minor Nuisance?, op.cit., p.p Βλ.B.Eichengreen - J.Von Haagen, Fiscal Policy and Monetary Union: Federalism, Fiscal Restrictions and the No Bailout Rule, CEPR Discussion Papers No.47, Βλ.R.Beetsma - H.Uhlig, An Analysis of the Stability Pact, CEPR Discussion Papers No.669, 997, pp.- 5.

7 8 Αγορά Χωρίς Σύνορα Μια χώρα που διαπιστώνει γεί ελλείμματα για την ικανοποίηση των προτιμήσεων ότι βρίσκεται σε μη των σημερινών της ψηφοφόρων, επιβαρύνοντας όμως τις μελλοντικές γενιές που θα κληθούν εν τέλει να διατηρήσιμη πορεία πληρώσουν το υψηλό δημόσιο χρέος της τρέχουσας αυξανόμενου δημοσίου γενιάς. Χρόνια ελλείμματα φορτώνουν την κυβέρνηση χρέους δημιουργεί με λόγο χρέους προς ΑΕΠ πάνω από την τιμή αναφοράς (60%), με αποτέλεσμα να δημιουργείται μακρο- αρνητικές εξωτερικές επιπτώσεις στις υπόλοιπες πρόθεσμα δημοσιονομική αστάθεια. χώρες της νομισματικής Βεβαίως, εκτός από τα θετικά στοιχεία του ΣΣΑ, ένωσης. αρκετοί είναι εκείνοι που επικρίνουν την ύπαρξη δημοσιονομικών κανόνων. Μερικά από τα βασικά επιχειρήματα που χρησιμοποιούνται για να πλαισιώσουν αυτή την άποψη είναι τα παρακάτω: α) Αποδυνάμωση ρόλου δημοσιονομικής πολιτικής. 6 Η κύρια αιτία της αποδυνάμωσης είναι η έλλειψη ευελιξίας στον προϋπολογισμό, ο οποίος καλείται να αντιμετωπίσει υφέσεις. Αυτή η κατάσταση είναι πιθανό να δημιουργήσει εντάσεις ανάμεσα στις εθνικές κυβερνήσεις και τα ευρωπαϊκά όργανα. Κι αυτό, διότι από τη στιγμή που οι χώρες δε θα μπορούν να χρησιμοποιήσουν τους προϋπολογισμούς τους ως αυτόματους σταθεροποιητές κατά τη διάρκεια υφέσεων θα αυξήσουν τις πιέσεις προς την ΕΚΤ για να χαλαρώσει τη νομισματική πολιτική. 7 Συνεπώς, κατά έναν παράδοξο τρόπο, το Σύμφωνο Σταθερότητας, που στόχος του ήταν να προστατεύει την ΕΚΤ από πολιτικές πιέσεις, μπορεί ουσιαστικά να αυξήσει τον κίνδυνο άσκησης τέτοιων πιέσεων. β) Απουσία ανταμοιβής σε χώρα που επιδεικνύει αρετή. 8 Χώρες που βρίσκονται σε σταθερή κατάσταση με ισοσκελισμένους ή πλεονασματικούς προϋπολογισμούς δεν ανταμείβονται από το Σύμφωνο Σταθερότητας γι αυτή τη συμπεριφορά. Δηλαδή, η επιβράβευση της καλής δημοσιονομικής συμπεριφοράς σε κατάσταση άνθησης της οικονομίας, εκτός από την τιμωρία της κακής συμπεριφοράς σε κατάσταση ύφεσης, θα είχε σίγουρα μεγαλύτερο νόημα. γ) Μη δημοφιλές από πολιτική άποψη. Συνδυάζοντας δρακόντεια κριτήρια με τη διακριτική ευχέρεια στην εφαρμογή των ποινών, το ΣΣΑ δίνει έμφαση στην απώλεια κυριαρχίας από τα κράτη. Επιπλέον, η επιβολή του ίδιου κριτηρίου για κάθε χώρα δεν αφήνει περιθώριο για την εκδήλωση διαφορών, είτε στην αρχική δημοσιονομική θέση των χωρών, είτε στην κυκλική τους φάση. δ) Το ΣΣΑ λειτουργεί ασυμμετρικά. 9 Για εκείνες τις χώρες που δεν έχουν φτά- 6 Το συγκεκριμένο επιχείρημα υποστηρίχτηκε κυρίως από τον P.De Grauwe, Τα οικονομικά της Νομισματικής Ένωσης, op.cit. 7 Για το ρόλο των αυτόματων σταθεροποιητών σε περιόδους ύφεσης βλ. A.Brunila -M.Buti Fiscal Policy in Europe: How Effective are Automatic Stabilizers?, Brussels: European Commission, 00, pp Βλ.F.Balassone - D.Monacelli, EMU Fiscal Rules: Is there a Gap?, Rome: Banca d Italia, Βλ.G.Orban - G.Szapary The Stability and Growth Pact from the Perspective of the New Member States, Budapest: The Central Bank of Hungary, MNB Working. Paper, No. 4, 004, pp.8-0.

8 Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης στη ζώνη του ευρώ 9 σει ακόμα στην ισοσκελισμένη ή πλεονασματική κατάσταση του προϋπολογισμού τους, η δέσμευση για συνεχή μείωση του ελλείμματος ενδέχεται να περιλαμβάνει προκυκλικές πολιτικές σε περιβάλλον οικονομικής ύφεσης. Παρόλα αυτά, οι χώρες που δεν έχουν ενταχθεί ακόμα στη ζώνη του ευρώ και που δεν έχουν ξεπεράσει το κατώφλι του % του ΑΕΠ θα πρέπει να ικανοποιήσουν το συγκεκριμένο κριτήριο της Συνθήκης του Μάαστριχτ σε ονομαστικούς και όχι σε κυκλικά προσαρμοσμένους όρους. Στην προσπάθεια, λοιπόν, ένταξης στη ζώνη του ευρώ, αυτές οι χώρες αναμένεται να ακολουθήσουν μια προκυκλική πολιτική. ε) Αδυναμία επιβολής των κυρώσεων που προβλέπει το ΣΣΑ. 0 Οι ποινές και οι κυρώσεις που προβλέπονται στο Σύμφωνο είναι δύσκολο να επιβληθούν, καθώς η απόφαση λαμβάνεται από καθαρά πολιτικό όργανο (συγκεκριμένα από το ECOFIN). Αυτό ακριβώς το γεγονός δημιουργεί πολλά ερωτηματικά, καθώς οι πολιτικοί είναι ελαστικοί απέναντι στους εταίρους τους. στ) Το ΣΣΑ αποθαρρύνει τη δημόσια επένδυση. Για να διατηρήσει μια χώρα τον προϋπολογισμό της ισοσκελισμένο ή πλεονασματικό, θα πρέπει οι δαπάνες κεφαλαίου να χρηματοδοτούνται από τα τρέχοντα έσοδα. Δηλαδή, δεν είναι εφικτός ο επιμερισμός του κόστους του επενδυτικού προγράμματος και στις μελλοντικές γενιές που θα ωφελούνται από αυτό. ζ) Το ΣΣΑ δεν αντικατοπτρίζει τη συνολική δημοσιονομική κατάσταση. Είναι δυνατόν οι δημοσιονομικές πολιτικές που ακολουθούνται στο σύνολό τους να χειροτερεύουν την οικονομική κατάσταση, χωρίς όμως να παραβιάζονται οι κανόνες του Συμφώνου. Για παράδειγμα, εάν πολλές χώρες στραφούν ταυτόχρονα από την πλεονασματική στην ισοσκελισμένη δημοσιονομική κατάσταση, αυτό θα σημάνει μια υπερ-επεκτατική δημοσιονομική στάση, η οποία όμως δε θα ξεφεύγει από τα όρια του Συμφώνου. η) Το ΣΣΑ δίνει έμφαση στις βραχυπρόθεσμες δεσμεύσεις και υποτιμά τις δομικές μεταρρυθμίσεις. Το συγκεκριμένο επιχείρημα έχει τρεις διαστάσεις: Πρώτον, το Σύμφωνο ρίχνει όλο το βάρος στο βραχυπρόθεσμο στόχο για τον περιορισμό του ελλείμματος. Δίνει κίνητρα στις κυβερνήσεις για την εφαρμογή δημιουργικής λογιστικής, κάτι που αποτελεί πλήγμα στη διαφάνεια των δημοσίων οικονομικών. Δεύτερον, το ΣΣΑ δε λαμβάνει υπόψη το κρυφό δημόσιο χρέος, καθώς και τις έκτακτες υποχρεώσεις του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος. Τέλος, το ΣΣΑ, δίνοντας έμφαση στο βραχυπρόθεσμο περιορισμό του ελλείμματος, εμποδίζει στην πράξη την ανάληψη μακροχρόνιων πολιτικών, όπως η αναμόρ- 0 Βλ.M.Buti C.W.Eijffinger D.Franko, Revisiting the Stability and Growth Pact: Grand Design or Internal Adjustment?, CEPR Discussion Papers, No.69, 00, p.0. Ibid., p.. Βλ.M.Buti B. Martino Open Issues on the Implementation of the Stability and Growth Pact, National Institute Economic Review, 000, Vol. 74, pp Βλ.T.Kollintzas A.Philipopoulos V.Vassilatos, Normative Aspects of Fiscal Policy in an Economic Union: A Theoretical Review, Discussion Paper, Department of Economics, Athens University of Economics and Business, 999, pp.5-.

9 0 Αγορά Χωρίς Σύνορα Συνεπώς, κατά έναν παράδοξο τρόπο, το Σύμφωνο Σταθερότητας που στόχος του ήταν να προστατεύει την ΕΚΤ από πολιτικές πιέσεις - μπορεί ουσιαστικά να αυξήσει τον κίνδυνο άσκησης τέτοιων πιέσεων. φωση του ασφαλιστικού συστήματος, οι οποίες οδηγούν στη σταθεροποίηση και τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της οικονομίας. Προτάσεις για τη μεταρρύθμιση του ΣΣΑ Δημοσιονομικό Ομοσπονδιακό Σύστημα 4 Αρκετοί οικονομολόγοι προτείνουν τη δημιουργία ενός δημοσιονομικού μηχανισμού κυκλικών μεταβιβαστικών πληρωμών μεταξύ των κρατών. 5 Η νομισματική πολιτική θα είναι υπεύθυνη για τη σταθεροποιητική πολιτική. Δημοσιονομικές μεταβιβάσεις από χώρες με σχετικά καλή κυκλική θέση σε χώρες με σχετικά άσχημη κυκλική θέση θα σταθεροποιούσαν την εθνική μακροοικονομική κατάσταση. Παρόλα αυτά, υπάρχει ο κίνδυνος οι χώρες να χαλαρώσουν τη δημοσιονομική τους αυτονομία και να μην τους επιτραπεί η παρέμβαση των αυτόματων σταθεροποιητών. Μια χώρα που βρίσκεται σε ύφεση θα της επιτραπεί η δημιουργία ενός ελλείμματος, το οποίο όμως θα εξαρτάται από το ποσό των μεταβιβάσεων που έλαβε από τις χώρες εταίρους για την αντιμετώπιση της δυσχερούς αυτής θέσης. Επιπλέον, οι δημοσιονομικές αναδιανομές θα οργανωθούν σε επίπεδο κοινότητας, κάτι το οποίο θα δημιουργήσει δυσκολίες στο χρονοδιάγραμμα και τον υπολογισμό τους. Τέλος, μια χώρα που βρίσκεται σε ταχεία ανάπτυξη θα πρέπει να πληρώσει υψηλή συνεισφορά, κάτι που μπορεί να θεωρηθεί άδικο για την προσπάθεια που έχει καταβάλει η συγκεκριμένη χώρα όλο το προηγούμενο διάστημα. Εμπορεύσιμες άδειες ελλειμμάτων 6 Ένα σύστημα εμπορεύσιμων αδειών ελλειμμάτων θέτει ένα ανώτατο όριο στα δημοσιονομικά ελλείμματα, αλλά αφήνει την αγορά να τα καθορίσει μεταξύ των διαφορετικών χωρών στο μικρότερο δυνατό κόστος. Κάθε χρόνο, σε κάθε χώρα χορηγείται ένας αριθμός αδειών ελλειμμάτων ισοδύναμος για παράδειγμα με % του ΑΕΠ της. Στην πράξη, αυτές οι άδειες μπορεί να είναι καταχωρήσεις σε ειδικούς λογαριασμούς που διατηρούνται από κάθε χώρα στην ΕΚΤ ή στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Οι άδειες αυτές είναι ελεύθερα 4 Για περισσότερες πληροφορίες βλ.c.mathieu -H.Sterdyniak, Reforming the Stability and Growth Pact: Breaking the Ice, Documents de Travail de l OFCE 00-0, Observatoire Francais des Conjonctures Economiques (OFCE). pp.9-0, 5 Τέτοιοι οικονομολόγοι ήταν οι Sala, Sachs, Bureau, Champsaur, Italianer, Pisani-Ferry, Melitz, Bayoymi, Masson. 6 Βλ.A.Casella Tradable Deficit Permits.Efficient Implementation of the Stability Pact, Economic Policy,Vol.4, No.9, 999, pp.4-0.

10 Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης στη ζώνη του ευρώ εμπορεύσιμες. Τη στιγμή κατά την οποία δημοσιοποιούνται οι τελικές δημοσιονομικές στατιστικές, κάθε χώρα πρέπει να έχει στο λογαριασμό της έναν επαρκή αριθμό αδειών για να καλύψει τα ελλείμματα του έτους και αυτές οι άδειες αποσύρονται από το σύστημα. Αν κάποια χώρα δε συμμορφώνεται, αντιμετωπίζει μια υπερβολική αμοιβή για κάθε μια από τις χαμένες άδειες και πρέπει να εγκαταλείψει έναν ανάλογο αριθμό αδειών από τη χορήγηση του επόμενου έτους. Αν οι υπόλοιπες χώρες δεν αναμένουν δημοσιονομική επέκταση, η τιμή των αδειών θα είναι χαμηλή (η τιμή είναι θετική μόνο αν το συνολικό χωρίς περιορισμό έλλειμμα των χωρών της ΟΝΕ είναι μεγαλύτερο από το % του συνολικού ΑΕΠ τους) και η διαταραχή μπορεί να αντιμετωπιστεί από τη δημοσιονομική πολιτική σε χαμηλό κόστος. Έτσι, το πρώτο πλεονέκτημα αυτού του σχεδίου είναι η ευελιξία που παρέχει στις μεμονωμένες χώρες, κάτι που είναι πολύ σημαντικό, αφού η έλλειψη ευελιξίας αποδυναμώνει το Σύμφωνο Σταθερότητας. Ένα δεύτερο πλεονέκτημα είναι ότι η αυξημένη ευελιξία ενεργεί τόσο μέσω της επιβολής του σωστού κόστους στη δημοσιονομική επέκταση όσο και μέσω της δημιουργίας κατάλληλων αμοιβών για τις περιοριστικές δημοσιονομικές πολιτικές. Έτσι, σε αντίθεση με το Σύμφωνο Σταθερότητας, η καλή συμπεριφορά αμείβεται. Δημιουργία ενός Συμβουλίου Υποστήριξης 7 Είναι αναγκαία μια ανεξάρτητη ομάδα εμπειρογνωμόνων με ξεκάθαρη εντολή, έναν αξιόπιστο μηχανισμό εφαρμογής και μια καλοσχεδιασμένη ρύθμιση που θα εγγυάται ανεξαρτησία και υπευθυνότητα την ίδια στιγμή. 8 Το Συμβούλιο Υποστήριξης θα βασίζεται σε μια διαδικασία διορισμού στην οποία θα εμπλέκεται μόνο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι εθνικές κυβερνήσεις θα υποβάλλουν τα ετήσια και μεσοπρόθεσμα σχέδιά τους στο Συμβούλιο, το οποίο θα κρίνει αν οι αλλαγές στο χρέος της κυβέρνησης είναι συμβατές με τις οδηγίες του. Με αυτό τον τρόπο δημιουργείται χώρος βραχυπρόθεσμα για πιο ευέλικτες δημοσιονομικές πολιτικές. Το Συμβούλιο Υποστήριξης δε θα έχει ενεργητικό ρόλο στη δημοσιονομική πολιτική. Δε θα ρυθμίζει ούτε φόρους ούτε δημόσιες δαπάνες. Η χρησιμοποίηση των εργαλείων της δημοσιονομικής πολιτικής θα είναι στη διάθεση μόνο των εθνικών κυβερνήσεων, αλλά και θα υπόκειται στις ανάγκες της δημοσιονομικής υποστήριξης. Επιπλέον, οι κρίσεις του Συμβουλίου θα δημοσιοποιούνται πλήρως. Θα μπορεί να δηλώνει ότι μια χώρα έχει υπερβάλλον έλλειμμα αν κρίνει ότι οι πολιτικές της κυβέρνησης της ενδιαφερόμενης χώρας δε συμβαδίζουν με τη δημοσιονομική υποστήριξη. Θα έχει το αποκλειστικό δικαίωμα να συστήνει αλλαγές ή να επιβάλλει κυρώσεις στα κράτη μέλη στο ECOFIN, το 7 Βλ.J.M.Artis- M.Buti, Close to Balance or in Surplus: A Policy Maker s Guide to the Implementation of the Stability and Growth Pact, CEPR Discussion Papers, No. 55, 000, pp Θιασώτες αυτής της άποψης υπήρξαν οι A. Fatas και J. von Hagen.

11 Αγορά Χωρίς Σύνορα Συνδυάζοντας δρακόντεια κριτήρια με τη διακριτική ευχέρεια στην εφαρμογή των ποινών, το ΣΣΑ δίνει έμφαση στην απώλεια κυριαρχίας από τα κράτη. οποίο θα πρέπει να ψηφίσει για να ασκήσει βέτο στην πρόταση. Κυκλικά Προσαρμοζόμενο Ισοζύγιο Κυριαρχεί η άποψη ότι οι δημοσιονομικοί κανόνες πρέπει να αναφέρονται σε κυκλικά προσαρμοζόμενο δανεισμό. 9 Παρόλα αυτά, δύο ζητήματα παραμένουν ανοιχτά. Πρώτον, αν η οικονομία περιέλθει σε βαθιά ύφεση το έτος αναφοράς, οι χώρες θα πρέπει να μπορούν να προκαλέσουν κάποιο κυκλικό έλλειμμα που θα είναι αποτέλεσμα προσωρινών σταθεροποιητικών μέτρων. Επιπλέον, υπάρχει δυσκολία στον υπολογισμό του κυκλικά προσαρμοζόμενου κυβερνητικού δανεισμού. Επιβολή πειθαρχίας στη χρηματοπιστωτική αγορά 0 Για την υιοθέτηση εθνικών κανόνων δημοσιονομικής πολιτικής θα πρέπει οι κυβερνήσεις πρώτα απ όλα να εξασφαλίσουν την ακεραιότητα και αυτονομία του τραπεζικού συστήματος (ιδίως σε περιόδους κρίσης). Αυτό σημαίνει ότι η άσκηση της δημοσιονομικής πολιτικής θα επηρεάζει όσο γίνεται λιγότερο το τραπεζικό σύστημα. Παρόλα αυτά, ο πλήρης διαχωρισμός της λειτουργίας των δημοσιονομικών κανόνων από το χρηματοπιστωτικό τομέα θεωρείται ουτοπικό εγχείρημα. Συγκεκριμένα, τα επιχειρήματα που χρησιμοποιούνται έχουν να κάνουν με τους εξής παράγοντες. Πρώτον, οι απαιτούμενες αλλαγές στους κανονισμούς θα σημάνουν σημαντική απώλεια στον ευρωπαϊκό τραπεζικό τομέα. Δεύτερον, ακόμα και αν το ποσοστό του χρέους διατηρηθεί σε σταθερά επίπεδα, μια κρίση στη χρηματοδότηση θα μπορούσε να αποτελέσει απειλή στη σταθερότητα του χρηματοοικονομικού συστήματος. Τρίτον, οι χρηματαγορές ενδέχεται να μην πειθαρχούν στις αποφάσεις των κυβερνήσεων. Πάντως, η πειθαρχία θα ενισχυθεί στην αγορά ομολόγων λόγω του Συμφώνου Σταθερότητας. Αν η πιστοληπτική ικανότητα των κρατών μελών εξαρτάται από την αποδοχή των προγραμμάτων σταθερότητας από το Συμβούλιο, τότε θα έχουν ένα επιπλέον κίνητρο για να διατηρήσουν τα δημόσια οικονομικά σε τάξη. Διαδικαστικές μεταρρυθμίσεις Οι διαδικαστικές μεταρρυθμίσεις έχουν να κάνουν με αλλαγές που αφορούν 9 Βλ.M.B.Canzoneri B.T.Diba, The Stability and Growth Pact: A Delicate Balance or an Albatross? in Α. Brunila M. Buti D. Franko (eds), The Stability and Growth Pact: The Architecture of Fiscal Policy in EMU, Houndmills: Palgrave, 00, pp R.Beetsma Does EMU Need a Stability Pact? in M.Brunila M. Buti D. Franko (eds), The Stability and Growth Pact: The Architecture of Fiscal Policy in EMU, ibid, 00, pp.-5. M.Buti C.W.Eijffinger D.Franko, Revisiting the Stability and Growth Pact: Grand Design or Internal Adjustment?, op.cit., pp.4-5.

12 Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης στη ζώνη του ευρώ στην αποδοχή και την εκτέλεση των προϋπολογισμών. Όμως, η αντικατάσταση των αριθμητικών στόχων με διαδικασίες συνεπάγεται την εμφάνιση δύο προβλημάτων: Πρώτον, θα υπάρξει ανάγκη για την εισαγωγή νέων και διαφανών κριτηρίων για την ένταξη νέων χωρών στην περιοχή του ευρώ. Δεύτερον, η αποδοχή των εναρμονισμένων διαδικασιών του προϋπολογισμού θα δημιουργούσε έντονους προβληματισμούς για τη συμβατότητά τους με εθνικούς θεσμούς και παραδόσεις. Θεσμικές μεταρρυθμίσεις Κατά καιρούς διατυπώνεται η άποψη για τη σύσταση ανεξάρτητων θεσμών, οι οποίοι θα εγγυώνται την απρόσκοπτη άσκηση της δημοσιονομικής πολιτικής, όπως η ΕΚΤ για τη νομισματική πολιτική. Ο Charles Wyplosz έχει προτείνει την ίδρυση μιας Επιτροπής Δημοσιονομικής Πολιτικής (Fiscal Policy Committee), η οποία θα δίνει σε εθνικό επίπεδο τη δυνατότητα για τον προσδιορισμό της μακροχρόνιας δημοσιονομικής ισορροπίας, με βάση τους περιορισμούς για τη διατηρησιμότητα του δημοσίου χρέους. Η συγκεκριμένη Επιτροπή θα είναι υπόλογη στο εθνικό Κοινοβούλιο. Αν και η συγκεκριμένη πρόταση είναι ελκυστική, η εφαρμογή της είναι αρκετά δύσκολη. Κι αυτό, διότι η δημοσιονομική πολιτική βρίσκεται στο επίκεντρο των πολιτικών αποφάσεων. Ο διαχωρισμός ανάμεσα στη στοχοθέτηση και τη διαδικασία υλοποίησης (η οποία γίνεται μέσω της κυβέρνησης και του κοινοβουλίου) είναι σχεδόν αδύνατος. Οι αποφάσεις για τη δημοσιονομική πειθαρχία επηρεάζουν τη σύνθεση των εσόδων και των εξόδων. Κανόνες στις δαπάνες 4 Η επιβολή κανόνων στις δαπάνες μπορεί να συνδέσει την ετήσια διαδικασία του προϋπολογισμού με ένα πολυετές σχέδιο πολιτικής. Επιπλέον, επιτρέπει στους σταθεροποιητές να λειτουργήσουν στο πεδίο των εσόδων και να εμποδίσουν τη χαλάρωση των δαπανών σε περιόδους οικονομικής ανόδου. Όμως, η χρήση κανόνων στις δαπάνες, σε πολυεθνικό μάλιστα επίπεδο, εμφανίζεται προβληματική: Πρώτον, οι ομοιογενείς κανόνες δαπανών θα επέβαλαν όμοιες κοινωνικές προτιμήσεις σε πολιτικά ετερογενείς χώρες. Δεύτερον, το μέγεθος του προϋπολογισμού θα πρέπει να αντανακλά τις πολιτικές προτιμήσεις της κυβέρνησης και τις διαφορές που προκύπτουν από την αλλαγή της διακυβέρνησης. C.Mathieu H.Sterdyniak, Reforming the Stability and Growth Pact: Breaking the Ice, op.cit., p. 6. C. Wyplosz, Fiscal Policy: Institutions versus Rules, CEPR Discussion Papers, No. 8, M.Buti W.Roeger J.Weld, Stabilizing Output and Inflation: Policy Conflicts and Coordination Under a Stability Pact, Journal of Common Market Studies, Vol. 9, No. 5, 00, pp

13 4 Αγορά Χωρίς Σύνορα Ένα σύστημα εμπορεύσιμων Ο χρυσός κανόνας 5 αδειών ελλειμμάτων θέτει Η εφαρμογή του χρυσού κανόνα απαιτεί την ύπαρξη δύο προϋπολογισμών, έτσι ώστε να διαχωρίζονται ένα ανώτατο όριο στα δημοσιονομικά ελλείμματα, οι δαπάνες για επένδυση από την τρέχουσα κατανάλωση. Βεβαίως, ένας διπλός προϋπολογισμός ενδέχε- αλλά αφήνει την αγορά να ται να δίνει έμφαση στα ενεργητικά στοιχεία και να τα καθορίσει μεταξύ των υποτιμά άλλες μικρότερες δαπάνες, οι οποίες συμβάλλουν ουσιαστικά στην οικονομική ανάπτυξη (π.χ. διαφορετικών χωρών στο μικρότερο δυνατό κόστος. αυτές που αναφέρονται στο ανθρώπινο κεφάλαιο). Το κύριο πλεονέκτημα του χρυσού κανόνα έχει να κάνει με τη διασπορά του βάρους των κεφαλαιακών προγραμμάτων σ όλες τις γενιές των φορολογουμένων. Με αυτό τον τρόπο αποφεύγεται η απώλεια αποτελεσματικότητας από την τυχόν διακύμανση των φορολογικών συντελεστών. Η αδυναμία έγκειται στο γεγονός ότι κατά την πρώτη μεταβατική περίοδο οι τρέχουσες γενιές καλούνται να φορολογηθούν για τη χρηματοδότηση νέων έργων, ενώ παράλληλα καλούνται να πληρώσουν προηγούμενα χρέη. Κεντρική κοινοτική κατανομή του συνολικού ελλείμματος 6 Η συγκεκριμένη πρόταση βασίζεται στην άποψη ότι η συνολική πολιτική στους κόλπους της ΟΝΕ θα πρέπει να εξετάζεται στα πλαίσια ενός συγκεντρωτικού προγράμματος σταθερότητας (το οποίο περιλαμβάνει τα εθνικά προγράμματα σταθερότητας). 7 Έτσι, θα επιτρέπεται στις χώρες να υπερβαίνουν το κατώφλι του %, εάν υπάρχουν άλλες χώρες που βρίσκονται αρκετά κάτω από αυτή την τιμή. Όμως, μια τέτοια εξέλιξη απαιτεί πολύ στενό συντονισμό των κρατών μελών και εμπέδωση κλίματος εμπιστοσύνης, καθώς η επίδραση των αυτόματων σταθεροποιητών σε κάθε χώρα θα καθίστατο αμελητέα. Ο κανόνας της Μόνιμης Ισορροπίας 8 Ο συγκεκριμένος κανόνας απαιτεί τη σταδιακή ελάφρυνση από τους φόρους. Προϋποθέτει ότι ο μόνιμα προσαρμοσμένος κυβερνητικός προϋπολογισμός (σε όρους πληθωρισμού και πραγματικού ρυθμού ανάπτυξης) βρίσκεται σε ισορροπία ή παρουσιάζει πλεονάσματα. Ενώ φαινομενικά ο εν λόγω κανόνας μοιάζει άκαμπτος, εμφανίζει ορισμένες αδυναμίες. Κι αυτό, διότι η εφαρμογή του απαιτεί τη διαρκή εκτίμηση της αξίας των μελλοντικών εσόδων και δαπανών. 5 C.Mathieu H.Sterdyniak, Reforming the Stability and Growth Pact: Breaking the Ice, op.cit., pp M.Buti C.W.Eijffinger D.Franko, Revisiting the Stability and Growth Pact: Grand Design or Internal Adjustment?, op.cit, p.8. 7 Για να γίνει κάτι τέτοιο απαιτείται η επίτευξη πολιτικής ολοκλήρωσης, κάτι που προς το παρόν θεωρείται ανέφικτη. 8 C.Mathieu H.Sterdyniak, Reforming the Stability and Growth Pact: Breaking the Ice, op.cit., pp.-5.

14 Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης στη ζώνη του ευρώ 5 Σύμφωνο Διατηρησιμότητας του Χρέους 9 Το Σύμφωνο Διατηρησιμότητας του Χρέους θα επιτρέπει στις χώρες να διατηρούν το χρέος τους κάτω από 50% του ΑΕΠ (ανάλογα με το μεσοπρόθεσμο στόχο που θα έχουν θέσει), καθώς θα τους δίνεται η δυνατότητα να εξαιρούν δημοσιονομικούς λογαριασμούς από τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος και την επιβολή ποινών. Ωστόσο, μια τέτοια πρόταση αντιμετωπίζει σοβαρά προβλήματα, αφού στην ανάλυση δεν υπολογίζονται οι μελλοντικές αλλαγές σε μακροοικονομικό και δημογραφικό επίπεδο. Ο ανά χώρα προσδιορισμός του μέσου στόχου του προϋπολογισμού Συνυπολογίζονται οι διαφοροποιήσεις ανάμεσα στις χώρες, όπως αυτές αναδεικνύονται μέσα από τη λειτουργία των χρηματαγορών και το επίπεδο του δημοσίου χρέους. Συγκεκριμένα, σε χώρες με ένα σχετικά χαμηλό απόθεμα χρέους θα μπορούσε να τους επιτραπεί να έχουν κυκλικά προσαρμοσμένα ελλείμματα πάνω από το ελάχιστα επιτρεπόμενο όριο. Προώθηση της διαφάνειας 40 Θα πρέπει να υπάρξουν προσπάθειες, έτσι ώστε να προωθηθεί η διαφάνεια στους δημοσιονομικούς λογαριασμούς. Είναι φανερό ότι οι δομές της ΟΝΕ δε χαρακτηρίζονται απόλυτα από διαφάνεια. Συγκεκριμένα, για την επίτευξη των μεσοπρόθεσμων στόχων, πολλές κυβερνήσεις προβαίνουν σε ταμειακά μέτρα, τα οποία όμως δεν αλλάζουν τη δομή του όλου συστήματος. Επίσης, στις σημερινές συνθήκες υπάρχουν σημαντικές καθυστερήσεις όσον αφορά στον έλεγχο των εθνικών λογαριασμών. Για την αντιμετώπιση, λοιπόν, των παραπάνω προβλημάτων θα πρέπει να υπάρξει σαφής διαχωρισμός ανάμεσα στα μακροπρόθεσμα και τα βραχυπρόθεσμα μέτρα (τα οποία πρέπει να δημοσιεύονται, έτσι ώστε να υπάρχει πλήρης διαφάνεια). Επιπρόσθετα, οι κυβερνήσεις είναι υποχρεωμένες να παρέχουν αναλυτικά τις εκτιμήσεις τους για τις υποχρεώσεις του κράτους που δεν περιλαμβάνονται στον προϋπολογισμό, καθώς επίσης και τη θέση των καθαρών στοιχείων σε συνδυασμό με τις μακροπρόθεσμες τάσεις της δημοσιονομικής κατάστασης. Όπως είναι φανερό, οι παραπάνω ρυθμίσεις θα βελτιώσουν την ικανότητα των δημοσίων οικονομικών και τη λειτουργία των χρηματαγορών. Αντιμετώπιση των φαινομένων κακής συμπεριφοράς σε περιόδους οικονομικής άνθησης 4 Προτείνεται η επιβολή κυρώσεων στα κράτη μέλη που ακολουθούν επεκτα- 9 M.Buti C.W.Eijffinger - D.Franko, Revisiting the Stability and Growth Pact : Grand Design or Internal Adjustment?, op.cit,pp O.Blanchard F.Giavazzi, Improving the SGP Through a Proper Accounting of Public Investment, CEPR Discussion Papers, No. 40, CEPR, Th.Barnhill G.Kopits, Assessing Fiscal Sustainability Under Uncertainty, IMF Working Papers, 00.

15 6 Αγορά Χωρίς Σύνορα Για την υιοθέτηση εθνικών κανόνων δημοσιονομικής πολιτικής θα πρέπει οι κυβερνήσεις πρώτα απ όλα να εξασφαλίσουν την ακεραιότητα και αυτονομία του τραπεζικού συστήματος (ιδίως σε περιόδους κρίσης). Αυτό σημαίνει ότι η άσκηση της δημοσιονομικής πολιτικής θα επηρεάζει όσο γίνεται λιγότερο το τραπεζικό σύστημα. τική δημοσιονομική πολιτική. Μια λύση για την άσκηση μιας τέτοιας πίεσης στις χώρες μέλη θα ήταν η ενεργοποίηση της διαδικασίας προειδοποίησης για την επιβολή κυρώσεων, όχι μόνο όταν οι χώρες πλησιάζουν το % στο έλλειμμα, αλλά και όταν εντοπίζονται αποκλίσεις από τους αρχικούς στόχους. Συμπεράσματα Από την ανάλυση που προηγήθηκε έγινε σαφές ότι το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης δέχεται ισχυρές κριτικές, η πλειοψηφία των οποίων εστιάζεται κυρίως στην έλλειψη ευελιξίας κατά την άσκηση των εθνικών δημοσιονομικών πολιτικών. Η εμφάνιση έντονων ασυμμετρικών διαταραχών ενδέχεται να προκαλέσει αύξηση των πιέσεων στην ΕΚΤ, εξέλιξη η οποία μπορεί να οδηγήσει σε πληθωριστική μεροληψία στους κόλπους της ΟΝΕ. Επιπρόσθετα, η λειτουργικότητα του Συμφώνου τίθεται σε αμφισβήτηση στο σημείο που αυτή εξαρτάται από πολιτικές αποφάσεις. Συνεπώς, υπάρχει ο κίνδυνος η εφαρμογή του να αποδειχθεί στην πράξη πολύ δύσκολη ή ακόμα και ανέφικτη. Γι αυτό, άλλωστε, κατά καιρούς έχουν διατυπωθεί συγκεκριμένες προτάσεις για την αναθεώρησή του. Άλλες μάλιστα κάνουν λόγο και για την πλήρη αντικατάστασή του με άλλους μηχανισμούς δημοσιονομικής πολιτικής. Πάντως, όλες οι προτάσεις έχουν ως αναφορά την περαιτέρω ευελιξία και εθνική ευχέρεια κατά την άσκηση της δημοσιονομικής πολιτικής, τη μείωση του κόστους ελέγχου των εθνικών οικονομικών πολιτικών και τη σύσταση ανεξάρτητων θεσμών που να εγγυώνται τη διαφάνεια των δημοσίων οικονομικών. Φαίνεται, όμως, ότι στις μέρες μας η αξιοπιστία του Συμφώνου περνάει σοβαρή κρίση, παρά τις τροποποιήσεις που επήλθαν τον Μάρτιο του 005 από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Η απόρριψη της Συνταγματικής Συνθήκης από δύο κράτη μέλη, αλλά και η αναζωπύρωση του προβληματισμού σχετικά με το ρόλο της εθνικής κυριαρχίας στα πλαίσια της ΕΕ, είναι λογικό να φέρνουν στο επίκεντρο της συζήτησης το παρόν και το μέλλον της ασκούμενης οικονομικής πολιτικής. Στα πλαίσια αυτά, το μόνο βέβαιο είναι ότι η κατάληξη των σημερινών διεργασιών που διεξάγονται στην Ένωση θα έχουν αντίκτυπο και στους γενικούς άξονες της δημοσιονομικής πολιτικής, αλλά και στους μηχανισμούς προώθησής της, με πρώτο το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης.