Επιτροπή Νομικών Θεμάτων Ο Πρόεδρος

Transcript

1 Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο Επιτροπή Νομικών Θεμάτων Ο Πρόεδρος Mr Cristian-Silviu Buşoi Πρόεδρο Επιτροπή Βιομηχανίας, Έρευνας και Ενέργειας ΒΡΥΞΕΛΛΕΣ Θέμα: Γνωμοδότηση σχετικά με τη νομική βάση για την πρόταση απόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το στρατηγικό θεματολόγιο καινοτομίας του Ευρωπαϊκού Ινστιτούτου Καινοτομίας και Τεχνολογίας (ΕΙΤ) : τόνωση του ταλέντου και της ικανότητας για καινοτομία της Ευρώπης (COM(2019)0330 C9-0043/ /0152(COD)) Κύριε Πρόεδρε, Με επιστολή της 3ης Φεβρουαρίου 2021 ζητήσατε, σύμφωνα με το άρθρο 40 παράγραφος 2 του Κανονισμού, γνωμοδότηση της Επιτροπής Νομικών Θεμάτων σχετικά με την καταλληλότητα της νομικής βάσης της πρότασης της Επιτροπής για απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το στρατηγικό θεματολόγιο καινοτομίας του Ευρωπαϊκού Ινστιτούτου Καινοτομίας και Τεχνολογίας (ΕΙΤ) : τόνωση του ταλέντου και της ικανότητας για καινοτομία της Ευρώπης. Η επιτροπή εξέτασε το ζήτημα που μνημονεύεται ανωτέρω κατά τη συνεδρίασή της στις 18 Μαρτίου I - Ιστορικό Στις 11 Ιουλίου 2019 η Επιτροπή ενέκρινε πρόταση απόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το στρατηγικό θεματολόγιο καινοτομίας του Ευρωπαϊκού Ινστιτούτου Καινοτομίας και Τεχνολογίας (ΕΙΤ) : τόνωση του ταλέντου και της ικανότητας για καινοτομία της Ευρώπης (2019/0152(COD). Το στρατηγικό θεματολόγιο καινοτομίας (ΣΘΚ), το οποίο επισυνάπτεται στην πρόταση, καθορίζει τη στρατηγική και τις προτεραιότητες του ΕΙΤ για την περίοδο Η πρόταση της Επιτροπής βασίζεται στο άρθρο 173 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ. Περιέχει, επίσης, αιτιολογική αναφορά που παραπέμπει στον κανονισμό αριθ. 294/2008, της 11ης AL\ docx PE v01-00 Ενωμένη στην πολυμορφία

2 Μαρτίου 2008, για την ίδρυση του Ευρωπαϊκού Ινστιτούτου Καινοτομίας και Τεχνολογίας 1 (στο εξής: «κανονισμός του 2008 για το ΕΙΤ»), και ιδίως στο άρθρο 17, από το οποίο προκύπτει ότι η Επιτροπή στηρίχθηκε εμμέσως στο παράγωγο δίκαιο ως πρόσθετη νομική βάση. Η έκθεση της επιτροπής ITRE, που εγκρίθηκε στις 24 Ιουνίου 2020, αντικαθιστά την παραπομπή στον κανονισμό του 2008 για το ΕΙΤ με παραπομπή στην πρόταση της Επιτροπής για την αναδιατύπωση του κανονισμού του 2008 για το ΕΙΤ («πρόταση κανονισμού του 2019 για το ΕΙΤ») 2. Στο πλαίσιο των εν εξελίξει διοργανικών διαπραγματεύσεων, οι συννομοθέτες διερευνούν το ενδεχόμενο η απόφαση να βασιστεί αποκλειστικά στο άρθρο 173 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ. ΙΙ Τα συναφή άρθρα της Συνθήκης Οι συναφείς διατάξεις της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχουν ως εξής: ΤΙΤΛΟΣ XVII ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΑ Άρθρο 173 (πρώην άρθρο 157 της ΣΕΚ) 1. Η Ένωση και τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να εξασφαλίζονται οι αναγκαίες προϋποθέσεις για την εξασφάλιση της ανταγωνιστικότητας της βιομηχανίας της Ένωσης. Για τον σκοπό αυτό, σύμφωνα με ένα σύστημα ανοιχτών και ανταγωνιστικών αγορών, η δράση τους αποσκοπεί: να επιταχύνει την προσαρμογή της βιομηχανίας στις διαρθρωτικές μεταβολές, να προαγάγει ευνοϊκό περιβάλλον για την ανάληψη πρωτοβουλιών και την ανάπτυξη των επιχειρήσεων στο σύνολο της Ένωσης, και ιδίως των μικρομεσαίων επιχειρήσεων, να προαγάγει περιβάλλον που να ευνοεί τη συνεργασία μεταξύ επιχειρήσεων, να βελτιώσει την εκμετάλλευση του βιομηχανικού δυναμικού των πολιτικών στους τομείς της καινοτομίας, της έρευνας και της τεχνολογικής ανάπτυξης. 2. Τα κράτη μέλη συνεννοούνται μεταξύ τους και με την Επιτροπή και, εφόσον χρειάζεται, συντονίζουν τις δράσεις τους. Η Επιτροπή μπορεί να αναλαμβάνει κάθε χρήσιμη πρωτοβουλία για την προώθηση του συντονισμού αυτού, ιδίως πρωτοβουλίες για τον καθορισμό κατευθυντήριων γραμμών και δεικτών, την οργάνωση της ανταλλαγής βέλτιστων 1 Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 294/2008 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Μαρτίου 2008, για την ίδρυση του Ευρωπαϊκού Ινστιτούτου Καινοτομίας και Τεχνολογίας (ΕΕ L 97 της , σ. 1). 2 Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Καινοτομίας και Τεχνολογίας (αναδιατύπωση), COM/2019/331 final της 11ης Ιουλίου PE v /6 AL\ docx

3 πρακτικών και την προετοιμασία των στοιχείων που είναι αναγκαία για την τακτική παρακολούθηση και αξιολόγηση. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τηρείται πλήρως ενήμερο. 3. Η Ένωση συμβάλλει στην υλοποίηση των στόχων που αναφέρονται στην παράγραφο 1 μέσω των πολιτικών και δράσεων που αναλαμβάνει, δυνάμει άλλων διατάξεων των Συνθηκών. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, δύνανται να θεσπίζουν συγκεκριμένα μέτρα υποστήριξης των δράσεων που αναλαμβάνονται στα κράτη μέλη προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι της παραγράφου 1, αποκλειομένης οιασδήποτε εναρμόνισης των νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων των κρατών μελών. Ο παρών τίτλος δεν αποτελεί βάση για την εκ μέρους της Ένωσης εισαγωγή οποιουδήποτε μέτρου που θα μπορούσε να προκαλέσει στρέβλωση του ανταγωνισμού ή περιλαμβάνει φορολογικές διατάξεις ή διατάξεις σχετικές με τα δικαιώματα και τα συμφέροντα των μισθωτών. ΙΙΙ Η νομολογία του ΔΕΕ όσον αφορά την επιλογή της νομικής βάσης Το Δικαστήριο ανέκαθεν θεωρούσε ότι το ζήτημα της κατάλληλης νομικής βάσης έχει σπουδαιότητα συνταγματικού χαρακτήρα, ότι διασφαλίζει τη συμμόρφωση με την αρχή της δοτής αρμοδιότητας (άρθρο 5 της ΣΕΕ) και καθορίζει τη φύση και την έκταση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης 3. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, «η επιλογή της νομικής βάσεως μιας κοινοτικής πράξεως πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο, όπως είναι, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως» 4. Επομένως, η επιλογή εσφαλμένης νομικής βάσης μπορεί να δικαιολογήσει την ακύρωση της επίμαχης πράξης. Στο πλαίσιο αυτό, η βούληση ενός οργάνου να συμμετάσχει κατά τρόπο πιο ενεργό στην έκδοση μιας συγκεκριμένης πράξης, οι συνθήκες υπό τις οποίες εκδόθηκε μια πράξη καθώς και το έργο που έχει επιτελεστεί σε συνάρτηση με άλλες πτυχές στο πλαίσιο των μέτρων που καλύπτονται από μια συγκεκριμένη πράξη είναι άνευ σημασίας για τον προσδιορισμό της ορθής νομικής βάσης 5. Εάν από την εξέταση μιας πράξης προκύπτει ότι αυτή επιδιώκει διττή στόχευση ή ότι απαρτίζεται από δύο συνιστώσες, από τις οποίες η μία μπορεί να χαρακτηριστεί ως κύρια ή δεσπόζουσα, ενώ η άλλη είναι απλώς παρεμπίπτουσα, η πράξη πρέπει να βασίζεται σε μία και μόνο νομική βάση, και συγκεκριμένα σε αυτή που υπαγορεύεται από την κύρια ή δεσπόζουσα στόχευση ή συνιστώσα 6. Ωστόσο, στις περιπτώσεις που μια πράξη επιδιώκει συγχρόνως πολλούς στόχους ή έχει πολλές συνιστώσες, που συνδέονται άρρηκτα μεταξύ τους, χωρίς ο ένας να είναι δευτερεύων και έμμεσος σε σχέση με τους υπόλοιπους, η πράξη 3 Γνωμοδότηση 2/00, ECLI:EU:C:2001:664, σκέψη 5. 4 Απόφαση στην υπόθεση C-411/06, Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, EU:C:2009:518, σκέψη 45 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία. Βλέπε επίσης υπόθεση C-130/10, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, EU:C:2012:472, σκέψη 42 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία. 5 Απόφαση στην υπόθεση C-269/97, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, ECLI:EU:C:2000:183, σκέψη Απόφαση στην υπόθεση C-137/12, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, EU:C:2013:675, σκέψη 53 υπόθεση C-411/06, Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, EU:C:2009:518, σκέψη 46 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία υπόθεση C 490/10, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, EU:C:2012:525, σκέψη 45 υπόθεση C 155/07, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, EU:C:2008:605, σκέψη 34. AL\ docx 3/6 PE v01-00

4 πρέπει να στηρίζεται στις διάφορες αντίστοιχες νομικές βάσεις 7. Αυτό θα είναι πάντως εφικτό μόνο αν οι διαδικασίες που θεσπίζονται για τις αντίστοιχες νομικές βάσεις είναι συμβατές μεταξύ τους και δεν υπονομεύουν τα δικαιώματα του Κοινοβουλίου 8. Εξάλλου, η επιλεγείσα πράξη πρέπει να συνάδει με το προβλεπόμενο είδος νομοθετικής πράξης που ορίζεται στη Συνθήκη. IV Στόχος και περιεχόμενο του προτεινόμενου μέτρου Η πρόταση απόφασης προβλέπει την έγκριση στρατηγικού θεματολογίου καινοτομίας (ΣΘΚ) του ΕΙΤ για την περίοδο Στην αιτιολογική σκέψη 2 της πρότασης δηλώνονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: «Το ΣΘΚ θα πρέπει να καθορίζει τους τομείς προτεραιότητας και τη μακροπρόθεσμη στρατηγική για το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Καινοτομίας και Τεχνολογίας («ΕΙΤ»)». Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση της Επιτροπής, το ΣΘΚ καθορίζει τους τομείς προτεραιότητας, τη στρατηγική και τις χρηματοδοτικές ανάγκες του ΕΙΤ για την εν λόγω περίοδο και καθορίζει τον τρόπο με τον οποίο το ΕΙΤ θα συμβάλει στην επίτευξη των στόχων του προγράμματος «Ορίζων Ευρώπη». Στο παράρτημα της πρότασης αναφέρεται περαιτέρω ότι το ΣΘΚ προσδιορίζει τους στόχους του ΕΙΤ, τις βασικές δράσεις, τα αναμενόμενα αποτελέσματα και τους απαιτούμενους πόρους και διασφαλίζει την αναγκαία ευθυγράμμιση του ΕΙΤ με το πρόγραμμα-πλαίσιο της Ένωσης για τη στήριξη της έρευνας και της καινοτομίας για την περίοδο (Ορίζων Ευρώπη). V Ανάλυση και καθορισμός της κατάλληλης νομικής βάσης α) Καταλληλότητα του άρθρου 173 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ ως νομικής βάσης Το άρθρο 173 παράγραφος 3 προβλέπει νομικές βάσεις για την επίτευξη ορισμένων στόχων στον τομέα της βιομηχανικής πολιτικής στην Ένωση. Όπως αναφέρεται στο τμήμα IV, το ΣΘΚ καθορίζει τη στρατηγική και τις προτεραιότητες του ΕΙΤ για την περίοδο , και προσδιορίζει τους στόχους του, τις βασικές δράσεις, τα αναμενόμενα αποτελέσματα και τους απαιτούμενους πόρους. Το ΕΙΤ, αποστολή του οποίου είναι «να συμβάλει στη βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη και ανταγωνιστικότητα της Ένωσης ενισχύοντας την ικανότητα καινοτομίας των κρατών μελών» 9, θεσπίζεται με τον κανονισμό του 2008 για το ΕΙΤ, ο οποίος βασίζεται στο άρθρο 173 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ. Η πρόταση κανονισμού του 2019 για το ΕΙΤ βασίζεται επίσης στη νομική βάση του άρθρου 173 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ για τη βιομηχανία. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι στόχος της πρότασης είναι να καθορίσει την κατεύθυνση πολιτικής του ΕΙΤ, η οποία, με τη σειρά της, αποσκοπεί στην επίτευξη ορισμένων στόχων στο πλαίσιο της βιομηχανικής πολιτικής στην Ένωση. Υπό το πρίσμα του σκοπού και του περιεχομένου της, η πρόταση βασίζεται ορθά στο άρθρο 173 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ. 7 Υπόθεση C-211/01, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, ECLI:EU:C:2003:452, σκέψη 40 υπόθεση C-178/03, Επιτροπή κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, ECLI:EU:C:2006:4, σκέψεις Υπόθεση C-300/89 Επιτροπή κατά Συμβουλίου («διοξείδιο του τιτανίου»), EU:C:1991:244, σκέψεις υπόθεση C-268/94, Πορτογαλία κατά Συμβουλίου, ECLI:EU:C:1996: Άρθρο 3 της πρότασης κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Καινοτομίας και Τεχνολογίας (αναδιατύπωση), (COM(2019) 331 final /0151 (COD)) PE v /6 AL\ docx

5 β) Αλυσιτέλεια του άρθρου 17 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 294/2008 ως νομικής βάσης Αξίζει να σημειωθεί ότι στην αιτιολογική έκθεση της πρότασης, στο τμήμα «Νομική βάση», γίνεται αναφορά μόνο στο άρθρο 173 της ΣΛΕΕ. Όσον αφορά το άρθρο 17 του κανονισμού του 2008 για το ΕΙΤ, η παράγραφος 1 καθορίζει τη διαδικασία για την κατάρτιση του σχεδίου ΣΘΚ: «Έως τις 30 Ιουνίου 2011 το αργότερο και κάθε επτά έτη εν συνεχεία, το ΕΙΤ καταρτίζει επταετές σχέδιο ΣΘΚ και το υποβάλλει στην Επιτροπή». Οι παράγραφοι 2 και 3 προσδιορίζουν το πεδίο εφαρμογής και το περιεχόμενο του ΣΘΚ. Τέλος, το άρθρο 17 παράγραφος 4 παραπέμπει στο άρθρο 173 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ, ορίζοντας ότι: «Κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, το ΣΘΚ εγκρίνεται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σύμφωνα με το άρθρο 173 παράγραφος 3 της Συνθήκης». Το άρθρο 17 δεν παρέχει εξουσία θέσπισης νομοθετικών πράξεων, αλλά διευκρινίζει ότι το σχέδιο ΣΘΚ καταρτίζεται από το ΕΙΤ και υποβάλλεται στην Επιτροπή, πριν εγκριθεί τελικά από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία. Το άρθρο 17 του κανονισμού του 2008 για το ΕΙΤ δεν παρέχει νομική βάση για την απόφαση, αλλά αντ αυτού καθορίζει τη διαδικασία για την κατάρτιση, το περιεχόμενο και το πεδίο εφαρμογής του σχεδίου και παραπέμπει απλώς στο άρθρο 173 παράγραφος 3, που συνιστά στην πραγματικότητα τη νομική βάση της απόφασης. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι δεν χρειάζεται να γίνει πρόσθετη παραπομπή στο άρθρο 173 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ με παραπομπή στον κανονισμό του 2008 για το ΕΙΤ. Η αναφορά στο άρθρο 17 του κανονισμού του 2008 για το ΕΙΤ ως νομική βάση της πρότασης θα πρέπει να θεωρηθεί ως ουσιώδες σφάλμα όσον αφορά τη νομοθετική τεχνική, το οποίο θα πρέπει να διορθωθεί. VI Συμπέρασμα και σύσταση Κατά τη συνεδρίασή της στις 18 Μαρτίου 2021 η Επιτροπή Νομικών Θεμάτων αποφάσισε ομόφωνα, με 24 ψήφους υπέρ 10, να συστήσει στην Επιτροπή Βιομηχανίας, Έρευνας και Ενέργειας ότι κατάλληλη νομική βάση για την πρόταση για απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το στρατηγικό θεματολόγιο καινοτομίας του Ευρωπαϊκού Ινστιτούτου Καινοτομίας και Τεχνολογίας (ΕΙΤ) : τόνωση του ταλέντου και της ικανότητας για καινοτομία της Ευρώπης είναι το άρθρο 173 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ. Με εξαιρετική εκτίμηση, 10 Παρόντες για την τελική ψηφοφορία ήταν οι εξής: Adrián Vázquez Lázara (πρόεδρος), Marion Walsmann (αντιπρόεδρος), Ibán García Del Blanco (αντιπρόεδρος), Raffaele Stancanelli (αντιπρόεδρος), Axel Voss (συντάκτης γνωμοδότησης), Manon Aubry, Gunnar Beck, Patrick Breyer, Geoffroy Didier, Andrzej Halicki, Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Esteban González Pons, Heidi Hautala, Mislav Kolakušić, Ilhan Kyuchyuk, Gilles Lebreton, Antonius Manders, Karen Melchior, Sabrina Pignedoli, Jiří Pospíšil, Jérôme Rivière, Franco Roberti, Marcos Ros Sempere, Nacho Sánchez Amor, Stéphane Séjourné, Marie Toussaint, Tiemo Wőlken, Lara Wolters και Javier Zarzalejos. AL\ docx 5/6 PE v01-00

6 Adrián VÁZQUEZ LÁZARA PE v /6 AL\ docx