ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ (θεσµική διάσταση) Ο.Τ.Α. Α) ΒΑΘΜΙ ΑΣ ( ΗΜΟΙ ΚΑΙ ΚΟΙΝΟΤΗΤΕΣ )

Transcript

1 ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ (θεσµική διάσταση) Η Ελληνική Τοπική Αυτοδιοίκηση σήµερα περιλαµβάνει Οργανισµούς δύο βαθµίδων: 900 δήµους και 133 κοινότητες της πρώτης και 54 νοµαρχιακές αυτοδιοικήσεις της δεύτερης βαθµίδας. Κατά το Σύνταγµα (άρθρο 102 παρ6), το κράτος «...µεριµνά ώστε να εξασφαλίζονται οι αναγκαίοι πόροι για την εκπλήρωση της αποστολής των οργανισµών τοπικής αυτοδιοίκησης», ενώ οι ίδιοι δεν έχουν πρωτογενή φορολογική εξουσία (Συντ. άρθρο 78 ). Κατά συνέπεια, ολόκληρο το θεσµικό οικοδόµηµα, µε το οποίο ρυθµίζονται σήµερα τα οικονοµικά της Τοπικής Αυτοδιοίκησης(ΤΑ), δηλαδή οι προβλεπόµενοι πόροι, η δυνατότητα δανειοδότησης, η επιχειρηµατική δραστηριότητα κλπ, έχει δηµιουργηθεί από την πρωτοβουλία της κεντρικής ιοίκησης, η οποία και ελέγχει(οφείλει τουλάχιστον κατά το Συντ 102 παρ5) τη νόµιµη λειτουργία όλου του συστήµατος. Σήµερα, το οικοδόµηµα αυτό έχει διαµορφωθεί ως εξής: Ο.Τ.Α. Α) ΒΑΘΜΙ ΑΣ ( ΗΜΟΙ ΚΑΙ ΚΟΙΝΟΤΗΤΕΣ ) Σύµφωνα µε το άρθρο 217 ηµοτικού και Κοινοτικού Κώδικα ( ΚΚ ), τα έσοδα των δήµων και κοινοτήτων είναι τακτικά και έκτακτα. Τα τακτικά προέρχονται από : α. Θεσµοθετηµένους υπέρ αυτών πόρους. β. Τα εισοδήµατα της κινητής και ακίνητης περιουσίας τους. γ. Ανταποδοτικά τέλη και δικαιώµατα. δ. Φόρους, τέλη, δικαιώµατα και εισφορές. ε. Τοπικά δυνητικά τέλη και εισφορές. Τα έκτακτα έσοδα προέρχονται από : α. άνεια, δωρεές, κληροδοτήµατα και κληρονοµίες. β. Εκποίηση περιουσιακών στοιχείων. γ. Κάθε άλλη πηγή ( δηλαδή οτιδήποτε έσοδο, προκύψει εκτάκτως και δεν µπορεί να υπαχθεί στις παραπάνω κατηγορίες ). Τακτικά έσοδα Α. ΦΟΡΟΙ 1. Φόρος ηλεκτροδοτούµενων χώρων, καλύπτει την παροχή ηλεκτρικού ρεύµατος σε καλυµένους και ακάλυπτους εµπορικούς και βιοµηχανικούς χώρους (άρθρο 10 ν. 1080/80, άρθρο 54 ν. 1416/84, άρθρο 25 ν. 1828/89, άρθρο 27 ν. 2130/93). 2. Φόρος µεταβίβασης ακινήτων, αποδίδεται στους ΟΤΑ µέσω των ΚΑΠ (ν.δ. 317/1969). 3. Φόρος Ζύθου, επί της αξίας του ζύθου που πωλείται στο εσωτερικό (άρθρο 12 ν. 1080/80). 1

2 Β. ΤΕΛΗ- ΙΚΑΙΩΜΑΤΑ-ΕΙΣΦΟΡΕΣ 1. Τέλος ακινήτου περιουσίας, επιβάλλεται επί της αξίας της ακίνητης περιουσίας σε ποσοστό 0,0025%-0,0035% ( άρθρο 24 ν.2130/93). 2. Τέλος καθαριότητας, ανταποδοτική υπηρεσία, υπολογίζεται ανά τετραγωνικό µέτρο οποιουδήποτε χώρου (άρθρο 21 δ/τος , ν.25/75. ν.429/76, ν.1080/80, ν.1828/89). 3. Τέλος ύδρευσης, ανταποδοτική υπηρεσία, ανάλογα το καταναλισκόµενο νερό (άρθρο 19 δ/τος ). 4. Τέλος άρδευσης, ανταποδοτική υπηρεσία (άρθρο 19 δ/τος ). 5. Τέλος αποχέτευσης, ανταποδοτική υπηρεσία (άρθρο 19 δ/τος ). 6. Τέλος χρήσεως κτηµάτων, έργων και υπηρεσιών (άρθρο 19 δ/τος ). 7. Τέλη χρήσεως πεζοδροµίων, πλατειών και λοιπόν κοινοχρήστων χώρων (άρθρο 3 ν.1080/80, άρθρο 54 ν. 1416/84, άρθρο 26 ν. 1828/89, άρθρο 6 ν. 1900/90). 8. Τέλος διαφήµισης, επιβάλλεται σε ορισµένο ποσοστό ανάλογα την κατηγορία διαφήµισης (άρθρο 8 ν. 1144/81, ν. 1491/84, ν. 1900/90, ν. 2130/93). 9. Τέλος στάθµευσης οχηµάτων (άρθρο 4 ν. 1900/90). 10. Τέλος έκδοσης αδειών οικοδοµών (άρθρο 23 δ/τος , ν. 226/75). 11. Τέλος χρήσεως φυσικών ιαµατικών πηγών, επιβάλλεται επί της τιµής κάθε λούσεως (άρθρο 7 ν. 1080/80). 12. Τέλος στα παροπλισµένα πλοία (άρθρο 3 ν. 995/79). 13. Τέλος διαµονής παρεπιδηµούντων, επιβάλλεται επί των τιµών των ενοικιαζόµενων δωµατίων ύπνου (ν. 339/76, ν.658/77, ν. 1080/80, ν.1416/84, ν. 2130/93). 14. Τέλος επί ορισµένων κατηγοριών καταστηµάτων, επιβάλλεται ως ποσοστό ( 2% ή 5%) επί των ακαθαρίστων εσόδων τους (ν. 339/76, ν.658/77, ν.1080/80, ν. 1416/84, ν. 1828/89, ν.2065/92, ν. 2130/93, ν. 2539/97). 15. Τέλος εκµετάλλευσης λατοµείων αδρανών υλικών, επιβάλλεται ως ποσοστό (5%) επί της αξίας των ακατέργαστων προιόντων λατοµείου (άρθρο 19 ν. 1428/84, ν. 2115/93). 16. Τέλος εκµετάλλευσης λατοµείων βιοµηχανικών ορυκτών, επιβάλλεται ως ποσοστό επί της αξίας των παραγόµενων προιόντων (άρθρο 24 ν. 669/77). 17. Τέλος καθαριότητας λαικών αγορών, επιβάλλεται στους συµµετέχοντες στις λαικές αγορές (άρθρο 27 ν. 2130/93). 18. Τέλος επιβίβασης οχηµάτων για λιµάνια του εξωτερικού (άρθρο 26 ν. 1828/89). 19. Τέλη που επιβάλλονται από συνδέσµους (άρθρο 16 ν. 2130/93). 20. υνητικά τέλη, επιβάλλονται για κάθε νέα υπηρεσία ή έργο που γίνεται από τους ΟΤΑ στην περιοχή τους (άρθρο 25 ν. 1828/89). Γ. ΙΚΑΙΩΜΑΤΑ 2

3 1. ικαίωµα χρήσεως δηµοτικών ή κοινοτικών αγορών (άρθρο 4 δ/τος ). 2. ικαίωµα χρήσεως σφαγείων (άρθρο 3 δ/τος ). 3. ικαίωµα βοσκής (άρθρο 5 δ/τος , ν.δ. 4260/62, ν.δ. 86/1969, ν.δ. 703/70, ν. 1080/80, ν. 2130/93). 4. ικαίωµα χρήσης νεκροταφείων (άρθρο 4 α.ν. 582/68). 5. ικαίωµα εµπορίας ποσίµων υδάτων από τοπικές πηγές (άρθρο 2 ν. 1080/80, ν 1828/89). 6. Σταθµικά και µετρικά δικαιώµατα (άρθρο 14 δ/τος ).. ΕΙΣΦΟΡΕΣ 1. Εκούσια εισφορά για την εκτέλεση δηµοτικών ή κοινοτικών έργων ( αρθρο 51 δ/τος ). 2. Εισφορά σε χρήµα λόγω ένταξης στο σχέδιο πόλης ή λόγω επέκτασής του (άρθρο 9 ν. 1337/83). 3. Εισφορά ιδιοκτησιών σε πυκνοδοµηµένες περιοχές κύριας κατοικίας (άρθρο 10 ν. 1221/81). Το ύψος των συντελεστών φόρων και τελών καθορίζεται από το κράτος µε νόµο. Εξαίρεση αποτελούν τα ανταποδοτικά τέλη και οι εισφορές, το ύψος των οποίων καθορίζεται από τους ΟΤΑ, µε απόφαση του συµβουλίου τους, υπολογίζοντας τη δαπάνη που κάνουν για την παρεχόµενη υπηρεσία (άρθρο 25 ν. 1828/89). Τα εισπραττόµενα πρέπει να καλύπτουν το κόστος της γινόµενης δαπάνης. Από όλα τα τέλη, δικαιώµατα και φόρους, µόνο ο φόρος ζύθου και το τέλος ακινήτου περιουσίας (ταπ) εισπράττονται από το κράτος και στη συνέχεια, αποδίδονται στην ΤΑ. Όλοι οι άλλοι φόροι, τέλη κλπ εισπράττονται είτε από τους ίδιους τους ΟΤΑ είτε από άλλα ηµόσια νοµικά πρόσωπα (πχ ΕΗ). ΚΡΑΤΙΚΗ ΕΠΙΧΟΡΗΓΗΣΗ (ΚΕΝΤΡΙΚΟΙ ΑΥΤΟΤΕΛΕΙΣ ΠΟΡΟΙ). Οι πόροι που αποδίδονται κάθε χρόνο από το Κράτος στην ΤΑ είναι θεσµοθετηµένοι (άρθρο 25 ν. 1828/89), προσδιορισµένοι µε σαφήνεια(το 20% του φόρου εισοδήµατος φυσικών και νοµικών προσώπων, το 50% των τελών κυκλοφορίας αυτοκινήτων, το 3% του φόρου µεταβίβασης ακινήτων και το 20% των τόκων καταθέσεων του άρθρου 9 ν. 2503/97) και ονοµάζονται Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι (ΚΑΠ). Από τα παραπάνω ποσά, το1/3 του φόρου εισοδήµατος χρησιµεύει για την χρηµατοδότηση των επενδύσεων της ΤΑ και τα υπόλοιπα για τρέχουσες δαπάνες. Τα κριτήρια κατανοµής των ΚΑΠ στους ΟΤΑ, καθορίζονται µε κοινή Απόφαση των Υπουργών Οικονοµικών και Εσωτερικών ηµ. ιοίκησης και Αποκέντρωσης. Μέχρι σήµερα χρησιµοποιήθηκε µόνο το πληθυσµιακό αλλά µε την πρόσφατη νοµοθεσία (άρθρο 13 ν. 2539/97) ορίζονται και άλλα, όπως το µήκος των δικτύων ύδρευσης και αποχέτευσης, το µήκος και η βατότητα του οδικού δικτύου, ο χαρακτήρας του ΟΤΑ(πεδινός, ορεινός, νησιωτικός) οι κλιµατολογικές συνθήκες κλπ, τα οποία αναµένεται να τεθούν σε εφαρµογή. 3

4 ΕΣΟ Α ΑΠΟ ΑΛΛΕΣ ΠΗΓΕΣ 1. Μισθώµατα από ιχθυοτροφία του ηµοσίου (άρθρο 15 ν. 2130/93). 2. Πάγια και αναλογικά µισθώµατα (50%) των λατοµείων µαρµάρων του ηµ οσίου (άρθρο 21 ν. 2115/93). 3. Πρόστιµα από παραβάσεις Κώδικα Οδικής Κυκλοφορίας (άρθρο 31 ν. 2130/93 και 45 ν. 2218/94). 4. Πρόστιµα από παραβιάσεις της νοµοθεσίας για το υπαίθριο εµπόριο ( άρθ ρο 5 ν.2323/95). 5. Πρόστιµα από παραβιάσεις της νοµοθεσίας για την καθαριότητα και την κοινή ησυχία (άρθρο 16 ν. 2130/93) 6. Παράβολα για την έκδοση ορισµένων αδειών από τους ΟΤΑ (άρθρο 11 ν. 2503/97) και πρόστιµα λόγω παραβίασης των όρων τους. 7. Προσαυξήσεις λόγω εκπρόθεσµης καταβολής οφειλών προς τους ΟΤΑ. ΕΣΟ Α ΑΠΟ ΑΚΙΝΗΤΗ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑ Τα έσοδα από την εκµετάλλευση της ακίνητης περιουσίας, προέρχονται είτε από µισθώµατα είτε από δικαιώµατα από την παραχώρηση της χρήσης σε τρίτους είτε από ιδιόχρηση. Πρόκειται για µισθώσεις διαφόρων χώρων, κατάλληλων για ποικίλες χρήσεις, όπως πχ αστικά ή αγροτικά ακίνητα, βοσκήσιµες εκτάσεις, εκµεταλλεύσεις του εδάφους, του υπεδάφους, του αιγιαλού κλπ. ΑΝΕΙΑ Σύµφωνα µε το άρθρο 237 ΚΚ, όπως τροποποιήθηκε µε το ν. 2503/97, οι δήµοι και οι κοινότητες µπορούν να συνάπτουν δάνεια µε το κράτος, µε νοµικά πρόσωπα δηµοσίου δικαίου, µε κάθε είδους δηµόσιους οργανισµούς, µε αναγνωρισµένα πιστωτικά ιδρύµατα ή χρηµατοπιστωτικούς οργανισµούς της Ελλάδας ή του Εξωτερικού, για την χρηµατοδότηση και την πραγµατοποίηση σκοπών που ανήκουν στην αρµοδιότητά τους. Εγγυήσεις του κράτους παρέχονται µόνο για δάνεια που συνοµολογούνται µε αναγνωρισµένα πιστωτικά ιδρύµατα ή χρηµατοπιστωτικούς οργανισµούς της αλλοδαπής κατά τους όρους του ν. 2322/95 (έκδοση κοινής Απόφασης των Υπουργών Οικονοµικών και Εσωτερικών ηµ. ιοίκησης και Αποκέντρωσης κλπ). Πολλοί ΟΤΑ έχουν συνάψει και συνεχίζουν να συνάπτουν τέτοια δάνεια µε τέτοιους οργανισµούς, όπως η Privatenbank Limited, η International Investment Bank, η European Investment Bank κλπ. ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ Ο.Τ.Α. Α ΒΑΘΜΟΥ Οι δήµοι και οι κοινότητες συντάσσουν κάθε χρόνο προυπολογισµό, στον οποίο καταγράφονται τόσο τα (προβλεπόµενα) έσοδα όσο και τα (προυπολογιζόµενα) έξοδά τους. Με βάση αυτόν πραγµατοποιείται όλη τους η οικονοµική διαχείριση και ο έλεγχός τους( κατασταλτικά κυρίως από το ΕΣ). Η ταµιακή διαχείρισή τους γίνεται ή από τις ηµόσιες Οικονοµικές Υπηρεσίες ( κρατικές εφορίες) και το Ταµείο Παρακαταθηκών και ανείων ή 4

5 από τη δική τους ταµιακή υπηρεσία, όταν διαθέτουν τέτοια. Σύµφωνα µε τον πρόσφατο νόµο 2503/97, όλοι οι δήµοι που έχουν πάνω από κατοίκους υποχρεούνται να έχουν και δικιά τους ταµιακή υπηρεσία, ενώ προαιρετικά µπορούν να συγκροτήσουν και οι υπόλοιποι. Ο έλεγχός των προυπολογισµών, γίνεται καταρχήν µε την τακτική διαδικασία µε την οποία εξετάζονται όλες οι πράξεις των ΟΤΑ (άρθρα 177 και 178 ηµοτικού Κώδικα). Επιπλέον, ελέγχονται κατασταλτικά, οι απολογισµοί τους, από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Οι δήµοι Αθήνας, Θεσσαλονίκης και Πειραιά ελέγχονται και προληπτικά από το Ελεγκτικό Συνέδριο( π. δ/γµα 172/97). Εκτάκτως, µπορούν να ελέγχονται από το Σώµα Ελεγκτών Επιθεωρητών ηµόσιας ιοίκησης ( ν. 2477/97) και από το Σώµα ίωξης Οικονοµικού Εγκλήµατος. ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΙΣ Οι δήµοι και οι κοινότητες µπορούν να συνιστούν δικές τους επιχειρήσεις ή να µετέχουν σε επιχειρήσεις που συνιστούν µαζί µε άλλα νοµικά ή φυσικά πρόσωπα ή σε επιχειρήσεις που ήδη υπάρχουν (άρθρο 277 ηµοτικού Κώδικα): α) Για την εκτέλεση έργων που έχουν σκοπό την εξυπηρέτηση του κοινού καθώς και την οικονοµική εκµετάλλευση των έργων αυτών. β) Για την παραγωγή αγαθών ή την παροχή υπηρεσιών που έχουν σκοπό την εξυπηρέτηση του κοινού. γ) Για την ανάπτυξη δραστηριοτήτων που έχουν σκοπό την πραγµατοποίηση εσόδων. Οι µορφές που λαµβάνουν τα νοµικά αυτά πρόσωπα ορίζονται από το νόµο (άρθρα ηµοτικού Κώδικα): Αµιγής δηµοτική ή κοινοτική επιχείρηση ( 277 ηµ. Κώδικα) ιαδηµοτικές ή διακοινοτικές επιχειρήσεις (285 ηµ. Κώδικα) ηµοτικές ή κοινοτικές επιχειρήσεις συνεταιριστικού χαρακτήρα (288 ηµ. Κώδικα) Ανώνυµες εταιρίες µε συνεταιρισµούς (289 ηµ. Κώδικα) ηµοτικές εταιρίες λαικής βάσης (290 ηµ. Κώδικα). ΟΤΑ β) ΒΑΘΜΙ ΑΣ ( ΝΟΜΑΡΧΙΑΚΗ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗ ) Σύµφωνα µε το άρθρο 1 ν. 2672/98 τα έσοδα της Νοµαρχιακής Αυτοδιοίκησης είναι: Τακτικά, που προέρχονται από : 1. Φόρους, τέλη, δικαιώµατα και εισφορές. 2. Εισοδήµατα από εκµετάλλευση της κινητής και ακίνητης περιουσία τους. 3. Ειδική ετήσια επιχορήγηση από τον τακτικό προϋπολογισµό για την κάλυψη του κόστους άσκησης κρατικών αρµοδιοτήτων από τις Ν.Α. 4. Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους (ΚΑΠ). 5. Πιστώσεις του Προϋπολογισµού ηµοσίων Επενδύσεων. 6. Τέλη, δικαιώµατα και εισφορές ανταποδοτικού χαρακτήρα. Έκτακτα, τα οποία προέρχονται από: 5

6 1. Τέλη για χρήση έργων που χρηµατοδοτούνται µε δανεισµό. 2. άνεια, δωρεές, κληροδοσίες και κληρονοµίες. 3. Επιχορηγήσεις φορέων δηµοσίου τοµέα. 4. Εκποίηση περιουσιακών στοιχείων. 5. Χρηµατοδοτήσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή άλλων διεθνών οργανισµών. 6. Κάθε άλλη πηγή. ΚΡΑΤΙΚΗ ΕΠΙΧΟΡΗΓΗΣΗ (ΚΕΝΤΡΙΚΟΙ ΑΥΤΟΤΕΛΕΙΣ ΠΟΡΟΙ) Οι πόροι που αποδίδονται κάθε χρόνο από το Κράτος στις ΝΑ είναι θεσµοθετηµένοι (άρθρο 2 ν. 2672/98), προσδιορισµένοι µε σαφήνεια ( 15% των τελών κυκλοφορίας αυτοκινήτων, 10% του φόρου µεταβίβασης οικοδοµών, οικοπέδων και αγροκτηµάτων, 4,5% του φόρου ταξινόµησης των επιβατικών αυτοκινήτων, φορτηγών και λεωφορείων ιδιωτικής χρήσεως που κυκλοφορούν για πρώτη φορά στη χώρα, 2% του φόρου προστιθέµενης αξίας και το 100% των τελών διενεργείας τεχνικών ελέγχων οχηµάτων) και ονοµάζονται Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι (ΚΑΠ). Τα κριτήρια κατανοµής των ΚΑΠ στις ΝΑ, καθορίζονται µε κοινή Απόφαση των Υπουργών Οικονοµικών και Εσωτερικών ηµ. ιοίκησης και Αποκέντρωσης. Τέτοια κριτήρια µπορούν να είναι ( άρθρο 3 Ν. 2672/98) το πληθυσµιακό, το µήκος και η βατότητα του οδικού δικτύου, το επίπεδο των κοινωνικών εξυπηρετήσεων, η δυνατότητα άντλησης τοπικών πόρων κλπ. ΕΠΙΧΟΡΗΓΗΣΗ ΚΡΑΤΙΚΟΥ ΠΡΟΥΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ Ανεξάρτητα από τους ΚΑΠ το Κράτος επιχορηγεί τις ΝΑ, για να διεκπεραιώνουν ορισµένες κρατικές αρµοδιότητες οι οποίες έχουν ανατεθεί σε αυτές ( άρθρο 4 ν. 2672/98). ΕΣΟ Α ΑΠΟ ΤΕΛΗ, ΙΚΑΙΩΜΑΤΑ ΚΑΙ ΕΙΣΦΟΡΕΣ Οι ΝΑ µπορούν, µε απόφαση του Συµβουλίου τους, να επιβάλλουν τέλη, δικαιώµατα ή εισφορές για υπηρεσίες ή έργα που συµβάλλουν στη βελτίωση της ποιότητας ζωής, στην καλύτερη εξυπηρέτηση των πολιτών και στην ανάπτυξη της περιοχής τους. Τα τέλη, τα δικαιώµατα και οι εισφορές αυτές έχουν ανταποδοτικό χαρακτήρα (άρθρο 22παρ 2 ν. 2218/94 ). ΕΣΟ Α ΑΠΟ ΑΚΙΝΗΤΗ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑ Τα έσοδα από την εκµετάλλευση της ακίνητης περιουσίας, προέρχονται είτε από µισθώµατα είτε από δικαιώµατα από την παραχώρηση της χρήσης σε τρίτους είτε από ιδιόχρηση. Πρόκειται για µισθώσεις διαφόρων χώρων µε πιο συνηθισµένες αυτές των εκµεταλλεύσεων του εδάφους ή του υπεδάφους (πχ λατοµεία κατά ν. 2115/93). ΕΣΟ Α ΑΠΟ ΑΛΛΕΣ ΠΗΓΕΣ -Πρόστιµα από παραβίαση κανόνων αρµοδιότητας ΝΑ (άρθρο 85 Κώδικα ΝΑ ). -Προσαυξήσεις εκπρόθεσµης καταβολής ( άρθρο 85 Κώδικα ΝΑ ). 6

7 ΑΝΕΙΑ Σύµφωνα µε το άρθρο 25 ν. 2218/94, οι ΝΑ µπορούν να συνάπτουν δάνεια µε το Κράτος, µε αναγνωρισµένα πιστωτικά ιδρύµατα και τράπεζες του εσωτερικού, µε νοµικά πρόσωπα δηµοσίου δικαίου και µε κάθε είδους δηµόσιους οργανισµούς για την πραγµατοποίηση του σκοπού τους. Μπορούν επίσης να εκδίδουν οµολογιακά δάνεια ύστερα από την έγκριση της επιτροπής κεφαλαιαγοράς. Εγγυήσεις του Κράτους για τη σύναψη δανείων παρέχονται µε κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονοµικών και Εσωτερικών ηµ. ιοίκησης και Αποκέντρωσης. ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΝΑ Οι ΝΑ συντάσσουν κάθε χρόνο προϋπολογισµό, στον οποίο καταγράφονται τόσο τα (προβλεπόµενα) έσοδα όσο και τα (προϋπολογιζόµενα έξοδά τους. Με βάση αυτόν πραγµατοποιείται όλη τους η οικονοµική διαχείριση καθώς και ο έλεγχός τους (άρθρο 5 ν. 2672/98). Η ταµιακή τους διαχείριση γίνεται από τις ταµιακές τους υπηρεσίες αποκλειστικά (άρθρο 89 Κώδικα ΝΑ). Ο έλεγχος των προϋπολογισµών, γίνεται καταρχήν µε την τακτική διαδικασία µε την οποία κρίνονται όλες οι πράξεις των ΝΑ ( άρθρο 18 ν. 2218/94 ). Επιπλέον, οι δαπάνες της ΝΑ που αφορούν τις κρατικές αρµοδιότητες που διεκπεραιώνουν υπόκεινται και στον προληπτικό έλεγχο των αρµόδιων υπηρεσιών του Υπουργείου Οικονοµικών ( Υπηρεσίες ηµοσιονοµικού Ελέγχου ). Οι απολογισµοί ελέγχονται κατασταλτικά από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Εκτάκτως, µπορούν να ελεγχθούν από το Σώµα Ελεγκτών Επιθεωρητών ηµ. ιοίκησης ( ν. 2477/97) και από το Σώµα ίωξης Οικονοµικού Εγκλήµατος. ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΙΣ Οι ΝΑ µπορούν να συνιστούν δικές τους επιχειρήσεις ή να µετέχουν σε επιχειρήσεις που συνιστούν µαζί µε άλλα νοµικά ή φυσικά πρόσωπα ή σε επιχειρήσεις που ήδη υπάρχουν: α)για την εκτέλεση έργων που έχουν σκοπό την εξυπηρέτηση του κοινού καθώς και για την οικονοµική εκµετάλλευση των έργων αυτών. β)για την παραγωγή αγαθών ή την παροχή υπηρεσιών που έχουν σκοπό την εξυπηρέτηση του κοινού. γ)για την ανάπτυξη δραστηριοτήτων που έχουν σκοπό την πραγµατοποίηση εσόδων ( άρθρο 75 Κώδικα ΝΑ ). Οι µορφές που λαµβάνουν οι επιχειρήσεις αυτές ορίζονται από το νόµο( άρθρα Κώδικα ΝΑ ): Αµιγείς Νοµαρχιακές επιχειρήσεις ( άρθρο 76 ΚΝΑ ) Ανώνυµες εταιρίες µε συνεταιρισµούς ( άρθρο 78 ΚΝΑ ). Εταιρίες λαϊκής βάσης (άρθρο 79 )κλπ. Μελετώντας κανείς όλα τα παραπάνω και µένοντας µόνο στο νοµικό επίπεδο, νοµίζω ότι µπορεί να διαπιστώσει αβίαστα τα εξής: Αν στη βάση, µιας ορθολογικά οργανωµένης οικονοµικής διοίκησης, είναι ένα σύστηµα κανόνων, διατυπωµένων µε σαφήνεια και ακρίβεια και 7

8 κωδικοποιηµένων σε ενιαίο εύχρηστο κείµενο, τότε είναι ολοφάνερο από την προηγηθείσα αναλυτική απαρίθµηση, ότι το σύστηµά µας βρίσκεται πολύ µακριά! Η νοµοθεσία είναι τεράστια, βρίσκεται σε 40 περίπου διαφορετικούς νόµους (από την τελευταία κωδικοποίηση του ), πολλοί των οποίων έχουν τελείως άσχετο περιεχόµενο, οι διατάξεις είναι διάσπαρτες, πολλές φορές ασαφείς και πολλές είναι πλέον ξεπερασµένες 2 από τις σύγχρονες εξελίξεις, ενώ υφίσταται και ορολογική σύγχυση (χρήση αδιάκριτα των όρων «φόρος», «τέλος 3»). Αν πάλι, βασική δραστηριότητα µιας ορθολογικά οργανωµένης και λειτουργούσας ιοίκησης είναι ο έλεγχος της τήρησης των κανόνων και, η υλοποίηση στην πράξη την αρχή της νοµιµότητας, τότε και εδώ το σύστηµά µας φαίνεται να αποτυγχάνει! Ο διορθωτικός έλεγχος που ασκεί το αρµόδιο Υπουργείο (Εσωτερικών ηµόσιας ιοίκησης και Αποκέντρωσης), προκειµένου να εµπεδώνεται η νοµιµότητα, πραγµατοποιείται µε τις 250 (κατά µ. ο. το χρόνο) αποφάσεις 4 που εκδίδει ο Υπουργός επί προσφυγών. Αν αναλογιστούµε, ότι κάθε χρόνο εκδίδονταν και εφαρµόζονταν τουλάχιστον σχετικές πράξεις των δηµοτικών και κοινοτικών αρχών 5 (µε δεδοµένο, το ότι µέχρι λειτουργούσαν 6000 περίπου πρωτοβάθµιοι ΟΤΑ, που τα συµβούλιά τους παίρνουν τουλάχιστον 3 αποφάσεις κανονιστικού χαρακτήρα για οικονοµικά ζητήµατα και 10 τουλάχιστον ατοµικές τα µονοπρόσωπα όργανά τους, όπως άδειες-πρόστιµα-κλπ, καταλήγουµε στον πίνακα: 6.000συµβούλια χ 3 πράξεις = πράξεις 6.000δήµαρχοι/κοινοτάρχες χ 10 ατοµ πράξεις = πράξεις συν = πράξεις) καταλήγουµε αβίαστα στο συµπέρασµα, πως η ιοίκηση δεν είναι σε θέση να εξασφαλίσει την ορθή και οµοιόµορφη εφαρµογή της σχετικής νοµοθεσίας. Θα µπορούσε κάποιος να αντιτείνει, πως το αποτέλεσµα πρέπει να κριθεί θετικά, γιατί δείχνει την εµπέδωση της αποκέντρωσης, αφού το Υπουργείο συµµετέχει πολύ λίγο, ελέγχοντας µόνο τις σοβαρές περιπτώσεις που φτάνουν ως αυτό, ενώ όλες τις άλλες τις αναλαµβάνουν τα περιφερειακά όργανα. Ατυχώς όµως, δεν είναι έτσι η κατάσταση, γιατί µε δεδοµένη την ελλειπή ακόµα οργάνωση και λειτουργία των αποκεντρωµένων κρατικών υπηρεσιών (Περιφερειών), οι οποίες µεταξύ των άλλων είναι υποστελεχωµένες τόσο ποσοτικά όσο και ποιοτικά, το αποτέλεσµα της εργασίας τους είναι ευθέως ανάλογο της οργανωτικής τους αδυναµίας. Επιπλέον, πρέπει να συνυπολογιστεί το ότι ο νέος τρόπος ελέγχου (µέσω της τριµελούς επιτροπής µικτής σύνθεσης) δεν φαίνεται να έχει γίνει ευρέως γνωστός (βλ κατά καιρούς δηµοσιεύµατα στον τύπο που αναλύουν τη νέα διαδικασία), κάτι που έχει ως αποτέλεσµα να παραµένει µικρός ο αριθµός των προσφευγόντων, οι οποίοι όµως συνήθως φτάνουν ως τον Υπουργό. Η περιγραφείσα κατάσταση (αφενός σύγχυσης λόγω της πολυνοµίας και αφετέρου απουσίας αποτελεσµατικού ελέγχου) αποκτά οξύτερες διαστάσεις µόλις εξετάσουµε τη νοµοθεσία για τα οικονοµικά της ΝΑ. Με τον πρόσφατο νόµο 2672/98, ρυθµίστηκαν εκ νέου όλα τα σχετικά θέµατα. Προβλέπονται έτσι µεταξύ των άλλων εσόδων: Στο άρθρο 1παρ2 «φόροι, τέλη, δικαιώµατα και εισφορές» χωρίς περαιτέρω εξειδίκευση, κάτι που σηµαίνει πως είτε υπάρχουν είτε θα θεσµοθετηθούν στο µέλλον βάσει άλλου 8

9 νόµου. Στο ίδιο άρθρο στην παρ6 όµως θεσµοθετούνται και «Τέλη, δικαιώµατα και εισφορές ανταποδοτικού χαρακτήρα». Από την απλή ανάγνωση και µόνο, είναι φανερό ότι επαναλαµβάνεται η αντίστοιχη για τους πρωτοβάθµιους ΟΤΑ διάταξη, του άρθρου 25 παρ13 ν. 1828/89, µεταφέροντας αυτούσια και τη διαγνωσθείσα εδώ και καιρό 6 ορολογική σύγχυση (µε τις έννοιες «τέλος». «δικαίωµα», «εισφορά»). Επιπλέον, παρότι το άρθρο 1 ν. 2672/98 είναι όµοιο καταρχήν (στην πρώτη παράγραφο) µε το άρθρο 22 ν. 2218/94 το οποίο και αντικαθιστά, είναι άγνωστο ποιες άλλες διατάξεις του άρθρου 22 ν. 2218/94 καταργούνται, γιατί η µεταβατική διάταξη του άρθρου 9 είναι ασαφής 7. Χαρακτηριστικό παράδειγµα, η παρ 2 του άρθρου 22 ν. 2218/94, καταργήθηκε ή όχι; Να επισηµάνουµε εδώ, πως η διάταξη αυτή µε την ανέλεγκτη εφαρµογή της, έχει ήδη αναδείξει την προβληµατική λειτουργία όλου του συστήµατος. Συγκεκριµένα, µερικές ΝΑ κάνοντας χρήση της διάταξης επέβαλαν «τέλη ανταποδοτικού χαρακτήρα» στις κρατικές υπηρεσίες που τους έχουν ανατεθεί! Ενέργεια καταρχήν παράνοµη και όµως σε δύο µόνο περιπτώσεις επενέβη το αρµόδιο Υπουργείο, κατασταλτικά στη µία 8 και προληπτικά στην άλλη 9, ενώ την ώρα που γράφονται αυτές οι γραµµές εξετάζονται άλλες δύο περιπτώσεις, επιβολής τέτοιων τελών (τα οποία όµως ίσχυσαν εδώ και µερικά χρόνια!). Αφού ο ισχύων τρόπος ελέγχου (µέσω επιτροπών άρθρου 177 ΚΚ και 68 ΚΝΑ) φαίνεται πως είναι αναποτελεσµατικός για τα οικονοµικά θέµατα, απαιτείται η ανεύρεση και θεσµοθέτηση ενός νέου, πιο ευέλικτου και αποτελεσµατικού τρόπου, ενδεχοµένως περισσότερο «οικονοµικού», δηλαδή οριοθετηµένου από τα πορίσµατα της οικονοµικής επιστήµης και όχι µόνο της νοµικής, όπως σήµερα. Κάτι τέτοιο θα ανταποκρινόταν καλύτερα και στις σύγχρονες απαιτήσεις οικονοµικής διαχείρισης αλλά και στην Συνταγµατική επιταγή, για την οικονοµική αυτοτέλεια των ΟΤΑ. Οι διατάξεις των παρ 3-5 του άρθρου 5 ν.2672/98 κινούνται προς αυτήν την κατεύθυνση και σηµατοδοτούν µια θετική προσπάθεια 10, η οποία πρέπει όµως να συµπληρωθεί και να συστηµατοποιηθεί. Στο ίδιο πλαίσιο βρίσκεται και η διάταξη για την εισαγωγή του διπλογραφικού λογιστικού συστήµατος (ν. 2526/97 άρθρο 12), η υλοποίηση της οποίας όµως φαίνεται να καθυστερεί. Συµπερασµατικά, µπορούµε να διαπιστώσουµε, ότι το ισχύον σύστηµα κανόνων-διαδικασιών-ελέγχων, µε το οποίο ρυθµίζονται εδώ και πολλά χρόνια τα οικονοµικά της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (πρωτοβάθµιας και δευτεροβάθµιας), έχει πλέον ξεπεράσει τα όριά του και η εξακολούθηση της λειτουργίας του, περισσότερη σύγχυση παρά τάξη, θα δηµιουργεί. Αυτή τη στιγµή, της µεγάλης µεταρρύθµισης των κρατικών δοµών και λειτουργιών (προγράµµατα «Ι Καποδίστριας» και «ποιότητα για τον πολίτη»), επιβάλλεται περισσότερο παρά ποτέ, η ριζική επανεξέταση και αλλαγή του παρωχηµένου πλέον και αναποτελεσµατικού πλαισίου ρύθµισης, των οικονοµικών δραστηριοτήτων της Τοπικής µας Αυτοδιοίκησης, προκειµένου αυτή να µπορέσει να ανταπεξέλθει µε επιτυχία στις απαιτήσεις των σύγχρονων καιρών. 9

10 1 Βασιλικό ιάταγµα 20ης Οκτωβρίου 1958 (ΦΕΚ Α 171). 2 Χαρακτηριστικό παράδειγµα, τα τέλη για διαφηµίσεις. 3 Χαρακτηριστικό το Τ.Α.Π. και το ειδικό τέλος 2%. 4 βλ. εκτενή παρουσίαση σε Παπαδηµητρίου Κων/νου «η προσφυγή στον Υπουργό, κατά των αποφάσεων της Επιτροπής ελέγχου πράξεων των Νοµαρχιακών Συµβουλίων» αδηµοσίευτη µελέτη στην Εθνική Βιβλιοθήκη. 5 Τέτοιες αποφάσεις είναι ο ετήσιος προυπολογισµός, η επιβολή των ανταποδοτικών τελών, ο προσδιορισµός κοινοχρήστων χώρων για διάθεση, ο προσδιορισµός συντελεστή ΤΑΠ κλπ. 6 βλ ΕΕΤΑΑ «εκσυγχρονισµός του συστήµατος των ιδίων πόρων της ΤΑ» Αθήνα 1992, σελ Κατά άρθρο 9 «κάθε διάταξη που αντίκειται στις ρυθµίσεις του παρόντος ή ρυθµίζει διαφορετικά θέµατα των προηγούµενων άρθρων καταργείται». 8 Αφορά τη ΝΑ Ευβοίας, η οποία βιάστηκε. 9 Αφορά τη ΝΑ ωδεκανήσου, η οποία πρώτα απηύθυνε ερώτηµα στο αρµόδιο Υπουργείο. 10 Αποστολή σύνοψης του προυπολογισµού κλπ ΚΩΝ/ΝΟΣ ΠΑΠΑ ΗΜΗΤΡΙΟΥ MASTER ΗΜΟΣΙΟΥ ΙΚΑΙΟΥ, ΥΠΑΛΛΗΛΟΣ /ΝΣΗΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΟΤΑ ΥΠΕΣ Α ΑΠΟΦΟΙΤΟΣ ΕΘΝ ΣΧΟΛΗΣ ΗΜ ΙΟΙΚΗΣΗΣ. 10