Επιβλέπουσα: Γκουντροµίχου Χρύσα, Γεωλόγος, MSc

Transcript

1 ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΕΚΠΑΙ ΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ Εµπειρίες και διδάγµατα από καταστροφικά σεισµικά συµβάντα στην Ελλάδα και ο ρόλος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως προς τη διαχείρισή τους ιπλωµατική εργασία της Πασχαλίδου Μαρίας Επιβλέπουσα: Γκουντροµίχου Χρύσα, Γεωλόγος, MSc Αθήνα, Σεπτέµβριος 2011

2 ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΕΚΠΑΙ ΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ Εµπειρίες και διδάγµατα από καταστροφικά σεισµικά συµβάντα στην Ελλάδα και ο ρόλος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως προς τη διαχείρισή τους ιπλωµατική εργασία της Πασχαλίδου Μαρίας Επιβλέπουσα: Γκουντροµίχου Χρύσα, Γεωλόγος, MSc Αθήνα, Σεπτέµβριος 2011 ii

3 A community is like a ship; everyone ought to be prepared to take the helm («Μια κοινωνία είναι σαν ένα πλοίο: ο καθένας οφείλει να είναι έτοιµος να αναλάβει το τιµόνι») - Henrik Ibsen, Νορβηγός δραµατικός συγγραφέας και ποιητής ( ) iii

4 ΕΥΧΑΡΙΣΤΙΕΣ Με το τέλος της διπλωµατικής εργασίας σηµατοδοτείται και το τέλος της σπουδαστικής µου πορείας στην Εθνική Σχολή Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ε.Σ.Τ.Α.). Στην έως τώρα επιτυχή ολοκλήρωση των υποχρεώσεών µου οφείλω να ευχαριστήσω από τη µια όλους τους εισηγητές για τη συνεισφορά τους στη διεύρυνση του πεδίου γνώσης µου και από την άλλη τους συνσπουδαστές µου για τις εµπειρίες που ανταλλάξαµε, προερχόµενοι από διαφορετικά επιστηµονικά γνωστικά πεδία. Στη διαδικασία εκπόνησης της εργασίας αυτής σηµαντική βοήθεια στην συλλογή πληροφοριών είχα από τον ιευθυντή Πολιτικής Προστασίας της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης υτικής Ελλάδας κ. Αγγελόπουλο Νίκο. Θα ήθελα, λοιπόν, σε αυτό το σηµείο να τον ευχαριστήσω θερµά που µου αφιέρωσε τον πολύτιµο χρόνο του για να υποβληθεί στη διαδικασία συνέντευξης στο πλαίσιο της έρευνας που πραγµατοποίησα. Επίσης, θα ήθελα να ευχαριστήσω τον αδερφό µου Σάββα Πασχαλίδη για τις σχεδιαστικές του πινελιές. Τέλος, την ολοκλήρωση της εργασίας αυτής την οφείλω στην επιβλέπουσα εισηγήτρια κα Γκουντροµίχου Χρύσα. Μου πρόσφερε τις πολύτιµες γνώσεις της, την ανεκτίµητη εµπειρία της, την καθοδήγησή της, αλλά κυρίως τη στήριξή της σε όλη αυτή την προσπάθεια για την αρτιότερη δόµηση της εργασίας. Το ελάχιστο που µπορώ να κάνω από µέρους µου είναι να της πω ένα µεγάλο ευχαριστώ. iv

5 ΠΕΡΙΛΗΨΗ Η παρούσα διπλωµατική εργασία αποτελεί µια µελέτη της διαχειριστικής προσπάθειας των τοπικών αρχών έξι ελληνικών πόλεων πριν και µετά την εκδήλωση καταστροφικών σεισµών, οι οποίοι τοποθετούνται χρονικά στην τελευταία εικοσιπενταετία. Συνοπτικά, από την έρευνα προκύπτουν τα εξής δεδοµένα: Η Καλαµάτα αποτελεί µέχρι και σήµερα ένα αξεπέραστο παράδειγµα άρτιας µετασεισµικής διαχείρισης, όπως αυτή υλοποιήθηκε στο σεισµό του Στην εργασία παρατίθενται οι δυναµικές και καινοτόµες πρωτοβουλίες της δηµοτικής αρχής, χάρη στις οποίες η πόλη αναµορφώθηκε ριζικά, διατηρώντας την παράδοσή της και επενδύοντας στην εξέλιξη. Η Κοζάνη και τα Γρεβενά χτυπήθηκαν το 1995 από καταστροφικό σεισµό όντας ανέτοιµες να τον διαχειριστούν. Παραταύτα, παραδειγµατίστηκαν από την εµπειρία πρότερων σεισµών και κατάφεραν να καινοτοµήσουν στο θέµα της στεγαστικής αποκατάστασης των κατοίκων τους. Μάλιστα, αυτό συνιστά µεγαλύτερη επιτυχία δεδοµένου ότι υπήρξε κακός συντονισµός των φορέων και δύσκολη συνεργασία αυτών µε τον τοπικό πληθυσµό. Το Αίγιο επλήγη από έναν ιδιαίτερα καταστροφικό και πολύνεκρο σεισµό το Στην παρούσα εργασία καταγράφονται οι προσπάθειες των τοπικών αρχών να αντεπεξέλθουν αποτελεσµατικά. Και εν µέρει το κατάφεραν, αφού άδραξαν τις ευκαιρίες που δηµιούργησε ο σεισµός για έργα πνοής στην ευρύτερη περιφέρεια. Η Κόνιτσα είναι ένα ακόµη παράδειγµα περιοχής που εθεωρείτο ασεισµική και την οποία ο σεισµός του 1996 άφησε µε µεγάλες ζηµιές, ευτυχώς όµως χωρίς ανθρώπινες απώλειες. Η µεγάλη εισροή φορέων και εθελοντών, αν και αρχικά δηµιούργησε αµηχανία και σύγχυση, εν τέλει οδήγησε στην καινοτόµα διαχειριστική πρωτοβουλία για τέσσερις αυτοτελείς τοµείς δράσης που αποφόρτισαν τις τοπικές αρχές. Εν τέλει η περιοχή αναβαθµίστηκε πολιτιστικά, τουριστικά και πολεοδοµικά. Η µητροπολιτική περιοχή της Αθήνας εξετάζεται ως µια ιδιάζουσα περίπτωση πόλης πληγείσας από σεισµό (1999). Στην αποκατάστασή της απαιτήθηκε η κάθετη συνεργασία κράτους - τοπικών αρχών, αλλά και η οριζόντια συνεργασία των δηµοτικών αρχών µεταξύ τους. Στην εργασία εξετάζονται οι δυσκολίες που ανέκυψαν και η αποτελεσµατικότητα σε βάθος χρόνου των διαχειριστικών επιλογών που ελήφθησαν. v

6 Τέλος, η περίπτωση του καταστροφικού σεισµού του 2008 στους νοµούς της Αχαΐας και της Ηλείας ανέδειξε µια καλά οργανωµένη τοπική δράση, χάρη σε ένα σχέδιο έκτακτης ανάγκης που δεν άφηνε περιθώρια αµηχανίας και χρονοτριβής. Η διαχείριση των συνεπειών του σεισµού αυτού αναδεικνύει και τη στενή εξάρτηση των Οργανισµών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) από το κράτος και το πώς, εν τέλει, παρά τις καλές προδιαγραφές και τη συγκροτηµένη δράση των τοπικών φορέων, οι πληγέντες δεν µπόρεσαν µέχρι και σήµερα να αποκατασταθούν οικονοµικά. vi

7 ABSTRACT This work is a study on the management efforts of the local authorities of six Greek cities before and after the outbreak of destructive earthquakes, dated in the last twenty five years. Shortly, the survey reveals the following: Kalamata is today a sublime example of ideal post-earthquake management, as implemented in the earthquake of In the work we observe the dynamic and innovative initiatives of the municipal authority, which made the city radically restructured, maintaining its tradition and investing in development. In 1995, Kozani and Grevena were hit by a devastating earthquake, being unprepared to cope with it. Nevertheless, they used the experience of earlier earthquakes and they innovated on the issue of housing rehabilitation of their residents. What is more, this is proved even more successful given that there was a poor coordination of institutions and a difficult cooperation between them and the local population. Aigion was hit by a particularly destructive and deadly earthquake in This work records the efforts of local authorities to cope effectively and they were partly successful, since they grasped the opportunities created by the earthquake for improvement projects in the wider region. Konitsa is another example of non-seismic-considered area, that the earthquake of 1996 left badly damaged, but fortunately with no casualties. Although the large influx of authorities and volunteers initially created puzzlement and confusion, it ultimately led to the innovative management initiative for four distinct areas which discharged the local authorities. Eventually the area was upgraded culturally, touristically and in terms of urban planning. The metropolitan area of Athens is considered as a special case of city affected by an earthquake (in 1999). A vertical cooperation between the state and the local authorities and a horizontal cooperation between municipalities were required. This work points out the encountered difficulties and the efficacy of management choices in the long term. Finally, the case of the devastating earthquake in the year 2008 in the prefectures of Achaia and Ilia revealed a well-established local action, thanks to an emergency plan that left no room for puzzlement and delay. The management of the vii

8 consequences of the earthquake proves the close dependence of local authorities from the state and how, ultimately, despite the good standard and the consistent action of the local authorities, the affected people have not been repaired economically even today. viii

9 ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΕΥΧΑΡΙΣΤΙΕΣ... iv ΠΕΡΙΛΗΨΗ... v ABSTRACT... vii ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ... ix ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ... xiv 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Σκοπός Στόχοι Μεθοδολογία - µέσα Υποθέσεις εργασίας ιάρθρωση κεφαλαίων Γενικά για τη διαχείριση του σεισµού Ορισµοί O θεσµοθετηµένος ρόλος της Τ.Α. στην Πολιτική Προστασία ΑΝΑΛΥΣΗ ΜΕΛΕΤΩΝ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗΣ Η περίπτωση µιας µετασεισµικής διαχείρισης-πρότυπο: Σεισµός Καλαµάτας Σύντοµη περιγραφή του συµβάντος Επιπτώσεις στον άνθρωπο Οικονοµικές επιπτώσεις Η ανταπόκριση της τοπικής κοινωνίας α Κινητοποίηση και άµεσες µετασεισµικές ενέργειες β Τροφοδοσία πληθυσµού γ Άµεση, προσωρινή και οριστική στέγαση πληθυσµού δ Έλεγχοι για τη δηµόσια υγεία ix

10 2.1.4.ε Ενηµέρωση πληθυσµού στ Έλεγχος προσωρινής χωροθέτησης χρήσεων και λειτουργιών ζ Υποστυλώσεις και κατεδαφίσεις σεισµόπληκτων κτιρίων η ιάσωση πολιτιστικής κληρονοµιάς θ Προώθηση της ανασυγκρότησης - προγραµµατισµός και εξασφάλιση χρηµατοδότησης Εµπειρίες και διδάγµατα α Φάση πρόληψης β Φάση ετοιµότητας γ Φάση αντιµετώπισης δ Φάση αποκατάστασης Η περίπτωση µιας «ασεισµικής» περιοχής: Σεισµός Κοζάνης - Γρεβενών Σύντοµη περιγραφή του συµβάντος Επιπτώσεις στον άνθρωπο Οικονοµικές επιπτώσεις Η ανταπόκριση της τοπικής κοινωνίας α Κινητοποίηση και άµεσες µετασεισµικές ενέργειες β Τροφοδοσία πληθυσµού γ Άµεση, προσωρινή και οριστική στέγαση πληθυσµού δ Έλεγχοι για τη δηµόσια υγεία ε Ενηµέρωση πληθυσµού στ Έλεγχος προσωρινής χωροθέτησης χρήσεων και λειτουργιών ζ Υποστυλώσεις και κατεδαφίσεις σεισµόπληκτων κτιρίων η ιάσωση της πολιτιστικής κληρονοµιάς θ Προώθηση της ανασυγκρότησης - προγραµµατισµός και εξασφάλιση χρηµατοδότησης Εµπειρίες και διδάγµατα α Φάση πρόληψης β Φάση ετοιµότητας γ Φάση αντιµετώπισης δ Φάση αποκατάστασης Η περίπτωση ενός σεισµού σε αντίξοη χρονική στιγµή: Σεισµός Αιγίου x

11 2.3.1 Σύντοµη περιγραφή του συµβάντος Επιπτώσεις στον άνθρωπο Οικονοµικές επιπτώσεις Η ανταπόκριση της τοπικής κοινωνίας α Κινητοποίηση και άµεσες µετασεισµικές ενέργειες β Τροφοδοσία πληθυσµού γ Άµεση, προσωρινή και οριστική στέγαση πληθυσµού δ Έλεγχοι για τη δηµόσια υγεία ε Ενηµέρωση πληθυσµού στ Έλεγχος προσωρινής χωροθέτησης χρήσεων και λειτουργιών ζ Υποστυλώσεις και κατεδαφίσεις σεισµόπληκτων κτιρίων η ιάσωση της πολιτιστικής κληρονοµιάς θ Προώθηση της ανασυγκρότησης - προγραµµατισµός και εξασφάλιση χρηµατοδότησης Εµπειρίες και διδάγµατα α Φάση πρόληψης β Φάση ετοιµότητας γ Φάση αντιµετώπισης δ Φάση αποκατάστασης Η περίπτωση ενός µικρού, ακριτικού, αποµονωµένου ήµου: Σεισµός Κόνιτσας Σύντοµη περιγραφή του συµβάντος Επιπτώσεις στον άνθρωπο Οικονοµικές επιπτώσεις Η ανταπόκριση της τοπικής κοινωνίας α Κινητοποίηση και άµεσες µετασεισµικές ενέργειες β Τροφοδοσία πληθυσµού γ Άµεση, προσωρινή και οριστική στέγαση πληθυσµού δ Έλεγχοι για τη δηµόσια υγεία ε Ενηµέρωση πληθυσµού στ Έλεγχος προσωρινής χωροθέτησης χρήσεων και λειτουργιών ζ Υποστυλώσεις και κατεδαφίσεις σεισµόπληκτων κτιρίων η ιάσωση της πολιτιστικής κληρονοµιάς xi

12 2.4.4.θ Προώθηση της ανασυγκρότησης - προγραµµατισµός και εξασφάλιση χρηµατοδότησης Εµπειρίες και διδάγµατα α Φάση πρόληψης β Φάση ετοιµότητας γ Φάση αντιµετώπισης δ Φάση αποκατάστασης Η περίπτωση µητροπολιτικής διαχείρισης της καταστροφής: Σεισµός Αθήνας Σύντοµη περιγραφή του συµβάντος Επιπτώσεις στον άνθρωπο Οικονοµικές επιπτώσεις Η ανταπόκριση της τοπικής κοινωνίας α Κινητοποίηση και άµεσες µετασεισµικές ενέργειες β Τροφοδοσία πληθυσµού γ Άµεση, προσωρινή και οριστική στέγαση πληθυσµού δ Έλεγχοι για τη δηµόσια υγεία ε Ενηµέρωση πληθυσµού στ Έλεγχος προσωρινής χωροθέτησης χρήσεων και λειτουργιών ζ Υποστυλώσεις και κατεδαφίσεις σεισµόπληκτων κτιρίων η ιάσωση της πολιτιστικής κληρονοµιάς θ Προώθηση της ανασυγκρότησης - προγραµµατισµός και εξασφάλιση χρηµατοδότησης Εµπειρίες και διδάγµατα α Φάση πρόληψης β Φάση ετοιµότητας γ Φάση αντιµετώπισης δ Φάση αποκατάστασης Η περίπτωση διαχείρισης σε επίπεδο δύο (πρώην) Νοµαρχιών: Σεισµός Αχαΐας - Ηλείας Σύντοµη περιγραφή του συµβάντος Επιπτώσεις στον άνθρωπο Οικονοµικές επιπτώσεις xii

13 2.6.4 Η ανταπόκριση της τοπικής κοινωνίας α Κινητοποίηση και άµεσες µετασεισµικές ενέργειες β Τροφοδοσία πληθυσµού γ Άµεση, προσωρινή και οριστική στέγαση πληθυσµού δ Έλεγχοι για τη δηµόσια υγεία ε Ενηµέρωση πληθυσµού στ Έλεγχος προσωρινής χωροθέτησης χρήσεων και λειτουργιών ζ Υποστυλώσεις και κατεδαφίσεις σεισµόπληκτων κτιρίων η ιάσωση της πολιτιστικής κληρονοµιάς θ Προώθηση της ανασυγκρότησης - προγραµµατισµός και εξασφάλιση χρηµατοδότησης Εµπειρίες και διδάγµατα α Φάση πρόληψης β Φάση ετοιµότητας γ Φάση αντιµετώπισης δ Φάση αποκατάστασης ΠΟΙΟΤΙΚΗ ΑΝΑΓΝΩΣΗ Ι ΑΓΜΑΤΩΝ ΚΑΙ ΑΝΑΓΝΩΡΙΣΗ ΒΕΛΤΙΣΤΩΝ ΠΡΑΚΤΙΚΩΝ ΩΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΡΟΛΟ ΤΗΣ Τ.Α. ΣΤΗ ΣΕΙΣΜΙΚΗ ΙΑΧΕΙΡΙΣΗ Κεντρική διοίκηση και τοπική αυτοδιοίκηση: ένα αλληλένδετο σύνολο Καλαµάτα Κοζάνη - Γρεβενά Αίγιο Κόνιτσα Αθήνα Αχαΐα - Ηλεία ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ - ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ΣΧΕΤΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ΠΙΝΑΚΑΣ ΕΙΚΟΝΟΓΡΑΦΗΣΗΣ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ xiii

14 ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ g. gravity (σεισµική επιτάχυνση λόγω βαρύτητας) I.P.S.C. Institute for the Protection and Security of the Citizen Α.Π.Θ. Αριστοτέλειο Πανεπιστήµιο Θεσσαλονίκης Γ.Γ. Γενικός Γραµµατέας Γ.Γ.Π.Π. Γενική Γραµµατεία Πολιτικής Προστασίας Γ.Ι. Γεωδυναµικό Ινστιτούτο Γ.Ο.Κ. Γενικός Οικοδοµικός Κανονισµός Γ.Π.Σ. Γενικό Πολεοδοµικό Σχέδιο.Σ. ιοικητικό Συµβούλιο.Τ.Υ. ιεύθυνση Τεχνικών Υπηρεσιών υναµικού Ε.Α.Α. Εθνικό Αστεροσκοπείο Αθηνών Ε.Α.Κ. Ελληνικός Αντισεισµικός Κανονισµός Ε.Ε.Σ. Ελληνικός Ερυθρός Σταυρός Ε.Ε.Τ.Α.Α. Ελληνική Εταιρεία Τοπικής Ανάπτυξης και Αυτοδιοίκησης Ε.Ι.Ν. Εθνικό Ίδρυµα Νεότητας Ε.Κ.Α.Β. Εθνικό Κέντρο Άµεσης Βοήθειας Ε.Κ...Α. Εθνικό Κέντρο ηµόσιας ιοίκησης & Αυτοδιοίκησης Ε.Κ.Κ.Ε. Εθνικό Κέντρο Κοινωνικών Ερευνών Ε.Κ.Π.Π.Σ. Ευρωπαϊκό Κέντρο Πρόγνωσης και Πρόληψης Σεισµών Ε.Μ.Α.Κ. Ειδική Μονάδα Αντιµετώπισης Καταστροφών Ε.Ο.. Ελληνική Οµάδα ιάσωσης Ε.Ο.Κ. Ευρωπαϊκή Οικονοµική Κοινότητα Ε.Ο.Π. Εθνικός Οργανισµός Πρόνοιας Ε.Ο.Τ. Ελληνικός Οργανισµός Τουρισµού Ε.Σ.Τ.Α. Εθνική Σχολή Τοπικής Αυτοδιοίκησης Ε.Τ.Ε. Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων ΕΛ.ΑΣ. Ελληνική Αστυνοµία Ι.Α.Π.Α.. Ινστιτούτο Αστικού Περιβάλλοντος και Ανθρώπινου xiv

15 Ι.Γ.Μ.Ε. Ινστιτούτο Γεωλογικών & Μεταλλευτικών Ερευνών Ι.Τ.Σ.Α.Κ. Ινστιτούτο Τεχνικής Σεισµολογίας και Αντισεισµικών Κ..Κ. Κώδικας ήµων και Κοινοτήτων Κ.Ε.Π.Π. Κέντρο Επιχειρήσεων Πολιτικής Προστασίας Κατασκευών Λ.Τ. Λιµενικό Τµήµα Μ.Κ.Ο. Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις Μ.Μ.Ε. Μέσα Μαζικής Ενηµέρωσης Ν. Νόµος Ν.Α. Νοµαρχιακή Αυτοδιοίκηση Ν.Ε.Α.Κ. Νέος Ελληνικός Αντισεισµικός Κανονισµός Ν.Ε.Π.Α. Νοµαρχιακή Επιχείρηση Πολιτιστικής Ανάπτυξης Ο.Α.Ε.. Οργανισµός Απασχολήσεως Εργατικού υναµικού Ο.Α.Σ.Π. Οργανισµός Αντισεισµικού Σχεδιασµού και Προστασίας Ο.Ε.Κ. Οργανισµός Εργατικής Κατοικίας Ο.Σ.Κ. Οργανισµός Σχολικών Κτιρίων Ο.Τ.Α. Οργανισµός Τοπικής Αυτοδιοίκησης Π.Α. Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση Π..Ε. Πρόγραµµα ηµοσίων Επενδύσεων Π.Π. Πολιτική Προστασία Π.Σ.Ε.Α. Πολιτική Σχεδίαση Έκτακτης Ανάγκης Π.Υ. Πυροσβεστική Υπηρεσία Σ.Ν.Ο. Συντονιστικό Νοµαρχιακό Όργανο Σ.Ο.Π.Π. Συντονιστικό Όργανο Πολιτικής Προστασίας Σ.Π.Μ.Ε. Σύλλογος Πολιτικών Μηχανικών Ελλάδος Τ.Α. Τοπική Αυτοδιοίκηση Τ.Α.Π. Τοµέας Αποκατάστασης Πυροπλήκτων Τ.Α.Σ. Τοµέας Αποκατάστασης Σεισµοπλήκτων Τ.Α.Σ.Ε. Ταµείο Ανασυγκρότησης του Συµβουλίου της Ευρώπης Τ.Ε..Κ. Τοπική Ένωση ήµων και Κοινοτήτων Τ.Ε.Ε. Τεχνικό Επιµελητήριο Ελλάδας Υ.Α. Υπουργική Απόφαση xv

16 Υ.Α.Σ. Υ.Α.Σ.Β.Ε. Υ.Π.Ε.Κ.Α. Υ.ΠΕ.ΧΩ..Ε. Υ.Υ.Κ.Α. ΥΠ.ΕΣ. ΥΠ.ΠΟ. ΥΠ.Υ.Π. ΥΠΟ.ΜΕ. Ι. Υπηρεσία Αποκατάστασης Σεισµοπλήκτων Υπηρεσία Αποκατάστασης Σεισµοπλήκτων Βορείου Ελλάδας Υπουργείο Περιβάλλοντος Ενέργειας & Κλιµατικής Αλλαγής Υπουργείο Περιβάλλοντος Χωροταξίας και ηµοσίων Έργων Υπουργείο Υγείας & Κοινωνικής Αλληλεγγύης Υπουργείο Εσωτερικών Υπουργείο Πολιτισµού και Τουρισµού Υπουργείο Υγείας και Πρόνοιας Υπουργείου Υποδοµών-Μεταφορών και ικτύων xvi

17 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1.1 Σκοπός Σκοπός της παρούσας διπλωµατικής εργασίας είναι η καταγραφή των εµπειριών και των διδαγµάτων που προκύπτουν από τον τρόπο που διαχειρίστηκε η τοπική αυτοδιοίκηση καταστροφικά σεισµικά συµβάντα στην Ελλάδα, καθώς και η αξιολόγηση της διαχείρισης αυτής. 1.2 Στόχοι Οι επιµέρους στόχοι είναι: Να παρουσιαστεί η διαχείριση σε πραγµατικά σεισµικά γεγονότα. Να καταγραφούν οι εµπειρίες και τα διδάγµατα ανά φάση διαχείρισης της σεισµικής καταστροφής. Να γίνει ποιοτική ανάγνωση των διδαγµάτων ως προς το ρόλο της τοπικής αυτοδιοίκησης στη διαχείριση ενός σεισµικού καταστροφικού συµβάντος. Να αναγνωριστούν τυχόν βέλτιστες πρακτικές. Να διαφανεί η σηµασία του προληπτικού αντισεισµικού πολεοδοµικού σχεδιασµού και του σχεδιασµού έκτακτης ανάγκης, ώστε να αντιµετωπιστούν παρόµοιες καταστάσεις στο µέλλον. Να διαµορφωθεί µια ολοκληρωµένη εικόνα αφ ενός για τη µετασεισµική απόκριση και αποκατάσταση του εκάστοτε οικιστικού περιβάλλοντος και αφ ετέρου για τις παρεµβάσεις ανάπτυξης της περιοχής. 1.3 Μεθοδολογία - µέσα Για τη σύνταξη της εργασίας ακολουθούνται τα παρακάτω βήµατα - φάσεις: Το πρώτο βήµα αφορά στην αναζήτηση πληροφοριών ανά σεισµό και στον εµπλουτισµό αυτών µέσα από νοµοθετήµατα, µελέτες, βιβλία, επιστηµονικά και δηµοσιογραφικά άρθρα, πρακτικά συνεδρίων, κυβερνητικές ανακοινώσεις, αναρτήσεις στο διαδίκτυο. Από τα διαθέσιµα αυτά µέσα, κύριο εργαλείο αποτελούν οι µελέτες. Το γεγονός µάλιστα ότι πολλές από αυτές δηµοσιεύτηκαν σε επιστηµονικά περιοδικά, παρουσιάστηκαν σε επιστηµονικά συνέδρια και αποτέλεσαν 1

18 τη βιβλιογραφία για πολλά συγγράµµατα, τις καθιστά ακόµη πιο αξιόπιστες πηγές πληροφοριών. Παράλληλα, το διαδίκτυο αποτελεί βασική πηγή άρθρων, ερευνών και εγχειριδίων µε χρήσιµες πληροφορίες για τους εξεταζόµενους σεισµούς. Η επιλογή για το ποιες από αυτές θα χρησιµοποιηθούν έγινε µε βάση το κύρος της ιστοσελίδας ή µετά από διασταύρωση της πληροφορίας από πολλαπλές πηγές. εύτερο βήµα αποτελεί η µετάβαση σε µία από τις πληγείσες πόλεις (Πάτρα) για να λάβω συνέντευξη από έναν ιθύνοντα που κατείχε ρόλο-κλειδί στη σεισµική διαχείριση και δη από τον ιευθυντή του Τµήµατος Πολιτικής Προστασίας της τότε Νοµαρχίας Αχαΐας και νυν Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης (Π.Α.) υτικής Ελλάδος. Αυτό που επιδίωξα στη συνάντηση αυτή ήταν να λάβω µια «ζωντανή» περιγραφή των γεγονότων από κάποιον που ήταν και αυτόπτης µάρτυρας του σεισµού, αλλά και παράγοντας της ανασυγκρότησης µιας σεισµόπληκτης περιοχής. Μάλιστα, λόγω της µακρόχρονης εµπειρίας του συνεντευξιαζόµενου, παράλληλα µε τις πληροφορίες για τη διαχείριση του σεισµού της Αχαΐας - Ηλείας δόθηκαν στοιχεία και για άλλους σεισµούς (Αιγίου, Αθήνας). Στη συνέχεια, µε την αναφορά σε πραγµατικά σεισµικά συµβάντα που έπληξαν ελληνικές πόλεις καταγράφεται η δράση των τοπικών φορέων, οι βέλτιστες πρακτικές από προηγούµενους σεισµούς που τυχόν ακολουθήθηκαν και αυτές που προκύπτουν από τη δράση αυτή καθαυτή. Με την απαρίθµηση των άµεσων και µακροπρόθεσµων προβληµάτων που ανέκυψαν γίνεται προσπάθεια να δοθούν απαντήσεις για τη σωστή ή µη διαχείριση της µετασεισµικής κατάστασης. Τέλος, τα συµπεράσµατα και οι προτάσεις αντλούνται από τη διαδικασία διαχείρισης του κάθε σεισµού κυρίως από την Τ.Α., ως εµπειρίες και διδάγµατα και ως παραδείγµατα προς µίµηση ή αποφυγή για µελλοντικές καταστάσεις. 1.4 Υποθέσεις εργασίας Η Τ.Α. στη χώρα µας έχει επωµιστεί ενεργό ρόλο στο σχεδιασµό και στην υλοποίηση δράσεων πρόληψης και αντιµετώπισης των σεισµικών φαινοµένων βάσει µιας σειράς νοµοθετηµάτων. Με το ως άνω ως δεδοµένο, η παρούσα εργασία βασίζεται στις παρακάτω υποθέσεις: 2

19 Η Τ.Α. έχει συµµετάσχει ενεργά µέχρι σήµερα στην αντιµετώπιση σεισµικών φαινοµένων. Τα µέτρα που έλαβε πυροδότησαν µια σειρά θετικών και αρνητικών κριτικών. εδοµένων των ληφθέντων µέτρων διαφαίνονται σαφείς εξαρτήσεις από την κεντρική εξουσία. Το θεσµικό πλαίσιο παρέχει στην Τ.Α. συγκεκριµένα εργαλεία, τα οποία συχνά αποδεικνύονται ανεπαρκή. Εποµένως, προκύπτει ανάγκη αναθεώρησης του θεσµικού πλαισίου. Οι τοπικές αρχές µπορούν να αποκοµίσουν σηµαντικά οφέλη από τη µελέτη προηγούµενων εµπειριών. 1.5 ιάρθρωση κεφαλαίων Το 1 ο κεφάλαιο αποτελεί µια εισαγωγή πάνω στο σκοπό, τους στόχους, τη µεθοδολογία, τα µέσα και την υπόθεση εργασίας της µελέτης. Στη συνέχεια γίνεται µια γενική ανάλυση πάνω στο φαινόµενο του σεισµού, κατά την οποία αποσαφηνίζονται έννοιες που αφορούν στη σεισµική διαχείριση και ακολούθως, παρουσιάζεται ο διαχειριστικός ρόλος που η Τ.Α. έχει επωµιστεί βάσει των νόµων. Στο 2 ο κεφάλαιο γίνεται εκτενής αναφορά σε έξι περιοχές που επλήγησαν από καταστροφικό σεισµό: Καλαµάτα, Κοζάνη - Γρεβενά, Αίγιο, Κόνιτσα, Αθήνα και Αχαΐα - Ηλεία. Παρουσιάζονται οι επιπτώσεις στον άνθρωπο και στην τοπική οικονοµία, καθώς και το πώς ανταποκρίθηκε η τοπική κοινωνία στις µετασεισµικές ανάγκες: την τροφοδοσία του πληθυσµού, την άµεση, προσωρινή και οριστική στέγασή του, τη διασφάλιση της δηµόσιας υγείας, την ενηµέρωση του πληθυσµού, τη χωροθέτηση χρήσεων και λειτουργιών που έπληξε ο σεισµός, τις κατεδαφίσεις σεισµόπληκτων κτιρίων, την προώθηση της ανασυγκρότησης και την εξασφάλιση χρηµατοδότησης για τα έργα αποκατάστασης. Στο 3 ο κεφάλαιο γίνεται µια αξιολόγηση του ρόλου της Τ.Α. στη διαχείριση µέσω ποιοτικής ανάγνωσης των δράσεων που ανέλαβε στην προ- και µετασεισµική περίοδο. Παράλληλα επισηµαίνονται κάποιες βέλτιστες πρακτικές ως προς τη διαχείριση της σεισµικής καταστροφής σε τοπικό επίπεδο. 3

20 Τέλος, στο 4 ο κεφάλαιο εξάγονται κάποια γενικά συµπεράσµατα για τη θέση που κατέλαβε και που πρέπει µελλοντικά να καταλαµβάνει η Τ.Α. στη διαχείριση τέτοιων καταστροφικών φαινοµένων. 1.6 Γενικά για τη διαχείριση του σεισµού Ο σεισµός αποτελεί µια κατάσταση έκτακτης ανάγκης µε ιδιαίτερα αρνητικές επιπτώσεις για την ανθρώπινη ζωή, τις συνθήκες διαβίωσης, τις οικονοµικές και πολιτιστικές δραστηριότητες και το δοµηµένο περιβάλλον. Ο ελλαδικός χώρος, λόγω του ότι βρίσκεται από γεωτεκτονικής πλευράς σε µία από τις πλέον ενεργές ζώνες του πλανήτη, πλήττεται από καταστροφικούς σεισµούς µε σηµαντική συχνότητα. (Anastassiadis, 2005) Η οργανωµένη κοινωνία καλείται να αντιµετωπίσει το πρόβληµα της διαχείρισης του σεισµικού κινδύνου στις σύγχρονες πόλεις ακολουθώντας µεθοδολογίες που έχουν ως στόχο τη µείωση ή και ελαχιστοποίηση των επιπτώσεων του κινδύνου. Το ερώτηµα στο οποίο γίνεται προσπάθεια να δοθεί κάποια απάντηση είναι το πώς µπορεί το αστικό σύστηµα να προστατευθεί µπροστά σε ένα τόσο ακαθόριστο φαινόµενο. H ανάλυση της διαχείρισης κινδύνου έρχεται να δώσει κάποια απάντηση στο παραπάνω ερώτηµα, απαιτώντας όµως µια ιδιαίτερα εξειδικευµένη προσέγγιση, καθώς κάθε σύγχρονη πόλη συνθέτει ένα δυναµικό σύστηµα που περιέχει ανόµοια στοιχεία. Είναι γεγονός ότι σε όλη τη διάρκεια του προηγούµενου αιώνα, η έντονη ανάπτυξη των πόλεων έχει µεταβάλει τα πολεοδοµικά τους χαρακτηριστικά και έχει οδηγήσει σε µια βίαιη υποβάθµιση του περιβάλλοντος, µε αποτέλεσµα ορισµένες πόλεις να συνθέτουν ένα πραγµατικά επικίνδυνο τόπο διαµονής µπροστά σε τυχόν καταστροφικά σεισµικά φαινόµενα. Οι καταστροφές που προκύπτουν από σεισµούς µεγιστοποιούνται σε περιοχές όπου υπάρχει υπερσυγκέντρωση πληθυσµού και κεντρικών λειτουργιών και οι οποίες περιοχές συνήθως χαρακτηρίζονται από ελλιπή πολεοδοµικό σχεδιασµό, ήτοι από ανεπαρκή σχεδιασµό των κτιρίων, δικτύων και υποδοµών. Όσο µεγαλύτερη και περισσότερο πυκνοκατοικηµένη είναι µια αστική περιοχή, τόσο µεγαλύτερες είναι οι επιπτώσεις της καταστροφής. Ακόµη και ένας µέσου µεγέθους σεισµός, µπορεί να προκαλέσει µεγάλες καταστροφές σε µια πυκνοκατοικηµένη πόλη. 4

21 1.7 Ορισµοί Προκειµένου να χαραχτεί µια ορθολογική και µακροπρόθεσµη εθνική στρατηγική στο θέµα των σεισµών απαιτείται καταρχήν να γνωρίζει κανείς τη σεισµική επικινδυνότητα (seismic hazard) µιας περιοχής. Σύµφωνα µε τον ορισµό που δίνει το Γεωδυναµικό Ινστιτούτο (Γ.Ι.) του Εθνικού Αστεροσκοπείου Αθηνών (Ε.Α.Α.), ως τέτοια ορίζεται η πιθανότητα του να συµβεί µέσα σε δεδοµένη χρονική περίοδο και σε δεδοµένη περιοχή σεισµός ίσος ή µεγαλύτερος από ένα ορισµένο µέγεθος. Η εκτίµηση της σεισµικής επικινδυνότητας είναι µια πολύπλοκη διαδικασία και εξαρτάται από παράγοντες όπως: η σεισµικότητα η επίδραση του µέσου ο τοπικές εδαφικές συνθήκες. Ακολούθως, απαιτείται αφ ενός γνώση των επαπειλούµενων αγαθών, καθώς η γένεση ενός σεισµού από µόνη της δεν αρκεί για να εκτιµήσουµε τις επιπτώσεις του. Απαιτείται αφ ετέρου γνώση της τρωτότητας (vulnerability) των επαπειλούµενων αγαθών, δηλαδή των χαρακτηριστικών και των συνθηκών µιας κοινότητας, ενός συστήµατος ή ενός περιουσιακού στοιχείου που τα καθιστούν ευαίσθητα στις επιβλαβείς συνέπειες του κινδύνου. ( τελευταία επίσκεψη 28/8/2011) Η τρωτότητα εκφράζει ουσιαστικά την απόκριση της περιοχής στο καταστροφικό φαινόµενο και δύναται να διαχωριστεί σε δύο κατηγορίες: την τρωτότητα των κατασκευών την τρωτότητα του πληθυσµού. Εφόσον γνωρίζουµε τη σεισµική επικινδυνότητα, τα αγαθά που θέτουµε σε κίνδυνο και την τρωτότητα του δοµικού µας πλούτου, τότε µπορούµε να υπολογίσουµε το κόστος ενός σεισµού, να υπολογίσουµε δηλαδή τι διακινδυνεύουµε. Σύµφωνα µε το Γ.Ι., ως σεισµικός κίνδυνος (seismic risk) ορίζεται ο αναµενόµενος βαθµός σεισµικών βλαβών που πρόκειται να υποστεί µια τεχνική κατασκευή ή και γενικότερα το σύνολο των επιπτώσεων στις ανθρώπινες δραστηριότητες εξαιτίας ενός 5

22 σεισµού. Η γενική µαθηµατική σχέση που συνδέει το σεισµικό κίνδυνο µε τη σεισµική επικινδυνότητα και τη τρωτότητα δίδεται από την εξίσωση: R = H * V όπου τα R, H και V συµβολίζουν το σεισµικό κίνδυνο, τη σεισµική επικινδυνότητα και την τρωτότητα µιας περιοχής, αντίστοιχα. Το σύνολο των ενεργειών και αποφάσεων που απαιτούνται για τη µείωση ή και ελαχιστοποίηση των επιπτώσεων ενός καταστροφικού φαινοµένου που οφείλεται στη σεισµική επικινδυνότητα µιας περιοχής ονοµάζεται διαχείριση σεισµικού κινδύνου (seismic risk management). Η διαδικασία διαχείρισης σεισµικού κινδύνου περιλαµβάνει τρία βασικά στάδια: Ανάλυση σεισµικού κινδύνου (seismic risk analysis) Αξιολόγηση σεισµικού κινδύνου (seismic risk evaluation) Αντιµετώπιση σεισµικού κινδύνου (seismic risk treatment) (Γαλανόπουλος, 2011) Η διαχείριση των σεισµών και εν γένει των καταστροφών µπορεί να θεωρηθεί ως µια κυκλική διαδικασία κατά την οποία διακρίνουµε διαδοχικές φάσεις. Η διαδικασία αυτή περιλαµβάνει το σχεδιασµό και την υλοποίηση δράσεων πρόληψης, ετοιµότητας, αντιµετώπισης και αποκατάστασης. Η πρόληψη περιλαµβάνει το σύνολο των ενεργειών - δράσεων που πρέπει να γίνουν πριν την καταστροφή και που διασφαλίζουν ότι οι καταστροφές θα αποτραπούν ή οι συνέπειές τους θα µετριαστούν σε ένα βαθµό. εδοµένου ότι -σε αντίθεση µε άλλες καταστροφές- πρόληψη των σεισµών µε τις υπάρχουσες δυνατότητες δεν µπορεί να επιτευχθεί, η πρόληψη στον τοµέα αυτό νοείται ως µετριασµός των επιπτώσεων του σεισµού. Η φάση της ετοιµότητας αναφέρεται στο σύνολο των ρυθµίσεων που διασφαλίζουν ότι όλες οι υπηρεσίες και οι πόροι που είναι απαραίτητοι για την αντιµετώπιση των συνεπειών της καταστροφής θα κινητοποιηθούν αποτελεσµατικά. Η απόκριση έκτακτης ανάγκης - καταστροφής περιλαµβάνει το σύνολο των δράσεων που υλοποιούνται κατά τη διάρκεια και αµέσως µετά την καταστροφή, για να διασφαλίσουν ότι οι επιπτώσεις της ελαχιστοποιούνται και ότι δίδονται στους πληγέντες τα απαραίτητα. 6

23 Η αποκατάσταση είναι το σύνολο των δράσεων µε τις οποίες υποστηρίζονται οι πληγείσες περιοχές στην ανακατασκευή των υποδοµών. ιασφαλίζεται έτσι η επαναφορά στην προ της καταστροφής (ή ακόµα και καλύτερη) κατάσταση από οικονοµικής, κοινωνικής και ψυχολογικής πλευράς. (Γκουντροµίχου, 2011) Η διαχείριση καταστροφών είναι µια κυκλική διαδικασία, διότι ο σχεδιασµός και οι δράσεις αντιµετώπισης, αποκατάστασης και ανασυγκρότησης µετά από µια καταστροφή, θέτουν τις βάσεις για πρόληψη µελλοντικών καταστροφών. Αυτό υποδηλώνει ο γνωστός «κύκλος διαχείρισης καταστροφής» (Εικόνα 1). Εικόνα 1. Φάσεις διαχείρισης καταστροφής (πηγή: ανδουλάκη, 2010) Στην Ελλάδα, ο σχεδιασµός και η ψήφιση επικαιροποιηµένων οικοδοµικών κανονισµών, κυρίως του Ελληνικού Αντισεισµικού Κανονισµού (Ε.Α.Κ.), είναι το κύριο εργαλείο για την πρόληψη. Ο πρώτος ελληνικός Κανονισµός θεσπίστηκε το 1959 και αναθεωρήθηκε το 1984, µετά το σεισµό των Αλκυονίδων του 1981, ο οποίος επηρέασε και την Αθήνα. Ο Νέος Ελληνικός Αντισεισµικός Κανονισµός (Ν.Ε.Α.Κ.) τέθηκε σε αποκλειστική εφαρµογή το 1995 και αναθεωρήθηκε το 1999, ενώ από το 2001 ισχύει ο Ελληνικός Αντισεισµικός Κανονισµός (Ε.Α.Κ ). Από τότε µέχρι σήµερα, στο αρχικό κείµενο του Ε.Α.Κ έχουν γίνει τροποποιήσεις, συµπληρώσεις και διευκρινήσεις που κρίθηκαν αναγκαίες. ( τελευταία επίσκεψη 25/8/2011) 7

24 1.8 O θεσµοθετηµένος ρόλος της Τ.Α. στην Πολιτική Προστασία Οι Νοµαρχιακές Αυτοδιοικήσεις (Ν.Α.) καταργήθηκαν µε το Ν.3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωµένης ιοίκησης - Πρόγραµµα Καλλικράτης». Ωστόσο, πριν τον «Καλλικράτη» διέθεταν πολλές και σηµαντικές αρµοδιότητες και υποχρεώσεις στον τοµέα της Πολιτικής Προστασίας (Π.Π.), που προσδιορίζονταν από το Ν.3013/2002 περί «Αναβάθµισης της πολιτικής προστασίας και λοιπές διατάξεις» και που αξίζει να αναφερθούν, δεδοµένου ότι οι µελετώµενοι σεισµοί συνέβησαν όλοι στην προ-«καλλικρατική» εποχή. Βάσει αυτού η κάθε Ν.Α.: Συντονίζει και επιβλέπει το έργο της Π.Π. εντός των ορίων του νοµού. Έχει την ευθύνη εφαρµογής του ετήσιου εθνικού σχεδιασµού Π,Π. σε επίπεδο νοµού. ιατυπώνει εισήγηση για το σχεδιασµό Π.Π. του νοµού και την υποβάλλει στον Γενικό Γραµµατέα (Γ.Γ.) της Περιφέρειας. Εισηγείται υπό προϋποθέσεις στον Γενικό Γραµµατέα Πολιτικής Προστασίας (Γ.Γ.Π.Π.) την έκδοση απόφασης για την κήρυξη κατάστασης έκτακτης ανάγκης. Έχει την ευθύνη της διάθεσης και του συντονισµού δράσης του απαραίτητου δυναµικού και µέσων για την πρόληψη, ετοιµότητα, αντιµετώπιση και αποκατάσταση των καταστροφών του νοµού. Προεδρεύει του Συντονιστικού Νοµαρχιακού Οργάνου (Σ.Ν.Ο.). Οφείλει να συστήσει στην έδρα της Γραφείο Π.Π. Σήµερα, πολλές από τις αρµοδιότητες των Ν.Α., αλλά και οι αντίστοιχες υπηρεσίες, µεταφέρθηκαν εν µέρει στις Περιφέρειες και εν µέρει στους νέους ήµους. (Παραλίκας, 2011) Όσον αφορά στους Ο.Τ.Α. α βαθµού, ο θεσµοθετηµένος ρόλος των ήµων και Κοινοτήτων στην Π.Π. προσδιορίζεται αφ ενός από τον Κώδικα ήµων και Κοινοτήτων (Κ..Κ.) 1 και αφ ετέρου από το ισχύον θεσµικό πλαίσιο Π.Π. ( ανδουλάκη, 2010) Στο τελευταίο συγκαταλέγονται: ο Ν.3013/2002 περί «Αναβάθµισης της πολιτικής προστασίας και λοιπές διατάξεις» 1 Ν.3463/2006, ΦΕΚ 114Α 8