Οργάνωση και δομή του Δημόσιου Τομέα. 3.1 Γραφειοκρατία

Transcript

1 3 Οργάνωση και δομή του Δημόσιου Τομέα 3.1 Γραφειοκρατία Ο όρος «γραφειοκρατία», τον οποίο εισήγαγε αρχικά ο κοινωνιολόγος Max Weber (1978 πρωτότυπη έκδοση 1922), χρησιμοποιείται ευρέως για να περιγράψει οργανωτικές δομές. Αρχικά, ο όρος χρησιμοποιήθηκε από τον Weber για να περιγράψει τον τρόπο με τον οποίο νομιμοποιείται η εξουσία στο πλαίσιο των οργανισμών. Σύμφωνα με τον Weber, το γραφειοκρατικό μοντέλο διαθέτει ορισμένα χαρακτηριστικά που το καθορίζουν, ανεξάρτητα από τον τύπο του οργανισμού στον οποίο εφαρμόζεται. Τα βασικά χαρακτηριστικά του γραφειοκρατικού συστήματος είναι τα εξής: Η εξουσία ασκείται μέσω συγκεκριμένων θεσπισμένων κανόνων. Η εξουσία ασκείται σε σαφώς καθορισμένες περιοχές αρμοδιότητας. Υπάρχει ιεραρχία, δηλαδή το κατώτερο προσωπικό είναι υπόλογο στους ανωτέρους του κ.ο.κ. Ο οργανισμός δεν ανήκει σε αυτούς που τον διοικούν. Τηρούνται γραπτά αρχεία όλων των πράξεων και αποφάσεων. 23

2 Όποιος κατέχει μια θέση στον οργανισμό δεν μπορεί να επωφεληθεί άμεσα από αυτήν, αλλά θα πρέπει να δρα ανεξάρτητα και αντικειμενικά σύμφωνα με τους θεσπισμένους κανόνες. Το προσωπικό επιλέγεται με βάση τα τυπικά προσόντα. Οι μισθοί είναι καθορισμένοι και αποτελούν την πρωταρχική (αν όχι τη μόνη) πηγή εισοδήματος για τους εργαζόμενους στον οργανισμό. Υπάρχει συγκεκριμένο σύστημα προαγωγών. Παρόλο που ο Weber κατέγραψε τα παραπάνω χαρακτηριστικά στις αρχές του 20 ου αιώνα, πολλά από αυτά εξακολουθούν να ισχύουν ακόμα και σήμερα στον δημόσιο τομέα. Κατά τον Weber η γραφειοκρατία είναι ένα ιδανικό σύστημα που εξασφαλίζει ακρίβεια, σταθερότητα, πειθαρχία και αξιοπιστία. Σήμερα ωστόσο το μοντέλο αυτό δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της κοινωνίας από τον δημόσιο τομέα και στην αλλαγή που συντελείται προς ένα περισσότερο ανταγωνιστικό μοντέλο οργάνωσης (Lane, 1995) Οργανωτική κουλτούρα Προκειμένου να γίνει κατανοητή η δομή των οργανισμών (τόσο του δημόσιου όσο και του ιδιωτικού τομέα) είναι χρήσιμο να εξεταστούν από διαφορετικές σκοπιές, σύμφωνα με την προσέγγιση του Charles Handy (1993) 16. Πρέπει, να σημειωθεί ότι αυτή είναι μια θεωρητική προσέγγιση: 15 Βλ. Lane, J.-E. The Public Sector: Concepts, Models and Approaches (2nd edition), London New York: Sage Publications, Βλ. Charles Handy (1993), από βιβλίο των Brian Blundell & Alex Murdock, Managing in the Public Sector p.35, Butterworth Heinemann, Oxford,

3 στην πραγματικότητα, οι οργανισμοί συνδυάζουν χαρακτηριστικά από περισσότερες κατηγορίες («κουλτούρες»). Η κουλτούρα της εξουσίας απαντάται συνήθως σε προσωποκεντρικούς οργανισμούς με μια ισχυρή κεντρική φιγούρα. Οι εργαζόμενοι προσλαμβάνονται με ανεπίσημες διαδικασίες και αναλαμβάνουν μεγάλες αρμοδιότητες. Οι οργανισμοί αυτού του τύπου έχουν την ικανότητα γρήγορης λήψης αποφάσεων, αλλά αντιμετωπίζουν προβλήματα σε περιπτώσεις διαδοχής, για προφανείς λόγους. Η κουλτούρα των ρόλων είναι η πιο συμβατική θεώρηση ενός οργανισμού. Επικεντρώνεται στα καθήκοντα και υιοθετεί πολλά από τα γνωρίσματα του γραφειοκρατικού μοντέλου. Σε αυτούς τους οργανισμούς δίνεται ιδιαίτερο βάρος στους κανονισμούς. Υπάρχει λειτουργικός διαχωρισμός της εργασίας και συντονισμός από την κορυφή προς τη βάση. Η εξουσία πηγάζει από τη θέση που κατέχει ο καθένας. Αυτό το μοντέλο οργάνωσης αποδίδει καλά όταν επιδιώκεται σταθερότητα και συνέχεια, ωστόσο παρουσιάζεται προβληματικό σε δυναμικό περιβάλλον αλλαγών. Η κουλτούρα των καθηκόντων εστιάζει στην επίλυση προβλημάτων. Χαρακτηρίζει οργανισμούς που λειτουργούν με βάση το εκάστοτε έργο, όπως είναι ερευνητικά κέντρα, κατασκευαστικές εταιρείες κ.ά. Πρόκειται για ένα ευέλικτο, δυναμικό μοντέλο που προσαρμόζεται εύκολα στις ιδιαίτερες απαιτήσεις του κάθε έργου. Αντίθετα, αυτού του τύπου οι οργανισμοί συναντούν δυσκολίες σε περιπτώσεις που απαιτούν σταθερότητα και επαναλαμβανόμενες, προβλέψιμες διαδικασίες. Η κουλτούρα των προσώπων επικεντρώνεται στα άτομα που αποτελούν τον οργανισμό. Συναντάται σε περιπτώσεις στις οποίες τα μέλη ενός οργανισμού θέλουν να θεωρούνται ισότιμα μεταξύ τους και 25

4 αντιστέκονται στην επιβολή μιας αυστηρής ιεραρχίας (δικηγορικοί σύλλογοι, συνεταιρισμοί κ.λπ.). Αυτό το μοντέλο οργάνωσης προσφέρει στα μέλη του τη δυνατότητα να ανήκουν σε μια οργανωμένη δομή, χωρίς να δεσμεύονται και να περιορίζονται από αυτήν. Οι οργανωτικές διαδικασίες είναι περισσότερο «διοικητικές» παρά «μάνατζμεντ». Ο συνδυασμός στοιχείων από περισσότερα οργανωτικά μοντέλα συναντάται συχνά στο πλαίσιο ενός οργανισμού, κυρίως λόγω του μεγάλου εύρους των λειτουργιών του. Παρ όλα αυτά, είναι καλό να υπάρχει οργανωτική συνοχή, εφαρμογή δηλαδή ενός μόνο από τα οργανωτικά μοντέλα που περιγράφηκαν πιο πάνω, αν όχι σε ολόκληρο τον οργανισμό, τουλάχιστον σε κάθε επίπεδο δράσης του οργανισμού. Θεωρητικά, όλοι οι οργανισμοί καθώς μεγαλώνουν και διευρύνουν τις δραστηριότητές τους τείνουν προς την κουλτούρα των ρόλων, καθώς αυτή ευνοεί τις οικονομίες κλίμακας και την επικράτηση συγκεκριμένων διαδικασιών. Ωστόσο, οι άνθρωποι που αποτελούν τους οργανισμούς αντιστέκονται σε αυτή την τάση επειδή οδηγεί σε πολύπλοκες ιεραρχικές δομές, περιορισμένα και υπερβολικά εξειδικευμένα καθήκοντα για κάθε εργαζόμενο και απαιτεί πειθαρχία. Έτσι, επικρατεί τελικά ένα υβριδικό μοντέλο οργάνωσης που αποτελείται από έναν πυρήνα μόνιμου προσωπικού και από περιφερειακές ad hoc ομάδες για κάθε συγκεκριμένο έργο ή δραστηριότητα. 3.3 Οργανωτική δομή Η δομή είναι βασικός παράγοντας στην οργανωτική θεωρία, είτε αναφέρεται στον δημόσιο είτε στον ιδιωτικό ή ακόμα και στον 26

5 εθελοντικό τομέα (Leach, S., Stewart, J., Walsh, K. 1994) 17. Ο Henry Mintzberg (1979, 1983) 18 πρότεινε ένα μοντέλο για την κατανόηση της οργανωτικής δομής των οργανισμών, το οποίο έχει αποδειχθεί ιδιαίτερα χρήσιμο και εφαρμόσιμο σε όλους τους τύπους οργανισμών. Ο Mintzberg χρησιμοποιεί πεντάδες παραγόντων ή χαρακτηριστικών για να περιγράψει τους οργανισμούς, όπως φαίνεται στον παρακάτω πίνακα: Πέντε συντονιστικοί μηχανισμοί o Αμοιβαία προσαρμογή o Άμεση επίβλεψη o Τυποποίηση των διαδικασιών o Τυποποίηση των αποτελεσμάτων o Τυποποίηση των δεξιοτήτων Πέντε βασικοί τομείς του οργανισμού o Στρατηγική κορυφή o Μεσαία γραμμή o Λειτουργικός πυρήνας o Τεχνοδομή o Υποστηρικτικές λειτουργίες Πέντε «συστήματα ροής» εντός του οργανισμού o Επίσημη ιεραρχία o Ρυθμιζόμενη ροή εργασίας 17 Βλ. Leach, S., Stewart, J., Walsh, K.. The Changing Organisation and Management of local Government. Macmillan, Βλ. Henry Mintzberg (1979, 1983) από βιβλίο των Brian Blundell & Alex Murdock, Managing in the Public Sector p.37-38, Butterworth Heinemann, Oxford,

6 o Ανεπίσημα κανάλια επικοινωνίας o «Αστερισμοί» κατά έργο o Ad hoc διαδικασίες λήψης αποφάσεων Πέντε βασικοί οργανωτικοί σχηματισμοί o Απλή δομή o Μηχανική γραφειοκρατία o Επαγγελματική γραφειοκρατία o Τμηματοποίηση o «Adhoc-ρατία» Τα νοσοκομεία είναι συνήθως οργανωμένα σύμφωνα με το μοντέλο της επαγγελματικής γραφειοκρατίας. Ως τέτοια, λειτουργούν με συντονιστικό μηχανισμό την τυποποίηση των δεξιοτήτων. Έτσι, οι νοσηλευτικές υπηρεσίες που παρέχονται είναι επαρκείς γιατί εξασφαλίζονται από τα τυπικά προσόντα των νοσηλευτών. Δεν είναι απαραίτητη (ούτε και δυνατή) η άμεση επίβλεψη των νοσηλευτών. Ο βασικός τομέας του οργανισμού είναι ο λειτουργικός πυρήνας, καθώς το προσωπικό του νοσοκομείου, ιατρικό και νοσηλευτικό, θεωρείται το ζωτικό στοιχείο του οργανισμού. Μια δημόσια υπηρεσία όπως ένα Υπουργείο, λειτουργεί με βάση τη μηχανική γραφειοκρατία, όπου ο συντονισμός γίνεται μέσω της τυποποίησης των διαδικασιών. Ο οργανισμός λειτουργεί με βάση ένα σύνολο εξαιρετικά πολύπλοκων και λεπτομερών κανονισμών που ρυθμίζει τις διαδικασίες και το οποίο ακολουθείται κατά γράμμα από όλους τους εργαζόμενους. 28

7 Με βάση τις πεντάδες του Mintzberg μπορεί να περιγραφεί και να αναλυθεί η οργανωτική δομή όλων των οργανισμών, δημόσιων, ιδιωτικών ή εθελοντικών Νέα μοντέλα οργάνωσης του Δημόσιου Τομέα Την τελευταία δεκαετία έχουν περιγραφεί νέα μοντέλα οργάνωσης του Δημόσιου Τομέα, μέσα από τα οποία γίνονται φανερές οι αλλαγές που έχουν λάβει χώρα αλλά και οι τάσεις για μελλοντικές αλλαγές. Το πρώτο μοντέλο προσπαθεί να καταπολεμήσει τις αρνητικές συνέπειες τις γραφειοκρατίας, εστιάζοντας στην αύξηση της αποδοτικότητας μέσω της υιοθέτησης επαγγελματικών μεθόδων από το χώρο του ιδιωτικού τομέα. Το δεύτερο μοντέλο σχετίζεται με την απλοποίηση των οργανωτικών και ιεραρχικών δομών και με τη μείωση του προσωπικού. Σε αυτήν την περίπτωση, οι δυνάμεις της αγοράς καθορίζουν τις οργανωτικές δομές και ο έλεγχος ασκείται μέσω συμβάσεων, αντί της παραδοσιακής ιεραρχίας. Στο τρίτο μοντέλο, η οργανωτική κουλτούρα είναι αυτή που καθορίζει τη φύση του οργανισμού. Αυτή μπορεί να είναι είτε «από την κορυφή προς τη βάση» (top down) και να χαρακτηρίζεται από έναν χαρισματικό ηγέτη ή μια συγκεκριμένη αποστολή, είτε «από την βάση προς την κορυφή» (bottom up) και να χαρακτηρίζεται από αποκεντρωμένες διαδικασίες. Τέλος, έχουν γίνει απόπειρες υιοθέτησης από το δημόσιο τομέα αυτούσιων οργανωτικών χαρακτηριστικών του ιδιωτικού τομέα, όπως 29

8 είναι η έμφαση στην ποιότητα των παρεχομένων υπηρεσιών, ο ρόλος του κοινού στη διαμόρφωση αυτών των υπηρεσιών και η ευθύνη των εργαζόμενων που είναι υπόλογοι για τις αποφάσεις και τις πράξεις τους. Ο J.E. Lane (1995) 19 οργανώνει τις μεταρρυθμιστικές προσπάθειες που γίνονται στο δημόσιο τομέα σε δύο άξονες: ο πρώτος αναφέρεται στα μέσα (ή στρατηγικές) που χρησιμοποιούνται και ο δεύτερος στο αποτέλεσμα που μπορεί να είναι είτε η διόγκωση είτε η συρρίκνωση του Δημόσιου Τομέα (βλ. Πίνακα 2.1.). Σύμφωνα με τον πίνακα, η μεταρρύθμιση τύπου ΙΙ αναφέρεται στη μεταφορά αρμοδιοτήτων από την κεντρική κυβέρνηση στην τοπική αυτοδιοίκηση, με αποτέλεσμα τη διεύρυνση των δημόσιων υπηρεσιών. Η περίπτωση IV αναφέρεται στη μετοχοποίηση δημόσιων επιχειρήσεων, με το κράτος να κατέχει το σύνολο του μετοχικού κεφαλαίου. Με τη συνειδητοποίηση των οικονομικών δυσχερειών που συνεπάγεται το κράτος πρόνοιας, εφαρμόστηκαν μεταρρυθμιστικές προσπάθειες της περίπτωσης ΙΙΙ, στην οποία υπηρεσίες που παρέχονταν από το δημόσιο παραχωρούνται στον ιδιωτικό τομέα, οδηγώντας στη συρρίκνωση του δημοσίου. Πίνακας 1.1. Τυπολογία των μεταρρυθμιστικών προσπαθειών στο δημόσιο τομέα Στ ρα τη γι κή Αποτέλεσμα Συρρίκνωση Αποκέντρωση Ι ΙΙ Ιδιωτικοποίηση ΙΙΙ ΙV Απορρύθμιση V VI Διόγκωση 19 Βλ. Lane, J.-E. The Public Sector: Concepts, Models and Approaches (2nd edition)p.82, London New York: Sage Publications,

9 3.5 Οι Δημόσιες Επιχειρήσεις Στο γενικότερο πλαίσιο της εισαγωγής θεσμικών καινοτομιών στο δημόσιο τομέα, οι δημόσιες επιχειρήσεις έχουν συχνά κατηγορηθεί ως μη βιώσιμες και μη αποτελεσματικές και έχουν αποτελέσει αντικείμενο μεταρρυθμίσεων και ιδιωτικοποιήσεων. Ο χαρακτήρας της δημόσιας επιχείρησης βρίσκεται κάπου ανάμεσα σε αυτόν της δημόσιας υπηρεσίας και της ιδιωτικής εταιρείας. Οι δημόσιες επιχειρήσεις ανήκουν στο δημόσιο τομέα, έχουν ωστόσο ανεξάρτητη νομική υπόσταση και δικό τους προϋπολογισμό. Εστιάζουν κυρίως στις υποδομές, σύμφωνα με τη θεωρία της αποτυχίας της αγοράς λόγω οικονομιών κλίμακας. Περιλαμβάνουν τα ταχυδρομεία, τους σιδηροδρόμους, τις τηλεπικοινωνίες, τον ηλεκτρισμό, την ύδρευση και την αποχέτευση. Συνήθως οι δημόσιες επιχειρήσεις είναι μεγάλες, με πολλές χιλιάδες εργαζομένους. Ωστόσο, σήμερα αυτό το μοντέλο διακυβέρνησης θεωρείται ξεπερασμένο και οι κυβερνήσεις προχωρούν είτε σε μετοχοποίηση των δημόσιων υπηρεσιών είτε σε πλήρη ιδιωτικοποίησή τους. Ορισμένες φορές, το πρώτο βήμα ακολουθείται από το δεύτερο. Ποιοι είναι όμως οι λόγοι που οδήγησαν τις δημόσιες επιχειρήσεις σε αποτυχία; Πρώτον, τους ανατέθηκαν υπηρεσίες που μπορούσε να προσφέρει εξίσου εύκολα και ο ιδιωτικός τομέας, ενώ οι ζημίες τους καλύπτονταν από τους κρατικούς προϋπολογισμούς. Επίσης, ο κρατικός έλεγχος στα οικονομικά των δημόσιων επιχειρήσεων υπήρξε συχνά εξαιρετικά επιεικής, γεγονός που προκάλεσε οπορτουνιστικές συμπεριφορές. Σε τελική ανάλυση, η ουσία του θέματος βρίσκεται στο αν οι δημόσιες υπηρεσίες μπορούν να ικανοποιήσουν τις κοινωνικές ανάγκες, χωρίς να είναι ζημιογόνες. 31

10 Προκειμένου να ικανοποιήσουν τις ανάγκες του κοινωνικού συνόλου, οι κυβερνήσεις συχνά ανάγκαζαν τις δημόσιες επιχειρήσεις να παρέχουν τις υπηρεσίες τους σε μειωμένες τιμές. Καθώς λοιπόν δεν υπήρχαν κριτήρια κερδοφορίας, δεν υπήρχαν και κίνητρα μείωσης του κόστους. Όταν η κατάσταση έφτασε στα όριά της, πολλές κυβερνήσεις έφτασαν στο αντίθετο άκρο, απαιτώντας από τις δημόσιες επιχειρήσεις κερδοφορία της τάξης του 10%, αυξάνοντας μεν την αποδοτικότητα, αλλά εγείροντας ερωτήματα ως προς την κοινωνική σκοπιμότητα: για ποιο λόγο θα πρέπει να απαιτείται από τις δημόσιες επιχειρήσεις να παράγουν κέρδος, όταν ο πραγματικός ιδιοκτήτης τους είναι το κοινό; Η ένταση μεταξύ κοινωνικής ωφέλειας και βιωσιμότητας είναι τυπικό χαρακτηριστικό των δημόσιων επιχειρήσεων, καθώς πρόκειται για θεσμούς που βρίσκονται ανάμεσα στις δημόσιες υπηρεσίες και τις ιδιωτικές επιχειρήσεις. Η μετοχοποίηση των δημόσιων επιχειρήσεων έχει στις περισσότερες περιπτώσεις θετικά αποτελέσματα, καθώς το επιχειρησιακό και το συμβατικό δίκαιο είναι ελαστικότερα πλαίσια διαχείρισης από ό,τι το δημόσιο και το διοικητικό δίκαιο. Ωστόσο, στην περίπτωση που οι δημόσιες επιχειρήσεις επιτελούν κοινωφελείς σκοπούς, όπως είναι η αποτροπή της δημιουργίας μονοπωλίων, τότε η κατάργησή τους θα δημιουργήσει ακόμα μεγαλύτερα προβλήματα. 32