«ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΟΙ ΟΡΟΙ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑΣ ΗΜΟΣΙΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΚΑΙ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΠΡΟΣΠΑΘΕΙΑ ΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ»

Transcript

1 «ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΟΙ ΟΡΟΙ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑΣ ΗΜΟΣΙΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΚΑΙ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΠΡΟΣΠΑΘΕΙΑ ΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ» ΚΩΣΤΑΣ ΠΑΠΑ ΗΜΗΤΡΙΟΥ Αφού µιλάµε για διοίκηση, ας δούµε τις συνιστώσες της διοίκησης όπως αυτές αναγνωρίζονται από την αντίστοιχη επιστήµη. Η διοίκηση λοιπόν διακρίνεται σε τέσσερις λειτουργίες, τις εξής: Προγραµµατισµός Ο ρ γ ά ν ω σ η ι ε ύ θ υ ν σ η προσώπων Ε λ ε γ χ ο ς που όλα µαζί συντονισµένα, κατατείνουν στην επίτευξη επιθυµητών (συλλογικών) σκοπών. Ας δούµε αναλυτικά καθεµία. Α. ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΣ Απόφαση για το ΠΟΥ θέλω να πάω από εκεί που βρίσκοµαι και ΠΟΤΕ. Προσδιορισµός επιθυµητών στόχων-χρόνων. Απόφαση για το ΠΩΣ θα πετύχω τους στόχους µου (στρατηγική). Προσδιορισµός συστήµατος διοίκησης-λειτουργίας Στην ελληνική πραγµατικότητα, αντίθετα από τις επιταγές της επιστήµης, δεν υφίσταται γενικότερα προσανατολισµός σε στόχους και αποτελέσµατα, ενώ δεν εφαρµόζεται το σχήµα της ΗΜΟΣΙΑΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ (πρόβληµα προς επίλυση, διαµόρφωση εναλλακτικών, απόφαση, υλοποίηση, αξιολόγηση κλπ). Αυτό πρακτικά σηµαίνει ότι δεν υπάρχει σοβαρή δέσµευση για συγκεκριµένα αποτελέσµατα, ότι υπάρχει γενικώς ασάφεια και αντιµετώπιση των ζητηµάτων µε προχειρότητα και απουσία ευθύνης. Αυτό που γίνεται κυρίως, ιδιαίτερα στα θεσµικά υπουργεία, είναι µόνο διαχείριση της νοµοθεσίας. Απαντήσεις και ερµηνείες των νόµων στο βαθµό που εφαρµόζονται Επιπλέον, σύµφωνα µε όλε στις µελέτες εµπειρογνωµόνων για τη ιοίκησης, το σύστηµά µας είναι χαρακτηριστικά ιεραρχικό και συγκεντρωτικό, µε έντονη πολιτική κυριαρχία και ατροφία διοικητικής ηγεσίας. Πολύ έντονα φαίνεται η κατάσταση από τη βασική νοµοθεσία σύγχρονης λειτουργίας των ηµοσίων υπηρεσιών. Συγκεκριµένα, ισχύει ο ν.3230/2004 για λειτουργία των υπηρεσιών µέσω στοχοθεσίας, µετρήσεων και δεικτών απόδοσης Οι στρατηγικοί στόχοι πρέπει να τίθενται από την πολιτική ηγεσία και στη συνέχεια να εξειδικεύονται και να συµφωνούνται µε συζήτηση µεταξύ προϊσταµένων-υφισταµένων Από το 2004 µέχρι το 2009 δόθηκε µάχη για την εφαρµογή νόµου (έκδοση 5 εγκυκλίων από ΥΠΕΣΑΗ, 1

2 όπου αυτό µετερχόταν κάθε µέσου από καλοπιάσµατα-απειλές µέχρι και εκπτώσεις ). Εκδόθηκαν αρκετές αλλά ασυνάρτητες αποφάσεις υπουργείων (Παιδείας 16 σελίδες, Πολιτισµού 1 ), ενώ πολλές υπηρεσίες προτίµησαν την ανάθεση 17 µελετών σε ιδιωτικές εταιρίες. Εγινε η παραλαβή όλων των µελετών αλλά δεν εφαρµόστηκε καµία παρότι κόστισαν ευρώ Το ότι από το 2004 µέχρι σήµερα, καµία έκθεση πεπραγµένων δεν έχει δοθεί στον Πρωθυπουργό, ενισχύει τη γενική πεποίθηση ότι ο νόµος ουσιαστικά ΕΝ εφαρµόζεται Ωστόσο, έγινε επίκλησή του σε σειρά διατάξεων (επίτευξη στοχοθεσίας για προαγωγή, για αξιολόγηση για λήψη ΚΕΣ) σε ν.4024/2011 Β. ΟΡΓΑΝΩΣΗ Το 1975, υποχρέωση σύνταξης νέων οργανισµών, ανταποκρίθηκαν 6 µόνο από τα 18 υπουργεία.. Κατά την περίοδο συντάχθηκαν πολλοί νέοι οργανισµοί, ενώ τα υπουργεία έφτασαν κάποια στιγµή τα 22 Ωστόσο, τα συνενωθέντα υπουργεία δεν απέκτησαν ποτέ ενιαίο οργανισµό άρα δεν συνενώθηκαν ποτέ Το 1997, µε το άρθρο 20 ν.2503/97 νέα υποχρέωση αναδιοργάνωσης, στην οποία ανταποκρίθηκαν πάλι µόνο 6 από τα 19 υπουργεία Κατά το διάστηµα , πραγµατοποιήθηκαν συνολικά 128 τροποποιήσεις στους οργανισµούς των υπουργείων Μετά από τέτοιες προσπάθειες οργάνωσης-αναδιοργάνωσης αναδεικνύονται τα εξής χαρακτηριστικά για τον ελληνικό τρόπο οργάνωσης: Η ανυπαρξία ενιαίων κανόνων σύνταξης οργανισµών Η µη αξιοποίηση σχετικής (οργανωτικής θεωρίας) κατά τη σύνταξη οργανισµών αλλά η επιµονή στην ανάθεσή της (συνήθως) σε νοµικούς Η ανεπάρκεια κεντρικής καθοδήγησης και ελέγχου Η ανυπαρξία σφαιρικής-συνολικής-συστηµικής θεώρησης της ιοίκησης Η ανυπαρξία οριζόντιων διασυνδέσεων και συναφών µηχανισµών Η περιορισµένη εσωτερική (κάθετη) οργάνωση (ασάφεια αρµοδιοτήτων, απουσία περιγραφής/αξιολόγησης θέσης εργασίας, χαλαρότης διαδικασιών, περιορισµένη τυποποίηση) Η αδυναµία συνεργασίας διαφορετικών υπηρεσιών, λόγω υπερβολικά καθετοποιηµένης δοµής και µη συνοµιλίας ίδιας γλώσσας µεταξύ τους Η έντονη κουλτούρα εσωστρέφειας (αυτοαναφορικότητα) Η αδυναµία εφαρµογής ορθολογικών διαδικασιών Η ανυπαρξία επίτευξης λειτουργικού συντονισµού. Οι συνέπειες που προκύπτουν είναι σαφείς: Εντονη οργανωσιακή ρευστότητα 2

3 Ελλειψη συντονισµού > µη ολοκλήρωση έργων > αναποτελεσµατικότης Ασαφείς ρόλοι: Αβεβαιότητα στα άτοµα ή στις οµάδες όσον αφορά τις προσδοκίες των τρίτων ή τα όρια των αρµοδιοτήτων τους. Υπερβολικές συγκρούσεις... Ασάφεια ευθύνης > µη απόδοση ευθύνης > ατιµωρησία Κακή χρήση πόρων > σπατάλη Κακή ροή εργασιών > αναποτελεσµατικότητα Μειωµένη δυνατότητα απόκρισης > οργή πολιτών. Γ. ΙΕΥΘΥΝΣΗ-ΠΡΟΣΩΠΙΚΟ Αυτό που διαπιστώνεται πολύ εύκολα είναι η ανυπαρξία πολιτικής ανάπτυξης προσωπικού. Για τα ακριβή ποσοτικά δεδοµένα, χρειάστηκε απογραφή (Ιούλιος 2011), ενώ παραµένουν άγνωστα τα ποιοτικά στοιχεία Ως εκ τούτου, ανύπαρκτη η αξιοποίηση των κατάλληλων στις απαιτούµενες εργασίες. Επιπλέον, επί χρόνια δεν γίνεται συγκέντρωση ή επεξεργασία στοιχείων µε συνέπεια την ανυπαρξία δεδοµένων (πχ συνάφεια τίτλων). Η κατάληξη είναι η εσωτερική κακοδιοίκηση να ανθεί και η ταλαιπωρία να είναι γενική Αυτή η κατάσταση αναδεικνύει τη µειωµένη προστασία των δικαιωµάτων των υπαλλήλων, έναντι αυτών των πολιτών, καθότι οι πρώτοι ούτε στον Συνήγορο του Πολίτη µπορούν να καταφύγουν ούτε στα Σώµατα Ελεγκτών Οσον αφορά το ΒΑΘΜΟΛΟΓΙΟ, το 1982 είχαµε κατάργηση θέσεων Γενικών /ντων, Ειδικοί Γραµµατείς πολιτικά διορισµένοι. Το 1986 κατάργηση πάγιας ιεραρχίας, θητείες. Το 1990 επαναφορά Γενικών /ντών, διατήρηση ορισµένων Ειδικών Γραµµατέων... Το 1992 επαναφορά πάγιας ιεραρχίας. Το 1994 σύστηµα θητειών και πάλι... Το 1999 µεικτό σύστηµα (θητεία+πάγια ιεραρχία). Το 2004 επαναφορά θητειών... Το 2011 επαναφορά σύνδεσης βαθµού- µισθού, νέο βαθµολόγιο. Συµπέρασµα: Σε 30 χρόνια, άλλαξε 6 φορές ολικά και 2 µερικά... Οσον αφορά το σύστηµα ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ του προσωπικού, έχουµε το 1984, σύστηµα π.δ/τος 581/ , νέο σύστηµα ν. 1943/91 & π.δ. 318/ , νέο σύστηµα ν.2085/1992 ποσόστωση 1994, νέο σύστηµα ν. 2190/ , νέο σύστηµα Υ.Κ. (ν. 2683/99) 2004, νέο σύστηµα βάσει προκαθορισµένων στόχων (ν. 3230/2004) 2004, νέο σύστηµα ν. 3260/ , νέο σύστηµα µε µόρια...(ν.3528/07) 2010, νέο σύστηµα συν µεταβατικό (ν.3839/2010) 3

4 2011, νέο σύστηµα ασαφές και ρευστό (ν.4024/2011), ποσόστωση. Αρα,µέσα σε 30 χρόνια έγιναν 10 αλλαγές.... ΕΛΕΓΧΟΣ Σύµφωνα µε την Εκθεση Συνηγόρου Πολίτη του 2008, για τη δεκαετία του θεσµού, η κακοδιοίκηση είναι δύο βαθµών, η ελάσσονα και η µείζονα Την πρώτη που δηµιουργείται από τη δυστροπία των υπαλλήλων ο Συνήγορος την καταπολεµά αποτελεσµατικά. Τη δεύτερη που δηµιουργείται από τη ύπαρξη ισχυρών συµφερόντων και διαπλοκών υπαλλήλων µε πολιτική ηγεσία, η Αρχή δεν καταφέρνει σπουδαία πράγµατα (πχ αυθαίρετη δόµηση). Αν σκεφτούµε ότι τον έλεγχο τον είχαν στα χέρια τους, αφενός οι ιευθύνσεις Επιθεώρησης οι οποίες υπάγονταν απ ευθείας στον υπουργός και αφετέρου τα ποικίλα Σώµατα Επιθεωρητών, τα οποία πάλι υπάγονταν στον υπουργό και θυµηθούµε ότι στα Πειθαρχικά Συµβούλια (ως το 2012) οι 3 ήταν διορισµένοι από την πολιτική ηγεσία και οι 2 εκλεγµένοι από το σύνολο του προσωπικού, µπορεί να εξαγάγει χρήσιµα συµπεράσµατα για το ποιοι ευθύνονται για την ατιµωρησία Μετά από όλα τα παραπάνω, τα οποία έχουν διαπιστωθεί από ικανό αριθµό µελετών κατά τα τελευταία 15 χρόνια, αναδεικνύεται πλήρως η απαίτηση της Μεταρρύθµισης. Και πράγµατι, κατά τον 21 ο αιώνα έχουν εξαγγελθεί και αναληφθεί τρεις µείζονες µεταρρυθµιστικές προσπάθειες: Το πρόγραµµα Πολιτεία, τα έτη , η Επανίδρυση του Κράτους τα έτη και πρόσφατα το Επιχειρησιακό Πρόγραµµα «ιοικητική Μεταρρύθµιση ». Σήµερα, µετά από 10 χρόνια προσπαθειών που είµαστε; Σύµφωνα µε το ΕΠ Μ, πραγµατοποιήθηκε εκ των ενόντων (µε επιτροπές δηµοσίων υπαλλήλων), µε επιτυχία η «λειτουργική αξιολόγηση», δηλαδή η περιγραφή της υφιστάµενης κατάστασης! Αµέσως µετά, συντάχθηκε ο Οδικός χάρτης Μ , µε τον οποίο δροµολογείτο η υλοποίηση των µεταρρυθµιστικών µέτρων. Τίποτα δεν προχώρησε Αντ αυτού, ο ΟΟΣΑ ορίστηκε σύµβουλος της ελληνικής Κυβέρνησης από τον Σεπτέµβριο 2010 και τώρα, ανέλαβε αντί 1εκατοµµυρίου ευρώ την παροχή υποστηρικτικώνσυµβουλευτικών υπηρεσιών. Στο πλαίσιο αυτό, συνέταξε τη Μελέτη για το επιτελικό κράτος (τέλη 2011), που παρουσιάστηκε δηµόσια πέρυσι τον Οκτώβριο, η οποία όµως βασίστηκε στην λειτουργική αξιολόγηση που είχε προηγηθεί και είχε συνταχθεί από υπαλλήλους Πέραν του ΟΟΣΑ όµως, και η ΤF, συνέταξε τη δική της λευκή βίβλο ιακυβέρνησης και στη συνέχεια τον Γενικό Οδικό Χάρτη για τη Μεταρρύθµιση Εντέλει τί ακριβώς γίνεται σήµερα; Ποιό ακριβώς µεταρρυθµιστικό Σχέδιο υλοποιούµε? 4

5 Σήµερα λοιπόν, αντί για τον Ιούνιο 2012, τον Μάρτιο 2013, εντέλει το Υπουργείο Μεταρρύθµισης θυµήθηκε να εκδώσει εγκύκλιο για να πετύχει την εφαρµογή του ν.3230/04 ηµόσιες πολιτικές εξακολουθούν να µην διαµορφώνονταιεφαρµόζονται Στρατηγική επίτευξης στόχων εξακολουθεί να µην υφίσταται.. Κινητοποίηση-συστράτευση-Ενδυνάµωση προσωπικού ; Ευαισθητοποίηση κοινωνίας πολιτών, οικονοµίας; Οι πόροι τι απέγιναν (635 εκατ) ; ; ; Οσον αφορά την αναδιοργάνωση («αξιολόγηση δοµών») η οποία τέθηκε σε προτεραιότητα και ολοκληρώθηκε: Είναι δεδοµένο ότι οι υφιστάµενοι οργανισµοί είναι παρωχηµένοι (3 υπουργεία συνενωµένα χωρίς ενιαίο οργανισµό, από τα υπόλοιπα 13 τα µισά µε οργανισµό της δεκαετίας του 80 ) και ανορθολογικοί. Συστάθηκαν επιτροπές για τα υπουργεία µε υπαλλήλους αλλά µε αδικαιολόγητη εξαίρεση ορισµένων εξ αυτών (Αµυνας, Πολιτικής Προστασίας, Εξωτερικών), τα οποία αξιολογήθηκαν από δικά τους στελέχη.. Στο αρχικό κείµενο αξιολόγησης, που δόθηκε από το Υπουργείο Μεταρρύθµισης (Ιούνιος 2012) συµπεριλαµβάνονταν διάφορα ανεφάρµοστα κριτήρια, που καθιστούσαν την επιχείρηση αδύνατη Τον Σεπτέµβριο, δόθηκαν άλλα, πολύ απλούστερα κριτήρια Οι Γάλλοι συνεισέφεραν σε εµπειρίες αλλά όχι σε γνώση Αλλαγές στα πορίσµατα των επιτροπών από άγνωστους, κάτι που δεν συνεισφέρει ούτε στη σοβαρότητα της διαδικασίας ούτε στη διαφάνεια που πρέπει να διέπει τη διοικητική δράση Προβλήµατα που αναδείχθηκαν: Άλλο συρρίκνωση δοµών άλλο αναδιοργάνωση... Ποιά η στρατηγική σύµφωνα µε την οποία θα συνταχθούν οι νέοι οργανισµοί; Τι είπαν οι πολιτικοί προϊστάµενοι; Απουσία συνολικής-συστηµικής προσέγγισης > καθετοποιηµένες δοµές > σύγχυση αρµοδιότητας-ευθύνης Αγνοια-διαφοροποίηση ορολογίας µεταξύ υπηρεσιών.. Από τη στιγµή που δεν υφίσταται περιγραφή θέσης, υπάρχει αδυναµία σοβαρού υπολογισµού των απαραίτητων προσώπων Οσον αφορά το προσωπικό. Ποιά είναι η πολιτική ανάπτυξης προσωπικού σήµερα; Υπάρχει διάθεση ανάδειξης των ικανών ή όχι; Ποιο σύστηµα αξιολόγησης εφαρµόζεται ώστε να εξασφαλίσει την ανάδειξη των καταλληλότερων; Το σύστηµα του 3839/2010 ή αυτό του 4024/2011; Πότε θα γίνουν νέες κρίσεις και θα σταµατήσει η κατασκευή προϊσταµένων µε την αυθαίρετη τοποθέτηση από την 5

6 πολιτική ηγεσία; Η κινητικότητα, πώς ακριβώς θα υλοποιηθεί; Η διαθεσιµότητα; Η Υ.Α. που εξειδικεύει τα κριτήρια έχει έντονα προβλήµατα.. Επιπλέον, µπορεί να γίνει οποιαδήποτε µεταρρύθµιση µε απειλή απολύσεων Και προπάντων, συνιστά µεταρρυθµιστική κίνηση η αυστηροποίηση του πειθαρχικού δικαίου χωρίς επίλυση του προβλήµατος του κοµµατισµού; Η ΑΝΑΓΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ είναι δεδοµένη. Πρέπει να γίνει όµως, Με σκοπό την ισχυροποίηση Κράτους µε αναβάθµιση της διοικητικής του ικανότητας! Από Επιτελείο ανθρώπων που θα πάρουν πάνω τους την προσπάθεια Με Σχέδιο µε σαφείς στόχους Με ενιαία σύλληψη-αντιµετώπιση των προβληµάτων Με αξιοποίηση επιστηµονικής γνώσης και σχετικής εµπειρίας Με στράτευση υπαλλήλων και µε ευαισθητοποίηση της κοινωνίας και της οικονοµίας Αντί των παραπάνω ΣΗΜΕΡΑ έχουµε: Σειρά αποσπασµατικών µέτρων, γιατί; Με τι στόχευση; Από ποιόν; Μήπως από εκείνους που οδήγησαν στην αποτυχία τις προηγούµενες προσπάθειες; ; Ποιο ακριβώς σχέδιο υλοποιείται ; ; ; Τα άλλα υπουργεία συµµετέχουν ή δεν ενδιαφέρονται; Οι συσσωρευθείσες εµπειρίες από τις υπερδεκαετείς αποτυχηµένες προσπάθειες λαµβάνονται υπόψη ή όχι Οι εχθροί που αποδεδειγµένα υπάρχουν (κοµµατισµός, πελατειακή νοοτροπία κλπ), έχει ληφθεί κάποια µέριµνα για το πώς θα αντιµετωπιστούν; Οι υπάλληλοι όχι µόνο δεν είναι µέτοχοι της προσπάθειας αλλά έχουν πάρει το ρόλο του αποδιοποµπαίου τράγου Η Κοινωνία και η οικονοµία όχι µόνο δεν ευαισθητοποιούνται για κάτι τέτοιο αλλά αντίθετα, µέσα από συνεχείς επιθέσεις κατά των υπαλλήλων, δηµιουργείται εχθρικό κλίµα έναντι της ιοίκησης. ΟΟΣΑ : «Η Ελλάδα δεν θα πετύχει τους δηµοσιονοµικούς στόχους και τις δεσµεύσεις της έναντι της Κοµισιόν εάν δεν προχωρήσει άµεσα σε ριζική αναδιάρθρωση της δηµόσιας διοίκησης και σε αλλαγή της κουλτούρας στον τρόπο λειτουργίας της» Γίνεται κάτι τέτοιο σήµερα; 6