Επιπτώσεις της Μεθόδου Χρηµατοδότησης στο Σχεδιασµό Κατασκευής και Λειτουργίας των Συγκοινωνιακών Υποδοµών

Transcript

1 Επιπτώσεις της Μεθόδου Χρηµατοδότησης στο Σχεδιασµό Κατασκευής και Λειτουργίας των Συγκοινωνιακών Υποδοµών Β. Α. Προφυλλίδης Αν. Καθηγητής.Π.Θ. Γ. Ν. Μποτζώρης Πολιτικός Μηχανικός, ρ. Συγκοινωνιολόγος Λέξεις κλειδιά: Αυτοχρηµατοδότηση, Κίνδυνοι, Συγκοινωνιακές υποδοµές, Σχεδιασµός ΠΕΡΙΛΗΨΗ: Παρουσιάζονται καταρχήν οι διάφορες µέθοδοι χρηµατοδότησης συγκοινωνιακών υποδοµών και αξιολογούνται οι προϋποθέσεις συµµετοχής ιδιωτικών κεφαλαίων. Αναλύονται οι επιπτώσεις της πρόβλεψης του κόστους κατασκευής και λειτουργίας, της µεταφορικής ζήτησης αλλά και των αναµενόµενων εσόδων, στο σχεδιασµό κατασκευής και λειτουργίας ενός συγκοινωνιακού έργου. Αναλόγως της µεθόδου χρηµατοδότησης και του ποσοστού συµµετοχής ιδιωτικών κεφαλαίων, οριοθετούνται οι κοινωνικές και οικονοµικές ωφέλειες ενός συγκοινωνιακού έργου και εξετάζεται η ανάληψη επιχειρηµατικών κινδύνων και οι επιπτώσεις στο σχεδιασµό. ιερευνώνται οι συνέπειες των κοστολογικών υπερβάσεων στην κατασκευή αλλά και τη λειτουργία συγκοινωνιακών υποδοµών. Τέλος, αξιολογείται η εξέλιξη των αυτοχρηµατοδοτούµενων συγκοινωνιακών έργων, και ειδικότερα οδικών υποδοµών, στην Ελλάδα και προτείνονται ευέλικτα χρηµατο-οικονοµικά σχήµατα ανάλογα µε τη φύση των έργων. 1 ΙΑΦΟΡΕΣ ΜΟΡΦΕΣ ΧΡΗΜΑΤΟ ΟΤΗΣΗΣ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΑΚΩΝ ΥΠΟ ΟΜΩΝ Μέχρι πρόσφατα τα συγκοινωνιακά έργα είχαν χρηµατοδότηση από πόρους του δηµοσίου, ενώ τόσο ο φορέας κατασκευής όσο και εκµετάλλευσης ήταν δηµόσιοι φορείς. Η ανάγκη ελάφρυνσης των δηµόσιων οικονοµικών υποχρέωσε τα τελευταία χρόνια να αναζητηθούν κεφάλαια χρηµατοδότησης και στον ιδιωτικό τοµέα. Έτσι αναπτύχθηκαν διάφορες µορφές συνεργασίας µεταξύ δηµοσίου - ιδιωτικού τοµέα (Public - Private - Partnerships, PPP). Η συνεργασία δηµοσίου - ιδιωτικού τοµέα στα έργα συγκοινωνιακής υποδοµής συναντά ενεργό υποστήριξη από την Ευρωπαϊκή Ένωση και γίνεται ιδιαίτερη προσπάθεια να εφαρµοσθεί στα ιευρωπαϊκά ίκτυα Μεταφορών, (European Union 1999). Τα συγκοινωνιακά έργα που κατασκευάζονται και λειτουργούν υπό ένα σαφές πλαίσιο συνεργασίας δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα ονοµάζονται και αυτοχρηµατοδοτούµενα ή συγχρηµατοδοτούµενα συγκοινωνιακά έργα, αν ο ρόλος του δηµοσίου δεν περιορίζεται µόνο στην ανάληψη µέρους των επιχειρηµατικών κινδύνων. Ο όρος αυτοχρηµατοδότηση αναφέρεται στις χρηµατοδοτήσεις συγκοινωνιακών έργων, η εξυπηρέτηση των οποίων εξαρτάται άµεσα και σχεδόν αποκλειστικά από τις παραγόµενες ταµειακές ροές που προκύπτουν από την εκµετάλλευση των περιουσιακών στοιχείων, τα οποία δηµιουργούνται, κατασκευάζονται και σχετίζονται µε το συγκεκριµένο έργο, (Stainback 2000). Από την ποικιλία σεναρίων χρηµατοδότησης συγκοινωνιακών έργων, µπορούµε να διακρίνουµε πέντε κυρίως µορφές υλοποίησης ενός συγκοινωνιακού έργου, (ECMT 1990, Προφυλλίδης 1997): i. Τόσο η κατασκευή όσο και η εκµετάλλευση του έργου γίνονται από δηµόσιο φορέα. Το µεγαλύτερο µέρος της χρηµατοδότησης προέρχεται από κρατικούς πόρους. Μέρος της 1

2 χρηµατοδότησης µπορεί να αποπληρωθεί από τους χρήστες του έργου, επιβάλλοντας, π.χ. διόδια. Κάθε µορφή κινδύνων καλύπτεται από το δηµόσιο. ii. Η χρηµατοδότηση του έργου γίνεται από ιδιωτικά κεφάλαια. Η κατασκευή και εκµετάλλευση γίνονται από δηµόσιο φορέα, ο οποίος αναλαµβάνει και τους κάθε µορφής κινδύνους. iii. Η χρηµατοδότηση και εκµετάλλευση γίνονται από τον ιδιωτικό τοµέα. Ο φορέας όµως κατασκευής ανήκει στο δηµόσιο, το οποίο και αναλαµβάνει µεγάλο µέρος των επιχειρηµατικών κινδύνων κατά την κατασκευή. iv. Η χρηµατοδότηση και κατασκευή του έργου γίνονται από τον ιδιωτικό τοµέα, ο οποίος αναλαµβάνει τους κάθε µορφής κινδύνους. Η εκµετάλλευση όµως του έργου γίνεται από δηµόσιο φορέα. v. Όλα (χρηµατοδότηση, κατασκευή, εκµετάλλευση, ανάληψη επιχειρηµατικών κινδύνων) γίνονται από τον ιδιωτικό τοµέα. Η µορφή αυτή χρηµατοδότησης προϋποθέτει έργα µε µεγάλη ανταποδοτικότητα ώστε να διασφαλισθεί αφενός η αποπληρωµή του επενδυµένου κεφαλαίου αφετέρου ικανοποιητική απόδοση στους επενδυτές. Κλασσική περίπτωση έργου µε πλήρη χρηµατοδότηση από τον ιδιωτικό τοµέα είναι η σήραγγα της Μάγχης. Στον Πίνακα 1 συνοψίζονται τα βασικά χαρακτηριστικά των προηγούµενων µορφών χρηµατοδότησης, (Προφυλλίδης 2004). Πίνακας 1. Χαρακτηριστικά διαφόρων µορφών χρηµατοδότησης συγκοινωνιακών έργων. Μορφή Χρηµατοδότηση Επιχειρηµατικοί κίνδυνοι Φορέας Φορέας υλοποίησης Ιδιωτική ηµόσια Κατασκευής Εκµετάλλευσης Κατασκευής Εκµετάλλευσης Ι Σε ορισµένες περιπτώσεις Ναι ηµόσιο ηµόσιο ηµόσιο ηµόσιο ΙΙ Ναι Όχι ηµόσιο ηµόσιο ηµόσιο ηµόσιο ΙΙΙ Ναι Όχι ηµόσιο ηµόσιο ΙV Ναι Όχι ηµόσιο ηµόσιο V Ναι Όχι Πέρα από τις διάφορες µορφές υλοποίησης της συνεργασίας µεταξύ ηµοσίου και Ιδιωτικού τοµέα, δύο κύριες µορφές συνεργασίας µπορούν να αναγνωρισθούν, (Stainback 2000): α) Κοινοπραξίες: Ο ηµόσιος και ο συµµετέχουν από κοινού στις δαπάνες επένδυσης και στην κατασκευή ενός συγκοινωνιακού έργου. Συνεπώς είναι συνδικαιούχοι στο έργο και µοιράζονται τις ωφέλειες και τους επιχειρηµατικούς κινδύνους. Το πλαίσιο συνεργασίας µε τη µορφή Κοινοπραξίας αποτελεί πραγµατική έκφραση ισότιµης συνεργασίας δηµόσιου-ιδιωτικού τοµέα. β) Συµβάσεις Παραχωρήσεις. Ο αναλαµβάνει τις δαπάνες επένδυσης, συντήρησης και εκµετάλλευσης, και αν όχι όλους τουλάχιστον τους περισσότερους από τους βασικούς κινδύνους, µε αντάλλαγµα την αποκλειστική εκµετάλλευση του έργου για συγκεκριµένο χρονικό διάστηµα. Παράλληλα, το ηµόσιο εξασφαλίζει την απρόσκοπτη υλοποίηση του έργου, προκειµένου να µειώσει τους κινδύνους που απειλούν την οικονοµική βιωσιµότητα του έργου, ώστε ο Ιδιώτης να µην υφίσταται κανένα δυσµενή ανταγωνισµό. 2

3 2 ΕΠΙΧΕΙΡΗΜΑΤΙΚΟΙ ΚΙΝ ΥΝΟΙ ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΜΕΤΑΞΥ ΗΜΟΣΙΟΥ ΚΑΙ Ι ΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ Η χρηµατοδότηση ενός έργου (σε µικρό ή µεγάλο βαθµό) από τον ιδιωτικό τοµέα συνεπάγεται και την ανάληψη σε κάποιο ποσοστό ή στο σύνολό τους των επιχειρηµατικών κινδύνων. Σηµασία για τη διαχείριση των κινδύνων έχει η απόκτηση της γνώσης και της τεχνογνωσίας σχετικά µε τις συνεργασίες ηµοσίου Ιδιωτών, καθώς επίσης και η ικανότητα των φορέων που συµµετέχουν στη σύµβαση να αποτιµήσουν ορθά και ρεαλιστικά τις υποχρεώσεις που αναλαµβάνουν και τις συνέπειές τους στην οικονοµία του έργου. Στο Σχήµα 1 αναλύονται οι διαφορετικές µορφές κινδύνων που καλείται να αναλάβει ο ιδιωτικός κατά τη συµµετοχή του σε ένα έργο συγκοινωνιακής υποδοµής, αλλά και ο τρόπος που οι κίνδυνοι αυτοί µπορούν να ελαχιστοποιηθούν, (Akintoye et al. 2003, Merna & Lamb 2004). Συµβατικοί κίνδυνοι (η πιθανότητα µια πλευρά να αθετήσει τις δεσµεύσεις της) Τεχνικοί ή τεχνολογικοί κίνδυνοι (περιπτώσεις αστοχίας λόγω χρησιµοποίησης λανθασµένης ή παρωχηµένης τεχνολογίας ή τεχνοτροπίας) Οικονοµικοί κίνδυνοι (εµπορικοί κίνδυνοι, αστοχία προβλέψεων σχετικά µε τα έσοδα ή την εκτιµώµενη ζήτηση) Σαφήνεια σύµβασης Πρόβλεψη κυρώσεων Εξασφάλιση ελέγχων Σωστή επιλογή αναδόχου Σαφής προσδιορισµός τεχνικών προδιαγραφών κατασκευής και λειτουργίας του έργου Έλεγχος περιβαλλοντικών περιορισµών Επιλογή κατάλληλων µεθόδων πρόβλεψης ιαµόρφωση εναλλακτικών σεναρίων εκµετάλλευσης Πολιτικοί και ρυθµιστικοί κίνδυνοι (απρόβλεπτες πολιτικές µεταβολές, νοµικές ή περιβαλλοντικές τροποποιήσεις) Ασφαλιστήρια συµβόλαια ένα κινδύνων διαφόρων εκτάκτων γεγονότων Σχήµα 1. Επιχειρηµατικοί κίνδυνοι και τρόπος αντιµετώπισής τους σε µια µορφή συνεργασίας µεταξύ δηµοσίου και ιδιωτικού τοµέα για την κατασκευή συγκοινωνιακών υποδοµών. Οι κυριότεροι κίνδυνοι είναι χρηµατο-οικονοµικής φύσεως (πέρα από τους κινδύνους τεχνικής φύσεως) και συνίστανται κυρίως, (Merna & Lamb 2004): στον κίνδυνο κάποιος από τους συµµετέχοντες φορείς χρηµατοδότησης να µην ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του, στον κίνδυνο προσαύξησης του κόστους ως προς τις αρχικές εκτιµήσεις, στον κίνδυνο να ανακύψουν καθυστερήσεις στην πορεία εκτέλεσης του έργου, στον κίνδυνο να µην επαληθευθούν οι εκτιµήσεις για τη µελλοντική ζήτηση, µε συνέπεια µείωση των εσόδων. Επισηµαίνεται η κακή συνήθεια πολλών κρατικών φορέων να υπερεκτιµούν στη φάση σχεδιασµού του έργου την αναµενόµενη ζήτηση, συµπεριφορά που συναντά τη δυσπιστία του ιδιωτικού τοµέα, στον κίνδυνο να µην ολοκληρωθεί ποτέ το έργο, γεγονός που ανατρέπει κάθε προηγούµενη ανάλυση. Η ανάλυση των κινδύνων πραγµατοποιείται µε στόχο να ελαχιστοποιηθούν οι διάφοροι κίνδυνοι και για όσους εξακολουθούν να παραµένουν σοβαροί να δοθεί κρατική ή κάποια άλλη µορφή εγγύησης. 3

4 3. ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΓΙΑ ΧΡΗΜΑΤΟ ΟΤΗΣΗ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΑΚΩΝ ΕΡΓΩΝ ΜΕ Ι ΙΩΤΙΚΑ ΚΕΦΑΛΑΙΑ 3.1 Τα κριτήρια αξιολόγησης της σκοπιµότητας Το κρίσιµο στοιχείο για την προσέλκυση του ιδιωτικού τοµέα στη χρηµατοδότηση ενός συγκοινωνιακού έργου είναι η αποδοτικότητά του, η οποία αποτιµάται είτε µε το συντελεστή οφέλους/κόστους είτε µε το δείκτη εσωτερικής απόδοσης (IRR). Συχνότερα χρησιµοποιείται ο δείκτης IRR, που για να υπάρξει ενδιαφέρον ιδιωτικής χρηµατοδότησης θα πρέπει να είναι µεγαλύτερος από το ευκαιριακό κόστος του κεφαλαίου, (Meredith & Mantel 2003). Στις µελέτες σκοπιµότητας του ιδιωτικού τοµέα ενδιαφέρουν κυρίως χρηµατοοικονοµικά µεγέθη µε άµεση συµβολή στις χρηµατικές ροές του έργου δηλαδή στα έσοδα και τις δαπάνες λειτουργίας. Συνεπώς οι επιπτώσεις ενός συγκοινωνιακού έργου όταν χρηµατοδοτείται µε ιδιωτικά κεφάλαια στη µείωση του χρόνου διαδροµής, στην άρση της αποµόνωσης µιας περιοχής, στη µείωση των ατυχηµάτων, κ.λπ. δεν λαµβάνονται υπόψη, (Roe 1987). 3.2 Το κόστος κατασκευής και λειτουργίας Η πρώτη παράµετρος που εξετάζεται, σε συνδυασµό µε τη ζήτηση, από τον ιδιωτικό τοµέα πριν την απόφαση χρηµατοδότησης ενός συγκοινωνιακού έργου είναι το κόστος κατασκευής και λειτουργίας. εδοµένου ότι στη φάση χρηµατοοικονοµικής ανάλυσης ενός έργου δεν έχει γίνει αναλυτική προµέτρηση, τόσο το κόστος κατασκευής όσο και το κόστος λειτουργίας προσεγγίζονται µε βάση απολογιστικά στοιχεία άλλων αντίστοιχων έργων και συνεπώς ενυπάρχει πάντοτε ο κίνδυνος αποκλίσεων εκτίµησης-τελικής τιµής. Και στο θέµα αυτό συχνά γίνεται εσκεµµένη υποτίµηση του κόστους κατασκευής και λειτουργίας, µε κίνδυνο όταν διαπιστωθεί να οδηγήσει σε αδυναµία συνέχισης της κατασκευής ή λειτουργίας του έργου ή σε διόγκωση των αρχικά προβλεφθεισών τιµών. 3.3 Η ζήτηση Για να γίνει η διαδικασία εκτίµησης της µελλοντικής ζήτησης που αναµένεται να έχει το νέο έργο, θα πρέπει να αξιοποιηθεί κάποιο µαθηµατικό µοντέλο πρόβλεψης της ζήτησης. Για να µπορεί να χρησιµοποιηθεί ένα µοντέλο θα πρέπει να διασφαλισθεί η αιτιώδης συνάφεια µεταξύ της µελετωµένης παραµέτρου και των παραγόντων που την επηρεάζουν και να ελεγχθεί η αξιοπιστία του µοντέλου. Επισηµαίνεται η κακή συνήθεια να γίνονται υπεραισιόδοξες εκτιµήσεις για τις διάφορες παραµέτρους ενός µοντέλου, που πολύ σύντοµα διαψεύδονται από τα πράγµατα, (Ortúzar & Willumsen 1994, Στεφανής 1994). 3.4 Η τιµολογιακή πολιτική και οι ελαστικότητες Σε περίπτωση που δεν προσδιορίζεται εκ των προτέρων, και η τιµολογιακή πολιτική πρέπει να προκύψει µε τη χρήση κάποιου µοντέλου, στο οποίο θα συνεκτιµηθούν και οι επιρροές των άλλων µέσων µεταφοράς, µέσω των τιµών των διαφόρων ελαστικοτήτων (κυρίως σταυροειδούς). Πολύ συχνά ωστόσο στη διαµόρφωση της τιµολογιακής πολιτικής ενός συγκοινωνιακού έργου και ιδιαίτερα οδικού έργου, συµµετέχει και το κράτος, τουλάχιστον στο αρχικό διάστηµα λειτουργίας του έργου, (Powell 2001). 3.5 Μείωση χρόνων διαδροµής, άρση αποµόνωσης, µείωση ατυχηµάτων, κ.λπ. Πρόκειται για τις ωφέλειες που δεν λαµβάνει υπόψη ο ιδιωτικός, αλλά οφείλει να αποτιµήσει το κράτος. 4

5 Η εξοικονόµηση χρόνου αποτελεί για τα περισσότερα συγκοινωνιακά έργα τη σηµαντικότερη συνιστώσα ωφελειών, που για τις χώρες της Ευρώπης συµπυκνώνει από µόνης της περισσότερο από το 40 50% των συνολικών ωφελειών, (Brazelius 1973). Κατά την αποτίµηση σε χρηµατικές µονάδες των επιπτώσεων ενός συγκοινωνιακού έργου στη µείωση των χρόνων διαδροµής, µπορούν διακριθούν δύο περιπτώσεις, (Meredith & Mantel 2003): µείωση χρόνων διαδροµής που αφορά άµεσα την εργασία και παραγωγή. Το όφελος χρόνου που προκύπτει από το νέο συγκοινωνιακό έργο χρησιµοποιείται καθ ολοκληρίαν στην παραγωγική διαδικασία και συνδέεται άµεσα µε το εισόδηµα.. µείωση χρόνων διαδροµής που αφορά µη παραγωγικούς σκοπούς και περιλαµβάνει τόσο την αναψυχή όσο και το χρόνο διαδροµής από και προς την εργασία. Η βελτίωση και η κατασκευή νέων των συγκοινωνιακών υποδοµών συµβάλλει σηµαντικά στην άρση της αποµόνωσης, στην ενδυνάµωση του εµπορίου και την οικονοµική µεγέθυνση µιας περιοχής, (World Bank 1987). Ενδεικτικά αναφέρεται ότι σε περίπτωση κατασκευής και λειτουργίας ενός αεροδροµίου, για κάθε επιβάτες που θα εξυπηρετεί το αεροδρόµιο θα δηµιουργηθούν άµεσα 2,2 νέες θέσεις εργασίας, χωρίς να υπολογισθούν οι νέες θέσεις εργασίας λόγω της αναµενόµενης αύξησης του Α.Ε.Π. της περιοχής. 4. ΜΟΡΦΕΣ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑΣ ΗΜΟΣΙΟΥ Ι ΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ ΓΙΑ ΤΗΝ ΚΑΤΑΣΚΕΥΗ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΩΝ ΕΡΓΩΝ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α Η µέθοδος αυτοχρηµατοδότησης συγκοινωνιακών έργων στην Ελλάδα, αποτελεί ουσιαστικά παραχώρηση στον ιδιωτικό τοµέα της ανάπτυξης και για ορισµένο διάστηµα της εκµετάλλευσης συγκοινωνιακών έργων, που υπό άλλες συνθήκες (επάρκεια διαθέσιµων πόρων από πλευράς δηµοσίου) θα αποτελούσαν έργα εξ ολοκλήρου δηµόσια έργα. Θα πρέπει να επισηµανθεί ότι η υψηλή συµµετοχή του δηµοσίου ως εγγυητή στο χρηµατοδοτικό σχήµα των συγκοινωνιακών έργων στην Ελλάδα επιβάλλει τη χρησιµοποίηση του όρου συγχρηµατοδότηση, αντί του όρου αυτοχρηµατοδότηση. Η συνεργασία δηµόσιου - ιδιωτικού τοµέα στην Ελλάδα εκφράζεται κυρίως µέσω των Συµβάσεων Παραχώρησης, οι οποίες έχουν χρησιµοποιηθεί για την κατασκευή τµηµάτων οδικού δικτύου (Αττική Οδός, Ζεύξη Ρίου - Αντιρρίου) αλλά και σε άλλα συγκοινωνιακά έργα ( ιεθνής Αερολιµένας Αθηνών, σταθµοί αυτοκινήτων). Με τη µέθοδο Σύµβασης Παραχώρησης έχει επιλεγεί η κατασκευή του Μετρό της αλλά και της υποθαλάσσιας αρτηρίας της Θεσσαλονίκης καθώς και για την κατασκευή των µεγάλων οδικών αξόνων της χώρας πλην της Εγνατίας Οδού (π.χ. υτικός άξονας). Σε µια Σύµβαση Παραχώρησης µεταξύ δηµόσιου - ιδιωτικού τοµέα, ο κάθε συµβαλλόµενος έχει διαφορετικά κίνητρα και αναµένει διαφορετικής µορφής ωφέλειες από την επικείµενη συνεργασία. Οι διαφορετικές αυτές επιδιώξεις εµφανίζονται στα κείµενα των Συµβάσεων Παραχώρησης µε τη µορφή ιδιαίτερων ρυθµίσεων, οι οποίες µπορούν να διαχωρισθούν σε τρεις κατηγορίες, (Σχ. 2): i. Στην πρώτη κατηγορία περιλαµβάνονται ζητήµατα που αφορούν την εξασφάλιση χρηµατοδότησης, θέµα που επηρεάζει τα χρηµατοοικονοµικά σηµεία της Σύµβασης. Οι περισσότερες ρυθµίσεις αποτελούν αιτήµατα των δανειστών του Αναδόχου και αφορούν κυρίως στους επιχειρηµατικούς κινδύνους (επιτόκια, πληθωρισµός, συναλλαγµατικοί κίνδυνοι, αναµενόµενα έσοδα, ανταγωνισµός κ.λπ.). ii. Η δεύτερη κατηγορία αφορά στη διαµόρφωση του συµβατικού ανταλλάγµατος. Ουσιαστικά, περιέχει ρυθµίσεις που προκύπτουν από τις αρχικές προθέσεις του δηµοσίου για τη διαµόρφωση του συµβατικού ανταλλάγµατος, οι οποίες όµως επιδέχονται αλλαγές και τροποποιήσεις, προκειµένου να εξασφαλιστούν σε κάποιο ποσοστό και οι επιδιώξεις του αναδόχου. Περιέχει επίσης ρυθµίσεις που καλύπτουν µεταβολή των πολιτικών συνθηκών 5

6 (νοµοθετικές ρυθµίσεις, περιβαλλοντικές ρυθµίσεις κ.ά.) καθώς και απρόβλεπτους κατασκευαστικούς κινδύνους (ατυχήµατα, εύρεση αρχαιοτήτων κ.ά.). iii. Η τρίτη κατηγορία περιλαµβάνει ρυθµίσεις που σχετίζονται µε τον έλεγχο εκπλήρωσης των συµβατικών υποχρεώσεων του αναδόχου. Πρόκειται για συνήθης ρυθµίσεις που επιδιώκει ο κύριος του έργου (δηµόσιο), προκειµένου να έχει µια σαφή εικόνα τόσο της εξέλιξης των εργασιών όσο και της οικονοµικής κατάστασης του αναδόχου. Εξασφάλιση χρηµατοδότησης του έργου Χρηµατοδοτική συµµετοχή του ηµοσίου Εγγυήσεις των δανείων του Αναδόχου Πληθωριστικοί και συναλλαγµατικοί κίνδυνοι Τήρηση αποθεµατικών Εγγυήσεις εσόδων και πλαισίου ανταγωνισµού ιαµόρφωση συµβατικού ανταλλάγµατος Εκµετάλλευση του έργου Μεταβολή πολιτικών και οικονοµικών συνθηκών Συµβατικές προθεσµίες και χρονοδιαγράµµατα Απαλλοτριώσεις, Ασφαλίσεις, Εύρεση αρχαιοτήτων Έλεγχος εκπλήρωσης συµβατικών δεσµεύσεων Αναδόχου Χρονοδιάγραµµα αποπεράτωσης εργασιών Επίπεδο εξυπηρέτησης, Ποιοτικός έλεγχος ιασφάλιση ποιότητας Χρηµατο-οικονοµικές αναφορές Αναδόχου Ποινικές ρήτρες Επίλυση διαφορών Σχήµα 2. Ζητήµατα προς ρύθµιση µεταξύ δηµοσίου και ιδιωτικού τοµέα σε µια Σύµβαση Παραχώρησης, (Levy 1996). Από τις διάφορες µορφές Συµβάσεων Παραχώρησης αυτή που αποτελεί συνήθη πρακτική στην Ελλάδα είναι η µέθοδος BOT (Build-Operate-Transfer ή Κατασκευή-Λειτουργία-Παραχώρηση του έργου στο δηµόσιο µετά τη λήξη της συµβατικής περιόδου εκµετάλλευσής του από τον ανάδοχο), (Σχ. 3), µε την οποία κατασκευάσθηκε η Γέφυρα Ρίου-Αντιρρίου και η Αττική Οδός και η µέθοδος BOOT (Build-Own-Operate-Transfer ή Κατασκευή-Ιδιοκτησία-Λειτουργία-Παραχώρηση) µε την οποία κατασκευάσθηκε το αεροδρόµιο Ελ. Βενιζέλος. 5. ΙΑ ΙΚΑΣΙΕΣ ΣΥΝΑΨΗΣ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΑΚΩΝ ΕΡΓΩΝ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α Καταρχήν εξετάζεται από το δηµόσιο η ελκυστικότητα του συγκοινωνιακού έργου και η δυνατότητα κατασκευής του µε ιδιωτική χρηµατοδότηση. Με τη συνδροµή τεχνικών και χρηµατοοικονοµικών επιστηµονικών συµβούλων, το δηµόσιο οριοθετεί τις αρχικές του επιδιώξεις, ώστε να διαµορφωθεί η Πρόσκληση Ενδιαφέροντος. Οι αρχικές αυτές επιδιώξεις του δηµοσίου αφορούν κυρίως τις συνθήκες κατασκευής του έργου αλλά και το µοντέλο χρηµατοδότησής του. 6

7 Κύριος του έργου: Ελληνικό ηµόσιο ανειστές: - Ελληνικό ηµόσιο - Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων Ανάδοχος Εταιρεία Φορέας Επίβλεψης, Ποιοτικού ελέγχου Κοινοπραξία Μελέτης και Κατασκευής Συµβάσεις ιασφάλισης Κινδύνων Συµβάσεις Λειτουργίας και Συντήρησης Σχήµα 3. Η µέθοδος Κατασκευής-Λειτουργίας-Παραχώρησης ενός συγκοινωνιακού έργου. Στην Α Φάση της διαδικασίας, (Σχ. 4), οι ενδιαφερόµενοι καταθέτουν τα απαραίτητα δικαιολογητικά ότι πληρούν τις απαιτούµενες προϋποθέσεις (τεχνική κατάρτιση, εµπειρία, οικονοµική επιφάνεια, κ.λπ.) και εφόσον γίνει µια προεπιλογή των επικρατέστερων υποψηφίων, ακολουθεί η Β Φάση της διαδικασίας, όπου το ζητούµενο είναι πια η ολοκληρωµένη προσφορά των υποψηφίων. Α Φάση Κύριος του Έργου (Ελληνικό δηµόσιο) Πρόσκληση Εκδήλωσης Ενδιαφέροντος Τεχνικοί Σύµβουλοι Χρηµατο-οικονοµικοί Σύµβουλοι Υποψήφιοι Ανάδοχοι ανειστές υποψηφίων Αναδόχων Β Φάση Μελέτες Βιωσιµότητας Κύριος του Έργου (Ελληνικό δηµόσιο) Προσωρινός Ανάδοχος ιαπραγµατεύσεις Προσωρινός Ανάδοχος Γ Φάση Κύριος του Έργου (Ελληνικό δηµόσιο) ανειστές Προσωρινού Αναδόχων Σύµβαση Παραχώρησης Σχήµα 4. Η διαδικασία κατάρτισης Σύµβασης Παραχώρησης ενός συγκοινωνιακού έργου. 7

8 Κατά τη Β Φάση της διαδικασίας, οι υποψήφιοι ανάδοχοι καταθέτουν τις προσφορές τους. Η διαµόρφωση των προσφορών πρέπει να προκύπτει από Μελέτη Βιωσιµότητας του έργου, που θα αποτιµά το κόστος και τα έσοδα του έργου, τη ζητούµενη χρηµατοδοτική συµβολή του δηµοσίου, τα ίδια κεφάλαια και το µετοχικό κεφάλαιο του υποψήφιου αναδόχου καθώς και των ζητούµενων εγγυήσεων από την πλευρά του δηµοσίου. Σηµαντικό στοιχεία αξιολόγησης των οικονοµικών προσφορών των υποψήφιων αναδόχων αποτελεί η απόδοση επί των µετοχικών κεφαλαίων (ROE, Return on Equity), η οποία ορίζεται ως ο λόγος, (Levy 1996): Απόδοση ιδίων κεφαλαίων / µετοχικού κεφαλαίου = Καθαρά κέρδη / Ίδια κεφάλαια Μετά την κατάθεση των προσφορών γίνεται αξιολόγησή τους από το δηµόσιο και επιλέγεται προσωρινός Ανάδοχος, ο οποίος θα προβεί σε διαπραγµατεύσεις προκειµένου να διαµορφωθεί το κείµενο της Σύµβασης Παραχώρησης (Γ Φάση). Καθώς στην Ελλάδα δεν υπάρχει µέχρι σήµερα σαφές νοµικό πλαίσιο, το κείµενο των Συµβάσεων Παραχώρησης κυρώνεται από το Ελληνικό Κοινοβούλιο, είναι δεσµευτικό για τα εµπλεκόµενα µέρη και τίθεται σε ισχύ αµέσως µετά την κύρωσή του. Η έναρξη της Περιόδου Παραχώρησης πραγµατοποιείται, εφόσον έχουν συναφθεί και οι απαραίτητες δανειακές συµβάσεις του αναδόχου και εξασφαλισθεί πλήρως η χρηµατοδότηση του έργου. 6. ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΑΚΩΝ ΕΡΓΩΝ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α Τα κυριότερα συγκοινωνιακά έργα στα οποία υπάρχει χρηµατοδότηση του ιδιωτικού τοµέα είναι το αεροδρόµιο Ελ. Βενιζέλος, η γέφυρα Ρίου-Αντίρριου και η Αττική Οδός (λεωφόρος Σταυρού- Ελευσίνας). Πρόκειται για έργα µε υψηλή ζήτηση, µικρό ανταγωνισµό από άλλα µέσα µεταφοράς και υψηλό κόστος κατασκευής. Στον Πίνακα 2 δίνονται τα κυριότερα χαρακτηριστικά των συµβάσεων παραχώρησης των εν λόγω έργων, από τον οποίο προκύπτει ότι: Το κόστος κατασκευής του αεροδροµίου Ελ. Βενιζέλος ανήλθε στα δισ. και καλύφθηκε σε ποσοστό µόλις 6% από τον Ανάδοχο του έργου έναντι παραχώρησης χρήσης του αεροδροµίου για 30 έτη, στο οποία περιλαµβάνεται και ο χρόνος κατασκευής του έργου (5 έτη). Το Ελληνικό δηµόσιο εγγυήθηκε τα δάνεια καθόλη τη διάρκεια κατασκευής του έργου. Οι κύριες πηγές εσόδων του αναδόχου του έργου είναι τα τέλη προσγειο-απογειώσεων και παραµονής των αεροσκαφών και οι διάφορες εµπορικές χρήσεις των εγκαταστάσεων του αεροδροµίου. Το συνολικό κόστος κατασκευής της γέφυρας Ρίου - Αντιρρίου ανήλθε στα δισ. και καλύφθηκε σε ποσοστό 9.4% από ίδια κεφάλαια του αναδόχου του έργου, έναντι συµµετοχής του δηµοσίου που ανήλθε στο 41.1% του κόστους κατασκευής. Η συµβατική διάρκεια παραχώρησης χρήσης του έργου στο ανάδοχο είναι 42 έτη, στα οποία περιλαµβάνεται και η διάρκεια κατασκευής (7.5 έτη). Η αποπληρωµή της ιδίας συµµετοχής του Αναδόχου και των δανείων θα γίνει µέσω των διοδίων που έχουν επιβληθεί. Η τεκµηρίωση της σκοπιµότητας του έργου στηρίχθηκε κυρίως στη µείωση του χρόνου διέλευσης κατά 45min. Μεταξύ Ρίου- Αντιρρίου προβλέπεται να διακινούνται ετησίως εκατοµ. άτοµα, εκ των οποίων το 1/3 τουρίστες. Η Αττική Οδός είναι κλειστός αυτοκινητόδροµο µήκους 53.5km µε 3 λωρίδες ανά κατεύθυνση και 32 κόµβους συνολικά. Ο συνολικός προϋπολογισµός του έργου ανήλθε στα δισ.. Η συµµετοχή του αναδόχου περιορίσθηκε στο 12.8% του προϋπολογισµού, ενώ ποσοστό 50.7% της δαπάνης θα καλυφθεί µε δανεισµό, την εγγύηση του οποίου κατά την περίοδο λειτουργίας αναλαµβάνει το Ελληνικό ηµόσιο. Η τεκµηρίωση της σκοπιµότητας του έργου στηρίχθηκε και εδώ στην εξοικονόµηση χρόνου διαδροµής που εκτιµάται σε 270,000 ανθρωποώρες ηµερησίως. Η εκµετάλλευση του έργου δόθηκε για 23 έτη στον ανάδοχο (περιλαµβάνεται και η πενταετής περίοδος κατασκευής του έργου). 8

9 Πίνακας 2. Χαρακτηριστικά συµβάσεων παραχώρησης συγκοινωνιακών έργων στην Ελλάδα. Περίοδος παραχώρησης Κόστος κατασκευής και πηγές κεφαλαίων Εγγυήσεις Απαλλοτριώσεις Φορολογικά θέµατα Υπογραφή Σύµβασης (κύρωση από τη Βουλή) Συµβατική διάρκεια παραχώρησης Περίοδος κατασκευής Κόστος κατασκευής Συµµετοχή Ελληνικού ηµοσίου άνεια Ίδια κεφάλαια Αναδόχου Λοιπά έσοδα Περίοδος Μελέτης και Κατασκευής Περίοδος Λειτουργίας Κύριο έργο, Πρόσθετα έργα, ίκτυα Οργανισµών Κοινής Ωφέλειας Χώροι εργοταξίων, λατο- µείων, απόθεσης υλικών Χρηµατοδοτική συµβολή αναδόχου Εισοδήµατα αναδόχου Αττική Οδός ( ) Αεροδρόµιο Ελευθέριος Βενιζέλος ( ) Γέφυρα Ρίου - Αντιρρίου ( ) 42 έτη 23 έτη 30 έτη 7.5 έτη 5 έτη 5 έτη δισ δισ δισ δισ. (33.1%) δισ. (50.7%) δισ. (12.8%) - Όµιλος εµπορικών τραπεζών 70% των δανείων από το Ελληνικό δηµόσιο, 30% από την Ευρώπ. Τράπεζα Επενδύσεων δισ. (31.5%) δισ. (61.9%) δισ. (6.0%) δισ. (0.6%) Όµιλος εµπορικών τραπεζών 50% των δανείων από το Ελληνικό δηµόσιο και παροχή πιστώσεων για εξόφληση των δυο πρώτων δόσεων δισ. (41.5%) δισ. (49.1%) δισ. (9.4%) - Όµιλος εµπορικών τραπεζών Ελληνικό δηµόσιο ηµόσιο ηµόσιο ηµόσιο Ανάδοχος Ανάδοχος Ανάδοχος Χαρακτηρίζεται ως επιδότηση κεφαλαίου και δεν υπόκεινται σε κανένα φόρο Ολόκληρο το µετοχικό κεφάλαιο δεν υπόκειται σε φορολόγηση για τα πρώτα 15 έτη λειτουργίας Απαλλάσσεται από φόρο εισοδήµατος και επιστρέφεται ο Φ.Π.Α. στον ανάδοχο Χαρακτηρίζεται ως επιδότηση κεφαλαίου και δεν υπόκεινται σε κανένα φόρο Από την ανάλυση των χαρακτηριστικών των Συµβάσεων Παραχώρησης των τριών σηµαντικών συγκοινωνιακών έργων που κατασκευάσθηκαν στην Ελλάδα, το συµπέρασµα που µπορεί να διατυπωθεί είναι το πολύ µικρό ποσοστό συµµετοχής των ιδιωτικών κεφαλαίων στο συνολικό χρηµατοδοτικό σχήµα των έργων και οι υψηλές εγγυήσεις που παρέχει το Ελληνικό ηµόσιο τόσο στα δάνεια του αναδόχου όσο και στην κάλυψη των επιχειρηµατικών κινδύνων. Η απουσία σαφούς νοµοθετικού πλαισίου αλλά και ελάχιστη εµπειρία του δηµοσίου στα αυτοχρηµατοδοτούµενα έργα αποτελούν τις κυριότερες αιτίες των παραπάνω διαπιστώσεων. 9

10 7. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΕΞΕΛΙΞΗΣ ΤΩΝ ΑΥΤΟΧΡΗΜΑΤΟ ΟΤΟΥΜΕΝΩΝ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΑΚΩΝ ΕΡΓΩΝ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΚΑΙ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΓΙΑ ΣΥΜΜΕΤΟΧΗ ΤΟΥ Ι ΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ Από την προηγούµενη εµπειρία συνεργασίας δηµόσιου-ιδιωτικού τοµέα στη χρηµατοδότηση συγκοινωνιακών έργων στην Ελλάδα, µπορούν να εξαχθούν τα εξής συµπεράσµατα: Η αδυναµία των Τευχών ηµοπράτησης να προβλέψουν και να καλύψουν τις απαιτήσεις µελέτης, χρηµατοδότησης, κατασκευής και λειτουργίας αυτοχρηµατοδοτούµενων συγκοινωνιακών έργων, που θα πρέπει να χαρακτηρίζονται από ευελιξία στο σχεδιασµό και ρεαλισµό στην κατανοµή κινδύνων µεταξύ δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα. Η έλλειψη ενός σαφούς νοµοθετικού πλαισίου που να διέπει αποκλειστικά τις Συµβάσεις Παραχώρησης και τις Συµπράξεις µεταξύ δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα. Τα προβλήµατα που δηµιούργησε η έλλειψη σαφούς νοµοθετικού πλαισίου διαπιστώθηκαν κυρίως στη διαγωνιστική φάση (Σχ. 4), όπου δεν υπάρχει δυνατότητα παρεκκλίσεων, τόσο στις προτεινόµενες κατασκευαστικές λύσεις όσο και στο χρηµατοδοτικό σχήµα και στην κατανοµή των κινδύνων. Η έλλειψη προηγούµενης εµπειρίας των αναθετουσών αρχών στη διαχείριση έργων µε συνεργασία δηµόσιου-ιδιωτικού τοµέα. Η επιφυλακτικότητα του ιδιωτικού τοµέα να συνεργασθεί µε το δηµόσιο, η οποία εστιάζεται στην αξιοπιστία των παρεχόµενων πληροφοριών, στην πιθανότητα µεταβολής µεταξύ της υποβολής της προσφοράς και της κατακύρωσης του διαγωνισµού τόσο της νοµοθεσίας όσο και των απαιτούµενων προδιαγραφών και κανονισµών που διέπουν τη λειτουργία του έργου. Η συµµετοχή του ιδιωτικού τοµέα στη χρηµατοδότηση συγκοινωνιακών έργων είναι κεφαλαιώδους σηµασίας και θα πρέπει να ενισχυθεί στο µέλλον. Απαραίτητες προϋποθέσεις για την ενίσχυση της συµµετοχής του ιδιωτικού είναι οι εξής: Η θέσπιση ενός σαφούς νοµοθετικού πλαισίου που να αξιοποιεί τις εµπειρίες του παρελθόντος, να αντιµετωπίζει τις διαπιστωθείσες αδυναµίες και να διασαφηνίζει τους όρους, τις προϋποθέσεις, τις εγγυήσεις και τις ωφέλειες του ιδιωτικού τοµέα από τη συµµετοχή του σε επενδύσεις συγκοινωνιακής υποδοµής. Η προσέλκυση, πλην του κατασκευαστικού, και άλλων επιχειρηµατικών κλάδων στη χρηµατοδότηση των έργων. Η συµµετοχή θεσµικών ή ιδιωτών επενδυτών αλλά και ελληνικών τραπεζών στην χρηµατοδότηση αλλά και στη λειτουργία ενός συγκοινωνιακού έργου θα συνεισφέρει θετικά στην ενίσχυση των αυτοχρηµατοδοτούµενων έργων στην Ελλάδα. Η ίδρυση επιτελικών υπηρεσιών στο δηµόσιο τοµέα και η στελέχωσή τους µε εξειδικευµένους χρηµατο-οικονοµικούς, τεχνικούς και νοµικούς επιστήµονες, που θα δηµιουργήσει τον απαραίτητο µηχανισµό από την πλευρά του κράτους στη δηµοπράτηση αλλά και στον τεχνικό και ποιοτικό έλεγχο των έργων, τόσο στη φάση κατασκευής όσο και κατά την περίοδο λειτουργίας τους. Η τυποποίηση σε όποιο βαθµό αυτό είναι εφικτό, των Τευχών ηµοπράτησης των έργων, που θα µειώσει τόσο το χρόνο όσο και το κόστος των διαγωνιστικών διαδικασιών. 8. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ Η στενότητα των δηµόσιων οικονοµικών της χώρας υποχρεώνει για αναζήτηση πόρων και από τον ιδιωτικό τοµέα για χρηµατοδότηση συγκοινωνιακών υποδοµών που δεν είναι εξασφαλισµένη η χρηµατοδότησή τους από Κοινοτικούς ή εθνικούς πόρους. Η µέχρι σήµερα εµπειρία αλλά και η ανάλυση της φυσιογνωµίας του προβλήµατος δεν επιτρέπουν ενθουσιασµό αλλά µάλλον σκεπτικισµό και αυτοσυγκράτηση. Η απαίτηση για επίπεδο διοδίων ή τελών που δεν είναι απαγορευτικά για τους χρήστες, περιορίζει τα περιθώρια συµµετοχής του ιδιωτικού τοµέα στη χρηµατοδότηση συγκοινωνιακών έργων. 10

11 Ωστόσο, η συµµετοχή του ιδιωτικού τοµέα στα µεγάλα συγκοινωνιακά έργα της χώρας ανέρχεται σε µικρό µόνον ποσοστό της συνολικής δαπάνης. Το µεγάλο κόστος, η µεγάλη περίοδος κατασκευής, τα επισφαλή έσοδα, οι αβεβαιότητες για τη µελλοντική µορφή οργάνωσης των µεταφορών καθιστά τον ιδιωτικό τοµέα πολύ επιφυλακτικό κατά τη χρηµατοδότηση συγκοινωνιακών υποδοµών. Ο ιδιωτικός καλείται µέσω της συµµετοχής του να διασφαλίσει υψηλό επίπεδο λειτουργίας µε ορθολογικοποίηση των απαιτούµενων δαπανών και διαχείριση των πιθανών κινδύνων. ΑΝΑΦΟΡΕΣ Akintoye A. Beck M. & Hardcastle C Public-Private Partnerships Managing Risks and Opportunities. Blackwell Publishing. Brazelius N The Value of Travel Time. London: Croom Helm. European Conference of Ministers of Transport (ECMT) Private and Public Investment in Transport, Paris: ECMT Publications. European Union-Directorate General for Research The Financing of Trans-European Transport Networks, Transport series E-4. Levy S.M Build, Operate, Transfer: Paving the way for Tomorrow s Infrastructure. New York: John Willey & Sons Inc. Meredith J.R. & Mantel S.J Project Management-A Managerial Approach, 5 th Edition. New York: John Willey & Sons Inc. Merna T. & Lamb D Project Finance: The Guide to Value and Risk Management in PPP Project. London: Euromoney Books Ortúzar J.D. & Willumsen L.G Modelling Transport, 2 nd Edition, Chichester: John Willey & Sons Ltd. Powell T The Principles of Transport Economics. London: PTRC Education and Research Services Ltd. Προφυλλίδης Β Οι υνατότητες Χρηµατοδότησης Συγκοινωνιακών Έργων µε Ιδιωτικά Κεφάλαια. ιεθνές Συνέδριο: Το Παρόν και το Μέλλον της Ελληνικής Οικονοµίας, Οικονοµικό Πανεπιστήµιο Αθηνών Προφυλλίδης Β Οικονοµική των Μεταφορών, Γ Έκδοση. Αθήνα: Παπασωτηρίου. Roe M Evaluation Methodologies for Transport Investment. London: Avebury. Stainback J Public/Private Finance and Development. New York: John Willey & Sons Inc. Στεφανής Β Συγκοινωνιακός Σχεδιασµός. Ξάνθη: Εκδόσεις ΠΘ. The World Bank Economic Appraisal of Transport Projects. Washington. 11