ΚΡΙΤΙΚΗ ΘΕΩΡΗΣΗ ΤΟΥ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΙΣ ΤΟΥΡΙΣΤΙΚΕΣ ΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΕΣ

Transcript

1 131 ΚEΦΑΛΑΙΟ 6 ΚΡΙΤΙΚΗ ΘΕΩΡΗΣΗ ΤΟΥ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΙΣ ΤΟΥΡΙΣΤΙΚΕΣ ΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΕΣ

2 132

3 133 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 6. ΚΡΙΤΙΚΗ ΘΕΩΡΗΣΗ ΤΟΥ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΙΣ ΤΟΥΡΙΣΤΙΚΕΣ ΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΕΣ 6.1. Γενικά Σκοπός αυτού του κεφαλαίου είναι η κριτική θεώρηση, από την οικονο- µική σκοπιά, των βασικών ρυθµίσεων του νοµοθετικού πλαισίου που επιβάλλουν απαγορεύσεις, όρια και περιορισµούς στην τουριστική ανάπτυξη (Κεφ. 3). Ανεξάρτητα από το ουσιαστικό περιεχόµενο των περιβαλλοντικών στόχων που υπηρετούνται µε το πλαίσιο αυτό και τις αρχές ή τις αξίες που το υπαγορεύουν, τίθεται πάντοτε θέµα οικονοµίας µέσων για την επίτευξη τους. Και όταν ακόµη πρόκειται για καθαρά εξωοικονοµικούς στόχους, ο σχεδιασµός της πραγµατοποίησης τους ερήµην της οικονοµικής λογικής µπορεί να οδηγήσει σε αναποτελεσµατικότητα, σπατάλη πόρων, διόγκωση του κόστους και σοβαρή βλάβη στην αναπτυξιακή διαδικασία. Το θέµα αυτό έχει µεγάλη σηµασία. Όπως συνάγεται από το Κεφ. 3, οι φυσικοί πόροι που έχουν µεγάλη ση- µασία για την τουριστική ανάπτυξη και σχετικά µε τη χρήση των οποίων η νοµοθεσία µας επιβάλλει εκτεταµένους περιορισµούς ή απαγορεύσεις, χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος είναι οι ακτές και οι δασικές εκτάσεις. Στην περίπτωση των ακτών οι περιορισµοί έχουν ως αφετηρία την αποδοχή της αρχής ότι οι παραλίες αποτελούν κοινόχρηστο αγαθό και ανήκουν στο κράτος. Στην περίπτωση των δασικών εκτάσεων οι περιορισµοί αυτοί συνδέονται µε την αρχή ότι αυτές αξίζουν προστασίας για περιβαλλοντικούς λόγους και δεν πρέπει να επιτρέπεται η παράδοση τους σε άλλες χρήσεις. Επιτρέπονται, σε ορισµένες περιπτώσεις, παρεκκλίσεις από τις αρχές αυτές, υπό όρους και προϋποθέσεις. Οι όροι όµως αυτοί και οι προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται προκειµένου να αιτιολογηθεί µια παρέκκλιση διατυπώνονται, στις περισσότερες περιπτώσεις, µε πολύ γενικό τρόπο χωρίς επαρκή διασάφηση ή διευκρίνηση. Όροι και προϋποθέσεις χρήσης τίθενται και για όλα τα άλλα είδη εκτάσεων, εντός ή εκτός σχεδίου πόλης, καθώς και για όλες τις περιπτώσεις αξιόλογων αναπτυξιακών έργων, στον τουριστικό τοµέα και οι σχετικές ρυθµίσεις µπορεί να είναι αυστηρές και λεπτοµερειακές. Όπως όµως αναφέρθηκε και στο Κεφ. 4, σε γενικές γραµµές, µπορεί να λεχθεί ότι το νοµικό 133

4 134 καθεστώς από τις απόψεις αυτές δεν δηµιουργεί αδικαιολόγητα κωλύµατα στην καλώς νοούµενη τουριστική ανάπτυξη και το κόστος του δεν φαίνεται να βρίσκεται σε προφανή δυσαναλογία µε το αγαθό του περιβάλλοντος χάριν του οποίου επιβάλλονται Οι ρυθµίσεις για τη χρήση των ακτών Η κοινή χρήση ενός φυσικού πόρου δεν οδηγεί σε προβλήµατα, όσο η ζήτηση γι αυτόν, σε σύγκριση µε την προσφορά του είναι σχετικά περιορισµένη. Οι περιορισµένης έκτασης επιδράσεις που προκύπτουν από την εκτατική χρησιµοποίηση ενός πόρου ή ενός αγαθού κάτω από τέτοιες συνθήκες, απορροφώνται από το περιβάλλον χωρίς να το αλλοιώνουν ουσιωδώς ή να το βλάπτουν. Παράλληλα, και η όχληση που συνεπάγεται για τους λοιπούς χρήστες του πόρου ή του αγαθού για το οποίο πρόκειται, η χρήση από δεδοµένο άτοµο είναι ασήµαντη, ακριβώς λόγω του σχετικά περιορισµένου αριθµού τους. Όταν οι λουόµενοι σε µια παραλία είναι λίγοι οι συνέπειες της αµέλειας ή ακόµη και της κακής χρήσης από µερικούς δεν οδηγούν σε σοβαρή ρύπανση ή αλλοίωση ενώ για τον κάθε χρήστη η παρουσία και άλλων όχι µόνον δεν ενοχλεί αλλά µπορεί να είναι και ευπρόσδεκτη. Όταν όµως η ζήτηση για τη χρήση ενός πόρου ή ενός αγαθού, σε σύγκριση µε την προσφορά του, υπερβεί ορισµένα όρια, το καθεστώς της κοινής χρήσης δεν αποτελεί πρόσφορη λύση και οδηγεί σε προβλήµατα. Όπως είναι γνωστό, όταν η ζήτηση ενός αγαθού σε σχέση µε την προσφορά του είναι τέτοια ώστε το αγαθό να παύει να είναι ελεύθερο και τελεί σε στενότητα, η εξισορρόπηση της προσφοράς µε τη ζήτηση µπορεί να επιτευχθεί οµαλά µόνο µε τη χρήση του µηχανισµού των τιµών. Ο µηχανισµός των τιµών θέτει οικονοµικούς φραγµούς στην ενεργό ζήτηση έτσι ώστε αυτή να εξισορροπείται µε την προσφορά. Ο µόνος άλλος τρόπος εξισορρόπησης της ζήτησης µε την προσφορά είναι η διατεταγµένη χρήση το δελτίο, δηλ. ή η ποσόστωση ή άλλο παρόµοιου είδους διατεταγµένο καθεστώς. Ο τρόπος όµως αυτός παρουσιάζει σοβαρά προβλήµατα στην πράξη, τόσο από την άποψη της αστυνόµευσης που απαιτείται για την επιβολή των κανόνων όσο και σε σχέση µε τα φαινόµενα µαύρης αγοράς στα οποία συνήθως οδηγεί. Με την ανάπτυξη του τουρισµού, η ζήτηση για τις κατάλληλες για τουριστική χρήση παραλίες, ιδίως στις τουριστικές περιοχές, αυξήθηκε κατακόρυφα, µε αποτέλεσµα και τη µεγάλη αύξηση της οικονοµικής τους αξίας. Κάτω από τις συνθήκες αυτές ο θεσµός της κοινής χρήσης των παραλιών εισήλθε σε περίοδο σοβαρής δοκιµασίας. Οι πιέσεις οδηγούν σε φαινόµενα 134

5 135 παράβασης του νόµου, µε την παρακώλυση της κοινής χρήσης κατά διάφορους τρόπους. Λόγω της µεγάλης αύξησης των οικονοµικών ωφεληµάτων από τη δέσµευση της παραλίας πυκνώνουν τα φαινόµενα παράνοµης χρήσης µε τη µορφή δόµησης στην παραλία, περίφραξης της για αποκλειστική χρήση, κ.ά.. Αυτό προκύπτει από τον πολλαπλασιασµό των περιπτώσεων παρανοµίας που έρχονται ενώπιον της δικαιοσύνης ή των διοικητικών αρχών. Άλλη έκφανση των πιέσεων είναι η µεταβολή, µε τον ένα ή τον άλλο τρόπο, της πρακτικής σε ότι αφορά την εφαρµογή του νοµικού καθεστώτος, προς την κατεύθυνση της νόθευσης της ακραιφνούς αρχής της κοινής χρήσης µέσα από διασταλτική ερµηνεία διατάξεων µε βάση τις οποίες επιτρέπεται, κατ εξαίρεση του γενικού κανόνα, η χρήση ακτής κατ αποκλειστικότητα ή κατά προτεραιότητα. Το ίδιο το κράτος, κάτω από την πίεση των αδιεξόδων στα οποία οδηγεί το καθεστώς της κοινής χρήσης κάτω από συνθήκες αυξηµένης ζήτησης, µε νοµοθετικές ρυθµίσεις ή και µε ενέργειες του, επιβάλλει λύσεις που δεν συνάδουν µε την αρχή της κοινής χρήσης. Από την άλλη µεριά εξακολουθεί να διατηρείται σε ισχύ η γενική αρχή της κοινής χρήσης, για λόγους που συνδέονται µε ευαισθησίες της κοινής γνώµης ή ακόµη και διότι δεν κατανοείται πλήρως η σηµασία των µεταβολών στις συνθήκες, η οποία επέρχεται σταδιακά και ο ρόλος των οικονο- µικών δυνάµεων. Για τη µεγάλη µάζα των πολιτών, η κοινή χρήση γίνεται αντιληπτή ως ένα δικαίωµα, η απώλεια του οποίου είναι φυσικό να µην γίνεται δεκτή χωρίς δυσαρέσκεια ή αντιδράσεις. Αυτό οδηγεί το κράτος σε µια επαµφοτερίζουσα στάση όπου οι επιµέρους ρυθµίσεις ή ενέργειες δεν βρίσκονται σε αρµονία µε τις γενικές ρυθµίσεις, µε αποτέλεσµα τις αµφισβητήσεις. Η πιο χαρακτηριστική περίπτωση είναι οι οργανωµένες πλαζ, όπως λέγονται, όπου η χρήση προορίζεται αποκλειστικά για όσους καταβάλλουν το σχετικό τίµηµα εισόδου, αποκλειοµένων µε φυσικούς φραγµούς, όλων των λοιπών. Σε πρώτη φάση οι οργανωµένες πλαζ παρεχωρούντο στον ΕΟΤ, ο οποίος, ως δηµόσιος οργανισµός, τεκµαίρεται ότι υπηρετεί το κοινό συµφέρον. Έτσι ναι µεν η χρήση τους δεν ήταν πλέον κοινή, µπορούσε όµως να θεωρηθεί ότι εξακολουθούσε κατά µίαν έννοια να είναι συµβατή µε το κοινό συµφέρον. Το τίµηµα χρήσης δεν οριζόταν µε κερδοσκοπικά κριτήρια, αφού αυτό δεν αποτελούσε στόχο του ΕΟΤ και θα µπορούσε κανείς να ισχυριστεί ότι δεν θα υπερέβαινε την αξία των παρεχόµενων υπηρεσιών. Στην ουσία, µπορούσε πολύ βάσιµα να υποστηριχθεί ότι, κάτω από συνθήκες έντονης ζήτησης, η µετάβαση από το καθεστώς της κοινής χρήσης 135

6 136 στο καθεστώς της οικονοµικής χρήσης έναντι τιµήµατος µπορούσε να προσφέρει συγκριτικά υπέρτερα κοινωνικά οφέλη. Η κοινή χρήση κάτω από συνθήκες υψηλής ζήτησης θα οδηγούσε αναπόφευκτα σε υποβάθµιση της ποιότητας της χρήσης, λόγω ρύπανσης και συνωστισµού. Έτσι το δικαίωµα στην κοινή χρήση θα έχανε κατά µέγα µέρος την αξία του µε αντίστοιχη απώλεια κοινωνικής ευηµερίας. Η αλήθεια αυτή φαίνεται ότι έγινε κατανοητή και από το ευρύ κοινό, το οποίο αποδέχτηκε τη νέα ρύθµιση, έστω και αν κατά καιρούς διατυπώνονταν παράπονα ή ασκείτο κριτική. Πρόσφατα η εκµετάλλευση οργανωµένων πλαζ παραχωρήθηκε σε ιδιώτες. Πρόκειται για ρύθµιση η οποία έρχεται σε ευθεία αντίθεση µε την αρχή της κοινής χρήσης και δηµιουργεί σοβαρά ερωτηµατικά σχετικά µε την εσωτερική συνέπεια της όλης πολιτικής ως προς τη χρήση της παραλίας. Και σ αυτήν όµως την εξέλιξη οι αντιδράσεις υπήρξαν χλιαρές, γιατί το κοινό αντιλαµβάνεται ότι τα φορτία που δηµιουργούνται από την εντατική κοινή χρήση δεν θα µπορούσαν να αντιµετωπιστούν χωρίς οργανωµένη φροντίδα, η οποία έχει κόστος. Εκτός όµως από την περίπτωση των οργανωµένων πλαζ το κράτος έχει προχωρήσει και σε άλλες ρυθµίσεις για παραλίες υψηλής ζήτησης, οι οποίες σηµατοδοτούν εκτεταµένη πλέον µετάβαση από το καθεστώς της κοινής χρήσης στο καθεστώς της οικονοµικής χρήσης, έναντι τιµήµατος. Το δηµόσιο εκµισθώνει το δικαίωµα χρήσης παραλιών υψηλής ζήτησης σε επιχειρήσεις που ενοικιάζουν οµπρέλες ή άλλα είδη πλαζ. Όπως προαναφέρθηκε δε στο Κεφ 3, όταν πρόκειται για παρακείµενα ξενοδοχεία η εκµίσθωση µπορεί να γίνεται χωρίς δηµοπρασία. Σε αντιδιαστολή µε τις οργανωµένες πλαζ για τις οποίες έγινε λόγος, οι ρυθµίσεις που εξετάζονται εδώ δεν οδηγούν σε φυσική φραγή των παραλιών για τις οποίες πρόκειται. Έτσι, κατά µια έννοια, εξακολουθεί γι αυτές να ισχύει το καθεστώς της κοινής χρήσης. Στην πράξη όµως οι παραλίες αυτές χρησιµοποιούνται σχεδόν αποκλειστικά από όσους καταβάλλουν το τίµηµα της χρήσης. Το λοιπό κοινό στη µεγάλη πλειονότητα του αντιλαµβάνεται και αποδέχεται ότι όσοι πληρώνουν αποκτούν δικαιώµατα και έχουν προτεραιότητα. Η δε ρύθµιση της εκ- µίσθωσης σε παρακείµενα ξενοδοχεία χωρίς δηµοπρασία είναι αποτέλεσµα της κατανόησης της ανάγκης που έχουν οι ξενοδοχειακές επιχειρήσεις να εξασφαλίσουν στην πελατεία τους, αν όχι την αποκλειστική, τουλάχιστον την κατά προτεραιότητα χρήση της παρακείµενης παραλίας. Επειδή ακριβώς γίνεται κατανοητό ότι µε τις ρυθµίσεις αυτές εισάγεται στην πράξη η αρχή της αποκλειστικής ή της κατά προτεραιότητα χρήσης έναντι τιµήµατος και ουσιαστικά καταργείται η αρχή της κοινής χρήσης 136

7 137 για τις παραλίες υψηλής ζήτησης, ο νοµοθέτης έλαβε πρόνοια ώστε ορισµένα τµήµατα των εν λόγω παραλιών να διατηρούνται εκτός συναλλαγής µε το καθεστώς κοινής χρήσης. Έτσι προβλέπεται ότι «αν παραχωρηθεί η χρήση αιγιαλού για την εκµίσθωση καθισµάτων και οµπρελών, η έκταση αιγιαλού δεν δύναται να υπερβαίνει τα 500 τετρ. µέτρα. Αν στον ίδιο αιγιαλό υπάρχουν περισσότερες παραχωρήσεις... πρέπει µεταξύ των διαφόρων χώρων του αιγιαλού που έχουν παραχωρηθεί να υφίσταται ενδιάµεση απόσταση ελεύθερης ζώνης τουλάχιστον 100 µέτρων µήκους Η διάταξη αυτή, όµως, δεν εφαρµόζεται, εάν πρόκειται να παραχωρηθεί αιγιαλός για να εκµισθωθούν καθίσµατα και οµπρέλες για εκείνους που έχουν γειτονικά καταστήµατα και µόνο για το χώρο εµπρός από τα καταστήµατα τους» (άρθρο 13παρ. 3 Ν.2971/2001). Είναι φανερό ότι το νοµικό καθεστώς σε ότι αφορά τις παραλίες και οι πρακτικές εφαρµογής του στην πράξη παρουσιάζουν εσωτερικές αντιφάσεις και αποτελούν πηγή σύγχυσης και αµφισβητήσεων. Θα ήταν ορθολογικότερο, παράλληλα µε την αρχή της κοινής χρήσης, να αναγνωριστεί ευθέως και σαφώς και η αρχή της οικονοµικής χρήσης για το πολύ µικρό εκείνο τµήµα της συνολικής έκτασης των παραλιών της χώρας για το οποίο η ζήτηση είναι υψηλή και να οριστούν µε συγκεκριµένο και σαφή τρόπο οι όροι και οι προϋποθέσεις υπό τις οπαίες ένα τµήµα παραλίας θα µπορεί να περάσει από την κοινή χρήση στην οικονοµική χρήση. Η οικονοµική αξία µιας έκτασης παραλίας είναι συνάρτηση της έντασης της ζήτησης για χρήση της. Για να είναι σίγουρο ότι στην οικονοµική χρήση δεν θα αποδίδονται παραλίες, παρά µόνον όπου πράγµατι η ζήτηση είναι µεγάλη, θα µπορούσε να οριστεί ένα ανάλογο κατώτατο όριο τιµήµατος κατά µονάδα (π.χ. µήκος προσώπου παραλίας) υπέρ του δηµοσίου. Μια τέτοια προσέγγιση θα ήταν κατά πολύ συνεπέστερη από τη σηµερινή κατά περίπτωση απόφαση που λαµβάνεται από τις τοπικές αρχές, µε ενδεχόµενο αποτέλεσµα να περνούν από την κοινή χρήση στην οικονοµική χρήση και παραλίες µε µέτρια ζήτηση και η σχετική πολιτική να διαφορίζεται από περιοχή σε περιοχή. Στους όρους αυτούς και τις προϋποθέσεις θα έπρεπε να συµπεριλαµβάνονται επίσης και πρόνοιες για την εξασφάλιση σε κάθε περιοχή ενός ικανοποιητικού τµήµατος παραλίας το οποίο θα εξακολουθήσει να τελεί υπό το καθεστώς της κοινής χρήσης, έτσι ώστε να υπηρετείται µε τον τρόπο αυτό το δηµόσιο συµφέρον. Αν και είναι πρακτικά σίγουρο ότι ο ορισµός και µόνο ενός κατάλληλου κατωτάτου τιµήµατος ανά µονάδα, που θα προσαρµοζόταν ανάλογα µε τις εξελίξεις, θα περιόριζε σε µεγάλο βαθµό την έκταση των δεσµευόµενων παραλιών. Εννοείται ότι η δέσµευση παραλιών για οικονο- µική χρήση θα επιτρέπεται µόνο για αναπτυξιακούς σκοπούς, σε σχέση µε 137

8 138 τη δραστηριότητα οικονοµικών µονάδων που δηµιουργούν εισοδήµατα και απασχόληση και όχι για αποκλειστική ιδιωτική χρήση Οι ρυθµίσεις για τη χρήση των δασικών εκτάσεων Όπως ήδη αναφέρθηκε, ενώ προκειµένου για τις παραλίες υιοθετείται η αρχή της κοινής χρήσης στην περίπτωση των δασών ουσιαστικά υιοθετείται η αρχή της µη χρήσης, χάριν του κοινωνικού οφέλους. Με την εξαίρεση των υλοτοµικά παραγωγικών δασών στους ορεινούς όγκους, στις υπόλοιπες δασικές εκτάσεις, ανεξάρτητα από τον χαρακτήρα και την πυκνότητα της σχετικής βλάστησης, ουσιαστικά δεν επιτρέπεται καµιά άµεσα παραγωγική χρήση. Παλαιότερα οι κάτοικοι των γειτονικών περιοχών είχαν δικαιώµατα ξύλευσης ή ρητίνευσης, µε αξιόλογο οικονοµικό αντικείµενο, Για λόγους που συνδέονται µε την τεχνολογία και τις οικονοµικές εξελίξεις, η οικονοµική αξία των δικαιωµάτων αυτών έχει υποχωρήσει σε πολύ µεγάλο βαθµό. Έτσι σήµερα πλέον το δάσος αποτελεί στοιχείο του περιβάλλοντος, τα αισθητικά, κλιµατολογικά, οικολογικά και άλλα συναφή οφέλη από το οποίο θεωρείται ότι προϋποθέτουν τη µη παραγωγική χρήση. Σε δασικές εκτάσεις µε θαµνώδη βλάστηση επιτρέπεται, υπό όρους, µόνον η βοσκή. Το κατά νόµο αυστηρά προστατευτικό καθεστώς για τις δασικές εκτάσεις στη χώρα µας προϋπήρχε της ανάπτυξης της οικολογικής επιστήµης και της ευαισθητοποίησης του κοινού σε θέµατα που άπτονται της προστασίας του περιβάλλοντος µε τη σύγχρονη έννοια. Από την πλευρά του δηµοσίου η απαγόρευση της αλλαγής χρήσης των δασικών εκτάσεων ήταν ένας τρόπος περιφρούρησης της ιδιαίτερα εκτεταµένης δηµόσιας δασικής ιδιοκτησίας. Γενικότερα, το ξηροθερµικό κλίµα της χώρας, που δεν ευνοεί τη βλάστηση και το πράσινο, ο ορεινός χαρακτήρας και η χαµηλή γονιµότητα µεγάλου µέρους της επικράτειας, µε αποτέλεσµα τις µεγάλες εκτάσεις µε πτωχή και αραιή βλάστηση, η τάση καταστροφής των δασών για λόγους βόσκησης ή καλλιέργειας παλαιότερα και για λόγους οικοπεδοποίησης περισσότερο πρόσφατα, οδηγούσαν εδώ και πολλές δεκαετίες µεγάλη µερίδα του κοινού και ιδίως τον αυξανόµενο αστικό πληθυσµό να προσάπτει µεγάλη αξία στο δάσος και να το θεωρεί ως είδος εν ανεπαρκεία. Η αίσθηση αυτή ισχυροποιείται συνεχώς κάτω και από την επήρεια του περιβαλλοντικού κινήµατος και της ανάπτυξης της περιβαλλοντικής επιστήµης. Το κοινό βλέπει πια το δάσος ως το µόνο στοιχείο της φύσης το οποίο διαφεύγει από τις δυσµενείς συνέπειες της ολοένα και εντατικότερης χρησιµοποίησης της για παραγωγικούς σκοπούς, διατηρώντας έτσι την αυθεντικότητα του. 138

9 139 Γενικότερα για µια µερίδα του κοινού, το µέγεθος της οποίας ποικίλλει από χώρα σε χώρα, η προστασία του περιβάλλοντος έχει εξελιχ8εί σε άρθρο πίστεως. Η µερίδα αυτή αντιτίθεται δογµατικά σε κάθε απόπειρα χρησιµοποίησης του φυσικού πόρου τον οποίον αποτελεί το δάσος για κάθε παραγωγικό σκοπό, ασύµβατο µε τον χαρακτήρα του, όποια και αν είναι η σηµασία του από άλλες απόψεις. Η οικολογική επιστήµη έχει αναµφίβολα αποκαλύψει αλήθειες µεγάλης σηµασίας για τη διαχείριση του περιβάλλοντος και τις συνέπειες από τη διατάραξη της οικολογικής ισορροπίας. Γενικότερα, οι επιστηµονικές γνώσεις για τις δυσµενείς επιδράσεις που µπορεί να έχει η ανθρώπινη δραστηριότητα στο περιβάλλον αυξάνονται συνεχώς. Καθώς όµως πρόκειται για σχετικά νέα µέτωπα επιστηµονικής έρευνας, η κατανόηση των φαινοµένων είναι ακόµη ατελής. Τα πολύ σηµαντικά κενά γνώσης που ακόµη υπάρχουν και οι σοβαρές διχογνωµίες στους κόλπους της επιστηµονικής κοινότητας οδηγούν σε διαφορές απόψεων µεταξύ του κοινού, µερίδα του οποίου επιλέγει να προωθήσει τις δικές της απόψεις και µε πολιτικά µέσα. Σε ορισµένες χώρες έχουν δηµιουργηθεί και αξιόλογοι πολιτικοί σχηµατισµοί, που έχουν ως βασική προµετωπίδα την προστασία του περιβάλλοντος. Έως ότου προκύψουν γενικά αποδεκτές επιστηµονικές απαντήσεις στα ερωτήµατα που απασχολούν το κοινό σχετικά µε την προστασία του περιβάλλοντος και τις συνέπειες από την χρήση που του γίνεται, οπότε και το θέµα όπως και τόσα άλλα στο παρελθόν - θα περνάει όλο και περισσότερο από τη σφαίρα της πολιτικής και των πεποιθήσεων στην τεχνική σφαίρα - είναι αναπόφευκτο να προκύπτουν διχογνωµίες ή πολιτικές αντιπαραθέσεις χωρίς να αποκλείονται και φαινόµενα εκµετάλλευσης ή ακόµη και αγυρτείας σε βάρος των φανατικών ή των εύπιστων. Επειδή δε υπάρχει πολύ σηµαντική χρονική υστέρηση µεταξύ της πραγµατοποίησης ενός επιστηµονικού ευρήµατος και της κατανόησης της σηµασίας του από το ευρύ κοινό, συχνά δηµιουργείται κλίµα σύγχυσης ακόµη και για θέµατα που έχουν λυθεί και δεν αµφισβητούνται στο πεδίο της επιστήµης. Αποτελεί δικαίωµα κάθε κοινωνίας να κάνει τις εκτιµήσεις της για την αξία που αποδίδει στα διάφορα αγαθά, εν προκειµένω στα περιβαλλοντικά αγαθά. Έχοντας κάνει τις επιλογές της, για να είναι συνεπής µε αυτές δεν θα πρέπει να επιτρέπει τη θυσία κανενός περιβαλλοντικού αγαθού όσο το όφελος που θα προκύψει από τη θυσία αυτή δεν υπεραντισταθµίζει την απώλεια. Αν αντί της έλλογης αυτής προσέγγισης η κοινωνία καταφεύγει σε δογµατικές τοποθετήσεις που στερούνται λογικής τότε τελικά υποβιβάζει το επίπεδο ευηµερίας της. 139

10 140 Η στάση του κοινού και ο πολιτικός αντίκτυπος που αυτή έχει ακόµη και για πράξεις που δεν παραβιάζουν το νόµο δεν είναι βέβαια αποτέλεσµα µόνο ελλιπούς πληροφόρησης ή δογµατισµού. Είναι αποτέλεσµα και της καχυποψίας του απέναντι σε ρυθµίσεις που παρέχουν στην πολιτική εξουσία διακριτικές ευχέρειες. Η καχυποψία αυτή εδράζεται στην εκτίµηση ότι οι πολιτικοί δεν θα κάνουν καλή χρήση των ευχερειών αυτών. Προτιµάται λοιπόν η προσκόλληση στη δογµατική αντιµετώπιση επειδή αυτή θεωρείται ο µόνος τρόπος για να προστατευθεί ένα αγαθό µεγάλης σηµασίας. Όπως και να έχει το πράγµα, πάγια επιδίωξη πρέπει να είναι η πραγµατοποίηση προόδου προς την κατεύθυνση των έλλογων ρυθµίσεων και η ενσωµάτωση της στάσης αυτής στο νοµικό καθεστώς. Η τακτική της σε µόνιµη βάση στόχευσης πέραν του στόχου για να αντισταθµιστεί η πληµ- µελής εφαρµογή των νόµων δεν αποτελεί ενδεδειγµένη λύση. Χρήσιµο προς την κατεύθυνση της εκλογίκευσης της πολιτικής σε ότι αφορά τη χρήση των δασικών εκτάσεων είναι να θυµίσει κανείς στον αναγνώστη και τα ακόλουθα. Στον Πίνακα που ακολουθεί δίνονται στοιχεία για την ποσοστιαία κατανοµή της γεωγραφικής έκτασης διάφορων ευρωπαϊκών χωρών κατά βασική κατηγορία χρήσης. Από τα στοιχεία αυτά φαίνεται ότι στη χώρα µας το ποσοστό της συνολικής έκτασης που βρίσκεται στη φυσική του κατάσταση και δεν χρησιµοποιείται παραγωγικά ή χρησιµοποιείται ελάχιστα είναι το υψηλότερο. Εγγίζει το 50% όταν σε πολλές χώρες το ποσοστό αυτό είναι 20% ή και λιγότερο. Πρόκειται για δασικές εκτάσεις µε θαµνώδη βλάστηση ή και σχεδόν καθόλου βλάστηση, και για ορεινές ή ηµιορεινές εκτάσεις που χρησιµοποιούνται µε πολύ εκτατικό τρόπο για βοσκή καθώς και για εκτάσεις εσωτερικών υδάτων. Μετά τη Φινλανδία και τη Σουηδία, η χώρα µας έχει το χαµηλότερο ποσοστό παραγωγικά χρησιµοποιούµενων εκτάσεων, της τάξης του 30% ενώ το ποσοστό αυτό στην Ιρλανδία φθάνει το 80%. Σε σχέση µε τα δάση σε αντιδιαστολή µε τις δασικές εκτάσεις - υστερούµε ασφαλώς σε σύγκριση όχι µόνο µε χώρες όπως η Σουηδία ή η Φινλανδία αλλά ακόµη και σε σύγκριση µε την Ισπανία και την Πορτογαλία. Είναι όµως αρκετές και οι χώρες στις οποίες τα δάση καταλαµβάνουν πολύ µικρότερο µερίδιο της συνολικής έκτασης απ ότι στη χώρα µας (Ιρλανδία, Ηνωµένο Βασίλειο, ανία). Από τα στοιχεία αυτά γίνεται σαφές ότι άλλες χώρες χρησιµοποιούν κατά πολύ υψηλότερο τµήµα της επικράτειας τους για παραγωγικές χρήσεις, χωρίς αυτό να έχει οδηγήσει σε περιβαλλοντική καταστροφή ή σε σο- 140

11 141 βαρή περιβαλλοντική υποβάθµιση. Σε αρκετές περιπτώσεις µάλιστα και το αντίθετο. Το αισθητικό και το περιβαλλοντικό αποτέλεσµα που προκύπτει από τη λελογισµένη χρήση σαφώς υπερέχει εκείνου που θα προέκυπτε από την άρνηση κάθε παραγωγικής χρήσης. Με αυτό το δεδοµένο, το να επιµένει κανείς ότι στη χώρα µας πρέπει να παραµένουν εσαεί εκτός παραγωγικής χρήσεως όσες εκτάσεις έτυχε να αποτελούν δάση ή δασικές εκτάσεις, κάποια στιγµή στο παρελθόν, είναι αυθαίρετο και ολωσδιόλου παράλογο. Αν η κατανοµή των χρήσεων ήταν αποτέλεσµα κάποιου σχεδιασµού στον οποίον έκρινε κανείς ότι θα έπρεπε να επιµείνει, µια τέτοια στάση θα είχε τη λογική της. Η κατανοµή όµως αυτή είναι αποτέλεσµα γεγονότων και εξελίξεων στη διαµόρφωση των οποίων η περιβαλλοντική οπτική έχει διαδραµατίσει πολύ περιορισµένο ρόλο. Πίνακας 6.1 Σύνθεση % Χρήσεων Γης σε Ευρωπαϊκές Χώρες Χώρα άση Παραγωγικά χρησιµοποιούµενες εκτάσεις Λοιπές εκτάσεις Βέλγιο 20,2 44,7 35,0 ανία 11,4 62,9 25,6 Ελλάδα 22,3 30,1 47,6 Ισπανία 30,8 51,6 17,6 Γαλλία 26,9 54,9 18,2 Ιρλανδία 4,7 81,1 14,2 Ιταλία 22,4 58,3 19,3 Αυστρία 38,7 41,1 20,2 Πορτογαλία 33,8 43,4 22,8 Φινλανδία 59,6 7,7 32,7 Σουηδία 52,5 7,5 40,0 Ηνωµ. Βασίλειο 10,1 69,9 20,0 Πηγή: Eurostat. Εάν ετίθετο θέµα ποσοτικά σηµαντικών µεταβολών στη σύνθεση των χρήσεων γης, ως αποτέλεσµα της τουριστικής ανάπτυξης στο ορατό µέλλον, τότε θα µπορούσε κανείς να έχει σοβαρές αντιρρήσεις για οποιαδήποτε αλλαγή πολιτικής. Όπως όµως φαίνεται από τις εκτιµήσεις που παρέχονται στο Κεφ. 7, οι εκτάσεις που είναι πιθανόν να χρειαστούν για το σκοπό αυτό αντιστοιχούν σε τόσο µικρό µέρος του συνόλου ώστε να µην είναι δυνατόν να υποστηριχθεί ότι θα οδηγήσουν σε σοβαρή αλλοίωση στο περιβάλλον. 141

12 142 Πρέπει επίσης να επισηµανθεί ότι, σε κάθε περίπτωση, δεν γεννάται θέµα για το συντριπτικά µεγαλύτερο µέρος των δασικών εκτάσεων σε ορεινές και ηµιορεινές περιοχές, αφού στην περίπτωση τους δεν υπάρχει σοβαρή ζήτηση για παραγωγικές χρήσεις. Σε σύγκριση µε την παρούσα κατάσταση το τελικό αποτέλεσµα σε όρους κατανοµής της εθνικής επικράτειας κατά χρήση, που θα προέκυπτε από µια έλλογη στάση σε ότι αφορά τις χρήσεις γης για τουριστική ανάπτυξη, δεν θα διέφερε παρά µόνον οριακά. Κάτι άλλο που πρέπει να επισηµανθεί είναι ότι από την άποψη των περιβαλλοντικών συνθηκών σηµασία δεν έχουν µόνο τα σύνολα αλλά και η χωρική τους κατανοµή. Θα µπορούσε κανείς να επιτύχει καλλίτερο αποτέλεσµα από το σηµερινό αν την πολύ µικρή µείωση της συνολικής επιφανείας των δασικών εκτάσεων ως ποσοστού της συνολικής επιφάνειας της χώρας, η οποία θα προέκυπτε για λόγους τουριστικής ανάπτυξης, συνόδευε µια βελτίωση στη χωρική της κατανοµή, µε αύξηση των δασικών εκτάσεων σε περιοχές υψηλότερων πληθυσµιακών συγκεντρώσεων ή όπου κάτι τέτοιο επιβάλλεται οικολογικά. Θυσιάζοντας δεδοµένη έκταση δασικής γης εκεί όπου αυτό έχει µεγάλη οικονοµική αξία για λόγους τουριστικής ανάπτυξης αλλά σχετικά µικρή οικολογική σηµασία µπορούσε κανείς µε τα σχετικά έσοδα να εξασφαλίσει ίση ή και µεγαλύτερη έκταση αλλού, όπου η οικολογική ή η κοινωνική αξία είναι µεγαλύτερη, εξασφαλίζοντας έτσι πολλαπλό όφελος. Η τακτική µιας ακινησίας σε αναφορά µε µια κατάσταση που έχει προκύψει τυχαία και η οποία, αν κάποτε ή και τώρα ήταν ή είναι καταλληλότερη, µπορεί, λόγω µεταβολής των συνθηκών, να µην είναι η καταλληλότερη στο µέλλον, στερείται λογικής Κατευθύνσεις πολιτικής Ένας από τους τρόπους µε τους οποίους µπορεί να τονωθεί η τουριστική δραστηριότητα στη χώρα και να αυξηθεί η διεθνής ανταγωνιστικότητα του κλάδου είναι η προσέλκυση ξένων επενδύσεων για έργα µεγαλύτερης κλίµακας και υψηλών προδιαγραφών. Τέτοιου είδους επενδύσεις αναλαµβάνονται από συγκροτήµατα που έχουν τον τρόπο να εξασφαλίζουν διεθνή πελατεία και η παρουσία των οποίων σε µια περιοχή µπορεί να ασκεί θετική επίδραση στο τουριστικό της γόητρο. Μπορεί ακόµη να λειτουργεί ως υπόδειγµα για άλλες τουριστικές µονάδες, από την άποψη της οργάνωσης και του τρόπου λειτουργίας καθώς και ως χώρος απόκτησης πολύτιµης εργασιακής εµπειρίας για τους εργαζόµενους. Πολλά µπορεί να λεχθούν για τα αίτια του έως και τώρα πολύ περιορισµένου ξένου ενδιαφέροντος στον τοµέα αυτό. Σηµαντικό ρόλο πάντως µεταξύ αυτών διαδραµατίζει το 142

13 143 νοµικό καθεστώς για τη χρήση των φυσικών πόρων που απαιτούνται για το σκοπό αυτό, δηλ. κατάλληλων παραλιακών εκτάσεων που µπορεί να συµβαίνει να είναι εν µέρει ή εν όλω και δασικές και κατάλληλων παραλιών που θεωρούνται κοινόχρηστες. Υπάρχει µια κατηγορία επενδυτών η οποία αποδέχεται την ιδέα της ανάληψης ορισµένων νοµικών κινδύνων και δεν διστάζει, κατά τη λειτουργία της και προκειµένου να επιβιώσει ή να αυξήσει τα κέρδη της, να προβαίνει σε πράξεις που βρίσκονται στα ακρότατα όρια της νοµιµότητας ή την παραβιάζουν. Οι µεγαλύτεροι όµως ξένοι επενδυτές που έχουν πολλές εναλλακτικές λύσεις για διοχέτευση της επιχειρηµατικής τους δραστηριότητας αποφεύγουν να εκτίθενται σε τέτοιου είδους κινδύνους ή να καταφεύγουν σε τέτοιου είδους πρακτικές ή µεθοδεύσεις. Μεταξύ των άλλων προϋποθέσεων που απαιτούνται για την προσέλκυση τους είναι και η δυνατότητα εξεύρεσης των κατάλληλων εκτάσεων και φυσικών πόρων καθώς και η νο- µική βεβαιότητα για ακώλυτη χρήση τους, ανάλογα µε τις επιχειρηµατικές τους ανάγκες. Όταν λ.χ. κρίνουν ότι προϋπόθεση για την προσέλκυση του είδους της πελατείας στην οποίαν στοχεύουν είναι η κατ αποκλειστικότητα χρήση της αναγκαίας έκτασης αιγιαλού και αυτό δεν είναι ευθέως και µε νοµική βεβαιότητα εφικτό, αποθαρρύνονται. Η ετήσια µίσθωση προσώπου παραλίας που επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια των αρχών, µπορεί να θεωρείται ως ικανοποιητική λύση για ένα εγχώριο επενδυτή δεν ικανοποιεί όµως ένα ξένο επενδυτή, τόσο λόγω της αβεβαιότητας που συνεπάγεται όσο και λόγο των προβληµάτων δηµοσίων σχέσεων που µπορεί να τους δηµιουργήσει. Ή, όταν κρίνουν ότι για την πραγµατοποίηση των επιχειρηµατικών τους σχεδίων απαιτείται και η χρήση δασικής γης και αυτό δεν είναι δυνατόν, στρέφονται αλλού. Οι µεγάλοι επενδυτές γνωρίζουν ότι, στις περισσότερες περιπτώσεις, µια µερίδα της κοινής γνώµης στη χώρα υποδοχής, τους αντιµετωπίζει µε όχι φιλικά αισθήµατα και αποθαρρύνονται όταν το νοµικό καθεστώς επαµφοτερίζει και µπορεί να δώσει ισχυρά ερείσµατα για πολεµική σε βάρος τους. Το ίδιο συµβαίνει όταν η εξασφάλιση της έκτασης την οποίαν επιλέγουν δεν είναι δυνατή διότι µέρος της αποτελεί δασική περιοχή. εν είναι διατεθειµένοι να δεσµεύσουν σοβαρούς πόρους παρά µόνον αν είναι βέβαιοι ότι µπορεί να εξασφαλίσουν τις καλύτερες δυνατές προϋποθέσεις κερδοφορίας από την άποψη των φυσικών πόρων που απαιτούνται και των δικαιωµάτων χρήσης τους. Είναι βέβαια αλήθεια, ότι το νοµικό καθεστώς επιτρέπει στο κράτος την κατ εξαίρεση και υπό προϋποθέσεις απόκλιση από τις διακηρυγµένες αρχές της κοινής χρήσης της παραλίας και της απαγόρευσης της αλλαγής χρή- 143

14 144 σης για τις δασικές εκτάσεις. Σε περιπτώσεις µάλιστα συγκριτικά µεγάλων επενδυτικών έργων ή παραγωγικών επενδύσεων, οι ενδιαφερόµενοι διαπραγµατεύονται µε το κράτος και, εφόσον οι διαπραγµατεύσεις αχθούν σε αίσιο πέρας, υπογράφεται και σχετική σύµβαση, η οποία µπορεί, µε βάση τη διακριτική ευχέρεια που παρέχει ο νοµοθέτης στο κράτος, να εξασφαλίζει στον ενδιαφερόµενο τους όρους που αυτός κρίνει αναγκαίους για να προχωρήσει. Έτσι, θα µπορούσε να ισχυριστεί κανείς, ότι το νοµικό καθεστώς σχετικά µε την προστασία των παραλιών και των δασικών εκτάσεων δεν αποτελεί σοβαρό κώλυµα στην ανάληψη συγκριτικά µεγαλύτερης σηµασίας παραγωγικών τουριστικών επενδύσεων. Οι ενδιαφερόµενοι µπορεί µε σχετική σύµβαση να εξασφαλίσουν τις εξαιρέσεις ή τις πρόνοιες που επιθυ- µούν. Κάτω από συνθήκες όµως όπου οι ξένοι συγκριτικά µεγάλοι επενδυτές έχουν πολλές επιλογές και οι χώρες διαγκωνίζονται στην προσέλκυση τους, αυτοί δεν έχουν λόγο να ενδιαφερθούν και να διαπραγµατευθούν την εξασφάλιση ειδικών ή κατ εξαίρεση όρων, τη στιγµή µάλιστα που γνωρίζουν ότι µερίδα της κοινής γνώµης αντιµετωπίζει τέτοιες παραχωρήσεις αρνητικά ενώ και παράγοντες της δηµόσιας ζωής είναι έτοιµοι να ασκήσουν σχετική πολεµική. Προτιµούν άλλους επενδυτικούς προορισµούς όπου το νοµικό καθεστώς παρέχει ευθέως τις αναγκαίες ευχέρειες και τα φαινόµενα αµφισβήτησης ή πολεµικής δεν λαµβάνουν έκταση που να προβληµατίζει. Η επαµφοτερίζουσα θέση του νοµοθέτη, ο οποίος από τη µια µεριά διατυπώνει µε αυστηρό τρόπο γενικές απαγορευτικές αρχές και από την άλλη παρέχει εκ του πλαγίου κάποιες διακριτικές ευχέρειες στη νοµοθετική εξουσία ή στη διοίκηση για κάποιες εξαιρέσεις, κάτω από γενικούς και αόριστους όρους και προϋποθέσεις, δηµιουργεί σύγχυση και αβεβαιότητα όχι µόνο για τους ιδιώτες αλλά, όπως φαίνεται και από το Κεφ. 6, και για τα δικαστήρια, µε ότι αυτό συνεπάγεται από την άποψη των επιχειρηµατικών κινδύνων. Για να δηµιουργηθούν προϋποθέσεις ικανοποιητικής συνεννόησης µε µεγαλύτερης εµβέλειας συµφέροντα στον τουριστικό τοµέα είναι ανάγκη σε νοµοθετικά κείµενα γενικής ισχύος και όχι σε σχετικές συµβάσεις κατά παρέκκλιση του ισχύοντος νοµικού καθεστώτος - να διατυπωθούν µε σαφέστερο τρόπο οι όροι και οι προϋποθέσεις µε βάση τις οποίες θα κρίνεται αν µια επένδυση αποκτά τέτοια σηµασία από την άποψη του δηµοσίου συµφέροντος και της τουριστικής ανάπτυξης ώστε να δικαιολογείται η εξαίρεση σε ότι αφορά δέσµευση παραλίας και αλλαγής χρήσης σε δασική έκταση και οι όροι και οι προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται για να ισχύσει η εξαίρεση. Η παραποµπή τέτοιων θεµάτων στη διαπραγµάτευση κατά τη σύναψη σχετικής σύµβασης µε τον ενδιαφερόµενο δηµιουργεί την εντύπωση για χαριστική ή άλλου ύποπτου είδους στάση 144

15 145 απέναντι σ αυτόν, η οποία προδιαθέτει την κοινή γνώµη δυσµενώς, αυξάνει την πιθανότητα αντιδράσεων και δηµιουργεί ανασφάλεια στον επενδυτή. Η περιπέτεια σχεδίου τουριστικής επένδυσης στη Σιθωνία λίγο πριν την προεκλογική περίοδο του 2004 είναι εν προκειµένω διδακτική. Οι όροι και οι προϋποθέσεις που θα απαιτούνται για να κριθεί η εξαίρεση αποδεκτή για λόγους δηµοσίου συµφέροντος µπορεί να αναφέρονται στο µέγεθος της επένδυσης, τα ποιοτικά χαρακτηριστικά της, την µερίδα της αγοράς στην οποίαν απευθύνεται, τις θέσεις απασχόλησης που θα δηµιουργήσει, τον κύκλο εργασιών της, τις οικονοµικές και κοινωνικές συνθήκες που επικρατούν στην ευρύτερη περιοχή χωροθέτησης του έργου κλπ. Τους όρους αυτούς θα µπορούσαν αν συνοδεύουν και άλλοι που να αναφέρονται π.χ. στην εξασφάλιση από µέρους του επενδυτή και µε δικές του δαπάνες µιας εύλογης έκτασης κοινόχρηστης παραλίας καθώς και της απόδοσης σε δασική χρήση σε όµορη περιοχή ή αλλού, έκτασης ίσης µε τη δασική έκταση που θα χρειαστεί να αλλάξει χρήση για την επένδυση της. Εναλλακτικά θα µπορούσε να τίθενται όροι ως προς το µέγιστο ποσοστό δασικής έκτασης που θα µπορούσε µε τη ρύθµιση αυτή να αλλάξει χρήση σε µια ευρύτερη ζώνη πέριξ των εγκαταστάσεων. Με µια τέτοια προσέγγιση θα παρείχετο αυθεντική ερµηνεία γενικότερων και αόριστων όρων, όπως λ.χ. το δηµόσιο συµφέρον, έτσι ώστε να µειώνεται ο κίνδυνος δικαστικών περιπετειών για τους ενδιαφερόµενους. Όταν η εξαίρεση συνδέεται µε γενικούς και αόριστους όρους όπως λ.χ. «αξιόλογη τουριστική ή ξενοδοχειακή επένδυση» (άρθρο 1, παρ. 1 Ν 439 της 13/2/1970) ανοίγει ο δρόµος για σύγχυση και αµφισβητήσεις. Αν, λ.χ., εκδηλωνόταν ενδιαφέρον για µια αποφασιστικής σηµασίας επένδυση σε µια τουριστικά λιγότερο αναπτυγµένη περιοχή µε περιορισµένες τις αναπτυξιακές δυνατότητες άλλων µορφών και µε σχετικά υψηλά επίπεδα ανεργίας, τα οικονοµικά και κοινωνικά οφέλη θα µπορούσαν να δικαιολογήσουν την εξαίρεση από τους αυστηρούς κανόνες σε ότι αφορά τη χρήση της παραλίας και δασικών εκτάσεων. 145

16 146