ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ

Transcript

1 159 ΚEΦΑΛΑΙΟ 8 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ

2 160

3 161 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 8. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ 1. Η τουριστική ανάπτυξη παρουσιάζει αλληλεξάρτηση µε τις περιβαλλοντικές συνθήκες από περισσότερες απόψεις. Στοιχεία του φυσικού αλλά και του δοµηµένου περιβάλλοντος αποτελούν εισροή στην τουριστική παραγωγική διαδικασία, η οποία, µε τη σειρά της, επηρεάζει το περιβάλλον είτε δυσµενώς είτε ευνοϊκά. Ειδικότερα η τουριστική ανάπτυξη µιας περιοχής, υπό τους κατάλληλους όρους και προϋποθέσεις, µπορεί να συµβάλει στην αναβάθµιση της ποιότητας του περιβάλλοντος ή ακόµη και στη δηµιουργία νέων περιβαλλοντικών αγαθών, ειδικότερα σε ότι αφορά το δοµηµένο περιβάλλον, κάτι που δεν συµβαίνει µε πολλές άλλες σύγχρονες χρήσεις. 2. Η σοβαρότερη διάσταση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των τουριστικών δραστηριοτήτων διεθνώς συνδέεται µε τις µετακινήσεις προς και από τους τόπους προορισµού και όχι µε την εκεί παραµονή. Είναι όµως προφανές ότι η τουριστική ανάπτυξη στη χώρα µας δεν ενοχοποιείται για τη διάσταση αυτή του προβλήµατος, µε την έννοια ότι η διεθνής τουριστική κίνηση δεν µπορεί να επηρεαστεί ουσιωδώς από τις εξελίξεις στον ελληνικό τουρισµό και την ελληνική τουριστική πολιτική. 3. Σε γενικές γραµµές οι κυριότεροι τρόποι µε τους οποίους η τουριστική ανάπτυξη µπορεί να βλάψει το περιβάλλον στους τόπους τουριστικού προορισµού, ιδίως σε περιοχές όπως η λεκάνη της Μεσογείου και ειδικότερα οι παράκτιες περιοχές της, είναι οι εξής: Η υπεράντληση ύδατος όταν η συγκέντρωση επισκεπτών σε µια περιοχή και η ικανοποίηση των αναγκών τους σε πόσιµο νερό, για πισίνες, για την άρδευση γηπέδων γκολφ κλπ. υπερβαίνει τις δυνατότητες φυσικής αναπλήρωσης των αποθεµάτων των υδροφορέων για τους οποίους πρόκειται. Η µόλυνση ή η χειροτέρευση της ποιότητας των υδάτων των αποδεκτών όταν οι δυνατότητες για την κατάλληλη επεξεργασία των υγρών αποβλήτων σε σύγκριση µε τον όγκο και τα λοιπά χαρακτηριστικά τους, δεν επαρκούν. Οι κίνδυνοι µόλυνσης ή υποβάθµισης του περιβάλλοντος λόγω ελλείψεων ή αδυναµιών στο σύστηµα διαχείρισης στερεών αποβλήτων από τουριστικές δραστηριότητες. Απώλεια ή υποβάθµιση παραλιακών κυρίως βιοτόπων ή υγροτόπων, δυσµενείς επιπτώσεις από την άποψη της επιβίωσης µορφών ζωής του ζωικού ή του φυτικού βασιλείου και απώλεια πρασίνου. Παράνοµη ή ανεξέλεγκτη δόµηση, που οδηγεί σε υποβάθµιση του φυσικού και δοµηµένου περιβάλλοντος και της αισθητικής του στάθµης. 161

4 162 Η δηµιουργία εποχικής κυκλοφοριακής συµφόρησης και η συναφής δηµιουργία αναγκών για νέα έργα συγκοινωνιακής κυρίως και µεταφορικής υποδοµής, τα οποία ενίοτε χωροθετούνται µε τρόπο που οδηγεί σε υποβάθµιση περιβαλλοντικά ευαίσθητων περιοχών. Η πρόκληση πυρκαγιών. Η εγκατάλειψη άλλων µορφών παραγωγικών δραστηριοτήτων, κυρίως στη γεωργία, που οδηγούν σε υποβάθµιση της ποιότητας του φυσικού περιβάλλοντος. 4. Είναι σαφές ότι τα περισσότερα περιβαλλοντικά προβλήµατα που µπορεί να συνεπάγεται η τουριστική δραστηριότητα είναι τοπικής σηµασίας, κατά κανόνα δε είτε µπορούν να αντιµετωπιστούν µε την κατάλληλη υποδοµή είτε µπορούν να προληφθούν µε τον κατάλληλο σχεδιασµό. 5. Με γνώµονα τη συµβολή του στη διαµόρφωση του ΑΕΠ, τη δηµιουργία θέσεων απασχόλησης και τις εξαγωγικές του επιδόσεις, ο τουρισµός αποτελεί έναν από τους ζωτικότερους κλάδους οικονοµικής δραστηριότητας στη χώρα µας. Η σηµασία του αυτή, µεγάλη για τη χώρα ως σύνολο, είναι αποφασιστική για τις περιφέρειες και τις περιοχές εκείνες που ειδικεύονται στην παροχή τουριστικών υπηρεσιών, οι περισσότερες από τις οποίες είναι οικονοµικά ευπαθείς και υστερούν από την άποψη των προϋποθέσεων για την ανάπτυξη εναλλακτικών παραγωγικών δραστηριοτήτων. εδοµένου ότι η περαιτέρω ανάπτυξη της χώρας και η πραγµατική της σύγκλιση προς τον ευρωπαϊκό µέσο όρο αποτελούν κορυφαία επιδίωξη για το προσεχές µέλλον, είναι ανάγκη να αξιοποιηθούν στον µεγαλύτερο δυνατό βαθµό οι δυνατότητες για περαιτέρω ανάπτυξη του τουριστικού κλάδου. 6. Πριν προβάλει κανείς σοβαρά προσκόµµατα στην τουριστική ανάπτυξη σε µια περιοχή, µε το φόβο ότι αυτή θα βλάψει το περιβάλλον, πρέπει να εξετάζει µε προσοχή τη σηµασία των ωφεληµάτων από την ανάπτυξη αυτή τόσο για την περιοχή για την οποία πρόκειται όσο και για την εθνική οικονοµία, σε σύγκριση µε τη σηµασία της πιθανής περιβαλλοντικής βλάβης. Ακόµη δε και εκεί όπου η περιβαλλοντική βλάβη πιθανολογείται ότι µπορεί να είναι σοβαρή, πριν καταλήξει κανείς στο συµπέρασµα ότι πρέπει, για περιβαλλοντικούς λόγους, να σταµατήσει ή να εµποδιστεί η τουριστική ανάπτυξη, είναι ανάγκη να εξετάζεται µε προσοχή αν υπάρχουν τρόποι πρόληψης ή περιορισµού της περιβαλλοντικής βλάβης, οι οποίοι και πρέπει να τίθενται ως όροι στην ανάπτυξη, προκειµένου να επιτραπεί η πραγµατοποίηση της. 7. Βασικό κίνητρο για την εξέταση των αλληλεξαρτήσεων µεταξύ τουριστικής ανάπτυξης και περιβάλλοντος, η οποία αποτελεί αντικείµενο αυτής 162

5 163 της µελέτης, είναι η αίσθηση ότι σε αρκετές περιπτώσεις αντί της ορθολογικής και ψύχραιµης προσέγγισης, που µόλις περιγράφτηκε, υιοθετούνται άκριτα µαξιµαλιστικές εκτιµήσεις για την ενδεχόµενη περιβαλλοντική βλάβη και τη σηµασία της και υποτιµάται ή περιφρονείται η σηµασία της ανάπτυξης. 8. Η σκοπιά της µελέτης είναι οικονοµική. εν είναι ούτε τεχνική, ούτε νοµική. Στόχος είναι να εξεταστούν τα θέµατα που γεννώνται κάτω από το πρίσµα της οικονοµικής ανάλυσης, µε την ελπίδα ότι η επιχειρηµατολογία και τα συµπεράσµατα µπορεί να συµβάλουν σε περισσότερο ορθολογικές αποφάσεις, που θα διευκολύνουν την τουριστική ανάπτυξη ενώ ταυτόχρονα θα µπορούν να συµβάλουν στην καλυτέρευση του περιβάλλοντος ή τουλάχιστον να µην του προκαλούν σοβαρή βλάβη. 9. Η ανάπτυξη της περιβαλλοντικής επιστήµης τις τελευταίες δεκαετίες, η επέλευση µεγάλης κλίµακας περιβαλλοντικών ατυχηµάτων ή καταστροφών και µε τη συνακόλουθη ευαισθητοποίηση του κοινού σε θέµατα προστασίας του περιβάλλοντος οδήγησαν τα κράτη και τη διεθνή κοινότητα στη διαµόρφωση περιβαλλοντικής πολιτικής. Βασική επιδίωξη της πολιτικής αυτής είναι η προστασία του περιβάλλοντος τόσο µε την προληπτική έννοια όσο και µε την έννοια της κατά το δυνατόν επανόρθωσης ή αποκατάστασης των περιβαλλοντικών συνθηκών, όπου αυτές έχουν υποστεί χειροτέρευση ή βλάβη. 10. Υπάρχουν περιπτώσεις όπου το περιβαλλοντικό αγαθό κρίνεται τόσο σπουδαίο, ώστε η ανάγκη της εξασφάλισης του να επιβάλλεται ανεξαρτήτως του οικονοµικού κόστους. Έτσι, λ.χ., αν τελικά αποδειχθεί ότι οι εκποµπές αερίων θερµοκηπίου οδηγούν σε κλιµατικές αλλαγές που µπορεί να αποβούν καταστρεπτικές, είναι σαφές ότι η ανθρωπότητα πρέπει να λάβει τα αναγκαία µέτρα για την αποσόβηση τους µε το µικρότερο µεν δυνατό κόστος αλλά ανεξάρτητα από το πόσο µεγάλο θα είναι αυτό. Σε όλες όµως τις άλλες περιπτώσεις, όπου η περιβαλλοντική βλάβη είναι αναστρέψιµη ή δεν έχει πολύ σοβαρές και ανεπανόρθωτες συνέπειες, κατά τη χάραξη και την εφαρµογή της πολιτικής περιβαλλοντικής προστασίας πρέπει να συνεξετάζεται και η οικονοµική παράµετρος. Ήδη από το 1991 το Συµβούλιο του Οργανισµού Οικονοµικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ), του οποίου η χώρα µας είναι µέλος, παρότρυνε τις χώρες µέλη όχι µόνο να συνεξετάζουν τις οικονοµικές παραµέτρους αλλά και να κάνουν ευρύτερη και περισσότερο συγκροτηµένη χρήση των οικονοµικών εργαλείων στην περιβαλλοντική τους πολιτική και διαχείριση. 163

6 Αν µια οικονοµική µονάδα µολύνει την ατµόσφαιρα µε εκποµπές καυσαερίων ή αιωρούµενων σωµατιδίων, ένας τρόπος αντιµετώπισης του περιβαλλοντικού προβλήµατος που προκύπτει είναι η επιβολή δια νό- µου τεχνικών όρων και περιορισµών στις εκποµπές αυτές και η τιµωρία της όταν τους παραβαίνει. Εναλλακτικός τρόπος είναι η επιβολή φόρου ή τέλους, υπολογισµένου έτσι ώστε να δηµιουργείται επαρκές οικονοµικό κίνητρο συµµόρφωσης προς τον περιβαλλοντικό κανόνα και επαρκές αντικίνητρο συνέχισης της πρότερης συµπεριφοράς. Η προσέγγιση αυτή συνοψίζεται ενίοτε στην αρχή «ο µολύνων πληρώνει». Η αρχή αυτή δεν έχει την έννοια ότι, εφόσον κανείς πληρώνει, αποκτά το δικαίωµα να µολύνει, όπως µερικές φορές φαίνεται να ερµηνεύεται από περιβαλλοντικά ακραιφνείς, οι οποίοι δεν αντιλαµβάνονται ορθά το νόηµα των οικονοµικών κινήτρων και αντικινήτρων. Είναι προφανές ότι µια τέτοια προσέγγιση, ότι δηλ. «µπορεί κανείς να µολύνει αρκεί να πληρώνει» θα ήταν εντελώς αναποτελεσµατική από την άποψη του επιδιωκόµενου στόχου, ο οποίος δεν είναι ταµιευτικός αλλά αποβλέπει στον περιορισµό της περιβαλλοντικής όχλησης. Η αρχή «ο µολύνων πληρώνει» έχει την έννοια ότι η οχλούσα συµπεριφορά του καθίσταται γι αυτόν τόσο οικονοµικά ασύµφορη, λόγω του κόστους που του επιφέρει, ώστε αυτός να έχει κίνητρο να αναζητήσει τρόπους συµµόρφωσης προς τον περιβαλλοντικό κανόνα. 12. Η αρχή «ο µολύνων πληρώνει» ως οικονοµικό εργαλείο για την επίτευξη περιβαλλοντικών στόχων έχει χρησιµοποιηθεί πολλές φορές διεθνώς και µπορεί να έχει το πλεονέκτηµα ότι οδηγεί στο επιθυµητό περιβαλλοντικό αποτέλεσµα µε το µικρότερο δυνατό κόστος. Με την ιδιότητα του ως µέλος της ΕΕ καθώς και µε την υπογραφή της Συνθήκης του Κιότο το ελληνικό κράτος έχει αποδεχθεί την εν λόγω αρχή, η οποία ενσωµατώνεται στα αντίστοιχα νοµικά καθεστώτα. 13. Οι παρεµβάσεις των κρατών για την προστασία του περιβάλλοντος στις τουριστικές περιοχές λαµβάνουν τις εξής κυρίως µορφές: Ρύθµιση και έλεγχος των χρήσεων γης και προσδιορισµός των όρων δόµησης και λειτουργίας των τουριστικών υποδοµών. ηµιουργία υποδοµών για τη διαχείριση των περιβαλλοντικών φορτίων που δηµιουργεί η τουριστική δραστηριότητα και για την αντιµετώπιση των περιβαλλοντικά δυσµενών επιπτώσεών της. Θεσµοθέτηση της µελέτης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των τουριστικών έργων και δραστηριοτήτων, έτσι ώστε ανάλογα µε τα πορίσµατα να λαµβάνονται ή να επιβάλλονται τα αναγκαία µέτρα περιβαλλοντικής προστασίας ή αποκατάστασης. 164

7 165 Παροχή οικονοµικών κινήτρων για την ενθάρρυνση φιλικών προς το περιβάλλον επενδύσεων ή πρακτικών ή και µορφών τουρισµού. Προσπάθειες, σε πολύ λίγες περιπτώσεις, για την επιβολή οικονοµικών αντικινήτρων στη λογική της αρχής ο µολύνων πληρώνει. Προσπάθειες δηµιουργίας συστήµατος ποσοτικών δεικτών για την συστηµατική παρακολούθηση της εξέλιξης των τιµών τουριστικών παραµέτρων που συνδέονται µε τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις και συνθήκες. Λήψη ειδικών µέτρων για την αναχαίτιση περιβαλλοντικά δυσµενών επιπτώσεων σε περιοχές πολύ υψηλών τουριστικών συγκεντρώσεων. Μέτρα και πρωτοβουλίες σχετικά µε τον σχεδιασµό, την πιστότερη εφαρµογή του, την ενηµέρωση, την εκπαίδευση και την ευαισθητοποίηση του κοινού και των τοπικών και περιφερειακών αρχών. 14. Εκτός από την κρατική δραστηριότητα, πρωτοβουλίες προς την κατεύθυνση δράσεων ή πρακτικών φιλικών προς το περιβάλλον λαµβάνονται και από επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον τουριστικό το- µέα Ένας αριθµός τουριστικών επιχειρήσεων, µικρός όµως ακόµη, που προσφέρει συνήθεις κατά τα άλλα τουριστικές υπηρεσίες ενσωµατώνει στη λειτουργία του περιβαλλοντικές παραµέτρους και ενδιαφέροντα (κώδικες καλών πρακτικών, προγράµµατα εκπαίδευσης προσωπικού, κ.ά.) και επιζητεί να πιστοποιηθεί σχετικά (eco-labeling), µε το σκεπτικό ότι η στάση του αυτή θα προσελκύσει πελατεία µε περιβαλλοντικές ευαισθησίες. ίνεται προσοχή στην ανακύκλωση, την εξοικονόµηση αναλωσίµων, την χρησιµοποίηση ανανεώσιµων πηγών ενέργειας, την αύξηση της ενεργειακής αποτελεσµατικότητας, κλπ. Η σηµασία όµως και ο αντίκτυπος του φαινοµένου φαίνεται ακόµη να είναι πολύ περιορισµένος. 15. Γενικά µπορεί να παρατηρηθεί ότι αν και λέγονται και γράφονται πολλά για τις αλληλεπιδράσεις τουρισµού και περιβάλλοντος, στην πράξη - πέρα από τη ρύθµιση της δόµησης και τη δηµιουργία υποδοµών περιβαλλοντικής προστασίας επιτελούνται πολύ λιγότερα. Ίσως και επειδή τα προβλήµατα είναι κατά κανόνα τοπικά, οι βλάβες συχνά αναστρέψιµες και οι γενικότερες επιπτώσεις περιορισµένες, δεν έχει ακόµη καν προκύψει σε επίπεδο ΕΕ κάποιο κοινό πλαίσιο πολιτικής για τον τουρισµό και την περιβαλλοντική του διάσταση. 16. Τα περιβαλλοντικά προβλήµατα που προκαλεί η έντονη τουριστική ανάπτυξη ιδίως στις παράκτιες περιοχές είναι παρόµοια σε όλες τις µεσογειακές χώρες µέλη της ΕΕ. Παρόµοιες είναι και οι πολιτικές που 165

8 166 εφαρµόζονται µε πολύ καλά αποτελέσµατα από ορισµένες απόψεις, όπως π.χ. η δηµιουργία υποδοµών συλλογής και καθαρισµού των υγρών αποβλήτων και όχι ικανοποιητικά ακόµη από άλλες, όπως λ.χ ο σεβασµός των νόµων σχετικά µε τις χρήσεις γης και τους όρους δόµησης ή η εξάπλωση της χρήσης φιλικών προς το περιβάλλον τεχνολογιών. 17. Η διαφορά ανάµεσα στη χώρα µας και άλλες µεσογειακές χώρες µέλη της ΕΕ όπως η Ισπανία, η Ιταλία ή η Πορτογαλία δεν έγκειται τόσο στην ουσία και την αποτελεσµατικότητα της πολιτικής που εφαρµόζεται αλλά στο γεγονός ότι στην ελληνική περίπτωση η έκταση των φυσικών πόρων σε σύγκριση µε την έως τώρα τουριστική ανάπτυξη, ιδίως ως προς το µήκος των ακτών, είναι πολύ µεγαλύτερη. 18. Από τα διαθέσιµα στοιχεία είναι σαφές ότι η ένταση της χρήσης των ακτών και των τουριστικών ζωνών γενικότερα, σε ορισµένες περιοχές χωρών όπως η Ιταλία και η Ισπανία, έχει φθάσει σε επίπεδα πολλαπλάσια από εκείνα που παρατηρούνται τη χώρα µας. Αξίζει όµως να σηµειωθεί ότι, παρά τον πολύ υψηλό βαθµό τουριστικής ανάπτυξης περιοχών όπως λ.χ. οι Βαλεαρίδες Νήσοι, τα νησιά αυτά εξακολουθούν να είναι εξαιρετικά δηµοφιλή και πολύ υψηλά ποσοστά των επισκεπτών σ αυτά τα έχουν ήδη επισκεφθεί στο παρελθόν και δηλώνουν ότι σκοπεύουν να τα ξαναεπισκεφθούν. Από την εµπειρία αυτή το συµπέρασµα είναι ότι στις πλείστες ελληνικές τουριστικές περιοχές, ο βαθµός ανάπτυξης των οποίων είναι ακόµη πάρα πολύ µικρότερος από τις Βαλεαρίδες, πολιτική µας δεν πρέπει να είναι η συγκράτηση ή η παρεµπόδιση της ανάπτυξης για λόγους περιβαλλοντικής προστασίας αλλά η ενθάρρυνση της περαιτέρω ανάπτυξης µε παράλληλη λήψη µέτρων για την πρόληψη περιβαλλοντικής υποβάθµισης ή αναστροφής προβληµάτων που έχουν ήδη προκύψει. Με πολύ ελάχιστες εξαιρέσεις δεν µπορεί να γίνεται σοβαρά λόγος για εξάντληση της φέρουσας ικανότητας ελληνικών τουριστικών περιοχών, τη στιγµή που άλλες µεσογειακές περιοχές µε πολλαπλάσια πυκνότητα τουριστικής δραστηριότητας ευδοκιµούν και εξακολουθούν να αναπτύσσονται. 19. Άλλο συναφές δίδαγµα της εµπειρίας είναι ότι ναι µεν η φέρουσα ικανότητα έχει, σε τελευταία ανάλυση, φυσικά όρια, µέσα στα οποία όµως µπορεί να κυµανθεί ευρύτατα σε συνάρτηση µε: τα µέτρα περιβαλλοντικής προστασίας που λαµβάνονται, την υποδοµή που δηµιουργείται, την κατάλληλη αξιοποίηση των δυνατοτήτων που παρέχονται από περιβαλλοντικά φιλικές τεχνικές, οι οποίες µάλιστα συνεχώς διευρύνονται καθώς εξελίσσεται η τεχνολογία, 166

9 167 την άσκηση επιρροής στην συµπεριφορά των επισκεπτών, ώστε αυτή να λαµβάνει τροπή φιλικότερη προς το περιβάλλον, µε την κατάλληλη αξιοποίηση της αύξουσας περιβαλλοντικής ευαισθησίας του κοινού γενικά, και περισσότερο εκείνων που γίνονται συχνοί επισκέπτες µιας περιοχής και αποκτούν αυξηµένο ενδιαφέρον ή και συµφέροντα για την ποιότητα της. 20. Αρχής γενοµένης από το Σύνταγµα, η ελληνική έννοµη τάξη θεσπίζει σειρά από απαγορεύσεις στη δόµηση γενικά και τις τουριστικές δραστηριότητες ειδικότερα και επιβάλλει όρια και περιορισµούς µέσα στα οποία µπορεί να λάβει χώρα η τουριστική ανάπτυξη. Προκειµένου δε να αδειοδοτηθεί οποιαδήποτε τουριστική δόµηση ή δραστηριότητα, µέσα πάντοτε στα πλαίσια αυτά, πρέπει να πληρούνται οι όροι προστασίας του περιβάλλοντος που επιβάλλονται µε βάση και σχετική µελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Η τουριστική δόµηση και τα λοιπά τουριστικά έργα µεσαίας και µεγάλης κλίµακας καθώς και τουριστικές κατασκευές µικρού µεγέθους σε προστατευόµενες περιοχές αντιµετωπίζονται στο πλαίσιο αυτό µε την ίδια αυστηρότητα που αντιµετωπίζονται µεγάλα δηµόσια έργα, µεγάλες και βαριές βιοµηχανικές και άλλες παραγωγικές κατασκευές και εγκαταστάσεις. Συγκριτικά δε µεγάλες είναι οι απαιτήσεις ακόµη και για µικρά τουριστικά έργα. 21. Τυχόν αµφισβητήσεις λύονται από τα δικαστήρια, συµπεριλαµβανοµένου και του Συµβουλίου Επικρατείας το οποίο ιδιαίτερα από το 1990 και εντεύθεν, κατά την ερµηνεία των συνταγµατικών διατάξεων που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος έχει υιοθετήσει στάση που συχνά δυσχεραίνει ή παρεµποδίζει την ανάπτυξη, συµπεριλαµβανοµένης και της τουριστικής. 22. Η νοµική αυτή πανοπλία για την προστασία του περιβάλλοντος όπου δεν είναι αυστηρότερη σε σύγκριση µε άλλες αναπτυγµένες χώρες είναι πάντως εξίσου αυστηρή. 23. Όπως όµως συµβαίνει και σε άλλους τοµείς στη χώρα µας, η εφαρµογή της ισχύουσας νοµοθεσίας µπορεί να είναι πληµµελής. Και αυτό όχι µόνο µε την ακραία µορφή της αυθαίρετης δόµησης αλλά και µε επί µέρους παραβάσεις σε περιπτώσεις κατά τα άλλα νόµιµων έργων και κατασκευών. Η πραγµατικότητα αυτή ωθεί συχνά σηµαντική µερίδα του κοινού αλλά και των υπευθύνων σε µια όχι ορθολογική µετάθεση της προσπάθειας για την προστασία του περιβάλλοντος από το πεδίο της εφαρµογής των κειµένων διατάξεων, η οποία είναι ανάγκη να καταστεί αποτελεσµατικότερη, στο πεδίο της θέσπισης και άλλων, ακό- µη αυστηρότερων διατάξεων, και στο πεδίο της ολοένα αυστηρότερης 167

10 168 ερµηνείας των κείµενων διατάξεων, σε αναπλήρωση, τρόπον τινά, του ελλείµµατος στην αποτελεσµατική εφαρµογή των ήδη ισχυουσών. Η τακτική αυτή, της εκ του πλαγίου στόχευσης, ενώ τελικά δεν οδηγεί σε αποτελεσµατικότερη προστασία του περιβάλλοντος, δηµιουργεί σύγχυση, σοβαρά προσκόµµατα στην ανάπτυξη και τείνει να υποβαθµίσει την ποιότητα της, αλλοιώνοντας τη σύνθεση της προς την κατεύθυνση επιχειρηµατικών ενδιαφερόντων που ευχερέστερα µπορούν να µη συµ- µορφώνονται µε τις ισχύουσες διατάξεις. 24. Εκτός από τους γενικούς όρους και περιορισµούς που επιβάλλονται από τον κοινό νοµοθέτη στην ιδιωτική πρωτοβουλία, προκειµένου να προστατευθεί το περιβάλλον και πέρα από τους ειδικούς όρους που µπορεί να επιβληθούν για συγκεκριµένα αναπτυξιακά έργα, κατά την έγκριση των περιβαλλοντικών όρων, σοβαροί περιορισµοί προκύπτουν εδώ και αρκετά χρόνια και για δράσεις του δηµοσίου που αποσκοπούν στη στήριξη της οικονοµικής ανάπτυξης και τη δηµιουργία απασχόλησης. Το Συµβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ), στα πλαίσια των αρµοδιοτήτων του για έλεγχο πράξεων της εκτελεστικής και της νοµοθετικής εξουσίας, έχει εκδώσει, ιδίως από το 1992 και εντεύθεν, σειρά αποφάσεων ή πράξεων που συνεπάγονται ακύρωση πράξεων ή προθέσεων της δηµόσιας διοίκησης - οι οποίες, κατά τεκµήριο τουλάχιστον, αποβλέπουν στη στήριξη της οικονοµικής ανάπτυξης - µε το αιτιολογικό ότι µπορεί να προκαλέσουν βλάβη στο περιβάλλον, και ως εκ τούτου είναι αντισυνταγµατικές ή παράνοµες. Με τη διαδικασία δε των έκτακτων µέτρων έχει ανασταλεί από το ΣτΕ η εκτέλεση δηµόσιων έργων, λόγω πιθανολόγησης για βλάβη του περιβάλλοντος. 25. Η βιβλιογραφία είναι εκτεταµένη, οι νοµικές απόψεις ποικίλλουν ή διίστανται και η νοµική επιχειρηµατολογία- για µια γεύση της οποίας ο αναγνώστης παραπέµπεται στο Κεφ. 5 - περίπλοκη. Από τη σκοπιά της παρούσας µελέτης, µπορεί να λεχθεί, απλουστεύοντας όσο είναι δυνατό, ότι η ουσία του προβλήµατος έγκειται στα εξής: το ΣτΕ τείνει να θεωρεί το περιβαλλοντικό αγαθό ως υπερβατικό. Με άλλα λόγια, πρεσβεύει ότι η προστασία του περιβάλλοντος συνιστά υπέρτερο, σε σχέση µε τα υπόλοιπα, έννοµο αγαθό και συνεπώς βρίσκεται υπεράνω κάθε στάθµισης. Όποια και αν είναι η σηµασία των αγαθών της οικονοµικής και της κοινωνικής ανάπτυξης σε µια συγκεκριµένη περίπτωση, προέχει κατά απόλυτη προτεραιότητα η προστασία του περιβάλλοντος, ανεξάρτητα από το πόσο σοβαροί είναι οι πιθανολογούµενοι περιβαλλοντικοί κίνδυνοι. Με τον τρόπο αυτό συγκριτικά µικρά περιβαλλοντικά οφέλη µπορεί να προτιµώ- 168

11 169 νται πολύ µεγαλύτερων οικονοµικών και κοινωνικών ωφεληµάτων. Από την άποψη της οικονοµικής λογικής και της οικονοµικής επιστήµης το αιτιολογικό των ακυρωτικών αποφάσεων του ΣτΕ είναι σε πολλές περιπτώσεις πλανηµένο ή αστήρικτο. Οι δικαστές δεν είναι οικονοµολόγοι. Οφείλουν όµως όταν εισέρχονται σε άλλα επιστηµονικά πεδία να κάνουν κατάλληλη χρήση εµπειρογνωµοσύνης. 26. Στη συχνά ακραία στάση του ΣτΕ έχει ασκηθεί ευρεία κριτική και στη νοµική βιβλιογραφία. Σχετικά λ.χ. µε ακυρωτική απόφαση του ΣτΕ για αναπτυξιακή πρωτοβουλία της διοίκησης για νησιά των Κυκλάδων παρατηρούνται και τα εξής: «Είναι προφανές ότι στην περίπτωση αυτή το ικαστήριο υποκαθιστά τη ιοίκηση και τον νοµοθέτη στην κρίση τους περί του τι µπορεί να θεωρηθεί βιώσιµη ανάπτυξη στις µικρές νήσους. Έτσι είναι χαρακτηριστικό ότι ο σχετικός (ακυρωτικός;) έλεγχος µε βάση την αρχή της βιώσιµης ανάπτυξης εισχωρεί ιδιαίτερα βαθειά στο πεδίο των ουσιαστικών εκτιµήσεων της ιοίκησης. Αποτέλεσµα είναι ο έλεγχος των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης να τείνει να καταστεί έλεγχος του περιεχοµένου απλώς της ευχέρειας αυτής, διολισθαίνοντας έτσι από έλεγχο νοµιµότητας σε έλεγχο σκοπι- µότητας». Με βάση τη θεµελιώδη αρχή της διάκρισης των εξουσιών ο έλεγχος σκοπιµότητας των πράξεων της διοίκησης είναι σαφώς πέρα από τις δικαστικές αρµοδιότητες. 27. είγµατα του τρόπου σκέψης που τείνει να επικρατήσει στις αποφάσεις του ΣτΕ είναι και τα περιεχόµενα σε πρόσφατο δηµοσίευµα εξέχοντος στελέχους του, όπως: «η προστασία του περιβάλλοντος αποτελεί τον προέχοντα δηµόσιο σκοπό κατά τη χάραξη και την υλοποίηση οποιασδήποτε δηµόσιας πολιτικής», «κρίσιµη σηµασία έχει η διάσωση του φυσικού κεφαλαίου του οποίου απαγορεύεται απολύτως κατ εφαρµογής της αρχής της βιωσιµότητας οιαδήποτε περαιτέρω µείωση ή υποβάθ- µιση», «κατά βάθος, η βιώσιµη ανάπτυξη είναι διαδικασία εξυγίανσης κράτους και κοινωνίας από όλα εκείνα τα νοµικά και οικονοµικά εµπόδια που διαστρεβλώνουν την πλήρη ταυτότητα συµφερόντων κράτους, κοινωνίας και ατόµου. Υπό την ενεστώσα κατάσταση πραγµάτων, η κακοήθης υπερπλασία της αγοράς, εν συνδυασµώ προς την καχεξία του κράτους φέρνουν συχνά σε αντιπαράθεση το γενικό προς το ιδιωτικό συµφέρον, το οικονοµικό προς το κρατικό και τον πολιτισµό εν γένει προς τη φύση». Και περαιτέρω «την τελική ευθύνη για την πραγµάτωση της βιωσίµου αναπτύξεως φέρουν τα δικαστήρια», «αποκλείεται εντελώς η ρύπανση και ο ρυπαίνων εξουδετερούται µε το οπλοστάσιο του δικαίου (άρση αδείας και ποινική κύρωση)», «η αγορά και οι παρά- 169

12 170 γοντες της δεν έχουν συµπληρωµατικό ρόλο στη βιώσιµη ανάπτυξη... οι παράγοντες της αγοράς µόνο κατ ευφηµισµό αποκαλούνται εταίροι του κράτους στη βιώσιµη ανάπτυξη», «πρέπει να θεωρηθεί εντελώς απαράδεκτη και ανήθικη η ιδέα της εµπορίας αδειών ρύπανσης» Τι νόη- µα έχει ο χαρακτηρισµός ως απαράδεκτης µιας ρύθµισης η οποία, όπως εξηγήθηκε στο Κεφ. 1, έχει σαφή οικονοµική λογική και έχει υιοθετηθεί όχι µόνο από πολλές χώρες αλλά και σε διεθνές επίπεδο ως χρήσιµο εργαλείο επίτευξης περιβαλλοντικών στόχων. 28. Στο σηµείο αυτό είναι χρήσιµο να συγκρίνει κανείς την τακτική του ΣτΕ όπως αυτή προκύπτει από τα προηγούµενα, µε τη θέση της ΕΕ. Κατά την EUROSTAT «δεν γνωρίζουµε ακριβώς πως να επιτύχουµε την βιωσιµότητα και ούτε γνωρίζουµε τι είναι µη βιώσιµο. Ως εκ τούτου η προσπάθεια εξασφάλισης της βιωσιµότητας δεν οδεύει ευθέως προς αυτό τον στόχο αλλά συνίσταται στην αποσόβηση της µη βιωσιµότητας». Καθώς οι οικονοµικοί, οι κοινωνικοί και οι περιβαλλοντικοί στόχοι που απαρτίζουν το αναπτυξιακό αίτηµα µερικές φορές αντικρούονται, η ευρωπαϊκή αναπτυξιακή στρατηγική επιδιώκει «την αµοιβαία εξισορρόπηση µεταξύ των τριών διαστάσεων της ανάπτυξης δηλ. της οικονοµικής, της κοινωνικής και της περιβαλλοντικής». 29. Πέρα από τη γενικότερη στάση του ΣτΕ, κρίσιµης σηµασίας για την τουριστική ανάπτυξη είναι και η στάση που αυτό υιοθετεί σχετικά µε την ανάπτυξη στα µικρότερα νησιά. Από την αρχή της αειφορίας και «ως ειδικότερη έκφανση της» καθιερώνει στην ουσία νοµοθετεί «την αρχή της ήπιας ανάπτυξης των ευπαθών οικοσυστηµάτων». Έτσι εκτός από τον γενικό και αόριστο όρο της αειφορίας προστίθενται στην νέα αρχή και άλλοι δυο γενικοί και αόριστοι όροι δηλ. οι όροι ήπιος και ευπαθής. Με τον τρόπο αυτό το ΣτΕ διευρύνει ακόµη περισσότερο τα περιθώρια της ερµηνευτικής του ευχέρειας, αφού αυτό µπορεί να καθορίζει ποιά οικοσυστήµατα είναι ευπαθή και τι συνιστά στην περίπτωση τους ήπια ανάπτυξη. Είναι προφανές ότι ο βαθµός ευπάθειας µπορεί να προσεγγιστεί έγκυρα και χωρίς τον κίνδυνο αυθαιρεσίας µόνο µε βάση την περιβαλλοντική επιστήµη, η δε ηπιότητα της ανάπτυξης έχει έντονη την οικονοµική διάσταση και δεν µπορεί να προσεγγίζεται µόνο µε βάση την κοινή πείρα. Παρ όλα αυτά το ΣτΕ έχει αποφανθεί, χωρίς από πουθενά να προκύπτει ότι έχει εξετάσει το θέµα µε βάση τα δεδοµένα των επιστηµών που προαναφέρθηκαν και χωρίς βεβαίως να χρησιµοποιεί κανένα ποσοτικό δείκτη, ότι τα µικρά νησιά αποτελούν ευπαθή οικοσυστήµατα στα οποία επιτρέπεται µόνον ήπια ανάπτυξη. Από τη σκοπιά της οικονοµικής ανάπτυξης των νησιών η θέση αυτή µπορεί να 170

13 171 δηµιουργήσει σοβαρότατα προβλήµατα. 30. Η προστασία του περιβάλλοντος ασφαλώς έχει µεγάλη σηµασία. Πολύ µεγάλη όµως σηµασία έχει και η διασφάλιση ενός ελάχιστου ποιότητας ζωής στους πληθυσµούς των νησιών. Η ποιότητα της ζωής των εντοπίων σε ένα νησί συναρτάται στενά µε τον πληθυσµό του. Το εύρος και η ποιότητα των αγαθών και υπηρεσιών που προσφέρονται, η πυκνότητα των δροµολογίων των µέσων µεταφοράς και η αξιοπιστία τους, η ποιότητα και το φάσµα των ευκαιριών απασχόλησης, το φάσµα των υπηρεσιών εκπαίδευσης και υγείας και των δυνατοτήτων αναψυχής και κοινωνικής ανέλιξης και γενικά τα πλείστα από τα στοιχεία που συνθέτουν την ποιότητα της ζωής κάτω από τις σύγχρονες συνθήκες εξαρτώνται από τον πληθυσµό και την ηλικιακή του σύνθεση αφενός και από την κατά κεφαλήν αγοραστική δύναµη αφετέρου. Όσο µικρότερος ο πληθυσµός και όσο περισσότερο γερασµένος τόσο περισσότερες γίνονται οι περιπτώσεις αγαθών ή υπηρεσιών η προσφορά των οποίων παύει να είναι οικονοµικά βιώσιµη και τόσο εντείνονται τα προβλήµατα που συντηρούν τη διαδικασία περαιτέρω συρρίκνωσης του. Και η συρρίκνωση του πληθυσµού ακολουθείται σχεδόν πάντοτε και από αποδυνάµωση της κατά κεφαλήν αγοραστικής δύναµης που καθιστά το πρόβληµα ακόµη εντονότερο. Η δε συρρίκνωση του πληθυσµού οδηγεί σε φαινόµενα απερήµωσης τα οποία υποβαθµίζουν το περιβάλλον. Ένας από τους βασικούς πλέον στόχους της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής της ΕΕ είναι η διατήρηση αγροτικών πληθυσµών στις ορεινές και ηµιορεινές περιοχές, µέσα από την επιδότηση τους, ακριβώς διότι η εκεί παρουσία τους και η συνέχιση των δραστηριοτήτων τους κρίνεται ότι θα είναι ευνοϊκές για το περιβάλλον. 31. Πολλά από τα νησιά µας είχαν τον 19ο αιώνα, όταν ακόµη και οι τεχνολογίες προστασίας του περιβάλλοντος δεν είχαν αναπτυχθεί, πληθυσµούς πολλαπλάσιους από τους σηµερινούς. Αυτό δε συµβάδιζε µε οικολογικές συνθήκες συχνά υγιέστερες από τις σηµερινές. Το Καστελόριζο λ.χ. είχε 13 χιλ. κατοίκους, έναντι των λίγων εκατοντάδων σή- µερα, χωρίς αυτό να είχε προκαλέσει βλάβες στο περιβάλλον. Τότε είχε αµπελώνες και όχι τη σηµερινή εικόνα ερήµωσης. Με ποιά λογική θεωρείται αυταπόδεικτο ότι πρέπει να παρεµποδιστεί η ανάπτυξη κάτω από τις σύγχρονες συνθήκες στα µικρότερα νησιά µας, διότι αυτή θα οδηγήσει αναπόφευκτα σε περιβαλλοντική υποβάθµιση; 32. Αναµφίβολα το ΣτΕ έχει να διαδραµατίσει κρίσιµο ρόλο στο πεδίο του ελέγχου των πράξεων της ιοίκησης από την άποψη της περιβαλλοντικής προστασίας. Η διοίκηση στη χώρα µας δεν είναι υπεράνω υποψίας 171

14 172 και ούτε διαθέτει πάντοτε τις τεχνικές ικανότητες που χρειάζονται, και όταν ακόµη οι προθέσεις είναι αγαθές. Όπου λαµβάνονται αποφάσεις µε περιβαλλοντικές επιπτώσεις οι οποίες είτε κρίνονται απαράδεκτες, είτε είναι τόσο σοβαρές ώστε να µην δικαιολογείται η ανοχή τους χάριν άλλων προστατευτέων αγαθών, το ΣτΕ αποτελεί τον τελευταίο θεµατοφύλακα του δηµοσίου συµφέροντος. Ακριβώς όµως λόγω της κρισιµότητας του ρόλου του είναι ανάγκη να επανεξεταστεί η τακτική του µε την επιβαλλόµενη νηφαλιότητα. Η περιφρόνηση από µέρους του της σηµασίας άλλων προστατευτέων αγαθών και οι τάσεις για περιβαλλοντικό µεσσιανισµό ή περιβαλλοντικό ολοκληρωτισµό κινδυνεύουν να καταστήσουν την απόδοση του οργάνου από την άποψη της προστασίας του δηµόσιου συµφέροντος αρνητική. 33. Από την άποψη της ανάπτυξης η σηµασία της νοµολογίας είναι πολύ µεγαλύτερη από το αντικείµενο των συγκεκριµένων αποφάσεων που την απαρτίζουν και των συγκεκριµένων αποφάσεων της διοίκησης που έχουν ακυρωθεί ή ανατραπεί. Η νοµολογία αποτελεί έναν από τους παράγοντες που εξετάζονται προκειµένου να αποφασιστεί αν θα αναληφθεί µια αναπτυξιακή πρωτοβουλία. Όταν δε από τη νοµολογία αυτή πιθανολογείται σοβαρός κίνδυνος ακυρωτικής ή ανατρεπτικής απόφασης, ο κίνδυνος αυτός λειτουργεί αποτρεπτικά, αποθαρρύνοντας την ανάπτυξη. Όταν πρόκειται για αναπτυξιακές πρωτοβουλίες µε µεγάλο οικονοµικό αντικείµενο, τίθεται συνήθως θέµα διαπραγµάτευσης των ενδιαφεροµένων µε το ελληνικό κράτος και πράξεων εκ µέρους του ανάλογα µε το αποτέλεσµα τους. Αυτό αποτελεί κανόνα στην εποχή µας, αφού σε διεθνές επίπεδο οι χώρες ανταγωνίζονται µεταξύ τους στην προσέλκυση επενδύσεων. Συµβαίνει δε σε µεγαλύτερο ίσως βαθµό στη χώρα µας, όπου αποτελεί συνήθη πρακτική, η έννοµη τάξη να παρέχει στην εκάστοτε κυβέρνηση πολύ σηµαντικές διακριτικές ευχέρειες. Η προσθήκη στους άλλους επιχειρηµατικούς κινδύνους που αναλαµβάνει ο επενδυτής, του κινδύνου προσφυγών στο Συµβούλιο της Επικρατείας, από τη νοµολογία του οποίου προκύπτει υψηλή πιθανότητα ακυρωτικής απόφασης, και µάλιστα όχι στο αρχικό στάδιο αλλά σε στάδιο όπου ο ενδιαφερόµενος έχει ήδη υποβληθεί σε σοβαρές δαπάνες, µπορεί να αποθαρρύνει πολύ σοβαρά τις επενδύσεις. 34. Ιδιαίτερης σηµασίας για τον τουρισµό έχουν οι διατάξεις που αφορούν στην προστασία των ακτών και των δασικών εκτάσεων. 35. Η κοινή χρήση ενός φυσικού πόρου δεν οδηγεί σε προβλήµατα, όσο η ζήτηση γι αυτόν, σε σύγκριση µε την προσφορά του είναι σχετικά περιορισµένη. Όπως είναι γνωστό, όταν η ζήτηση ενός αγαθού σε σχέση 172

15 173 µε την προσφορά του είναι τέτοια ώστε το αγαθό να παύει να είναι ελεύθερο και τελεί σε στενότητα, η εξισορρόπηση της προσφοράς µε τη ζήτηση µπορεί να επιτευχθεί οµαλά µόνο µε τη χρήση του µηχανισµού των τιµών. 36. Με την ανάπτυξη του τουρισµού, η ζήτηση για τις κατάλληλες για τουριστική χρήση παραλίες, ιδίως στις τουριστικές περιοχές, αυξήθηκε κατακόρυφα, µε αποτέλεσµα και τη µεγάλη αύξηση της οικονοµικής τους αξίας. Κάτω από τις συνθήκες αυτές ο θεσµός της κοινής χρήσης των παραλιών εισήλθε σε περίοδο σοβαρής δοκιµασίας. Οι πιέσεις οδηγούν σε φαινόµενα παράβασης του νόµου, µε την παρακώλυση της κοινής χρήσης κατά διάφορους τρόπους. 37. Άλλη έκφανση των πιέσεων είναι η µεταβολή, µε τον ένα ή τον άλλο τρόπο, της πρακτικής σε ότι αφορά την εφαρµογή του νοµικού καθεστώτος, προς την κατεύθυνση της νόθευσης της ακραιφνούς αρχής της κοινής χρήσης µέσα από διασταλτική ερµηνεία διατάξεων µε βάση τις οποίες επιτρέπεται, κατ εξαίρεση του γενικού κανόνα, η χρήση ακτής κατ αποκλειστικότητα ή κατά προτεραιότητα. Από την άλλη µεριά εξακολουθεί να διατηρείται σε ισχύ η γενική αρχή της κοινής χρήσης, για λόγους που συνδέονται µε ευαισθησίες της κοινής γνώµης ή ακόµη και διότι δεν κατανοείται πλήρως η σηµασία των µεταβολών στις συνθήκες, η οποία επέρχεται σταδιακά, και ο ρόλος των οικονοµικών δυνάµεων. Αυτό οδηγεί το κράτος σε µια επαµφοτερίζουσα στάση, όπου οι επι- µέρους ρυθµίσεις ή ενέργειες δεν βρίσκονται σε αρµονία µε τις γενικές ρυθµίσεις, µε αποτέλεσµα σύγχυση και αµφισβητήσεις. 38. Η πιο χαρακτηριστική περίπτωση είναι οι οργανωµένες πλαζ, όπως λέγονται, όπου η χρήση προορίζεται αποκλειστικά για όσους καταβάλλουν το σχετικό τίµηµα εισόδου, αποκλειοµένων µε φυσικούς φραγ- µούς, όλων των λοιπών. 39. Πρόσφατα η εκµετάλλευση οργανωµένων πλαζ παραχωρήθηκε σε ιδιώτες. Πρόκειται για ρύθµιση η οποία έρχεται σε ευθεία αντίθεση µε την αρχή της κοινής χρήσης και δηµιουργεί σοβαρά ερωτηµατικά σχετικά µε την εσωτερική συνέπεια της όλης πολιτικής ως προς τη χρήση της παραλίας. Και σ αυτήν όµως την εξέλιξη οι αντιδράσεις υπήρξαν χλιαρές, γιατί το κοινό αντιλαµβάνεται ότι τα φορτία που δηµιουργούνται από την εντατική κοινή χρήση δεν θα µπορούσαν να αντιµετωπιστούν χωρίς οργανωµένη φροντίδα, η οποία έχει κόστος. 40. Εκτός όµως από την περίπτωση των οργανωµένων πλαζ, το δηµόσιο εκµισθώνει το δικαίωµα χρήσης παραλιών υψηλής ζήτησης σε επιχειρήσεις που ενοικιάζουν οµπρέλες ή άλλα είδη πλαζ. 173

16 Θα ήταν ορθολογικότερο, παράλληλα µε την αρχή της κοινής χρήσης, να αναγνωριστεί ευθέως και σαφώς και η αρχή της οικονοµικής χρήσης για το πολύ µικρό εκείνο τµήµα της συνολικής έκτασης των παραλιών της χώρας για το οποίο η ζήτηση είναι υψηλή και να οριστούν µε συγκεκριµένο και σαφή τρόπο οι όροι και οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες ένα τµήµα παραλίας θα µπορεί να περάσει από την κοινή χρήση στην οικονοµική χρήση. Η οικονοµική αξία µιας έκτασης παραλίας είναι συνάρτηση της έντασης της ζήτησης για χρήση της. Για να είναι σίγουρο ότι στην οικονοµική χρήση δεν θα αποδίδονται παραλίες παρά µόνον όπου πράγµατι η ζήτηση είναι µεγάλη, θα µπορούσε να οριστεί ένα ανάλογο κατώτατο όριο τιµήµατος κατά µονάδα (π.χ. µήκος προσώπου παραλίας) υπέρ του δηµοσίου. Μια τέτοια προσέγγιση θα ήταν κατά πολύ συνεπέστερη από τη σηµερινή κατά περίπτωση απόφαση που λαµβάνεται από τις τοπικές αρχές, µε ενδεχόµενο αποτέλεσµα να περνούν από την κοινή χρήση στην οικονοµική χρήση και παραλίες µε µέτρια ζήτηση και η σχετική πολιτική να διαφορίζεται από περιοχή σε περιοχή. Στους όρους αυτούς και τις προϋποθέσεις θα έπρεπε να συµπεριλαµβάνονται επίσης και πρόνοιες για την εξασφάλιση σε κάθε περιοχή ενός ικανοποιητικού τµήµατος παραλίας το οποίο θα εξακολουθήσει να τελεί υπό το καθεστώς της κοινής χρήσης, έτσι ώστε να υπηρετείται µε τον τρόπο αυτό το δηµόσιο συµφέρον. Αν και είναι πρακτικά σίγουρο ότι ο ορισµός και µόνο ενός κατάλληλου κατωτάτου τιµήµατος ανά µονάδα, που θα προσαρµοζόταν ανάλογα µε τις εξελίξεις, θα περιόριζε σε µεγάλο βαθµό την έκταση των δεσµευόµενων παραλιών. Εννοείται ότι η δέσµευση παραλιών για οικονοµική χρήση θα επιτρέπεται µόνο για αναπτυξιακούς σκοπούς, σε σχέση µε τη δραστηριότητα οικονο- µικών µονάδων που δηµιουργούν εισοδήµατα και απασχόληση και όχι για αποκλειστική ιδιωτική χρήση. 42. Ενώ για τις παραλίες υιοθετείται η αρχή της κοινής χρήσης στην περίπτωση των δασών ουσιαστικά υιοθετείται η αρχή της µη χρήσης, χάριν του κοινωνικού οφέλους. 43. Το κατά νόµον αυστηρά προστατευτικό καθεστώς για τις δασικές εκτάσεις στη χώρα µας προϋπήρχε της ανάπτυξης της οικολογικής επιστήµης και της ευαισθητοποίησης του κοινού σε θέµατα που άπτονται της προστασίας του περιβάλλοντος µε τη σύγχρονη έννοια. Από την πλευρά του δηµοσίου η απαγόρευση της αλλαγής χρήσης των δασικών εκτάσεων ήταν ένας τρόπος περιφρούρησης της ιδιαίτερα εκτεταµένης δηµόσιας δασικής ιδιοκτησίας. 44. Το κοινό βλέπει πια το δάσος ως το µόνο στοιχείο της φύσης το οποίο 174

17 175 διαφεύγει από τις δυσµενείς συνέπειες της ολοένα και εντατικότερης χρησιµοποίησης της για παραγωγικούς σκοπούς, διατηρώντας έτσι την αυθεντικότητα του. 45. Γενικότερα για µια µερίδα του κοινού, το µέγεθος της οποίας ποικίλλει από χώρα σε χώρα, η προστασία του περιβάλλοντος έχει εξελιχ8εί σε άρθρο πίστεως. Η µερίδα αυτή αντιτίθεται δογµατικά σε κάθε απόπειρα χρησιµοποίησης του φυσικού πόρου τον οποίον αποτελεί το δάσος για κάθε παραγωγικό σκοπό, ασύµβατο µε τον χαρακτήρα του, όποια και αν είναι η σηµασία της από άλλες απόψεις. 46. Η οικολογική επιστήµη έχει αναµφίβολα αποκαλύψει αλήθειες µεγάλης σηµασίας για τη διαχείριση του περιβάλλοντος και τις συνέπειες από τη διατάραξη της οικολογικής ισορροπίας. Τα πολύ σηµαντικά κενά γνώσης που ακόµη υπάρχουν και οι σοβαρές διχογνωµίες στους κόλπους της επιστηµονικής κοινότητας οδηγούν σε διαφορές απόψεων µεταξύ του κοινού, µερίδα του οποίου επιλέγει να προωθήσει τις δικές της απόψεις και µε πολιτικά µέσα. Σε ορισµένες χώρες έχουν δηµιουργηθεί και αξιόλογοι πολιτικοί σχηµατισµοί, που έχουν ως βασική προµετωπίδα την προστασία του περιβάλλοντος. 47. Έως ότου προκύψουν γενικά αποδεκτές επιστηµονικές απαντήσεις στα ερωτήµατα που απασχολούν το κοινό σχετικά µε την προστασία του περιβάλλοντος και τις συνέπειες από την χρήση που του γίνεται, οπότε και το θέµα όπως και τόσα άλλα στο παρελθόν - θα περνάει όλο και περισσότερο από τη σφαίρα της πολιτικής και των πεποιθήσεων στην τεχνική σφαίρα - είναι αναπόφευκτο να προκύπτουν διχογνωµίες ή πολιτικές αντιπαραθέσεις χωρίς να αποκλείονται και φαινόµενα εκ- µετάλλευσης ή ακόµη και αγυρτείας σε βάρος των φανατικών ή των εύπιστων. 48. Αποτελεί δικαίωµα κάθε κοινωνίας να κάνει τις εκτιµήσεις της για την αξία που αποδίδει στα διάφορα αγαθά, εν προκειµένω στα περιβαλλοντικά αγαθά. Έχοντας κάνει τις επιλογές της, για να είναι συνεπής µε αυτές δεν θα πρέπει να επιτρέπει τη θυσία κανενός περιβαλλοντικού αγαθού όσο το όφελος που θα προκύψει από τη θυσία αυτή δεν υπεραντισταθµίζει την απώλεια. Αν αντί της έλλογης αυτής προσέγγισης η κοινωνία καταφεύγει σε δογµατικές τοποθετήσεις που στερούνται λογικής τότε τελικά υποβιβάζει το επίπεδο ευηµερίας της. 49. Η στάση του κοινού και ο πολιτικός αντίκτυπος που αυτή έχει ακόµη και για πράξεις που δεν παραβιάζουν το νόµο δεν είναι βέβαια αποτέλεσµα µόνο ελλιπούς πληροφόρησης ή δογµατισµού. Είναι αποτέλεσµα και της καχυποψίας του απέναντι σε ρυθµίσεις που παρέχουν στην πο- 175

18 176 λιτική εξουσία διακριτικές ευχέρειες. Η καχυποψία αυτή εδράζεται στην εκτίµηση ότι οι πολιτικοί δεν θα κάνουν καλή χρήση των ευχερειών αυτών. Προτιµάται λοιπόν η προσκόλληση στη δογµατική αντιµετώπιση επειδή αυτή θεωρείται ο µόνος τρόπος για να προστατευθεί ένα αγαθό µεγάλης σηµασίας. 50. Όπως και να έχει το πράγµα, πάγια επιδίωξη πρέπει να είναι η πραγ- µατοποίηση προόδου προς την κατεύθυνση των έλλογων ρυθµίσεων και η ενσωµάτωση της στάσης αυτής στο νοµικό καθεστώς. Όπως ήδη αναφέρθηκε, η τακτική της σε µόνιµη βάση στόχευσης πέραν του στόχου για να αντισταθµιστεί η πληµµελής εφαρµογή των νόµων δεν αποτελεί ενδεδειγµένη λύση. 51. Χρήσιµο προς την κατεύθυνση της εκλογίκευσης της πολιτικής σε ότι αφορά τη χρήση των δασικών εκτάσεων είναι να θυµίσει κανείς στον αναγνώστη και τα ακόλουθα. Στη χώρα µας το ποσοστό της συνολικής έκτασης που βρίσκεται στη φυσική του κατάσταση και δεν χρησιµοποιείται παραγωγικά ή χρησιµοποιείται ελάχιστα είναι το υψηλότερο. Εγγίζει το 50% όταν σε πολλές χώρες το ποσοστό αυτό είναι 20% ή και λιγότερο. Πρόκειται για δασικές εκτάσεις µε θαµνώδη βλάστηση ή και σχεδόν καθόλου βλάστηση, και για ορεινές ή ηµιορεινές εκτάσεις που χρησιµοποιούνται µε πολύ εκτατικό τρόπο για βοσκή καθώς και για εκτάσεις εσωτερικών υδάτων. Μετά τη Φινλανδία και τη Σουηδία, η χώρα µας έχει το χαµηλότερο ποσοστό παραγωγικά χρησιµοποιούµενων εκτάσεων, της τάξης του 30% ενώ το ποσοστό αυτό στην Ιρλανδία φθάνει το 80%. 52. Από τα στοιχεία αυτά γίνεται σαφές ότι άλλες χώρες χρησιµοποιούν κατά πολύ υψηλότερο τµήµα της επικράτειας τους για παραγωγικές χρήσεις, χωρίς αυτό να έχει οδηγήσει σε περιβαλλοντική καταστροφή ή σε σοβαρή περιβαλλοντική υποβάθµιση. Σε αρκετές περιπτώσεις µάλιστα και το αντίθετο. Το αισθητικό και το περιβαλλοντικό αποτέλεσµα που προκύπτει από τη λελογισµένη χρήση σαφώς υπερέχει εκείνου που θα προέκυπτε από την άρνηση κάθε παραγωγικής χρήσης. Με αυτό το δεδοµένο, το να επιµένει κανείς ότι στη χώρα µας πρέπει να παραµένουν εσαεί εκτός παραγωγικής χρήσεως όσες εκτάσεις έτυχε να αποτελούν δάση ή δασικές εκτάσεις, κάποια στιγµή στο παρελθόν, είναι αυθαίρετο και ολωσδιόλου παράλογο. Αν η κατανοµή των χρήσεων ήταν αποτέλεσµα κάποιου σχεδιασµού στον οποίον έκρινε κανείς ότι θα έπρεπε να επιµείνει, µια τέτοια στάση θα είχε τη λογική της. Η κατανοµή όµως αυτή είναι αποτέλεσµα γεγονότων και εξελίξεων στη διαµόρφωση των οποίων η περιβαλλοντική οπτική έχει διαδραµατίσει πολύ περιορισµένο ρόλο. 176

19 Εάν ετίθετο θέµα ποσοτικά σηµαντικών µεταβολών στη σύνθεση των χρήσεων γης, ως αποτέλεσµα της τουριστικής ανάπτυξης στο ορατό µέλλον, τότε θα µπορούσε κανείς να έχει σοβαρές αντιρρήσεις για οποιαδήποτε αλλαγή πολιτικής. Οι εκτάσεις όµως που είναι πιθανόν να χρειαστούν για το σκοπό αυτό αντιστοιχούν σε τόσο µικρό µέρος του συνόλου ώστε να µην είναι δυνατόν να υποστηριχθεί ότι θα οδηγήσουν σε σοβαρή αλλοίωση στο περιβάλλον. 54. Πρέπει επίσης να επισηµανθεί ότι, σε κάθε περίπτωση, δεν γεννάται θέµα για το συντριπτικά µεγαλύτερο µέρος των δασικών εκτάσεων σε ορεινές και ηµιορεινές περιοχές, αφού στην περίπτωση τους δεν υπάρχει σοβαρή ζήτηση για παραγωγικές χρήσεις. Σε σύγκριση µε την παρούσα κατάσταση το τελικό αποτέλεσµα σε όρους κατανοµής της εθνικής επικράτειας κατά χρήση, που θα προέκυπτε από µια έλλογη στάση σε ότι αφορά τις χρήσεις γης για τουριστική ανάπτυξη, δεν θα διέφερε παρά µόνον οριακά. 55. Κάτι άλλο που πρέπει να επισηµανθεί είναι ότι από την άποψη των περιβαλλοντικών συνθηκών σηµασία δεν έχουν µόνο τα σύνολα αλλά και η χωρική τους κατανοµή. Θα µπορούσε κανείς να επιτύχει καλλίτερο αποτέλεσµα από το σηµερινό αν την πολύ µικρή µείωση της συνολικής επιφανείας των δασικών εκτάσεων ως ποσοστού της συνολικής επιφάνειας της χώρας, η οποία θα προέκυπτε για λόγους τουριστικής ανάπτυξης, συνόδευε µια βελτίωση στη χωρική της κατανοµή, µε αύξηση των δασικών εκτάσεων σε περιοχές υψηλότερων πληθυσµιακών συγκεντρώσεων ή όπου κάτι τέτοιο επιβάλλεται οικολογικά. Θυσιάζοντας δεδοµένη έκταση δασικής γης εκεί όπου αυτό έχει µεγάλη οικονοµική αξία για λόγους τουριστικής ανάπτυξης αλλά σχετικά µικρή οικολογική σηµασία µπορούσε κανείς µε τα σχετικά έσοδα να εξασφαλίσει ίση ή και µεγαλύτερη έκταση αλλού, όπου η οικολογική ή η κοινωνική αξία είναι µεγαλύτερη, εξασφαλίζοντας έτσι πολλαπλό όφελος. Η τακτική µιας ακινησίας σε αναφορά µε µια κατάσταση που έχει προκύψει τυχαία και η οποία, αν κάποτε ή και τώρα ήταν ή είναι καταλληλότερη, µπορεί, λόγω µεταβολής των συνθηκών, να µην είναι η καταλληλότερη στο µέλλον, στερείται λογικής. 56. Ένας από τους τρόπους µε τους οποίους µπορεί να τονωθεί η τουριστική δραστηριότητα στη χώρα και να αυξηθεί η διεθνής ανταγωνιστικότητα του κλάδου είναι η προσέλκυση ξένων επενδύσεων για έργα µεγαλύτερης κλίµακας και υψηλών προδιαγραφών. Τέτοιου είδους επενδύσεις αναλαµβάνονται από συγκροτήµατα που έχουν τον τρόπο να εξασφαλίζουν διεθνή πελατεία και η παρουσία των οποίων σε µια 177

20 178 περιοχή µπορεί να ασκεί θετική επίδραση στο τουριστικό της γόητρο. Μπορεί ακόµη να λειτουργεί ως υπόδειγµα για άλλες τουριστικές µονάδες, από την άποψη της οργάνωσης και του τρόπου λειτουργίας καθώς και ως χώρος απόκτησης πολύτιµης εργασιακής εµπειρίας για τους εργαζόµενους. Πολλά µπορεί να λεχθούν για τα αίτια του έως και τώρα πολύ περιορισµένου ξένου ενδιαφέροντος στον τοµέα αυτό. Σηµαντικό ρόλο πάντως µεταξύ αυτών διαδραµατίζει το νοµικό καθεστώς για τη χρήση των φυσικών πόρων που απαιτούνται για το σκοπό αυτό δηλ. κατάλληλων παραλιακών εκτάσεων που µπορεί να συµβαίνει να είναι εν µέρει ή εν όλω και δασικές και κατάλληλων παραλιών που θεωρούνται κοινόχρηστες. 57. Υπάρχει µια κατηγορία επενδυτών η οποία αποδέχεται την ιδέα της ανάληψης ορισµένων νοµικών κινδύνων και δεν διστάζει, κατά τη λειτουργία της και προκειµένου να επιβιώσει ή να αυξήσει τα κέρδη της, να προβαίνει σε πράξεις που βρίσκονται στα ακρότατα όρια της νοµι- µότητας ή την παραβιάζουν. Οι µεγαλύτεροι όµως ξένοι επενδυτές που έχουν πολλές εναλλακτικές λύσεις για διοχέτευση της επιχειρηµατικής τους δραστηριότητας αποφεύγουν να εκτίθενται σε τέτοιου είδους κινδύνους ή να καταφεύγουν σε τέτοιου είδους πρακτικές ή µεθοδεύσεις. Μεταξύ των άλλων προϋποθέσεων που απαιτούνται για την προσέλκυση τους είναι και η δυνατότητα εξεύρεσης των κατάλληλων εκτάσεων και φυσικών πόρων καθώς και η νοµική βεβαιότητα για ακώλυτη χρήση τους, ανάλογα µε τις επιχειρηµατικές τους ανάγκες. 58. Οι µεγάλοι επενδυτές γνωρίζουν ότι, στις περισσότερες περιπτώσεις, µια µερίδα της κοινής γνώµης στη χώρα υποδοχής, τους αντιµετωπίζει µε όχι φιλικά αισθήµατα και αποθαρρύνονται όταν το νοµικό καθεστώς επαµφοτερίζει και µπορεί να δώσει ισχυρά ερείσµατα για πολεµική σε βάρος τους. Το ίδιο συµβαίνει όταν η εξασφάλιση της έκτασης την οποίαν επιλέγουν δεν είναι δυνατή διότι µέρος της αποτελεί δασική +περιοχή. εν είναι διατεθειµένοι να δεσµεύσουν σοβαρούς πόρους παρά µόνον αν είναι βέβαιοι ότι µπορεί να εξασφαλίσουν τις καλύτερες δυνατές προϋποθέσεις κερδοφορίας από την άποψη των φυσικών πόρων που απαιτούνται και των δικαιωµάτων χρήσης τους. 59. Κάτω από συνθήκες όµως όπου οι ξένοι συγκριτικά µεγάλοι επενδυτές έχουν πολλές επιλογές και οι χώρες διαγκωνίζονται στην προσέλκυση τους, αυτοί δεν έχουν λόγο να ενδιαφερθούν και να διαπραγµατευθούν την εξασφάλιση ειδικών ή κατ εξαίρεση όρων, τη στιγµή µάλιστα που γνωρίζουν ότι µερίδα της κοινής γνώµης αντιµετωπίζει τέτοιες παραχωρήσεις αρνητικά ενώ και παράγοντες της δηµόσιας ζωής είναι έτοι- 178

21 179 µοι να ασκήσουν σχετική πολεµική. Προτιµούν άλλους επενδυτικούς προορισµούς όπου το νοµικό καθεστώς παρέχει ευθέως τις αναγκαίες ευχέρειες και τα φαινόµενα αµφισβήτησης ή πολεµικής δεν λαµβάνουν έκταση που να προβληµατίζει. 60. Η επαµφοτερίζουσα θέση του νοµοθέτη, ο οποίος από τη µια µεριά διατυπώνει µε αυστηρό τρόπο γενικές απαγορευτικές αρχές και από την άλλη παρέχει εκ του πλαγίου κάποιες διακριτικές ευχέρειες στη νοµοθετική εξουσία ή στη διοίκηση για κάποιες εξαιρέσεις, κάτω από γενικούς και αόριστους όρους και προϋποθέσεις, δηµιουργεί σύγχυση και αβεβαιότητα όχι µόνο για τους ιδιώτες αλλά, και για τα δικαστήρια, µε ότι αυτό συνεπάγεται από την άποψη των επιχειρηµατικών κινδύνων. Για να δηµιουργηθούν προϋποθέσεις ικανοποιητικής συνεννόησης µε µεγαλύτερης εµβέλειας συµφέροντα στον τουριστικό τοµέα είναι ανάγκη σε νοµοθετικά κείµενα γενικής ισχύος και όχι σε σχετικές συµβάσεις κατά παρέκκλιση του ισχύοντος νοµικού καθεστώτος - να διατυπωθούν µε σαφέστερο τρόπο οι όροι και οι προϋποθέσεις µε βάση τις οποίες θα κρίνεται αν µια επένδυση αποκτά τέτοια σηµασία από την άποψη του δηµοσίου συµφέροντος και της τουριστικής ανάπτυξης ώστε να δικαιολογείται η εξαίρεση σε ότι αφορά δέσµευση παραλίας και αλλαγής χρήσης σε δασική έκταση και οι όροι και οι προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται για να ισχύσει η εξαίρεση. Η παραποµπή τέτοιων θεµάτων στη διαπραγµάτευση κατά τη σύναψη σχετικής σύµβασης µε τον ενδιαφερόµενο δηµιουργεί την εντύπωση για χαριστική ή άλλου ύποπτου είδους στάση απέναντι σ αυτόν, η οποία προδιαθέτει την κοινή γνώµη δυσµενώς, αυξάνει την πιθανότητα αντιδράσεων και δηµιουργεί ανασφάλεια στον επενδυτή. Η περιπέτεια σχεδίου τουριστικής επένδυσης στη Σιθωνία λίγο πριν την προεκλογική περίοδο του 2004 είναι εν προκειµένω διδακτική. 61. Οι όροι και οι προϋποθέσεις που θα απαιτούνται για να κριθεί η εξαίρεση αποδεκτή για λόγους δηµοσίου συµφέροντος µπορεί να αναφέρονται στο µέγεθος της επένδυσης, τα ποιοτικά χαρακτηριστικά της, την µερίδα της αγοράς στην οποίαν απευθύνεται, τις θέσεις απασχόλησης που θα δηµιουργήσει, τον κύκλο εργασιών της, τις οικονοµικές και κοινωνικές συνθήκες που επικρατούν στην ευρύτερη περιοχή χωροθέτησης του έργου κλπ. Τους όρους αυτούς θα µπορούσαν να συνοδεύουν και άλλοι που να αναφέρονται π.χ. στην εξασφάλιση από µέρους του επενδυτή και µε δικές του δαπάνες µιας εύλογης έκτασης κοινόχρηστης παραλίας καθώς και της απόδοσης σε δασική χρήση σε όµορη περιοχή ή αλλού, έκτασης ίσης µε τη δασική έκταση που θα χρειαστεί να αλλά- 179

22 180 ξει χρήση για την επένδυση της. Εναλλακτικά θα µπορούσε να τίθενται όροι ως προς το µέγιστο ποσοστό δασικής έκτασης που θα µπορούσε µε τη ρύθµιση αυτή να αλλάξει χρήση σε µια ευρύτερη ζώνη πέριξ των εγκαταστάσεων. Με µια τέτοια προσέγγιση θα παρείχετο αυθεντική ερµηνεία γενικότερων και αόριστων όρων, όπως λ.χ. το δηµόσιο συµφέρον, έτσι ώστε να µειώνεται ο κίνδυνος δικαστικών περιπετειών για τους ενδιαφερόµενους. 62. Όταν η εξαίρεση συνδέεται µε γενικούς και αόριστους όρους όπως λ.χ. «αξιόλογη τουριστική ή ξενοδοχειακή επένδυση» ανοίγει ο δρόµος για σύγχυση και αµφισβητήσεις. 63. Αν, λ.χ., εκδηλωνόταν ενδιαφέρον για µια αποφασιστικής σηµασίας επένδυση σε µια τουριστικά λιγότερο αναπτυγµένη περιοχή µε περιορισµένες τις αναπτυξιακές δυνατότητες άλλων µορφών και µε σχετικά υψηλά επίπεδα ανεργίας, τα οικονοµικά και κοινωνικά οφέλη θα µπορούσαν να δικαιολογήσουν την εξαίρεση από τους αυστηρούς κανόνες σε ότι αφορά τη χρήση της παραλίας και δασικών εκτάσεων. 64. Το παραδοσιακό υπόδειγµα τουριστικής ανάπτυξης που επικρατεί στη χώρα µας δεν είναι ιδιαίτερα ευνοϊκό από την άποψη της ενθάρρυνσης της δηµιουργίας υψηλής στάθµης δοµηµένου περιβάλλοντος. 65. Η στάθµη του δοµηµένου περιβάλλοντος κρίνεται σε αρκετά µεγάλο βαθµό όχι τόσο στην κλίµακα της τουριστικής µονάδας αλλά και στην κλίµακα µιας ολόκληρης περιοχής. Η προσπάθεια του µεµονωµένου ιδιοκτήτη να επενδύσει σε ποιότητα δοµηµένου περιβάλλοντος αποθαρρύνεται για δυο λόγους. Πρώτα διότι τέτοιου είδους επενδύσεις έχουν φθίνουσα απόδοση, λόγω της ισχυρής επιρροής που ασκούν στο τελικό αποτέλεσµα οι ενέργειες των λοιπών ιδιοκτητών στην περιοχή. εύτερο διότι, στο βαθµό που ο µεµονωµένος ιδιοκτήτης επενδύει στην ποιότητα, σηµαντικό µέρος των ωφεληµάτων διαφεύγει στους γείτονες, ως κοινωνική ωφέλεια, χωρίς ανάλογη γι αυτόν οικονοµική ωφέλεια. 66. Η ποιότητα του δοµηµένου περιβάλλοντος όχι µόνο στο γήπεδο δεδο- µένης τουριστικής µονάδας αλλά στην ευρύτερη περιοχή, σηµαντικός παράγοντας για τον προσδιορισµό της ελκυστικότητας της στους επισκέπτες, είναι ακόµη σηµαντικότερος όταν πρόκειται για την πώληση τουριστικών ακινήτων και όχι απλά την ενοικίαση τους για λίγες µέρες. Οι διαπιστώσεις αυτές έχουν σηµασία αν λάβει κανείς υπόψη ότι άλλες χώρες έχουν κατορθώσει να αντλούν πολύ σηµαντικότερα ωφελήµατα από την πώληση ακινήτων σε ξένους απ ότι η χώρα µας. 67. Η προσπάθεια για την επίτευξη υψηλότερης στάθµης δοµηµένου περι- 180

23 181 βάλλοντος και ταυτόχρονα αποτελεσµατικότερης προστασίας του περιβάλλοντος µπορεί να διευκολυνθεί πολύ µε τη δηµιουργία συνθηκών «εσωτερίκευσης» των εξωτερικών οικονοµιών. Όταν η ανάπτυξη οργανώνεται σε γεωγραφική κλίµακα αρκετά εκτεταµένη ώστε να µπορεί να ελέγχεται και η περιβαλλοντική διάσταση τότε το µεγαλύτερο µέλος των οικονοµικών ωφεληµάτων από επιλογές µε ευνοϊκό περιβαλλοντικό αντίκτυπο θα περιέρχεται στην επιχείρηση ή τον οργανισµό που την αναλαµβάνει, και δεν θα διαρρέει ως εξωτερική οικονοµία σε όφελος άλλων. Έτσι τα κίνητρα για επιλογές µε ευνοϊκό περιβαλλοντικό αντίκτυπο αυξάνουν αποφασιστικά. 68. Για την εσωτερίκευση των εξωτερικών οικονοµικών και την τόνωση των κινήτρων για ανάπτυξη υψηλής περιβαλλοντικής στάθµης δεν απαιτείται κατ ανάγκην η συγκέντρωση όλων των αποφάσεων που αφορούν την ανάπτυξη µιας περιοχής σε µια µεγάλη οικονοµική µονάδα. Υπάρχουν και άλλοι τρόποι που επιτρέπουν εκτεταµένη αποκέντρωση της λήψης αποφάσεων και επιµέρους πρωτοβουλίες µέσα όµως σε πλαίσιο που να µπορεί να πείσει τους ενδιαφερόµενους ότι θα καρπωθούν τα οφέλη που τους αναλογούν από την τήρηση περιβαλλοντικών όρων υψηλής στάθµης. Για το σκοπό αυτό αρκεί, µερικές φορές, κατ ελάχιστο και ο κατάλληλος πολεοδοµικός σχεδιασµός και η αποτελεσµατική εφαρ- µογή του, εφόσον συνοδεύεται και από τα αναγκαία έργα υποδοµής. 69. Βασική προϋπόθεση για το είδος αυτό τουριστικής ανάπτυξης είναι η δηµιουργία ενός αξιόπιστου πλαισίου το οποίο να επιτρέπει τον σχεδιασµό και την προσφορά προϊόντων εγγυηµένης ποιότητας. Για τους λόγους αυτούς είναι ανάγκη να αναληφθούν καινοτόµες πρωτοβουλίες για τη δηµιουργία ιδιοκτησιακού θεσµικού πλαισίου που να ευνοεί τις αναπτύξεις ποιότητας σε κλίµακα που να εσωτερικεύει τις εξωτερικές οικονοµίες και να εγγυάται υψηλή ποιότητα. Η θεσµική καινοτοµία της αντιπαροχής, ανεξάρτητα από τα µειονεκτήµατα της ή τον τρόπο που διαµορφώθηκε, επέτρεψε τη δηµιουργία νέων µορφών δόµησης και δηµιούργησε ευρύτατα περιθώρια ανάπτυξης. Αναζητείται καινοτοµία ή καινοτοµίες που να δηµιουργήσουν κίνητρα ανάπτυξης σε κλίµακα πολύ ευρύτερη από τη µια ή τις πολύ λίγες όµορες ιδιοκτησίες. Σε κλί- µακα αρκετά εκτεταµένη γεωγραφικά ώστε να εσωτερικοποιούνται οι εξωτερικές περιβαλλοντικές οικονοµίες και να δηµιουργούνται ισχυρά κίνητρα πραγµατοποίησης τους όχι µόνο διότι τις επιτάσσει ο νόµος αλλά διότι η υπεραξία που προκύπτει και η οποία θα συµβάλλει στη βελτίωση της ποιότητας των παρεχόµενων υπηρεσιών, θα µετουσιώνεται σε οικονοµικό έσοδο για τον επενδυτή. 181