Ο Δημόσιος Τομέας. 2.1 Η εμβέλεια του Δημόσιου Τομέα

Transcript

1 2 Ο Δημόσιος Τομέας 2.1 Η εμβέλεια του Δημόσιου Τομέα Στο πλαίσιο της χάραξης και της άσκησης αναπτυξιακής πολιτικής ο Δημόσιος Τομέας αποτελείται 9 από: Το Δημόσιο Τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης Τα Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου Τις Ανώνυμες Εταιρίες των οποίων το σύνολο του μετοχικού κεφαλαίου ανήκει στους ανωτέρω φορείς Ο Δημόσιος Τομέας ασκεί επιρροή σε όλους τους πολίτες και κατοίκους μιας χώρας, αλλά μπορεί να επιδρά και στους επισκέπτες μιας χώρας, ακόμα κι αν αυτοί δεν είναι μόνιμοι κάτοικοί της, δεν εργάζονται στη χώρα και δεν πληρώνουν άμεσους φόρους σε αυτήν. Η επίδραση του Δημόσιου Τομέα σε αυτούς μπορεί να αφορά στις απαραίτητες διατυπώσεις για την είσοδό τους στη χώρα, στην υποχρέωσή τους να υπακούν στους νόμους και τους κανονισμούς του κράτους το οποίο επισκέπτονται, στην εκμετάλλευση δημόσιων παροχών (π.χ. οδικό δίκτυο) και υπηρεσιών (π.χ. αστυνομία, νοσοκομεία κ.λπ.). Είναι επομένως φανερό πως ο Δημόσιος Τομέας και οι Δημόσιες Υπηρεσίες μιας χώρας ασκούν επιρροή ακόμα και σε άτομα που δεν πληρώνουν άμεσους φόρους και δεν συμμετέχουν στις πολιτικές διαδικασίες. Η επιρροή αυτή είναι πολύ μεγαλύτερη σε όσους κατοικούν 9 Βλ. Φεκ. 232/ Νόμος υπ αριθμ

2 μόνιμα στη χώρα, έχουν την ιδιότητα του πολίτη, πληρώνουν φόρους, συμμετέχουν στις εκλογικές διαδικασίες κ.λπ. Το μέγεθος και η πολυπλοκότητα του Δημόσιου Τομέα οφείλονται σε μεγάλο βαθμό στο εύρος των αρμοδιοτήτων του. Ωστόσο, η γενική τάση που διαμορφώνεται τις τελευταίες δεκαετίες ευνοεί την μείωση του δημοσίου τομέα, γεγονός που αποτυπώνεται στην μείωση των δημοσίων υπαλλήλων στα περισσότερα ευρωπαϊκά κράτη από τη δεκαετία του 70 και μετά. Στην Ελλάδα, η συζήτηση γύρω από το καθεστώς των δημοσίων υπαλλήλων και την ιδιωτικοποίηση δημόσιων επιχειρήσεων σχετίζεται άμεσα με την τάση προς συρρίκνωση του Δημόσιου Τομέα. 2.2 Η φιλοσοφία του Δημόσιου Τομέα Η φιλοσοφία που διέπει την οργάνωση και τη λειτουργία του Δημόσιου Τομέα είναι δυναμική: μεταβάλλεται και αυτή καθώς μεταβάλλονται οι πολιτικές και κοινωνικές συνθήκες, επηρεάζοντας με τη σειρά της τις οργανωτικές δομές, την ιεραρχία και τις αρμοδιότητες των υπηρεσιών του. Κάποιες από τις βασικές έννοιες που προσδιορίζουν τη φιλοσοφία του Δημόσιου Τομέα, όπως αυτή τείνει να διαμορφωθεί τα τελευταία χρόνια, είναι οι ακόλουθες: Πελατειακή σχέση με το κοινό. Παραδοσιακά, οι δημόσιες υπηρεσίες αντιμετώπιζαν τους πολίτες από θέση ισχύος, προσφέροντάς τους υπηρεσίες σύμφωνα με ορισμένους κανόνες. Η αντιμετώπιση αυτή τείνει να αλλάξει, μιμούμενη το πρότυπο του ιδιωτικού τομέα, όπου οι αποδέκτες των υπηρεσιών αντιμετωπίζονται ως πελάτες, που έχουν πλέον το δικαίωμα να επιλέγουν ποια εταιρεία τους προσφέρει καλύτερες 14

3 υπηρεσίες, αλλά ακόμα και με τη δυνατότητα διαμόρφωσης των υπηρεσιών σύμφωνα με τις ανάγκες τους. Η επιρροή της αγοράς. Οι νεότερες αντιλήψεις θέλουν την ελεύθερη αγορά να διαμορφώνει ή τουλάχιστον να επηρεάζει τις τιμές και τις υπηρεσίες του Δημόσιου Τομέα. Παρ όλα αυτά, η έννοια του ανταγωνισμού, που είναι απαραίτητος για τη λειτουργία της ελεύθερης αγοράς, έρχεται σε αντίθεση με το μονοπωλιακό καθεστώς που ισχύει σε ορισμένες υπηρεσίες που παρέχονται μόνο από το δημόσιο, όπως για παράδειγμα ο ηλεκτρισμός στην Ελλάδα. Ελευθερία επιλογής. Η νέα φιλοσοφία που χαρακτηρίζει τις αλλαγές στο δημόσιο τομέα τονίζει τη σημασία του δικαιώματος επιλογής, η οποία μάλιστα διαχωρίζεται από τις δημοκρατικές ελευθερίες της ψήφου. Πώληση / παροχή υπηρεσιών. Η διάκριση μεταξύ της πώλησης και της παροχής υπηρεσιών είναι βασικός παράγοντας στην μετάλλαξη του Δημόσιου Τομέα. Συμβατικές υποχρεώσεις. Η έννοια της σύμβασης είναι βασική στη διάκριση μεταξύ πώλησης και παροχής υπηρεσιών. Αναφέρεται στην αξιολόγηση και τον έλεγχο των παρεχομένων υπηρεσιών με βάση την εκπλήρωση συγκεκριμένων συμβατικών υποχρεώσεων, ενώ παραδοσιακά η αξιολόγηση αυτή βασιζόταν στην ιεραρχία του Δημόσιου Τομέα. Αυτή η αλλαγή νοοτροπίας είναι ιδιαίτερα σημαντική, καθώς σηματοδοτεί την αλλαγή προσανατολισμού του Δημόσιου Τομέα: το κέντρο βάρους μετατοπίζεται από τις διαδικασίες στα αποτελέσματα. Εργασιακό καθεστώς. Η αλλαγή που περιγράφηκε πιο πάνω αντικατοπτρίζεται και στο εργασιακό καθεστώς και το μισθολόγιο των εργαζόμενων στο δημόσιο τομέα. Σε ένα εργασιακό περιβάλλον 15

4 προσανατολισμένο στα αποτελέσματα, οι αμοιβές και οι προαγωγές προσαρμόζονται με ανάλογα κριτήρια και όχι με τα παραδοσιακά κριτήρια του Δημόσιου Τομέα, όπως είναι η αρχαιότητα στην υπηρεσία. Στην Ελλάδα, η εφαρμογή του προγράμματος «Καποδίστριας» στην τοπική αυτοδιοίκηση είναι ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα, ενδεικτικό των μεταβολών που πραγματοποιούνται στο δημόσιο τομέα. Σύμφωνα με τον καθηγητή Ν. Κόνσολα 10, το πρόγραμμα αυτό συνάδει με τις τέσσερις βασικές αρχές που διέπουν το κοινωνικό γίγνεσθαι στο χώρο της Ευρώπης. Οι αρχές αυτές είναι η δημοκρατική αντιπροσώπευση του λαού, η αποτελεσματική διοίκηση, ο αναπτυξιακός δυναμισμός και η ισόρροπη κατανομή της ευημερίας. Με την αναπροσαρμογή της διοικητικής διάρθρωσης της χώρας μέσω των συνενώσεων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, το πρόγραμμα «Καποδίστριας» αντικατοπτρίζει την τάση μεταρρύθμισης και προσαρμογής του Δημόσιου Τομέα στα νέα δεδομένα. Τέλος, αναφορικά με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της φιλοσοφίας του Δημόσιου Τομέα, αξίζει να παρατεθούν οι «δέκα βασικές αρχές της δημόσιας διοίκησης», όπως διατυπώθηκαν από τον J.E. Lane (1995) 11 : Οι υπηρεσίες που παρέχει ο Δημόσιος Τομέας σχεδιάζονται από πολιτικούς, αλλά εκτελούνται από διοικητικούς υπαλλήλους, προκειμένου να εφαρμόζεται ένα ορθολογικό μοντέλο λήψης αποφάσεων. 10 Βλ. Ν. Κόνσολας, περιοδικό «Τάσεις η Ελληνική Οικονομία» σελ , Βλ. Lane, J.-E. The Public Sector: Concepts, Models and Approaches (2nd edition), London New York: Sage Publications,

5 Η διοίκηση βασίζεται σε γραπτά κείμενα, γεγονός που ανάγει τη γραφειοκρατία σε κεντρικό χαρακτηριστικό της διακυβέρνησης. Οι υπηρεσίες που παρέχει ο Δημόσιος Τομέας οργανώνονται σε μια συνεχή, νομοκρατούμενη βάση. Οι κανόνες που διέπουν το δημόσιο τομέα είναι είτε τεχνικοί είτε νομικοί. Και στις δύο περιπτώσεις είναι απαραίτητα τα κατάλληλα εκπαιδευμένα στελέχη. Οι λειτουργίες του Δημόσιου Τομέα χωρίζονται σε λειτουργικά διακριτές σφαίρες, κάθε μία από τις οποίες διαθέτει τις αντίστοιχες αρμοδιότητες και εξουσίες. Οι υπάλληλοι, όπως και οι λειτουργίες, είναι ιεραρχικά οργανωμένοι, με συγκεκριμένα δικαιώματα ελέγχου. Η ιεραρχική δομή τείνει προς το συγκεντρωτισμό. Οι πόροι του οργανισμού διαφοροποιούνται σαφώς από αυτούς των μελών του. Ο κάτοχος θέσης στο δημόσιο τομέα δεν μπορεί να την εκμεταλλευτεί προς ίδιον όφελος. Οι υπάλληλοι του Δημόσιου Τομέα ασκούν τα καθήκοντά τους με όρους λειτουργήματος. Ο Δημόσιος Τομέας κυριαρχείται από το δημόσιο συμφέρον, το οποίο θέτει όρια στα προσωπικά πολιτικά και διοικητικά συμφέροντα. 17

6 2.3 Σχέσεις και αλληλεπιδράσεις με τον ιδιωτικό τομέα Λαμβάνοντας υπόψη τα όσα αναλύθηκαν πιο πάνω, σχετικά με την αλλαγή νοοτροπίας και προσανατολισμού που παρατηρείται γενικότερα στο δημόσιο τομέα, γίνεται φανερό ότι η διάκριση μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα δεν είναι σαφής. Αντίθετα, θα ήταν ορθότερο να αντιμετωπίζουμε τον ιδιωτικό και το δημόσιο τομέα σαν ένα συνεχές (continuum) που κυμαίνεται από το πλήρως ιδιωτικό καθεστώς στο πλήρως δημόσιο, με διάφορες ενδιάμεσες διαβαθμίσεις. Ο C. R. Tomkins (1987) 12 καταγράφει αυτές τις διαβαθμίσεις ως εξής: Πλήρως ιδιωτικό καθεστώς Ιδιωτικές επιχειρήσεις με μερική κρατική συμμετοχή Συνεργασία ιδιωτικού Δημόσιου Τομέα Ιδιωτικές επιχειρήσεις ελεγχόμενες από το κράτος Κρατικές υποδομές Ιδιωτικές επιχειρήσεις Αναθέσεις σε ιδιωτικές επιχειρήσεις Δημόσιες επιχειρήσεις με «εσωτερικό» ανταγωνισμό Δημόσιο καθεστώς χωρίς ανταγωνισμό Οι πλήρως ιδιωτικές επιχειρήσεις είναι ελεύθερες να λειτουργήσουν στο πλαίσιο της νομιμότητας, χωρίς άλλους περιορισμούς. Στην κατηγορία αυτή ανήκουν και οι επιχειρήσεις και οργανισμοί με μετόχους, 12 βλ C. R. Tomkins (1987), από βιβλίο των Brian Blundell & Alex Murdock, Managing in the Public Sector p.26, Butterworth Heinemann, Oxford,

7 μέρος των οποίων μπορεί σε κάποιες περιπτώσεις να είναι το ίδιο το προσωπικό. Στην επόμενη κατηγορία το κράτος είναι μέτοχος της επιχείρησης, σε μικρότερο ή μεγαλύτερο βαθμό. Από αυτό το στάδιο διέρχονται συχνά οι δημόσιες επιχειρήσεις που ιδιωτικοποιούνται. Οι επιχειρήσεις αυτής της κατηγορίας δεν έχουν την ελευθερία δράσης των ιδιωτικών, καθώς η συμμετοχή του Κράτους μπορεί να επιβάλλει κάποιους περιορισμούς, π.χ. στην τιμολόγηση υπηρεσιών για κοινωνικούς λόγους κ.λπ. Συνεργασίες μεταξύ του ιδιωτικού και του Δημόσιου Τομέα γίνονται σε περιπτώσεις που το κράτος επιθυμεί να διατηρήσει τον έλεγχο σε σημαντικό βαθμό, χωρίς όμως να επωμιστεί το επιχειρηματικό ρίσκο. Οι ελεγχόμενες από το κράτος ιδιωτικές επιχειρήσεις είναι συνήθως φυσικά μονοπώλια ή ιδιωτικοποιημένες εθνικές βιομηχανίες. Ο κρατικός έλεγχος ασκείται κυρίως στην τιμολόγηση των υπηρεσιών, αλλά και με άλλες μορφές. Ένα παράδειγμα από την ελληνική πραγματικότητα είναι αυτό των ραδιοτηλεοπτικών επιχειρήσεων οι οποίες, αν και είναι πλήρως ιδιωτικές επιχειρήσεις, εκμεταλλεύονται έναν περιορισμένο φυσικό πόρο (τα ραδιοκύματα) και επομένως οι δραστηριότητές τους υπόκεινται στον έλεγχο του Εθνικού Ραδιοτηλεοπτικού Συμβουλίου. Στην επόμενη κατηγορία ανήκουν περιπτώσεις κατά τις οποίες οι ιδιωτικές επιχειρήσεις διαχειρίζονται υποδομές (π.χ. δρόμους, γέφυρες κ.λπ.) που ανήκουν στο κράτος. Η διαχείριση παραχωρείται στις ιδιωτικές επιχειρήσεις για ορισμένο χρονικό διάστημα ή υπό ορισμένους όρους. Στην κατηγορία αυτή ανήκουν τα αυτοχρηματοδοτούμενα μεγάλα έργα, όπως το Αεροδρόμιο «Ελευθέριος Βενιζέλος», η Αττική Οδός και η Γέφυρα Ρίου Αντιρρίου. Ήδη, ο νόμος 3389/05 για τις «συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα (ΣΔΙΤ) δημιουργεί το αναγκαίο θεσμικό 19

8 πλαίσιο στην Ελλάδα για τη διεύρυνση της χρησιμοποίησης ιδιωτικών κεφαλαίων σε έργα υποδομής και υπηρεσίες ευρύτατου φάσματος. Οι αναθέσεις από το δημόσιο τομέα σε ιδιωτικές επιχειρήσεις είναι αρκετά συχνές στο επίπεδο της τοπικής αυτοδιοίκησης και αφορούν υπηρεσίες όπως η αποκομιδή των απορριμμάτων, η καθαριότητα κ.λπ. Οι δημόσιες επιχειρήσεις με «εσωτερικό» ανταγωνισμό λειτουργούν υπό το καθεστώς του Δημόσιου Τομέα, ωστόσο μεταξύ τους διαμορφώνεται μια μορφή ανταγωνισμού για την παροχή καλύτερων υπηρεσιών και την προσέλκυση του κοινού. Τέτοιου είδους επιχειρήσεις είναι για παράδειγμα τα νοσοκομεία. Τέλος, στην άλλη άκρη του συνεχούς βρίσκονται οι επιχειρήσεις που λειτουργούν υπό δημόσιο καθεστώς χωρίς καθόλου ανταγωνισμό. Οι τομείς στους οποίους δραστηριοποιούνται και οι υπηρεσίες που παρέχουν είναι τέτοιας μορφής που καθιστούν τον κρατικό έλεγχο απαραίτητο (π.χ. ένοπλες δυνάμεις). 2.4 Από τη διοίκηση στην επιστημονική διεύθυνση του Δημόσιου Τομέα Η στροφή από την παραδοσιακή νοοτροπία «διοίκησης» των υπηρεσιών του Δημόσιου Τομέα προς το σύγχρονο μάνατζμεντ που δανείζεται πολλά στοιχεία από τον τρόπο λειτουργίας των επιχειρήσεων του ιδιωτικού τομέα χαρακτηρίζει τις αλλαγές που έχουν σημειωθεί στον δημόσιο τομέα τα τελευταία χρόνια. Όσο ο Δημόσιος Τομέας ήταν σχετικά μικρός, μπορούσε να ακολουθεί σχετικά πιστά το παραδοσιακό μοντέλο δημόσιας διοίκησης, όπως έχει περιγραφεί από τον Max Weber (1978 πρωτότυπη έκδοση 1922). Με τη διόγκωση του όμως, οι βασικές 20

9 αρχές της δημόσιας διοίκησης δεν επαρκούν για να περιγράψουν την πολύπλοκη δομή και λειτουργία των διάφορων επιπέδων του Δημόσιου Τομέα, ούτε αποδεικνύονται ιδιαίτερα χρήσιμες στην επίλυση πρακτικών προβλημάτων χάραξης πολιτικής 13. Ωστόσο, δεν μπορούν να αγνοηθούν τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά που καθορίζουν τον δημόσιο τομέα και τον διαφοροποιούν σημαντικά από τον ιδιωτικό, όπως είναι η επιρροή και οι πιέσεις από πολιτικές ομάδες, το ευρύτερο και πολυσύνθετο κοινό στο οποίο απευθύνεται, η κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των διάφορων υπηρεσιών αλλά και μεταξύ των εργαζόμενων σε αυτές, το διαφορετικό νομικό πλαίσιο που ρυθμίζει τις σχέσεις εργασίας κ.λπ. Είναι άστοχη λοιπόν η αυτούσια και άκριτη μεταφορά στο δημόσιο των τεχνικών και των πρακτικών του μάνατζμεντ, όπως αυτές εφαρμόζονται στις ιδιωτικές επιχειρήσεις. Όπως όμως φάνηκε από όσα αναφέρθηκαν ήδη, ο Δημόσιος Τομέας μπορεί να επωφεληθεί σημαντικά από την εφαρμογή των βασικών αρχών του μάνατζμεντ. Επομένως, πρέπει να μιλάμε για την προσαρμογή των αρχών και των μεθόδων του μάνατζμεντ στις ιδιαιτερότητες και τις απαιτήσεις του Δημόσιου Τομέα(ένα είδος Benchmarking συγκριτικής αξιολόγησης. Ορισμένοι τομείς δράσεις των δημόσιων επιχειρήσεων παρουσιάζονται ιδιαίτερα δεκτικοί στις μεθόδους του μάνατζμεντ. Σε αυτούς τους τομείς, όπως είναι η χάραξη στρατηγικής, η θέσπιση δεικτών αξιολόγησης και οι προμήθειες, είναι ευκολότερη και επωφελέστερη η προσαρμογή και η εφαρμογή των πρακτικών του μάνατζμεντ. 13 Βλ. William M. Bowen, Herbert J. Rubin, Edward W. Hill: Managing Local Government : Management of Economic Development. p. 200, Sage Publications, London

10 2.5 Η Θεωρία των αρμοδιοτήτων (Domain theory) Στην πράξη, η εφαρμογή των μεθόδων του μάνατζμεντ στον δημόσιο τομέα έχει συναντήσει σθεναρή αντίσταση, κυρίως όσον αφορά στην υιοθέτηση συγκεκριμένων μοντέλων συμπεριφοράς που φαίνονται να αναιρούν τις παραδοσιακές ιεραρχικές δομές. Προκειμένου να εξηγήσουν το φαινόμενο αυτό, αλλά και να βρουν ένα μοντέλο οργάνωσης κατάλληλο για τις υπηρεσίες του Δημόσιου Τομέα, οι Kouzes και Mico (1979) 14 διατύπωσαν τη «Θεωρία των αρμοδιοτήτων» (Domain Theory). Η θεωρία αυτή υποστηρίζει ότι τα στελέχη του Δημόσιου Τομέα αντιμετωπίζουν τα διάφορα ζητήματα σύμφωνα με την οπτική της συγκεκριμένης αρμοδιότητάς τους, και ανάλογα συμπεριφέρονται και λαμβάνουν αποφάσεις. Οι διαφορετικές αρμοδιότητες είναι η χάραξη πολιτικής, η διοίκηση και η παροχή υπηρεσιών στο κοινό. Τα στελέχη που ασχολούνται με τη χάραξη πολιτικής δίνουν έμφαση στην αποδοχή των αποφάσεών τους από την κοινή γνώμη και στην εξασφάλιση της κοινωνικής υποστήριξης. Τα διοικητικά στελέχη δίνουν έμφαση στην ιεραρχία και την τήρηση των προβλεπόμενων διαδικασιών, καθώς και στην επικοινωνία μεταξύ των βαθμιδών. Τέλος, τα στελέχη που έχουν ως αρμοδιότητα την παροχή υπηρεσιών δίνουν έμφαση στον επαγγελματισμό και την επίλυση των καθημερινών προβλημάτων που προκύπτουν στην εξυπηρέτηση του κοινού. Οι διαφορετικές προτεραιότητες που θέτουν τα στελέχη, μπορούν να οδηγήσουν σε προβληματική συνεννόηση και αναποτελεσματικότητα, καθώς επηρεάζουν έντονα τον τρόπο με τον οποίο αντιλαμβάνονται και αντιμετωπίζουν τα ζητήματα, καταλήγοντας κάποιες φορές σε αλληλοσυγκρουόμενες αποφάσεις. 14 Kouzes,J.M. & Mico,P.R.. Domain Theory An Introduction to Organisation Behaviour in Human Servise Organisations, journal of Applied Behavioural Science,15,p ,