ΤΕΙ ΛΑΡΙΣΑΣ ΣΧΟΛΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑΣ

Transcript

1 ΤΕΙ ΛΑΡΙΣΑΣ ΣΧΟΛΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑΣ ΤΜΗΜΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΕΡΓΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ «ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΕΡΓΩΝ ΚΑΙ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ» Συστήματα διαχειριστικής επάρκειας στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης: Οι προσεγγίσεις ανάπτυξης, τα εμπόδια και οι προοπτικές βελτίωσης ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΗ ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ ΧΑΛΑΤΣΗΣ ΘΩΜΑΣ ΕΠΙΒΛΕΠΩΝ ΚΑΘΗΓΗΤΗΣ: ΦΙΤΣΙΛΗΣ ΠΑΝΑΓΙΩΤΗΣ ΛΑΡΙΣΑ ΙΑΝΟΥΑΡΙΟΣ 2012

2 Τ Ε Ι ΛΑΡΙ Σ Α Σ Σ Χ Ο Λ Η Δ Ι Ο Ι Κ Η Σ Η Σ Κ Α Ι Ο Ι Κ Ο Ν Ο Μ Ι Α Σ ΤΜΗΜΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΕΡΓΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ «ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΕΡΓΩΝ ΚΑΙ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ» ΤΙΤΛΟΣ Συστήματα διαχειριστικής επάρκειας στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης Οι προσεγγίσεις ανάπτυξης, τα εμπόδια και οι προοπτικές βελτίωσης ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΗ ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ ΧΑΛΑΤΣΗΣ ΘΩΜΑΣ ΕΠΙΒΛΕΠΩΝ ΚΑΘΗΓΗΤΗΣ: ΦΙΤΣΙΛΗΣ ΠΑΝΑΓΙΩΤΗΣ ΛΑΡΙΣΑ ΑΚΑΔΗΜΑΪΚΟ ΕΤΟΣ: 2012 ii

3 ΠΡΟΛΟΓΟΣ Η εκπόνηση της παρούσας Μεταπτυχιακής Διπλωματικής Εργασίας δεν θα ήταν εφικτή, χωρίς την βοήθεια ορισμένων ανθρώπων, οι οποίο υπήρξαν βασικοί της συντελεστές. Καταρχήν, η διαδικασία εκπόνησης επιβλέφθηκε από τον κο. Παναγιώτη Φιτσιλή, Προϊστάμενο του Τμήματος Διοίκησης και Διαχείρισης Έργων του Τεχνολογικού Εκπαιδευτικού Ιδρύματος Λάρισας, τον οποίο και ευχαριστώ ιδιαίτερα, για την καθοδήγηση και τις συμβουλές, σε όλες τις φάσεις της διαδικασίας. Ιδιαίτερα σημαντική υπήρξε και η συμβολή του εκπαιδευτικού προσωπικού του Μεταπτυχιακού Προγράμματος Σπουδών «Διοίκηση και Διαχείριση Έργων και Προγραμμάτων» του ΤΕΙ Λάρισας, καθώς όλες οι διαδικασίες συγγραφής, τεχνικές συλλογής και επεξεργασίας δεδομένων καθώς και βιβλιογραφικής ανάλυσης, αποτέλεσαν «προϊόν» των μαθημάτων, τα οποία δίδαξαν. Οφείλω επίσης, να ευχαριστήσω θερμά τους συμμετέχοντες στην έρευνα, χωρίς την συμβολή των οποίων, η παρούσα εργασία δεν θα μπορούσε ποτέ να πραγματοποιηθεί. Συγκεκριμένα ευχαριστώ θερμά τους κους Κατσιλούλη Κωνσταντίνο, Σακελλάριο Βασίλειο και την κα Φυτιλή Χριστίνα από την Ενδιάμεση Διαχειριστική Αρχή της Περιφέρειας Θεσσαλίας, την κα Πίγκα Αθηνά από την ΕΒΕΤΑΜ Α.Ε., τον κο Αραμπατζάκο Δημήτριο από την Q-PLAN Α.Ε., τον κο Στόγια Γεώργιο από την ΝΕΣΤΩΡ Α.Ε., τους κους Μπέλλη Βασίλειο, Σωτηρόπουλο Απόστολο και την κα Σέγγη Χρυσαυγή από την ΑΝ.ΚΑ Α.Ε., τον κο Λιαπή Αναστάσιο από τον Δήμο Φαρσάλων, τους κους Φούκα Βασίλειο, Νικολάου Γρηγόριο και την κα Πάτρα Ουρανία από τον Δήμο Μουζακίου, τους κους Καραμαλίγκα Γεώργιο και Ξένο Κωνσταντίνο από τον Δήμο Παλαμά και την κα Κατσιάρα Αντιγόνη από τον Δήμο Σοφάδων. iii

4 ΠΕΡΙΛΗΨΗ Η εργασία αυτή αφορά τα Συστήματα Διαχειριστικής Επάρκειας (στο εξής ΣΔΕΠ για λόγους συντομίας) στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (στο εξής ΟΤΑ) πρώτου βαθμού. Με βάση το ΕΛΟΤ 1429:2008, ως ΣΔΕΠ ορίζεται, η περιγραφή του συνόλου των διεργασιών που υλοποιεί ένας οργανισμός, «για την διασφάλιση και την αναβάθμιση της ικανότητας υλοποίησης έργων» (2008, σελ.10). Ο τρόπος με τον οποίο ο κάθε οργανισμός πραγματοποιεί την περιγραφή αυτή, μπορεί να περιλαμβάνει, εγχειρίδιο συστήματος, εγχειρίδιο διαδικασιών υλοποίησης έργου, τυποποιημένα έντυπα και αρχεία συστήματος (Λεόπουλος Β., 2008). Σε κάθε περίπτωση, οι διεργασίες που περιγράφονται στο ΣΔΕΠ, θα πρέπει να καλύπτουν το πλαίσιο απαιτήσεων που θέτει το πρότυπο ή η τεχνική προδιαγραφή, πάνω στην οποία αυτό στηρίχθηκε (Τεύχος Συστήματος ΕΕΤΑΑ, 2008). Οι ΟΤΑ α βαθμού, μετά τις συγχωνεύσεις του Σχεδίου Καλλικράτης αντιμετωπίζουν αυξημένη ανάγκη για βελτίωση της διαχειριστικής τους επάρκειας, ενώ στα πλαίσια των ελάχιστων απαιτήσεων για την ένταξη έργων τους στο ΕΣΠΑ, στην πλειονότητα τους έχουν ήδη αναπτύξει ΣΔΕΠ. Στα πλαίσια της εργασίας, ερευνήθηκαν οι μεθοδολογικές προσεγγίσεις της ανάπτυξης των συστημάτων αυτών, καλές πρακτικές από συστήματα και πρότυπα διαχείρισης έργων, που ανέπτυξαν φορείς τοπικής διακυβέρνησης στο εξωτερικό, τα κύρια σημεία αναφοράς των εσωτερικών διεργασιών που παράγουν οι ΟΤΑ α βαθμού, στην διάρκεια της διαχείρισης έργων τους και οι παράγοντες που εμποδίζουν την ανάπτυξη ΣΔΕΠ, σε έναν τέτοιο οργανισμό. Ως αντικειμενικός σκοπός της εργασίας τέθηκε, η διατύπωση μέτρων αναβάθμισης της ικανότητας διαχείρισης έργων των ΟΤΑ α βαθμού, με την εφαρμογή ΣΔΕΠ. Σε πρώτο χρόνο. η εργασία περιλαμβάνει την αναφορά και ανάλυση των ερευνητικών ερωτημάτων και του αντικειμενικού της σκοπού. Πέραν της περιγραφής, αναφέρεται και ο στόχος του ερευνητικού ερωτήματος καθώς και η συνεισφορά του, στον αντικειμενικό σκοπό της εργασίας. Στην συνέχεια, περιλαμβάνεται η επισκόπηση της σχετικής βιβλιογραφίας. Στα πλαίσια αυτής, αρχικά παρατίθενται ορισμένες βασικές έννοιες, περί έργου, προτύπων διαχείρισης έργου, ΣΔΕΠ και σταδίων ενσωμάτωσης αυτών, σε έναν οργανισμό, καθώς και των κρίσιμων παραγόντων επιτυχίας της ανάπτυξης ενός iv

5 ΣΔΕΠ σε έναν οργανισμό, όπως περιγράφονται σε σχετικά επιστημονικά κείμενα. Έπειτα, αναλύεται το ιστορικό του ζητήματος της ανάπτυξης ΣΔΕΠ στην Ελλάδα και στους ΟΤΑ α βαθμού, Κατόπιν, παρουσιάζεται συνοπτικά η οργάνωση των ΟΤΑ α βαθμού και οι αρμοδιότητες των υπηρεσιακών τους μονάδων, σε ότι αφορά την διαχείριση έργων όπως και οι αλλαγές που επέφερε στην λειτουργία αυτή, η εφαρμογή του Σχεδίου Καλλικράτης. Ακολουθεί η περιγραφή των προτύπων, πάνω στα οποία δομήθηκαν τα συστήματα αυτά στους δήμους και ο εντοπισμός των προβλημάτων εσωτερικού περιβάλλοντος των δήμων, σε σχέση με την διαχείριση έργου, όπως επίσης και η αναφορά των ανασταλτικών παραγόντων για την ανάπτυξη ΣΔΕΠ σε έναν δήμο. Έπονται ορισμένες προτάσεις που τέθηκαν για την επιτυχία του εγχειρήματος αυτού, όπως τέθηκαν από μελέτες, έρευνες και πορίσματα σχετικών επιστημονικών και επαγγελματικών φορέων. Το κεφάλαιο αυτό ολοκληρώνεται, με την παράθεση τριών καλών πρακτικών εξειδίκευσης προτύπων διαχείρισης έργων και ανάπτυξης ΣΔΕΠ, από οργανισμούς τοπικής διακυβέρνησης του εξωτερικού και εντοπισμό σημείων που είναι εφικτό να μεταφερθούν στην Ελλάδα. Το επόμενο τμήμα της εργασίας, αφορά την περιγραφή της ερευνητικής μεθοδολογίας που εφαρμόστηκε στην προκειμένη περίπτωση. Σε πρώτο στάδιο, παρουσιάζεται η ερευνητική στρατηγική που επιλέχθηκε και το υπόβαθρο αυτής, αλλά και τα ποιοτικά χαρακτηριστικά της έρευνας. Στην συνέχεια, περιγράφονται οι πηγές και οι διαδικασίες συλλογής πρωτογενών και δευτερογενών δεδομένων και οι «δικλείδες» διασφάλισης της εγκυρότητας των ευρημάτων. Σε τρίτο χρόνο, περιγράφονται η δυνατότητα επιβεβαίωσης και ελέγχου των πραγματικών συνθηκών και δεδομένων έρευνας και τα ζητήματα ηθικής και πνευματικών δικαιωμάτων, ενώ το τμήμα της εργασίας αυτό, καταλήγει στους περιορισμούς της έρευνας. Έπειτα, ακολουθεί το εκτενέστερο κεφάλαιο της εργασίας, που αφορά την ανάλυση της έρευνας, την εξαγωγή των συμπερασμάτων αυτής και την παρουσίαση των τελικών αποτελεσμάτων της εργασίας. Η ανάλυση περιστρέφεται γύρω από τα ευρήματα από όλα τα ερωτήματα που τέθηκαν στα πλαίσια των συνεντεύξεων, ανά ερευνητικό ερώτημα και εντοπίζονται τα κύρια ευρήματα του κάθε ερευνητικού ερωτήματος, με γνώμονα πάντα τον σκοπό, που υπηρετούσε το κάθε ερευνητικό ερώτημα, στην συνολική αρχιτεκτονική της εργασίας. Τέλος, το τρίτο τμήμα του κεφαλαίου αυτού, παρουσιάζει την περιγραφή των μέτρων που θα συμβάλλουν στην v

6 αναβάθμιση της διοικητικής ικανότητας των ΟΤΑ α βαθμού, με την εφαρμογή ΣΔΕΠ, εξυπηρετώντας τον αντικειμενικό σκοπό της εργασίας. Τελευταίο περιεχόμενο της εργασίας είναι ο επίλογος, ο οποίος εστιάζει στην συνεισφορά της εργασίας στις εμπειρίες και τις γνώσεις του γράφοντα. Από την εργασία, ως κύριο συμπέρασμα προέκυψε ότι οι παράγοντες που εμποδίζουν την ανάπτυξη ΣΔΕΠ σε έναν δήμο και επηρεάζουν αρνητικά την διαχειριστική του ικανότητα ως προς τα έργα, ομαδοποιούνται σε τέσσερις κατηγορίες: Στην ελλιπή και ελαττωματική διαδικασία ανάπτυξης των ΣΔΕΠ στους ελληνικούς ΟΤΑ α βαθμού, σε παραλείψεις και σημεία που χρήζουν βελτίωσης στα πρότυπα που αποτέλεσαν την βάση των ΣΔΕΠ και το ρυθμιστικό τους περιβάλλον, σε αρνητικούς παράγοντες εσωτερικού περιβάλλοντος των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ σε σχέση με τη διαχείριση έργων και σε παράγοντες οι οποίοι αναστέλλουν την εφαρμογή στους δήμους, των όσων προβλέπονται στα ΣΔΕΠ, που αυτοί ανέπτυξαν. Για ην αντιμετώπιση αυτών, με την ανάλυση της βιβλιογραφίας, της ισχύουσας νομοθεσίας και ευρημάτων της έρευνας, περιγράφηκαν τέσσερις δέσμες μέτρων, με τις οποίες θα επιτευχθεί η βελτίωση και εφαρμογή των ΣΔΕΠ των δήμων και κατ επέκταση, θα αναβαθμιστεί η ικανότητα των οργανισμών αυτών, στη διαχείριση έργων. Η κάθε δέσμη μέτρων, χρήζει περαιτέρω έρευνας και μελέτης, προκειμένου να ενταχθούν σε αυτή περισσότερα μέτρα και να μελετηθούν με πιο ολοκληρωμένο τρόπο, αφενός οι προϋποθέσεις παραγωγής θετικών επιπτώσεων του κάθε μέτρου και αφετέρου ο αρνητικός αντίκτυπος που αυτό μπορούν να προκαλέσει. Το ευρύ πεδίο κάλυψης των εν λόγω μέτρων άλλωστε, αφήνει πολλά περιθώρια βελτίωσης και βαθύτερης διεύρυνσης τους. Ένα ακόμη σημείο που χρήζει περαιτέρω εξέτασης, είναι η μελέτη των καλών πρακτικών εξειδίκευσης των προτύπων διαχείρισης έργων και ανάπτυξης ΣΔΕΠ, από φορείς του εξωτερικού. Η μελέτη των βέλτιστων πρακτικών και ο εντοπισμός των σημείων που δύνανται να μεταφερθούν στην Ελλάδα, αποτελεί μία ευρεία εργασία (φυσικά δεν εξαντλήθηκε στα πλαίσια της παρούσης), η οποία μάλιστα ξεφεύγει από τα στενά όρια των ΟΤΑ και αφορά και υπηρεσίες και οργανισμούς της κεντρικής διοίκησης. Ως κύριο σημείο καινοτομίας της εργασίας, αναφέρουμε την χρήση της ερευνητικής προσέγγισης των 360 ο, καθώς στην έρευνα λήφθηκαν και εξετάστηκαν οι απόψεις και η στάση, όλων των εμπλεκομένων, στο ζήτημα της ανάπτυξης ΣΔΕΠ σε έναν δήμο, vi

7 ομάδων. Από την προσέγγιση αυτή, παράχθηκαν πολύ ενδιαφέρουσες διαπιστώσεις και υπήρξε σαφώς πιο ολοκληρωμένη εξέταση του ερευνητικών αντικειμένων. Επιπλέον, η μελέτη της επίδρασης του Σχεδίου Καλλικράτης, στην λειτουργία διαχείρισης έργων των δήμων, αποτέλεσε επίσης καινοτόμο σημείο, διότι εξαιτίας του πρόσφατου της ρύθμισης, οι επιπτώσεις της δεν έχουν μελετηθεί επαρκώς. Abstract The present thesis is regarding the Project Management Capability Models (PMCM) in Greek Local Governmental Organization (LGO). The PMCM, according to Hellenic Standard ELOT 1429:2008, is the description of the processes, which are implemented by an organization, in order to assure and upgrade his capability to manage projects (2008, pp 10). This description has to satisfy, the demands of the standard, which is used as PMCM logical basis. Greek LGOs after the implementation of the mergers, which were defined by the Project Kallikratis, have to deal with increasing demands of managerial capability, so the successful implementation of PMCM is crucial for them. During the thesis, it was studied, the methodological approaches of the engagement of such a model, in an organization. Afterwards, it was examined some good practices by foreign Local Government Authorities and the internal processes, which occur during the management of their projects. Finally, the thesis is presenting the factors, which are restricting the adoption and implementation of a PMCM. The strategic purpose of the study is the suggestion of measures, which will upgrade the managerial capability of LGOs, through the implementation of PMCM. This thesis is beginning by the analysis of the research questions and the outline of the general architecture. After, it is following the literature review, about the PMCM the LGOs and their connections. Next chapter of the present study is the research methodology and specifically the methods and the instruments, which were used for data collection and analysis and additionally the restrictions of the study and the data sources. Then, it is presented the analysis of the research results and the description of the conclusions, which were extracted by this procedure and finally the outcomes of the whole Thesis, the suggested measures for the improvement of the managerial capability of Greek LGOs, through the implementation of PMCM. vii

8 The general conclusion of the study was that the factors which are blocking the implementation of PMCM, by the LGOs, are grouped in four categories: the defective development of these models at Greek LGOs, the problems which are deriving by the standards and their demands, the inhibiting factors of the internal environment of LGOs, (concerning the project management) and some general problems which are connecting with the managerial capability of Greek LGOs. The measures which were suggested, are dealing with the above mentioned problems. As innovative point of this study, it is located the use of the research approach of 360o feedback. Specifically, at the research part of the study, they were collected and analyzed the views and the attitude, of the whole of the stakeholders in the matter, the staff of LGOs that was involved in the PMCM, the consultants, who was provided the technical support at LGOs for the successful development of the models and the evaluators, who were examined the compliance and the general efficiency of the PMCMs. This approach was provided an integrated view of the examined matter and the distances between the estimations of each group about some factors, were really a fruitful and interesting part of the study. viii

9 ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ... 7 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2. ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΑ ΕΡΩΤΗΜΑΤΑ ΑΝΑΛΥΣΗ ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΩΝ ΕΡΩΤΗΜΑΤΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3: ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑΣ ΒΑΣΙΚΕΣ ΕΝΝΟΙΕΣ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΕΡΓΩΝ Ιστορική αναδρομή Επίπεδα διαχειριστικής ωριμότητας Ενσωμάτωση συστημάτων διαχειριστικής ωριμότητας Πλεονεκτήματα-μειονεκτήματα συστημάτων διαχείρισης έργου Καθοριστικοί παράγοντες επιτυχίας : ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΕΡΓΟΥ ΣΤΟΥΣ ΕΛΛΗΝΙΚΟΥΣ ΟΤΑ α ΒΑΘΜΟΥ Γενική παρουσίαση διαχείρισης έργων στους ελληνικούς ΟΤΑ α βαθμού Οργάνωση και λειτουργία των ΟΤΑ α βαθμού Ιδιαιτερότητες και προβλήματα στη διαχείριση έργων ΟΤΑ α βαθμού ) Σχέδιο Καλλικράτης και αλλαγές σε ζητήματα διαχείρισης έργων ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΕΡΓΟΥ ΣΤΟΥΣ ΕΛΛΗΝΙΚΟΥΣ ΟΤΑ α ΒΑΘΜΟΥ Ιστορικό ζητήματος «διαχειριστική επάρκεια δυνητικών δικαιούχων ΕΣΠΑ» ) Πρότυπα διαχείρισης έργων ΟΤΑ α βαθμού στην Ελλάδα Προβλήματα στην ενσωμάτωση και υλοποίηση Συστημάτων Διαχειριστικής Επάρκειας, στους ελληνικούς ΟΤΑ α βαθμού Προτεινόμενα μέτρα αντιμετώπισης ΚΑΛΕΣ ΠΡΑΚΤΙΚΕΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΕΡΓΟΥ ΑΠΟ ΤΟΠΙΚΕΣ ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΑΡΧΕΣ ΤΟΥ ΕΞΩΤΕΡΙΚΟΥ Στόχοι-γενικά χαρακτηριστικά Σύστημα διαχείρισης έργων της Πολιτείας της Νέας Υόρκης Πρόγραμμα βελτίωσης διοικητικής ικανότητας των τοπικών κυβερνητικών οργανισμών της Μεγάλης Βρετανίας Οδηγός βέλτιστων πρακτικών για την σύναψη και εκτέλεση δημοσίων συμβάσεων της Κυπριακής Δημοκρατίας... 61

10 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4. ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑ ΕΡΕΥΝΑΣ ΓΕΝΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ Συνολική προσέγγιση εργασίας Φιλοσοφία και στρατηγική έρευνας Σκοποί της έρευνας Ποιοτικά χαρακτηριστικά έρευνας-τεκμηρίωση επιλογής ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΣΥΛΛΟΓΗΣ ΚΑΙ ΑΝΑΛΥΣΗΣ ΔΕΔΟΜΕΝΩΝ Πηγές δεδομένων Μέθοδος συλλογής δεδομένων Ανάλυση δεδομένων ΤΑΥΤΟΤΗΤΑ ΕΡΕΥΝΑΣ-ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΕΓΚΥΡΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΑΞΙΟΠΙΣΤΙΑΣ Δειγματοληψία-Αναγωγή Ταυτότητα έρευνας-χαρακτηριστικά συμμετεχόντων Εγκυρότητα-Αξιοπιστία Δυνατότητα διασταύρωσης και επιβεβαίωσης Ζητήματα ηθικής και πνευματικών δικαιωμάτων Περιορισμοί έρευνας ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5. ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ-ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΑΝΑΛΥΣΗ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΩΝ ΕΡΕΥΝΑΣ Ανάλυση ευρημάτων στις ερωτήσεις περί μεθοδολογίας ανάπτυξης ΣΔΕΠ σε πρωτοβάθμιους ΟΤΑ Ανάλυση ευρημάτων, στις ερωτήσεις περί καλών πρακτικών από το εξωτερικό, που μπορούν να μεταφερθούν στους ελληνικούς ΟΤΑ Ανάλυση ευρημάτων έρευνας, στο ερευνητικό ερώτημα περί παραγόντων εσωτερικού περιβάλλοντος των ΟΤΑ α βαθμού και επίδρασης τους, της λειτουργία διαχείρισης έργου των δήμων Ανάλυση ευρημάτων έρευνας, στο ερευνητικό ερώτημα περί περιοριστικών παραγόντων για την ανάπτυξη ΣΔΕΠ στους ΟΤΑ α βαθμού και των αιτιών που τους προκαλούν Ανάλυση ευρημάτων έρευνας, σε προτεινόμενα από τη βιβλιογραφία, μέτρα εφαρμογής ΣΔΕΠ στους ΟΤΑ α βαθμού

11 5.2 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ Διαπιστώσεις και συμπεράσματα έρευνας, στα ερωτήματα περί μεθοδολογίας ανάπτυξης ΣΔΕΠ σε πρωτοβάθμιους ΟΤΑ Διαπιστώσεις και συμπεράσματα έρευνας στα ερωτήματα μεταφοράς καλών πρακτικών στα ελληνικά πρότυπα διαχείρισης έργων Διαπιστώσεις και συμπεράσματα έρευνας στα ερωτήματα για το εσωτερικό περιβάλλον των ΟΤΑ α βαθμού, σε σχέση με την διαχείριση έργων Διαπιστώσεις και συμπεράσματα έρευνας στα ερωτήματα για τους ανασταλτικούς παράγοντες για την εφαρμογή ΣΔΕΠ στους ΟΤΑ α βαθμού Σύνοψη συμπερασμάτων έρευνας ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΕΡΓΑΣΙΑΣ Δέσμη μέτρων κινητοποίησης και παρότρυνσης Δέσμη μέτρων βελτίωσης προτύπου διαχείρισης έργου Δέσμη μέτρων εκπαίδευσης και κατάρτισης Δέσμη μέτρων αναβάθμισης εσωτερικής λειτουργίας Επίλογος ΚΕΦΑΛΑΙΟ 6. ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ-ΑΝΑΦΟΡΕΣ ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ΞΕΝΟΓΛΩΣΣΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ι. ΕΝΤΥΠΑ ΣΥΝΕΝΤΕΥΞΕΩΝ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙ. ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΜΜΕΤΕΧΟΝΤΩΝ ΕΡΕΥΝΑΣ

12 ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΣΧΗΜΑΤΩΝ Σχήμα 2.1 Αρχιτεκτονική εργασίας Σχήμα 3.1 Ομάδες διεργασιών έργου Σχήμα 3.2 Τυπική Δομή ΣΔΕΠ Σχήμα 3.3 Σταδιακή ενσωμάτωση συστήματος διαχείρισης έργων σε οργανισμό Σχήμα 3.4 Επίπεδα διαχειριστικής ωριμότητας. Το μοντέλο του CMM Σχήμα 3.5 Προσέγγιση ανάπτυξης συστήματος διαχείρισης σε 4 βήματα Σχήμα 3.6 Τυπικός Ο.Ε.Υ. μεγάλου «Καλλικρατικού» ΟΤΑ α βαθμού Σχήμα 3.7 Πανόραμα των διαδικασιών του μεταβατικού συστήματος Σχήμα 3.8 Υπόδειγμα ΣΔΕΠ, βάσει του ΕΛΟΤ 1429 Σχήμα 3.9 Κύκλος έργου Σχήμα 5.1 Αξιολόγηση προσθηκών από καλές πρακτικές του εξωτερικού Σχήμα 5.2 Διακύμανση μέσων βαθμολογήσεων Σχήμα 5.3 Βαθμολόγηση παραγόντων εσωτερικού περιβάλλοντος Σχήμα 5.4 Μέση βαθμολόγηση του εκπαιδευτικού επιπέδου των στελεχών των δήμων σε κάθε περιοχή γνώσης Σχήμα 5.5 Μέση συνολική βαθμολόγηση ανασταλτικών παραγόντων για την ανάπτυξη ΣΔΕ, σε ΟΤΑ α βαθμού Σχήμα 5.6 Μέση αξιολόγηση για μέτρα για την αύξηση της εφαρμογής ΣΔΕ Σχήμα 5.7 Μέσες βαθμολογήσεις για τους παράγοντες εσωτερικού περιβάλλοντος ανά ομάδα εμπλεκομένων Σχήμα 5.8 Αξιολόγηση της κάθε ομάδας ερωτώμενων σε σχέση με τον βαθμό συχνότητας των ανασταλτικών παραγόντων στους ΟΤΑ α βαθμού Σχήμα 5.9 Μέση αξιολόγηση της κάθε ομάδας ερωτώμενων της βαρύτητας επίπτωσης του κάθε ανασταλτικού παράγοντα Σχήμα 5.10 Αποτελέσματα έρευνας, ανά σκοπό ερευνητικού ερωτήματος Σχήμα 5.11 Αντιστοίχηση μέτρων-προβλημάτων 3

13 Πίνακας 5.1 Πίνακας 5.2 Πίνακας 5.3 Πίνακας 5.4 ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΠΙΝΑΚΩΝ Βαθμολογία σημείων καλών πρακτικών Βαθμολογία περιοριστικών παραγόντων για την ανάπτυξη ΣΔΕΠ σε ΟΤΑ α βαθμού Εξερχόμενα έρευνας Μέτρα αναβάθμισης ικανότητας διαχείρισης έργων των ΟΤΑ, με την εφαρμογή ΣΔΕΠ 4

14 ΑΝΚΑ ΕΒΕΤΑΜ ΕΔΑ ΕΕ ΕΕΤΑΑ ΕΚΤ ΕΛΟΤ ΕΝΑΕ ΕΠ ΕΠΔ ΕΣΠΑ ΕΣΥΔ ΕΥΘΥ ΕΥΣ ΙΕΚΕΜ-ΤΕΕ ΙΤΑ ΚΕΔΚΕ ΚΠΣ ΚΥΑ ΜΔΕ ΜΚΟ ΜΟΔ ΝΠΔΔ ΠΔ ΠΕΤΑ ΟΕΥ ΟΤΑ ΣΑΤΑ ΣΔΕΠ ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ Ελληνικές συντομογραφίες Αναπτυξιακή Καρδίτσας Εταιρείας Βιομηχανικής Έρευνας & Τεχνολογικής Ανάπτυξης Μετάλλων Ενδιάμεση Διαχειριστική Αρχή Ευρωπαϊκή Ένωση Ελληνική Εταιρεία Τοπικής Ανάπτυξης και Αυτοδιοίκησης Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο Ελληνικός Οργανισμός Τυποποίησης Ένωση Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων Ελλάδας Επιχειρησιακό Πρόγραμμα Ετήσιο Πρόγραμμα Δράσης Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Αναφοράς Εθνικό Συμβούλιο Διαπίστευσης Ειδική Υπηρεσία Θεσμικής Υποστήριξης Ειδική Υπηρεσία Συντονισμού Ινστιτούτο Εκπαίδευσης Και Επιμόρφωσης Μελών ΤΕΕ Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης Κεντρική Ένωση Δήμων και Κοινοτήτων Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης Κοινή Υπουργική Απόφαση Μεταπτυχιακή Διπλωματική εργασία Μη Κυβερνητική Οργάνωση Μονάδα Οργάνωσης και Διαχείρισης Νομικό Πρόσωπο Δημοσίου Δικαίου Προεδρικό Διάταγμα Πληροφόρηση-Επιμόρφωση Τοπική Ανάπτυξη Οργανισμός Εσωτερικών Υπηρεσιών Οργανισμός Τοπικής Αυτοδιοίκησης Σύμφωνο Αρχών Τοπικής Αυτοδιοίκησης Σύστημα Διαχειριστικής Επάρκειας 5

15 ΣΔΙΤ ΤΕΙ ΤΕΕ ΥΠΕΣΑΗΔ ΥΠΕΣΔΔΑ ΥΠΟΙΟ ΦΕΚ ANSI BS CAQDAS CMMI IdeA IPMA ISO LGC NYS OGC OPM PMBOK PMI SPSS Σύμπραξη Δημόσιου-Ιδιωτικού Τομέα Τεχνικό Εκπαιδευτικό ίδρυμα Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδος Υπουργείο Εσωτερικών Ανάπτυξης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης Υπουργείο Εσωτερικών Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης Υπουργείο Οικονομικών Φύλλο Εφημερίδας της Κυβερνήσεως Ξενόγλωσσες συντομογραφίες American National Standards Institute British Standard Computer assisted qualitative data analysis software Capability Maturity Model Integration Improvement and Development Agency International Project Management Association International Standards Organization Local Government Commission New York State Office of Government Commerce Organizational Project Management Project Management Body of Knowledge Project Management Institute Statistical Package for the Social Sciences 6

16 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Η παρούσα εργασία εξετάζει το ζήτημα της ανάπτυξης Συστημάτων Διαχειριστικής Επάρκειας (στο εξής για λόγους συντομίας ΣΔΕΠ), στους ελληνικούς Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (στο εξής ΟΤΑ) α βαθμού. Ένα ΣΔΕΠ περιλαμβάνει γραπτές διαδικασίες, εγχειρίδιο, τυποποιημένα έντυπα, αρχεία και οδηγίες εργασίας, τα οποία τεκμηριώνουν εγγράφως, όλα όσα εφαρμόζει ένας οργανισμός, σε όλες τις φάσεις της διαδικασίας διαχείρισης ενός έργου (Λεόπουλος Β., 2008). Βάση για την ανάπτυξη ΣΔΕΠ, αποτελούν πρότυπα διαχείρισης έργων ή τεχνικές προδιαγραφές, τα οποία εκδίδονται από εξουσιοδοτημένους για αυτήν την εργασία, φορείς. Η αποτίμηση των προβλημάτων που παρουσιάστηκαν στο Γ ΚΠΣ, σε συνδυασμό με τις επιταγές της Ε.Ε., για την διαχείριση του Δ ΚΠΣ (πλέον ευρύτερα γνωστό ως ΕΣΠΑ), οδήγησαν στην δημιουργία ενός κανονιστικού πλαισίου, το οποίο υποχρέωσε τους δυνητικούς δικαιούχους του προγράμματος, να αναπτύξουν γραπτά τεκμηριωμένα ΣΔΕΠ, τα οποία θα πληρούσαν ορισμένες ελάχιστες προϋποθέσεις και προδιαγραφές. Η επάρκεια αυτών των συστημάτων, αποτελούσε προϋπόθεση για την ένταξη πράξεων (έργων υποδομής, μελετών, υπηρεσιών) ενός φορέα, σε οποιοδήποτε Τομεακό ή Περιφερειακό Πρόγραμμα του ΕΣΠΑ. Οι ΟΤΑ α βαθμού αποτελούν μία από τις μεγαλύτερες ομάδες δυνητικών δικαιούχων του προγράμματος και συνάμα το ΕΣΠΑ αποτελεί για αυτούς, την μοναδική πηγή χρηματοδότησης αναπτυξιακών παρεμβάσεων ευρείας κλίμακας, οπότε έσπευσαν να αναπτύξουν ΣΔΕΠ προκειμένου να αποκτήσουν το δικαίωμα να εντάσσουν έργα τους στο πρόγραμμα αυτό. Στην πορεία, η εφαρμογή του Σχεδίου Καλλικράτης και η δημιουργία ισχυρών ΟΤΑ, με ευρύτερο πεδίο παρέμβασης και ενισχυμένες αρμοδιότητες, αύξησε κατά πολύ τις απαιτήσεις για αποτελεσματικότερη διαχείριση των έργων και των παρεμβάσεων που υλοποιούν οι συγκεκριμένοι οργανισμοί και παράλληλα η διοίκηση και η λειτουργία των υπηρεσιακών μονάδων των ΟΤΑ α βαθμού, έγινε μία πολύπλοκη και μείζονος σημασίας, διεργασία. Συγχρόνως, η δημοσιονομική κρίση που έπληξε την Ελλάδα, έφερε στο προσκήνιο για όλους τους φορείς του δημοσίου τομέα, την ανάγκη για αναβάθμιση της διαχειριστικής τους ικανότητας, προκειμένου η οποιαδήποτε 7

17 παρέμβαση που αυτοί υλοποιούν, να επιτυγχάνει την βέλτιστη δυνατή σχέση κόστους-οφέλους. Η ορθή και επιμελής εφαρμογή των ΣΔΕΠ που ανέπτυξαν οι δήμοι, είναι δυνατό να αποτελέσει το «όχημα», ώστε να επιτευχθούν οι παραπάνω περιγραφόμενοι στόχοι και να μπορέσουν οι ΟΤΑ α βαθμού να εκτελούν αποτελεσματικά την αποστολή τους. Σε πρακτικό επίπεδο όμως, έχουν διαπιστωθεί δυστοκίες και προβλήματα στην εφαρμογή των οριζόμενων στα ΣΔΕΠ των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ και είναι δεδομένο ότι για να επιδράσουν αυτά θετικά στην λειτουργία διαχείρισης έργων των δήμων, θα πρέπει να υποβληθούν σε βελτιωτικές ενέργειες. Στην παρούσα εργασία εξετάζονται όλα τα επιμέρους ζητήματα που επηρέασαν (θετικά ή αρνητικά) τα ΣΔΕΠ των ΟΤΑ α βαθμού. Στην κατεύθυνση αυτή μελετάται, η διαδικασία ανάπτυξης ΣΔΕΠ που εφαρμόστηκε, τα πρότυπα πάνω στα οποία στηρίχθηκαν τα συστήματα αυτά στους ΟΤΑ α βαθμού, τα βασικά χαρακτηριστικά των διεργασιών που παράγονται από τους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ, σε όλα τα στάδια του κύκλου ζωής των έργων που αυτοί σχεδιάζουν ή υλοποιούν (όπως οργανωτική δομή, τρόπος λειτουργίας, προβλήματα και πηγές αυτών, ιδιομορφίες). Επιπλέον, εξετάζεται η επιρροή του Σχεδίου Καλλικράτης σε ότι αφορά την διαχείριση έργων από τους δήμους αλλά και καλές πρακτικές ανάπτυξης και εφαρμογής ΣΔΕΠ από φορείς τοπικής διακυβέρνησης του εξωτερικού. Ως εξερχόμενο της μελέτης αυτής προκύπτουν, προτάσεις για μέτρα, τα οποία θα αναβαθμίσουν την γενική λειτουργία διαχείρισης έργων των ΟΤΑ α βαθμού, μέσω της εφαρμογής ΣΔΕΠ. Τα μέτρα αυτά αποσκοπούν, είτε στην άρση των αρνητικών - για τη διαχείριση έργων- παραγόντων που ισχύουν στους δήμους, είτε σε βελτιώσεις στα υφιστάμενα ΣΔΕΠ και το ρυθμιστικό τους περιβάλλον (διαδικασία πιστοποίησης, φορείς και διαδικασίες ελέγχου της εφαρμογής των ΣΔΕΠ, κανονιστικό πλαίσιο, διαδικασίες και όργανα υποστήριξης). Στον αντίποδα χρήζει αναφοράς και το τι δεν αφορά η συγκεκριμένη εργασία, ώστε να αποφευχθούν παρερμηνείες και λανθασμένες εξηγήσεις. Έτσι, η εργασία δεν εξετάζει την επάρκεια των προτύπων τα οποία αποτέλεσαν την βάση για την ανάπτυξη ΣΔΕΠ στους ΟΤΑ α βαθμού. Επίσης, δεν εμπεριέχει σε κανέναν της σημείο, αξιολόγηση της επάρκειας ή των δυνατοτήτων των εμπλεκομένων (στελέχη και διοίκηση ΟΤΑ, συμβούλους, αξιολογητές, στελέχη της κρατικής διοίκησης, 8

18 ακαδημαϊκό προσωπικό). Σε κάθε περίπτωση δε η εργασία σε όλα της τα σημεία οριοθετείται από τους περιορισμούς μίας Μεταπτυχιακής Διπλωματικής Εργασίας ακαδημαϊκής φύσης. Ένα βασικό μέλημα του γράφοντος ήταν η εκπόνηση μίας εργασίας με πρακτική αξία. Σε ότι έχει να κάνει λοιπόν με την ουσιαστική σημασία του εξεταζόμενου ζητήματος, αναφέρονται τα εξής: α) Η σημασία της βελτίωσης της διαχειριστικής ικανότητας των ΟΤΑ α βαθμού σε ότι αφορά τα έργα τους, τεκμηριώνεται με μία απλή παράθεση οικονομικών δεδομένων. Με βάση έρευνα της ΜΟΔ (2005), στο Γ ΚΠΣ, οι οργανισμοί αυτοί διαχειρίστηκαν έργα συνολικού προϋπολογισμού (μέσος προϋπολογισμός έργου ), την στιγμή που στο Πρόγραμμα «Θησέας» το οποίο αφορά αποκλειστικά και μόνο πράξεις (έργα υποδομής, μελέτες και υπηρεσίες), των οποίων δικαιούχοι είναι δήμοι (κατά μονάς ή με διαδημοτικές συνεργασίες), έχουν ενταχθεί οριστικά, έργα συνολικού προϋπολογισμού (Διαχειριστική Αρχή «Θησέα», Δεκέμβριος 2009). Συνυπολογίζοντας, τα ανταποδοτικά τέλη που πληρώνουν οι δημότες, μέρος των οποίων κατευθύνεται υποχρεωτικά σε έργα, το κονδύλι ΣΑΤΑ (Σύμφωνο Αρχών Τοπικής Αυτοδιοίκησης), που είναι πόρος που κατευθύνεται απευθείας από την κεντρική διοίκηση στους δήμους, για την υλοποίηση έργων και μελετών και το οποίο για το 2012 έχει προϋπολογιστεί σε (Κρατικός Προϋπολογισμός 2012, σελ. 104) καθώς και οι επιμέρους χρηματοδοτήσεις της κεντρικής διοίκησης για υλοποίηση έργων ειδικού σκοπού (πολιτική προστασία, αποκαταστάσεις οικισμών αθίγγανων, αθλητικές υποδομές), καθίσταται αντιληπτό ότι ένα σημαντικό μέρος των δημοσίων έργων που υλοποιούνται στην Ελλάδα, διαχειρίζεται από ΟΤΑ α βαθμού. Η ιδιαίτερη δυσχερής οικονομική συγκυρία έχει αναδείξει περαιτέρω την απαίτηση από τους δήμους (και γενικότερα τους δημόσιους φορείς), για βέλτιστη δυνατή διαχείριση των δημοσίων έργων. Σε ότι αφορά ειδικά το ΕΣΠΑ, το οποίο αποτελεί τον μοναδικό αναπτυξιακό «μοχλό» της χώρας την συγκεκριμένη περίοδο, ο ρόλος των ΟΤΑ α βαθμού είναι καθοριστικός. Η κατάργηση των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων (με βάση την ΜΟΔ, στο Γ ΚΠΣ διαχειρίστηκαν έργα προϋπολογισμού ) και η δραστική μείωση των δικαιούχων του προγράμματος (λόγω της υποχρέωσης για 9

19 πιστοποίηση της διαχειριστικής επάρκειας των δυνητικών δικαιούχων, των συγχωνεύσεων του Σχεδίου Καλλικράτης και της κατάργησης δημοσίων οργανισμών και φορέων) αναπόφευκτα έχει αυξήσει τις πράξεις του προγράμματος, τις οποίες θα κληθούν να διαχειριστούν οι δήμοι. Προφανώς, η απορρόφηση των πόρων αυτών, αλλά κυρίως η αποτελεσματική χρήση τους, αποτελεί προϋπόθεση για τον «αναπτυξιακό βηματισμό» της χώρας. β) Αναφορικά με τα ΣΔΕΠ και την επίδραση που μπορούν να έχουν στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ, εδώ αναφέρουμε τα εξής: Μία σειρά ερευνών που διενεργήθηκαν από διαφορετικούς φορείς (στα επόμενα κεφάλαια της εργασίας πραγματοποιείται εκτενής αναφορά), κατέδειξε ότι η λειτουργία διαχείρισης έργων των δήμων στην Ελλάδα αντιμετωπίζει σοβαρότατα προβλήματα και ελλείψεις. Τα πρότυπα διαχείρισης έργου, με βάση τις ακαδημαϊκές μελέτες, έχουν αποδειχθεί σε αρκετές περιπτώσεις ιδιαίτερα αποτελεσματικά στην αντιμετώπιση δυσλειτουργιών των φορέων, στους οποίους αναπτύσσονται. Επιπλέον, το συνολικό εγχείρημα της διαχειριστικής επάρκειας των δήμων (της ανάπτυξης δηλαδή ΣΔΕΠ, που θα καλύπτουν ορισμένες ελάχιστες προϋποθέσεις), για το οποίο καταναλώθηκε πλήθος πόρων (κεφάλαια, ανθρωποώρες), τόσο από την κεντρική διοίκηση, όσο και από τους ίδιους τους ΟΤΑ α βαθμού, δεν πρέπει να παραμείνει αναξιοποίητο. Η μελέτη των προβλημάτων που προέκυψαν σε όλες τις εκφάνσεις της διαδικασίας αλλά και ο εντοπισμός των δυστοκιών των προτύπων που αποτέλεσαν την βάση για τα ΣΔΕΠ των δήμων, αποτελεί ένα πρώτο βήμα για την βελτίωση των συστημάτων αυτών και κατ επέκταση την αναβάθμιση της λειτουργίας διαχείρισης έργου των φορέων αυτών. γ) Άξιος αναφοράς είναι ακόμη ένας παράγοντας που καθιστά σημαντική χρήση ΣΔΕΠ για την αναβάθμιση της λειτουργίας διαχείρισης έργου των ΟΤΑ α βαθμού. Συγκεκριμένα, το ζήτημα της εφαρμογής διαδικασιών διαχείρισης έργου από πλευράς των δικαιούχων του ΕΣΠΑ, παράλληλα με την απαίτηση από αυτούς για την τήρηση ενός ελάχιστου επίπεδου «διαχειριστικής ωριμότητας», παραμένει ενεργό, παρά τις όποιες παλινωδίες και οπισθοδρομήσεις. Άλλωστε, η ανάγκη για αναβάθμιση των διαδικασιών διαχείρισης από τους δημόσιους οργανισμούς είναι τεκμηριωμένη (ΜΟΔ. ΑΕ, 2005) και νομοθετικά θεσπισμένη και δεν έχει αμφισβητηθεί από κανένα φορέα ή παράγοντα. Το ζήτημα που οδήγησε σε 10

20 αμφισβητήσεις και προστριβές, είναι αφενός η «βάση» πάνω στην οποία θα δομούνται οι διαδικασίες αυτές και αφετέρου οι διαδικασίες εξέτασης, ελέγχου και επιβεβαίωσης της διαχειριστικής ωριμότητας του κάθε φορέα. Μία επισκόπηση των λόγων, για τους οποίους απαλείφθηκε η υποχρεωτική εφαρμογή του ΕΛΟΤ 1429:2008, τεκμηριώνει τα παραπάνω. Συγκεκριμένα δεν καταγράφηκαν απόψεις για την πλήρη κατάργηση του προτύπου, ούτε προκύπτουν εισηγήσεις για το περιττό της ανάπτυξης ΣΔΕΠ στους δυνητικούς δικαιούχους του ΕΣΠΑ Αποκωδικοποιώντας τις περισσότερες απόψεις για το ζήτημα, διαβλέπουμε ότι η χρονοβόρα διαδικασία, το κόστος πιστοποίησης και οι υψηλές απαιτήσεις του Προτύπου, ήταν αυτά που καθιστούσαν την υποχρεωτική του εφαρμογή, ως μη πρακτική. Μάλιστα έχουν διατυπωθεί απόψεις, για επαναφορά της υποχρεωτικής τήρησης των προβλέψεων του ΕΛΟΤ, είτε στην αρχική του μορφή (ΤΕΕ, 2007), είτε σε τροποποιημένη έκδοση (Δάκης Γ., 2010). Επιπρόσθετα στα παραπάνω, δεν έχει διατυπωθεί από κανένα φορέα ή όργανο της Ε.Ε., η άποψη ή η γνωμοδότηση, για απόσυρση της απαίτησης για ανάπτυξη και τήρηση ενός ενιαίου συστήματος ελέγχου και πιστοποίησης της διαχειριστικής επάρκειας των υποψήφιων δικαιούχων των συγχρηματοδοτημένων προγραμμάτων. Τουναντίον, η απαίτηση αυτή κατά πάσα πιθανότητα θα βρίσκεται σε ισχύ και την επόμενη προγραμματική περίοδο. Βάσει των παραπάνω, εξάγεται το συμπέρασμα ότι το ζήτημα της τήρησης, από τους ΟΤΑ α βαθμού, ενός ελαχίστου επιπέδου διαχειριστικής ικανότητας μέσω της εφαρμογής ΣΔΕΠ, δεν έχει εγκαταλειφθεί, επομένως η διατύπωση προτάσεων για την βελτίωση της λειτουργίας διαχείρισης έργων των ΟΤΑ α βαθμού, μέσα από την εφαρμογή ΣΔΕΠ, αποτελεί μία διαδικασία με πρακτική και ουσιαστική αξία. Οι τρείς παραπάνω αναφερόμενοι παράγοντες, προσδίδουν μία πρακτική διάσταση στην παρούσα εργασία, ενώ οι προτάσεις που διατυπώνονται επιχειρείται να διαθέτουν δυνατότητα πραγματικής εφαρμογής και όχι θεωρητική μόνο σημασία. Μία άκρως σημαντική πτυχή μίας μεταπτυχιακής εργασίας, είναι η ύπαρξη σημείων διαφοροποίησης της, από ανάλογες έρευνες και μελέτες που έχουν πραγματοποιηθεί για το εξεταζόμενο ζήτημα. Με άλλα λόγια η ύπαρξη κενών που αυτή επιχειρεί να καλύψει όπως και οι καινοτομίες που αυτή περιέχει. Μία εκ των βασικών αιτιών για την επιλογή του ευρύτερου ερευνητικού ζητήματος και την τελική διαμόρφωση της 11

21 εργασίας, αποτέλεσε η έλλειψη μελετών και ερευνών πάνω σε τρία βασικά σημεία, η οποία σημειώνεται ότι εν πολλοίς, οφείλεται στο σύντομο χρονικό διάστημα ισχύος των σημείων αυτών. Πριν την αναφορά των σημείων αυτών, πρέπει να υπογραμμιστεί, ότι σε καμία περίπτωση δεν υποτιμάται η όποια υφιστάμενη έρευνα (ακαδημαϊκή ή τεχνοκρατική) έχει θίξει τα ζητήματα αυτά και ότι πάντα υπάρχει η πιθανότητα να έχουν διαφύγει από την προσοχή του γράφοντος, τμήματα ή και σύνολα ερευνών για αυτά τα θέματα: α) Πρότυπο ΕΛΟΤ 1429:2008 σε ΟΤΑ α βαθμού: Το Ελληνικό Πρότυπο Διαχείρισης έργων, ανεξαρτήτως της επιτυχίας και της πληρότητας του, έχει ιδιαίτερη ακαδημαϊκή αξία, διότι αποτελεί την πρώτη απόπειρα μεταφοράς στην Ελλάδα, μίας ιδιαίτερα επιτυχούς καινοτομίας των ανεπτυγμένων στο πεδίο της διαχείρισης χωρών, των Προτύπων Διαχείρισης Έργου. Παρά την σύντομη περίοδο εφαρμογής του Προτύπου, ήδη υφίστανται αρκετές έρευνες για τα χαρακτηριστικά του αλλά και πρακτικές εφαρμογές σε ποικίλους οργανισμούς και φορείς (νοσοκομεία, Μ.Κ.Ο., ΟΤΑ β βαθμού). Σε ότι αφορά τους δήμους, έχουν διενεργηθεί ορισμένες μελέτες, κάτι μάλλον φυσιολογικό εξαιτίας της σύντομης διάρκειας ισχύος του (περίπου 26 μήνες), αλλά σαφώς υφίσταται περιθώριο περαιτέρω έρευνας και διαπιστώσεων. Στην κατεύθυνση αυτή, η μελέτη της διαδικασίας ανάπτυξης, των προβλημάτων, των θετικών σημείων και των πιθανών βελτιώσεων, σε ότι αφορά την ανάπτυξη του ΕΛΟΤ 1429:2008, στους ΟΤΑ α βαθμού, διαθέτει πρακτική σημασία. Στην εργασία εξετάζεται το ζήτημα της ανάπτυξης ΣΔΕΠ σε δήμους, με βάση το ΕΛΟΤ 1429:2008. β) Μεθοδολογία ανάπτυξης συστημάτων διαχείρισης σε ΟΤΑ α βαθμού: Η ανάπτυξη ενός συστήματος διαχείρισης οποιουδήποτε αντικειμένου (ποιότητας, διαχείρισης έργων, περιβαλλοντικής προστασίας), αποτελεί μία ιδιαίτερα ενδιαφέρουσα -από επιστημονικής άποψης- διαδικασία, διότι σε αυτήν εμπλέκονται πολυποίκιλοι παράγοντες, πολλών διαφορετικών επιστημονικών πεδίων. Εν προκειμένω, η ανάπτυξη ΣΔΕΠ στους δήμους, είναι μία διαδικασία που περιλαμβάνει στοιχεία προερχόμενα από τα επιστημονικά πεδία της διαχείρισης ανθρώπινων πόρων, των προτύπων διαχείρισης έργων, της οργανωτικής συμπεριφοράς και κουλτούρας, του ανασχεδιασμού επιχειρησιακών διαδικασιών και της οργανωτικής δομής οργανισμών. Η μελέτη αυτής της 12

22 διαδικασίας στους ΟΤΑ α βαθμού, οι οποίο αποτελούν οργανισμούς δημοσίου συμφέροντος και φέρουν τις κάποιες από τις πάγιες στρεβλώσεις του ελληνικού δημόσιου τομέα, έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον και παράλληλα αποτελεί μία ελάχιστα «εξερευνημένη περιοχή», όπως διαπιστώθηκε από την σχετική αναζήτηση στην ελληνική βιβλιογραφία. Στην παρούσα εργασία, η διαδικασία αυτή αποτελεί ιδιαίτερο ερευνητικό ερώτημα και εξετάζεται εκτενώς. γ) Επίδραση του Σχεδίου Καλλικράτης: Η μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης που επιχειρήθηκε με το εν λόγω Σχέδιο, είναι ιδιαίτερα ευρείας κλίμακας και επηρεάζει το σύνολο των διεργασιών των ΟΤΑ, άρα και αυτές που αφορούν τη διαχείρισης έργων. Το σύντομο της εφαρμογής του Σχεδίου (ένα έτος) και το γεγονός ότι αυτό δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί (λόγω τμηματικής εφαρμογής και καθυστερήσεων στην έκδοση κανονιστικού πλαισίου εξειδίκευσης), δεν επέτρεψε την μελέτη των πραγματικών επιπτώσεων του, στους ΟΤΑ α βαθμού. Στην εργασία, εξετάζονται οι επιπτώσεις του Καλλικράτη, σε ότι αφορά τη διαχείριση έργων από τους δήμους και συνάγονται κάποια πρώτα συμπεράσματα, για το θέμα αυτό. Πέραν των σημείων στα οποία παρουσιάστηκε ένα σχετικό «κενό» ελληνικής βιβλιογραφίας, ένα πρόσθετο σημείο διαφοροποίησης της παρούσας εργασίας, είναι η χρήση στην διαδικασία έρευνας, της προσέγγισης των 360 ο (360 degree feedback). Στην βάση αυτή, επιχειρήθηκε η συμμετοχή στην έρευνα και η κατάθεση απόψεων, από μέλη όλων των ομάδων που ενεπλάκησαν στην ανάπτυξη ΣΔΕΠ στους ΟΤΑ α βαθμού. Μάλιστα, από την προσέγγιση αυτή προέκυψαν ορισμένες σημαντικές αποκλίσεις στις απόψεις της εκάστοτε ομάδας, για επιμέρους ζητήματα. Οφείλουμε πάντως να αναφέρουμε, ότι η προσέγγιση έχει και μειονεκτήματα, τα οποία περιγράφονται στο σχετικό κεφάλαιο της εργασίας. Αναφορικά με την δομή της εργασίας, αρχικά παρουσιάζονται τα ερευνητικά ερωτήματα, γύρω από τα οποία περιστρέφεται η παρούσα εργασία. Έπειτα, παρατίθεται η βιβλιογραφική επισκόπηση του ζητήματος. Σε αυτήν, διερευνώνται οι δημοσιεύσεις που αφορούν το εκάστοτε ερευνητικό ερώτημα, τόσο από τη διεθνή όσο και από την ελληνική πραγματικότητα και παράλληλα παρουσιάζεται η συνοπτική μελέτη τριών καλών πρακτικών ανάπτυξης και εφαρμογής ΣΔΕΠ από φορείς τοπικής διακυβέρνησης του εξωτερικού και τα σημεία που θα μπορούσαν να 13

23 μεταφερθούν στους ελληνικούς ΟΤΑ α βαθμού. Στην συνέχεια, αναλύεται η ερευνητική μεθοδολογία που εφαρμόστηκε στην παρούσα εργασία, σημείο στο οποίο αναφέρονται όλα τα επιμέρους ζητήματα που χρήζουν επεξήγηση, για την εγκυρότητα, την αξιοπιστία, την πληρότητα και την κατανόηση της εργασίας. Ακολουθεί η ανάλυση των ευρημάτων της έρευνας, η οποία αναπτύσσεται ανά ερευνητικό ερώτημα και ο σχολιασμός των βασικών σημείων ενδιαφέροντος που προέκυψαν από αυτή. Επιπρόσθετα, διατυπώνονται τα συμπεράσματα και οι διαπιστώσεις του γράφοντος για τα θιγόμενα στην εργασία και οι προτάσεις για τα μέτρα αναβάθμισης της λειτουργίας διαχείρισης έργων στους ελληνικούς ΟΤΑ α βαθμού με την εφαρμογή ΣΔΕΠ, στοιχείο που συμπίπτει με τον αντικειμενικό σκοπό της παρούσας εργασίας. ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2. ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΑ ΕΡΩΤΗΜΑΤΑ 2.1. ΑΝΑΛΥΣΗ ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΩΝ ΕΡΩΤΗΜΑΤΩΝ Η παρούσα εργασία εξετάζει, σε πρώτο χρόνο τη μεθοδολογία ανάπτυξης ΣΔΕΠ που εφαρμόστηκε στους ελληνικούς ΟΤΑ α βαθμού. Συγκεκριμένα, εξετάζονται τα βασικά χαρακτηριστικά της διαδικασίας ενσωμάτωσης (συμμετοχή συμβούλου, εύρος εκπαιδευτικών δράσεων, χρονική διάρκεια ανάπτυξης, μεθοδολογικά εργαλεία, συμμετοχή της διοίκησης) και αντιπαραβάλλονται με τα προβλεπόμενα, περί μεθοδολογιών ανάπτυξης ΣΔΕΠ της σύγχρονης βιβλιογραφίας. Σε δεύτερο χρόνο, εξετάζονται καλές πρακτικές ανάπτυξης και εφαρμογής ΣΔΕΠ σε οργανισμούς τοπικής διακυβέρνησης του εξωτερικού. Αναλυτικότερα, παρουσιάζονται οι διαδικασίες ανάπτυξης, τα κεντρικά χαρακτηριστικά και τα σημεία τα οποία είναι εφικτό να μεταφερθούν στην ελληνική πραγματικότητα Απώτερος σκοπός αυτού του ερευνητικού ερωτήματος, είναι ο εντοπισμός σημείων των καλών αυτών πρακτικών, τα οποία δύναται να μεταφερθούν στα ελληνικά πρότυπα και να τα βελτιώσουν, δηλαδή να τα κάνουν πληρέστερα και ευκολότερα εφαρμόσιμα στους ελληνικούς πρωτοβάθμιους ΟΤΑ. Κατόπιν, εξετάζεται το εσωτερικό περιβάλλον των ελληνικών ΟΤΑ α βαθμού, σε ότι έχει να κάνει με τις διεργασίες διαχείρισης έργων. Πιο αναλυτικά, εντοπίζονται τα κύρια δεδομένα της γενικότερης λειτουργίας διαχείρισης έργων, όπως οι εμπλεκόμενες υπηρεσιακές μονάδες και συλλογικά όργανα, τα 14

24 προβλήματα που ανακύπτουν στη διαχείριση ιδιαίτερων κατηγοριών έργων (π.χ. έργα πληροφορικής) δίδεται ιδιαίτερη βαρύτητα στις αλλαγές που επέφερε η εφαρμογή του «Σχεδίου Καλλικράτης» στις διεργασίες αυτές. Τέλος, διερευνώνται οι ανασταλτικοί παράγοντες για την ανάπτυξη ΣΔΕΠ σε έναν ελληνικό ΟΤΑ α βαθμού και οι αιτίες από τις οποίες αυτοί πηγάζουν. Πιο συγκεκριμένα, ερευνώνται τα κύρια εμπόδια που παρατηρήθηκαν στις απόπειρες ανάπτυξης ΣΔΕΠ, τόσο στο εσωτερικό όσο και στο εξωτερικό περιβάλλον των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ, με ανάλυση τόσο της συχνότητας εμφάνισης όσο και της βαρύτητας των επιπτώσεων του καθενός. Ο στρατηγικός στόχος της έρευνας και συνάμα το σημείο σύνδεσης των ερευνητικών ερωτημάτων αποτελεί, η διατύπωση πρακτικών και εφαρμόσιμων προτάσεων για την αναβάθμιση της ευρύτερης λειτουργίας διαχείρισης έργων στους ελληνικούς ΟΤΑ, μέσω της ανάπτυξης και εφαρμογής ΣΔΕΠ. Συνοψίζοντας τα παραπάνω, τα ερευνητικά ερωτήματα, στην απάντηση των οποίων παρακάτω περιστρέφεται η μεταπτυχιακή εργασία, είναι τα ΚΥΡΙΑ ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΑ ΕΡΩΤΗΜΑΤΑ 1. Ανάλυση των μεθοδολογικών προσεγγίσεων ανάπτυξης Συστημάτων Διαχειριστικής Επάρκειας που εφαρμόστηκαν στους ελληνικούς ΟΤΑ α βαθμού και αντιπαραβολή με τις αντίστοιχες προσεγγίσεις, που υφίστανται στη σχετική βιβλιογραφία: Το συγκεκριμένο ερευνητικό ερώτημα αναφέρεται στην μεθοδολογικές προσεγγίσεις ανάπτυξης ΣΔΕΠ. Αναλυτικότερα, η ανάπτυξη ΣΔΕΠ αποτελεί μία σύνθετη διαδικασία, της οποία συντίθεται από μία σειρά παραγόντων, όπως η χρονική διάρκεια, η χρήση εξωτερικού συμβούλου, η εκπαίδευση των στελεχών πάνω στο ΣΔΕΠ, τα εργαλεία ανάλυσης της υφιστάμενης κατάστασης, η εγκατάσταση δεικτών ή διαδικασίας παρακολούθησης και μέτρησης της εφαρμογής, των όσων ορίζονται στα συστήματα αυτά. Σε πρώτο στάδιο, θα εντοπιστούν τα κρίσιμα σημεία της διαδικασίας, όπως αυτά προβλέπονται στην σχετική βιβλιογραφία και θα αντιπαραβληθούν με τα όσα ίσχυσαν στους ελληνικούς δήμους, όπως αυτά προέκυψαν από την έρευνα. Στόχος αυτής του ερευνητικού ερωτήματος, είναι ο εντοπισμός παραλείψεων ή δυστοκιών στη διαδικασία ανάπτυξης, η επανόρθωση των οποίων θα αποτελέσει αντικείμενο 15

25 ουσιαστικών μέτρων, αναβάθμισης της λειτουργίας διαχείρισης έργων των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ, μέσω της χρήσης ΣΔΕΠ. 2. Ανάλυση καλών πρακτικών προτύπων εγγράφων διαχείρισης έργων από το εξωτερικό: Το δεύτερο ερευνητικό ερώτημα, έχει να κάνει με την μελέτη καλών πρακτικών, από ΣΔΕΠ που αναπτύχτηκαν στο εξωτερικό, από φορείς τοπικής διακυβέρνησης και εντοπισμό ορισμένων σημείων, τα οποία είναι εφικτό να μεταφερθούν στην ελληνική πραγματικότητα. Στο ερευνητικό τμήμα της εργασίας, εξετάζεται ο βαθμός αποδοχής των συμμετεχόντων στην έρευνα του εκάστοτε μέτρου αναβάθμισης, του οποίου η μεταφορά στην ελληνική πραγματικότητα κρίθηκε εφικτή. Απαραίτητη υποσημείωση αποτελεί, ότι το αυτό το ερευνητικό ερώτημα δεν εξετάζει το εσωτερικό περιβάλλον ή τις διεργασίες διοίκησης έργου των φορέων οι οποίοι ανέπτυξαν και εφάρμοσαν με επιτυχή τρόπο ΣΔΕΠ (καθότι οι διαφορές με την ελληνική πραγματικότητα είναι τεράστιες), αλλά εξετάστηκαν σημεία που είναι δυνατό να μεταφερθούν στα ελληνικά πρότυπα διαχείρισης έργου, τα οποία αποτελούν βάση για την ανάπτυξη ΣΔΕΠ στους ελληνικούς ΟΤΑ α βαθμού. Στόχος του ερευνητικού ερωτήματος, ο εντοπισμός και ανάλυση σημείων καλών πρακτικών του εξωτερικού, τα οποία μπορούν να βελτιώσουν τα πρότυπα διαχείρισης έργου που υφίστανται στην Ελλάδα και κατ επέκταση να καταστήσουν ευκολότερα εφαρμόσιμα τα ΣΔΕΠ των ελληνικών ΟΤΑ α βαθμού. 3. Ανάλυση του εσωτερικού περιβάλλοντος (δομή, διαδικασίες, λειτουργίες) των ΟΤΑ α βαθμού, σε ότι αφορά τη διαχείριση έργων: Το εσωτερικό περιβάλλον ενός οργανισμού είναι πάντα καθοριστικό για την επιτυχή υλοποίηση των έργων του. Στοιχεία λοιπόν, όπως η δομή, ο τρόπος λειτουργίας, η κατανομή εργασιών, οι διαθέσιμοι πόροι αποτελούν καθοριστικούς παράγοντες για την γενική λειτουργία διαχείρισης έργων. Ο εντοπισμός των βασικών προβλημάτων της ευρύτερης λειτουργίας διαχείρισης έργων, αποτελεί το αντικείμενο του παρόντος ερευνητικού ερωτήματος. Στην κατεύθυνση αυτή, εξετάζεται η επίδραση του Σχεδίου Καλλικράτης, τα προβλήματα που εμφανίζονται στις διεργασίες διαχείρισης έργου αλλά και η εκτίμηση των συμμετεχόντων στην έρευνα για την βαρύτητα επίπτωσης του. Σκοπός του ερευνητικού αυτού ερωτήματος είναι ο υπολογισμός της συχνότητας εμφάνισης αλλά και της βαρύτητας επίπτωσης του 16

26 κάθε προβλήματος της διεργασίας διαχείρισης έργων των δήμων, προκειμένου να διατυπωθούν προτάσεις αντιμετώπισης, μέσα από την εφαρμογή ΣΔΕΠ. 4. Εντοπισμός περιοριστικών παραγόντων για την ανάπτυξη ΣΔΕΠ στους ΟΤΑ α βαθμού αλλά και των αιτιών που τους προκαλούν: Σε αυτό το ερευνητικό ερώτημα αναζητούνται οι παράγοντες που περιορίζουν την εφαρμογή ΣΔΕΠ στους δήμους και οι βαθύτερες αιτίες που τους προκαλούν. Αρχικά, εντοπίζονται οι παράγοντες αυτή στην σχετική βιβλιογραφία και κατόπιν στην έρευνα εξετάζεται η πραγματική τους ισχύ, αλλά και η άποψη των συμμετεχόντων για το ποιοι παράγοντες δρουν ανασταλτικά στην ανάπτυξη ΣΔΕΠ και που αυτοί οφείλονται. Στόχος του ερωτήματος, ο εντοπισμός των πλέον σημαντικών περιοριστικών παραγόντων για την ανάπτυξη ΣΔΕΠ στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΙΚΟΣ ΣΚΟΠΟΣ: Οι απαντήσεις των παραπάνω ερευνητικών ερωτημάτων, όπως θα προκύψουν από την εργασία, θα εξέρχονται σε μία σειρά προτάσεων, για μέτρα αναβάθμισης της λειτουργίας διαχείρισης έργων από τους ελληνικούς ΟΤΑ α βαθμού, μέσω της ανάπτυξης και εφαρμογής ΣΔΕΠ. Οι προτάσεις αυτές, είτε θα αποτελούν μέτρα άρσης των πάσης φύσεως εμποδίων που υφίστανται στην ανάπτυξη και εφαρμογή ΣΔΕΠ είτε θα συνιστούν τρόπους βελτίωσης των προτύπων διαχείρισης έργου, τα οποία αποτελούν την βάση πάνω στην οποία δομήθηκαν τα ΣΔΕΠ, στους ελληνικούς πρωτοβάθμιους ΟΤΑ. Η αρχιτεκτονική της εργασίας αποτυπώνεται στο σχήμα 2.1. Σχήμα 2.1. Αρχιτεκτονική εργασίας 17

27 ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΙΚΟΣ ΣΚΟΠΟΣ ΕΡΓΑΣΙΑΣ Μέτρα αναβάθμισης της γενικής λειτουργίας διαχείρισης έργων στους ελληνικούς ΟΤΑ α βαθμού, μέσα από την ανάπτυξη και εφαρμογή ΣΔΕ ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΟ ΕΡΩΤΗΜΑ 1 ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΟ ΕΡΩΤΗΜΑ 2 ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΟ ΕΡΩΤΗΜΑ 3 ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΟ ΕΡΩΤΗΜΑ 4 Διερεύνηση παραγόντων εσωτερικού περιβάλλοντος Εντοπισμός βασικών ανασταλτικών παραγόντων Διερεύνηση παραγόντων εξωτερικού περιβάλλοντος ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΟ ΕΡΩΤΗΜΑ 4 Εντοπισμός και ανάλυση των περιοριστικών παραγόντων για την ανάπτυξη ΣΔΕ στους ΟΤΑ Διερεύνηση των επιπτώσεων που επέφερε στις διεργασίες διαχείρισης έργων το Σχεδίου Καλλικράτης και η δημιουργία ευρύτερων ΟΤΑ α βαθμού Εντοπισμός προβλημάτων ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΟ ΕΡΩΤΗΜΑ 3 Εσωτερικό περιβάλλον ΟΤΑ σε ότι αφορά τις διεργασίες διαχείρισης έργων Εξέταση κύριων σημείων των διεργασιών διαχείρισης έργων, όπως δομή, στελέχωση, εμπλεκόμενα όργανα και υπηρεσίες και «κουλτούρα διαχείρισης έργων» Συγκριτική αξιολόγηση με τα αντίστοιχα ελληνικά έγγραφα Εντοπισμός σημείων που δύναται να μεταφερθούν στα αντίστοιχα ελληνικά πρότυπα ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΟ ΕΡΩΤΗΜΑ 2 Ανάλυση καλών πρακτικών προτύπων εγγράφων διαχείρισης έργων από το εξωτερικό Εξέταση κύριων σημείων όπως εκπαιδευτικές δραστηριότητες, συμμετοχή συμβούλου, χρονική διάρκεια ανάπτυξης, συμμετοχή της διοίκησης, εμπλεκόμενοι Εντοπισμός αποκλίσεων Σύγκριση με τις προβλέψεις της βιβλιογραφίας περί μεθοδολογιών ανάπτυξης ΣΔΕ και κρίσιμων παραγόντων επιτυχίας και εντοπισμός αποκλίσεων 18 ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΟ ΕΡΩΤΗΜΑ 1 Μεθοδολογικές προσεγγίσεις ανάπτυξης ΣΔΕ που εφαρμόστηκαν στους ελληνικούς ΟΤΑ και αντιπαραβολή με τις προτεινόμενες στη σχετική σύγχρονη βιβλιογραφία

28 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3: ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑΣ 3.1. ΒΑΣΙΚΕΣ ΕΝΝΟΙΕΣ Κατά τη διαδικασία υλοποίησης ενός έργου, αναπτύσσεται μία σειρά ενεργειών, αλληλεξαρτήσεων και επαναλαμβανόμενων απαιτήσεων, οι οποίες συνολικά ονομάζονται διεργασίες έργου (Dinsmore P.C et al.,2011). H Stackpole S. (2010, pp.3) παρουσιάζει την οπτική του Project Management Body of Knowledge (στο εξής PMBοK), το οποίο ομαδοποιεί τις διεργασίες του έργου, σε πέντε κατηγορίες και συγκεκριμένα στις: Διεργασίες έναρξης. Διεργασίες σχεδιασμού. Διεργασίες υλοποίησης. Διεργασίες παρακολούθησης και ελέγχου. Διεργασίες ολοκλήρωσης. Σύμφωνα με τις Heldman K. & Mangano V. (2009, pp. 15), οι διεργασίες αυτές βρίσκονται σε άμεση αλληλεξάρτηση μεταξύ τους και δεν αναπτύσσονται σε τυχαία χρονική σειρά, αλλά ακολουθούν την δομή ενός κύκλου, του κύκλου ζωής του έργου. Σχήμα 3.1: Ομάδες διεργασιών έργου (Πηγή: PMP: Project management professional exams. Review Guide, pp. 15) Ο Verzuh E. (2008, pp.23), ορίζει τον κύκλο ζωής ενός έργου ως «την γραμμική εξέλιξη ενός έργου, από την έγκριση της υλοποίησης του, τον σχεδιασμό, την υλοποίηση των εργασιών ως και την οριστική του παράδοση». Η Heldman K. (2009, pp24-25) υποστηρίζει ότι όλα τα έργα διαθέτουν κύκλο ζωής, με τον αριθμό και τη διάρκεια του κάθε σταδίου να διαφοροποιείται, ανάλογα με την πολυπλοκότητα και 19

29 το πεδίο στο οποίο εντάσσεται το καθένα από αυτά. Η Schwalbe K. (2008, pp. 71) υιοθετεί την ομαδοποίηση των διεργασιών του PMBOK, με την επισήμανση ότι το σύνολο των διεργασιών θα πρέπει να εφαρμόζεται σε όλες τις φάσεις του κύκλου ζωής του έργου, ώστε να οδηγούν στην επιτυχία αυτού. Ο «τεμαχισμός» του έργου σε διεργασίες, η ομαδοποίηση των διεργασιών αυτών και η συσχέτιση τους με τον κύκλο ζωής του έργου είναι ιδιαίτερης σημασίας, καθώς διευκολύνει την πρόβλεψη των κινδύνων και καθιστά εφικτό τον προγραμματισμό της διάθεσης πόρων (Lock D., 2007). Σύμφωνα με τους Pharro R.& Bentley C. (2007, pp.127), ένα έργο (ανεξαρτήτως πεδίου) υλοποιείται πάντα εντός του περιβάλλοντος ενός οργανισμού (ανεξαρτήτως με το νομικό χαρακτήρα και την ταυτότητα αυτού) και απαιτεί την εμπλοκή μίας ομάδας ανθρώπων, την εφαρμογή ενός πλαισίου διοίκησης και τη χρήση ορισμένων εργαλείων και διαδικασιών, προκειμένου να καταλήξει στα παραδοτέα του. Επομένως, για να είναι επιτυχής η εκτέλεση ενός έργου, αυτό θα πρέπει να «στοιχίζεται» με το περιβάλλον του οργανισμού που το υλοποιεί (Young T.L,2007). Στοιχεία αυτού του περιβάλλοντος, τα οποία επηρεάζουν άμεσα τα έργα που εκτελούνται από τον οργανισμό, αποτελούν οι στρατηγικοί στόχοι του τελευταίου, η οργανωτική του δομή, η διαθεσιμότητα πάσης φύσεως πόρων και η επικοινωνία (PricewaterhouseCoopers, 2004). Ο Parkes P. (2011, pp 25) υποστηρίζει, ότι σε πολλές περιπτώσεις οι βασικοί λόγοι αποτυχίας των έργων, δεν σχετίζονται με το έργο, αυτό κάθε αυτό, αλλά συνδέονται με το περιβάλλον του οργανισμού που το εκτελεί και την μειωμένη διαχειριστική ικανότητα αυτού. Επιπρόσθετα, ο Kusholt B. (2007, pp 457) υπογραμμίζει την σημαντική επίπτωση που έχει στα έργα ενός οργανισμού, η «κουλτούρα των έργων» που έχει αναπτυχθεί εντός αυτού. Ο συγγραφέας ορίζει ως «κουλτούρα των έργων», την γενική στάση που έχει ένας οργανισμός απέναντι στα έργα, αριθμώντας ως ενδεικτικά συστατικά της έννοιας, τις κοινές πρακτικές υλοποίησης έργων, την στρατηγική διοίκησης των έργων και τους αντικειμενικούς στόχους του οργανισμού ως προς τα έργα ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΕΡΓΩΝ Ιστορική αναδρομή Η τυποποίηση των διεργασιών ενός έργου, στα πλαίσια πάντα του οργανισμού που το υλοποιεί, μπορεί να προσφέρει ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα στον τελευταίο, όπως 20

30 εξάλειψη καθυστερήσεων, βελτίωση οικονομικών αποτελεσμάτων και μείωση συγκρούσεων, με τις ωφέλειες αυτές να πολλαπλασιάζονται σε φορείς, στους οποίους η εκτέλεση έργων αποτελεί την βασική αποστολή. (Gareis R. & Huemann M, 2007). Στην βάση αυτή, αναπτύχθηκαν τα πρότυπα διαχειριστικής ικανότητας ή ωριμότητας ή επάρκειας οργανισμών (στο εξής για λόγους ομοιογένειας, πρότυπα διαχείρισης έργων). Τα πρότυπα αυτά, σύμφωνα με τον Muller R. (2009, pp 39), αποσκοπούν στο «να αναπτύξουν την εσωτερική δυνατότητα ενός οργανισμού ώστε να αυτός διαχειριστεί ταυτόχρονα τα έργα, τους πόρους και τις διαδικασίες του, με την μέγιστη δυνατή επάρκεια» Κατά τους Demir C. & Kocabas I. (2010), oι καταβολές των προτύπων διαχείρισης έργων, εντοπίζονται στο πεδίο της ολικής διαχείρισης ποιότητας (Total Quality Management). Στα μέσα της δεκαετίας του 1990, πέρασαν στην διαχείριση έργων, όπου η επίδραση τους στην επιστημονική σκέψη και κατεύθυνση του συγκεκριμένου πεδίου, υπήρξε καταλυτική (Cooke-Deavies T.J. &Arzymanow A., 2003). Η χρήση τους από δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς άρχισε να αυξάνεται διαρκώς, ενώ η ακαδημαϊκή έρευνα υποδείκνυε όλο και περισσότερους τομείς και πεδία ενός οργανισμού, στα οποία η εφαρμογή ενός συστήματος διαχείρισης έργων, θα μπορούσε να λειτουργήσει ως ανταγωνιστικό πλεονέκτημα (Judgev K.& Thomas J., 2002). Η δημιουργία ανεπτυγμένων πληροφοριακών συστημάτων, οδήγησε στην περαιτέρω εξειδίκευση αυτών των προτύπων, αφού κατέστησε εφικτή την ποσοτική παρακολούθηση της απόδοσης του οργανισμού στην εφαρμογή των διαδικασιών, που το κάθε πρότυπο περιέχει (King W.R., 2009). Τα πρότυπα διαχείρισης έργων αναπτύσσονται και εκδίδονται από διάφορους εθνικούς και υπερεθνικούς οργανισμούς, με τους πιο δημοφιλείς να είναι, το Αμερικανικό Εθνικό Ινστιτούτο Τυποποίησης (ANSI), ο Διεθνής Οργανισμός Τυποποίησης (ISO), το Ινστιτούτο Διαχείρισης Έργων (PMI) και η Διεθνή Ένωση Διαχείρισης έργων (IPMA) (Ilies L. et al, 2010). Σήμερα, υφίστανται μία σειρά προτύπων, τα οποία αναλύουν την διαχειριστική ικανότητα ενός οργανισμού, με κυριότερα το Prince2:2009, το OPM3, το P3M3 και το BS 6079:2010. (Hopkinson M. 2011). Σύμφωνα με τον Λεόπουλο Β. (2008), η τυπική τεκμηρίωση ενός Συστήματος διαχείρισης έργων, έχει την παρακάτω μορφή: 21

31 Σχήμα 3.2: Η τυπική δομή ενός συστήματος διαχειριστικής επαρκειας ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΓΡΑΠΤΕΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΤΥΠΟΠΟΙΗΜΕΝΑ ΕΝΤΥΠΑ-ΟΔΗΓΙΕΣ ΕΡΓΑΣΙΕΣ ΑΡΧΕΙΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ (Πηγή Διήμερο Συμπόσιο για την Τυποποίηση,ΤΕΕ, Νοεμβρίου, 2008, Αθήνα) Επίπεδα διαχειριστικής ωριμότητας Ο Andersen E.S. (2008, pp ) υποστηρίζει ότι δεν είναι δυνατή η επίτευξη πλήρους διαχειριστικής ωριμότητας από έναν οργανισμό, επομένως απαιτείται διαβάθμιση σε επίπεδα διαχειριστικής ωριμότητας, με τον οργανισμό να μεταβαίνει σταδιακά από το ένα επίπεδο στο επόμενο, μέσω της συνεχής βελτίωσης των εσωτερικών του διεργασιών. Ο συγγραφέας προτείνει κλίμακα πέντε επιπέδων, τα οποία είναι: Αρχικό επίπεδο: Δεν υπάρχουν διαδικασίες, η επιτυχία των έργων στηρίζεται αποκλειστικά στο ανθρώπινο δυναμικό. Επίπεδο διαχείρισης: Αναπτύσσονται διαδικασίες και τα έργα παρακολουθούνται σε σχέση με το κόστος, την εξέλιξη και τον βαθμό τήρησης του συστήματος. Επίπεδο καθορισμού: Οι διαδικασίες καθίστανται πολύ συγκεκριμένες και ενσωματώνονται στην ρουτίνα του οργανισμού. Επίπεδο ποσοτικής διαχείρισης: Η εφαρμογή των διαδικασιών και η πορεία υλοποίησης των έργων, παρακολουθούνται με ποσοτικούς όρους. 22

32 Επίπεδο βελτιστοποίησης: Εισάγονται καινοτομίες, νέες ιδέες και αλλαγές, οι οποίες αποσκοπούν στην βελτιστοποίηση της υλοποίησης των έργων του οργανισμού. Η Levin.G (2011) παρουσίασε την ενσωμάτωση του συστήματος σε πέντε στάδια. Συγκεκριμένα, η ενσωμάτωση πραγματοποιείται ως εξής: Στάδιο 1ο Βάση: Εισαγωγή μεθοδολογιών και εννοιών της διαχείρισης έργου. Στάδιο 2ο Αποδοχή: Προετοιμασία για την ένταξη των βασικών εννοιών στην κουλτούρα του οργανισμού και ανάπτυξη προτύπων. Στάδιο 3ο Δόμηση: Εφαρμογή των εργαλείων και προτύπων σε πιλοτική βάση. Στάδιο 4ο Ενσωμάτωση: Καθημερινή και τυποποιημένη χρήση των εργαλείων και προτύπων. Στάδιο 5ο Βελτίωση: Βελτίωση των διεργασιών και διαχείριση των γνώσεων που παράγουν. Σχήμα 3.3.: Σταδιακή ενσωμάτωση συστήματος διαχείρισης έργων σε οργανισμό (Πηγή Project Management Fundamentals, appendix A) Η πλέον διαδεδομένη κλιμακωτή διαδικασία ενσωμάτωσης (η οποία αποτέλεσε και την βάση για τα παραπάνω προτεινόμενα μοντέλα), είναι αυτή που προτάθηκε από το Carnegie Mellon Capability Maturity Model (CMM), η οποία επίσης αναπτύσσεται σε 5 επίπεδα διαχειριστικής ωριμότητας. Το μοντέλο (Dobie C. 2007, pp 22-25) ορίζει τα εξής επίπεδα διαχειριστικής ωριμότητας: 23

33 Αρχικό επίπεδο: Δεν υπάρχουν τυποποιημένες διαδικασίες, ούτε προκαθορισμένες νόρμες ελέγχου και τα έργα εκτελούνται ανεπίσημα. Προφανής η παντελής έλλειψη τεκμηρίωσης. Επίπεδο σχεδιασμού: Υφίσταται μεν ένας υποτυπώδης σχεδιασμός των έργων του οργανισμού, με στοιχεία όπως εκτίμηση κόστους, διάρκειας και κινδύνου, όμως δεν υπάρχουν διαδικασίες ελέγχου, τεκμηρίωσης και εξειδίκευσης. Επίπεδο διαχείρισης: Υφίστανται τυποποιημένες διαδικασίες εκτίμησης διάρκειας, κόστους και κινδύνων, μέριμνα για την διασφάλιση ποιότητας, ενώ για την τεκμηρίωση αξιοποιείται Πληροφοριακό Σύστημα Διαχείρισης Έργου (PMIS). Επίπεδο ολοκλήρωσης: Οι έλεγχοι και η διαδικασία διασφάλισης ποιότητας είναι τυποποιημένοι, έχουν αναπτυχθεί και παρακολουθούνται μετρικές απόδοσης, ενώ η τεκμηρίωση διεξάγεται σε τυποποιημένα έντυπα. Σύμφωνα με τον συγγραφέα, οι περισσότεροι οργανισμοί φθάνουν έως αυτό το επίπεδο διαχειριστικής ωριμότητας, λόγω των υψηλών απαιτήσεων των πελατών. Επίπεδο βελτιστοποίησης: Στο στάδιο αυτό σημειώνεται διαρκής βελτίωση της διαχειριστικής ωριμότητας, με την χρήση της ανάδρασης (feedback) των ποσοτικών δεδομένων (άρα το σύνολο των διαδικασιών παρακολουθείται με ποσοτικούς όρους). Η παραπάνω περιγραφόμενη διαδικασία απεικονίζεται διαγραμματικά στο σχήμα που ακολουθεί Σχήμα 3.4.: Επίπεδα διαχειριστικής ωριμότητας. Το μοντέλο του CMM (Πηγή: Handbook of Project Management: A complete guide to beginners, pp 22) 24

34 Ενσωμάτωση συστημάτων διαχειριστικής ωριμότητας Η ενσωμάτωση ενός συστήματος διαχείρισης έργων σε έναν οργανισμό, αποτελεί μία περίπλοκη διαδικασία, η οποία θα πρέπει να εφαρμόζεται σταδιακά και με τρόπο τέτοιο που θα προσαρμόζεται στις ιδιαίτερες απαιτήσεις αυτού (Kerzner H.,2010). Επιπρόσθετα, ο Blokdijk G. (2008, pp 40) επισημαίνει ως ιδιαίτερα κρίσιμη την σταδιακή ενσωμάτωση, καθώς απότομες αλλαγές (έστω και μικρής κλίμακας), μπορεί να μειώσουν την αποτελεσματικότητα του οργανισμού και να επιφέρουν αρνητικά αποτελέσματα. Αν και το κάθε πρότυπο έχει ιδιαιτερότητες -οι οποίες θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στην διαδικασία ενσωμάτωσης- στη βιβλιογραφία συναντούμε αρκετά μοντέλα ενσωμάτωσης με δυνατότητα γενικής εφαρμογής. Οι Murray A.&Ward M. (2007), παρουσιάζουν ένα μοντέλο ανάπτυξης συστημάτων σε 4 βήματα, σημειώνοντας ότι η λογική των μοντέλων διαχειριστικής ωριμότητας, δεν είναι ένας οργανισμός να φθάσει από το μηδενικό σημείο στην πλήρη ωριμότητα, αλλά είναι μία εργασία που απαιτεί χρόνο και σταδιακή βελτίωση. Οι συγγραφείς υπογραμμίζουν την σημασία της χρήσης ποσοτικών δεικτών για την παρακολούθηση της εξέλιξης της ενσωμάτωσης, αλλά και την αξία της υιοθέτησης μινιμαλιστικής προσέγγισης στους στόχους που τίθενται σε κάθε στάδιο. Τα στάδια ανάπτυξης είναι τα εξής: Βήμα 1: που βρισκόμαστε σήμερα? Στην ουσία αποτελεί εκτίμηση της υφιστάμενης κατάστασης. Εντοπίζονται τα «καθοριστικά σημεία» του εφαρμοζόμενου προτύπου, στα οποία ο οργανισμός παρουσιάζει σημαντικές αδυναμίες. Σε μεγαλύτερου μεγέθους οργανισμούς, δίνεται ιδιαίτερη βαρύτητα στην απόδοση της κάθε επιχειρησιακής μονάδας, σε σχέση με το κάθε καθοριστικό σημείο, καθώς ενδεχομένως να υπάρχουν ανομοιομορφίες στο σύνολο του οργανισμού. Ως εργαλεία εντοπισμού της υφιστάμενης κατάστασης, προτείνονται οι δομημένες συνεντεύξεις και η αυτό-αξιολόγηση. Παράλληλα, καταγράφονται οι υφισταμένες μετρικές που χρησιμοποιεί ο οργανισμός (για παράδειγμα δείκτης ικανοποίησης πελατών). Βήμα 2: που επιθυμούμε να πάμε? Προσδιορίζονται τα σημεία στα οποία θα πρέπει να πραγματοποιηθούν αλλαγές. Κλειδί στην διαδικασία αποτελεί ο υπολογισμός του οφέλους που αναμένουμε από την κάθε αλλαγή, αφού έχει νόημα να υλοποιηθούν, οι λίγες αλλαγές που θα επιφέρουν το μεγαλύτερο δυνατό κέρδος. 25

35 Βήμα 3:Πως θα μεταβούμε στο επιθυμητό σημείο? Στο σημείο αυτό σχεδιάζεται το πλάνο εγκατάστασης του συστήματος. Προτεινόμενη προσέγγιση είναι, ο ορισμός στελεχών της κάθε εμπλεκόμενης επιχειρησιακής μονάδας, ως υπεύθυνους υλοποίησης ενεργειών. Στο στάδιο αυτό επίσης, πρέπει να σχεδιαστεί και ο τρόπος διαχείρισης των αλλαγών, αφού σε κάθε περίπτωση η υλοποίηση ενός συστήματος διαχείρισης έργων αλλάζει τις ισορροπίες εντός του οργανισμού, οπότε αναπόφευκτα προκύπτουν αντιδράσεις και συγκρούσεις. Βήμα 4:Πως παρακολουθούμε την μετάβαση? Εγκαθίστανται οι μετρικές και οι τιμές-στόχοι τους, ώστε να μπορούμε να υπολογίσουμε το βαθμό ενσωμάτωσης. Ενθαρρύνεται η δημοσιοποίηση των αποτελεσμάτων στο προσωπικό (μπορεί να επιταχύνει την διαδικασία ενσωμάτωσης), όπως επίσης και η προσπάθεια κεφαλαιοποίησης των αποτελεσμάτων, εφόσον αυτά είναι θετικά (διαφήμιση, απόκτηση πιστοποιητικού) Τα παραπάνω αναφερόμενα απεικονίζονται διαγραμματικά στο παρακάτω σχήμα. Σχήμα 3.5: Προσέγγιση ανάπτυξης συστήματος διαχείρισης σε 4 βήματα (Πηγή: Improving project performance using the Prince2 Maturity Model) Οι Bolles D.& Hubbard D.G. (2007, pp 34-36), παρομοιάζουν την διαδικασία ενσωμάτωσης ενός συστήματος διαχείρισης έργου, σαν συγκερασμό δύο ομάδων διαδικασιών και συγκεκριμένα των διαδικασιών επιχειρησιακής λειτουργίας και των διαδικασιών διαχείρισης έργου, τις οποίες ο οργανισμός επιθυμεί να εντάξει στην 26

36 ρουτίνα του. Ως πρώτο βήμα της διαδικασίας οι συγγραφείς ορίζουν, την αναλυτική διάγνωση της υφιστάμενης επιχειρησιακής λειτουργίας, με ιδιαίτερη έμφαση στην στρατηγική, τους αντικειμενικούς σκοπούς και το εσωτερικό περιβάλλον του οργανισμού. Το επόμενο βήμα είναι η επιλογή των διαδικασιών της υφιστάμενης επιχειρησιακής λειτουργίας, οι οποίες με την αλλαγή τους, θα αναβαθμίσουν την γενική λειτουργία του οργανισμού και θα τον φέρουν κοντά στην επίτευξη των στόχων του. Ο καθοριστικός παράγοντας για την ενσωμάτωση είναι, η ανάπτυξη της κατάλληλης τεκμηρίωσης, με απαραίτητα χαρακτηριστικά αυτής, τη δυνατότητα ποσοτικής παρακολούθησης και την ευκολία κατανόησης. Τα στάδια της ενσωμάτωσης περιγράφονται ως εξής: Εντοπισμός των κύριων διεργασιών που παράγει ο οργανισμός κατά την λειτουργία του. Ανάπτυξη τεκμηρίωσης που αφορά την διαχείριση της ρουτίνας του οργανισμού (business management processes). Ανάπτυξη τεκμηρίωσης που αφορά την διαχείριση έργων από τον οργανισμό (project management processes). Εντοπισμός των σημείων, στα οποία είναι δυνατός ο συνδυασμός της επιχειρησιακής λειτουργίας, με τη διαχείριση έργων. Ενσωμάτωση της τεκμηρίωσης διαχείρισης έργων στην επιχειρησιακή λειτουργία του οργανισμού. Ως «έξυπνη λύση» για την εφαρμογή των παραπάνω, προτείνεται η κατάτμηση των διαδικασιών σε μικρά αρά και ευκολότερα κατανοητά και διαχειρίσιμα- τμήματα. Μία αρκετά διαφορετική προσέγγιση στη διαδικασία ενσωμάτωσης παρουσιάζει ο Legrande B. (2006, pp 48-49), βασιζόμενος στις αρχές περί ολικής ποιότητας του Ευρωπαϊκού Οργανισμού για την Ολική Ποιότητα (EFQM). Η διαδικασία αναπτύσσεται σε περισσότερα στάδια και συγκεκριμένα: Διάγνωση του οργανισμού από μηδενική βάση, με ανάλυση των διαδικασιών, του βαθμού συμμετοχής του προσωπικού σε καθεμία από αυτές και των περιθωρίων βελτίωσης. Διατύπωση δηλώσεων οράματος και αποστολής. 27

37 Ορισμός των μελών της διοίκησης και του προσωπικού, που θα εργαστούν για την ανάπτυξη του συστήματος και καταμερισμός αρμοδιοτήτων στο καθένα από αυτά. Δημοσιότητα του πλάνου εργασίας, των σκοπών και των ωφελειών της ενσωμάτωσης του συστήματος, με έμφαση στη μετάδοση τους στο προσωπικό. Εκπαίδευση του προσωπικού περί των απαιτήσεων του συστήματος, αλλά και σε παρεμφερή ζητήματα, όπως τον εντοπισμό προβλημάτων και τη διατύπωση προτάσεων, την λήψη αποφάσεων και την επικοινωνία με το εξωτερικό περιβάλλον. Τελική ανασκόπηση του πλάνου εργασίας και αναπροσαρμογές όπου απαιτείται. Βασική διαφορά του παραπάνω μοντέλου, είναι η προσέγγιση «μηδενικής βάσης» (zero-measurement), αφού παρατηρούμε ότι το όλο σύστημα δεν προσπαθεί να στηριχθεί στην υφιστάμενη κατάσταση και να τη βελτιώσει, αλλά αναπτύσσεται εξ αρχής. Η ομάδα εργασίας που συνέστησε το Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας (στο εξής ΤΕΕ) για την τυποποίηση (2008, pp 7), υποστηρίζει ότι η διαδικασία εγκατάστασης ενός συστήματος διαχείρισης έργων περνάει από εννέα στάδια και συγκεκριμένα: 1. Δημιουργείται ομάδα στελεχών με αντικείμενο την ανάπτυξη του συστήματος. 2. Η ομάδα εκπαιδεύεται στο πρότυπο, το οποίο θα αποτελέσει την βάση για το σύστημα διαχείρισης που επιθυμεί να αναπτύξει ο οργανισμός. 3. Η διοίκηση διατυπώνει το όραμα για το νέο σύστημα και δεσμεύεται για την υλοποίηση των προβλεπομένων σε αυτό. 4. Εκπονείται διαγνωστική μελέτη, για την ανίχνευση των εσωτερικών διεργασιών που παράγει ο οργανισμός, κατά τη διαχείριση των έργων του. 5. Διαμορφώνεται το νέο οργανόγραμμα του οργανισμού. 6. Συγγράφεται η αναλυτική τεκμηρίωση του συστήματος (γραπτές διαδικασίες, τυποποιημένα έντυπα, πρότυπα αρχεία), με βάση τις απαιτήσεις του προτύπου. 28

38 7. Καταρτίζονται οδηγίες εργασίας, δηλαδή τεχνικές λεπτομέρειες για την υλοποίηση των οριζόμενων στο σύστημα. 8. Αρχίζει η εφαρμογή του νέου συστήματος και καταγράφονται δυστοκίες, οι οποίες χρήζουν διόρθωσης. 9. Εφόσον ο οργανισμός επιθυμεί πιστοποίηση του συστήματος (στην Ελλάδα αυτό αποτελεί τον κανόνα), υποβάλλεται αίτηση για επιθεώρηση σε αναγνωρισμένο φορέα πιστοποίησης Πλεονεκτήματα-μειονεκτήματα συστημάτων διαχείρισης έργου Η υιοθέτηση και εφαρμογή ενός προτύπου διαχείρισης έργων, προσδίδει σημαντικά πλεονεκτήματα σε έναν οργανισμό, με κυριότερα την αύξηση της παραγωγικότητας (λόγω της προτυποποίησης των εργασιών και της εξάλειψης των εσωτερικών συγκρούσεων), την αναβάθμιση του επαγγελματικού προφίλ του οργανισμού και την παροχή δυνατότητας αξιολόγησης του ανθρώπινου δυναμικού (Zonis N., 2009). Αλλά πλεονεκτήματα που καταγράφονται στην σχετική βιβλιογραφία, είναι η εξοικονόμηση χρόνου και κεφαλαίων και η αύξηση της ικανοποίησης του πελάτη (Bourne, L. & Tuffley, A., 2007). Αναφορικά με μειονεκτήματα των προτύπων, οι Morris P.& Pinto J.K. (2007, pp. 293) υποστηρίζουν ότι τα πρότυπα που αναπτύχθηκαν από την δεκαετία του 1990 και ύστερα, στηρίχθηκαν στον συγκερασμό δύο βασικών εννοιών, του πεδίου της διαχείρισης έργων, όπως αναλύεται στο PMBOK και της έννοιας «διαχειριστική ικανότητα», όπως αναλύεται στο Μοντέλο Διαχειριστικής Ωριμότητας για λογισμικά (Capability Maturity model). Οι συγγραφείς ισχυρίζονται, ότι η συνεχής ανάπτυξη νέων προτύπων, έχει ως αποτέλεσμα την δημιουργία δυσνόητων και μη ξεκάθαρων προτύπων, με τις έννοιες «διαχειριστική ωριμότητα» και «διαχειριστική ικανότητα» σε πολλές περιπτώσεις να συγχέονται. Ένα άλλο βασικό μειονέκτημα των προτύπων, είναι η έλλειψη ευελιξίας, κάτι που βρίσκεται σε απόλυτη αντίθεση με τον δυναμικό χαρακτήρα των έργων. Το στοιχείο αυτό εμποδίζει τον οργανισμό να διαχειριστεί απρόσμενες καταστάσεις, που προκύπτουν στην διάρκεια εξέλιξης των έργων που υλοποιεί (Fox W.& Van der Wald, 2007). Σύμφωνα με τον Βάρδακα Ε. (2008, pp 4), η εφαρμογή προτύπων αποτελεί αποτρεπτικό παράγοντα για την καινοτομία, υπό την έννοια ότι η ύπαρξη ενός αυστηρού πλαισίου που αυτά οριοθετούν, δεν επιτρέπει την ανάπτυξη νέων ιδεών και δράσεων, αρά και την υλοποίηση καινοτόμων δράσεων και προσεγγίσεων. 29

39 Καθοριστικοί παράγοντες επιτυχίας Η επιτυχία της ανάπτυξης και η εφαρμογής ενός προτύπου διαχείρισης έργου (ανεξαρτήτως του προτύπου στο οποίο αυτό στηρίζεται) σε έναν οργανισμό (ανεξαρτήτως σκοπού, χαρακτήρα και δομής), εξαρτάται από ορισμένους κρίσιμους παράγοντες (στο εξής CSF). Μετά από βιβλιογραφική ανάλυση, ως σημαντικότερους εντοπίσαμε τους παρακάτω: Δέσμευση της διοίκησης: Ένας κοινά αποδεκτός CSF από το σύνολο των ερευνητών, είναι η δέσμευση της ανώτατης διοίκησης του οργανισμού για την εφαρμογή του συστήματος. Η αποφασιστικότητα της διοίκησης αλλά και ο τρόπος που αυτή μεταδίδεται στο προσωπικό, όσο και αν πολλές φορές δεν αποτελεί ιδιαίτερα δημοκρατική διαδικασία, θεωρείται απαραίτητο στοιχείο για την εφαρμογή των οριζομένων στο σύστημα (Bolles D.& Hubbard D.G., 2007). Προγραμματισμός πόρων που θα αφορούν την ανάπτυξη και εφαρμογή του συστήματος: Όλα τα συστήματα διαχείρισης απαιτούν ανθρωποώρες (σε πολλές περιπτώσεις ανώτατων στελεχών), κεφάλαια (για πρόσληψη συμβούλων, για λήψη πιστοποιήσεων, για ενεργείας προώθησης και εκπαίδευσης) και εξοπλισμό (λογισμικά διαχείρισης, εξυπηρετητές), γενικά δηλαδή πόρους του οργανισμού. Είναι ιδιαίτερα σημαντικό, οι πόροι αυτοί να έχουν προγραμματιστεί και να είναι διαθέσιμοι, στα χρονικά σημεία της διαδικασίας ανάπτυξης, που αυτοί απαιτούνται (Vergopia C., 2008). Απλή και κατανοητή τεκμηρίωση: Η τεκμηρίωση, η καταγραφή δηλαδή των όσων προβλέπονται στις διαδικασίες, τις οδηγίες και τις νόρμες ενός συστήματος, είναι ο μοναδικός τρόπος απόδειξης της συμμόρφωσης του οργανισμού με τα προβλεπόμενα σε αυτό όπως και της τυποποίησης των διαδικασιών. Η κατανόηση λοιπόν του συστήματος από τα στελέχη, τα οποία στη συνέχεια θα κληθούν να το εφαρμόσουν, «περνάει» μέσα από την κατανόηση της τεκμηρίωσης. Η απλή και εύκολα κατανοητή τεκμηρίωση, αποτελεί βασικό παράγοντα επιτυχούς εφαρμογής και υλοποίησης ενός συστήματος διαχειριστικής ωριμότητας (Cianfrani C.A. et al, 2009). Προσαρμογή στα δεδομένα του οργανισμού: Σε κάθε περίπτωση η ανάπτυξη ενός συστήματος διαχείρισης στηρίζεται σε κάποιο πρότυπό. Το 30

40 πρότυπο αυτό θα πρέπει να λειτουργεί μόνο ως βάση και το σύστημα θα πρέπει να είναι πλήρως συμβατό με τις ανάγκες, τις ιδιαιτερότητες, τον τρόπο λειτουργίας και γενικότερα το πλαίσιο του οργανισμού, για να έχει πιθανότητες πρακτικής εφαρμογής των οριζομένων σε αυτό (IDeA, 2007). Γνώση του προτύπου: Τα στελέχη που αναπτύσσουν ένα ΣΔΕΠ σε έναν φορέα, θα πρέπει να γνωρίζουν την βάση του συστήματος αυτού, δηλαδή το Πρότυπο Διαχείρισης έργου πάνω στο οποίο δομήθηκε το ΣΔΕΠ. Οι γνώση του προτύπου επηρεάζει άμεσα την ορθή ανάπτυξη των ΣΔΕΠ και κατ επέκταση την μετέπειτα εφαρμογή του (Persse J.R., 2006) 3.3: ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΕΡΓΟΥ ΣΤΟΥΣ ΕΛΛΗΝΙΚΟΥΣ ΟΤΑ α ΒΑΘΜΟΥ Γενική παρουσίαση διαχείρισης έργων στους ελληνικούς ΟΤΑ α βαθμού Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης (στο εξής ΟΤΑ) α βαθμού αποτελούν έναν εκ των βασικότερων φορέων της δημόσιας διοίκησης, ο οποίος διαχειρίζεται δημόσια έργα. Τα έργα των ΟΤΑ α βαθμού υλοποιούνται με δύο τρόπους, είτε με ιδία μέσα (αυτεπιστασία), είτε με ανάθεση σε εργολάβο (ανάδοχο), ο οποίος επιλέγεται με διαδικασίες που ορίζει η σχετική νομοθεσία, ανάλογα με τη φύση και τον προϋπολογισμό του έργου. Ως επί τω πλείστων, ο δεύτερος τρόπος είναι αυτός που εφαρμόζεται στην πράξη. Σε πολλές περιπτώσεις, οι πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ εκτελούν τα έργα τους σε συνεργασία με άλλους φορείς, είτε της αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ β βαθμού, δημοτικές επιχειρήσεις, δίκτυα ΟΤΑ, αναπτυξιακές εταιρείες), είτε του ευρύτερου δημόσιου τομέα (Ακαδημαϊκά ιδρύματα, ερευνητικούς οργανισμούς Ν.Π.Δ.Δ. που εποπτεύονται από το δημόσιο). Η νομική μορφή της συνεργασίας καθορίζεται από την σχετική νομοθεσία (ανάλογα με τη χρηματοδότηση της πράξης και τους συμβαλλόμενους). Επιπλέον, είναι δυνατή η υλοποίηση έργων των ΟΤΑ α βαθμού σε συνεργασία με ιδιώτες, μέσω ΣΔΙΤ (Σύμπραξη Ιδιωτικού Δημόσιου Τομέα), κατά τα οριζόμενα στον Ν. 3389/2005 (ΦΕΚ 232/Α'/ ). Τα νομοθετήματα-βάση για την υλοποίηση έργων των ΟΤΑ α βαθμού είναι: Για τα έργα με τεχνικό αντικείμενο, ο Κώδικας Δημοσίων Έργων (Ν.3669/2008). 31

41 Για τις τεχνικές μελέτες και συναφείς υπηρεσίες, ο Νόμος 3316/2005 (ΦΕΚ 42/ τεύχος Α'), περί «ανάθεσης εκπόνησης μελετών και παροχής συναφών υπηρεσιών». Για τις προμήθειες, ο Ενιαίος Κανονισμός Προμηθειών ΟΤΑ (ΕΚΠΟΤΑ) (Απόφαση ΥΠΕΣΔΔΑ 11389/1993, ΦΕΚ 185/93 τεύχος Β'). Για τις συμβάσεις παροχής υπηρεσιών άνευ τεχνικού αντικειμένου, το Προεδρικό Διάταγμα 28/80 (ΦΕΚ 11/ τεύχος Α'). Στα παραπάνω είναι απαραίτητο να προσθέσουμε το Π.Δ. 60/2007 (ΦΕΚ 64/ ), το οποίο ενσωμάτωσε στην ελληνική νομοθεσία την Οδηγία 2004/18/ΕΚ «περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών», όπως τροποποιήθηκε με την Οδηγία 2005/51/ΕΚ της Επιτροπής και την Οδηγία 2005/75/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 16ης Νοεμβρίου Σε συμβάσεις ανάθεσης πράξεων, των οποίων το οικονομικό αντικείμενο υπερβαίνει χρηματικά όρια, τα οποία θέτει σε ετήσια βάση η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (τα λεγόμενα κατώφλια ευρωπαϊκών οδηγιών), ισχύουν τα προβλεπόμενα στο Π.Δ. 60/2007. Φυσικά, τα παραπάνω αναφερόμενα νομοθετήματα αποτελούν απλώς τη βάση πάνω στην οποία υλοποιούνται τα έργα των ΟΤΑ α βαθμού. Γύρω από το καθένα από αυτά, περιστρέφεται ένα πλέγμα νομικών κειμένων και υπηρεσιακών εγγράφων (Κοινές Υπουργικές Αποφάσεις, Υπουργικές Αποφάσεις, Προεδρικά Διατάγματα, Εγκύκλιοι, γνωμοδοτήσεις) τα οποία εξειδικεύουν τα νομοθετήματα, οριοθετούν το πεδίο εφαρμογής τους και καθιστούν λειτουργικές τις διαδικασίες διαχείρισης. Πέραν αυτών, υφίσταται μία σειρά νομοθετημάτων, τα οποία δεν αφορούν άμεσα τη διαχείριση έργων ΟΤΑ, αλλά ρυθμίζουν παρεμφερή ζητήματα (για παράδειγμα δημοσιότητα, διαφάνεια, προστασία δημοσίου συμφέροντος, λογιστικές διευθετήσεις). Η παράθεση των παραπάνω νομικών κειμένων και υπηρεσιακών εγγράφων, δεν έγκειται στο πλαίσιο της παρούσας εργασίας Οργάνωση και λειτουργία των ΟΤΑ α βαθμού Το οργανόγραμμα των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ καθορίζεται από τον Οργανισμό Εσωτερικής Υπηρεσίας (Ο.Ε.Υ.), όπως προβλέπεται στο άρθρο 10 του Ν.3584/2007 (Κώδικας Δημοτικών Υπαλλήλων). Οι Ο.Ε.Υ. του κάθε δήμου περιλαμβάνουν την 32

42 διάρθρωση των υπηρεσιών του, τις αρμοδιότητες που αναλογούν στην εκάστοτε υπηρεσιακή μονάδα όπως και τις ειδικότητες των στελεχών που θα επανδρώσουν την μονάδα αυτή. Η ψήφιση του Ο.Ε.Υ. ανήκει στην αρμοδιότητα του Δημοτικού Συμβουλίου του εκάστοτε δήμου, ενώ η τροποποίηση του, έγκειται σε συγκεκριμένους περιορισμούς και ελέγχους. Ο Ν.3852/2010 (Άρθρο 97) περιλαμβάνει μία σημαντική ρύθμιση για την εσωτερική διάρθρωση των ΟΤΑ α βαθμού. Συγκεκριμένα, δεν τροποποιεί μεν τη διαδικασία και το αρμόδιο όργανο ψήφισης του Ο.Ε.Υ., όμως υποχρεώνει τους ΟΤΑ (α και β βαθμού), έως το πέρας του 2012, να έχουν συγκροτήσει συγκεκριμένες υπηρεσίες στο οργανόγραμμα τους. Στο σχήμα που ακολουθεί, αποτυπώνεται διαγραμματικά το τυπικό οργανόγραμμα ενός μεγάλου ηπειρωτικού ΟΤΑ. Φυσικά, σε μικρότερους ΟΤΑ υπάρχουν τροποποιήσεις, παρόλα αυτά το γράφημα μας δίνει μία εικόνα για το οργανόγραμμα ενός τυπικού δήμου, στην περίοδο μετά την εφαρμογή του Σχεδίου «Καλλικράτης». Σχήμα 3.6: Τυπικός Ο.Ε.Υ. μεγάλου «Καλλικρατικού» ΟΤΑ α βαθμού (Πηγή: Οδηγός Προσαρμογής Ο.Ε.Υ. σελ.19) 33

43 Με βάση τον Οδηγό Προσαρμογής Ο.Ε.Υ. που εξέδωσε το ΥΠ.ΕΣ.Α.ΗΔ σε συνεργασία με την Ε.Ε.Τ.Α.Α. (2010) και την επισκόπηση των πρότυπων Ο.Ε.Υ. για 10 κατηγορίες ΟΤΑ α βαθμού που αυτός περιλαμβάνει, η διαχείριση των έργων κατά κύριο λόγο, αφορά τις τεχνικές και τις οικονομικές υπηρεσίες ενός δήμου. Αναλυτικότερα και ακολουθώντας τον κύκλο ζωής των δημοσίων έργων: α) ο προγραμματισμός του έργου, υποστηρίζεται από την μονάδα προγραμματισμού του κάθε δήμου (εάν υπάρχει). Ως αρμοδιότητα πάντως, τον τελικό λόγο έχουν αιρετά συλλογικά όργανα. β) Η ωρίμανση του έργου, δηλαδή η υλοποίηση των απαιτούμενων μελετών ή τεχνικών περιγραφών, η κτήση των απαιτούμενων αδειών, η διενέργεια των απαλλοτριώσεων (εφόσον απαιτούνται), η μελέτη σκοπιμότητας και οι ενέργειες για τη χρηματοδότηση του έργου (υποβολή φακέλου ένταξης, τεχνικού δελτίου προτεινόμενης πράξης, μελετών σκοπιμότητας), ανήκουν στις μονάδες τεχνικών υπηρεσιών. γ) Δημοπράτηση έργου, υφίσταται στις περιπτώσεις έργων που ανατίθενται σε εξωτερικό ανάδοχο. Η υπηρεσιακή μονάδα που υλοποιεί το κύριο μέρος της διαδικασίας, είναι οι μονάδες τεχνικών υπηρεσιών, αν και σε πολλά σημεία της διαδικασίας (διενέργεια διαγωνισμού, έγκριση πρακτικών, χειρισμός ενστάσεων) αρμοδιότητα διαθέτουν και αιρετά συλλογικά όργανα (Οικονομική Επιτροπή, Δημοτικό Συμβούλιο). δ) Σχεδιασμός έργου: Σε όλες τις περιπτώσεις αποτελεί αρμοδιότητα των μονάδων τεχνικών υπηρεσιών. ε) Επίβλεψη/παρακολούθηση έργου: Ανήκει στην αρμοδιότητα των τεχνικών υπηρεσιών, εκτός του ότι αφορά την οικονομική διαχείριση, το οποίο υπάγεται στις οικονομικές υπηρεσίες. στ) Παραλαβή έργου: Η υπηρεσιακή μονάδα που εμπλέκεται, είναι η τεχνική υπηρεσία, αν και μέρος της διαδικασίας υλοποιείται από επιτροπές που συγκροτούνται από υπαλλήλους, εξωτερικούς συνεργάτες και αιρετούς (επιτροπές παραλαβής). Εδώ οφείλουμε να επισημάνουμε ότι σε ορισμένες ειδικές περιπτώσεις έργων (έργα πληροφορικής, έργα γεωπονικής φύσης, έργα πρωτοβάθμιας υγείας και μέριμνας) είναι δυνατό, σημεία του κύκλου ζωής του έργου να βρίσκονται υπό την αρμοδιότητα άλλων μονάδων, πλην των τεχνικών υπηρεσιών (όπως μονάδες πληροφορικής, πρασίνου ή κοινωνικής μέριμνας), παρόλα αυτά οι περιπτώσεις αυτές είναι 34

44 περιορισμένες και αφορούν κατά κύριο λόγο μεγάλους δήμους (στους οποίους έχουν επανδρωθεί οι μονάδες αυτές) Ιδιαιτερότητες και προβλήματα στη διαχείριση έργων ΟΤΑ α βαθμού Η διαχείριση των έργων από τους ΟΤΑ α βαθμού διέπεται από μία σειρά ιδιαιτεροτήτων. Σύμφωνα με τον Μπεχράκη Θ. (2005), τα έργα των ΟΤΑ α βαθμού είναι μικρής κλίμακας, λόγω των περιορισμένων οικονομικών δυνατοτήτων των οργανισμών αυτών αλλά και λόγω της ανελαστικότητας των έργων συντήρησης υποδομών, καθώς ένα μεγάλο τμήμα του προϋπολογισμού που διαθέτει ένας ΟΤΑ α βαθμού για έργα, απορροφάται από πάγιες συντηρήσεις (όπως συντηρήσεις οδοποιίας και δικτύων ύδρευσης και αποχέτευσης). Ο Ζαφείρης Ε. (2005) υποστηρίζει, ότι οι ΟΤΑ α βαθμού δεν διαθέτουν δυνατότητες διαχείρισης μεγάλων έργων, λόγω υποστελέχωσης, με αποτέλεσμα τα έργα που κλήθηκαν να διαχειριστούν στο Γ ΚΠΣ, να παρουσιάσουν 50% αυξημένη προβληματική, σε σύγκριση με τα αυτά που διαχειρίστηκαν άλλοι οργανισμοί. Αποκαλυπτική για τα προβλήματα που εμφανίζονται στους ΟΤΑ α βαθμού σε σχέση με τη διαχείριση έργων, υπήρξε η έρευνα της ΠΕΤΑ Α.Ε. (2008), στην οποία αναφέρεται ότι στο σύνολο σχεδόν των ΟΤΑ α βαθμού, υφίσταται αφενός επιμερισμός πολλών εργασιών σε λίγα στελέχη (με άλλα λόγια άνισος καταμερισμός αρμοδιοτήτων) και αφετέρου έλλειψη συγκεκριμένου αντικειμένου εργασίας στο εσωτερικό των τεχνικών υπηρεσιών, οι οποίες και είναι οι καθ ύλη αρμόδιες μονάδες για τη διαχείριση των έργων στους οργανισμούς αυτούς. Αποτέλεσμα της παραπάνω στρέβλωσης είναι, τα στελέχη των μονάδων αυτών, να εμπλέκονται σε όλες τις -σχετικές με τη διαχείριση έργουεργασίες. Καταπέλτης σε ότι αφορά τη διαχείριση έργων ΟΤΑ α βαθμού είναι ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης. Στην ετήσια έκθεση για το 2010 (σελ. 11), υποστηρίζει ότι τα έργα των ΟΤΑ α βαθμού αποτελούν πηγές αδιαφάνειας και κατασπατάλησης δημοσίου χρήματος, αποκαλύπτοντας διάφορες αδιαφανείς πρακτικές, όπως εκούσια ελλιπείς μελέτες και τεχνικές περιγραφές (ώστε να είναι εφικτή η υπέρβαση προϋπολογισμού μεταγενέστερα, στην φάση υλοποίησης της πράξης), μη εφαρμογή δικαστικών αποφάσεων και περιστατικά ελαττωματικής λειτουργίας των συλλογικών οργάνων, που αποφαίνονται περί των δημοτικών έργων (Δημοτικό Συμβούλιο, Επιτροπές διαγωνισμών, Οικονομική Επιτροπή κ.α). Οι «ρίζες» των προβλημάτων αυτών, σύμφωνα με την Παπαδάκη Ι. (2008), είναι από την μία το «στρεβλό» σύστημα διακυβέρνησης των ΟΤΑ και από την άλλη η αθρόα 35

45 μεταφορά αρμοδιοτήτων από την κεντρική εξουσία στη τοπική αυτοδιοίκηση, η οποία δεν συνοδεύτηκε από μεταφορά ανάλογων πόρων και μέσων (όπως κεφάλαια, προσωπικό, εκχώρηση δικαιωμάτων). Επιπρόσθετα, μελέτη του Ινστιτούτου Τοπικής Αυτοδιοίκησης (2005) επεσήμανε, ότι οι ελληνικοί ΟΤΑ α βαθμού διέθεταν αισθητά μειωμένες αρμοδιότητες και πηγές εσόδων σε σχέση με τους ευρωπαϊκούς, γεγονός που περιόριζε δραστικά τις δυνατότητες αποτελεσματικής διαχείρισης των έργων τους ) Σχέδιο Καλλικράτης και αλλαγές σε ζητήματα διαχείρισης έργων Τα παραπάνω (μεταξύ άλλων) οδήγησαν το 2010, στην απόπειρα μεταρρύθμισης της ελληνικής αυτοδιοίκησης, με την εφαρμογή του «Σχεδίου Καλλικράτης», το οποίο περιβλήθηκε νομοθετικά με τον Ν.3852/2010 (ΦΕΚ 87Α/ ). Η γενική φιλοσοφία του σχεδίου, σε ότι έχει να κάνει με τους ΟΤΑ α βαθμού, συνοψίζεται στη δημιουργία -μέσω διαδικασίας συγχωνεύσεων- μεγάλων αυτοδιοικητικών μονάδων, οι οποίες θα αποτελούν ισχυρές αυτόνομες μονάδες τοπικής ανάπτυξης και κεντρικοί διαχειριστές αλλά και παραγωγοί, των υπηρεσιών προς τον πολίτη (Αιτιολογική Έκθεση του νομοσχεδίου «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης - Πρόγραμμα Καλλικράτης», σελ. 24). Η εφαρμογή του Σχεδίου είχε ως αποτέλεσμα (μεταξύ άλλων), την κατάργηση των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων (ΟΤΑ β βαθμού) και την μεταφορά μέρους των αρμοδιοτήτων τους στους νέους δήμους και τις περιφέρειες, όπως και τη δραστική μείωση των ΟΤΑ α βαθμού, καθώς μέσω συγχωνεύσεων, οι πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ πλέον αριθμούν τους 325 από 1034 που λειτουργούσαν πριν την εφαρμογή του προγράμματος (Έκθεση της Διεύθυνσης Επιστημονικών μελετών της Βουλής, επί του νομοσχεδίου «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης - Πρόγραμμα Καλλικράτης», 2010). Πέραν της μεταφοράς αρμοδιοτήτων και των συγχωνεύσεων, το «Σχέδιο Καλλικράτης» επέφερε σημαντικές αλλαγές και σε σχέση με το σύστημα διακυβέρνησης και την εσωτερική δομή των νέων δήμων, μερικές εκ των οποίων έχουν άμεση επίδραση και στη διαχείριση έργων των ΟΤΑ. Αναλυτικότερα, σε ότι αφορά τα αιρετά όργανα, η εφαρμογή του «Σχεδίου Καλλικράτης», έχει επιφέρει τις παρακάτω αλλαγές, σε σχέση με τα ζητήματα διαχείρισης έργων: 1) Κατάργηση Δημαρχιακής Επιτροπής: Η Δημαρχιακή Επιτροπή αποτελούσε το βασικότερο όργανο, για την γενικότερη διαχείριση των δημοσίων συμβάσεων σε έναν δήμο. Συγκεκριμένα, εμπλέκονταν στα εξής στάδια: 36

46 - Συνέτασσε το σχέδιο προϋπολογισμού και το ετήσιο τεχνικό πρόγραμμα του Δήμου, και το εισήγαγε για ψήφιση στο Δημοτικό Συμβούλιο. Πρακτικά, η Επιτροπή αποφάσιζε για τα έργα που θα εντασσόταν στον προγραμματισμό του επόμενου έτους, πάντα υπό την επιφύλαξη της νομιμοποίησης των επιλογών της, από το Δημοτικό Συμβούλιο. - Ήταν το αρμόδιο όργανο για την σύνταξη της διακήρυξης, τον ορισμό της επιτροπής διαγωνισμού, την κατακύρωση του διαγωνισμού και τον χειρισμό των ενστάσεων (σε πρώτο βαθμό). - Είχε την αρμοδιότητα έγκρισης και διάθεσης των πιστώσεων του κάθε έργου, σε ότι αφορά την οικονομική διαχείριση της σύμβασης. Το «Σχέδιο Καλλικράτης» κατήργησε την Δημαρχιακή Επιτροπή, με τις αρμοδιότητες της να μεταφέρονται στην Οικονομική Επιτροπή. Σε πρώτο χρόνο, η παραπάνω περιγραφόμενη αλλαγή δεν φαίνεται να επηρεάζει ιδιαίτερα τη διαχείριση έργων των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ, διότι οι αρμοδιότητες της Οικονομικής Επιτροπής στο συγκεκριμένο πεδίο, είναι ακριβώς οι ίδιες, με αυτές της πρώην Δημαρχιακής Επιτροπής (περιγράφονται στο Άρθρο 72 του Ν.3852/2010). 2) Δημιουργία Εκτελεστικής Επιτροπής: Η Εκτελεστική Επιτροπή αποτελεί ένα από τα νέα συλλογικά όργανα, τα οποία εισήγαγε το «Σχέδιο Καλλικράτης». Η Επιτροπή αυτή αποτελεί «επιχειρησιακό - εκτελεστικό» όργανο των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ (Κείμενο Διαβούλευσης Καλλικράτη, 2010), στο οποίο δεν συμμετέχει η αντιπολίτευση και η θεσμοθέτηση του ήλθε σε συνέχεια μίας σειράς μελετών, οι οποίες εντόπιζαν έλλειψη ενός συλλογικού οργάνου συντονισμού στους ΟΤΑ (ΙΤΑ, 2008). Η συγκρότηση, ο τρόπος λειτουργίας και οι αρμοδιότητες της, καθορίζονται στα άρθρα του Ν.3852/2010. Σε ότι αφορά τη διαχείριση έργων, η Εκτελεστική Επιτροπή εμπλέκεται στη διαδικασία του προγραμματισμού. Με βάση το άρθρο 63, η Εκτελεστική Επιτροπή έχει την ευθύνη της διαμόρφωσης του πενταετούς Επιχειρησιακού Προγράμματος, του ετήσιου προγράμματος δράσης και του προϋπολογισμού των ΟΤΑ α βαθμού. Αναλυτικότερα, με βάση το άρθρο 266 του Ν.3852/2010, η Εκτελεστική Επιτροπή εκπονεί και υποβάλλει στην Οικονομική Επιτροπή, προσχέδιο Προϋπολογισμού και Ετήσιου Προγράμματος Δράσης, αφού προηγουμένως προχωρήσει στη συγκέντρωση των προτάσεων των δημοτικών υπηρεσιών αλλά και των συμβουλίων των 37

47 δημοτικών και κοινοτικών ενοτήτων. Με βάση αυτά, παρατηρούμε ότι η εφαρμογή του Σχεδίου Καλλικράτης καθιερώνει ένα ακόμη στάδιο στη διαμόρφωση του ετήσιου προγραμματισμού. Η πρακτική σημασία της αλλαγής αυτής θεωρείται μεγάλη, αφού είναι η πρώτη φορά, κατά την οποία θεσμοθετείται νομοθετικά η συμμετοχή των δημοτικών υπηρεσιών στην διαμόρφωση του ετήσιου προγραμματισμού, έστω και στα αρχικά στάδια της διαδικασίας. Σε επίπεδο δημοτικών υπηρεσιών, η διαπίστωση των μεταβολών που επέφερε το Σχέδιο την συγκεκριμένη χρονική περίοδο είναι δυσχερής, λόγω αφενός του μικρού χρονικού διαστήματος εφαρμογής του και της έλλειψης ερευνών πάνω στην λειτουργία των δημοτικών υπηρεσιών των νέων δήμων και αφετέρου του γεγονότος ότι αναμένονται μία σειρά κανονιστικών διοικητικών αποφάσεων και ρυθμίσεων (εγκύκλιοι, Υπουργικές Αποφάσεις, γνωμοδοτήσεις, ΚΥΑ), οι οποίες θα εξειδικεύουν ορισμένες πτυχές του Σχεδίου, στο επίπεδο της εσωτερικής λειτουργίας των ΟΤΑ α βαθμού. Ως μία ενδιαφέρουσα ρύθμιση για τη διαχείριση των έργων των νέων ΟΤΑ α βαθμού, η οποία όμως απαιτεί περαιτέρω εξειδίκευση, είναι μία προσθήκη στις αρμοδιότητες δημάρχου (περιγράφονται στο Άρθρο 58 του Ν.3852/2010) και συγκεκριμένα: «Ο Δήμαρχος συνιστά ομάδες εργασίας και ομάδες διοίκησης έργου από μέλη του δημοτικού συμβουλίου, υπαλλήλους του δήμου, υπαλλήλους του δημόσιου τομέα ή ιδιώτες, για τη μελέτη και επεξεργασία θεμάτων του δήμου, καθορίζοντας τον τρόπο οργάνωσης και λειτουργίας τους». Με δεδομένο ότι στους ΟΤΑ αλλά και γενικότερα στο δημόσιο τομέα, ή έννοια της ομάδας έργου ή της ομάδας διοίκησης έργου είναι παντελώς άγνωστη, η ρύθμιση αυτή είναι ένα πρώτο βήμα για την αναδιάρθρωση της γενικότερης λειτουργίας διαχείρισης έργων των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ. Μία άλλη σημαντική αλλαγή, που προέκυψε από την εφαρμογή του Σχεδίου στο σύστημα διαχείρισης έργων των ΟΤΑ α βαθμού, είναι οι αλλαγές στον προληπτικό έλεγχο νομιμότητας και συγκεκριμένα: Με βάση το άρθρο 278 του Ν.3852/2010, εισάγεται προληπτικός έλεγχος νομιμότητας των δημοσίων συμβάσεων των ΟΤΑ από το Ελεγκτικό Συνέδριο, με το τμήμα του οργάνου που αναλαμβάνει την διαδικασία (Επίτροπος, κλιμάκιο κ.α) να καθορίζεται από το χρηματικό όριο της σύμβασης. Ενδιαφέρον στοιχείο 38

48 αποτελεί, ότι ο έλεγχος αφορά πλέον και τις δημόσιες συμβάσεις των δημοτικών επιχειρήσεων, κάτι που δεν ίσχυε πριν την εφαρμογή του Σχεδίου. Συνοψίζοντας, παρατηρούμε ότι το Σχέδιο Καλλικράτης θα επιφέρει σημαντικές διαφοροποιήσεις σε ζητήματα διαχείρισης έργων των ΟΤΑ α βαθμού, οι οποίες όμως δεν είναι δυνατό να εντοπιστούν ακόμη, για δύο κύριους λόγους: - Μικρό χρονικό διάστημα εφαρμογής: Στο διάστημα ενός έτους από την έναρξη εφαρμογής μίας νομοθετικής ρύθμισης, είναι ιδιαίτερα σύντομο για την εξαγωγή συμπερασμάτων, πόσο μάλλον όταν αυτή η ρύθμιση είναι της έκτασης και του βάθους του «Σχεδίου Καλλικράτης». Δεν υπάρχουν ακόμη δεδομένα, τόσο από ακαδημαϊκής όσο και από τεχνοκρατικής άποψης (μελέτες, έρευνες, εκθέσεις) για την επίδραση του Σχεδίου, ενώ θεωρείται δεδομένο ότι θα διενεργηθούν διορθωτικές κινήσεις, σε αρκετά του σημεία. - Τμηματική εφαρμογή του Σχεδίου: Το Σχέδιο δεν προβλέπει άμεση ισχύ όλων των διατάξεων του. Έτσι, σημαντικές -για ζητήματα διαχείρισης έργων των ΟΤΑ- διατάξεις, όπως οι πρόσθετες αρμοδιότητες, η σύνταξη των Ο.Ε.Υ., τα δίκτυα συνεργασιών ΟΤΑ, δεν έχουν ενεργοποιηθεί ακόμα ή αναμένονται αποφάσεις εξειδίκευσης τους. Ενδεικτικά αναφέρουμε, ότι με βάση την Έκθεση συνεπειών της ρύθμισης (2010, σελ.31), το Σχέδιο για την οριστική υλοποίηση του, απαιτεί 118 νομικές πράξεις (92 Υπουργικές Αποφάσεις και 26 Προεδρικά Διατάγματα). Σε ότι έχει να κάνει με τα υφιστάμενα συστήματα διαχειριστικής επάρκειας των ΟΤΑ α βαθμού, η Εγκύκλιος 22867/ΕΥΘΥ 984 (ΦΕΚ 792/Β/ ), παρέχει τις απαραίτητες οδηγίες και διευκρινήσεις, για την πιστοποίηση των Συστήματος Διαχείρισης Έργων των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ, που θα προκύψουν από την εφαρμογή του Σχεδίου Καλλικράτης. Η εγκύκλιος παρέχει προθεσμία έξι μηνών στους νέους ΟΤΑ, ώστε να υποβάλλουν φακέλους με τις αλλαγές που επέφερε η συγχώνευση, σε ότι έχει να κάνει με ζητήματα διαχείρισης των συγχρηματοδοτούμενων έργων (νέο οργανόγραμμα, επικαιροποιημένη λίστα προσωπικού και τροποποιημένες διαδικασίες και έντυπα). 39

49 3.4. ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΕΡΓΟΥ ΣΤΟΥΣ ΕΛΛΗΝΙΚΟΥΣ ΟΤΑ α ΒΑΘΜΟΥ Ιστορικό ζητήματος «διαχειριστική επάρκεια δυνητικών δικαιούχων ΕΣΠΑ» Σε ότι αφορά την ελληνική πραγματικότητα και τα συστήματα διαχείρισης έργων σε δημόσιους οργανισμούς, η υλοποίηση του Γ Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης (Κ.Π.Σ.) και οι υποδείξεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την διαχείριση του 4ου Κ.Π.Σ. (μετέπειτα Ε.Σ.Π.Α.), ανέδειξαν την ανάγκη εισαγωγής και πιστοποίησης Συστημάτων Διαχειριστικής Επάρκειας, τουλάχιστον στους δημόσιους φορείς, οι οποίοι επιθυμούσαν να διαχειριστούν πράξεις του Δ ΚΠΣ. Πιο συγκεκριμένα, το 2005, έρευνα της Μονάδας Οργάνωσης και Διαχείρισης ΚΠΣ (Μ.Ο.Δ.) για τους δικαιούχους του Γ ΚΠΣ, ανέδειξε την έλλειψη συστήματος διαχείρισης έργου (όπως τυποποιημένες διαδικασίες και έντυπα, χρήση λογισμικών διαχείρισης έργων), ως μία εκ των σημαντικότερων αδυναμιών εσωτερικής φύσης των δικαιούχων (σελ ) και πρότεινε την εισαγωγή σύγχρονων μεθόδων διαχείρισης έργου στους δικαιούχους του επόμενου ΚΠΣ (σελ ). Τα συμπεράσματα της έρευνας αυτής, επιβεβαιωνόταν από ανάλογες παλαιότερες αξιολογήσεις, που εντόπιζαν τα ίδια προβλήματα σε παρόμοια ένταση και για παλαιότερες περιόδους (Ενδιάμεσες Αξιολογήσεις των Ε.Π του Γ ΚΠΣ). Παράλληλα με τα παραπάνω, την υποχρέωση των δημοσίων οργανισμών να τηρούν σύστημα διαχείρισης έργων, εφόσον επιθυμούσαν να αναλάβουν την υλοποίηση πράξεων του Ε.Σ.Π.Α., επέβαλλαν και νομικά κείμενα της Ευρωπαϊκή Ένωσης. Πιο συγκεκριμένα, το άρθρο 16 του Κανονισμού 1080/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (L210/ ), προβλέπει την καθιέρωση συστήματος ελέγχου των δικαιούχων πράξεων του προγράμματος και προβλέπει ότι το κάθε κράτος-μέλος θα πρέπει να ορίζει «εξακριβωτές» της τήρησης του συστήματος αυτού. Επιπλέον, στο άρθρο 13 του ιδίου κανονισμού, επιβάλλεται ενιαίο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου των συγχρηματοδοτούμενων έργων, σε όλους τους δικαιούχους ενός κράτους-μέλους, πλην συγκεκριμένων εξαιρέσεων. Μάλιστα, προκειμένου να υποχρεώσει τα κράτη-μέλη να συμμορφωθούν με τις παραπάνω υποχρεώσεις, ο Κανονισμός 1083/2006 (L201/ ) στο Άρθρο 92, ορίζει ότι σε περίπτωση που η Επιτροπή διαπιστώσει ελλείψεις στο σύστημα διαχείρισης και παρακολούθησης του προγράμματος, έχει το δικαίωμα να αναστείλει τις πληρωμές 40

50 (ενδιάμεσες ή τελικές) της πράξης. Συνοψίζοντας την παραπάνω νομοθεσία, παρατηρούμε ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση στην ουσία επέβαλλε στα κράτη-μέλη να τηρούν ένα ενιαίο σύστημα ελέγχου των φορέων, οι οποίοι υλοποιούσαν πράξεις της Δ Προγραμματικής Περιόδου. Στην κατεύθυνση αυτή, και κατά την διαδικασία σχεδιασμού του συνολικού πλαισίου διαχείρισης του Ε.Σ.Π.Α., η τότε αρμόδια υπηρεσιακή μονάδα (Γενική Γραμματεία Επενδύσεων και Ανάπτυξης του Υπουργείου Οικονομικών), μετά από διαβούλευση με 20 εμπλεκόμενους φορείς, εισήγαγε ως βασική καινοτομία, τον σχεδιασμό ενός συστήματος πιστοποίησης της διαχειριστικής δυνατότητας των δικαιούχων των πόρων του προγράμματος (Κοκκινοπλίτης Κ., 2006). Η νομοθετική επικύρωση των παραπάνω, ήλθε με τον Ν. 3614/2007 (ΦΕΚ 267/ ), που ορίζει το Σύστημα Διαχείρισης του Ε.Σ.Π.Α. Στο άρθρο 22, προβλέπεται η έκδοση προτύπου διαχείρισης έργων, με βάση το οποίο θα πιστοποιείται η διαχειριστική ικανότητα των δυνητικών δικαιούχων του προγράμματος. Η έκδοση του προτύπου προβλέπεται από την 1/01/2009, ενώ μέχρι τότε ορίζεται αρμόδιο το Υπουργείο Οικονομικών για την πιστοποίηση αυτή. Η πιστοποίηση της διαχειριστικής επάρκειας του δικαιούχου, αποτελεί απαρέγκλιτη προϋπόθεση για την ανάληψη από μέρους του, πράξης που χρηματοδοτείται από το Ε.Σ.Π.Α. Με την Υπουργική Απόφαση 1258/ΕΥΣ 181 ( ), ορίζονται οι ελάχιστες προϋποθέσεις όπως και η μεθοδολογία ελέγχου, πιστοποίησης και επιβεβαίωσης της διαχειριστικής ικανότητας των δυνητικών δικαιούχων, για τη μεταβατική -έως την εφαρμογή του Προτύπου- περίοδο. Στο επίπεδο των ΟΤΑ α βαθμού και με βάση την έλλειψη της οποιαδήποτε επαφής αυτών των οργανισμών με συστήματα διαχείρισης, η Κεντρική Ένωση Δήμων και Κοινοτήτων (Κ.Ε.Δ.Κ.Ε.), ανέθεσε στην Ελληνική Εταιρεία Ανάπτυξης και Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ε.Ε.Τ.Α.Α.), την συγγραφή προτύπου εγχειριδίου διαδικασιών καθώς και τυποποιημένων εντύπων, τα οποία θα ήταν προσαρμοσμένα στις απαιτήσεις που έθετε η εγκύκλιος του ΥΠΟΙΟ (Απόφαση Δ.Σ. της ΚΕΔΚΕ, 20/07/2007). Σημειωτέον, ότι αντίστοιχα κείμενα εκπόνησε και η Ένωση Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων Ελλάδας (Ε.Ν.Α.Ε.) για τους ΟΤΑ β βαθμού. Με βάση τα πρότυπα αυτά, όσοι ΟΤΑ α βαθμού πληρούσαν τα ελάχιστα κριτήρια, προχώρησαν στις διαδικασίες πιστοποίησης. Ενδεικτικά, με βάση την Έκθεση συνεπειών του νομοσχεδίου του «Σχεδίου Καλλικράτης» (2010, σελ. 4), αναφέρεται ότι το λίγο πριν την έναρξη εφαρμογής του Σχεδίου- σε πανελλήνιο επίπεδο, 41

51 212 ΟΤΑ α βαθμού είχαν αποκτήσει διαχειριστική επάρκεια, σε σύνολο (μόλις 20,5%). Σε ότι αφορά το Ελληνικό Πρότυπο Διαχείρισης Έργων, η εκπόνηση του ανατέθηκε από το Υπουργείο Οικονομικών, στις 09/08/2007, στον ΕΛΟΤ (Δελτίο τύπου ΕΛΟΤ 34-07), ο οποίος και συγκρότησε την Τεχνική Επιτροπή 95 για την υλοποίηση του έργου, με την επιτροπή να είναι σε θέση να συγκροτεί ομάδες εργασίες για την τεχνική υποστήριξη της αποστολής της (Κανακάκη Α., 2008). Το Σχέδιο Προτύπου (Draft) αφού εγκρίθηκε από τον ΕΛΟΤ (Δελτίο Τύπου ΕΛΟΤ 14/04/2008), τέθηκε σε δημόσια διαβούλευση και στις 7/07/2008 εκδόθηκε και επίσημα ως Πρότυπο ΕΛΟΤ 1429:2008. Στις 08/09/2009, εκδόθηκε η ΚΥΑ 4301/ΕΥΘΥ 2038 (ΦΕΚ 1914/Β), με την οποία εκκίνησε επίσημα η εφαρμογή του Προτύπου ΕΛΟΤ 1429:2008. Η ανάπτυξη και πιστοποίηση συστήματος διαχείρισης έργων, σύμφωνα με το Πρότυπο, καθιερώθηκε ως υποχρεωτική για τους δυνητικούς δικαιούχους του Ε.Σ.Π.Α. και δόθηκε ως καταληκτική ημερομηνία των μεταβατικών πιστοποιήσεων η 30η Σεπτεμβρίου Η πιστοποίηση, θα παρεχόταν από φορείς που θα ελάμβαναν την σχετική άδεια από το Εθνικό Σύστημα Διαπίστευσης (ΕΣΥΔ), αφού αποδείκνυαν την συμμόρφωση τους με την τεχνική προδιαγραφή ΕΛΟΤ 1432:2008, που αφορούσε τους αξιολογητές του προτύπου. Η αλλαγή κυβέρνησης επέφερε καθοριστικές αλλαγές στο ρυθμιστικό πλαίσιο του προτύπου και γενικότερα στην εφαρμογή του συστήματος διαχείρισης συγχρηματοδοτούμενων έργων. Η ηγεσία του αρμοδίου Υπουργείου εξέφρασε την βούληση για αλλαγές στο σύστημα διαχείρισης του ΕΣΠΑ και ξεκαθάρισε ότι δεν θα ισχύσει η υποχρεωτική πιστοποίηση, με βάση το Πρότυπο 1429 (Συνέντευξη Κατσέλη Λ.& Αρναουτάκη Σ. 2010). Η βούληση αυτή επισημοποιήθηκε, με τον Ν.3840/2010 (ΦΕΚ 53/ ), όπου στο άρθρο 4 ορίζει ότι η πιστοποίηση της διαχειριστικής επάρκειας των δικαιούχων του ΕΣΠΑ, γίνεται είτε από την αρμόδια Ενδιάμεση Διαχειριστική Αρχή (μετά από οδηγίες που θα δινόταν με Απόφαση του Υπουργείου Ανάπτυξης), είτε διαζευκτικά με το Πρότυπο ΕΛΟΤ 1429:2008. Με βάση τα πρακτικά του κοινοβουλίου, ως λόγοι κατάργησης της υποχρέωσης πιστοποίησης με βάση το Πρότυπο ΕΛΟΤ 1429:2008 αναφέρθηκαν, η χρονοβόρα διαδικασία (Αμοιρίδης Γ.) και η δυσκολία των περισσοτέρων δυνητικών δικαιούχων να αναπτύξουν επαρκή Συστήματα Διαχείρισης Έργων (Κατσέλη-Ταρσίτσα Λ). Επιπλέον, το Πρότυπο χαρακτηρίστηκε ως γραφειοκρατικό (Χειμμάρας Α., 2010). Στις 28/05/2010, με την Εγκύκλιο 22867/ΕΥΘΥ 984 (ΦΕΚ 792/Β/ ), 42

52 δόθηκαν οι απαραίτητες οδηγίες και διευκρινήσεις για την πιστοποίηση του Συστήματος Διαχείρισης Έργων των δυνητικών δικαιούχων του προγράμματος από τις Ενδιάμεσες Διαχειριστικές Αρχές (στο εξής ΕΔΑ), περιλαμβάνοντας και ειδικές προβλέψεις για τους ΟΤΑ και τις μεταβολές που θα επέφερε το Σχέδιο Καλλικράτης. Ενδιαφέρον σημείο της εγκυκλίου, είναι η αναφορά για έλεγχο περί της πραγματικής εφαρμογής των προβλεπόμενων στα συστήματα διαχειριστικής επάρκειας που εφαρμόζει ο κάθε οργανισμός και επιβολή ποινών και υποχρέωση άρσης των παραλείψεων, εφόσον διαπιστωθούν τέτοιες ) Πρότυπα διαχείρισης έργων ΟΤΑ α βαθμού στην Ελλάδα Όπως αναφέρεται στο παραπάνω κεφάλαιο, οι ΟΤΑ α βαθμού, όπως και όλοι οι φορείς που επιθυμούν να εντάξουν πράξη τους στο Ε.Σ.Π.Α., θα πρέπει να διαθέτουν έγγραφο πιστοποίησης της διαχειριστικής τους επάρκειας. Με το έγγραφο αυτό, πιστοποιείται ότι ο δυνητικός δικαιούχος διαθέτει ανεπτυγμένο σύστημα διαχείρισης έργου και συγχρόνως καλύπτει τις ελάχιστες απαιτήσεις υλικοτεχνικής υποδομής και ανθρώπινου δυναμικού, που τίθενται από την σχετική νομοθεσία. Το έγγραφο παρέχεται, είτε από διαπιστευμένο από το ΕΣΥΔ φορέα πιστοποίησης (για όσους φορείς έχουν αναπτύξει σύστημα διαχείρισης έργων βάσει του ΕΛΟΤ 1429:2008), είτε από τις ΕΔΑ (όπως αυτές ορίζονται από τους Ν.3614/2007 και 3840/2010) στις υπόλοιπες περιπτώσεις. Στην δεύτερη περίπτωση, ο φορέας θα πρέπει να έχει αναπτύξει σύστημα διαχείρισης, το οποίο καλύπτει τα ελάχιστα κριτήρια που θέτει η εγκύκλιος 22867/ΕΥΘΥ 984 (ΦΕΚ 792/Β/ ). Οι πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ, ως βάση για τα συστήματα διαχείρισης έργων τους, είχαν αξιοποιήσει το μεταβατικό πρότυπο που εξέδωσε η Ε.Ε.Τ.Α.Α., μετά από ανάθεση της Κ.Ε.Δ.Κ.Ε. Επομένως, σε ότι αφορά τους ΟΤΑ α βαθμού, τα πρότυπα πάνω στα οποία ανέπτυξαν τα συστήματα διαχείρισης τους είναι δύο, το Ελληνικό Πρότυπο Διαχείρισης Έργων (ΕΛΟΤ 1429:2008) και το «σύστημα επιβεβαίωσης διαχειριστικής επάρκειας των δικαιούχων των έργων της τοπικής αυτοδιοίκησης, για την προγραμματική περίοδο » της Ε.Ε.Τ.Α.Α. Σύστημα επιβεβαίωσης διαχειριστικής επάρκειας δικαιούχων των έργων της τοπικής αυτοδιοίκησης για την προγραμματική περίοδο Στα πλαίσια της υποχρέωσης των δυνητικών δικαιούχων του ΕΣΠΑ να διαθέτουν επιβεβαιωμένη διαχειριστική επάρκεια για την υλοποίηση έργων και ενόψει τότε, της 43

53 έκδοσης του ελληνικού προτύπου διαχείρισης έργων, η Κ.ΕΔ.Κ.Ε. ανέθεσε στην Ε.Ε.Τ.Α.Α. την περιγραφή ενός συστήματος διαχείρισης έργων, προσαρμοσμένου στους (τότε) πρωτοβάθμιους ΟΤΑ και στοιχισμένο με τις απαιτήσεις και τα κριτήρια του Υ.ΠΟ.Ι.Ο, όπως αυτά περιγράφονταν στις σχετικές αποφάσεις. Με τις μεταβολές στη -σχετική με την επιβεβαίωση της διαχειριστικής επαρκείας- νομοθεσία και με βάση την Εγκύκλιο 22867/ΕΥΘΥ 984 (ΦΕΚ 792/Β/ ), το μεταβατικό αυτό σύστημα μεταβλήθηκε σε οριστικό (με μικρές τροποποιήσεις) για τους περισσότερους ΟΤΑ, με διαζευκτική επιλογή την εγκατάσταση συστήματος με βάση το ΕΛΟΤ 1429:2008. Έτσι λοιπόν σήμερα, ένας δυνητικός δικαιούχος της τοπικής αυτοδιοίκησης, που δεν διαθέτει έγγραφή επιβεβαίωση της διαχειριστικής του επάρκειας, μπορεί να αναπτύξει σύστημα διαχείρισης, με βάση τα οριζόμενα στο μεταβατικό σύστημα της Ε.Ε.Τ.Α.Α. Λαμβάνοντας υπόψη, ότι και οι ΟΤΑ που διαθέτουν το σχετικό έγγραφο (άρα έχουν αναπτύξει Συστήματα διαχειριστικής επάρειας, τα οποία και έχουν πιστοποιηθεί) έχουν στηριχθεί στο μεταβατικό σύστημα της Ε.Ε.Τ.Α.Α., αντιλαμβανόμαστε ότι το σύστημα αυτό στην ουσία, αποτελεί τη βάση για τα περισσότερα συστήματα διαχείρισης έργων των ελληνικών ΟΤΑ. Επίσης, οφείλουμε να αναφέρουμε, ότι το παρακάτω περιγραφόμενο σύστημα δεν αναπτύχτηκε αυτόνομα, με βάση τη βούληση του φορέα έκδοσης, αλλά αποτελεί μία προσαρμογή στους ΟΤΑ α βαθμού, των κριτηρίων και προϋποθέσεων που επέβαλλε η πολιτεία, σε όσους επιθυμούσαν να αποκτήσουν διαχειριστική επάρκεια. Το μεταβατικό σύστημα αποτελείται από: Πρότυπο εγχειρίδιο διαδικασιών, το οποίο περιλαμβάνει τις ελάχιστες διαδικασίες που θα πρέπει να ακολουθεί ένας φορέας, ώστε να διαθέτει πιστοποίηση διαχειριστικής επάρκειας. Τυποποιημένα έντυπα, τα οποία λειτουργούν ως τεκμηρίωση των γραπτών διαδικασιών και συμπληρώνονται στη διάρκεια υλοποίησης του έργου. Πίνακας εγγράφων-εντύπων, με ενδεικτική αναφορά των εγγράφων που μπορεί να αναπτύξει ο φορέας σαν τεκμηρίωση του συστήματος. Πίνακας νομοθετημάτων-χρήσιμων ιστοσελίδων, τα οποία ο εκάστοτε φορέας πρέπει να συμπληρώσει στην αίτηση προς τις ΕΔΑ. Οδηγίες συμπλήρωσης, των εντύπων που θα πρέπει να περιέχει ο φάκελος αίτησης προς την αρμόδια ΕΔΑ, ώστε αυτή στη συνέχεια να επιθεωρήσει το σύστημα του δικαιούχου. 44

54 Με βάση το τεύχος συστήματος (2008, σελ. 5), η έννοια έργο στα κείμενα του συστήματος, αφορά «τεχνικά έργα υποδομών, όσο και οι συγχρηματοδοτούμενες δράσεις και ενέργειες που ενώ δεν έχουν τεχνικό αντικείμενο, αποτελούν σε κάθε περίπτωση ένα ολοκληρωμένο έργο ( project ) με συγκεκριμένο φυσικό αντικείμενο, οικονομικό προϋπολογισμό και διάρκεια». Το σύστημα καλύπτει τρείς κατηγορίες έργων: Κατηγορία Α: Αφορά τη διαχείριση έργων υποδομής, έργων δηλαδή με τεχνικό αντικείμενο και αναπτύσσεται από ΟΤΑ που επιθυμούν να λάβουν επιβεβαίωση διαχειριστικής επάρκειας, για την διαχείριση τεχνικών έργων (επιβεβαίωση τύπου Α). Κατηγορία Β: Αφορά τη διαχείριση έργων χωρίς τεχνικό αντικείμενο, δηλαδή τη διαχείριση προμηθειών και συμβάσεων παροχής υπηρεσιών και αναπτύσσεται από φορείς που επιθυμούν να λάβουν επιβεβαίωση διαχειριστικής επάρκειας για τη διαχείριση συγχρηματοδοτούμενων έργων, χωρίς τεχνικό αντικείμενο (επιβεβαίωση τύπου Β). Κατηγορία Γ: Αφορά τη διαχείριση ειδικών δράσεων Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου (Βοήθεια στο Σπίτι, Δομές προστασίας, δράσεις ισότητας των φύλων) και διαχείριση πράξεων με ιδία μέσα και αναπτύσσεται από φορείς που επιθυμούν να λάβουν επιβεβαίωση της διαχειριστικής τους επάρκειας, για τη διαχείριση των δράσεων αυτών (επιβεβαίωση τύπου Γ) Σημειώνουμε, ότι πρακτικά το σύστημα αναπτύσσεται εξ ολοκλήρου από τους φορείς που επιθυμούν να λάβουν επιβεβαίωση τύπου Α, για όσους επιθυμούν να λάβουν επιβεβαίωση τύπου Β, οι διαδικασίες είναι πιο περιορισμένες και ακόμα λιγότερες για την επιβεβαίωση τύπου Γ. Επίσης, δεν υπάρχουν περιορισμοί για την ανάπτυξη συστήματος, το οποίο καλύπτει παραπάνω της μίας κατηγορίας έργων, μπορεί δηλαδή ένας ΟΤΑ να λάβει επιβεβαίωση για τη διαχείριση πράξεων και των τριών κατηγοριών. Σε ότι αφορά τις γραπτές διαδικασίες που περιλαμβάνει το πρότυπο, αυτές είναι σύμφωνες με τις ελάχιστες απαιτήσεις της νομοθεσίας. Συγκεκριμένα, περιλαμβάνει 6 ενότητες διαδικασιών, με συνολικά 24 γραπτές διαδικασίες. Η σειρά των διαδικασιών ακολουθεί τον κύκλο ζωής ενός δημόσιου συγχρηματοδοτούμενου 45

55 έργου, με δύο ενότητες διαδικασιών να έχουν υποστηρικτικό χαρακτήρα. Οι διαδικασίες και οι ενότητες των διαδικασιών είναι κωδικοποιημένες. Το Σχήμα 3.7, απεικονίζει το πανόραμα των διαδικασιών του συστήματος. 46

56 Ενότητα διαδικασιών 01 Ενότητα διαδικασιών 02 Ενότητα διαδικασιών 03 Ενότητα διαδικασιών 04 Προγραμματισμός έργου Επιχειρησιακός σχεδιασμός Διενέργεια διαγωνισμών Παρακολούθηση έργου-πιστοποίηση και ωρίμανση έργου και ανάθεση συμβάσεων φυσικού αντικειμένου Κατάρτιση ετήσιου προγράμματος Καθορισμός απαιτήσεων σχεδιασμού και ωρίμανσης Προετοιμασία και διενέργεια διαγωνισμού Κατάρτιση σχεδίου υλοποίησης Διαχείριση εγγράφων Πιστοποίηση Διασφάλιση πόρων και ωρίμανση έργου Αξιολόγηση προσφορών Έλεγχος προόδουχρονοδιαγράμματος φυσικού αντικειμένου Διαχείριση Έλεγχος λοιπών Επανεξέταση και αναθεώρηση ετήσιου Σχεδιασμός, προγραμματισμός και υλοποίηση μελετών Χειρισμός ενστάσεων προβλημάτων και αλλαγών υποχρεώσεων αναδόχου προγράμματος Διασφάλιση Κατάρτιση και Διασφάλιση αδειοδοτήσεων και κυριότητας ακινήτων Ολοκλήρωση διαγωνισμούυπογραφή σύμβασης ποιότητας υποβολή αναφορών Επικοινωνία με διαχειριστική αρχή Ενότητα διαδικασιών 05 Ενότητα διαδικασιών 06 Οικονομική διαχείριση Τήρηση ισχύουσας νομοθεσίας Διεκπεραίωση πληρωμών Εξασφάλιση νομικής Παρακολούθηση Τήρηση λογιστικού συστήματος Τήρηση λογιστικών υποχρεώσεων συγ/μενου έργου κάλυψης ισχύουσας νομοθεσίας 47

57 Στο πρότυπο εγχειρίδιο διαδικασιών, η κάθε διαδικασία περιγράφεται αναλυτικά, με την δομή να έχει ως εξής: 1. ΣΚΟΠΟΣ 2. ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ 3. ΣΧΕΤΙΚΕΣ ΑΝΑΦΟΡΕΣ 3.1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ 3.2. ΒΑΣΙΚΟ ΘΕΣΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ 4. ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΕΣ 5. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ 6. ΕΝΤΥΠΑ ΚΑΙ ΤΗΡΟΥΜΕΝΑ ΑΡΧΕΙΑ Τα παραπάνω πεδία είναι συμπληρωμένα σε μεγάλο βαθμό και λείπουν τα στοιχεία του ΟΤΑ, της υπηρεσίας ή του οργάνου, που υλοποιεί την περιγραφόμενη εργασία. Σε ορισμένες περιπτώσεις υπάρχουν απλώς οδηγίες για την συμπλήρωση των πεδίων. Η Ε.Ε.Τ.Α.Α. προτείνει την ανάπτυξη 28 τυποποιημένων εντύπων, τα οποία θα επισυνάπτονται στην κάθε διαδικασία και θα αποτελούν την τεκμηρίωση για την εφαρμογή του συστήματος σε κάθε έργο του φορέα. Βεβαίως, στον πίνακα υπάρχει υποσημείωση, ότι δεν είναι δεσμευτική η ανάπτυξη όλων των εντύπων και εναπόκειται στην κρίση του κάθε οργανισμού, ο αριθμός των εντύπων που θα αναπτύξει προς τεκμηρίωση της συμμόρφωσης του με το σύστημα. Πρότυπο ΕΛΟΤ 1429:2008 Το Πρότυπο συνοδεύθηκε από τρείς οδηγούς εφαρμογής, τον (αφορά την διαχείριση έργων υποδομής), τον (αφορά διαχείριση προμηθειών και συμβάσεων παροχής υπηρεσιών) και τον (αφορά την διαχείριση δράσεων ΕΚΤ και δράσεων με ιδία μέσα). Το Πρότυπο προδιαγράφει ένα σύστημα διαχείρισης έργων, με την εφαρμογή του οποίου, οι οργανισμοί αποδεικνύουν ότι είναι σε θέση να υλοποιήσουν επαρκώς τα έργα τους (ΕΛΟΤ 1429, σελ. 3). Πολύ σημαντικό σημείο του προτύπου αποτελεί, η «δυνατότητα επαλήθευσης της εφαρμογής του με αντικειμενικά κριτήρια» (ΕΛΟΤ 1429, σελ.3), στοιχείο το οποίο έχει άμεση σχέση με τον ρόλο που είχε προβλεφθεί να παίξει το Πρότυπο, αυτό δηλαδή του «οχήματος πιστοποίησης» της διαχειριστικής επάρκειας των δυνητικών δικαιούχων των συγχρηματοδοτούμενων πράξεων. Επισημαίνουμε εδώ, ότι τα δύο μοντέλα, βάσει των οποίων αναπτύχτηκε το ΕΛΟΤ 1429:2008 (όπως αναφέρονται στη βιβλιογραφία 48

58 του ίδιου του Πρότυπου), δεν δημιουργήθηκαν για την πιστοποίηση της διαχειριστικής ικανότητας οργανισμών και για αυτό άλλωστε δεν υπάρχει δυνατότητα πιστοποίησης της συμμόρφωσης ενός οργανισμού προς αυτά. Συγκεκριμένα, στο BSI :2006 (pp. iv), αναφέρεται ότι ο σκοπός του προτύπου είναι η παροχή οδηγιών για ζητήματα διαχείρισης έργων από οργανισμούς και απλώς όποιος δηλώνει ότι ακολουθεί τις απαιτήσεις του, θα πρέπει να μπορεί να το αποδείξει εφόσον του ζητηθεί και αντίστοιχα το ISO 10006:2003 (pp. 1) αναφέρει ρητά, ότι αποτελεί οδηγό για την ποιοτική διαχείριση έργων και σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί για σκοπούς πιστοποίησης ή επιβεβαίωσης. Το Σχήμα 3.8 αποτυπώνει την τυπική δομή ενός συστήματος διαχείρισης έργου, ανεπτυγμένου σύμφωνα με το Πρότυπο ΕΛΟΤ 1429:2008 Σχήμα 3.8: Υπόδειγμα συστήματος διαχειριστικής επάρκειας, βάσει του ΕΛΟΤ 1429 (Πηγή: Πρότυπο ΕΛΟΤ 1429:2008, σελ.4) 49

59 Το γενικό υπόβαθρο του ΕΛΟΤ 1429:2008, συντέθηκε από τους παρακάτω παράγοντες (Fitsilis P. et al, 2008): Τα μοντέλα διαχειριστικής ωριμότητας/ικανότητας οργανισμών, όπως τα OPM3, P3M3, CMMI. Τα βιβλία γνώσης ή επάρκειας του γνωστικού πεδίου της διαχείρισης έργων, με πιο γνωστά τα PMBoK, ICB και BS Οι διεθνείς προδιαγραφές, οδηγοί και καλές πρακτικές διαχείρισης έργων, όπως το ISO 1006, οι καλές πρακτικές διαχείρισης δημόσιων συμβάσεων της Κυπριακής Δημοκρατίας και ο οδηγός της Πολιτείας της Νέας Υόρκης για τη διαχείριση έργων. Σε ότι έχει να κάνει με την τεκμηρίωση του συστήματος, αυτή δεν ξεφεύγει από τη συνηθισμένη τεκμηρίωση των Συστημάτων Διαχειριστικής Επάρκειας από οργανισμούς. Αυτή λοιπόν περιλαμβάνει (ΕΛΟΤ 1429:2008, σελ. 11): Εγχειρίδιο συστήματος, με καταγραφή της δέσμευσης της διοίκησης, του οργανογράμματος και γενική περιγραφή του τρόπου κάλυψης των απαιτήσεων από τον οργανισμό. Περιγραφή του τρόπου εκτέλεσης των δραστηριοτήτων και του καθορισμού των ανάλογων αρμοδιοτήτων (π.χ. εγχειρίδιο διαδικασιών, διαγραμματική απεικόνιση κ.α). Τυποποιημένα έντυπα, απαραίτητα για την ανάπτυξη, εφαρμογή και έλεγχο των διεργασιών και δραστηριοτήτων. Αρχεία που λειτουργούν ως επαλήθευση για την πραγματική εφαρμογή των οριζόμενων στο σύστημα διαχείρισης έργου του οργανισμού. Όπως συμβαίνει και γενικότερα με τα μοντέλα διαχειριστικής ωριμότητας, έτσι και στο ΕΛΟΤ 1429:2008, η διαχειριστική ωριμότητα ενός οργανισμού, αναπτύσσεται κλιμακωτά. Πιο συγκεκριμένα το Πρότυπο ορίζει τρία επίπεδα διαχειριστικής επάρκειας, όπου σύμφωνα με τον Σαριδάκη Ι.(2008), αναλύονται ως εξής: Επίπεδο 1: Ο οργανισμός μπορεί να υλοποιήσει έργα με δικές του διεργασίες ή διαδικασίες, ικανοποιώντας ορισμένες προκαθορισμένες προβλέψεις. 50

60 Επίπεδο 2: Ο οργανισμός εκτελεί τα έργα με τυποποιημένο τρόπο και με κεντρική διαχείριση. Επίπεδο 3: Ο οργανισμός παρακολουθεί με ποσοτικούς δείκτες τα έργα που εκτελεί και βελτιώνει διαρκώς το σύστημα. Αναφορικά με τη δομή του, το ΕΛΟΤ 1429:2008 αποτελείται από 8 κεφάλαια, με τα τρία πρώτα να έχουν εισαγωγικό χαρακτήρα (εισαγωγή, σκοποί, τυποποιητικές παραπομπές, όροι και ορισμοί) και στα υπόλοιπα να αναλύονται οι απαιτήσεις, τα περιεχόμενα και τα στοιχεία που θα πρέπει να διαθέτει το Σύστημα Διαχείρισης ενός φορέα, ώστε να συμμορφώνεται με τις απαιτήσεις του Προτύπου. Επιπλέον, υφίστανται δύο παραρτήματα, με τη βιβλιογραφία και το γλωσσάρι όρων. Οι οδηγοί εφαρμογής του συστήματος αναπτύχθηκαν στη λογική της παροχής καθοδήγησης προς τους φορείς, ώστε να προσαρμόσουν τα συστήματα διαχείρισης έργων, στις απαιτήσεις του προτύπου (ΕΛΟΤ , σελ.3), με την υποσημείωση ότι δεν υπάρχει ένας και μόνος τρόπος για την εφαρμογή συστήματος διαχείρισης, με βάση το ΕΛΟΤ Οι οδηγοί ακολουθούν τη δομή του προτύπου ως εξής: Παραθέτουν μία-μία τις απαιτήσεις του προτύπου και στη συνέχεια επεξηγούν και προτείνουν τρόπους κάλυψης τους, ανά επίπεδο διαχειριστικής ικανότητας. Επιπλέον, περιλαμβάνουν (σε παραρτήματα) Σχέδιο Φακέλου Έργου, με ενδεικτική δομή και έγγραφα που θα πρέπει αυτός να περιλαμβάνει, αλλά και Υπόδειγμα Σχεδίου Διαχείρισης Έργου. 51

61 Προβλήματα στην ενσωμάτωση και υλοποίηση Συστημάτων Διαχειριστικής Επάρκειας, στους ελληνικούς ΟΤΑ α βαθμού Η εισαγωγή συστημάτων διαχείρισης έργου στις δημόσιες υπηρεσίες, με όχημα την εφαρμογή ενός Προτύπου Διαχείρισης έργου (είτε το ΕΛΟΤ 1429:2008, είτε τα πρότυπα της ΕΕΤΑΑ ή της ΕΝΑΕ), συνάντησε μία σειρά σοβαρών προβλημάτων, εμποδίων και γενικότερα ανασταλτικών παραγόντων. Στο παρών κεφάλαιο θα επιχειρήσουμε να καταγράψουμε το περίγραμμα των ανασταλτικών αυτών παραγόντων, όπως προέκυψαν από την μελέτη της σχετικής βιβλιογραφίας. Ο Παπαθεοδώρου Ν. (2009, σελ 4-5) εντοπίζει τους εξής αποτρεπτικούς παράγοντες, όπως προκύπτουν από τα στελέχη των Ενδιάμεσων Υπηρεσιών Διαχείρισης, τα οποία κλήθηκαν να πιστοποιήσουν την διαχειριστική επάρκεια δημοσίων οργανισμών: Προβλήματα συνεργασίας μεταξύ των οργανικών μονάδων του φορέα. Άρνηση μεταφοράς του συνόλου της εμπειρίας και τεχνογνωσίας των στελεχών των δημοσίων οργανισμών, σχετικά με την διαχείριση δημοσίων έργων, σε ένα εγχειρίδιο διαδικασιών. Αδυναμία προσαρμογής στις εξειδικευμένες απαιτήσεις του συστήματος (διαδικασίες, τυποποιημένα έντυπα, διαγράμματα ροής εργασιών, εσωτερικές επιθεωρήσεις). Εφησυχασμός και μη κινητοποίηση των υπηρεσιών, λόγω της ανάθεσης της διαδικασίας σε εξωτερικούς συμβούλους. Χάσμα μεταξύ των απαιτήσεων της διαδικασίας πιστοποίησης και της πραγματικότητας της ελληνικής δημόσιας διοίκησης. Εκπαίδευση στελεχών Ένας επιπρόσθετος στους παραπάνω παράγοντας, που επηρεάζει αρνητικά την διαχείριση έργων και κατ επέκταση και την εισαγωγή συστημάτων διαχείρισης έργου, είναι η ελλιπής εκπαίδευση των στελεχών των ΟΤΑ, τα οποία εμπλέκονται στη διαχείριση δημοσίων έργων. Πιο συγκεκριμένα, με βάση τον Καλοφώλια Α. (2005), στην ελληνική τεχνολογική ανώτατη εκπαίδευση, η έννοια «παραγωγή έργου» είναι ιδιαίτερα περιορισμένη. Ο συγγραφέας αναφέρει ότι οι φοιτητές των σχετικών σχολών, οι οποίοι στη συνέχεια καλούνται να διαχειριστούν τα δημόσια έργα, εκπαιδεύονται μόνο σε ότι αφορά τη μελέτη και κατασκευή και όχι στο σύνολο των φάσεων του κύκλου του έργου, με αποτέλεσμα καθοριστικής σημασίας 52

62 ζητήματα, όπως ο προγραμματισμός έργου, η ανίχνευση της ανάγκης αλλά και οι μετά την παραλαβή διαδικασίες, δεν εντάσσονται στην εκπαίδευση. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα, σημαντικά ζητήματα ενός συστήματος διαχείρισης, να μην γίνονται εύκολα αντιληπτά από τα άτομα, τα οποία θα κληθούν να υλοποιήσουν το σύστημα. Επιπρόσθετα στα παραπάνω, σε έρευνα του ΙΕΚΕΜ-ΤΕΕ (2009, σελ. 9) για την εκπαίδευση των στελεχών του τεχνικού κόσμου, δείχνει ότι το 37% των διπλωματούχων μηχανικών δεν θεωρεί επαρκείς τις σπουδές του σε σχέση με ζητήματα διοίκησης και οικονομίας, ποσοστό που σε ορισμένες ειδικότητες μηχανικών (όπως στους αρχιτέκτονες) υπερβαίνει το 50%. Οργάνωση και λειτουργία Ένας παράγοντας που αποτρέπει την εισαγωγή συστήματος διαχείρισης έργων είναι η οργανωτική δομή των ΟΤΑ α βαθμού και ο τρόπος λειτουργίας τους. Σε μελέτη των Ε.Ε.Τ.Α.Α & ΙΤΑ (2006, σελ. 189), διαπιστώνεται ότι οι πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ αποτελούν στατικά οργανωτικά σχήματα, που χαρακτηρίζονται από ανελαστική κατανομή αρμοδιοτήτων και αδυναμία συντονισμού και συνεργασίας. Επιπλέον, η μελέτη υποστηρίζει ότι η δομή και λειτουργία των ΟΤΑ α βαθμού είναι τυπολατρική, μηχανιστική και δεν αφήνει περιθώρια καινοτομίας. Όλα τα παραπάνω έρχονται σε πλήρη αντίθεση με τις απαιτήσεις της διαδικασίας ενσωμάτωσης συστημάτων διαχείρισης, η οποία απαιτεί σε μικρό ή μεγάλο βαθμό, ανασχεδιασμό των επιχειρησιακών διεργασιών του φορέα (Cobb C.G, 2011) Προτεινόμενα μέτρα αντιμετώπισης Πέραν των παραγόντων που αποτρέπουν την ενσωμάτωση Συστημάτων Διαχειριστικής Επάρκειας στους ΟΤΑ α βαθμού, η παρούσα εργασία φιλοδοξεί να μεταφέρει και προτάσεις για ενέργειες, οι οποίες θα άρουν τους παράγοντες αυτούς και θα προωθήσουν τη διαδικασία. Σε επίπεδο βιβλιογραφίας, οι κρίσιμοι αυτοί παράγοντες είναι οι εξής: α) Ο Παπαθεοδώρου Ν. (2009) εντοπίζει δύο παράγοντες με δυνατότητα εφαρμογής στους ΟΤΑ α βαθμού: 1. Ισχυρή πολιτική βούληση από τις κεντρικές κυβερνητικές αρχές. 2. Σύνδεση της πριμοδότησης και του συστήματος προαγωγών του δημοσίου τομέα, με την επίτευξη προκαθορισμένων στόχων και καθιέρωση βραβείων επιβράβευσης. 53

63 β) Η Πατεράκη Α. (2007) αναφέρει ορισμένα κρίσιμα σημεία, που θα πρέπει να συμπεριληφθούν στο ρυθμιστικό πλαίσιο του συστήματος διαχείρισης έργων των ελληνικών δημοσίων οργανισμών. Οι προτάσεις αυτές συγκρότησαν την επίσημη θέση του ΤΕΕ, για το ζήτημα των κριτηρίων προσδιορισμού της διαχειριστικής επάρκειας ενός δημοσίου οργανισμού: 1. Τα κριτήρια πρέπει να έχουν χαρακτήρα διαρκούς βελτίωσης. 2. Δεν πρέπει η διαδικασία να διέπεται από μεγάλο βαθμό αυστηρότητας, αφού η υπερβολική αυστηρότητα καθιστά πιο εύκολή την καταστρατήγηση. 3. Να προβλέπεται διαβάθμιση και διαφοροποίηση του επιπέδου απαιτήσεων, ανάλογα με το μέγεθος (οικονομικό και φυσικό) και τα χαρακτηριστικά του έργου. 4. Να υπάρξει χρόνος για «πιλοτικές» εφαρμογές σε 4-5 χαρακτηριστικές κατηγορίες δικαιούχων, ώστε να μπορούν να επέλθουν βελτιώσεις πριν την πλήρη εφαρμογή τους. γ) Δύο (επιπλέον στα παραπάνω) μέτρα που κρίνονται απαραίτητα, ώστε να καταστεί δυνατή, η ενσωμάτωση και υλοποίηση Συστημάτων Διαχειριστικής Επάρκειας από τους ΟΤΑ α βαθμού, σύμφωνα με την ΠΕΤΑ Α.Ε. (2008) είναι: 1. Θεσμοθετημένη διαδικασία επιτόπιας υποστήριξης των ΟΤΑ α βαθμού, αφού παρατηρείται δυσκολία κατανόησης, τόσο της διαδικασίας, όσο και των απαιτήσεων. 2. Έντονη και διαρκής μερίμνα της διοίκησης για ενσωμάτωση και υλοποίηση του συστήματος, από τις υπηρεσίες και τα στελέχη των ΟΤΑ ΚΑΛΕΣ ΠΡΑΚΤΙΚΕΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΕΡΓΟΥ ΑΠΟ ΤΟΠΙΚΕΣ ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΑΡΧΕΣ ΤΟΥ ΕΞΩΤΕΡΙΚΟΥ Στόχοι-γενικά χαρακτηριστικά Σε πολλές περιπτώσεις σε χώρες του εξωτερικού έχουν καταρτιστεί οδηγοί, εγχειρίδια και διαδικασίες διαχείρισης έργων οργανισμών τοπικής διακυβέρνησης, με στόχο την καθοδήγηση των στελεχών τους για την ορθή, χρηστή και ποιοτική διαχείριση των συμβάσεων που υλοποιούν. Οι καλές πρακτικές αυτές, μπορούν να αποτελέσουν 54

64 βάση, για ανάπτυξη αντίστοιχων κειμένων που αφορούν τους ελληνικούς πρωτοβάθμιους (αλλά και δευτεροβάθμιους) ΟΤΑ και παράλληλα -μέσω συγκριτικής αξιολόγησης τα ισχύοντα στην ελληνική πραγματικότητα- να καταδείξουν προβληματικά σημεία, για την ανάπτυξη και εφαρμογή Συστημάτων Διαχειριστικής Επάρκειας στους οργανισμούς αυτούς Σύστημα διαχείρισης έργων της Πολιτείας της Νέας Υόρκης Μία από τις πρώτες απόπειρες ανάπτυξης και εφαρμογής συστήματος διαχείρισης έργων, επιχειρήθηκε από την Πολιτεία της Νέας Υόρκης στις Η.Π.Α. Το σύστημα αναπτύχθηκε σε διάστημα 9 μηνών, από ομάδα που συγκροτήθηκε από στελέχη της Πολιτείας της Νέας Υόρκης, με τη συνδρομή εξωτερικού συμβούλου (της εταιρείας Keane), ενώ επιτροπή αποτελούμενη από εκπροσώπους 18 υπηρεσιών της Πολιτείας πραγματοποίησε έλεγχο, παρατηρήσεις και διορθώσεις στο αρχικό προσχέδιο (N.Y.S. Project Management Guidebook, pp XVΙ). Ως βάση του συστήματος χρησιμοποιήθηκε το PMBoK. Το σύστημα δομείται από εγχειρίδιο διαδικασιών (Guidebook), του οποίου η 2 η έκδοση βρίσκεται σε ισχύ από το Το εγχειρίδιο συνοδεύεται από οδηγό (Guide) για την επιτυχία των έργων αφορά αποκλειστικά την διαχείριση του κύκλου του έργου- ο οποίος περιλαμβάνει τρόπους επίτευξης της επιτυχίας αλλά και διαδικασία μέτρησης της απόδοσης των υλοποιούμενων από την Πολιτεία έργων, καθώς και τυποποιημένα έντυπα. Σκοπός του συστήματος είναι η κοινή μεθοδολογία διαχείρισης των έργων της πολιτείας, ανεξαρτήτως αντικειμένου του κάθε έργου, η παροχή πλαισίου οδηγιών προς τους διαχειριστές και τα στελέχη της ομάδας έργου, η κοινή αντιμετώπιση των ιδιωτών συμβαλλόμενων με την πολιτεία (προμηθευτών, εργοληπτών, υπεργολάβων) και η εξάλειψη εκπαιδευτικών ελλείψεων περί της διαχείρισης έργων (N.Y.S. Project Management Guidebook, pp XV). Το εγχειρίδιο του συστήματος διαρθρώνεται σε τρείς ενότητες, οι οποίες είναι εντελώς ανεξάρτητες η μία από την άλλη: Ενότητα Ι. Κύκλος διαχείρισης του έργου: Αναλύονται (σε ξεχωριστά κεφάλαια) οι πέντε βασικές διεργασίες του έργου και συγκεκριμένα ο εντοπισμός της ανάγκης, ο προγραμματισμός, ο σχεδιασμός, η υλοποίηση και ο έλεγχος και το κλείσιμο του έργου, συνοδευόμενες από τις διαδικασίες που εμπεριέχουν. Η ενότητα συνοδεύεται από 26 τυποποιημένα έντυπα (κατανεμημένα ανά διεργασία και με οδηγίες συμπλήρωσης), ενώ η περιγραφή της κάθε διαδικασίας συνοδεύεται από παραδείγματα, συμβουλές 55

65 επιτυχίας, παγίδες (pitfalls), σενάρια εξέλιξης, πρότυπα οργανογράμματα για τρείς κατηγορίες έργων (μικρά, μεσαία, μεγάλα( και διαγράμματα ροής. Σχετικά με τη δομή, η κάθε διαδικασία περιέχει τον σκοπό, τις περιλαμβανόμενες εργασίες, τα παραδοτέα και τα τυποποιημένα έντυπα. Ενότητα ΙΙ. Ζητήματα διαχείρισης έργων: Αναλύονται εκτενώς ορισμένες σημαντικές πτυχές του έργου και συγκεκριμένα: - Διατομή έργου (project triage) - Ηγεσία έργου - Προμήθειες και διαχείριση συμβάσεων - Μέτρηση επιτυχίας - Επάρκεια πληροφοριακών συστημάτων - Πληροφορική υποδομή έργου Ενότητα ΙΙΙ. Κύκλος ανάπτυξης συστημάτων: Αφορά την ανάπτυξη πληροφοριακών συστημάτων. Ο κύκλος περιλαμβάνει έξι φάσεις, τον προγραμματισμό, την ανάλυση απαιτήσεων, τον σχεδιασμό, την κατασκευή του συστήματος, την αποδοχή και την υλοποίηση του συστήματος. Οι διαδικασίες έχουν παρόμοια δομή με αυτές του κύκλου διαχείρισης έργου και συνοδεύονται από 6 τυποποιημένα έντυπα. Συγκριτική αξιολόγηση-προτάσεις μεταφοράς Το σύστημα της Πολιτείας της Νέας Υόρκης είναι ολοκληρωμένο, ιδιαίτερα λεπτομερές και πλούσιο σε καινοτομίες. Φυσικά, σε πρακτικό επίπεδο οι διαφορές με την ελληνική πραγματικότητα είναι τεράστιες (αυτονομία των αμερικανικών πολιτειών, σύστημα διακυβέρνησης, προσανατολισμός στα έργα και όχι τις λειτουργίες και διαφορετική δομή υπηρεσιών) και πολλά χαρακτηριστικά του είναι εντελώς ανεφάρμοστα στην Ελλάδα. Επιπλέον, το μέγεθος του οργανισμού και των υλοποιούμενων έργων του, ομοιάζουν περισσότερο με έναν ελληνικό ΟΤΑ β βαθμού και όχι πρωτοβάθμιο. Παρόλα αυτά, ορισμένα στοιχεία μπορούν να αντιπαραβληθούν με έναν ελληνικό δήμο. Συγκεκριμένα εντοπίζονται τα εξής τέτοια: 1. Ζητήματα διαχείρισης έργων: Δεν υφίσταται καμία καθοδήγηση προς τα στελέχη που διαχειρίζονται τα έργα τους ελληνικούς ΟΤΑ, πάνω σε ορισμένα ζητήματα της Ενότητας ΙΙ του συστήματος της Πολιτείας της Νέας Υόρκης. Συγκεκριμένα, οδηγίες περί ηγεσίας και έγκαιρης διάγνωσης των 56

66 προβλημάτων και των κινδύνων του έργου στη φάση υλοποίησης (project triage), θα μπορούσαν να ενσωματωθούν στα συστήματα διαχείρισης των νέων ΟΤΑ και να έχουν πρακτική εφαρμογή στα υλοποιούμενα έργα τους. 2. Μυστικά, συμβουλές και «παγίδες»: Τα συστήματα διαχείρισης των ελληνικών ΟΤΑ λειτουργούν κυρίως ως οδηγίες ομαλής υλοποίησης των έργων. Δεν υφίστανται σε κανένα τους σημείο νύξη, για τρόπους βελτίωσης της λειτουργίας του έργου, αλλά κυρίως «σημάνσεις» για τα σημεία-παγίδες και τα σενάρια εξέλιξης των ελληνικών συγχρηματοδοτούμενων δημοσίων έργων. 3. Διαχείριση έργων πληροφορικής: Τα έργα πληροφορικής σε παγκόσμιο επίπεδο καταγράφουν τεράστια ποσοστά αποτυχίας (Baschab J& Piot J., 2007). Συγχρόνως, οι ελληνικοί ΟΤΑ αντιμετωπίζουν προβλήματα στην υλοποίηση έργων ηλεκτρονικής διακυβέρνησης (Έκθεση συνεπειών ρύθμισης «Νομοσχεδίου Καλλικράτη», σελ. 80), την στιγμή που τα τελευταία χρόνια αυξάνεται διαρκώς η υλοποίηση ανάλογων έργων από πρωτοβάθμιους ΟΤΑ. Ενδεικτικά αναφέρουμε, τα Τομεακά Προγράμματα του ΕΣΠΑ «Ψηφιακή σύγκλιση» και «Διοικητική Μεταρρύθμιση», τα οποία περιλαμβάνουν κυρίως έργα πληροφορικής, ενώ από το 2012 αναμένεται η εφαρμογή του ευρωπαϊκού προγράμματος PEPPOL το οποίο θα εισάγει υποχρεωτικά την ηλεκτρονική διακυβέρνηση, στην ελληνική δημόσια διοίκηση. Παρά τα παραπάνω, ούτε στο μεταβατικό σύστημα της ΕΕΤΑΑ, ούτε στο ΕΛΟΤ 1429:2008, υπάρχει συγκεκριμένη και εξειδικευμένη διαδικασία διαχείρισης των έργων αυτών, σε συνέχεια της ανεπαρκέστατης νομοθετικής κάλυψης του ζητήματος, καθώς τα έργα πληροφορικής αντιμετωπίζονται ενιαία με τις υπόλοιπες προμήθειες και συμβάσεις παροχής υπηρεσιών του δημοσίου. Μία ενότητα διαδικασιών, περί της διαχείρισης αυτών των έργων, κρίνεται σημαντική και ουσιαστική για τους ελληνικούς ΟΤΑ Πρόγραμμα βελτίωσης διοικητικής ικανότητας των τοπικών κυβερνητικών οργανισμών της Μεγάλης Βρετανίας Το πρόγραμμα διήρκεσε από το 2003 έως το 2008 και υλοποιήθηκε από την «Ένωση κοινοτήτων και τοπικών κυβερνητικών οργανισμών της χώρας» (CLG) και την «Ένωση Τοπικών Κυβερνητικών Οργανισμών (ΟGC), με την εποπτεία του Βρετανικού Υπουργείου Εμπορίου. Στόχος της δράσης υπήρξε, η «κατασκευή» 57

67 πλαισίου και η αποτύπωση οδηγιών και καλών πρακτικών, που θα βοηθήσουν τους τοπικούς κυβερνητικούς οργανισμούς να βελτιώνουν διαρκώς τις διοικητικές τους ικανότητες και κατ επέκταση τις υπηρεσίες που παρέχουν στους πολίτες (Project Management Handbook for Local Authorities, pp 2). Σε σχέση με τη διαχείριση έργων, το πρόγραμμα παρήγαγε τα εξής έγγραφα: Εγχειρίδιο διαχείρισης έργων τοπικών αρχών. Οδηγίες εργασίας (Workbook) για τη διαχείριση έργων τοπικών αρχών. Εγχειρίδιο διαχείρισης έργων μεγάλων τοπικών κυβερνητικών αρχών. Εγχειρίδιο διαχείρισης έργων μικρών τοπικών κυβερνητικών αρχών. Μελέτες περίπτωσης καλών πρακτικών διαχείρισης έργων από τοπικές κυβερνητικές αρχές. Το εγχειρίδιο διαχείρισης έργων στηρίχθηκε στη μεθοδολογία PRINCE2 και αποτελεί ένα σύνολο από καλές πρακτικές, οδηγίες και πρότυπα από βρετανικούς οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης (Project Management Handbook for Local Authorities, pp 2-3). Κεντρικά χαρακτηριστικά του είναι ότι στο εύρος εφαρμογής του έχει περιληφθεί και η διαχείριση προγραμμάτων, όπως επίσης και η ιδιαίτερη έμφαση που δίνεται στη διαχείριση αλλαγών (Project Management Handbook for Local Authorities, pp 6). Το εγχειρίδιο αποτελείται από 13 κεφάλαια, εκ των οποίων τα 8 περιγράφουν τη διαχείριση του έργου. Η δομή του ακολουθεί τον κύκλο του έργου, ο οποίος αποτελείται από τις εξής φάσεις: Σκοπιμότητα υλοποίησης (Project mandate), προεκτίμηση βασικών στοιχείων, έναρξη υλοποίησης, φάση απόδοσης παραδοτέων, κλείσιμο. Το Σχήμα 3.10 μας δείχνει τον κύκλο του έργου, στο εξεταζόμενο εγχειρίδιο, με τις διαφορές από τον κύκλο του έργου στο ΕΛΟΤ 1429:2008 αλλά και στο σύστημα διαχείρισης της Πολιτείας της Νέας Υόρκης να είναι εμφανείς, λόγω της προσέγγισης PRINCE2 58

68 Σχήμα 3.9: Κύκλος έργου (Πηγή: Project Management Handbook for Local Authorities, pp 15) Ως καινοτομίες του εγχειριδίου καταγράφηκαν οι εξής: Η προσέγγιση διαβάθμισης των έργων και όχι των οργανισμών: Στο εγχειρίδιο δεν γίνεται απλώς μία αναφορά περί διαβάθμισης των έργων σε μικρά, μεσαία και μεγάλα έργα, αλλά σκιαγραφείται ένα αντικειμενικό σύστημα κατάταξης του έργου, στην εκάστοτε βαθμίδα. Το έργο αξιολογείται στη βάση 8 αντικειμενικών κριτηρίων (Προϋπολογισμός, χρονοδιάγραμμα, στρατηγικοί στόχοι, επιπτώσεις στον οργανισμό, σύνδεση με το εξωτερικό περιβάλλον, εμπλεκόμενοι, πολυπλοκότητα σύμβασης και προηγούμενη εμπειρία). Στο κάθε κριτήριο οριοθετούνται 4 επίπεδα βαθμολόγησης και το κάθε έργο βαθμολογείται ανάλογα με τις επιδόσεις του στο κάθε κριτήριο. Ανάλογα με τη βαθμολογία που συγκεντρώνει, το κάθε έργο χαρακτηρίζεται ως μικρό-μεσαίο-μεγάλο. Σε πολλά σημεία του εγχειριδίου, οι προβλέψεις και οι απαιτήσεις του είναι διαφορετικές, ανάλογα με τον χαρακτηρισμό του έργου. Senior Responsible Owner: Ταυτόχρονα με τον διαχειριστή και την ομάδα έργου, το εγχειρίδιο προβλέπει και έναν αντιπρόσωπο του κυρίου του έργου, ο οποίος εγγυάται για την επίτευξη του προβλεπόμενου αποτελέσματος. Το συγκεκριμένο πρόσωπο εγγυάται την ροή πόρων που έχει προϋπολογιστεί για το έργο (κεφάλαια, προσωπικό, εξοπλισμός) και για τον λόγο αυτό έχει ισχυρή εμπλοκή στα αρχικά στάδια αυτού (σχεδιασμός, μελέτη σκοπιμότητας, εντοπισμός και διαχείριση κινδύνων), όπου πρέπει να έχει την επάρκεια ώστε να κρίνει, κατά πόσο το έργο είναι βιώσιμο και εφαρμόσιμο. 59

69 Το πρόγραμμα πέραν του εγχειριδίου περιλαμβάνει πρότυπα συστήματα διαχείρισης έργων, που ανέπτυξαν τοπικοί κυβερνητικοί οργανισμοί, στηριζόμενοι στις προβλέψεις του. Μάλιστα, υπήρξε μέριμνα ώστε τα παραδείγματα να αφορούν διαφορετικού μεγέθους οργανισμούς. Έτσι παρουσιάζονται τα συστήματα διαχείρισης της Πόλης του Manchester (2007), ως παράδειγμα μεγάλου οργανισμού και του Δήμου του South Lakeland (2006), ως παράδειγμα μικρού οργανισμού. Τα συστήματα αποτελούνται από διαδικασίες και πρότυπα έντυπα και η συνολική τους λογική στηρίζεται στο εγχειρίδιο διαχείρισης που παρουσιάζεται παραπάνω. Συγκριτική αξιολόγηση-προτάσεις μεταφοράς Το πρόγραμμα βελτίωσης της διοίκησης των τοπικών κυβερνητικών φορέων αποτελεί μία διαφορετική προσέγγιση ανάπτυξης συστημάτων διαχείρισης έργου από τοπικές αρχές. Αυτό οφείλεται, αφενός στην μεθοδολογία PRINCE2 που αποτελεί τη βάση του όλου εγχειρήματος και αφετέρου στη προσέγγιση διαβάθμισης των έργων και όχι των οργανισμών. Όπως ισχύει και για την περίπτωση της Πολιτείας της Νέας Υόρκης και εδώ, οι διαφορές με την ελληνική πραγματικότητα είναι χαώδεις και η δυσκολία συγκριτικής αξιολόγησης σημαντική, λόγω της διαφορετικής νομοθεσίας, δομής και κυρίως τρόπου λειτουργίας των ελληνικών ΟΤΑ. Η βασική διαφορά που συναντούμε στο εξεταζόμενο σύστημα, είναι η διαφοροποίηση των έργων με βάση τα κεντρικά χαρακτηριστικά τους και όχι το αντικείμενο τους. Στο ΕΛΟΤ 1429:2008 και στο μεταβατικό σύστημα της ΕΕΤΑΑ, η διαφοροποίηση των έργων ακολουθώντας την ελληνική και κοινοτική νομοθεσία, διαχωρίζει τα δημόσια έργα, σε έργα υποδομής (με τεχνικό αντικείμενο), προμηθειών και υπηρεσιών και ειδικών κοινωνικών δράσεων. Παρατηρούμε, ότι δεν υπάρχει καμία διαφορετική πρόβλεψη για διαφορετική αντιμετώπιση των έργων της κάθε κατηγορίας, με αποτέλεσμα όλα για παράδειγμα τα τεχνικά έργα που διαχειρίζεται ένας οργανισμός, να αντιμετωπίζονται με ενιαίο τρόπο. Παραθέτουμε ένα πρακτικό παράδειγμα για να γίνει αντιληπτή η παράλειψη: Ένα έργο με προϋπολογισμό Ευρώ, πολλούς διαφορετικούς αναδόχους και επίπτωση στη ποιότητα ζωής πολιτών, αντιμετωπίζεται με ακριβώς τις ίδιες διαδικασίες, έντυπα, οδηγίες εργασίας και αρχεία τεκμηρίωσης, με ένα τεχνικό έργο προϋπολογισμού Ευρώ, με έναν ανάδοχο και επίπτωση στη ποιότητα ζωής 100 ατόμων. 60

70 Η ενσωμάτωση της προσέγγισης κατηγοριοποίησης των έργων του εξεταζόμενου συστήματος, έχει λοιπόν πρακτική αξία και φαίνεται εφαρμόσιμη στους ελληνικούς ΟΤΑ, σε συνδυασμό με την υφιστάμενη γενική κατηγοριοποίηση των έργων, η οποία άλλωστε επιβάλλεται και από την ελληνική νομοθεσία. Η υιοθέτηση δε, ενός αντικειμενικού συστήματος κατάταξης, με ποσοτικά κριτήρια, θα καθιστούσε την ενσωμάτωση σχετικά απλή διαδικασία, χωρίς ιδιαίτερα περιθώρια παρερμηνειών ή λανθασμένων εφαρμογών Οδηγός βέλτιστων πρακτικών για την σύναψη και εκτέλεση δημοσίων συμβάσεων της Κυπριακής Δημοκρατίας Στόχος του οδηγού είναι, η παροχή κατευθύνσεων προς τους δημόσιους φορείς του νησιού, σε ότι αφορά τον τρόπο ανάθεσης και εκτέλεσης των δημοσίων συμβάσεων, σε συνδυασμό με την παρουσίαση παραδειγμάτων και εργαλείων, που απεικονίζουν καλές πρακτικές της διαδικασίας αυτής. Η υπεύθυνη για την έκδοση του οδηγού Δημόσια Αρχή, είναι το Κυπριακό Γενικό Λογιστήριο του Κράτους, ενώ τη συγγραφή του, πραγματοποίησε κοινοπραξία εξειδικευμένων εταιρειών (ICON Institut & Planet). Η ισχύουσα έκδοση του κειμένου είναι η 1.1., με την ισχύ του να εκκινεί, από την 1/1/2008 (Γενική Διεύθυνση Δημοσίων Συμβάσεων, σελ 1). Σε ότι σχετίζεται με τη διάρθρωση του, ο Οδηγός περιλαμβάνει 7 κεφάλαια και συγκεκριμένα: 1) Έναρξη έργου 2) Στρατηγική σύναψης δημοσίων συμβάσεων 3) Προκήρυξη διαγωνισμού 4) Αξιολόγηση και ανάθεση σύμβασης 5) Διαδικασίες διαπραγμάτευσης 6) Υλοποίηση και διαχείριση σύμβασης 7) Διαχείριση έργου Τα παραπάνω κεφάλαια συνοδεύονται από γλωσσάρι όρων και επεξήγηση συμβόλων καθώς και δύο παραρτήματα που αφορούν τη διαχείριση δύο ιδιαίτερων κατηγοριών δημοσίων συμβάσεων (ΣΔΙΤ και συμβάσεις παραχωρήσεων). Παρατηρούμε ότι σε όλη την έκταση του Οδηγού, δίνεται μεγάλη βαρύτητα στις διαγωνιστικές διαδικασίες επιλογής αναδόχου (οι 3 από τις 7 διαδικασίες αφορούν το συγκεκριμένο ζήτημα). Στο σύνολο του Οδηγού, δίνεται ιδιαίτερη έμφαση στη παράθεση πρακτικών παραδειγμάτων και μεθοδολογικών εργαλείων διαχείρισης δημοσίων έργων. Το 61

71 σύστημα είναι απολύτως ευθυγραμμισμένο με την ευρωπαϊκή νομοθεσία δημοσίων συμβάσεων (άλλωστε αυτός υπήρξε και ο κύριος λόγος συγγραφής του). Σημαντική παρατήρηση επίσης αποτελεί, ότι τα κεφάλαια του οδηγού δεν συνδέονται μεταξύ τους και διαθέτουν σχετική αυτοτέλεια (Οδηγός Διαχείρισης δημοσίων συμβάσεων, σελ. 1). Βασικές ιδιαιτερότητες και καινοτομίες του οδηγού συνιστούν: 1) Παρουσίαση και χρήση μεθοδολογικών εργαλείων και καταστάσεων ελέγχου: Στο κείμενο παρουσιάζονται διεξοδικά, μία σειρά μεθοδολογικών εργαλείων, συνοδευόμενων από οδηγίες χρήσης. Επιπλέον, παρατίθενται και πολλές καταστάσεις ελέγχου (checklists), με τις ελάχιστες ενέργειες που περιλαμβάνει ένα σημείο διαχείρισης της σύμβασης. 2) Βαρύτητα στη σχέση με τον ανάδοχο: Ο Οδηγός αφιερώνει μεγάλα τμήματα του, στην παροχή οδηγιών και συμβουλών για τη διαχείριση της σχέσης με τον ανάδοχο του έργου. Πρέπει να υπογραμμίσουμε, ότι οι οδηγίες αυτές δεν αφορούν τις νομοθετικές προβλέψεις για τη διοίκηση της σύμβασης (οι οποίες περιλαμβάνουν και ζητήματα διαχείρισης του αναδόχου), αλλά την επικοινωνία, την οικοδόμηση σχέσης εμπιστοσύνης και την έμφαση στην συνεργασία και όχι την παρακολούθηση, του συγκεκριμένου εμπλεκομένου στο έργο. Συγκριτική αξιολόγηση-προτάσεις μεταφοράς Ο παραπάνω παρουσιαζόμενος οδηγός καλών πρακτικών παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον, παρότι δεν αναφέρεται αποκλειστικά σε οργανισμούς τοπικής διακυβέρνησης. Από την μία υπάρχει «συγγένεια» στη δομή, τη κουλτούρα και τον τρόπο λειτουργίας μεταξύ των κυπριακών και των ελληνικών δημοσίων φορέων και από την άλλη ομοιάζει σε πολλά σημεία με τα ελληνικά πρότυπα διαχείρισης συγχρηματοδοτούμενων έργων. Χαρακτηριστικό είναι, ότι υπάρχουν αρκετά παρόμοιας δομής και περιεχόμενου σημεία (π.χ. Κεφάλαιο 7 περί διαχείρισης έργου). Φυσικά, υπάρχουν και πολλές διαφορές, οι οποίες πηγάζουν από την εντελώς διαφορετική στόχευση των δύο συστημάτων (ο κυπριακός οδηγός δεν εστιάζει στον οργανισμό αλλά στο έργο και δεν υπάρχει πρόβλεψη για πιστοποίηση συμμόρφωσης με τις προβλέψεις του). Επίσης, ο κυπριακός οδηγός έχει περισσότερο εκπαιδευτικό και ακαδημαϊκό χαρακτήρα, ενώ το βάθος ανάλυσης του είναι ιδιαίτερο μεγάλο. 62

72 Αναφορικά με τα σημεία που θα μπορούσαν να μεταφερθούν στην ελληνική πραγματικότητα, θα εστιάζαμε στο εξής: Μεθοδολογικά εργαλεία: Στον Οδηγό παρουσιάζονται εκτενώς μεθοδολογικά εργαλεία, που αφορούν τη διαχείριση δημοσίων συμβάσεων. Η παρουσίαση περιλαμβάνει οδηγίες χρήσης και παραδείγματα συμπλήρωσης. Παραδείγματα εργαλείων που παρουσιάζονται, είναι τα δένδρα αποφάσεων, τα διαγράμματα αιτίου-αιτιατού και διαγράμματα ροής. Με δεδομένο ότι η χρήση αντίστοιχων εργαλείων από τις δημοτικές υπηρεσίες (και γενικότερα τους φορείς του δημόσιου) στην Ελλάδα είναι μηδαμινή, η παράθεση ορισμένων εξ αυτών, θα μπορούσε να έχει θετική επίδραση. Σημειώνουμε, ότι κυρίως στη διαδικασία προγραμματισμού έργων, τα εργαλεία αυτά απολαμβάνουν ευρείας χρήσης σε παγκόσμιο επίπεδο, καθώς μπορούν να δώσουν μία πιο αντικειμενική και ακριβής εικόνα των αναγκών, που απαιτούν κάλυψη μέσω της υλοποίησης δημοσίων πράξεων. 63

73 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4. ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑ ΕΡΕΥΝΑΣ 4.1. ΓΕΝΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ Συνολική προσέγγιση εργασίας Η εργασία γενικότερα έχει διττή προσέγγιση: Αρχικά, επικεντρώνεται στην επεξήγηση του πλαισίου του κάθε ερευνητικού ερωτήματος. Στη βάση αυτή, συγκεντρώθηκε η σχετική βιβλιογραφία ανά ερευνητικό ερώτημα και συντάχθηκε η βιβλιογραφική επισκόπηση, με το κάθε κεφάλαιο να αντιστοιχεί στο εκάστοτε ερευνητικό ερώτημα. Σε δεύτερο χρόνο, πραγματοποιήθηκε η έρευνα πεδίου μέσω προσωπικών συνεντεύξεων. Τα ερωτήματα που δόμησαν τα έντυπα των συνεντεύξεων προέκυψαν από την βιβλιογραφική επισκόπηση, με απώτερο σκοπό να προκύπτει σύνδεση των δύο μερών της εργασίας, αφού θεμελιώδες χαρακτηριστικό μίας ερευνητικής εργασίας, είναι η εσωτερική συνοχή των τμημάτων της. Αποτέλεσμα των παραπάνω ενεργειών αποτελεί η διατύπωση προτάσεων για μέτρα αναβάθμισης της γενικής λειτουργίας διαχείρισης έργων στους ελληνικούς πρωτοβάθμιους ΟΤΑ, με «όχημα» την ανάπτυξη και εφαρμογή ΣΔΕΠ. Οι προτεινόμενες ενέργειες προκύπτουν από τις αποκλίσεις μεταξύ των απαιτούμενων ενεργειών και συνθηκών για την ανάπτυξη και εφαρμογή ΣΔΕΠ, όπως τις ορίζει η σύγχρονη σχετική βιβλιογραφία και των ενεργειών και συνθηκών όπως ίσχυσαν στους ελληνικούς ΟΤΑ α βαθμού. Βάση των προτάσεων αποτέλεσε, η μελέτη καλών πρακτικών που εφαρμόστηκαν σε ανάλογους οργανισμούς στο εξωτερικό και η εξέταση της δυνατότητας εφαρμογής τους στην πραγματικότητα ενός ελληνικού ΟΤΑ α βαθμού Φιλοσοφία και στρατηγική έρευνας Οι δύο κρατούσες ερευνητικές προσεγγίσεις είναι η συμπερασματική, όπου κατά την έρευνα εξετάζονται συμπεράσματα προηγούμενων ερευνών και μελετών και κατόπιν επαληθεύεται ο βαθμός ισχύς τους στην εξεταζόμενη περίπτωση και η επαγωγική, όπου η έρευνα αναλύοντας μία κατάσταση, κατασκευάζει νέα συμπεράσματα πάνω σε ένα πεδίο (Bryman A.& Bell E.,2007). Η πρώτη προσέγγιση συνήθως συνδέεται 64

74 με ποσοτικού χαρακτήρα έρευνες και η δεύτερη με ποιοτικού, χωρίς πάντως αυτό να ισχύει σε απόλυτο βαθμό (Gratton C.& Jones I., 2010). Στην προκειμένη περίπτωση επιλέχθηκε μία υβριδική προσέγγιση, η οποία συνδυάζει τις παραπάνω αναφερόμενες φιλοσοφίες. Συγκεκριμένα, η έρευνα από την μία στηρίζεται σε υποθέσεις και συμπεράσματα προηγούμενων σχετικών μελετών, τα οποία και εξετάζονται στις συνεντεύξεις, τόσο ως προς την συμφωνία τους με τα πραγματικά δεδομένα των ελληνικών ΟΤΑ α βαθμού, όσο και ως προς τον βαθμό σύγκλισης με την άποψη των εμπλεκομένων ως προς αυτά. Κατόπιν όμως, δεν στέκεται στην ανάλυση του βαθμού επαλήθευσης των δεδομένων προηγούμενων μελετών στην συγκεκριμένη περίπτωση, αλλά προχωρεί στη διατύπωση νέων προτάσεων και συμπερασμάτων πάνω στο εξεταζόμενο ζήτημα, στοιχείο που άλλωστε εξυπηρετεί και τον αντικειμενικό στόχο της εργασίας. Σημειώνεται, ότι σύμφωνα με τον Belk R.W. (2006, pp. 199), οι συνδυαστικές ερευνητικές στρατηγικές κερδίζουν διαρκώς έδαφος τα τελευταία χρόνια, διότι μέσω της χρήσης τους, η έρευνα καθοδηγείται με βάση τα ερευνητικά ερωτήματα που έχουν προκαθοριστεί και όχι με βάση επιστημονικές παραδοχές προηγούμενων επιστημονικών εγχειρημάτων. Σε ότι αφορά τον τύπο της έρευνας, αυτή θα είναι εξαντλητικού χαρακτήρα, με εις βάθος ανάλυση του εκάστοτε ερευνητικού ερωτήματος. Στην κατεύθυνση αυτή, επιχειρείται η παράθεση όλων των οπτικών του κάθε ερευνητικού ερωτήματος, τόσο μέσα από τη βιβλιογραφική ανάλυση, όσο και μέσα από τις συνεντεύξεις με τους εμπλεκόμενους στο ζήτημα Σκοποί της έρευνας Ο αντικειμενικός σκοπός της παρούσας εργασίας είναι η διατύπωση προτάσεων για την αναβάθμιση των διεργασιών διαχείρισης έργων των ΟΤΑ α βαθμού, μέσα από την ανάπτυξη και εφαρμογή ΣΔΕΠ. Η έρευνα πεδίου που θα πραγματοποιηθεί στα πλαίσια της εργασίας, έχει διπλή στόχευση: Πρώτος στόχος είναι η διερεύνηση της συχνότητας εμφάνισης και της βαρύτητας επίπτωσης του κάθε παράγοντα εσωτερικού ή εξωτερικού περιβάλλοντος για την ανάπτυξη ΣΔΕΠ σε ΟΤΑ α βαθμού, που προτείνει η βιβλιογραφία. Με άλλα λόγια, ο ένας στόχος της εργασίας είναι η εξακρίβωση για το ποιοι παράγοντες -εκ των προτεινόμενων στη βιβλιογραφία- επηρεάζουν αλλά και σε ποιο βαθμό, την ανάπτυξη ΣΔΕΠ στους ελληνικούς ΟΤΑ. Εδώ, η 65

75 λογική της έρευνας πεδίου είναι διερευνητική (exploratory) και απαιτεί σε βάθος εξαντλητική διερεύνηση, όλων των πιθανών παραγόντων. Δεύτερος στόχος αποτελεί η εκτίμηση της αποτελεσματικότητας, του εκάστοτε μέτρου βελτίωσης του ΣΔΕΠ στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ, είτε αυτό αποτελεί μέτρο άρσης των ανασταλτικών παραγόντων, είτε μεταφορά από καλή πρακτική που εφαρμόζεται στο εξωτερικό. Τα μέτρα που θα τεθούν υπό εξέταση, προέρχονται αφενός από έρευνες που διεξήχθησαν στους ελληνικούς ΟΤΑ σχετικά με τις διεργασίες διαχείρισης έργου που αυτοί παράγουν και αφετέρου από την ανάλυση και συγκριτική αξιολόγηση, οδηγών, οδηγιών, εγχειρίδιων, εκθέσεων ή ολοκληρωμένων προγραμμάτων αναβάθμισης της διαχειριστικής ικανότητας των τοπικών οργανισμών αυτοδιοίκησης, που υλοποιήθηκαν ή συνεχίζουν να υλοποιούνται στο εξωτερικό Ποιοτικά χαρακτηριστικά έρευνας-τεκμηρίωση επιλογής Οι έρευνες πεδίου διαχωρίζονται σε δύο μεγάλες κατηγορίες, τις ποσοτικές και τις ποιοτικές. Οι ποσοτικές έρευνες αποσκοπούν στην εξαγωγή γενικών συμπερασμάτων για τον βαθμό ή την έκταση ενός ζητήματος και για τον λόγο αυτό απαιτούν μεγάλο αριθμό συμμετεχόντων και χαμηλό επίπεδο ανάλυσης των απαντήσεων του καθενός. Οι ποιοτικές έρευνες αποσκοπούν στην εις βάθος ανάλυση ενός ζητήματος, ώστε να εξάγονται συμπεράσματα για τα χαρακτηριστικά, τις πηγές και τις αιτίες του ζητήματος αυτού. (Biber S.H.C.& Leavy P., 2011). Με βάση τα παραπάνω επιλέχθηκε μία ποιοτικού χαρακτήρα έρευνα, με έμφαση στην εξαντλητική ανάλυση του ζητήματος από όλες τις σκοπιές του, αφού ο αντικειμενικός σκοπός της παρούσας εργασίας δεν είναι η παρουσίαση και η εξαγωγή γενικών συμπερασμάτων για το ζήτημα των ΣΔΕΠ και των διεργασιών διαχείρισης έργου στους ΟΤΑ, αλλά η σε βάθος διερεύνηση των παραγόντων και των συνθηκών που επιδρούν (θετικά ή αρνητικά) στη διαδικασία ανάπτυξης και εφαρμογής ΣΔΕΠ στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ. Για την επίτευξη των παραπάνω, επιλέχθηκε μία πολύπλευρη ερευνητική προσέγγιση, η οποία στηρίζεται στην ερευνητική προσέγγιση της ανάδρασης των 360 ο (360 degree feedback). Η συγκεκριμένη προσέγγιση αναπτύχθηκε -και πλέον χρησιμοποιείται ευρέως- στο επιστημονικό πεδίο της διοίκησης επιχειρήσεων και συγκεκριμένα στην αξιολόγηση ανθρώπινου δυναμικού (Vargios E.M., 2007). Η λογική στην οποία βασίζεται, είναι η αξιολόγηση στελεχών, όχι από ένα άτομο ή μία ομάδα ατόμων 66

76 (όπως συμβαίνει στις παραδοσιακές διαδικασίες αξιολογήσεις) αλλά από όλους τους εμπλεκόμενους, δηλαδή τους συναδέλφους, τους άμεσους και ανώτερους προϊσταμένους, τους πελάτες (εσωτερικούς και εξωτερικούς) και τους προμηθευτές (Armstrong M., 2009). Η προσέγγιση σταδιακά αναπτύχθηκε και στο πεδίο της μεθοδολογίας έρευνας (κυρίως στην ψυχολογία και στις ανθρωπιστικές επιστήμες) με αντίστοιχη λογική: Το ερευνητικό πρόβλημα δεν αξιολογείται από μία ομάδα ατόμων με κοινά χαρακτηριστικά (δηλαδή από έναν πληθυσμό), αλλά από το σύνολο (ή έστω την πλειονότητα) των άμεσα εμπλεκομένων σε αυτό. Μεγάλο πλεονέκτημα της χρήσης της συγκεκριμένης προσέγγισης ως ερευνητική μεθοδολογία, αποτελεί ότι είναι δυνατή η λήψη της γνώμης και της οπτικής για ένα ζήτημα, από όλους τους εμπλεκόμενους και όχι μόνο από ένα υποσύνολο αυτών (Lepsinger R.& Lucia D.A, 2009). Συνεπώς, η έρευνα είναι πολύπλευρη και προς όλες τις κατευθύνσεις και τις οπτικές που υφίστανται για ένα ζήτημα. Εν προκειμένω, επιχειρήθηκε η λήψη απόψεων και προτάσεων πάνω στο κάθε ερευνητικό ερώτημα, από τα στελέχη των ΟΤΑ α βαθμού (τα οποία καλούνται να αναπτύξουν και να εφαρμόσουν ΣΔΕΠ στους δήμους που εργάζονται), τους συμβούλους ανάπτυξης ΣΔΕΠ (οι οποίο υποστήριξαν τα στελέχη στην ανάπτυξη του συστήματος) και τους αξιολογητές των ΣΔΕΠ στους δήμους (οι οποίοι έλεγξαν επί τόπου την τεκμηρίωση και τα περιεχόμενα των ΣΔΕΠ σε δήμους και παρείχαν πιστοποίηση συμμόρφωσης ή επάρκειας αυτών). Με την προσέγγιση αυτή, διαμορφώνεται μια πιο αντιπροσωπευτική και πολύπλευρη εικόνα για το κάθε ερευνητικό ερώτημα, η οποία επιδρά θετικά στην εκφορά περισσότερων βιώσιμων, εφαρμόσιμων και αποτελεσματικότερων μέτρων αναβάθμισης της λειτουργίας διαχείρισης έργου στους ΟΤΑ α βαθμού, με «όχημα» τη χρήσης ΣΔΕΠ. Στον αντίποδα, πρέπει να αναφερθεί ότι η ερευνητική προσέγγιση των 360 ο παρουσιάζει και δύο σοβαρά μειονεκτήματα, τα οποία στην ουσία είναι και αυτά που αποτρέπουν την περαιτέρω εξάπλωση της χρήσης της, σε ακαδημαϊκού χαρακτήρα έρευνες: Σύμφωνα με τους Edwards G.P.& Gill R, (2003, pp.140), η προσέγγιση των 360 ο μειονεκτεί σε ζητήματα δειγματοληψίας και αναγωγής, αφού απαιτεί ικανοποίηση των ελαχίστων ποσοστών δειγματοληψίας, από πολλούς πληθυσμούς. Επιπρόσθετα, οι Mathis R.L.& Jackson J.H. (2011, pp. 334) παρατηρούν, ότι η ερευνητική αυτή προσέγγιση απαιτεί πλήθος πόρων (έξοδα κίνησης, ανθρωποώρες). Σημειώνεται δε, ότι τα παραπάνω μειονεκτήματα εντοπίστηκαν και στην συγκεκριμένη έρευνα, καθώς απαιτήθηκαν τρία διαφορετικά έντυπα συνεντεύξεων για την κάθε ομάδα εμπλεκομένων, 67

77 διαφορετική προσέγγιση του κάθε συνεντευξιαζόμενου και συγχρόνως εμφανίστηκαν δυσκολίες στην εξεύρεση ικανοποιητικού αριθμού εμπλεκομένων κυρίως σε ότι αφορά τους συμβούλους ανάπτυξης ΣΔΕΠ σε δήμους ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΣΥΛΛΟΓΗΣ ΚΑΙ ΑΝΑΛΥΣΗΣ ΔΕΔΟΜΕΝΩΝ Πηγές δεδομένων Η επαγγελματική ενασχόληση και η ΑΝ.ΚΑ Α.Ε., παρείχε πλήρη πρόσβαση σε βάσεις νομοθεσίας με εξειδίκευση στους ΟΤΑ α βαθμού (ΔήμοςΝΕΤ), από όπου αντλήθηκε το σύνολο των εγγράφων που σχετίζονται με το κανονιστικό πλαίσιο (νομοθεσία, υπηρεσιακά έγγραφα, νομολογία) το οποίο απαιτήθηκε για την εκπόνηση της διπλωματικής εργασίας. Σημειώνεται, ότι για νομοθετικά κείμενα και γενικά νομοθετικό πλαίσιο, ως πηγές δεδομένων χρησιμοποιήθηκαν επίσης, η ηλεκτρονική βιβλιοθήκη του ΕΣΠΑ και το αρχείο ΦΕΚ που πλέον είναι ελεύθερα προσπελάσιμο στον κάθε ενδιαφερόμενο. Επιπλέον, η ενασχόληση με το αντικείμενο της διαχειριστικής επάρκειας των ΟΤΑ α βαθμού, επέτρεψε την νόμιμη πρόσβαση στα Πρότυπα διαχείρισης έργου που αναπτύχθηκαν για τους ελληνικούς ΟΤΑ α βαθμού. Συγκεκριμένα, διαθέτω αντίγραφα, τόσο του Προτύπου μεταβατικής περιόδου της ΕΕΤΑΑ, όσο και του ΕΛΟΤ και των οδηγών εφαρμογής του (1431:1, 1431:2 και 1431:3), με σχετική άδεια χρήσης από τον ΕΛΟΤ. Σημειωτέον, ότι τα παραπάνω αναφερόμενα αντίγραφα είναι διαθέσιμα και σε ηλεκτρονική μορφή. Αναφορικά με την βιβλιογραφία, αξιοποιήθηκαν (σε εξαντλητικό βαθμό) όλες οι δυνατές πηγές νόμιμης πρόσβασης στις ηλεκτρονικές βάσεις δεδομένων των επιστημονικών οίκων και περιοδικών, μέσω και της σύνδεσης του ΤΕΙ Λάρισας. Αναλυτικότερα, τα ξενόγλωσσα άρθρα και οι δημοσιεύσεις που χρησιμοποιήθηκαν στα πλαίσια της εργασίας, αντλήθηκαν από εκδοτικούς οίκους (κυρίως από τους Springer και Science Direct), ενώ τα αντίστοιχα δεδομένα στην ελληνική γλώσσα (μελέτες, έρευνες, άρθρα, στατιστικά στοιχεία, παρουσιάσεις, εκπαιδευτικό υλικό) αντλήθηκαν κυρίως από τις επίσημες ιστοσελίδες των αρμοδίων φορέων και υπηρεσιών, όπως της ΜΟΔ Α.Ε του ΙΤΑ, της Ε.Ε.Τ.Α.Α., της ΠΕΤΑ του Διοικητικού Επιμελητηρίου Ελλάδος, του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης, του ΤΕΕ αλλά 68

78 και των Διαχειριστικών Αρχών του ΕΣΠΑ. Τα βιβλία που χρησιμοποιήθηκαν προήλθαν από την σχετική ψηφιακή υπηρεσία της Google (Google Books). Τέλος, για κτήση δεδομένων σχετικών με την εφαρμογή του Προτύπου σε πανελλήνιο επίπεδο, αξιοποιήθηκαν επαφές που ανεπτύχθησαν κατά την επαγγελματική δραστηριότητα του γράφοντος, με δύο φορείς πιστοποίησης (με την σχετική άδεια παροχής πιστοποιητικών του Εθνικού Συμβουλίου Πιστοποίησης), τον ΕΛΟΤ Α.Ε. και την ΕΒΕΤΑΜ Α.Ε Μέθοδος συλλογής δεδομένων Για την εκπόνηση της εργασίας, απαιτήθηκε η συλλογή ενός πλήθους στοιχείων και δεδομένων. Ένα μέρος εξ αυτών, αφορούσε δευτερογενή δεδομένα, δηλαδή στοιχεία που δεν αντλήθηκαν στα πλαίσια της εργασίας, αλλά ελήφθησαν «έτοιμα» από τις πηγές που αναφέρονται στην προηγούμενη παράγραφο, ενώ ένα άλλο τμήμα αφορά πρωτογενή δεδομένα, δηλαδή στοιχεία που αντλήθηκαν στα πλαίσια της παρούσας εργασίας, μέσω των συνεντεύξεων. Σε ότι αφορά τα δευτερογενή δεδομένα που υποστηρίζουν την εργασία, αυτά προέρχονται κυρίως από επιστημονικές δημοσιεύσεις (βιβλία, άρθρα σε επιστημονικά περιοδικά, πρακτικά συνεδρίων). Επιπλέον χρησιμοποιήθηκαν οδηγοί εφαρμογής προτύπων διαχείρισης έργων, εκθέσεις, εκπαιδευτικό υλικό σεμιναρίων και ημερίδων όπως και έρευνες και μελέτες για το περιβάλλον των ΟΤΑ α βαθμού και τις διαδικασίες διαχείρισης των έργων τους. Σημειώνουμε ότι το σύνολο των δευτερογενών δεδομένων βρίσκεται σε γραπτή μορφή (έντυπη ή ηλεκτρονική) και δεν έχουν χρησιμοποιηθεί ούτε ηχητικά ή οπτικά ντοκουμέντα και αρχεία, ούτε προφορικές πληροφορίες ή απόψεις. Τα πρωτογενή δεδομένα της έρευνας συλλέχτηκαν μέσω προσωπικών συνεντεύξεων. Η χρήση του συγκεκριμένου εργαλείου επιλέχθηκε λόγω των εξής παραγόντων: Εργασιακή ενασχόληση του ερευνητή: Όταν ο ερευνητής εργάζεται στο πεδίο της έρευνας,καθίσταται ευκολότερη η αναγωγή συμπερασμάτων και ο εντοπισμός λεπτομερειών (Παρασκευοπούλου-Κόλλια E.,2008). Καθώς η εργασιακή μου ενασχόληση είναι σχετική με το αντικείμενο της έρευνας, διαθέτω ένα ελάχιστο επίπεδο γνώσης για την κατανόηση του ζητήματος και τον χειρισμό της συνέντευξης. Παράλληλα, ακριβώς εξαιτίας αυτής της ενασχόλησης, έχουν αναπτυχθεί επαφές με εμπλεκόμενους στο ζήτημα, οι οποίες και χρησιμοποιήθηκαν στα πλαίσια της έρευνας. 69

79 Σκοποί της έρευνας: Μέσα στους στόχους της εργασίας, είναι η συλλογή απόψεων από στελέχη με μεγάλη εμπειρία στην ανάπτυξη ΣΔΕΠ ή στη διαχείριση έργων, σε ΟΤΑ α βαθμού. Το καταλληλότερο ερευνητικό μέσο για την συλλογή απόψεων είναι η συνέντευξη (King N., 2004). Ερευνητική προσέγγιση: Το καταλληλότερο μεθοδολογικό εργαλείο για την υποστήριξη της εφαρμοζόμενης ερευνητικής προσέγγισης (συνδυαστική προσέγγιση επαγωγικής-συμπερασματικής φιλοσοφίας), είναι η δομημένη συνέντευξη, καθώς συνδυάζει μέτρηση της συχνότητας εμφάνισης και της βαρύτητας επιπτώσεων στους ελληνικούς πρωτοβάθμιους ΟΤΑ, του κάθε παράγοντα ή συνθήκης για την ανάπτυξη ΣΔΕΠ που προέκυψε από την βιβλιογραφία και διατύπωση απόψεων και προτάσεων από τους ίδιους τους εμπλεκομένους για την άρση των προβλημάτων και την αναβάθμιση των διεργασιών διαχείρισης έργου στους οργανισμούς αυτούς, μέσω πάντα της ανάπτυξης και εφαρμογής ΣΔΕΠ. Ένας από τους βασικότερους περιορισμούς των προσωπικών συνεντεύξεων αποτελεί η έλλειψη «στάνταρ» απαντήσεων (Denscombe M., 2007), η οποία έχει ως αποτέλεσμα να προκύπτουν δυσχέρειες στην διαδικασία ανάλυσης. Για τον λόγο αυτό προκρίθηκε η χρήση δομημένων συνεντεύξεων, μέσω τυποποιημένων εντύπων. Τα έντυπα που χρησιμοποιήθηκαν στις συνεντεύξεις είναι προσαρμοσμένα στην κάθε ομάδα συμμετεχόντων στην έρευνα (συνεπώς υπήρξαν τρία διαφορετικά έντυπα), στα οποία όμως η δομή είναι κοινή, ώστε να μπορούν να παραχθούν και κοινά συμπεράσματα. Πιο συγκεκριμένα, τα κεφάλαια όλων των εντύπων αντιστοιχούν στα ερευνητικά ερωτήματα της εργασίας. Σε ότι αφορά τις ερωτήσεις που περιλαμβάνονται στα έντυπα, αποτελούν έναν συνδυασμό κλειστών ερωτήσεων (συγκεκριμένης απάντησης) και διερευνητικών ερωτήσεων ανοικτής απάντησης (κειμένου).οι κλειστές ερωτήσεις αποσκοπούν στην καλύτερη οργάνωση της συνέντευξης, στην ομοιόμορφη ανάλυση όλων των ερευνητικών ερωτημάτων και στην διευκόλυνση της διαδικασίας ανάλυσης των απαντήσεων. Επιπρόσθετος παράγοντας, που οδήγησε στην επιλογή κλειστών ερωτήσεων είναι η έλλειψη χρόνου που αντιμετώπιζαν οι περισσότεροι συμμετέχοντες, καθώς αυτός ο τύπος των ερωτήσεων επιτυγχάνει εξοικονόμηση χρόνου και γενικά επιταχύνει τις διαδικασίες. Στον αντίποδα, οι ανοικτές ερωτήσεις κειμένου ήταν απαραίτητες για την επίτευξη 70

80 εξαντλητικής ανάλυσης του ζητήματος, λαμβάνοντας υπόψη ότι εξαρχής η εργασία βασίστηκε στην εις βάθος ανάλυση των ερευνητικών ερωτημάτων. Άλλωστε επιθυμία του γράφοντος ήτανε και η λήψη των προτάσεων και παρατηρήσεων για το ζήτημα από τους συμμετέχοντες, καθώς η πλειονότητα αυτών, διαθέτει τεράστια πείρα σε ζητήματα διαχείρισης έργων από πρωτοβάθμιους ΟΤΑ αλλά και σε ζητήματα πρότυπων και συστημάτων διαχείρισης έργου. Πρότυπα έντυπα των συνεντεύξεων που χρησιμοποιήθηκαν για την συλλογή των πρωτογενών δεδομένων της εργασίας, παρατίθενται στο Παράρτημα Ι της παρούσης Ανάλυση δεδομένων Σε ότι αφορά την ανάλυση των πρωτογενών δεδομένων που παρήχθησαν από τις συνεντεύξεις, χρησιμοποιήθηκε το πρόγραμμα MS Excel, καθώς το συγκεκριμένο λογισμικό εξυπηρετεί πλήρως τις ανάγκες της συγκεκριμένης έρευνας. Αναλυτικότερα, από την στιγμή που ο όγκος των δεδομένων είναι σχετικά μικρός και η στατιστική τους επεξεργασία δεν είναι ιδιαίτερα απαιτητική, δεν κρίθηκε σκόπιμη η χρήση κάποιου πιο εξειδικευμένου εργαλείου στατιστικών δεδομένων (όπως SPSS). Επιπλέον, τα ποιοτικά χαρακτηριστικά της έρευνας και πιο συγκεκριμένα η ύπαρξη ανοικτών ερωτήσεων (άρα και κειμένων), δεν ευνοεί την χρήση τέτοιων εργαλείων. Αντίστοιχα, δεν κρίθηκε σημαντική η χρήση λογισμικού ποιοτικής ανάλυσης της έρευνας (Atlas, CAQDAS), καθώς ούτε το μέγεθος των κειμένων, ούτε ο όγκος των δεδομένων που παρήχθησαν, χρήζει αυτόματης επεξεργασίας (αποτελεί την βασική λειτουργία των συγκεκριμένων λογισμικών). Επιπρόσθετα στα παραπάνω, τα έντυπα των συνεντεύξεων σε μεγάλο βαθμό εξάγουν στατιστικά δεδομένα (η πλειοψηφία των ερωτήσεων απαντάται σε αριθμητική κλίμακα), οπότε τα εργαλεία ποιοτικής ανάλυσης δεν ενδείκνυνται. Το MS Εxcel συνδυάζει την δυνατότητα επεξεργασίας στατιστικών δεδομένων, με την δυνατότητα προσθήκης κειμένου και συνεπώς κρίθηκε ως το πλέον κατάλληλο για την ταξινόμηση, επεξεργασία και κατόπιν ανάλυση των πρωτογενών δεδομένων της εργασίας. Σε ότι αφορά τις λεπτομέρειες της διαδικασίας ανάλυσης, διαμορφώθηκαν τρία υπολογιστικά φύλλα (ένα για την εκάστοτε ομάδα ερωτώμενων), στα οποία εντάχθηκαν (με αύξουσα σειρά) οι ερωτήσεις που περιέχονταν στα ερωτηματολόγια. Στις ποσοτικού χαρακτήρα απαντήσεις, εισήχθησαν οι σχετικές συναρτήσεις (μέση βαθμολογία, σύνολα), ενώ όσες ερωτήσεις παρήγαγαν κείμενα, απλώς εντάχθηκαν στα αντίστοιχα κελιά. Για την κάθε ερώτηση υπολογίστηκαν αριθμητικοί μέσοι, οι 71

81 οποίο οδηγούν στην βαθμολόγηση της κάθε ερώτησης που τέθηκε στις συνεντεύξεις, κάτι που είναι εφικτό από την στιγμή που η κλίμακα ήταν κοινή σε όλες τις ερωτήσεις, όλων των ερωτηματολογίων. Για τις ποιοτικού χαρακτήρα απαντήσεις (όπου ήταν κείμενα), στην ουσία συντάχθηκε μία περίληψη των εκφραζόμενων απόψεων, η οποία στην πράξη διευκολύνθηκε από το γεγονός, ότι υπήρξαν πολλά κοινά στοιχεία σε αυτές. Τέλος, κατασκευάστηκε και ένα τέταρτο υπολογιστικό φύλλο, στο οποίο συγκεντρώθηκε το σύνολο των δεδομένων, όπου (με την χρήση σχετικών συναρτήσεων) πραγματοποιήθηκε συγκριτική ανάλυση των απόψεων της εκάστοτε ομάδας εμπλεκομένων (όπου ήταν κάτι τέτοιο εφικτό) αλλά και συνολικές βαθμολογίες για όσες ποσοτικές ερωτήσεις ήταν κοινές σε όλα τα ερωτηματολόγια. Τα στοιχεία που εξήχθησαν από την έρευνα χρησιμοποιούνται για την ανάλυση, τα συμπεράσματα και τις προτάσεις, τα οποία παρατίθενται στο Κεφάλαιο 5 της παρούσης ΤΑΥΤΟΤΗΤΑ ΕΡΕΥΝΑΣ-ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΕΓΚΥΡΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΑΞΙΟΠΙΣΤΙΑΣ Δειγματοληψία-Αναγωγή Η δειγματοληψία της έρευνας αποτελεί καθοριστικό στοιχείο για την επίτευξη των σκοπών της. Στην προκειμένη περίπτωση, θα χρησιμοποιηθεί δειγματοληψία σκοπιμότητας (purposive sampling), μέθοδος στην οποία το κάθε υποκείμενο της έρευνας επιλέγεται από τον ερευνητή, χωρίς να υπάρχουν πιθανοκρατικά ή αντιπροσωπευτικά χαρακτηριστικά (Engel R.J. & Schutt R.K., 2010). Σύμφωνα με τους Teddie C.&Tashakkori A.(2009, pp.173), η συγκεκριμένη μέθοδος είναι η πλέον ενδεδειγμένη, στις περιπτώσεις που ο ερευνητής επιθυμεί πλούτο πληροφοριών από τον κάθε συμμετέχοντα και βάθος στην ανάλυση του διερευνούμενου ζητήματος. Παράλληλα, η συγκεκριμένη μέθοδος δειγματοληψίας εξυπηρετεί τις περιπτώσεις στις οποίες έχει εξασφαλιστεί η συμμετοχή στην έρευνα, ανθρώπων με μεγάλη εμπειρία και γνώση στο εξεταζόμενο αντικείμενο, συνθήκη που ίσχυε στην προκειμένη περίπτωση. Ένα σημαντικό και ιδιαίτερα αμφιλεγόμενο ζήτημα των ποιοτικών ερευνών είναι η «γενικοποίηση» (generalization) των ευρημάτων (στην βιβλιογραφία συναντάται και ως αναγωγή ή εξωτερική εγκυρότητα). Με βάση τον Karp D. (2011) οι αναγωγές είναι δύο ειδών, οι εμπειρικές, οι οποίες αξιοποιούνται στις ποσοτικές έρευνες, όπου 72

82 τα ευρήματα της έρευνας επί ενός δείγματος αποκτούν γενικό χαρακτήρα και οι αναλυτικές γενικοποιήσεις, όπου τα ευρήματα αποκαλύπτουν την δομή ενός ζητήματος και χρησιμοποιούνται κατεξοχήν στις ποιοτικές έρευνες. Στις πρώτες απαιτούνται ευμεγέθη δείγματα, με εκ των προτέρων γνωστή την ελάχιστη αναλογία που απαιτείται για την εγκυρότητα των ευρημάτων, ενώ στις δεύτερες τα δείγματα πληθυσμών δεν είναι μεγάλα και η εγκυρότητα δεν είναι εύκολα προσδιορίσιμη ποσοτικά. Καθίσταται λοιπόν εύκολα αντιληπτό, ότι η αναγωγή στο γενικό, των συμπερασμάτων των ποιοτικών ερευνών είναι πρακτικά αδύνατη, ζήτημα που απασχολεί ακόμα και τους πλέον εξειδικευμένους στις ποιοτικές έρευνες μελετητές (Yin R.K, 2011). O Boeije H. (2010, pp 180) υπερθεματίζει στα παραπάνω, υποστηρίζοντας ότι οι ποιοτικές έρευνες είναι περιπτωσιολογικές (case-dependent) και ότι σε πολλές περιπτώσεις η γενικοποίηση τους, οδηγεί σε λάθος ή ακατάλληλα συμπεράσματα. Με βάση τα παραπάνω και μετά από εξαντλητική μελέτη της σχετικής βιβλιογραφίας, εξάγεται το συμπέρασμα ότι δεν είναι δυνατή η αναγωγή των συμπερασμάτων της παρούσης έρευνας στο γενικό, με έγκυρο και κοινά αποδεκτό τρόπο (όπως συμβαίνει στις ποσοτικές έρευνες) και ότι τα όσα αναφέρονται ως προτάσεις ή συμπεράσματα στην παρούσα έρευνα, δεν έχουν υποχρεωτικά γενική ισχύ Ταυτότητα έρευνας-χαρακτηριστικά συμμετεχόντων Σε ότι αφορά τους συμμετέχοντες στην έρευνα, όπως προαναφέρεται σε προηγούμενη παράγραφο, επιχειρήθηκε η προσέγγιση των 360 ο, με την συμμέτοχη εκπροσώπων όλων των εμπλεκομένων ομάδων, σε ζητήματα διαχείρισης έργου των ΟΤΑ α βαθμού. Στη βάση αυτή πραγματοποιήθηκαν συνεντεύξεις με τρείς ομάδες εμπλεκομένων, τα στελέχη ΟΤΑ α βαθμού, τους αξιολογητές που πιστοποίησαν τα ΣΔΕΠ πρωτοβάθμιων ΟΤΑ και συμβούλους ανάπτυξης ΣΔΕΠ, οι οποίοι συνεργάστηκαν με ΟΤΑ α βαθμού. Ανά ομάδα εμπλεκομένων, αναφέρονται τα εξής: α) Στελέχη ΟΤΑ α βαθμού: Στην έρευνα συμμετείχαν υπάλληλοι από 4 πρωτοβάθμιους ΟΤΑ, οι οποίοι έχουν αναπτύξει ΣΔΕΠ. Συγκεκριμένα συμμετείχαν (αλφαβητικά): o Δήμος Μουζακίου: Στην έρευνα συμμετείχαν οι τρείς υπάλληλοι που στελεχώνουν το Τμήμα Τεχνικών Υπηρεσιών του δήμου και οι οποίο συμμετείχαν στην ανάπτυξη του ΣΔΕΠ του Δήμου Μουζακίου. Ο εν λόγω 73

83 δήμος ανέπτυξε ΣΔΕΠ με βάση το Πρότυπο της ΕΕΤΑΑ, το οποίο πιστοποιήθηκε από την ΕΔΑ Περιφέρειας Θεσσαλίας τον Ιούνιο του 2008, όντας από τους πρώτους που έλαβαν την σχετική πιστοποίηση σε πανελλαδικό επίπεδο. o Δήμος Παλαμά: Συμμετέχοντες στην έρευνα ήταν δύο δημοτικοί υπάλληλοι, ο Προϊστάμενος του Τμήματος Τεχνικών Έργων και ο Υπεύθυνος Συστήματος Διαχειριστικής Επάρκειας του δήμου (στέλεχος του Γραφείου Προγραμματισμού). Ο Δήμος Παλαμά έχει αναπτύξει ΣΔΕΠ, τόσο με βάση το Πρότυπο της ΕΕΤΑΑ (πιστοποιήθηκε από την ΕΔΑ Θεσσαλίας τον Απρίλιο του 2009), όσο και με βάση το Πρότυπο ΕΛΟΤ 1429:2008, του οποίου η συμμόρφωση με τις απαιτήσεις του Προτύπου επιβεβαιώθηκε τον Οκτώβριο του 2010, από την ΕΒΕΤΑΜ Α.Ε. Ο Δήμος Παλαμά αποτελεί έναν από τους τρείς δήμους της Περιφέρειας Θεσσαλίας, που ανέπτυξαν ΣΔΕΠ με βάση το Πρότυπο ΕΛΟΤ 1429:2008. o Δήμος Σοφάδων: Στην έρευνα συμμετείχε στέλεχος του Τμήματος Τεχνικών Έργων του δήμου, η οποία είχε συμμετάσχει στην ανάπτυξη του ΣΔΕΠ του Δήμου Σοφάδων. Σημειώνουμε ότι ο συγκεκριμένος δήμος ανέπτυξε ΣΔΕΠ με βάση το Πρότυπο της ΕΕΤΑΑ, με ιδία μέσα και χωρίς την συνδρομή εξωτερικού συμβούλου. Το ΣΔΕΠ του Δήμου Σοφάδων πιστοποιήθηκε ως επαρκής, τον Φεβρουάριο του o Δήμος Φαρσάλων: Πραγματοποιήθηκε συνέντευξη με τον Προϊστάμενο του Τμήματος Τεχνικών Υπηρεσιών του δήμου. Ο Δήμος Φαρσάλων ανέπτυξε ΣΔΕΠ με ιδία μέσα, το οποίο στηρίχθηκε στο Πρότυπο της ΕΕΤΑΑ Α.Ε και πιστοποιήθηκε από την ΕΔΑ Θεσσαλίας. Άξιο αναφοράς σε ότι αφορά την συγκεκριμένη ομάδα ερωτώμενων, είναι ότι κατά βάση, στην ανάπτυξη ΣΔΕΠ ενεπλάκησαν στελέχη των τεχνικών υπηρεσιών των δήμων, με ελάχιστη (μηδενική στους περισσότερους δήμους) συμμετοχή στελεχών Υπηρεσιών Προγραμματισμού (η οποία αποτελεί την αρμόδια υπηρεσιακή μονάδα για ζητήματα ανάπτυξης συστημάτων στους ΟΤΑ), Διοικητικών και Οικονομικών Υπηρεσιών ή υπηρεσιών πληροφορικής. β) Αξιολογητές: Στην έρευνα συμμετείχαν τέσσερις αξιολογητές ΣΔΕΠ που ανέπτυξαν πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ. Συγκεκριμένα στην έρευνα συμμετείχαν : 74

84 o Κλιμάκιο της ΕΔΑ Θεσσαλίας για την διαχειριστική επάρκεια δικαιούχων του ΕΣΠΑ: Πραγματοποιήθηκαν συνεντεύξεις με τα τρία στελέχη, τα οποία στελέχωσαν το 2009 το αρμόδιο για την επιβεβαίωση της διαχειριστικής επάρκειας των δυνητικών δικαιούχων του ΕΣΠΑ, κλιμάκιο της ΕΔΑ Θεσσαλίας. Με βάση την ισχύουσα νομοθεσία, η κάθε ΕΔΑ συγκροτεί κλιμάκιο με αρμοδιότητα την συνολική διαχείριση του ζητήματος «διαχειριστική επάρκεια δυνητικών δικαιούχων ΕΣΠΑ», στην χωρική αρμοδιότητα της. Στην κατεύθυνση αυτή, τα κλιμάκια αυτά εκδίδουν προσκλήσεις προς κατηγορίες δυνητικών δικαιούχων του ΕΣΠΑ για την επιβεβαίωση της διαχειριστικής τους επάρκειας, παρέχουν πληροφόρηση στους ενδιαφερόμενους, μεριμνούν για ζητήματα δημοσιότητας και κυρίως πραγματοποιούν την αξιολόγηση των ΣΔΕΠ των αιτούντων και εισηγούνται προς τον Προϊστάμενο της ΕΔΑ για την εκπλήρωση ή όχι των σχετικών απαιτήσεων. Η εξέταση των αιτούντων υλοποιείται συνδυαστικά, με έλεγχο των διοικητικών εγγράφων και αυτοψία στην έδρα του ενδιαφερομένου. Η διαδικασία αυτή είχε ως αποτέλεσμα, να συγκεντρωθεί ιδιαίτερα σημαντική εμπειρία στα στελέχη του κλιμακίου των ΕΔΑ, για ζητήματα διαχείρισης έργων ΟΤΑ (προβλήματα, περιοριστικούς παράγοντες, αδυναμίες, μέτρα βελτίωσης), όπως και για ζητήματα ανάπτυξης και εφαρμογής ΣΔΕΠ, από τους συγκεκριμένους οργανισμούς. o ΕΒΕΤΑΜ Α.Ε.: Στην έρευνα συμμετείχε στέλεχος της συγκεκριμένης εταιρείας, το οποίο διενέργησε αξιολόγηση ΣΔΕΠ σε δύο δήμους της Θεσσαλίας (Δήμους Παλαμά και Νέας Ιωνίας), σε σχέση με την συμμόρφωση ή όχι με τα οριζόμενα στο Πρότυπο ΕΛΟΤ 1429:2008. Εξαιτίας του γεγονότος ότι η αξιολόγηση ΣΔΕΠ με βάση το Πρότυπο ΕΛΟΤ 1429:2008 αποτελεί ιδιαίτερα αναλυτική διαδικασία, στην οποία εξετάζονται όλες οι πτυχές της λειτουργίας διαχείρισης έργου ενός οργανισμού, οι συμμετέχοντες σε αυτή αποκτούν αξιοσημείωτη εμπειρία σε σχετικά ζητήματα. Σημειώνουμε ότι η ΕΒΕΤΑΜ Α.Ε διαθέτει τεράστια εμπειρία σε ζητήματα αξιολόγησης συστημάτων διαχείρισης (πάνω από 200 σχετικά έργα) και είναι κάτοχος της απαραίτητης άδειας του ΕΣΥΔ για την πιστοποίηση συμμόρφωσης ΣΔΕΠ, με το Πρότυπο ΕΛΟΤ 1429:2008. γ) Σύμβουλοι ανάπτυξης: Καθότι η ανάπτυξης ενός ΣΔΕΠ αποτελεί εξειδικευμένη εργασία, η πλειονότητα των ΟΤΑ (αλλά και γενικότερα των δυνητικών δικαιούχων 75

85 του ΕΣΠΑ) επέλεξε την συνδρομή εξωτερικών συμβούλων, με ειδίκευση σε ανάλογα ζητήματα. Στην εξέλιξη αυτή συνέδραμαν και επιπλέον λόγοι, όπως οι ελλείψεις σε υπηρεσίες προγραμματισμού, οι οποίες είναι οι καθ ύλη αρμόδιες υπηρεσιακές μονάδες για ανάλογες εργασίες στους ΟΤΑ α βαθμού αλλά και η αναγκαιότητα για την λήψη πιστοποίησης διαχειριστικής επάρκειας, καθώς δίχως το συγκεκριμένο έγγραφο, δεν είναι επιτρεπτή η ένταξη έργων στο ΕΣΠΑ, το οποίο αποτελεί την μοναδική πηγή χρηματοδότησης αναπτυξιακών παρεμβάσεων των δήμων. Αναφορικά με την συγκεκριμένη ομάδα εμπλεκόμενων, χρήζει αναφοράς η εντυπωσιακή ανομοιογένεια που την χαρακτηρίζει, καθώς ως σύμβουλοι ανάπτυξης ΣΔΕΠ χρησιμοποιήθηκαν από εταιρείες με εμπειρία στην ανάπτυξη Συστημάτων Διαχείρισης Ποιότητας, μέχρι λογιστές, δικηγόρους ή ακόμη και γεωπονικές επιχειρήσεις. Εν πολλοίς, οι περισσότεροι σύμβουλοι ανάπτυξης διαθέτουν αποσπασματική επαφή με τους ΟΤΑ και με τις διαδικασίες διαχείρισης έργου αυτών. Στην πράξη ωστόσο, η συγκεκριμένη ομάδα εμπλεκομένων αποδείχθηκε η πλέον ενδεδειγμένη για την συγκεκριμένη έρευνα, διότι από την μία ήρθε σε στενή επαφή με πολλούς και διαφορετικού μεγέθους ΟΤΑ α βαθμού, σε όλη την διαδικασία ανάπτυξης, οπότε εντόπισε προβλήματα και δυσκολίες που δεν έγιναν ορατά στους αξιολογητές και ταυτόχρονα κατέχει σημαντική γνώση για τα Πρότυπα στα οποία βασίστηκαν τα ΣΔΕΠ των ΟΤΑ -αφού κλήθηκε να τα εξειδικεύσει στην τεκμηρίωση των ΣΔΕΠ- κάτι που δεν συνέβη με τα περισσότερα στελέχη των συγκεκριμένων οργανισμών. Στα πλαίσια της έρευνας συμμετείχαν: o Q-PLAN: Πραγματοποιήθηκε συνέντευξη με τον Διευθύνοντα Σύμβουλο της εταιρείας, η οποία ειδικεύεται στην ανάπτυξη Συστημάτων Διαχείρισης Ποιότητας, με βάση την σειρά προτύπων ISO 9001 (πάνω από 800 σχετικά έργα). Η εταιρεία ανέλαβε έργα ανάπτυξης ΣΔΕΠ σε ΟΤΑ α βαθμού, τόσο με βάση το ΕΛΟΤ 1429:2008, όσο και με βάση το Πρότυπο της ΕΕΤΑΑ. Επιπλέον, ιδιαίτερα χρήσιμη για την έρευνα αποδείχθηκε, η εμπειρία της Q- PLAN σε έργα ανάπτυξης ΣΔΕΠ τόσο σε μικρού όσο και σε μεγάλου μεγέθους δήμους, καθώς ανεδείχθησαν σημαντικές διαφορές σε ζητήματα διαχείρισης έργων, μεταξύ μικρού και μεγάλου μεγέθους ΟΤΑ α βαθμού. o ΝΕΣΤΩΡ Α.Ε.: Στην έρευνα συμμετείχε ο Διευθυντής της εταιρείας, η οποία επίσης έχει μακρά παρουσία στον χώρο της ανάπτυξη Συστημάτων Διαχείρισης Ποιότητας, με βάση την σειρά προτύπων ISO 9001 (περίπου 400 σχετικά έργα). Όπως και στην Q-PLAN, έτσι και εδώ, υπήρξε σημαντική 76

86 εμπειρία και σε ΣΔΕΠ με βάση το ΕΛΟΤ 1429:2008 και σε ΣΔΕΠ με βάση το Πρότυπο της ΕΕΤΑΑ, αλλά και ποικιλία στα μεγέθη των δήμων, των οποίων την ανάπτυξη ΣΔΕΠ ανέλαβε η εταιρεία. o ΑΝΚΑ Α.Ε.: Πραγματοποιήθηκαν τρείς συνεντεύξεις με στελέχη της εταιρείας και συγκεκριμένα τον Γενικό Διευθυντή, τον Υπεύθυνο ΣΔΕΠΠ και την προϊστάμενη του Τμήματος Σχεδιασμού και Μελετών (μονάδα με ειδίκευση σε έργα υποστήριξης ΟΤΑ). Η ΑΝ.ΚΑ διαθέτει σημαντική εμπειρία στην έργα τεχνικής υποστήριξης ΟΤΑ (επιχειρησιακά προγράμματα, οικονομοτεχνικές μελέτες, ΤΑΠ, εκπόνηση και τροποποίηση οργανογραμμάτων, τουριστική ανάπτυξη), ενώ έχει αναπτύξει ΣΔΕΠ σε 8 δήμους, τόσο με βάση το Πρότυπο της ΕΕΤΑΑ, όσο και με βάση το ΕΛΟΤ 1429:2008. Ιδιαίτερα χρηστικό για την έρευνα αποτέλεσε το γεγονός ότι η εταιρεία έχει αναπτύξει και η ίδια ΣΔΕΠ, με βάση το ΕΛΟΤ 1429:2008 (πιστοποιήθηκε από τον ΕΛΟΤ τον Νοέμβριο του 2009) Εγκυρότητα-Αξιοπιστία Σε ότι αφορά την εγκυρότητα και την αξιοπιστία στις ποιοτικές έρευνες, η διασφάλιση τους παρουσιάζει σημαντικές διαφορές με τις παραδοσιακές διαδικασίες διασφάλισης που συναντούμε στις ποσοτικές έρευνες, εκεί που η εγκυρότητα και η αξιοπιστία εξασφαλίζονται μέσω στατιστικών εργαλείων, διαδικασιών και μετρήσεων. Στις ποιοτικές έρευνες, λόγω της φύσης τους (μικρό δείγμα-υψηλός βαθμός ανάλυσης), οι διαδικασίες αυτές αναπόφευκτα δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν (Munhall P.L& Chenail R., 2008). Στην βιβλιογραφία συναντούμε μία σειρά κριτηρίων, μεθόδων ή διαδικασιών διασφάλισης της εγκυρότητας και της αξιοπιστίας των ποιοτικών ερευνών. Σημειώνουμε ότι οι περισσότερες εξ αυτών, δεν ήταν δυνατό να χρησιμοποιηθούν στην παρούσα έρευνα, λόγω των περιορισμών μίας μεταπτυχιακής εργασίας (βάθος ανάλυσης, έκταση, διαθέσιμος χρόνος και χρηματοδότηση). Για παράδειγμα μία παραδοσιακή διαδικασία διασφάλισης αξιοπιστίας μια ποιοτικής έρευνας, η συνέντευξη επιβεβαίωσης (follow-interview) στην οποία ο ερευνητής μετά από ένα εύλογο χρονικό διάστημα, επαναλαμβάνει την συνέντευξη με τον ίδιο συμμετέχοντα ώστε να επιβεβαιώσει την εγκυρότητα των ισχυρισμών του, είναι προφανές ότι δεν μπορούσε να χρησιμοποιηθεί στα πλαίσια της συγκεκριμένης εργασίας λόγω έλλειψης πόρων, χρόνου και διαθεσιμότητας των συμμετεχόντων. Στην παρούσα έρευνα, για την διασφάλιση της εγκυρότητας και 77

87 αξιοπιστίας των δεδομένων που παρήχθησαν από τις συνεντεύξεις, εφαρμόστηκαν τα εξής: α) Όλες οι συνεντεύξεις πραγματοποιήθηκαν εκ του σύνεγγυς, με την συμμετοχή του ερευνητή. Ο γράφοντας πραγματοποιούσε της ερωτήσεις, ο συνεντευξιαζόμενος απαντούσε και ο γράφοντας σημείωνε στο έντυπο. Φυσικά, σε όλες τις περιπτώσεις, οι συμμετέχοντες εξέτασαν κατά πόσο τα τελικά αναγραφόμενα στο έντυπο συμφωνούσαν με τα όσα ανέφεραν. Η ακολουθούμενη διαδικασία διασφάλισε ότι οι συμμετέχοντες δεν κινήθηκαν εκτός θέματος έρευνας (κλασσικό πρόβλημα σε συνεντεύξεις με ύπαρξη ανοικτών ερωτήσεων), όπως και ότι οι ερωτώμενοι έδωσαν την δέουσα προσοχή στην διαδικασία και δεν απαντούσαν τυχαία ή βιαστικά. β) Σε όλες τις περιπτώσεις, ο συνεντευξιαζόμενος απαντούσε μόνος χωρίς την παρουσία ή την συμμετοχή τρίτου στις ερωτήσεις. Με το μέτρο αυτό εξασφαλίζεται, ότι ο ερωτώμενος δεν θα επηρεαστεί από τρίτους (σχετικούς ή άσχετους με το ζήτημα). Ακόμη και στις περιπτώσεις που οι συνεντεύξεις υλοποιήθηκαν σε κοινό χώρο, υπήρξε μέριμνα του γράφοντος, ώστε ο ερωτώμενος να μην επηρεάζεται από τρίτους. γ) Η όλη διαδικασία καταγράφεται ιδιαίτερα αναλυτικά στο παρών κεφάλαιο της εργασίας, σε όλο της το εύρος. Στην πράξη, το παρών κεφάλαιο αποτελεί μία διαδρομή ελέγχου (audit trail), όπου ο ερευνητής παραθέτει τη διαδικασία έρευνας που ακολούθησε αναλυτικά, ώστε οι αναγνώστες να εξάγουν τα δικά τους συμπεράσματα, περί της εγκυρότητας και αξιοπιστίας αυτής. Η διαδρομή ελέγχου αφορά την παρουσίαση όλης της διαδικασίας έρευνας, την παράθεση της ταυτότητας και την τεκμηρίωσης της επιλογής των συμμετεχόντων, την αναφορά και την παράθεση των πηγών δεδομένων και της διαδικασίας συλλογής και ανάλυσης αυτών και τη δυνατότητα ανάκτησης των μη επεξεργασμένων εντύπων και στοιχείων που χρησιμοποιήθηκαν (raw data), εφόσον αυτά ζητηθούν (Daymon C.& Holloway I., 2011). Όλα τα παραπάνω παρουσιάζονται στο παρών κεφάλαιο της εργασίας. δ) Το έντυπο της συνέντευξης, το οποίο και αποτέλεσε το εργαλείο συλλογής πρωτογενών δεδομένων, δομήθηκε με βάση τα ερευνητικά ερωτήματα και ταυτόχρονα περιέλαβε παράγοντες, συνθήκες και μέτρα σχετικά με την ανάπτυξη ΣΔΕΠ και την διαχείριση έργου στους δήμους, τα οποία ελήφθησαν αποκλειστικά και μόνο από την βιβλιογραφική ανάλυση. Στη βάση αυτή, ικανοποιούνται οι 78

88 βασικές συνθήκες αξιοπιστίας του μεθοδολογικού εργαλείου έρευνας, όπως τίθενται από τον Kumar R. (2010, pp 178). Συγκεκριμένα, υφίσταται σύνδεση ερευνητικών ερωτημάτων-ερωτήσεων έρευνας και οι ερωτήσεις πηγάζουν από προηγούμενες έρευνες και μελέτες (οπότε καλύπτουν το πρόβλημα στο μεγαλύτερο του εύρος). Σε ότι αφορά δε τις κλειστές ερωτήσεις που περιλαμβάνονται στο έντυπο συνεντεύξεως, αυτές εξάγουν, είτε σε παράγοντες που προήλθαν από την βιβλιογραφική ανάλυση (για παράδειγμα τα μεθοδολογικά εργαλεία ανάπτυξης ΣΔΕΠ ή τις εκπαιδευτικές δραστηριότητες), είτε σε μέτρηση της συχνότητας εμφάνισης ή της στάσης του ερωτώμενου προς έναν παράγοντα ή μία συνθήκη, μέσω κλίμακας πέντε σταδίων, στα πρότυπα της κλίμακας Likert. ε) Το σύνολο της βιβλιογραφίας που χρησιμοποιήθηκε στην εργασία (ελληνική και ξενόγλωσση) είναι δημοσιευμένο και εγκεκριμένο. Δεν έχουν χρησιμοποιηθεί δεδομένα (μη δημοσιευμένες ή ανολοκλήρωτες πτυχιακές ή μεταπτυχιακές εργασίες, υλικό πανεπιστημιακών μαθημάτων, απόψεις τρίτων, μη δημοσιευμένα στοιχεία), των οποίων η εγκυρότητα ή ύπαρξη μπορεί να αμφισβητηθεί. Επιπρόσθετα, το σύνολο των δευτερογενών δεδομένων (μελέτες, βιβλία, άρθρα, εκθέσεις, παρουσιάσεις, δελτία τύπου), επιχειρήθηκε να είναι το πλέον σύγχρονο, ώστε να εμπεριέχονται σε αυτό όλες οι πρόσφατες εξελίξεις ή απόψεις. Η πλειονότητα του υλικού αυτού έχει δημοσιευθεί μετά το Δυνατότητα διασταύρωσης και επιβεβαίωσης Σε όλες τις ακαδημαϊκές έρευνες τίθεται το ζήτημα της δυνατότητας διασταύρωσης των πραγματικών συνθηκών έρευνας. Στην κατεύθυνση αυτή, ο ερευνητής οφείλει να υποδεικνύει τον τρόπο με το οποίο επιβεβαιώνεται, τόσο η πραγματική υλοποίηση της έρευνας, όσο και ότι οι περιγραφόμενες συνθήκες ή ποιοτικά χαρακτηριστικά αυτής, είναι αυτά που ίσχυσαν στην πραγματικότητα. Εν προκειμένω, κρίθηκε ως καταλληλότερη, η αναλυτική παράθεση των στοιχείων επικοινωνίας των συμμετεχόντων, ώστε όποιος επιθυμεί να διασταυρώσει με τους ίδιους, τόσο τις συνθήκες έρευνας, όσο και την επιβεβαίωση των όσων αυτοί απάντησαν, σε αυτή. Φυσικά, τα έντυπα των συνεντεύξεων έχουν διατηρηθεί από τον γράφοντα στην αρχική τους (έντυπη) μορφή και είναι διαθέσιμα σε όποιον τα ζητήσει. Επιπλέον, είναι διαθέσιμα σε ηλεκτρονική μορφή, το σύνολο των δευτερογενών δεδομένων που χρησιμοποιήθηκαν στην βιβλιογραφική ανάλυση, πλην των αποσπασμάτων των ηλεκτρονικών βιβλίων, τα οποία εντοπίστηκαν μέσω της υπηρεσίας Google Books, 79

89 καθότι η μεταφόρτωση τους δεν είναι επιτρεπτή λόγω πνευματικών δικαιωμάτων. Στις βιβλιογραφικές αναφορές πάντως, δόθηκε βάρος στο να αναγράφεται και η σελίδα ή το κεφάλαιο του βιβλίου που αξιοποιήθηκε στην εργασία, ώστε να καθίσταται εύκολη η διασταύρωση. Σε πίνακα του Παραρτήματος ΙΙ της παρούσης, Ο παρατίθενται αναλυτικά τα στοιχεία επικοινωνίας των συμμετεχόντων της έρευνας, με την επισήμανση ότι πρόκειται περί επαγγελματικών και όχι οικιακών στοιχείων, επομένως εν ώρα εργασίας είναι απολύτως εύλογη η επικοινωνία με τους συμμετέχοντες και δεν τίθεται θέμα παραβίασης της ιδιωτικής ζωής ή προσωπικών δεδομένων. Πρέπει να αναφερθεί, ότι δεν κρίθηκε σκόπιμη η ηχητική καταγραφή ή βιντεοσκόπηση των συνεντεύξεων, αφού δεν υπήρξαν εκτενείς αφηγήσεις ή δυσκολίες στην αποκωδικοποίηση των δεδομένων, συνθήκες δηλαδή κατά τις οποίες, τα συγκεκριμένα μέσα καταγραφής θεωρούνται απαραίτητα. 80

90 Ζητήματα ηθικής και πνευματικών δικαιωμάτων Σε ότι αφορά ζητήματα ηθικής, οι συμμετέχοντες στην έρευνα είχαν απόλυτη γνώση του αντικειμένου της έρευνας και παρείχαν την συγκατάθεση τους για την συμμετοχή σε αυτή. Αναφορικά με ζητήματα πνευματικών δικαιωμάτων, το σύνολο των δευτερογενών δεδομένων που χρησιμοποιήθηκαν είναι δημοσιευμένα και αντλήθηκαν από «ελεύθερες πηγές» (open-source). Ιδιαιτερότητα αποτελούν τα δεδομένα ηλεκτρονικών βιβλίων που αντλήθηκαν από την υπηρεσία Google Books, των οποίων η μεταφόρτωση (downloading) απαγορεύεται από νόμο πνευματικών δικαιωμάτων. Για τον λόγο αυτό, τα συγκεκριμένα αποσπάσματα δεν έχουν αντιγραφεί ή μεταφορτωθεί σε άλλο υπολογιστή. Σε ότι αφορά τα Πρότυπα Διαχείρισης Έργων, πάνω στα οποία στηρίχθηκαν τα ΣΔΕΠ των ελληνικών ΟΤΑ α βαθμού αναφέρονται τα εξής: Το Σύστημα επιβεβαίωσης διαχειριστικής επάρκειας δικαιούχων των έργων της τοπικής αυτοδιοίκησης για την προγραμματική περίοδο (Πρότυπο ΕΕΤΑΑ), είναι ανηρτημένο στην ιστοσελίδα της εταιρείας, όπου παρέχεται και δυνατότητα μεταφόρτωσης του (downloading) και είναι ελευθέρα προσβάσιμο σε όποιον το επιθυμεί. Αναφορικά με το Πρότυπο ΕΛΟΤ 1429:2008 το οποίο προστατεύεται από πνευματικά δικαιώματα, ο γράφοντας διαθέτει άδεια χρήσης, τόσο του Προτύπου, όσο και των οδηγών εφαρμογής (μέσω της εταιρείας με την οποία συνεργάζομαι), ενώ το διάγραμμα της αρχιτεκτονικής του Προτύπου που παρατίθεται (Σχήμα 3.8), έχει μεταφερθεί από άλλη ακαδημαϊκή δημοσίευση Περιορισμοί έρευνας Η προκειμένη έρευνα σαφώς και οριοθετείται στα πλαίσια μίας μεταπτυχιακής διπλωματικής έρευνας. Στην κατεύθυνση αυτή, τόσο ο αριθμός των συμμετεχόντων, όσο η μέθοδος δειγματοληψίας και διασφάλισης εγκυρότητας και αξιοπιστίας, έως έναν βαθμό, περιορίστηκαν από τους διαθέσιμους πόρους. Μία αντίστοιχου περιεχομένου έρευνα, με διασφαλισμένη χρηματοδότηση ή πιθανότητα διασφάλισης χρηματοδότησης, θα είχε σαφώς μεγαλύτερο εύρος και πιο εξειδικευμένες διαδικασίες διασφάλισης ποιότητας (εγκυρότητα, διασταύρωση), καθώς οι πόροι θα ήταν λιγότερο περιορισμένοι. Ένας άλλος περιορισμός που παρατηρήθηκε στην εν λόγω εργασία, ήταν η δυσκολία εξεύρεση συμβούλων ανάπτυξης ΣΔΕΠ σε δήμους, καθώς η μεγάλη ανομοιομορφία της συγκεκριμένης ομάδας εμπλεκομένων και το γεγονός ότι πολλοί εξ αυτών εργάζονται σε οικιακούς χώρους, αποτέλεσε σημαντικό 81

91 εμπόδιο για την έρευνα. Επιπλέον, στους περισσότερους ΟΤΑ α βαθμού παρατηρήθηκε πολύ περιορισμένη και μη αντιπροσωπευτική συμμετοχή των στελεχών στην ανάπτυξη του ΣΔΕΠ. Πιο συγκεκριμένα, με την διαδικασία ανάπτυξης και εφαρμογής ΣΔΕΠ, ασχολήθηκε μικρός αριθμός στελεχών και ως επί τω πλείστων προερχόμενος από τις τεχνικές υπηρεσίες, κάτι που δεν επέτρεψε να σχηματιστεί μία πιο ολοκληρωμένη εικόνα τόσο για την μεθοδολογική προσέγγιση ανάπτυξης ΣΔΕΠ, όσο και για ζητήματα διαχείρισης έργων ΟΤΑ α βαθμού, από την σκοπιά των στελεχών των δήμων. Ένας ακόμη περιορισμός, που αφορά την συγκριτική ανάλυση των ισχυόντων στα ΣΔΕΠ των ελληνικών ΟΤΑ α βαθμού και των ΣΔΕΠ που αναπτύχθηκαν από οργανισμούς τοπικής διακυβέρνησης του εξωτερικού, είναι η γλώσσα. Συγκεκριμένα, η έρευνα για ΣΔΕΠ ξένων οργανισμών τοπικής διακυβέρνησης περιορίστηκε σε όσα ήταν διατυπωμένα στην αγγλική ή την ελληνική γλώσσα, καθότι αυτές είναι οι γνωστές στον γράφοντα γλώσσες. Έτσι, ΣΔΕΠ και αντίστοιχα εγχειρήματα, τα οποία είναι καταγεγραμμένα σε οποιαδήποτε άλλη γλώσσα δεν εξετάστηκαν και ούτε τέθηκαν σε σύγκριση με την ελληνική πραγματικότητα. Σημαντικός περιορισμός υφίσταται και σε σχέση με την αλλαγές που επέφερε το «Σχέδιο Καλλικράτης». Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι σύμβουλοι ανάπτυξης και οι αξιολογητές ΣΔΕΠ στις ερωτήσεις τους, απαντούσαν με βάση τους ΟΤΑ α βαθμού, όπως αυτοί λειτουργούσαν πριν την εφαρμογή της ρύθμισης, αφού η εμπειρία τους πάνω στους νέους δήμους, είναι σχετικά περιορισμένη (λόγω και του πρόσφατου της ρύθμισης). Επίσης, μέρος των υλικού που χρησιμοποιήθηκε για την βιβλιογραφική ανάλυση, το οποίο αναφέρονταν αποκλειστικά στους ελληνικούς δήμους, ίσως να μην είναι πλέον επίκαιρο, λόγω των μεταβολών που επέφερε το Σχέδιο. Υπογραμμίζεται πάντως, ότι το πρόβλημα αυτό είναι περιορισμένο, αφού (όπως φαίνεται και στα σχετικά ερωτήματα της έρευνας), η επίδραση του Σχεδίου Καλλικράτης στις υπηρεσίες που εμπλέκονται στα έργα των δήμων δεν έχει γίνει ακόμη αισθητή. 82

92 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5. ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ-ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ 5.1. ΑΝΑΛΥΣΗ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΩΝ ΕΡΕΥΝΑΣ Ανάλυση ευρημάτων στις ερωτήσεις περί μεθοδολογίας ανάπτυξης ΣΔΕΠ σε πρωτοβάθμιους ΟΤΑ Αναφορικά με την μεθοδολογία ανάπτυξης ΣΔΕΠ, σημειώνουμε ότι οι περισσότερες ερωτήσεις που τέθηκαν στο πλαίσιο του συγκεκριμένου ερευνητικού ερωτήματος, δεν απευθύνθηκαν στους αξιολογητές ΣΔΕΠ σε δήμους, καθώς αυτοί δεν συμμετείχαν σε κάποιο στάδιο της συγκεκριμένης διαδικασίας, παρά εξέτασαν τα εξερχόμενα της. Ανά ερώτημα που τέθηκε στους συμμετέχοντες, προέκυψαν τα εξής: α) Χρήση εξωτερικού συμβούλου: Από την έρευνα προέκυψε ότι η πλειοψηφία των ΟΤΑ α βαθμού, ανέθεσαν την διαδικασία ανάπτυξης σε εξωτερικό σύμβουλο ή ειδικό συνεργάτη (ανακλητό συνεργάτη που προσλαμβάνει ο Δήμαρχος και η θητεία του στο δήμο, ακολουθεί την θητεία της Δημοτικής Αρχής). Συγκεκριμένα από τους 4 δήμους, των οποίων στελέχη συμμετείχαν στην έρευνα, οι 2 ανέπτυξαν με εξωτερικό σύμβουλο το ΣΔΕΠ και 1 με ειδικό συνεργάτη, την στιγμή που οι αξιολογητές ανέφεραν ότι μόνο 3 δήμοι από όσους έχουν αξιολογήσει, έχουν αναπτύξει ΣΔΕΠ χωρίς τις υπηρεσίες εξωτερικού συμβούλου, ενώ και οι σύμβουλοι ανάπτυξης ανέφεραν ότι ως επί των πλείστων, η διαδικασία ανάπτυξης ΣΔΕΠ στους δήμους, πραγματοποιήθηκε με την συνδρομή εξωτερικού συμβούλου. β) Χρονική διάρκεια υλοποίησης: Το ερώτημα τέθηκε στα στελέχη των δήμων και στους συμβούλους ανάπτυξης (οι αξιολογητές δεν συμμετείχαν στην διαδικασία ανάπτυξης, αφού δεν μπορούσαν να δώσουν διαφωτιστικές απαντήσεις στο ερώτημα αυτό). Η χρονική διάρκεια ανάπτυξης κυμάνθηκε μεταξύ των 2-4 και των 4-6 μηνών. Συγκεκριμένα, 8 συμμετέχοντες ανέφεραν διάρκεια ανάπτυξης 4-6 μηνών, 6 ερωτώμενοι διάρκεια 2-4 μηνών και από ένας ανέφερε, διάρκεια έως 2 μήνες και διάρκεια άνω των 6 μηνών. Στο σημείο πάντως αυτό, χρήζει αναφοράς η άποψη που εξέφρασαν οι περισσότεροι (3 στους 5) σύμβουλοι (οι οποίοι και διαθέτουν εμπειρία από πολλούς δήμους, εν αντιθέσει με τα στελέχη των ΟΤΑ που αναφέρονταν μόνο 83

93 στον δήμο, στον οποίο εργάζονται), ότι η διάρκεια ανάπτυξης ενός ΣΔΕΠ, παρουσιάζει σημαντικές αποκλίσεις μεταξύ ενός μικρού και ενός μεγάλου μεγέθους οργανισμού, αφού ο κύριος παράγοντας που την επηρεάζει, είναι ο αριθμός των εμπλεκόμενων στελεχών και υπηρεσιών. Επιπλέον, πρέπει να αναφερθεί ότι η αμιγής διαδικασία ανάπτυξης είναι σε όλες τις περιπτώσεις συντομότερη, διότι οι ερωτώμενοι υπολόγισαν και το διάστημα αναμονής της επιτόπιας εξέτασης από τον φορέα πιστοποίησης, το οποίο σε πολλές περιπτώσεις υπερέβη τις 30 ημέρες. γ) Εργαλεία διάγνωσης υφιστάμενης κατάστασης: Στο σημείο αυτό παρατηρήθηκε περιορισμένη χρήση των εργαλείων που προτείνει η σχετική βιβλιογραφία, για τη διάγνωση της υφιστάμενης κατάστασης των διεργασιών διαχείρισης έργου, ενός οργανισμού. Όλοι οι εμπλεκόμενοι (12 στον αριθμό) ανέφεραν την χρήση προσωπικών συνεντεύξεων με τα στελέχη που εμπλέκονται στην διαδικασία και την χρήση ομαδικών συνεδριών για την διαμόρφωση και την οριστικοποίηση της τεκμηρίωσης. Ως επιπλέον εργαλείο διάγνωσης, αναφέρθηκε ο Ο.Ε.Υ. των δήμων, όπου παρατίθενται αναλυτικά οι αρμοδιότητες της εκάστοτε υπηρεσίας. Δεν αναφέρθηκε καθόλου η χρήση άλλων εργαλείων που προτείνονται στην βιβλιογραφία, όπως η αυτό-αξιολόγηση, οι εκθέσεις των εμπλεκόμενων υπηρεσιών, τα διαγράμματα ροής εργασιών ή οι αναφορές από τους επικεφαλής των υπηρεσιακών μονάδων (Murray A.&Ward M. 2007). δ) Χρήση δεικτών και διαδικασιών μέτρησης/παρακολούθησης: Σύμφωνα με την ομάδα του ΤΕΕ για την τυποποίηση (2008, σελ.7), αλλά και άλλους συγγραφείς (Murray A.& Ward M., 2007), η σημασία της χρήσης δεικτών παρακολούθησης και η εγκατάσταση διαδικασιών ελέγχου της εφαρμογής των ΣΔΕΠ, είναι άκρως σημαντική για την μετέπειτα εφαρμογή τους. Τέθηκε λοιπόν στους ερωτώμενους (στους συμβούλους και τα στελέχη των δήμων, αφού οι αξιολογητές δεν συμμετείχαν στην διαδικασία ανάπτυξης), το ερώτημα σχετικά με τους δείκτες και τις διαδικασίες που έχουν προβλεφθεί, για την παρακολούθηση εφαρμογής του ΣΔΕΠ. Στο σημείο αυτό, παρατηρήθηκε μία σημαντική απόκλιση με τα όσα αναφέρονται στην βιβλιογραφία, η οποία αντανακλά μία βασική έλλειψη του Μεταβατικού Συστήματος της ΕΕΤΑΑ. Συγκεκριμένα, τα συμμετέχοντα στην έρευνα στελέχη όσων δήμων ανέπτυξαν ΣΔΕΠ, με βάση το Πρότυπο αυτό (5 στα 7), ανέφεραν ότι δεν έχει εγκατασταθεί καμία διαδικασία παρακολούθησης της εφαρμογής των προβλεπομένων 84

94 στο σύστημα, κάτι που οφείλεται στο γεγονός, ότι δεν προβλεπόταν σχετική υποχρέωση στο συγκεκριμένο πρότυπο. Στην ερώτηση περί της σημασίας πρόβλεψης δεικτών και ανάλογης διαδικασίας, για την μετέπειτα εφαρμογή ΣΔΕΠ στους δήμους, η βαθμολόγηση από τους συμμετέχοντες στην έρευνα ήταν ιδιαίτερα υψηλή. Συγκεκριμένα, η συνολική μέση βαθμολογία στην ερώτηση αυτή, ήταν 4.33, σε κλίμακα 1-5, με το 5 να δηλώνει την μέγιστη σημασία του παράγοντα αυτού, ενώ υπήρξε και σχετική συμφωνία των δύο ομάδων συμμετεχόντων, αφού τα στελέχη των δήμων αξιολόγησαν την σημασία του παράγοντα αυτού, με μέση βαθμολογία 3.85 και οι σύμβουλοι ανάπτυξης με 5 (την μέγιστη δηλαδή δυνατή βαθμολογία που είχαν στην διάθεση τους, για την αξιολόγηση της σημασίας του εν λόγω παράγοντα). Στον αντίποδα, όσοι δήμοι ανέπτυξαν ΣΔΕΠ με βάση το ΕΛΟΤ 1429:2008, εγκατέστησαν διαδικασίες παρακολούθησης, κυρίως εσωτερικές επιθεωρήσεις και γραπτές αναφορές προς τη διοίκηση. Εδώ, ενδιαφέρουσα επισήμανση που αφορά το Πρότυπο ΕΛΟΤ 1429:2008, αποτελεί η χρήση του εργαλείου των εσωτερικών επιθεωρήσεων από το σύνολο των συμβούλων ανάπτυξης, παρά το γεγονός ότι το εν λόγω εργαλείο δεν είναι υποχρεωτικό στο Πρότυπο, αλλά προαιρετικό (για την πιστοποίηση επιπέδου 1, με βάση την Παράγραφο 8.2. των οδηγών εφαρμογής). ε) Συμμετοχή της διοίκησης: Η συμμετοχή της διοίκησης στη διαδικασία ανάπτυξης, θεωρείται σημαντικός παράγοντας για την ορθή ανάπτυξη ΣΔΕΠ (Legrange B. 2006). Στην ερώτηση περί της συμμετοχής εκπροσώπου της διοίκησης (αιρετών και όχι υπηρεσιακών παραγόντων) του δήμου, στη διαδικασία ανάπτυξης ΣΔΕΠ των ΟΤΑ α βαθμού, υπήρξε διασπορά απαντήσεων. Τα μεν στελέχη των ΟΤΑ, αξιολόγησαν ως σχετική χαμηλή, την συμμετοχή της διοίκησης στις διαδικασίες ανάπτυξης του δήμου τους (με αναγωγή, μέση βαθμολόγηση 1.85 σε κλίμακα 1-5 με το 1 την ελάχιστη βαθμολόγηση της συμμετοχής, μόλις 1 εκ των 7 την θεώρησε ικανοποιητική), την στιγμή που οι σύμβουλοι την αξιολόγησαν ως αρκετά ενεργή (μέση βαθμολογία 3.8, κανένας εκ των 5 δεν την βαθμολόγησε κάτω του μέσου όρου). Η συνολική μέση βαθμολόγηση (με αριθμητική αναγωγή των απαντήσεων), ήταν Πιθανές επεξηγήσεις αυτής της διακύμανσης αποτελούν, η διαφορετική αντίληψη περί της συμμετοχής της διοίκησης ενός δήμου, σε ένα έργο, η οποία φαίνεται ότι υφίσταται μεταξύ των δύο αυτών ομάδων εμπλεκομένων, όπως επίσης και η μεγαλύτερη βαρύτητα που έδωσαν οι αιρετοί παράγοντες των ΟΤΑ α βαθμού στην 85

95 συνεργασία με τους συμβούλους, σε σχέση με τη συνεργασία τους, με τις δημοτικές υπηρεσίες. στ) Η εκπαίδευση: Οι εκπαιδευτικές δραστηριότητες που διοργανώθηκαν στους δήμους, στα πλαίσια της ανάπτυξης ΣΔΕΠ, αφορούσαν παρουσιάσεις σε μέρος ή στο σύνολο των εμπλεκόμενων υπαλλήλων (μέθοδος που ανέφεραν ότι χρησιμοποίησαν και οι 5 σύμβουλοι ανάπτυξης, σε έργα ανάπτυξης ΣΔΕΠ στους δήμους) και διανομή υλικού κυρίως σε έντυπη μορφή. Σε σχέση με τις ανθρωποώρες που δαπανήθηκαν σε εκπαίδευση για το ΣΔΕΠ, από την έρευνα προέκυψε σχετικά χαμηλή απασχόληση των στελεχών στις εκπαιδευτικές δραστηριότητες. 3 στελέχη δήλωσαν μηδαμινή απασχόληση, 2 απασχόληση 0-10 ώρες και από 1, απασχόληση ωρών και άνω των 50 ωρών. Παρατηρούμε δηλαδή, ότι μόνο 2 εκ των 7 ερωτώμενων στελεχών υπερέβησαν τις 10 ώρες εκπαίδευσης σε ζητήματα γύρω από το ΣΔΕΠ. Πάντως, οι απόψεις συμβούλων-στελεχών συμπίπτουν στο συγκεκριμένο κομμάτι, αφού οι πρώτοι (οι 4 στους 5 ερωτώμενους), ανέφεραν ότι σε μέσο όρο η εκπαιδευτική δραστηριότητα, κατανάλωσε ώρες, για το σύνολο της διαδικασίας. Σε σχέση με τα αντικείμενα εκπαίδευσης, η μεγαλύτερη βαρύτητα δόθηκε στην ανάλυση των απαιτήσεων του προτύπου, το οποίο αποτέλεσε την βάση για το εκάστοτε ΣΔΕΠ αλλά και στη διαδικασία πιστοποίησης, καθώς την δραστηριότητα αυτή ανέφεραν όλοι οι σύμβουλοι αλλά και 2 εκ των 4 στελεχών ΟΤΑ α βαθμού, που μετείχαν σε εκπαιδευτικές δραστηριότητες. Πάντως, εκπαιδευτικές δραστηριότητες διοργανώθηκαν και σε σχέση με την μετέπειτα εφαρμογή των οριζομένων στο ΣΔΕΠ (ανεφέρθη από 3 συμβούλους και 1 στέλεχος), ενώ σε ότι έχει να κάνει με τις διαδικασίες ελέγχου της εφαρμογής των προβλεπομένων σε αυτό, αυτές διεξήχθησαν μόνο σε δήμους που ανέπτυξαν ΣΔΕΠ, βάσει του ΕΛΟΤ 1429:2008. ζ) Κατανάλωση χρόνου: Η ερώτηση αυτή απευθύνθηκε μόνο στα στελέχη των δήμων και κατέδειξε μία σχετική ισορροπία στις απαντήσεις των συμμετεχόντων στη διαδικασία ανάπτυξης. Δύο στελέχη δήλωσαν μηδενική κατανάλωση χρόνου για το ζήτημα, 1 δήλωσε ότι δαπάνησε έως 12 ώρες, τρία δήλωσαν ότι απασχολήθηκαν από ώρες και 1 άνω των 50 ωρών. Από την περαιτέρω ανάλυση των ευρημάτων, παρατηρείται ότι τα στελέχη στα οποία είχε ανατεθεί πρωταγωνιστικός ρόλος στη διαδικασία ανάπτυξης (Υπεύθυνος ΣΔΕΠ, Προϊστάμενοι, θέσεις ευθύνης), διέθεσαν σαφώς περισσότερο χρόνο από τους υπόλοιπους, ενώ στους δήμους, που η διαδικασία 86

96 πραγματοποιήθηκε με ιδία μέσα, οι ανθρωποώρες που κατανάλωσαν τα στελέχη ήταν περισσότερες σε σύγκριση με αυτούς που ανέθεσαν την εργασία σε εξωτερικό σύμβουλο (12-50 στον έναν και άνω των 50 στον άλλον). η) Γνώση του Προτύπου: Με βάση την βιβλιογραφία (Persee J.R., 2006), τα στελέχη που αναπτύσσουν ένα σύστημα διαχείρισης σε έναν οργανισμό, θα πρέπει να γνωρίζουν το Πρότυπο διαχείρισης, πάνω στο οποίο στηρίχθηκε το σύστημα αυτό. Ο συγκεκριμένος παράγοντας θεωρείται ιδιαίτερα κρίσιμος για την ορθή ανάπτυξη και την μετέπειτα εφαρμογή των ΣΔΕΠ. Τέθηκε λοιπόν το ερώτημα, στα στελέχη και τους αξιολογητές (στους συμβούλους δεν τέθηκε, διότι είναι βασική τους αρμοδιότητα η εκπαίδευση των στελεχών στο χρησιμοποιούμενο Πρότυπο διαχείρισης, οπότε υπάρχει υψηλός βαθμός υποκειμενικότητας), κατά πόσο υπάρχει γνώση του Προτύπου από τα στελέχη των δήμων, αλλά και κατά πόσο ο εν λόγω παράγοντας είναι κρίσιμος για την ανάπτυξη και εφαρμογή ΣΔΕΠ, στους ελληνικούς δήμους. Η συνολική μέση βαθμολόγηση για το πρώτο ερώτημα ήταν 2.63 (με 5 την απόλυτη γνώση του προτύπου), με τα στελέχη να αξιολογούν την επάρκεια γνώσης τους, πάνω στο πρότυπο που στήριξε το ΣΔΕΠ στον δήμο τους, με 2.57 και τους αξιολογητές να αξιολογούν τις γνώσεις των στελεχών των ΟΤΑ α βαθμού, πάνω στα πρότυπα διαχείρισης έργων που χρησιμοποιήθηκαν, με Σε σχέση με την σημασία του παράγοντα αυτού, υπήρξε σχετική συμφωνία των ερωτώμενων για χαμηλή κρισιμότητα. Η συνολική μέση βαθμολόγηση ήταν στο 2.81 (5 η ανώτατη σημασία), με τους αξιολογητές να κρίνουν την σημασία του παράγοντα αυτού με 3.5 και τα στελέχη χαμηλότερα στο Ανακεφαλαιωτικά λοιπόν, η αξιολόγηση των συμμετεχόντων στην έρευνα για την επάρκεια γνώσης των στελεχών των δήμων, περί του προτύπου διαχείρισης έργων που στήριξε τα ΣΔΕΠ, τα οποία αυτοί οι οργανισμοί ανέπτυξαν, είναι χαμηλή (κάτω από το μέσο της κλίμακας), υποδεικνύοντας έλλειψη στο εν λόγω ζήτημα. Αντιθέτως, η κρισιμότητα του παράγοντα σε σχέση με τους ελληνικούς δήμους, αμφισβητείται, καθώς οι ερωτώμενοι αξιολόγησαν την σημασία του, ως χαμηλή (κάτω από το μέσο της κλίμακας) θ) Λοιποί παράγοντες: Στις συνεντεύξεις προς τους συμβούλους ανάπτυξης, τέθηκε ελεύθερο ερώτημα, περί των πλέον σημαντικών ανασταλτικών παραγόντων στην ανάπτυξη ΣΔΕΠ στους ΟΤΑ α βαθμού, όπως οι ίδιοι το αντιλήφθην, σε μία 87

97 προσπάθεια αξιοποίησης της εμπειρίας των επαγγελματιών αυτών, στη συγκεκριμένη διαδικασία, σε πολυάριθμους οργανισμούς. Ένας κοινός παράγοντας που αναφέρθηκε (από τους 4 εκ των 5 συμμετεχόντων από την ομάδα αυτή), ήταν η έλλειψη διάθεσης, η απροθυμία και η γενικότερη άρνηση των στελεχών των οργανισμών αυτών, στο να συμμετέχουν στην διαδικασία ανάπτυξης. Αυτή η απροθυμία, εκδηλωνόταν με άρνηση συμμετοχής σε σχετικές συναντήσεις ή σε παρουσιάσεις, ή με περιορισμένη παροχή στοιχείων και δεδομένων, τα οποία ήταν απαραίτητα για την συγγραφή της τεκμηρίωσης ή την συμπλήρωση του φακέλου αίτησης, προς τον φορέα πιστοποίησης. Άλλοι ανασταλτικοί παράγοντες που αναφέρθηκαν, ήταν η έλλειψη συντονισμού (κυρίως σε μεγαλύτερους δήμους) και οι δυσκολίες στον καθορισμό συναντήσεων (λόγω μη διαθεσιμότητας στελεχών) Ανάλυση ευρημάτων, στις ερωτήσεις περί καλών πρακτικών από το εξωτερικό, που μπορούν να μεταφερθούν στους ελληνικούς ΟΤΑ Το εν λόγω ερευνητικό ερώτημα, αφορά την εξέταση καλών πρακτικών ανάπτυξης ΣΔΕΠ, από φορείς τοπικής διακυβέρνησης του εξωτερικού και την δυνατότητα μεταφοράς αυτών, στην ελληνική πραγματικότητα. Οι καλές αυτές πρακτικές, αναφέρονται στην βελτίωση των προτύπων, τα οποία αποτέλεσαν την βάση των ΣΔΕΠ των ΟΤΑ α βαθμού και όχι σε αυτούς κάθε αυτούς τους οργανισμούς. Αυτή η επιλογή επιβλήθηκε από τις τεράστιες διαφορές που υφίστανται στο εσωτερικό (δομή, τρόπος λειτουργίας και οργάνωσης) και στο εξωτερικό (εποπτεύοντες φορείς, νομοθεσία, αρμοδιότητες) περιβάλλον των οργανισμών τοπικής διακυβέρνησης της κάθε χώρας. Στο βιβλιογραφικό τμήμα του ερωτήματος, το οποίο αναλύεται στο κεφάλαιο 3.5., παρουσιάζονται τρείς καλές πρακτικές ΣΔΕΠ του εξωτερικού και εντοπίζονται επιμέρους σημεία τους, τα οποία είναι εφικτό να μεταφερθούν στα ελληνικά πρότυπα διαχείρισης έργων, τα οποία αποτελούν την βάση για την ανάπτυξη ΣΔΕΠ στους ελληνικούς πρωτοβάθμιους ΟΤΑ. Στο παρών κεφάλαιο, εξετάζεται η άποψη των ερωτώμενων, για την επίδραση που θα είχε στα ελληνικά πρότυπα διαχείρισης έργων, η εισαγωγή αυτών των στοιχείων. Μεθοδολογικά, αναφέρουμε, ότι όλες οι πιθανές προσθήκες, τέθηκαν σε όλους τους συμμετέχοντες στην εργασία, σε ποσοτική κλίμακα αξιολόγησης 1-5, με το 1 να αναφέρεται σε μηδενική επίδραση και το 5 σε ιδιαίτερα θετική. Σημειώνουμε επίσης, ότι αν και δεν υπήρχε πεδίο αιτιολόγησης των απαντήσεων, ούτε ζητήθηκε από τους συμμετέχοντες 88

98 κάτι τέτοιο, πολλοί εξ αυτών τεκμηρίωσαν τις απαντήσεις και ο σχετικός σχολιασμός (ο οποίος καταγράφηκε στα πλαίσια της συνέντευξης), έχει μεταφερθεί και στην ανάλυση των απαντήσεων. α) Προσθήκη διαδικασίας περί ηγεσίας ομάδων έργου: Η συγκεκριμένη προσθήκη παρουσιάζεται στην Ενότητα ΙΙ του Οδηγού Επιτυχούς διαχείρισης έργων, της Πολιτείας της Νέας Υόρκης (N.Y.S. State of Technology, 2002) και αφορά σε γραπτή διαδικασία, στην οποία παρέχονται οδηγίες, συμβουλές και «μυστικά επιτυχίας» για την ηγεσία μίας ομάδας έργου. Η πιθανή ενσωμάτωση μίας ανάλογης διαδικασίας στα ελληνικά πρότυπα διαχείρισης έργων, συνάντησε ιδιαίτερα χαμηλή αποδοχή από τους συμμετέχοντες στην έρευνα, καθώς σημείωσε συνολική βαθμολογία 2.12 (σε κλίμακα 1-5, με 1 την χαμηλότερη εκτίμηση αποτελεσματικότητας). Η βαθμολογία αυτή είναι η χαμηλότερη σε σχέση με όλες τις πιθανές προσθήκες που τέθηκαν επί τάπητος, στο παρών ερευνητικό ερώτημα. Τα στελέχη των δήμων βαθμολόγησαν την συγκεκριμένη προσθήκη με 1.42 (η χαμηλότερη βαθμολογία από όλες όσες τους τέθηκαν, σε αυτό το ερευνητικό ερώτημα) και οι αξιολογητές με 1.5 (επίσης η πλέον χαμηλή από όλες τις πιθανές προσθήκες, από καλές πρακτικές του εξωτερικού). Αντιθέτως, οι σύμβουλοι ανάπτυξης αξιολόγησαν με αρκετά υψηλό βαθμό (3.6) την εν λόγω προσθήκη, διαφοροποιούμενοι από τις άλλες ομάδες. Ως τεκμηρίωση για την χαμηλή βαθμολόγηση, αναφέρθηκε από ορισμένους συμμετέχοντες, ότι δεν υφίσταται λόγος για την μεταφορά μίας ανάλογης διαδικασίας στην Ελλάδα, από την στιγμή που στους δήμους και γενικότερα στον δημόσιο τομέα, δεν σχηματίζονται ομάδες έργου. Πρακτικά λοιπόν, αφού η οργάνωση και η δομή των ΟΤΑ α βαθμού δεν είναι συμβατή με τον σχηματισμό ομάδων έργου, μία τέτοια βελτίωση πρακτικά, στερείται σημασίας. β) Διαδικασίες γρήγορης διάγνωσης προβλημάτων έργου: Και αυτή η προσθήκη εντοπίζεται στην Ενότητα ΙΙ του Οδηγού Επιτυχούς διαχείρισης έργων, της Πολιτείας της Νέας Υόρκης (N.Y.S. State of Technology, 2002) και αναφέρεται σε κεφάλαιο που περιέχει ενδείξεις και τεχνικές, για τον έγκαιρο εντοπισμό προβλημάτων στα υλοποιούμενα έργα του φορέα και αξιολόγηση του βαθμού επίπτωσης αυτών, στο έργο. Σε αυτήν την ερώτηση, σημειώθηκε χαμηλή αποδοχή από τους συμμετέχοντες, οι οποίοι την αξιολόγησαν με 2.37 (σε κλίμακα 1-5, με 1 την χαμηλότερη εκτίμηση αποτελεσματικότητας της προσθήκης). Τα στελέχη των δήμων την αξιολόγησαν με 89

99 1.57, οι σύμβουλοι ανάπτυξης με 3.2 και οι αξιολογητές με Η προσθήκη αυτή, χαρακτηρίστηκε από ορισμένους συμμετέχοντες, ως υπέρμετρα φιλόδοξη και μη εφαρμόσιμη στους δήμους, αλλά και γενικότερα στην ελληνική πραγματικότητα. Η μεγάλη ανομοιομορφία των εκτελούμενων έργων από τους δήμους (στην πράξη οι τεχνικές υπηρεσίες εμπλέκονται στην συντριπτική πλειοψηφία των έργων, οπότε καθυστερούν να αποκτήσουν εξειδίκευση, όπου συνδέεται με την ταχεία διάγνωση προβλημάτων) είναι η αιτιολογία που διατυπώθηκε, για την χαμηλή αποδοχή της βελτίωσης αυτής. Επιπλέον, η ιδιαίτερα χαμηλή εκπαίδευση σε ζητήματα διαχείρισης κινδύνων (πεδίο, του οποίου πρακτικά το συγκεκριμένο σημείο αποτελεί εξειδίκευση), όπως αναλύεται σε επόμενο ερώτημα της έρευνας, ίσως εξηγεί την έλλειψη ενδιαφέροντος, για την εισαγωγή ανάλογων διαδικασιών στα ελληνικά πρότυπα. γ) Διαχείριση έργων πληροφορικής: Στο εγχειρίδιο διαχείρισης έργων της Πολιτείας της Νέας Υόρκης (New York State Office of Technology, 2003) αφιερώνεται ολόκληρη ενότητα (η Ενότητα ΙΙΙ), στη διαχείριση έργων πληροφορικής. Στα ελληνικά πρότυπα διαχείρισης έργου (και κατ επέκταση στα ΣΔΕΠ των δήμων) δεν υφίσταται καμία αναφορά σε ιδιαίτερη διαχείριση της συγκεκριμένης κατηγορίας έργων, παρά το γεγονός, ότι οι ΟΤΑ α βαθμού διαχειρίζονται αρκετά τέτοια έργα (τα Ε.Π. του ΕΣΠΑ «Ψηφιακή Σύγκλιση» και «Διοικητική Μεταρρύθμιση», αφορούν στο σύνολο τους έργα πληροφορικής). Η ύπαρξη διαδικασιών ή ιδιαίτερου οδηγού για την διαχείριση έργων πληροφορικής, δεν κρίθηκε ως απαραίτητη από τους ερωτώμενους, η οποίοι βαθμολόγησαν αυτήν την προσθήκη με 2.43 (σε κλίμακα 1-5, με 1 την χαμηλότερη εκτίμηση αποτελεσματικότητας). Μάλιστα, παρατηρήθηκε κοινή «γραμμή πλεύσης» όλων των εμπλεκόμενων ομάδων στην χαμηλή βαθμολόγηση, αφού τα στελέχη των ΟΤΑ αξιολόγησαν την προσθήκη αυτή, με 2.42, οι αξιολογητές με 1.75 (η δεύτερη χαμηλότερη βαθμολόγηση από όλες τις πιθανές προσθήκες) και οι σύμβουλοι ανάπτυξης με 3. Ως αιτιολογία αναφέρθηκαν δύο στοιχεία: Πρώτον, η έλλειψη μονάδας πληροφορικής στους δήμους (στους Δήμους Φαρσάλων και Παλαμά, στελέχη των οποίων συμμετείχαν στην έρευνα, η μονάδα αυτή παραμένει ανενεργή), δεδομένο που αφαιρεί την όποια επίδραση μίας ανάλογης διαδικασίας (δεν θα απευθύνονταν σε κάποια υφιστάμενη υπηρεσία, οπότε δεν θα είχε πρακτικό περιεχόμενο). Δεύτερον, με βάση την ισχύουσα νομοθεσία (άρθρο 163 του Ν.3584/2007), ο Δήμαρχος έχει την δυνατότητα να προσλάβει ειδικούς 90

100 συνεργάτες, οι οποίοι παρέχουν τις υπηρεσίες τους στους δήμους, περί εξειδικευμένων ζητημάτων, για όσο χρονικό διάστημα διαρκεί η θητεία του. Κάποιοι εκ των ερωτώμενων, θεωρούν ότι η διαχείριση των έργων από ειδικούς συνεργάτες (οποίο γνωρίζουν το αντικείμενο επαρκώς), δεν χρειάζεται περαιτέρω διαδικασίες ή οδηγίες και παράλληλα καλύπτει πλήρως τον φορέα στο θέμα της διαχείρισης έργων πληροφορικής. δ) Οδηγίες για CSFs και κινδύνους στην διάρκεια υλοποίησης: Η ύπαρξη οδηγού ή εγχειριδίου, με την περιγραφή των καθοριστικών παραγόντων επιτυχίας, κατηγοριών έργων (π.χ έργα ύδρευσης, παροχή υπηρεσιών δημόσια υγείας ή προμήθειες πληροφοριακών συστημάτων), εντοπίστηκε στην Ενότητα ΙΙ του Οδηγού Επιτυχούς διαχείρισης έργων, της Πολιτείας της Νέας Υόρκης (N.Y.S. State of Technology, 2002). Πιθανή μεταφορά μίας ανάλογης περιγραφής, στα ελληνικά πρότυπα διαχείρισης έργου, δεν κρίθηκε ως ιδιαίτερα σημαντική από τους συμμετέχοντες στην έρευνα, οι οποίοι την βαθμολόγησαν με 2.43 (σε κλίμακα 1-5, με 1 την χαμηλότερη εκτίμηση αποτελεσματικότητας). Στα στελέχη των δήμων, η συγκεκριμένη προσθήκη βαθμολογήθηκε με 2.42, στους αξιολογητές με 2 και στους συμβούλους ανάπτυξης με 2.8, βαθμολογία που στην συγκεκριμένη κατηγορία ερωτώμενων, είναι η χαμηλότερη όλων των πιθανών προσθηκών που εξετάστηκαν σε αυτό ερευνητικό ερώτημα. Η αιτία της χαμηλής αυτής βαθμολόγησης, είναι ότι οι ερωτώμενοι θεώρησαν ως εξαιρετικά εξειδικευμένο το εξεταζόμενο εργαλείο και ότι δεν θα ήταν χρηστικό στα περισσότερα έργα, ενώ μία άλλη επισήμανση που έγινε ήταν, ότι το εκάστοτε έργο παρουσιάζει τις δικές του ιδιαιτερότητες και δεν πρέπει να χρησιμοποιούνται γενικευμένες οδηγίες ή συλλήβδην τρόποι υλοποίησης. ε) Διαβάθμιση των έργων σε μεγάλα/μικρά/μεσαία με αντικειμενικό σύστημα και διαφορετικός χειρισμός της εκάστοτε κατηγορίας: Ένα δομικό χαρακτηριστικό της τεκμηρίωσης, που πρότεινε στους φορείς τοπικής διακυβέρνησης του Ηνωμένου Βασιλείου, το πρόγραμμα βελτίωσης διοικητικής ικανότητας των τοπικών κυβερνητικών οργανισμών, είναι η διαβάθμιση των έργων (μέσω προκαθορισμένων κριτηρίων), σε τρείς κατηγορίες μεγέθους και μετέπειτα η διαφορετική αντιμετώπιση του κάθε έργου, με βάση την κατάταξη του (διαφορετικός αριθμός απαιτούμενων εντύπων και αρχείων, προγραμμάτων ποιότητας, πρακτικών κ.α). Η συγκεκριμένη πρόταση, συγκέντρωσε τις υψηλότερες βαθμολογίες αποδοχής από τους μετέχοντες 91

101 στην έρευνα, με 4.18 (σε κλίμακα 1-5 με 1 την χαμηλότερη εκτίμηση αποτελεσματικότητας) και κρίθηκε ως η πλέον χρήσιμη αλλά και εφαρμόσιμη βελτίωση, των προτύπων διαχείρισης έργων, που χρησιμοποιούνται στους ελληνικούς πρωτοβάθμιους ΟΤΑ. Επιμέρους, τα στελέχη των δήμων την αξιολόγησαν, με την υψηλότερη βαθμολογία εξ όλων (4.18), όπως συνέβη και με τους συμβούλους ανάπτυξης (4.8), ενώ και οι αξιολογητές εξέφρασαν υψηλή αποδοχή της συγκεκριμένης πρότασης (3.5). Οι λόγοι της υψηλής αυτής αξιολόγησης, έγκεινται στην ομοιογενή αντιμετώπιση των ελληνικών προτύπων διαχείρισης έργου σε ότι αφορά το μέγεθος του έργου (βλ. Κεφ. 3.5). Οι συμμετέχοντες στην έρευνα ανέφεραν, ότι αυτή η έλλειψη κατηγοριοποίησης των έργων είναι σημαντική παράλειψη, αφού υφίστανται σημαντικότατες διαφορές στις απαιτήσεις διαχείρισης ενός μεγάλου (σε προϋπολογισμό, επίπτωση στην ποιότητα ζωής πολιτών, επίπτωση στο εσωτερικό των δήμων, βαθμό εξειδίκευσης) έργου και ενός μικρού έργου. Επίσης, ανέφεραν ότι το αντικειμενικό σύστημα διαβάθμισης, θα αυτοματοποιούσε την διαδικασία χαρακτηρισμού και δεν θα άφηνε περιθώρια προστριβών ή «ελαστικών ερμηνειών», ενώ η διαφορετική αντιμετώπιση του εκάστοτε έργου, ανάλογα με τον χαρακτηρισμό του (αριθμός και εξειδίκευση απαιτούμενων εντύπων και αρχείων, αναφορές προς τη διοίκηση, βάθος ανάλυσης διαδικασίας) θα διευκόλυνε κατά πολύ, την τήρηση του ΣΔΕΠ, από τους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ. στ) Παρουσίαση μεθοδολογικών εργαλείων διαχείρισης έργων με την παράθεση οδηγιών και παραδειγμάτων: Ο Κυπριακός Οδηγός Βέλτιστων Πρακτικών για τη σύναψη και εκτέλεση δημοσίων συμβάσεων (Γενικό Λογιστήριο Κυπριακής Δημοκρατίας, 2007), περιλαμβάνει οδηγίες χρήσης μεθοδολογικών εργαλείων, σε κάθε φάση του έργου (σχεδιασμό, υλοποίηση, ολοκλήρωση) και παραδείγματα χρήσης τους. Μερικά εκ των εργαλείων που παρουσιάζονται, είναι τα δένδρα αποφάσεων, τα διαγράμματα αιτίου-αιτιατού και διαγράμματα ροής. Μία πιθανή προσαρμογή της καινοτομίας αυτής στα ελληνικά πρότυπα διαχείρισης έργου, κρίθηκε ως ελάχιστα σημαντική, από τους συμμετέχοντες στην έρευνα. Συγκεκριμένα, η προσθήκη αυτή έλαβε βαθμολογία 2.43 (σε κλίμακα 1-5, με 1 την χαμηλότερη εκτίμηση αποτελεσματικότητας), ενώ και οι επιμέρους αξιολογήσεις από όλες τις ερωτώμενες ομάδες ήταν χαμηλές αφού με 2.14 την αξιολόγησαν τα στελέχη των δήμων, με 2 οι αξιολογητές και με 3.2 οι σύμβουλοι ανάπτυξης. Ως πιθανό αίτιο της χαμηλής αποδοχής, υποδείχθηκε από τους ερωτώμενους το γεγονός, ότι στην 92

102 διαδικασία προγραμματισμού, στην οποία τα συγκεκριμένα εργαλεία τυγχάνουν ευρείας χρήσης, οι δημοτικές υπηρεσίες έχουν ελάχιστη αρμοδιότητα και τα αιρετά συλλογικά όργανα είναι αυτά που λαμβάνουν τις τελικές αποφάσεις. ζ) Παρουσίαση επιτυχημένων παραδειγμάτων διαχείρισης έργων από άλλους ΟΤΑ: Στο Πρόγραμμα βελτίωσης διοικητικής ικανότητας των τοπικών κυβερνητικών οργανισμών της Μεγάλης Βρετανίας, υπήρξε μέριμνα ώστε να παρουσιάζονται εκτενώς, καλές πρακτικές διαχείρισης έργων πάσης φύσεως, από άλλους φορείς τοπικής διακυβέρνησης, προκειμένου να αξιοποιούνται ως παραδείγματα για τους ανάλογους οργανισμούς της χώρας. Η προσθήκη μίας ανάλογης καινοτομίας στην ελληνική πραγματικότητα, συνάντησε υψηλή αποδοχή από τους συμμετέχοντες στην έρευνα. Συγκεκριμένα, η προσθήκη αυτή αξιολογήθηκε με 3.12 (σε κλίμακα 1-5, με 1 την χαμηλότερη εκτίμηση αποτελεσματικότητας). Σε ότι αφορά μάλιστα τις επιμέρους αξιολογήσεις, η προσθήκη αυτή βαθμολογήθηκε ως η πλέον χρήσιμη από όλες τις πιθανές προσθήκες που εξετάζονται στο παρών κεφάλαιο, από τους αξιολογητές ΣΔΕΠ δήμων, με βαθμολογία 3.75, ενώ τα στελέχη των ΟΤΑ την βαθμολόγησαν με 2.71 και οι σύμβουλοι ανάπτυξης με 3.2. Ιδιαίτερα σημαντική είναι η επισήμανση, η οποία έγινε από τους περισσότερους συμμετέχοντες, ότι τα επιτυχημένα παραδείγματα διαχείρισης έργων θα πρέπει να αντλούνται από την ελληνική πραγματικότητα, η οποία ομοιάζει με αυτή των ελληνικών δήμων. Αντιθέτως, η παρουσίαση επιτυχημένης διαχείρισης έργων από φορείς τοπικής διακυβέρνησης του εξωτερικού σύμφωνα πάντα με τους συμμετέχοντες στην έρευνα- θα είχε ελάχιστη πρακτική αξία, διότι τόσο το εσωτερικό τους (οργάνωση, στελέχωση, δομή), όσο και το εξωτερικό περιβάλλον, στο οποίο αυτοί δρουν (νομοθεσία, εποπτεύοντες φορείς), είναι παντελώς διαφορετικό. Στον πίνακα που ακολουθεί. παρατίθενται οι αξιολογήσεις των πιθανών προσθηκών Πίνακας 5.1 Αξιολόγηση προσθηκών από καλές πρακτικές Προσθήκη Συνολική Μέση Μέση Μέση μέση βαθμολογία βαθμολογία βαθμολογία βαθμολογία στελεχών αξιολογητών συμβούλων Ηγεσία ομάδας έργου 2,12 1,42 1,5 3,6 Διαδικασίες γρήγορης διάγνωσης προβλημάτων του έργου 2,37 1,57 2,75 3,2 93

103 Διαχείριση έργων πληροφορικής 2,43 2,42 1,75 3 Οδηγίες για τους καθοριστικούς παράγοντες επιτυχίας και τους κινδύνους στη διαδικασία 2,43 2,42 2 2,8 υλοποίησης Διαβάθμιση των έργων, σε μεγάλαμεσαία-μικρά με αντικειμενικό σύστημα ομαδοποίησης, όπου η 4,18 4,14 3,5 4,8 κάθε κατηγορία έχει διαφορετικό χειρισμό Παρουσίαση μεθοδολογικών εργαλείων διαχείρισης έργων με την παράθεση οδηγιών και 2,43 2,14 2 3,2 παραδειγμάτων Παρουσίαση επιτυχημένων παραδειγμάτων διαχείρισης έργων από άλλους ΟΤΑ 3,12 2,71 3,75 3,2 Το Σχήμα που ακολουθεί, παρέχει μία απεικόνιση των επιδόσεων, της κάθε καλής πρακτικής που εξετάστηκε στην έρευνα, στην εκάστοτε ομάδα ερωτώμενων. 94

104 Σχήμα 5.1 Αξιολόγηση προσθηκών από καλές πρακτικές του εξωτερικού Σε επίπεδο μεθοδολογίας, είναι ιδιαίτερα σημαντική η εξής παρατήρηση: Σημειώθηκε, στην διάρκεια της έρευνας, μία διαφορετική οπτική βαθμολόγησης. ανάμεσα στο δίπολο αξιολογητών ΣΔΕΠ και στελεχών των ΟΤΑ α βαθμού από την μία και των συμβούλων ανάπτυξης ΣΔΕΠ από την άλλη. Οι δύο πρώτες ομάδες (στο σύνολο τους) βαθμολογούσαν πολύ επιφυλακτικά τις πιθανές προσθήκες από καλές πρακτικές του εξωτερικού, ενώ οι σύμβουλοι ανάπτυξης παρείχαν υψηλές βαθμολογίες, με συνήθη τεκμηρίωση, ότι η κάθε προσθήκη είναι θετική και θα μπορούσε να βοηθήσει. Ποσοτικά αυτές οι διαφορές στάσης των συμμετεχόντων είναι εύκολα αντιληπτές. Στα στελέχη των δήμων, η χαμηλότερη βαθμολόγηση είναι 1.42 και η υψηλότερη 4.14, με μέση βαθμολόγηση όλων των ερωτημάτων, το 2.4. Οι αξιολογητές σημείωσαν ως χαμηλότερη βαθμολόγηση το 1.5 και ως υψηλότερη το 3.75, με μέση συνολική βαθμολόγηση το Την ίδια ώρα οι σύμβουλοι ανάπτυξης ΣΔΕΠ, σημείωσαν υψηλότερη βαθμολόγηση στο 4.8 και χαμηλότερη στο 2.8, με μέση συνολική το 3.4. Η διαφορά είναι ιδιαίτερα αισθητή και δεν μπορεί να αποδοθεί στο ότι οι συμμετέχοντες σύμβουλοι είναι ολιγάριθμοι, καθώς οι αξιολογητές οι 95