Η Δυναμική της Δημόσιας Διαβούλευσης με την Κοινωνία των Πολιτών στην Ελλάδα

Transcript

1 ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΙΘ' ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ ΣΤΕΛΕΧΩΝ ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΤΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ Η Δυναμική της Δημόσιας Διαβούλευσης με την Κοινωνία των Πολιτών στην Ελλάδα Επιβλέπων: Αστέρης Χουλιάρας Σπουδάστρια: Μελίνα Κωνσταντίνα Σκουρολιάκου ΑΘΗΝΑ 2008

2 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΠΕΡΙΛΗΨΗ...3 ΕΙΣΑΓΩΓΗ...5 ΜΕΡΟΣ Α...11 ΟΡΙΣΜΟΣ ΤΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΠΟΛΙΤΩΝ...11 ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΤΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΠΟΛΙΤΩΝ/ΜΗ ΚΥΒΕΡΝΗΤΙΚΩΝ ΟΡΓΑΝΩΣΕΩΝ...14 ΤΟ ΝΟΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΩΝ ΜΚΟ...15 Το νομικό πλαίσιο των ΜΚΟ στην Ελλάδα...15 Το νομικό πλαίσιο των ΜΚΟ σε τρίτες χώρες...19 Μεγάλη Βρετανία Αγγλία...19 Γερμανία...20 Γαλλία...22 ΜΕΡΟΣ Β...24 ΜΗ ΚΥΒΕΡΝΗΤΙΚΕΣ ΟΡΓΑΝΩΣΕΙΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΑ ΔΙΑΒΟΥΛΕΥΣΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ...24 ΠΛΕΟΝΕΚΤΗΜΑΤΑ ΚΑΙ ΜΕΙΟΝΕΚΤΗΜΑΤΑ ΤΗΣ ΔΙΑΒΟΥΛΕΥΣΗΣ...30 ΜΕΡΟΣ Γ...36 ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΔΙΑΒΟΥΛΕΥΣΗΣ ΜΚΟ ΚΑΙ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ...36 Η Καμπάνια των 800 ΜΚΟ για το Σύνταγμα...36 Η διαβούλευση των ΜΚΟ με την ΚΕΔΚΕ...39 Η διαβούλευση με το ΥΠΕΧΩΔΕ...41 ΜΕΡΟΣ Δ...43 ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΓΙΑ ΤΗ ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΔΙΑΒΟΥΛΕΥΣΗΣ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΤΩΝ ΜΚΟ...43 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ...46 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ...48 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑΤΑ...52

3 ΠΕΡΙΛΗΨΗ Το αντικείμενο μελέτης της παρούσας εργασίας είναι η δυναμική της διαβούλευσης της κοινωνίας πολιτών και συγκεκριμένα των μη κυβερνητικών οργανώσεων (ΜΚΟ) με τη δημόσια διοίκηση στην Ελλάδα. Η εργασία προσπαθεί να απαντήσει στο ερώτημα εάν οι ΜΚΟ επηρεάζουν τη λήψη αποφάσεων. Για την έρευνα αυτή, λόγω περιορισμένης βιβλιογραφίας, ο κύριος όγκος των πληροφοριών συγκεντρώθηκε μέσα από συνεντεύξεις με εκπροσώπους ΜΚΟ και δευτερευόντως με συλλογή άρθρων στο διαδίκτυο. Από την έρευνα γίνεται προφανές ότι η διαβούλευση των ΜΚΟ με τη δημόσια διοίκηση στη χώρα μας, τόσο σε υπουργικό όσο και σε περιφερειακό (ΟΤΑ, Νομαρχίες) επίπεδο βρίσκεται στα σπάργανα, σε αντίθεση με άλλες ευρωπαϊκές χώρες που διαθέτουν θεσμούς και ολοκληρωμένη πολιτική υποστήριξης των ΜΚΟ. Στην Ελλάδα, το πλαίσιο λειτουργίας των ΜΚΟ και κυρίως η αρνητική στάση της πολιτείας είναι παράγοντες που εμποδίζουν την ουσιαστική ανάπτυξη του εθελοντικού κινήματος και την ισχυροποίηση της διαδικασίας διαβούλευσης, με αποτέλεσμα οι ΜΚΟ να μη συμμετέχουν στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και να περιθωριοποιούνται από τη διοίκηση. Λέξεις κλειδιά: Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις, ΜΚΟ, δημόσια διοίκηση, διαβούλευση, διακυβέρνηση, κοινωνία πολιτών, εθελοντισμός, λήψη αποφάσεων, συμμετοχή, Ελλάδα This paper explores the dynamic of consultation between civil society and particularly the NGO sector (non-governmental organizations) with public administration in Greece. It examines whether the NGOs can influence policy-making. Due to limited references, the paper is based primarily on interviews with NGO representatives and secondarily on articles from the Internet. It becomes evident that public consultation between the NGOs and the state is very limited in Greece both in high (ministerial) and in local (municipal, regional) level. On the contrary, public consultation is quite developed in other European countries, which have developed a strong institutional system supporting the NGO sector and involving it in policy-making. In Greece, the legal and institutional framework in which the NGOs function is unsuitable for developing their actions and what is more, the hostile stance of the state impedes the development of the 3

4 voluntary sector and does not strengthen public consultation. Thus, the NGOs remain basically outside from the decision making procedure. Key words: Non Governmental Organisations (NGOs), civil society, voluntary sector, consultation, public administration, policy-making, decision-making, participation, Greece 4

5 ΕΙΣΑΓΩΓΗ Πριν από τρία περίπου χρόνια, τον Ιούνιο του 2005, μια ομάδα γυναικών, εκπροσώπων μη κυβερνητικών οργανώσεων από χώρες της ανατολικής Ευρώπης - από τα νέα τότε μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) καθώς και των Βαλκανίων είχαν βρεθεί στις Βρυξέλλες, προσκεκλημένες της UNIFEM (United Nations Development Fund for Women) με σκοπό να διαβουλευθούν μεταξύ τους, αλλά και με εκπροσώπους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου επάνω στα νέα χρηματοδοτικά όργανα της ΕΕ. 1 Τα όργανα αυτά θα καθόριζαν την χρηματοδοτική πολιτική της ΕΕ προς τις γείτονες χώρες και τα υποψήφια για ένταξη κράτη για την περίοδο Σκοπός της ομάδας ήταν να τροποποιηθούν ορισμένα σημεία στο κείμενο των οργάνων και να συμπεριληφθούν διατάξεις που θα έκαναν σαφή αναφορά στη σημασία του παράγοντα φύλο στις πολιτικές της ΕΕ και θα δημιουργούσαν μια πιο στέρεη βάση για τη συμμετοχή γυναικείων και φεμινιστικών οργανώσεων της κοινωνίας πολιτών σε ευρωπαϊκά προγράμματα και κατ επέκταση θα δημιουργούσαν ένα εφαλτήριο διεκδίκησης κονδυλίων για την υλοποίηση δράσεων. Η διαβούλευση είχε διττό στόχο: από τη μία τα μέλη της ομάδας έπρεπε να συμφωνήσουν μεταξύ τους για τα σημεία που θα ήθελαν να προωθήσουν από κοινού στους εκπροσώπους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και από την άλλη έπρεπε να πείσουν τους τελευταίους να συμπεριλάβουν στην ατζέντα τους τα εν λόγω σημεία. Αυτό που ήταν σημαντικό στην όλη διαδικασία ήταν ότι ένας διεθνής οργανισμός (το ταμείο του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών για τις Γυναίκες) με πρωτοβουλία του κάλεσε οργανώσεις της κοινωνίας πολιτών με σκοπό να προωθήσει τη δική τους ατζέντα. Ο ρόλος της UNIFEM στη συγκεκριμένη περίπτωση ήταν τελείως επιτελικός και όχι ουσιαστικός. Με άλλα λόγια, χρηματοδότησε τη συνάντηση αυτή ώστε να έρθουν σε επαφή γυναικείες μη κυβερνητικές οργανώσεις από την εν λόγω περιοχή με σκοπό να αποφασίσουν συλλογικά για θέματα κοινού ενδιαφέροντος που θα είχαν άμεσο αντίκτυπο στις μελλοντικές τους δραστηριότητες και ακόμη στο ίδιο το μελλοντικό καθεστώς τους. Το αποτέλεσμα της διαβούλευσης αυτής ήταν θετικό και ορισμένοι ευρωβουλευτές με τους οποίους συνομίλησε η ομάδα προώθησαν τις αλλαγές στις 1 Τα όργανα αυτά είναι το ΙΡΑ (Instrument for Pre-Accession Assistance) και το ENPI (European Neighbourhood and Partnership Instrument). 5

6 οποίες είχαν συμφωνήσει, μερικές από τις οποίες μάλιστα συμπεριληφθήκαν και στο τελικό κείμενο που ψήφισε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Η εμπειρία αυτή άφησε στη γράφουσα, η οποία είχε την τύχη να είναι μέλος αυτής της ομάδας, ορισμένες εντυπώσεις. Πρώτον, ένας διεθνής οργανισμός, ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών (ΟΗΕ), με τον αρμόδιο φορέα του, ανέλαβε την πρωτοβουλία να δράσει εν όψει ενός γεγονότος (της ψήφισης των χρηματοδοτικών οργάνων) το οποίο θα επηρέαζε και τη δική του πολιτική στην περιοχή της Ευρώπης. Δεύτερον, και συνέχεια του προηγούμενου, ο ΟΗΕ μέσω της UNIFEM, δεν αποφάσισε να δράσει αυτόνομα, αλλά χρησιμοποίησε οργανώσεις της κοινωνίας πολιτών με τις οποίες συνεργάζεται. Ενώ θα μπορούσε η UNIFEM να χρησιμοποιήσει το κύρος και το βάρος του λόγου της και να προσπαθήσει να επηρεάσει μόνη της τους ευρωβουλευτές κάνοντας απευθείας lobbying στο Κοινοβούλιο, προτίμησε να εμπλέξει στη διαδικασία αυτή οργανώσεις της κοινωνίας πολιτών. Τρίτον, οι ευρωβουλευτές αντιμετώπισαν στο σύνολό τους (με ελάχιστες εξαιρέσεις) την ομάδα των εκπροσώπων των μη κυβερνητικών οργανώσεων ως ισότιμους, σημαντικούς συνομιλητές και άκουσαν προσεκτικά αυτά που η ομάδα είχε να τους πει. Ας σημειωθεί ότι το φύλο είναι, μαζί με το περιβάλλον και την κοινωνία πολιτών, ένας διαγώνιος παράγοντας, δηλαδή πρέπει να λαμβάνεται υπόψη από όλες τις πολιτικές που σχεδιάζει και υλοποιεί η ΕΕ (crosscutting issue). Η εμπειρία αυτή είναι ενδεικτική της βαρύτητας και του ρόλου που παίζουν οι οργανώσεις της κοινωνίας πολιτών σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Ο ρόλος αυτός είναι αποτέλεσμα της αναγνώρισής τους από την ΕΕ ως φορέων γνώσης, εμπειριών και εν γένει δημιουργίας πολιτικών σε θέματα που άπτονται των αρμοδιοτήτων και δραστηριοτήτων της Ένωσης. Με άλλα λόγια, η ΕΕ έχει αποδεχθεί ότι οι οργανώσεις της κοινωνίας πολιτών στα κράτη μέλη διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στις τοπικές κοινωνίες και επηρεάζουν με τη δράση τους τη ζωή των πολιτών. Αναγνωρίζει επίσης, ότι εξαιτίας της εμπειρίας και της γνώσης που έχουν αποκομίσει, αλλά και λόγω των εκτεταμένων δικτύων που έχουν αναπτύξει σε εθνικό και υπερεθνικό επίπεδο, είναι σε θέση να γνωρίζουν καλύτερα από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, που έχει τη νομοθετική πρωτοβουλία στην ΕΕ και είναι η ατμομηχανή ανάπτυξης της Ένωσης, την κατάσταση και τις ανάγκες των κοινωνιών στις οποίες δρουν και επομένως η συνεισφορά τους στη στρατηγική σχεδίαση δράσεων, προγραμμάτων και πολιτικών μπορεί να είναι εξαιρετικά καταλυτική και σημαντική. 6

7 Σε ένα κόσμο που αλλάζει, ο τρόπος λήψης αποφάσεων δεν έχει μείνει αμετάβλητος. Αντιθέτως, φαίνεται να ακολουθεί τη δυναμική των εξελίξεων και τις απαιτήσεις των καιρών. Ουσιαστικό ρόλο στη μεταβολή αυτή έχει διαδραματίζει ο λεγόμενος τρίτος τομέας, η κοινωνία πολιτών, που σε ευρωπαϊκό, αλλά και παγκόσμιο επίπεδο έχει αναδειχθεί με τις δράσεις, τις πρωτοβουλίες, τον αυξανόμενο αριθμό μελών της, την παρεμβατικότητά της - σε καίριο πόλο επηρεασμού της κοινωνικής αλλά και της πολιτικής κατάστασης. Η ΕΕ, αναγνωρίζοντας τη νέα αυτή πραγματικότητα, έχει επιχειρήσει να συμπεριλάβει στις πολιτικές της τη νέα αυτή δυναμική, ώστε να ωφεληθεί από το κεφάλαιο που έχει να προσφέρει (κοινωνικό, γνωστικό, ανθρώπινο κτλ) για να ενισχύσει τόσο τις δικές της πολιτικές, όσο και να καλύψει, τουλάχιστον εν μέρει, το δημοκρατικό έλλειμμα για το οποίο πολλές φορές έχει κατηγορηθεί. Η ανάδειξη της κοινωνίας πολιτών ως μετόχου στη δημιουργία ευρωπαϊκών πολιτικών φέρνει τον πολίτη πιο κοντά στα κέντρα λήψης αποφάσεων και του δίνει ουσιαστικό λόγο, συχνά, με συνέπεια και αποτέλεσμα. Ήδη από το 2001, η Επιτροπή με πρωτοβουλία της προήγαγε τη Λευκή Βίβλο για την Ευρωπαϊκή διακυβέρνηση, στην οποία αναφέρεται σαφώς η σημασία της συμβολής της κοινωνίας πολιτών στη νέα μορφή διακυβέρνησης που προωθείται. Η Επιτροπή, καταρχάς, διαπιστώνει την έλλειψη εμπιστοσύνης και τη δυσαρέσκεια των Ευρωπαίων πολιτών σχετικά με τον τρόπο άσκησης της εξουσίας από την Ένωση. Οι πολίτες συνεχίζουν να αισθάνονται την ΕΕ μακριά τους και δυσκολεύονται να κατανοήσουν (πόσο μάλλον να ακολουθήσουν και να ενδιαφερθούν) τη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Συνάμα, περιμένουν από την ΕΕ να μεσολαβήσει για να λυθούν σημαντικά προβλήματα που τους αφορούν, ωστόσο ταυτόχρονα θεωρούν ότι παρεμβαίνει υπερβολικά στη ζωή τους. 2 Για την αποτελεσματικότερη αντιμετώπιση των ανησυχιών του Ευρωπαϊκού κοινού προτείνεται η αλλαγή του τρόπου με τον οποίο η ΕΕ κάνει χρήση των εξουσιών που της έχουν αναθέσει οι πολίτες και πιο συγκεκριμένα δίνεται έμφαση στην «διεύρυνση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων όσον αφορά την πολιτική προκειμένου να πετύχει τη μεγαλύτερη συμμετοχή πολιτών και οργανώσεων στη χάραξη και την εφαρμογή της κοινοτικής πολιτικής. Προωθεί τη μεγαλύτερη διαφάνεια, λογοδότηση και ευθύνη των συμμετεχόντων». 3 2 Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Ευρωπαϊκή διακυβέρνηση, μια Λευκή Βίβλος, Βρυξέλλες, COM(2001) 428 τελικό, ( σ Ibid., σ

8 Η διεύρυνση στη λήψη αποφάσεων, στην οποία γίνεται αναφορά στη Λευκή Βίβλο, πρακτικά παραπέμπει στη διεύρυνση της διαδικασίας διαβούλευσης μεταξύ της Επιτροπής και τρίτων φορέων, μεταξύ των οποίων και η κοινωνία πολιτών. Βεβαίως, η πρακτική αυτή δεν είναι καινούρια, τουλάχιστον για την Επιτροπή. Εφαρμόζεται εδώ και αρκετά χρόνια και μάλιστα σε ένα βαθμό είναι θεσμοθετημένη, καθώς η Επιτροπή είναι υποχρεωμένη να συμβουλεύεται την Επιτροπή των Περιφερειών και την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή για θέματα που άπτονται των αρμοδιοτήτων τους, διαφορετικά, ως γνωστόν, τίθεται θέμα νομιμότητας των πράξεων της Επιτροπής. Αλλά και με τις οργανώσεις της κοινωνίας πολιτών η Επιτροπή έχει μακρά παράδοση, καθώς «θα πρέπει να [τις] συμβουλεύεται πριν να προτείνει νομοθεσία και όπου κρίνεται κατάλληλο να δημοσιεύει ανάλογα έγγραφα». 4 Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δίνει, όπως γίνεται φανερό, ιδιαίτερη σημασία στη συμβολή των οργανώσεων της κοινωνίας πολιτών στην Ευρωπαϊκή διακυβέρνηση, μέσω μια διευρυμένης διαδικασίας διαλόγου, στην οποία δίνεται βήμα συμμετοχής και στις οργανώσεις της κοινωνίας πολιτών. Συμβαίνει όμως το ίδιο και με τα κράτη μέλη; Δίνουν δηλαδή τα κράτη μέλη της ΕΕ την ίδια σημασία και κατ επέκταση την ίδια ευκαιρία συμμετοχής στις δικές τους κοινωνίες πολιτών στη διαμόρφωση της πολιτικής με αυτήν που δίνει η Επιτροπή στις οργανώσεις σε ευρωπαϊκό επίπεδο; Η απάντηση στο ερώτημα αυτό και συγκεκριμένα η ελληνική περίπτωση είναι το αντικείμενο της παρούσας εργασίας. Το ενδιαφέρον για την εργασία αυτή γεννήθηκε εξαιτίας της εμπειρίας που είχε η γράφουσα με τις μη κυβερνητικές οργανώσεις, και την κοινωνία πολιτών γενικότερα, στο εξωτερικό. Η αφορμή για την παρούσα έρευνα δόθηκε μέσα από συμμετοχή της ίδιας στην Καμπάνια των 800 ΜΚΟ για το Σύνταγμα. Τα ερωτήματα άρχισαν να διαδέχονται το ένα το άλλο: πόσο δυναμική και ενεργή είναι η κοινωνία πολιτών στην Ελλάδα; Πόσο εμφανές και αναγνωρίσιμο είναι το έργο της; Και κυρίως, πόσο επηρεάζει και διαμορφώνει την πολιτική; Η εργασία αυτή, συνεπώς, επιχειρεί να δώσει απαντήσεις στα ερωτήματα αυτά, με έμφαση στο τελευταίο, το οποίο αποτελεί και τον πυρήνα της αναζήτησής της. Για το σκοπό αυτό εξετάζεται κατά πόσο εφαρμόζεται και αν ναι με ποιο τρόπο και ποια μέσα η διαδικασία της διαβούλευσης μεταξύ της κοινωνίας πολιτών από τη μία πλευρά και της δημόσιας διοίκησης από την άλλη. Μάλιστα, αυτό που ενδιαφέρει εδώ περισσότερο δεν είναι το σύνολο των οργανώσεων της κοινωνίας πολιτών (καθώς 4 European Commission, Report of working group «consultation and participation of civil society», June 2001 ( 2/11/2008), σ. 6. 8

9 μπορεί να περιλαμβάνει πολλές και πολύ διαφορετικού τύπου οργανώσεις), αλλά ειδικότερα οι μη κυβερνητικές οργανώσεις (ΜΚΟ). Μέσα από την ανάλυση που ακολουθεί, θα ερευνηθεί κατά πόσο συμμετέχουν οι ελληνικές μη κυβερνητικές οργανώσεις σε διάλογο με φορείς της δημόσιας διοίκησης, είτε αυτοί ανήκουν στην τοπική αυτοδιοίκηση είτε στην κεντρική κυβέρνηση. Επίσης, θα γίνει λόγος για το περιεχόμενο αυτού του διαλόγου, καθώς και για τη δυνατότητα που δίνεται στις ΜΚΟ να λάβουν ενεργό ρόλο στη διαμόρφωση δημόσιων πολιτικών και να επηρεάσουν πολιτικές αποφάσεις. Θα δούμε ποια είναι η στάση της δημόσιας διοίκησης απέναντι στις οργανώσεις, αλλά και το θεσμικό πλαίσιο μέσα στο οποίο λαμβάνει χώρα αυτή η διαδικασία. Στο σημείο αυτό είναι σκόπιμο να σημειωθεί ότι η βιβλιογραφία σχετικά με το θέμα είναι εξαιρετικά περιορισμένη. Παρά το γεγονός ότι έχουν γραφεί πολλά για την κοινωνία πολιτών και τις μη κυβερνητικές οργανώσεις, ειδικά για τη συμβολή τους στον εκδημοκρατισμό των κοινωνιών και στη βελτίωση της ποιότητας της δημοκρατίας, η ανάπτυξη της ειδικότερης θεματικής, δηλαδή της σχέσης των ΜΚΟ με τη δημόσια διοίκηση, είναι ανεπαρκής, ειδικά όταν αναφερόμαστε στην ελληνική βιβλιογραφία. Αλλά και σε ευρωπαϊκό επίπεδο, η εικόνα που αποκομίζει ο ερευνητής δεν είναι καλύτερη. Η έλλειψη αυτή δικαιολογείται από το γεγονός ότι σαν πεδίο έρευνας είναι οπωσδήποτε καινούριο. Αν και η συμβολή των μη κυβερνητικών οργανώσεων στην εμπέδωση της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου είναι διεθνώς αναγνωρισμένη, αν και ολοένα και περισσότερο οι μη κυβερνητικές οργανώσεις αντιμετωπίζονται ως απαραίτητος μέτοχος στο δημόσιο διάλογο, η ενασχόληση των ερευνητών με το ζήτημα αυτό δεν ακολουθεί τη δυναμική της ανόδου των ΜΚΟ ως εταίρου στη δημόσια διαβούλευση. Επιπλέον, και ειδικά όσον αφορά στην ελληνική περίπτωση, η έλλειψη βιβλιογραφίας δικαιολογείται και από την έλλειψη πρακτικής. Αυτό σημαίνει, ότι η διαδικασία της δημόσιας διαβούλευσης μεταξύ διοίκησης και μη κυβερνητικών οργανώσεων είναι εξαιρετικά περιορισμένη και μόνο κατά περιπτώσεις εφαρμόσιμη. Αυτό ερμηνεύεται από μια σειρά λόγων που θα αναπτυχθούν στις σελίδες που ακολουθούν. Η έλλειψη πρακτικής δεν έχει δώσει εμπειρίες από τις οποίες θα μπορούσαν να εξαχθούν διδάγματα, αξιολογήσεις και καλές πρακτικές και να δημιουργηθεί μια βάση γνώσης, μια αφετηρία για περαιτέρω βελτίωση της διαδικασίας διαβούλευσης. Μέσα σε αυτό το πλαίσιο, η παρούσα εργασία καλύπτει ένα κενό στη βιβλιογραφία, επειδή επιχειρεί, ίσως για πρώτη φορά, να ανιχνεύσει και να 9

10 καταγράψει - το τοπίο της διαβούλευσης μεταξύ δημόσιας διοίκησης και ΜΚΟ και το τρόπο διεξαγωγής της, όπως και τα εμπόδια που εμφανίζονται μέσα στις ίδιες της μη κυβερνητικές οργανώσεις σχετικά με το πώς θα πρέπει να γίνεται αυτή η διαδικασία. Η συλλογή των στοιχείων βασίστηκε καταρχάς σε συνεντεύξεις με εκπροσώπους μη κυβερνητικών οργανώσεων με διαφορετική θεματική η καθεμία, όλες ιδιαίτερα ενεργές στον τομέα τους. Η έρευνα συμπληρώθηκε από συλλογή επιστημονικών άρθρων από το διαδίκτυο, κυρίως ξενόγλωσσων. Στο πρώτο μέρος γίνεται αναφορά στον ορισμό των ΜΚΟ και στην κατάσταση που συναντούμε στην Ελλάδα. Αναλύεται το νομικό πλαίσιο μέσα στο οποίο λειτουργούν, το οποίο όπως θα δούμε, είναι καθοριστικής σημασίας για τον τρόπο που καλούνται να εργαστούν και να εκπληρώσουν τους στόχους τους και επηρεάζει ακόμη και τη διαδικασία διαβούλευσης. Γίνεται επίσης μια σύγκριση με το καθεστώς που επικρατεί σε ορισμένες ευρωπαϊκές χώρες με παράδοση στον εθελοντισμό και με ανεπτυγμένο ένα δίκτυο υποστήριξης των ΜΚΟ και της διαδικασίας διαβούλευσης. Στο δεύτερο μέρος αναλύεται διεξοδικά το κλίμα που επικρατεί στη χώρα μας αναφορικά με την πρακτική της διαβούλευσης της δημόσιας διοίκησης με τις μη κυβερνητικές οργανώσεις. Αναφέρονται οι παράμετροι, τα εμπόδια και τα προβλήματα που υπάρχουν και συνθέτουν το τοπίο της διαβούλευσης στην Ελλάδα. Το μέρος αυτό είναι και το σημαντικότερο της παρούσας εργασίας, καθώς μέσα από την ανάλυση θα απαντηθούν τα ερωτήματα που θέσαμε στην αρχή. Στο τρίτο μέρος περιγράφονται ορισμένες περιπτώσεις διαβούλευσης μεταξύ της δημόσιας διοίκησης και των μη κυβερνητικών οργανώσεων. Τέλος, κλείνουμε ανακεφαλαιώνοντας με τις βασικότερες διαπιστώσεις μας και κάνοντας ορισμένες προτάσεις-βήματα που πιστεύουμε ότι είναι απαραίτητα προκειμένου να τεθούν στέρεες βάσεις για ουσιαστική, διαρκή και επιβιώσιμη στο χρόνο διαβούλευση μεταξύ της δημόσιας διοίκησης και των μη κυβερνητικών οργανώσεων στη χώρα μας. 10

11 ΜΕΡΟΣ Α Ορισμός της κοινωνίας πολιτών Όπως ειπώθηκε και στην εισαγωγή, στο επίκεντρο αυτής της εργασίας δε βρίσκονται συλλήβδην οι οργανώσεις της κοινωνίας πολιτών, αλλά μονάχα ένα μέρος τους, οι μη κυβερνητικές οργανώσεις. Ο λόγος είναι ότι με άλλες οργανώσεις που ανήκουν στην κοινωνία πολιτών, για παράδειγμα τα εργατικά συνδικάτα, η διαδικασία διαβούλευσης με τη δημόσια διοίκηση είναι θεσμοθετημένη και πάγια πρακτική για αρκετά χρόνια. Ένα από τα πρώτα προβλήματα που αντιμετωπίζει ο κάθε ερευνητής όταν ασχολείται με την κοινωνία πολιτών είναι ο ορισμός της, ή πιο συγκεκριμένα η αδυναμία ορισμού της. 5 Το πρόβλημα έγκειται κατά βάση στο ποιες οργανώσεις περιλαμβάνονται στην κοινωνία πολιτών. Αποτέλεσμα είναι μια πληθώρα ορισμών, που ωστόσο παρουσιάζουν κάποια κοινά. Το σίγουρο είναι ότι η κοινωνία πολιτών, ή όπως διαφορετικά αποκαλείται ο τρίτος τομέας, διαφοροποιείται από το κράτος (πρώτος τομέας) και από τον ιδιωτικό τομέα (δεύτερος) που κατά κανόνα περιλαμβάνει τις επιχειρήσεις και γενικότερα την οικονομική δραστηριότητα. Πριν όμως ορίσουμε την έννοια της κοινωνίας πολιτών, ώστε να είναι χρηστική για τους σκοπούς αυτής της εργασίας, θα ξεκαθαρίσουμε τις έννοιες «κοινωνία πολιτών» και «κοινωνία των πολιτών», που μερικές φορές χρησιμοποιούνται εναλλακτικά. Τη διάκριση αυτή αναφέρει ο Νίκος Γιαννής στο βιβλίο του Τι είναι η κοινωνία πολιτών;. 6 Σύμφωνα με το συγγραφέα, εκτός από το λαό, υπάρχουν δύο μεγάλες ομάδες στις οποίες είναι δυνατόν (χωρίς η διάκριση να είναι εξαντλητική) να ανήκουν οι πολίτες. Το ενδιαφέρον του εστιάζεται στους πολίτες που ενδιαφέρονται για τα κοινά και συμμετέχουν στη δημόσια σφαίρα. Μέσα σ αυτό το πλαίσιο η κοινωνία των πολιτών αναφέρεται στους ενεργούς πολίτες, που ενδιαφέρονται και παρακολουθούν ενεργά το πολιτικό και κοινωνικό γίγνεσθαι, προβληματίζονται για τις δημόσιες υποθέσεις και την ανθρώπινη ύπαρξη και σέβονται το συνταγματικό δίκαιο και τα ανθρώπινα δικαιώματα. Ωστόσο, οι πολίτες της κοινωνίας των πολιτών δρουν 5 Βλ. για παράδειγμα, Ίδρυμα Ανδρέα Παπανδρέου, Εισαγωγή στις μη κυβερνητικές οργανώσεις (ΜΚΟ), ορισμός ρόλος οργάνωση χρηματοδότηση, Αθήνα: Ίδρυμα Ανδρέα Παπανδρέου, Ιανουάριος 2005, σ. 3, Concise Report of the Debates of the First Convention of Civil Society Organised at European Level, 13/4/2000, σ. 1-2, 4-5 ( 6 Νίκος Γιαννής, Τι είναι η κοινωνία πολιτών;, Αθήνα, Μάρτιος 2002 ( 11

12 και συμπεριφέρονται ατομικά, ως μονάδες, και όχι ως μέλη κάποιων οργανώσεων. 7 Ο πολίτης που ενισχύει με την προσφορά και συμμετοχή του μια καμπάνια για την προστασία των δικαιωμάτων των μεταναστών, που προστατεύει συνειδητά το περιβάλλον και του οποίου η γενικότερη στάση και συμπεριφορά δείχνει έναν ευαισθητοποιημένο πολίτη στα κοινά πράγματα, ανήκει για το Γιαννή στην κοινωνία των πολιτών. Από την άλλη, η «κοινωνία πολιτών» αναφέρεται στις οργανωμένες ομάδες που επιδιώκουν συλλογικά την επίτευξη ενός σκοπού. 8 Διακρίνονται στους παραδοσιακούς θεσμούς κοινωνικής εκπροσώπησης και στις σύγχρονες μη κυβερνητικές οργανώσεις. Στην πρώτη κατηγορία ο Γιαννής περιλαμβάνει τις οργανώσεις των παραγωγικών τάξεων, την τοπική αυτοδιοίκηση, τα μέσα μαζικής ενημέρωσης και «κατά μία θεώρηση» την εκκλησία. 9 Όπως χαρακτηριστικά αναφέρει, «οι θεσμοί αυτοί συμπράττουν στην παραγωγή πολιτικής, αν και δεν αποτελούν μέρος της επίσημης πολιτικής διαδικασίας». 10 Με άλλα λόγια, ένα μέρος της κοινωνίας πολιτών έχει ήδη κερδίσει τη συμμετοχή του στη διαμόρφωση πολιτικής. Η δεύτερη κατηγορία, οι μη κυβερνητικές οργανώσεις, βρίσκονται ουσιαστικά στη φάση διεκδίκησης της συμμετοχής τους στην πολιτική διαδικασία. Όπως αναφέρθηκε, παρά την έντονη διαφοροποίησή τους, οι ορισμοί της κοινωνίας πολιτών μοιράζονται ορισμένα κοινά χαρακτηριστικά. Αυτά είναι συνήθως η αυτονόμησή τους και η ανεξαρτησία τους από το κράτος, 11 η εξυπηρέτηση ενός κοινωνικού σκοπού και η παροχή κοινωνικών υπηρεσιών, δηλαδή η έμφαση της κοινωνικής προσφοράς τους, και η μη επίτευξη κέρδους. Ο Larry Diamond ορίζει την κοινωνία πολιτών ως «το χώρο της οργανωμένης κοινωνικής ζωής που είναι εθελοντικός, αυτο-κινούμενος, (κυρίως) αυτο-υποστηριζόμενος, αυτόνομος από το κράτος και δεσμευμένος από μια νομική τάξη ή ένα σύνολο κοινών κανόνων». 12 Ο Ernest Gellner εστιάζοντας στο δημοκρατικό ρόλο της κοινωνίας πολιτών ως αντιστάθμισμα στην κρατική εξουσία, ορίζει την κοινωνία πολιτών ως «ένα σύνολο ποικίλων Μη κυβερνητικών θεσμών αρκετά ισχυρών ώστε να αντισταθμίζουν το κράτος, και που ενώ δεν το εμποδίζουν να εκπληρώσει το ρόλο του ως εγγυητή της ειρήνης και διαιτητή μεταξύ 7 Ibid., σ Ibid, σ Ibid. 10 Ibid. 11 Ίδρυμα Ανδρέα Παπανδρέου, op.cit., σ Larry Diamond, Toward democratic consolidation, Journal of Democracy, 5:3, July 1994, σ

13 μεγάλων συμφερόντων, μπορούν ωστόσο να το εμποδίσουν να κυριαρχήσει και να εκμηδενίσει το υπόλοιπο της κοινωνίας». 13 Ένα πιο τεχνοκρατικό και εργαλειακό ορισμό υιοθετεί η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην αναφορά της για τη διαβούλευση με την κοινωνία πολιτών. Ο ορισμός είναι περιγραφικός των οργανώσεων που ανήκουν στην κοινωνία πολιτών και δόθηκε από την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, έπειτα από γνώμη της το Έτσι, οι οργανισμοί της κοινωνίας πολιτών περιλαμβάνουν: τους κοινωνικούς εταίρους (εργατικά συνδικάτα και ενώσεις εργοδοτών) άλλους οργανισμούς που εκπροσωπούν οικονομικούς και κοινωνικούς δρώντες μη κυβερνητικές οργανώσεις, όπως οργανώσεις περιβαλλοντικές, καταναλωτών, ανθρωπίνων δικαιωμάτων, φιλανθρωπικές, εκπαιδευτικές, κτλ τοπικές οργανώσεις με δραστηριότητες προσαρμοσμένες στα μέλη τους, π.χ. οργανώσεις νέων, μικρές οργανώσεις πόλεων με δραστηριότητες για τους πολίτες θρησκευτικές κοινότητες. 14 Για τους σκοπούς της εργασίας αυτής θα υιοθετήσουμε τον ορισμό του Gellner, ως προς τη φιλοσοφική και πολιτική πλευρά του ορισμού της κοινωνίας πολιτών και επίσης τον τεχνικό διαχωρισμό της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, κρατώντας την τρίτη ομάδα οργανώσεων που περιγράφει. Πρόκειται ουσιαστικά για μερικούς, αλλά σημαντικούς από τους θεσμούς που υπονοεί στον ορισμό του ο Gellner. Οργανώσεις, δηλαδή, που εκ της φύσης τους και των θεμάτων που πραγματεύονται έχουν ένα πολιτικό χαρακτήρα. Ο Gellner περιγράφει με γλαφυρό τρόπο το ρόλο της κοινωνίας πολιτών, θέτοντας ταυτόχρονα και τα όρια της δράσης της, καθώς αναγνωρίζει - και πολύ σωστά - ότι η κοινωνία πολιτών δε μπορεί να αντικαταστήσει το κράτος. 13 Στο Νίκος Γιαννής, op.cit. σ European Commission, op.cit, σ

14 Χαρακτηριστικά της κοινωνίας πολιτών/μη κυβερνητικών οργανώσεων Η κοινωνία πολιτών και ιδίως οι μη κυβερνητικές οργανώσεις έχουν συμβάλλει καθοριστικά στον εκδημοκρατισμό πολλών κρατών και στη δημιουργία ενός κράτους δικαίου. Αυτό είναι διαπιστωμένο τόσο στην Ευρώπη (στις πρώην κομμουνιστικές χώρες) όσο και αλλού. Μετά την πτώση του τείχους του Βερολίνου, οι μη κυβερνητικές οργανώσεις (με την απαραίτητη είναι αλήθεια υποστήριξη ιδρυμάτων και φορέων της Δύσης) ήταν από τους κυριότερους φορείς εκδημοκρατισμού της κοινωνίας, παρακολουθώντας και επικρίνοντας συχνά την κυβερνητική πολιτική και καλύπτοντας με το έργο τους αρκετά κενά της. Αυτός όμως είναι και ο ρόλος των μη κυβερνητικών οργανώσεων, να παρακολουθούν την κυβερνητική πολιτική, να ασκούν έλεγχο και κριτική και να φέρνουν την πολιτεία μπροστά στις ευθύνες της. 15 Επιπλέον, οι μη κυβερνητικές οργανώσεις αποτελούν πυρήνες της συμμετοχικής δημοκρατίας, 16 καθώς παρέχουν τη δυνατότητα στους πολίτες να λαμβάνουν μέρος στα δημόσια πράγματα. Η δημοκρατία εμπεδώνεται όχι μόνο με της συμμετοχή στην εκλογική διαδικασία, αλλά πρέπει να επεκτείνεται και στην καθημερινή πρακτική. Η κοινωνία πολιτών είναι ένα «σχολείο για τη δημοκρατία». 17 Οι ΜΚΟ προσφέρουν στον πολίτη την ευκαιρία να συμμετάσχει σε μια συλλογική οντότητα, να λαμβάνει μέρος σε δράσεις που απηχούν στο κοινωνικό σύνολο και αποσκοπούν στην αφύπνιση και ενεργοποίηση του συνόλου των πολιτών. Ακόμη, οι ΜΚΟ διαθέτοντας πλέον πλούσιο κοινωνικό κεφάλαιο, με επιστημονικά εξειδικευμένο και άρτια εκπαιδευμένο προσωπικό, προσφέρουν σημαντικές δυνατότητες εκπαίδευσης και γνώσεις στους πολίτες. Δεν είναι λίγες οι ΜΚΟ που οργανώνουν σεμινάρια, εκπαιδευτικές δραστηριότητες απευθυνόμενες σε όλες τις ηλικίες, με σκοπό να ενημερώσουν το κοινό λιγότερο για το έργο τους και περισσότερο για τα ζητήματα που το αφορούν, όπως τα δικαιώματά του, η κλιματική αλλαγή, κτλ. 15 Larry Diamond, op.cit., σ Εκτενώς περί συμμετοχής των πολιτών στα κοινά βλ. στο Andrea Cornwall και John Gaventa, Bridging the Gap: Citizenship, Participation and Accountability, PLA Notes 40, February 2001, σ Concise Report of the Debates of the First Convention of Civil Society Organised at European Level, op.cit., σ. 12. Στο ίδιο αναφέρονται και τρία βασικά χαρακτηριστικά των ΜΚΟ: προώθηση του δημόσιου διαλόγου, συμμετοχή στα κοινά και άσκηση ελέγχου (σ ). Βλ. και Εθελοντισμός & Νομοθεσία (Οδηγία) IPU IFRC UNV, σ. 5 ( 14

15 Οι ΜΚΟ, επομένως, δρουν σε διαφορετικά επίπεδα αναπτύσσοντας πολυποίκιλες δράσεις. Από τη μία ομάδα στόχος τους είναι το κοινό και η πληροφόρησή του, από την άλλη έχουν την ικανότητα χάραξης πολιτικής υψηλής ποιότητας, βασισμένοι στην εμπειρία και τη γνώση που έχουν αποκομίσει από τη δραστηριοποίησή τους. Τις περισσότερες φορές μάλιστα, εξαιτίας της καθημερινής τους τριβής με το κοινό ή το χώρο δράσης τους (π.χ. φυσικό περιβάλλον) είναι σε θέση να γνωρίζουν καλύτερα από τη διοίκηση τις ανάγκες και τα προβλήματα που χρειάζονται αντιμετώπιση και χειρισμό. Ουσιαστικά, οι ΜΚΟ «απαντούν στην κρίση της πολιτικής», 18 αναδεικνύοντας θέματα βασισμένα σε κοινές αξίες (περιβάλλον, ανθρώπινα δικαιώματα κτλ) διατηρώντας τα στην ατζέντα με συνέπεια και διάρκεια. Με την έννοια αυτή όχι μόνο εστιάζουν σε ζωτικά ζητήματα κοινού ενδιαφέροντος, αλλά εμπνέουν και νέες αξίες. Οι ΜΚΟ διαθέτουν σήμερα τόσο σημαντικό κεφάλαιο ώστε δεν υπάρχει αμφιβολία ότι μπορούν να είναι παραγωγικοί και δημιουργικοί εταίροι σε οποιαδήποτε διαδικασία δημόσιου διαλόγου. Αυτός είναι και ο κεντρικός λόγος που αναπτύξαμε τα χαρακτηριστικά των μη κυβερνητικών οργανώσεων, να τονίσουμε, δηλαδή, τα οφέλη που μπορούν να προκύψουν από τη συμμετοχή των ΜΚΟ στη διαβούλευση με τη δημόσια διοίκηση. Το νομικό πλαίσιο των ΜΚΟ Το νομικό πλαίσιο των ΜΚΟ στην Ελλάδα Ο όρος μη κυβερνητικές οργανώσεις αποτελεί ουσιαστικά μετάφραση του αγγλικού όρου non governmental organisations (NGOs), δεν αποδίδει όμως την ακριβή έννοια του αγγλικού όρου. Ο τελευταίος παραπέμπει σε οποιοδήποτε οργανισμό δρα πέρα από τα όρια του κράτους. Γι αυτό και πιο δόκιμος είναι ο όρος μη κρατικές οργανώσεις, παρόλο που έχει επικρατήσει η ονομασία μη κυβερνητικές. 19 Αυτό που όμως εννοούμε με τον όρο ΜΚΟ είναι ακριβώς οι μη κρατικές μη κερδοσκοπικές οργανώσεις που επιδιώκουν κοινωφελείς σκοπούς. Στο ελληνικό δίκαιο η νομική μορφή των 18 Ibid., σ Βλ. Νίκος Γιαννής, op.cit, σ. 10 και Έργο πολιτών, Έρευνα του ισχύοντος νομικού & φορολογικού πλαισίου για τις οργανώσεις της κοινωνίας πολιτών (ΟΚΠ) (νομική μορφή, σύσταση & φορολογικές υποχρεώσεις), Απρίλιος 2008 ( 15

16 οργανώσεων αυτών είναι τα Μη Κρατικά Νομικά Πρόσωπα Ιδιωτικού Δικαίου (Ν.Π.Ι.Δ.), Μη Κερδοσκοπικού Χαρακτήρα. Σύμφωνα με τον Αστικό Κώδικα, τα Ν.Π.Ι.Δ. μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα μπορούν να λάβουν τέσσερις μορφές: σωματείο, αστική μη κερδοσκοπική εταιρεία, ίδρυμα και επιτροπή εράνου. Για τις οργανώσεις τις κοινωνίας πολιτών χρησιμοποιούνται συνήθως οι δύο πρώτες μορφές. Ωστόσο, το νομικό πλαίσιο μέσα στο οποίο καλούνται να λειτουργήσουν οι οργανώσεις της κοινωνίας πολιτών και κατ επέκταση οι ΜΚΟ είναι παλαιωμένο και δεν ανταποκρίνεται στις σύγχρονες ανάγκες. Αντιθέτως, δημιουργεί αρκετά προβλήματα στη λειτουργία των μη κυβερνητικών οργανώσεων, με αποτέλεσμα να τις εμποδίζει σοβαρά στο έργο τους. Οι στρεβλώσεις ξεκινούν από τη βάση. Καταρχάς, στο υπάρχον αστικό και φορολογικό δίκαιο δεν αναγνωρίζεται ο εθελοντικός χαρακτήρας των οργανώσεων αυτών. Μια έρευνα του Έργου Πολιτών παρατηρεί σχετικά: «τόσο στην αστική όσο και στη φορολογική νομοθεσία δεν γίνεται αναφορά στον εθελοντικό χαρακτήρα της δράσης και της λειτουργίας των Μη Κερδοσκοπικών Νομικών Προσώπων Ιδιωτικού Δικαίου, με αποτέλεσμα να μην υφίστανται στο γενικότερο νομοθετικό πλαίσιο κανονιστικές διατάξεις, οι οποίες να καθορίζουν τις σχέσεις των ΟΚΠ με το προσωπικό και τα μέλη τους, σε επαγγελματικό αφενός και εθελοντικό αφετέρου επίπεδο». 20 Όπως πολύ εύγλωττα σημειώνει ο Νίκος Πιτσούλης, 21 το κενό αυτό αφήνει τις ΜΚΟ ξεκρέμαστες και εκτεθειμένες απέναντι στο νόμο, καθώς μια βασική αρχή τους, ο εθελοντισμός δε μπορεί ουσιαστικά να λειτουργήσει. Η εργατική νομοθεσία δεν αναγνωρίζει την έννοια του εθελοντή. Αυτό σημαίνει ότι σε περίπτωση ελέγχου από τις αρμόδιες δημόσιες υπηρεσίες, ο εθελοντής, για τη ΜΚΟ, είναι μαύρος εργάτης για το κράτος. Το κράτος δηλαδή θεωρεί πως η εργασία ενός προσώπου που δεν πληρώνεται δεν είναι εθελοντική αλλά παράνομη. 22 Αυτό αναδεικνύει ένα πολύ σημαντικό θέμα, τον τρόπο, δηλαδή, αντιμετώπισης των μη κυβερνητικών οργανώσεων από την πολιτεία. Η αντιμετώπιση αυτή είναι στη βάση της επιφυλακτική και δύσπιστη (αν όχι εχθρική). Η πολιτεία αντιμετωπίζει τις ΜΚΟ σαν «ομόρρυθμες εταιρείες», όπως χαρακτηριστικά αναφέρει ο Πιτσούλης, 23 και δε «βλέπει» νομικά κάποιο άλλο καθεστώς, το οποίο (πρέπει να) πηγάζει από το 20 Έργο πολιτών, ibid., σ Συνέντευξη του Ν. Πιτσούλη με τη γράφουσα, 9/10/ Ibid., βλ. και Ν. Γιαννής, Ν. Λιοναράκης, Ν. Πιτσούλης, Κοινωνία των πολιτών, ανοίγει το κουτί της Πανδώρας, Δημόσιος Τομέας, τεύχ. 240, Μάιος 2007, σ Συνέντευξη με το Ν. Πιτσούλη. 16

17 διαφορετικό ρόλο που έχουν αυτές οι οργανώσεις, δηλαδή τον μη κερδοσκοπικό. Αυτό φυσικά δημιουργεί μια σειρά προβλημάτων που εμποδίζουν τη λειτουργία των ΜΚΟ από τη βάση τους: όταν η πολιτεία στερεί από οργανώσεις που στηρίζονται εν πολλοίς σε εθελοντές για να διεκπεραιώσουν το έργο τους αυτή τη σημαντική πηγή πόρων, τότε αυτομάτως το έργο τους γίνεται δυσκολότερο. Επιπλέον, η προβληματική ένταξη των μη κυβερνητικών οργανώσεων στο υφιστάμενο θεσμικό πλαίσιο έχει αρνητικές συνέπειες που «πλήττουν συχνά το κύρος των θεσμών, στο πλαίσιο των σχέσεων, της αρμονικής συνεργασίας και σύμπραξης των ΟΚΠ [Οργανώσεων της Κοινωνίας Πολιτών] με τον Κρατικό και τον Ιδιωτικό Τομέα». 24 Επιπλέον, απουσιάζει ένα ενιαίο μητρώο καταγραφής των ΜΚΟ. Ορισμένα υπουργεία, όπως το Υπουργείο Εξωτερικών, έχουν προσπαθήσει να καταγράψουν τις ΜΚΟ που δραστηριοποιούνται σε θεματικές του ενδιαφέροντός τους, 25 όμως η καταγραφή αυτή δεν είναι συστηματική και δεν έχει εφαρμοστεί από το σύνολο των υπουργείων. Παρόλ αυτά, υπάρχει καταγραφή των ΜΚΟ ανεξαρτήτως θεματικής - σε δύο τουλάχιστον περιπτώσεις. Από τη μία, ο κρατικός οργανισμός εθελοντισμού Έργο Πολιτών διατηρεί ένα μητρώο περίπου 2500 οργανώσεων. Από την άλλη, μια βάση δεδομένων ΜΚΟ υπάρχει στο Ελληνικό Κέντρο Προώθησης του Εθελοντισμού anthropos.gr, που και αυτός περιλαμβάνει περίπου 2000 οργανώσεις. Το Έργο Πολιτών ιδρύθηκε το 2005 και αποτελεί τον κατ εξοχήν κυβερνητικό θεσμικό παράγοντα για την κοινωνία πολιτών και τον εθελοντισμό. Γενικός σκοπός του είναι να αποτελέσει ένα κόμβο επικοινωνίας μεταξύ των μη κυβερνητικών οργανώσεων και της πολιτείας και να δώσει ώθηση στο εθελοντικό κίνημα στη χώρα μας. Παρακολουθεί την εξέλιξη του εθελοντικού κινήματος και χαράσσει στρατηγική για την ανάπτυξη και ουσιαστική αποτελεσματικότητα της δράση του. Επίσης, διαχειρίζεται τους πόρους που προέρχονται από ή επενδύονται για τη δράση του κινήματος. 26 Σημαντικός αποτελεί ένας ακόμη στόχος του, η οριζόντια συνεργασία με κυβερνητικούς φορείς, ώστε να αρθούν τα εμπόδια (θεσμικά και διοικητικά) που δυσχεραίνουν το έργο των ΜΚΟ, αλλά και να συμπεριληφθούν εκπρόσωποί τους στα κέντρα λήψης αποφάσεων Έργο πολιτών, op.cit., σ Το Υπουργείο Εξωτερικών ανέλαβε να καταγράψει τις ΜΚΟ που δραστηριοποιούνται στην ανθρωπιστική και αναπτυξιακή βοήθεια. Ο αριθμός τους ξεπέρασε τις και η συστηματική καταγραφή τους εγκαταλείφθηκε (Συνέντευξη με το Σταύρο Μηλιώνη, 1/10/2008). Το μητρώο σήμερα παραμένει ενεργό. 26 Άρθρο 2, Ν. 3390/ Ibid. 17

18 Σε ποιο βαθμό όμως πραγματοποιεί το Έργο Πολιτών το έργο του; Σύμφωνα με το Νίκο Πιτσούλη, έναν άνθρωπο με μακρά παρουσία στο χώρο των ΜΚΟ και πολύπλευρη πείρα στον τομέα, το Έργο Πολιτών όχι μόνο δεν πληρεί τον ουσιαστικότερο ίσως στόχο του, τη μεσολάβηση δηλαδή μεταξύ διοίκησης και ΜΚΟ, αλλά φαίνεται ότι δεν «έχει καμία σχέση με τον εθελοντισμό». 28 Ουσιαστικά ο ρόλος τους είναι χρηματοδοτικός και όχι προωθητικός της ανάπτυξης των ΜΚΟ και δημιουργίας ενός πλαισίου λειτουργίας τους. Όσον αφορά στη διαβούλευση, την οποία έχει αναλάβει, είναι μια «δήθεν διαβούλευση, είναι όλα δήθεν και δεν έχει κάνει τίποτα το σημαντικό». 29 Εάν η περιγραφή του Πιτσούλη αντανακλά την πραγματικότητα, τότε το Έργο Πολιτών βρίσκεται σε λάθος δρόμο και μάλιστα από το ξεκίνημά του. Αναρωτιέται κανείς εάν έλαβε υπόψη του τη διεθνή εμπειρία, ανάλογες πρωτοβουλίες σε άλλες χώρες, εάν αντάλλαξε απόψεις και αν ήρθε σε επαφή με την κοινωνία πολιτών ή εάν η δημιουργία του ήταν απλώς μια βιαστική και αντανακλαστική απόφαση ως απάντηση του διεθνούς καλέσματος για μεγαλύτερη στήριξη της κοινωνίας πολιτών από την πολιτεία. 30 Όπως ήδη δείξαμε, οι ΜΚΟ αντιμετωπίζουν βασικά προβλήματα. Οποιοσδήποτε νέος και μάλιστα κρατικός οργανισμός που επιθυμεί να συνεισφέρει στην ανάπτυξη του τρίτου τομέα, θα έπρεπε καταρχάς να αντιμετωπίσει αυτά τα προβλήματα. Προς το παρόν, τουλάχιστον, δε φαίνεται η ηγεσία του Έργου Πολιτών να κινείται προς αυτήν την κατεύθυνση. 31 Από όλα τα παραπάνω, γίνεται συνεπώς φανερό ότι τόσο το νομικό καθεστώς που διέπει τις μη κυβερνητικές οργανώσεις στην Ελλάδα όσο και το γενικότερο πλαίσιο λειτουργίας τους και σχέση τους με τη διοίκηση είναι προβληματικά. Το σημαντικό είναι ότι η κατάσταση αυτή επηρεάζει καθοριστικά τους ΜΚΟ, την ανάπτυξή τους και εν γένει την ίδια την επιβίωσή τους. Όπως διαπιστώθηκε και κατά την προπαρασκευαστική περίοδο του παγκόσμιου συνεδρίου για τον εθελοντισμό (2001), «η ύπαρξη της απαιτούμενης νομοθεσίας είναι στην πραγματικότητα σημαντικός παράγων 28 Συνέντευξη με το Ν. Πιτσούλη, 9/10/ Ibid. 30 Ο ΟΗΕ κήρυξε το 2001 διεθνές έτος εθελοντισμού, ενώ και η Λευκή Βίβλος για την Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση της ΕΕ, δημοσιεύθηκε το Η γράφουσα επικοινώνησε με το Έργο Πολιτών και ζήτησε να μιλήσει με κάποιον για το ρόλο, την αποστολή του και τη συμβολή του στην προώθηση του διαλόγου με τις ΜΚΟ. Την ώρα που γράφονται αυτές οι γραμμές, ακόμη περιμένει απάντηση. Σε μια άλλη επικοινωνία της με το φορέα σχετικά με τη Χάρτα Κοινωνικής Ευθύνης των Οργανώσεων της Κοινωνίας Πολιτών και συγκεκριμένα ποιες την έχουν υπογράψει και σε ποιο στάδιο βρίσκεται αυτή τη στιγμή, οι συνομιλητές της δε φάνηκαν να είναι ιδιαίτερα ενήμεροι. Προφανώς, ένας φορέας που επιδιώκει καλύτερη συνεργασία με τους πολίτες μπορεί να κάνει περισσότερα. 18

19 στην έκταση στην οποία ο εθελοντισμός ακμάζει σε οποιαδήποτε συνθήκες». 32 Τα προβλήματα που αναδείχθηκαν από την αναφορά αυτή δυσχεραίνουν, όπως θα δούμε, και την ίδια τη διαδικασία της διαβούλευσης με τη δημόσια διοίκηση. Το νομικό πλαίσιο των ΜΚΟ σε τρίτες χώρες Στο σημείο αυτό θα αναφερθούμε στο νομικό καθεστώς που επικρατεί σε τρεις χώρες της Ευρώπης, τη Μεγάλη Βρετανία, τη Γερμανία και τη Γαλλία, αναφορικά με τις ΜΚΟ. Και στις τρεις αυτές χώρες υπάρχει ισχυρή κοινωνία πολιτών (όπως άλλωστε και στις περισσότερες χώρες της δυτικής Ευρώπης). Εκτός αυτού, πολλά κοινωφελή ιδρύματα 33 ή μεγάλης εμβέλειας ΜΚΟ που δρουν στις χώρες αυτές δραστηριοποιούνται και στο εξωτερικό, προσφέροντας χορηγίες ή χρηματοδοτήσεις μέσω προγραμμάτων μικρότερων ΜΚΟ σε χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, αλλά και των Δυτικών Βαλκανίων. Μεγάλη Βρετανία Αγγλία 34 Την άνοιξη του 2006 άρχισε μία διαδικασία επανεξέτασης και αναμόρφωσης του θεσμικού πλαισίου αναφορικά με τις ΜΚΟ και τον τρίτο τομέα στην Αγγλία, με βασικό σκοπό την ισχυροποίηση των οργανισμών που ανήκουν στην κοινωνία πολιτών, στα πλαίσια της γενικότερης πολιτικής αποκέντρωσης που προωθούσε η κυβέρνηση του Τόνι Μπλερ. Η βρετανική πολιτεία, αναγνωρίζοντας τον εξέχοντα κοινωνικό αλλά και πολιτικό ρόλο των ΜΚΟ, επιχείρησε να εκσυγχρονίσει το πλαίσιο λειτουργίας τους, ώστε να μπορούν να συμβάλλουν καλύτερα στην κοινωνική και οικονομική ανάπτυξη της χώρας και να μπορούν να συνεργαστούν αρμονικά με τη δημόσια διοίκηση. Για το σκοπό αυτό, όχι μόνο αναπροσαρμόστηκε το νομικό πλαίσιο των ΜΚΟ, αλλά ενισχύθηκαν και τα μέσα υποστήριξής τους, ενώ ήδη λειτουργούν επίσημες πλατφόρμες διαβούλευσης με τη διοίκηση, ακόμη και σε υψηλό επίπεδο. Πιο συγκεκριμένα, το Νοέμβριο του 2006 υιοθετήθηκε η νέα νομοθεσία για τους φιλανθρωπικούς οργανισμούς που αντικαθιστούσε όλους τους προηγούμενους 32 Εθελοντισμός & Νομοθεσία (Οδηγία) IPU IFRC UNV, op.cit., σ Για παράδειγμα το German Marshall Fund of the United States. 34 Το νομικό πλαίσιο που αναπτύσσεται στο σημείο αυτό αναφέρεται κυρίως στην Αγγλία, είναι όμως αντιπροσωπευτικό της κατάστασης που επικρατεί γενικότερα στη Μεγάλη Βρετανία. 19

20 σχετικούς νόμους με στόχο την αναβάθμιση των ρυθμίσεων, αντανακλώντας τις αλλαγές της τελευταίας δεκαετίας. 35 «Το πνεύμα του νόμου είναι η απαλοιφή της γραφειοκρατίας και η μεγαλύτερη ανεξαρτησία των φιλανθρωπικών οργανισμών». 36 Η βρετανική κυβέρνηση φαίνεται να ακολουθεί αυτό το πνεύμα και να εκδηλώνει έμπρακτα την αναγνώριση του ρόλου των μη κυβερνητικών οργανώσεων. Αυτό σημαίνει όχι μόνο την αναμόρφωση του νομοθετικού πλαισίου, αλλά και την ουσιαστική ενίσχυσή τους μέσω συγκεκριμένων χρηματοδοτικών προγραμμάτων, φορέων και ταμείων. 37 Πέρα όμως από αυτό, προωθεί και μεταρρυθμίσεις στο ανώτατο κυβερνητικό επίπεδο. Πρώτον, προωθώντας την αποκέντρωση, μεταβιβάζει την διεξαγωγή έργων από τους δημόσιους φορείς σε οργανώσεις του τρίτου τομέα. 38 Δεύτερον, έχει ιδρύσει κυβερνητικούς και μη κυβερνητικούς φορείς για τον τρίτο τομέα, με τον πιο εξέχοντα το Υπουργείο του Τρίτου Τομέα (Office of the Third Sector). Η ύπαρξη του εν λόγω Υπουργείου αποδεικνύει αναμφισβήτητα τη σημασία που δίνει η βρετανική πολιτεία στο ρόλο και τη συμβολή των ΜΚΟ στη διαμόρφωση πολιτικής και στην υλοποίηση πολιτικών δράσεων. Το νομικό καθεστώς των ΜΚΟ στην Αγγλία προδίδει μια καθαρή πολιτική βούληση για την συμπερίληψή τους στην πολιτική διαδικασία. Επιπλέον, πρόκειται για ένα δυναμικό καθεστώς, που πραγματικά ανοίγει τα φτερά των ΜΚΟ, καθώς τους αφήνει μεγάλα περιθώρια πρωτοβουλιών και δράσεων, δίνοντάς τους ταυτόχρονα την απαραίτητη οικονομική υποστήριξη. Γερμανία Στη Γερμανία, όπως και στην Αγγλία, το κράτος έχει θέσει υπό την αιγίδα του τις οργανώσεις της κοινωνίας πολιτών, αν και φαίνεται να είναι περισσότερο προστατευτικό από το βρετανικό σύστημα. Ο εθελοντισμός ανήκει στην ευθύνη της ομοσπονδίας, των πολιτειών, αλλά και των δήμων. Όλοι οι φορείς υλοποιούν προγράμματα που ενθαρρύνουν την εμπλοκή των πολιτών σε εθελοντικές δράσεις, κοινωνικού και ανθρωπιστικού χαρακτήρα (π.χ. προγράμματα νεότητας, 35 ΜΚΟ στο Σύνταγμα, Το νομικό καθεστώς των ΜΚΟ σε άλλα κράτη Αγγλία, ( 36 Ibid. 37 Για παράδειγμα προβλέπονται οι χορηγίες να είναι ως επί το πλείστον τριετείς, ενώ μερικά χρηματοδοτικά μέσα είναι το Community Assets Fund και το Invest to Save Budget, βλ. ibid. 38 Ibid. 20

21 περιβάλλοντος, υγείας, εκπαίδευσης κτλ). Εκδηλώνεται, δηλαδή, πρωτοβουλία από την πλευρά της πολιτείας για την προώθηση του εθελοντισμού και τη γνωριμία των πολιτών με το χώρο των μη κυβερνητικών οργανώσεων. Η νομική βάση για τις μη κυβερνητικές οργανώσεις βρίσκεται στη βασική νομοθεσία (Grundgesetz-GG) και στο Γερμανικό Αστικό κώδικα και βασίζεται στην οργάνωση των συλλόγων. Ως σύλλογος ορίζεται μια εθελοντική ένωση ανθρώπων με κοινό στόχο, μακρά διάρκεια 39 και συνέχεια ανεξάρτητα από την αλλαγή των μελών της. 40 Επίσης, στη Γερμανία έχει δημιουργηθεί ένα δίκτυο εθνικής εμβέλειας που περιλαμβάνει οργανισμούς και συλλόγους από τον τρίτο τομέα, τον επιχειρηματικό και από κοινωνικούς θεσμούς. Στόχος του δικτύου είναι ο διάλογος και η καλλιέργεια επαφών μεταξύ των διαφορετικών φορέων και εν τέλει η ενδυνάμωση της κοινωνίας πολιτών μέσω της συμμετοχής του πολίτη. 41 Παράλληλα, υπάρχει και μητρώο καταγραφής των συλλόγων που δραστηριοποιούνται στη χώρα. Αναφορικά με το φορολογικό καθεστώς των ΜΚΟ, φαίνεται ότι είναι αρκετά απλό. Οι μη κερδοσκοπικοί οργανισμοί απολαμβάνουν ευνοϊκό φορολογικό καθεστώς. Μάλιστα, είναι αποδέκτες των προβλεπόμενων φοροαπαλλαγών (απαλλαγή από το φόρο συνεργασίας, τον εμπορικό φόρο και το μειωμένο ποσοστό φορολόγησης πωλήσεων) 42 χωρίς να προϋποτίθεται η εγγραφή τους στο Μητρώο των συλλόγων. Αρκεί να πληρούν τους μη κερδοσκοπικούς, φιλανθρωπικούς ή πνευματικούς σκοπούς τους (προώθηση της επιστήμης και της έρευνας, της εκπαίδευσης και της ανάπτυξης, της τέχνης και του πολιτισμού, της πρόνοιας των ηλικιωμένων, των υπηρεσιών δημόσιας υγείας, του αθλητισμού κτλ) στις δραστηριότητες και στη διαχείρισή τους. 43 Η γερμανική νομοθεσία προβλέπει ακόμα και κοινωνική ασφάλιση για τους εθελοντές, ώστε να είναι προστατευμένοι από ατυχήματα κατά τη διάρκεια της εθελοντικής τους απασχόλησης. Το παράδειγμα της Γερμανίας αποδεικνύει για άλλη μια φορά τη διαφορετική φιλοσοφία στην οποία στηρίζεται η πολιτεία όταν νομοθετεί για την κοινωνία πολιτών έχοντας διάθεση υποστήριξης και συνεργασίας μαζί της. 39 Η λεπτομέρεια αυτή, της μακράς δηλαδή διάρκειας ύπαρξης του συλλόγου, είναι ιδιαιτέρως σημαντική. Στην Ελλάδα, είναι συχνό το φαινόμενο της με σύντομης ζωής εμφάνιση ΜΚΟ, που συστήνονται ευκαιριακά και ελλείψει πόρων κλείνουν μετά από σύντομο χρονικό διάστημα, ακόμα και ενός έτους. 40 ΜΚΟ στο Σύνταγμα, Το νομικό καθεστώς των ΜΚΟ σε άλλα κράτη Γερμανία, ( 41 Ibid. 42 Ibid. 43 Ibid. 21

22 Γαλλία Το νομικό καθεστώς των ΜΚΟ στη Γαλλία είναι πιο περίπλοκο σε σύγκριση με τις δύο προηγούμενες χώρες και τα νομικά κείμενα που αναφέρονται σε αυτές είναι αρκετά. 44 Ωστόσο, υπάρχει σαφής πρόθεση διαχωρισμού των εθελοντικών οργανώσεων από οποιεσδήποτε άλλες του τρίτου τομέα. Τούτο φαίνεται σε αρκετά σημεία, όπως στην εργατική νομοθεσία, η οποία διαχωρίζει τους εθελοντές από τους εργαζόμενους στον εθελοντικό τομέα, που εμπίπτουν στο κοινό εργατικό δίκαιο. Είναι αξιοσημείωτο ότι οι συμβάσεις των εργαζομένων αυτών χρηματοδοτούνται κατά ένα ποσοστό από το κράτος. 45 Όπως και προηγουμένως, υπάρχει ειδικό φορολογικό καθεστώς για τις ΜΚΟ, το οποίο διαφοροποιείται κατά περίπτωση. Οι φορολογικές απαλλαγές που δικαιούνται εξαρτώνται από το ακριβές καθεστώς τους και επηρεάζονται από παράγοντες όπως εάν είναι δηλωμένες ή άτυπες, εγκεκριμένες ή αναγνωρισμένες δημόσιας ωφέλειας κτλ. 46 Το γαλλικό κράτος έχει θεσπίσει μια σειρά οργάνων σε τοπικό, περιφερειακό και κεντρικό επίπεδο προκειμένου να προωθήσει την οργάνωση, το συντονισμό και τις επαφές του κράτους με τις μη κυβερνητικές οργανώσεις. Το πιο σημαντικό ίσως από αυτά είναι το Conseil Nationale de la Vie Associative που υπάγεται στον πρωθυπουργό. Στόχος του συμβουλίου αυτού είναι η παρακολούθηση της κατάστασης των ΜΚΟ στη Γαλλία, να κάνει προτάσεις για τη βελτίωσή της και έναν ετήσιο απολογισμό της δράσης τους. 47 Επίσης, σε νομαρχιακό επίπεδο λειτουργούν συμβουλευτικές επιτροπές που ρόλο έχουν την ενημέρωση του νομάρχη για τις δραστηριότητες των ΜΚΟ, το διάλογο και την αρμονικότερη συνεργασία μεταξύ των δύο μερών. Τέλος, η Μόνιμη Συνδιάσκεψη των συντονιστικών των ΜΚΟ (Conférence Permanente des Coordinations Associatives) αποτελεί το αντιπροσωπευτικό όργανο των ΜΚΟ, το οποίο μάλιστα επίσημα αναγνωρίζει η γαλλική κυβέρνηση από το Σκοπός της συνδιάσκεψης είναι η προβολή του έργου των ΜΚΟ και η διαρκής αναγνώρισή τους από τους δημόσιους φορείς. Η ύπαρξη ενός τέτοιου οργάνου είναι σημαντική, καθώς οι ΜΚΟ 44 Αστικός Κώδικας, Εμπορικός, Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Διοικητικός, Νομισματικός, Εργατικού Δικαίου, Κοινωνικής Ασφάλισης κτλ στο ΜΚΟ στο Σύνταγμα, Το νομικό καθεστώς των ΜΚΟ σε άλλα κράτη Γαλλία, ( 45 Ibid. 46 Ibid. 47 Ibid. 22

23 έχουν δημιουργήσει έναν επίσημο φορέα εκπροσώπησής τους που νομιμοποιείται εξ ονόματός τους να διαβουλεύεται με την κεντρική εξουσία. Αυτό ισχυροποιεί τις ΜΚΟ και το έργο τους. Από τη σύντομη ανάλυση που προηγήθηκε προκύπτουν ορισμένα συμπεράσματα. Από την αρχή είναι έκδηλη η διαφορά που υπάρχει μεταξύ του νομικού πλαισίου στην Ελλάδα και στις τρεις χώρες. Η ελληνική νομοθεσία υστερεί σοβαρά σε σύγκριση με άλλες χώρες της Ευρώπης. Η υστέρηση αυτή εντοπίζεται κυρίως στα εξής: α) το νομικό πλαίσιο είναι περίπλοκο, απαρχαιωμένο και δεν ανταποκρίνεται στη σύγχρονη εποχή, β) οι μη κερδοσκοπικές οργανώσεις συχνά συγχέονται με άλλες του αστικού δικαίου με αποτέλεσμα να αντιμετωπίζονται με τον ίδιο τρόπο ενώπιον του νόμου. Πέρα από το αυστηρό νομοθετικό πλαίσιο, οι διαφορές μεταξύ των τριών χωρών και της Ελλάδας έγκειται στους θεσμούς που έχουν δημιουργηθεί για να προωθήσουν τις σχέσεις των μη κυβερνητικών οργανώσεων με το κράτος. Όλες ανεξαιρέτως έχουν δημιουργήσει πλατφόρμες επικοινωνίας με τις ΜΚΟ και ενισχύουν οικονομικά τις δράσεις τους, έχοντας σκοπό και όραμα και όχι αντιμετωπίζοντάς τις αποσπασματικά. Στην Ελλάδα, το Έργο Πολιτών φιλοδοξεί να αναλάβει αυτόν τον ρόλο, αλλά φαίνεται ότι μέχρι σήμερα υπολείπεται σοβαρά των στόχων του. Τέλος, γίνεται επίσης προφανές, ότι σε μεγάλο βαθμό το νομικό πλαίσιο και η στάση της διοίκησης απέναντι στον τρίτο τομέα εξαρτάται από το ρόλο που του αναγνωρίζει. Στις περιπτώσεις που περιγράφησαν παρατηρούμε μια διαβάθμιση της συμμετοχής των ΜΚΟ στην πολιτική, όπου τους αναγνωρίζεται ουσιαστικός έως απόλυτα παρεμβατικός ρόλος. 23

24 ΜΕΡΟΣ Β Μη κυβερνητικές οργανώσεις και δημόσια διαβούλευση στην Ελλάδα Η ύπαρξη ενός λειτουργικού θεσμικού πλαισίου για τις μη κυβερνητικές οργανώσεις παίζει, όπως είδαμε, καταλυτικό ρόλο για την ομαλή διεξαγωγή του έργου τους, αλλά είναι δυνατόν να επηρεάσει και την ποιότητά του. Το θεσμικό πλαίσιο που δημιουργεί κάθε χώρα φανερώνει και την πρόθεσή της να εντάξει τους ΜΚΟ στη διαδικασία της δημόσιας διαβούλευσης. Η Αγγλία είναι εδώ πρωτοπόρος εντάσσοντας συνειδητά και ουσιαστικά τις ΜΚΟ στο πολιτικό παιχνίδι, δίνοντάς τους λόγο στη διαμόρφωση της πολιτικής ατζέντας και στην εφαρμογή της πολιτικής και δημιουργώντας ως και υπουργείο για θέματα του τρίτου τομέα. Από τη σύντομη ανάλυση που προηγήθηκε, είναι φανερό ότι η κατάσταση στην Ελλάδα είναι αρκετά διαφορετική, όσον αφορά στο διάλογο μεταξύ της δημόσιας διοίκησης και των μη κυβερνητικών οργανώσεων. Βέβαια, πρέπει να σημειωθεί, ότι δεν ισχύει αυτό συλληβδην για την κοινωνία πολιτών. Οι συνδικαλιστικές οργανώσεις και οικονομικο-κοινωνικοί φορείς, όπως η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, διαβουλεύονται παραδοσιακά με την πολιτεία, σε θεσμοθετημένο πλαίσιο και μάλιστα σε πολλές περιπτώσεις η γνώμη των οργάνων αυτών είναι υποχρεωτική. 48 Παρόμοια πρακτική ισχύει και σε ευρωπαϊκό επίπεδο, με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή καθώς και με την Επιτροπή των Περιφερειών, τις οποίες υποχρεωτικά συμβουλεύεται η Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε θέματα της αρμοδιότητάς τους όταν προτείνει σχετική νομοθεσία. Ωστόσο, εδώ δε μας ενδιαφέρουν αυτοί οι φορείς της κοινωνίας πολιτών, αλλά συγκεκριμένα οι μη κυβερνητικές οργανώσεις. Κι εδώ η εικόνα είναι τελείως διαφορετική. Για να κατανοήσουμε την κατάσταση που επικρατεί στον ελληνικό χώρο, σχετικά με τις σχέσεις ΜΚΟ και δημόσιας διοίκησης, πρέπει να κατανοήσουμε τους λόγους που είναι υπεύθυνοι γι αυτήν. Η πραγματικότητα είναι ότι η διαβούλευση των 48 Συνέντευξη με το Ν. Γιαννή, 1/10/2008. Όπως σημειώθηκε και οι συνδικαλιστικές οργανώσεις ανήκουν στην κοινωνία πολιτών και συμμετέχουν παραδοσιακά και θεσμικά σε διαβούλευση με την πολιτεία. Ωστόσο, ο έντονα κομματικός χαρακτήρας που έχουν αποκτήσει αυτές οι οργανώσεις αλλοιώνει τη φύση τους ως εκπροσώπους των πολιτών, πέρα από κομματικά κριτήρια. 24