ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, COM(2014) 327 final ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ Νομικά εμπόδια για την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων μεταξύ ιδρυμάτων στο πλαίσιο αυτόνομης οντότητας διαχείρισης του κινδύνου ρευστότητας EL EL

2 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΚΑΙ ΣΤΟΧΟΙ Ιστορικό Ο κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 575/ («ΚΚΑ») και η οδηγία 2013/36/ΕΕ 2 («ΟΚΑ») θέτουν το νομικό πλαίσιο που διέπει την πρόσβαση σε δραστηριότητες, το εποπτικό πλαίσιο και τους κανόνες προληπτικής εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων (εφεξής από κοινού «ιδρύματα»). Ο ΚΚΑ περιέχει τις απαιτήσεις προληπτικής εποπτείας για τα ιδρύματα που σχετίζονται με τη λειτουργία των αγορών τραπεζικών και χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών. Στόχος είναι η διασφάλιση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας των φορέων που δραστηριοποιούνται στις εν λόγω αγορές, καθώς και η επίτευξη υψηλού επιπέδου προστασίας των επενδυτών και των καταθετών. Προκειμένου να αποφευχθούν οι στρεβλώσεις της αγοράς και η καταχρηστική επιλογή ευνοϊκότερου πλαισίου προληπτικής εποπτείας, οι εν λόγω απαιτήσεις προληπτικής εποπτείας θα πρέπει να εξασφαλίζουν μέγιστη εναρμόνιση. Ωστόσο, οι αρμόδιες εθνικές αρχές και τα κράτη μέλη εξακολουθούν να διαθέτουν αρκετές επιλογές και διακριτικές ευχέρειες. Σ αυτές περιλαμβάνεται η δυνατότητα για τις αρμόδιες αρχές, δυνάμει του άρθρου 8 του ΚΚΑ, να απαλλάσσουν από τις απαιτήσεις ρευστότητας σε μεμονωμένη βάση. Ενώ η απαλλαγή αυτή υπόκειται στη διακριτική ευχέρεια των εθνικών αρχών, θα διευκολύνει σε μεγάλο βαθμό την εφαρμογή των νέων κανόνων ρευστότητας στο πλαίσιο ενός ομίλου. Ο λόγος για τον οποίο συντάχθηκε η παρούσα έκθεση Σύμφωνα με το άρθρο 8 του ΚΚΑ, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να απαλλάσσουν πλήρως ή εν μέρει από την εφαρμογή του έκτου μέρους του ΚΚΑ, δηλαδή τις απαιτήσεις ρευστότητας, σε ένα ίδρυμα και όλες ή κάποιες εκ των θυγατρικών του στην Ένωση και να τις εποπτεύουν ως αυτόνομη οντότητα διαχείρισης του κινδύνου ρευστότητας, εφόσον πληρούν όλες τις δεδομένες προϋποθέσεις. Οι προϋποθέσεις αυτές είναι: α) το μητρικό ίδρυμα σε ενοποιημένη βάση ή το θυγατρικό ίδρυμα σε υποενοποιημένη βάση συνάδει με τις υποχρεώσεις που ορίζονται στο έκτο μέρος, β) το μητρικό ίδρυμα σε ενοποιημένη βάση ή το θυγατρικό ίδρυμα σε υποενοποιημένη βάση παρακολουθεί και εποπτεύει ανά πάσα στιγμή τις θέσεις ρευστότητας όλων των ιδρυμάτων του ομίλου ή της οντότητας τα οποία υπόκεινται στην απαλλαγή και εξασφαλίζει επαρκή ρευστότητα για όλα αυτά τα ιδρύματα, 1 Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με τις απαιτήσεις προληπτικής εποπτείας για πιστωτικά ιδρύματα και επιχειρήσεις επενδύσεων και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 648/2012. ΕΕ L 176 της , σ Οδηγία 2013/36/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με την πρόσβαση στη δραστηριότητα πιστωτικών ιδρυμάτων και την προληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων, για την τροποποίηση της οδηγίας 2002/87/ΕΚ και για την κατάργηση των οδηγιών 2006/48/ΕΚ και 2006/49/ΕΚ. ΕΕ L 176 της , σ

3 γ) τα ιδρύματα έχουν συνάψει συμβάσεις προς ικανοποίηση των αρμόδιων αρχών, που προβλέπουν την ελεύθερη διακίνηση κεφαλαίων μεταξύ τους και τους επιτρέπουν να πληρούν τις μεμονωμένες και κοινές υποχρεώσεις τους όταν καθίστανται ληξιπρόθεσμες, δ) δεν υπάρχει κανένα τρέχον ή προβλεπόμενο ουσιώδες πρακτικό ή νομικό κώλυμα για την εκπλήρωση των συμβάσεων που αναφέρονται στο στοιχείο γ). Σύμφωνα με το τελευταίο εδάφιο του άρθρου 8 παράγραφος 1 του ΚΚΑ, η Επιτροπή θα υποβάλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με τυχόν νομικά εμπόδια ικανά να καταστήσουν αδύνατη την εφαρμογή της προϋπόθεσης γ) και καλείται να υποβάλει νομοθετική πρόταση, κατά το δέον, έως την 31η Δεκεμβρίου 2015, για την άρση των εμποδίων αυτών. Τους τελευταίους μήνες, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είχε απευθείας διαβουλεύσεις τόσο με τη βιομηχανία όσο και με τις εθνικές δημόσιες αρχές προκειμένου να εντοπίσει πιθανά εμπόδια για την ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων μεταξύ ιδρυμάτων τα οποία ανήκουν σε αυτόνομη οντότητα διαχείρισης του κινδύνου ρευστότητας στην ΕΕ να εξετάσει τον τρόπο με τον οποίο θα μπορούσαν να ξεπεραστούν τα εν λόγω εμπόδια, και κατά πόσον υπάρχει ανάγκη για ρυθμιστική δράση σε επίπεδο ΕΕ. Η Επιτροπή συζήτησε επίσης το εν λόγω θέμα στην ομάδα εμπειρογνωμόνων της Επιτροπής για θέματα τραπεζών, πληρωμών και ασφαλίσεων τον Σεπτέμβριο του ΠΙΘΑΝΑ ΕΜΠΟΔΙΑ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΛΕΥΘΕΡΗ ΚΥΚΛΟΦΟΡΙΑ ΤΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΩΝ Το επίκεντρο της παρούσας έκθεσης είναι κατά κύριο λόγο οι διασυνοριακές καταστάσεις, δεδομένου ότι αυτό είναι το πλαίσιο μέσα στο οποίο είναι πιθανότερο να εμφανιστούν στην πράξη τα εμπόδια. Επιπλέον, η απαλλαγή από την εφαρμογή των απαιτήσεων για την κάλυψη κινδύνων ρευστότητας σε ατομική βάση για ένα ίδρυμα και όλες ή κάποιες εκ των θυγατρικών του, σε περίπτωση που όλα τα ιδρύματα της αυτόνομης οντότητας διαχείρισης του κινδύνου ρευστότητας είναι εγκεκριμένα στο ίδιο κράτος μέλος υπόκειται σε ειδικές ρυθμίσεις δυνάμει του άρθρου 8 παράγραφος 2 του ΚΚΑ. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι τα πιθανά εμπόδια σε τρίτες χώρες δεν αναλύονται στην παρούσα έκθεση δεδομένου ότι, σύμφωνα με το άρθρο 8 παράγραφος 1 του ΚΚΑ, η απαλλαγή εφαρμόζεται μόνο εντός της Ένωσης, παρόλο που η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι τέτοια εμπόδια θα αποτελούν πρόβλημα στο πλαίσιο της εποπτείας σε ενοποιημένη βάση. Η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων ως γενικός κανόνας της ΕΕ Κατά κανόνα, δεν θα πρέπει να υπάρχει περιορισμός στην ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Σύμφωνα με το άρθρο 63 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης («ΣΛΕΕ»), όλοι οι περιορισμοί των κινήσεων κεφαλαίων και πληρωμών μεταξύ κρατών μελών απαγορεύονται. Ως εκ τούτου, ένας εθνικός νόμος που εμποδίζει τα ιδρύματα να συνάπτουν διασυνοριακές συμβάσεις που προβλέπουν την ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων μεταξύ τους προκειμένου να πληρούν τις μεμονωμένες και κοινές υποχρεώσεις τους όταν καθίστανται ληξιπρόθεσμες θα ήταν καταρχήν περιορισμός που απαγορεύεται 3

4 από τη Συνθήκη, ο οποίος μπορεί να υπόκειται σε διαδικασία επί παραβάσει σύμφωνα με τα άρθρα 258 και επ. ΣΛΕΕ. Συνεπώς, τα κράτη μέλη δεν μπορούν, καταρχήν, να θεσπίζουν εθνική νομοθεσία που απαγορεύει άμεσα την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων. Από την άλλη πλευρά, το άρθρο 65 παράγραφος 1 στοιχείο β), ΣΛΕΕ ορίζει ότι ο γενικός κανόνας που εκφράζεται στο άρθρο 63 δεν θα πρέπει να θίγει το δικαίωμα των κρατών μελών να λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη των παραβάσεων των εθνικών νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων, ιδίως στον τομέα της προληπτικής εποπτείας των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων, ή να λαμβάνουν μέτρα υπαγορευμένα από λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας. Σύμφωνα με το άρθρο 65 παράγραφος 3 ΣΛΕΕ, τα μέτρα αυτά δεν πρέπει να αποτελούν μέσο αυθαίρετων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων και των πληρωμών. Κατά συνέπεια, οι εθνικές απαιτήσεις που έχουν περιοριστικά αποτελέσματα για τις ροές κεφαλαίων δεν μπορούν να θεωρηθούν αφ εαυτών ως παραβάσεις του άρθρου 63 της ΣΛΕΕ όταν δεν εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις και είναι δικαιολογημένες για σκοπούς προληπτικής εποπτείας, κατάλληλες για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και αναλογικές προς τον στόχο αυτόν. Εξαιρετικές περιστάσεις ενδέχεται να προκύψουν σε περιπτώσεις όπου μπορεί να είναι δικαιολογημένος ο περιορισμός της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, όπως για παράδειγμα για την επιβολή ελέγχων της κίνησης κεφαλαίων. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή έκρινε πρόσφατα ότι οι προσωρινοί περιορισμοί στις κινήσεις κεφαλαίων που επιβλήθηκαν από την Κύπρο ήταν δικαιολογημένοι για λόγους δημόσιας τάξης/ασφάλειας (άρθρο 65 παράγραφος 1 στοιχείο β) ΣΛΕΕ) και για επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος. Οριοθέτηση Στην πράξη, οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών ενίοτε αναλαμβάνουν δράσεις με στόχο τη διατήρηση της ρευστότητας, των μερισμάτων και άλλων τραπεζικών περιουσιακών στοιχείων εντός των εθνικών συνόρων, με δυνητικά επιζήμιες επιπτώσεις για άλλα κράτη μέλη, δηλαδή τα λεγόμενα μέτρα «οριοθέτησης». Τα εν λόγω μέτρα οριοθέτησης μπορεί να αποτελούν περιορισμούς για την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων που απαγορεύονται από τη Συνθήκη, εκτός αν είναι δεόντως αιτιολογημένοι και αναλογικοί. Υπάρχει επίσης η ανησυχία ότι οι αρμόδιες εθνικές αρχές μπορεί ορισμένες φορές να επιδιώκουν την αποφυγή των υποχρεώσεων συνεργασίας με τα άλλα κράτη μέλη, οι οποίες απαιτούνται από τον ΚΚΑ και την ΟΚΑ. Με βάση μια εμπιστευτική έρευνα που διεξήχθη σε είκοσι επτά κράτη μέλη, οι υπηρεσίες της Επιτροπής εντόπισαν τον πυλώνα 2 3, το καθεστώς μεγάλων 3 Εάν η θέση ενός ιδρύματος θεωρείται ότι δεν είναι αρκετά ισχυρή ή σταθερή παρά την ικανοποίηση των απαιτήσεων του πυλώνα 1, επιτρέπεται στις αρμόδιες αρχές να λαμβάνουν μέτρα του πυλώνα 2. Σύμφωνα με το άρθρο 86 παράγραφος 3 ΟΚΑ, οι αρμόδιες αρχές αναλαμβάνουν αποτελεσματική δράση εφόσον τα ιδρύματα έχουν χαρακτηριστικά κινδύνου που υπερβαίνουν τα απαιτούμενα για ένα εύρυθμο και άρτιο σύστημα. Τα άρθρα 104 παράγραφος 1 στοιχείο ια) και 105 της ΟΚΑ επιτρέπουν να επιβάλλονται ειδικές απαιτήσεις ρευστότητας. 4

5 χρηματοδοτικών ανοιγμάτων 4 και τα εγχώρια πλαίσια ρευστότητας 5 ως συγκεκριμένους τομείς, όπου η ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων μεταξύ των ιδρυμάτων μπορεί να παρεμποδίζεται, είτε με μέτρα που επιτρέπονται από το πλαίσιο ΚΚΑ/ΟΚΑ είτε με άλλες άτυπες ενέργειες. Το όριο μεταξύ νόμιμων και παράνομων ενεργειών δεν είναι πάντοτε σαφές, καθώς η λήψη μέτρων οριοθέτησης είναι συχνό φαινόμενο στο πλαίσιο των νομικά επιτρεπόμενων δράσεων (ή κρύβονται πίσω από αυτές) ή/και σε τομείς όπου οι αρμόδιες αρχές διαθέτουν διακριτική ευχέρεια. Ωστόσο, τα μέσα που χρησιμοποιούνται στους τομείς που αναφέρονται παραπάνω, όπως οι εξουσίες του πυλώνα 2, εξυπηρετούν σαφώς έναν έγκυρο και χρήσιμο σκοπό, υπό την προϋπόθεση ότι εφαρμόζονται σύμφωνα με τον νόμο και δεν είναι δυσανάλογα προς τους σκοπούς προληπτικής εποπτείας που εξυπηρετούν. Το γεγονός και μόνο ότι η χρήση τους μπορεί να οδηγήσει σε αρνητικές συνέπειες για τη δυνατότητα μεταφοράς κεφαλαίων στο εσωτερικό ενός ομίλου δεν δικαιολογεί την αυτόματη ταξινόμησή τους στην κατηγορία των νομικών εμποδίων κατά την έννοια του άρθρου 8 του ΚΚΑ. Μόνο εάν αυτά τα μέσα χρησιμοποιούνται για σκοπούς που δεν συνάδουν με τη νομοθεσία της ΕΕ μπορούν να θεωρηθούν ως εμπόδια. Η ακατάλληλη χρήση τους θα πρέπει να αποφεύγεται, αλλά δεν συνεπάγεται ότι τα ίδια τα μέσα θα πρέπει να τροποποιηθούν. Επιπλέον, σκοπός της παρούσας έκθεσης δεν είναι να αμφισβητήσει τις πρόσφατα συμφωνηθείσες διατάξεις στον ΚΚΑ και την ΟΚΑ που αφορούν τα προαναφερθέντα μέσα. Υπάρχει σαφής και έγκυρη ανάγκη για αυτά τα μέσα και η ενσωμάτωσή τους στον ΚΚΑ/στην ΟΚΑ είναι το αποτέλεσμα μακροχρόνιων και καθιερωμένων εποπτικών αναγκών. Σκοπός της παρούσας έκθεσης είναι μάλλον να 4 Υπό το καθεστώς των μεγάλων χρηματοδοτικών ανοιγμάτων, υπάρχει δυνητικά περιθώριο για περιορισμό της κυκλοφορίας κεφαλαίων σε περιπτώσεις όπου τα ανοίγματα εντός του ομίλου περιορίζονται εντός ενός δεσμευτικού ορίου μεγάλων ανοιγμάτων. Σύμφωνα με το άρθρο 395 παράγραφος 1 του ΚΚΑ, το ίδρυμα δεν πρέπει να έχει άνοιγμα προς άλλη οντότητα του ομίλου, αφού ληφθεί υπόψη η επίδραση των ενεργειών μετριασμού του πιστωτικού κινδύνου, πέραν του 25% του επιλέξιμου κεφαλαίου του, εκτός αν εξαιρείται από το καθεστώς των μεγάλων χρηματοδοτικών ανοιγμάτων σύμφωνα με τα άρθρα 400 παράγραφος 1 στοιχείο στ) και 400 παράγραφος 2 στοιχεία γ), ε) και στ) ΚΚΑ. Οι αρμόδιες αρχές μπορούν επίσης να επιβάλλουν αυστηρότερα όρια μεγάλων χρηματοδοτικών ανοιγμάτων στα ιδρύματα βάσει του πυλώνα 2, ιδίως σε περιπτώσεις στις οποίες θεωρούν ότι ο κίνδυνος συγκέντρωσης δεν είναι παρακολουθείται και δεν αντιμετωπίζεται κατάλληλα (άρθρο 81 της ΟΚΑ). Το καθεστώς των μεγάλων χρηματοδοτικών ανοιγμάτων θεσπίζει επίσης ειδικές διατάξεις που στοχεύουν άμεσα στα εντός ομίλου ανοίγματα για τα οποία τα κράτη μέλη μπορούν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να εφαρμόζουν όριο μεγάλων χρηματοδοτικών ανοιγμάτων κάτω του 25% σε υποενοποιημένη βάση (άρθρο 395 παράγραφος 6 ΚΚΑ). Ωστόσο, στη συγκεκριμένη περίπτωση, η Επιτροπή μπορεί να απορρίπτει τα προτεινόμενα εθνικά μέτρα εφόσον κρίνει ότι, μεταξύ άλλων, αποτελούν εμπόδιο για την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων σύμφωνα με τις διατάξεις της ΣΛΕΕ (άρθρο 395 παράγραφος 8 ΚΚΑ). 5 Σύμφωνα με τα άρθρα 412 παράγραφος 5 και 413 παράγραφος 3 ΚΚΑ, τα κράτη μέλη μπορούν να διατηρούν ή να θεσπίζουν εθνικές διατάξεις σε σχέση με τις απαιτήσεις ρευστότητας και σταθερής χρηματοδότησης πριν καθοριστούν και καθιερωθούν πλήρως στην Ένωση δεσμευτικά ελάχιστα πρότυπα. Συνεπώς, και τουλάχιστον μέχρι το 2018 (ή το 2019 εφόσον η Επιτροπή αποφασίσει να τροποποιήσει τη σταδιακή εφαρμογή που προσδιορίζεται στο άρθρο 460 και να επιβάλλει αναβολή μέχρι το 2019 της θέσπισης του 100 % ως ελάχιστου δεσμευτικού προτύπου για την απαίτηση κάλυψης του κινδύνου ρευστότητας (άρθρο 461 ΚΚΑ)) για την απαίτηση κάλυψης του κινδύνου ρευστότητας, τα κράτη μέλη μπορούν να διατηρούν ή να θεσπίζουν εθνικές διατάξεις στον τομέα της ρευστότητας, που είναι πιο συντηρητικές από το πλαίσιο ΚΚΑ/ΟΚΑ και να επιβάλλουν δεσμευτική απαίτηση κάλυψης του κινδύνου ρευστότητας έως 100%. 5

6 εξεταστούν τα νομικά εμπόδια που προκύπτουν από άλλες πηγές πλην των διατάξεων του ΚΚΑ και της ΟΚΑ. Διατάξεις στο πλαίσιο του εταιρικού δικαίου Ορισμένες διατάξεις του εταιρικού δικαίου, οι οποίες εμποδίζουν τα ιδρύματα να παρέχουν ρευστότητα στα λοιπά μέλη του ιδίου ομίλου απεριόριστα, αναφέρθηκαν κατά τη διαβούλευση των ενδιαφερομένων ως ένα πιθανό εμπόδιο για την ελεύθερη ροή κεφαλαίων εντός του ομίλου. Αυτό συμβαίνει ιδίως στην περίπτωση κατά την οποία η διοίκηση ενός ιδρύματος δεσμεύεται από ένα γενικό καθήκον καταπιστευματοδόχου να προστατεύει τα συμφέροντα του ιδρύματός της (ακόμα και εις βάρος του ευρύτερου συμφέροντος του ομίλου στον οποίο περιλαμβάνεται ένα ίδρυμα). Ως εκ τούτου, ακόμη και εάν ένα ίδρυμα διαθέτει πλεονάζουσα ρευστότητα, δεν έχει αυτομάτως το δικαίωμα να την μεταφέρει σε άλλα μέλη του ομίλου, όταν η επιστροφή δεν είναι εγγυημένη. Ένα ίδρυμα δεν μπορεί, επομένως, (τουλάχιστον όχι χωρίς περαιτέρω εξέταση) να συνάψει ελεύθερα σύμβαση με άλλα μέλη του ομίλου η οποία θα προβλέπει την ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων μεταξύ των δύο. Ωστόσο, τα εν λόγω «εμπόδια» φαίνονται πλήρως δικαιολογημένα, ιδίως, επειδή εντάσσονται στις γενικές αρχές του εταιρικού δικαίου, δηλαδή εκείνες που εφαρμόζονται και σε άλλους τομείς εκτός των τραπεζικών εταιριών. Θα ήταν μάλλον αμφισβητήσιμο εάν δεν εφαρμοζόταν μια τέτοια αρχή. Στα ζητήματα αυτά πρέπει να δοθεί μια δίκαιη λύση: είτε με τις δέουσες εγγυήσεις για την εξόφληση τυχόν παρεχόμενης ρευστότητας είτε με τη χρήση διαφορετικών δομών - όπως τα υποκαταστήματα - που δεν αποτελούν χωριστές νομικές οντότητες. Παρά το γεγονός ότι τα κράτη μέλη διατηρούν σημαντικές αρμοδιότητες όσον αφορά τη διαχείριση ρευστότητας από υποκαταστήματα, αυτές είναι διαφορετικού χαρακτήρα. Σχετίζονται με τις απαιτήσεις προληπτικής εποπτείας και όχι με τις υποχρεώσεις στο πλαίσιο του εταιρικού δικαίου. Επιπλέον, η σημασία τους θα μειωθεί (βλ. κατωτέρω - εξελίξεις όσον αφορά τους ευρωπαϊκούς κανόνες ρευστότητας και τον ενιαίο εποπτικό μηχανισμό). Φορολογική νομοθεσία Αν και η ύπαρξη φορολογικών νομοθετικών διατάξεων που περιορίζουν τη δυνατότητα φορολογικής έκπτωσης των τόκων που καταβλήθηκαν για τα δάνεια από άλλα μέλη του ομίλου μπορεί αναμφισβήτητα να εμποδίζει την ελεύθερη ροή κεφαλαίων, αυτό δεν φαίνεται να εμποδίζει τα ιδρύματα να συνάπτουν συμβάσεις που προβλέπουν την ελεύθερη ροή κεφαλαίων μεταξύ των δύο αντισυμβαλλομένων ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΑΝΑΓΚΗ ΝΑ ΑΝΤΙΜΕΤΩΠΙΣΤΕΙ Η ΣΗΜΕΡΙΝΗ ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ Η παρούσα εξέταση επισημαίνει ότι δεν φαίνεται να υπάρχουν σημαντικά νομικά εμπόδια που παρεμποδίζουν τα ιδρύματα να συνάπτουν συμβάσεις που προβλέπουν 6 Ωστόσο, αυτές οι φορολογικές νομοθεσίες μπορούν να περιορίζουν το κίνητρο να προβλέπεται η ελεύθερη ροή κεφαλαίων, δεδομένου ότι αυξάνουν τη φορολογική επιβάρυνση για τον όμιλο. 6

7 την ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων μεταξύ τους, τουλάχιστον υπό την έννοια των μη τεκμηριωμένων νομικών εμποδίων. Η πρώτη ομάδα δυσκολιών που ενδέχεται να αντιμετωπίζουν τα ιδρύματα όταν προσπαθούν να συνάπτουν τέτοιες συμβάσεις είναι οι εποπτικές απαιτήσεις (που επιβάλλονται από τις αρμόδιες αρχές), οι οποίες σε ορισμένες περιπτώσεις εμποδίζουν την ελεύθερη ροή κεφαλαίου εντός του ομίλου. Οι απαιτήσεις αυτές μπορεί είτε να είναι δικαιολογημένες όταν απαιτούνται εγκύρως από την κατάσταση του κάθε ιδρύματος που αποτελεί στόχο από της εποπτικής απαίτησης είτε να είναι αμφισβητήσιμες, όταν ο πραγματικός, θεμελιώδης στόχος των αρμόδιων αρχών συνίσταται στη διατήρηση της ρευστότητας στο έδαφός τους και, ως εκ τούτου, προστατεύει υπερβολικά τους εγχώριους φορολογούμενους και πιστωτές του ιδρύματος που εποπτεύουν σε βάρος των φορολογουμένων από άλλα κράτη μέλη της ΕΕ και των πιστωτών από άλλα μέλη του ομίλου. Οι αντιδράσεις από πολλά κράτη μέλη και τις αρμόδιες αρχές τους αποδεικνύουν ότι οι ανησυχίες αυτές είναι συνήθεις και μάλιστα συζητούνται ανοιχτά. Αυτό σημαίνει ότι πολλές αρμόδιες αρχές δεν είναι αποδέχονται πλήρως την έννοια της (διασυνοριακής) αυτόνομης οντότητας διαχείρισης του κινδύνου ρευστότητας, δεδομένου ότι την κρίνουν ως δυνητικό κίνδυνο για τα εθνικά συμφέροντα. Μια τέτοια συμπεριφορά (πρακτικές οριοθέτησης) που είναι λογική από αμιγώς εθνική προοπτική, αλλά έχει σαφείς και σημαντικές αρνητικές επιπτώσεις από μια ευρύτερη ευρωπαϊκή προοπτική είναι δύσκολο να αλλάξει χωρίς περαιτέρω ενοποίηση του ισχύοντος κανονιστικού και εποπτικού πλαισίου. Με άλλα λόγια, προκειμένου να εξαλειφθούν αποτελεσματικά οι εν λόγω πρακτικές, δεν αρκεί να αντιμετωπισθούν μόνον τα συμπτώματα του προβλήματος αλλά και τα βαθύτερα αίτια και φόβοι. Ως εκ τούτου, αν δεν αντιμετωπιστούν επίσης αυτά τα υποκείμενα αίτια και φόβοι, οι αρμόδιες αρχές θα μπορούσαν να αναζητήσουν εναλλακτικά μέσα για την επίτευξη των ίδιων στόχων. Στο βαθμό που το πρόβλημα είναι πρόβλημα εθνικών ιδίων συμφερόντων, η ευθυγράμμιση των στόχων των ενδιαφερομένων δημοσίων φορέων μέσω μεγαλύτερης ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών και περαιτέρω ολοκλήρωσης των εποπτικών αρμοδιοτήτων φαίνεται να αποτελεί μια αποτελεσματικότερη λύση για την επίτευξη προόδου. Η Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών Ένας πρώτος σημαντικός τρόπος για την αποφυγή ή την αντιμετώπιση των εποπτικών πρακτικών που περιορίζουν την ελεύθερη ροή κεφαλαίων (στον βαθμό που οι εν λόγω πρακτικές δεν είναι δικαιολογημένες) είναι μέσω της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών («ΕΑΤ»). Η ΕΑΤ διαδραματίζει ολοένα σημαντικότερο ρόλο όσον αφορά τη διευκόλυνση της συνεργασίας μεταξύ των αρμοδίων αρχών, με την παροχή εμπειρογνωμοσύνης και την θέσπιση του ενιαίου εποπτικού εγχειριδίου. Συγκεκριμένα, οι αρμόδιες αρχές θα πρέπει να ενθαρρύνονται να βελτιώνουν τη συνεργασία τους και να χρησιμοποιούν μη δεσμευτική διαμεσολάβηση της ΕΑΤ σε περίπτωση διαφωνίας σχετικά με το ζήτημα του κατά πόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις για τη δημιουργία μιας αυτόνομης οντότητας διαχείρισης του κινδύνου ρευστότητας. Αυτό ισχύει επίσης και για την περίοδο πριν από το 2015, 7

8 μετά την οποία θα καταστούν εφαρμοστέες οι διατάξεις του ΚΚΑ για την από κοινού λήψη αποφάσεων και την μη δεσμευτική διαμεσολάβηση για το θέμα αυτό 7. Κατόπιν της περιόδου παρατήρησης και μετά την πλήρη εφαρμογή της απαίτησης για την κάλυψη κινδύνου ρευστότητας σύμφωνα με τον ΚΚΑ, η Επιτροπή θα αξιολογήσει κατά πόσον είναι αναγκαία η λήψη συμπληρωματικών μέτρων. 8 Ο ενιαίος εποπτικός μηχανισμός Ένα σημαντικό βήμα επιτεύχθηκε με τη δημιουργία του ενιαίου εποπτικού μηχανισμού («ΕΕΜ») με τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 1024/2013 του Συμβουλίου 9. Η ΕΚΤ θα έχει όντως τη νομική ικανότητα να εποπτεύει όλα τα πιστωτικά ιδρύματα της ζώνης του ευρώ καθώς και εκείνων των χωρών που αποφασίζουν να προσχωρήσουν στην τραπεζική ένωση. Ο κανονισμός ΕΕΜ παρέχει βασικά εποπτικά καθήκοντα και εξουσίες στην ΕΚΤ επί όλων των πιστωτικών ιδρυμάτων εντός της ζώνης του ευρώ. Η ΕΚΤ θα εποπτεύει άμεσα ορισμένα μεγάλα πιστωτικά ιδρύματα και τα πιστωτικά ιδρύματα που έχουν ζητήσει ή έχουν λάβει απευθείας δημόσια χρηματοδοτική συνδρομή. Η ΕΚΤ θα παρακολουθεί επίσης την εποπτεία των λιγότερο σημαντικών πιστωτικών ιδρυμάτων από τις αρμόδιες αρχές. Η ΕΚΤ δύναται, ανά πάσα στιγμή, να αποφασίσει την άμεση εποπτεία ενός ή περισσότερων των εν λόγω πιστωτικών ιδρυμάτων για να διασφαλιστεί η συνεπής εφαρμογή των εποπτικών προτύπων. Για τα διασυνοριακά πιστωτικά ιδρύματα, τα οποία δραστηριοποιούνται τόσο εντός όσο και εκτός των κρατών μελών που συμμετέχουν στον ΕΕΜ, οι υφιστάμενες διαδικασίες συντονισμού μεταξύ των αρμοδίων αρχών του κράτους μέλους καταγωγής/του κράτους μέλους υποδοχής θα συνεχίσουν να υφίσταται όπως και σήμερα. Ωστόσο, στον βαθμό που η ΕΚΤ ανέλαβε άμεσα εποπτικά καθήκοντα, θα εκτελεί τα καθήκοντα της αρχής της χώρας καταγωγής και της χώρας υποδοχής για όλα τα συμμετέχοντα κράτη μέλη. Αυτό αναμένεται ότι θα οδηγήσει σε σημαντική εξάλειψη ανεπιθύμητων πρακτικών οριοθέτησης όπως περιγράφεται ανωτέρω. Όσο μεγαλύτερος είναι ο αριθμός των κρατών μελών που συμμετέχουν στον ΕΕΜ, τόσο λιγότερο πιθανές θα γίνουν στο μέλλον οι ανεπιθύμητες πρακτικές οριοθέτησης. Ο ενιαίος μηχανισμός εξυγίανσης Η καθιέρωση του ΕΕΜ είναι ένα πρώτο βήμα προς την κατεύθυνση της τραπεζικής ένωσης και μία από τις προϋποθέσεις για άμεση ανακεφαλαιοποίηση των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων από τον ευρωπαϊκό μηχανισμό σταθερότητας. Μια ενοποιημένη τραπεζική ένωση περιλαμβάνει επίσης έναν κοινό μηχανισμό εξυγίανσης των πιστωτικών ιδρυμάτων που θα βασίζεται σε ένα ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων. 7 Βλέπε άρθρο 8 παράγραφος 3 και άρθρο 21 ΚΚΑ, σε συνδυασμό με το άρθρο 521 παράγραφος 2 στοιχείο α) ΚΚΑ. 8 Βλ. αιτιολογική σκέψη 30 του ΚΚΑ. 9 Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1024/2013 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 2013, για την ανάθεση ειδικών καθηκόντων στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν την προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων. ΕΕ L 287 της , σ

9 Η Επιτροπή υπογράμμισε τη σημασία της επίτευξης συμφωνίας σχετικά με τις προτάσεις για συστήματα αναδιάρθρωσης και εξυγίανσης των πιστωτικών ιδρυμάτων και εγγύησης των καταθέσεων, και με την πρόταση της Επιτροπής για έναν ενιαίο ευρωπαϊκό μηχανισμό εξυγίανσης, για την αποτελεσματική αντιμετώπιση της εξυγίανσης διασυνοριακών πιστωτικών ιδρυμάτων και την αποφυγή της διάθεσης χρημάτων των φορολογουμένων για τη διάσωση πιστωτικών ιδρυμάτων. Η συμφωνηθείσα νομοθεσία αναμένεται ότι θα συμβάλει σημαντικά στην ευθυγράμμιση των στόχων των δημοσίων αρχών και στον περαιτέρω περιορισμό των κινήτρων για πρακτικές οριοθέτησης. Ευρωπαϊκές απαιτήσεις ρευστότητας Η Επιτροπή προετοιμάζει μια κατ εξουσιοδότηση πράξη, με σκοπό να καθιερώσει μια λεπτομερή και εναρμονισμένη απαίτηση κάλυψης της ρευστότητας για την Ένωση. Η εν λόγω κατ εξουσιοδότηση πράξη πρόκειται, σύμφωνα με το άρθρο 460 παράγραφος 2 ΚΚΑ, να τεθεί σε ισχύ στις 31 Δεκεμβρίου 2014, αλλά δεν θα αρχίσει να εφαρμόζεται πριν από την 1η Ιανουαρίου Η κατ εξουσιοδότηση πράξη θα συμβάλλει επίσης στον περιορισμό τυχόν ανεπιθύμητων πρακτικών που παγιδεύουν την ρευστότητα εντός των εθνικών συνόρων, δεδομένου ότι θα προβλέπει εναρμονισμένους, ενιαίους, λεπτομερείς και δεσμευτικούς κανόνες για τη ρευστότητα, προωθώντας με τον τρόπο αυτό την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των αρμόδιων αρχών όσον αφορά την εποπτεία. Ειδικότερα, η κατ εξουσιοδότηση πράξη θα πρέπει να επιδιώξει την αντιμετώπιση ορισμένων ζητημάτων που συνδέονται με τη διασυνοριακή διαχείριση της ρευστότητας στο εσωτερικό ενός ομίλου. Από άποψη δραστικότητας και αποτελεσματικότητας, ορισμένες τράπεζες διενεργούν τη διαχείριση ρευστότητας και ταμειακών διαθεσίμων σε συνολκή βάση για όλο τον όμιλο. Για τους ομίλους που δεν κάνουν χρήση της απαλλαγής βάσει αυτόνομης οντότητας διαχείρισης του κινδύνου ρευστότητας, μια προτιμησιακή ροής εντός του αυτού ομίλου μπορεί να λειτουργήσει ως σημαντική πηγή ρευστότητας. Αυτό περιγράφεται ως «προτιμησιακή» επειδή στην δικαιούχο τράπεζα επιτρέπεται υψηλότερη εισροή από αυτήν που θα επιτρεπόταν κανονικά σε μεμονωμένη βάση στο πλαίσιο του ΚΚΑ. Αυτό θα μπορούσε να συνδυαστεί, κατά περίπτωση, με αντίστοιχη υψηλότερη εκροή για την τράπεζα που παρέχει την ρευστότητα. Δυστυχώς, κατά τη διάρκεια της χρηματοπιστωτικής κρίσης, η υλοποίηση αυτών των ροών εντός του αυτού ομίλου σε διασυνοριακή βάση μερικές φορές αποδείχθηκε αναξιόπιστη. Το άρθρο του ΚΚΑ ορίζει τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται προκειμένου οι αρμόδιες αρχές να χορηγήσουν αυτή την προτιμησιακή μεταχείριση για μια εισροή στο πλαίσιο πιστωτικών και ταμειακών διευκολύνσεων. Το άρθρο 425.4δ ΚΚΑ απαιτεί το ίδρυμα και ο αντισυμβαλλόμενος να είναι εγκατεστημένοι στο ίδιο κράτος μέλος. Όμως, το άρθρο του ΚΚΑ επιτρέπει στις αρμόδιες αρχές τους να χορηγούν απαλλαγή από την προϋπόθεση αυτή εφόσον πληρούνται πρόσθετα αντικειμενικά κριτήρια. Η Επιτροπή θα εξετάσει κατά πόσο τα εν λόγω πρόσθετα αντικειμενικά κριτήρια μπορούν να διατυπωθούν κατά την επικείμενη κατ εξουσιοδότηση πράξη. Αντίστοιχες διατάξεις υπάρχουν στο άρθρο 422.8δ και στο άρθρο του ΚΚΑ σε σχέση με τις εκροές εντός του αυτού ομίλου. Εν κατακλείδι, κατά την κατάρτιση της κατ εξουσιοδότηση πράξης για τον δείκτη κάλυψης ρευστότητας, οι υπηρεσίες της Επιτροπής θα εξετάσουν κατά πόσον 9

10 μπορούν να καθοριστούν επιπλέον αντικειμενικά κριτήρια βάσει των οποίων θα επιτρέπεται η προτιμησιακή μεταχείριση για τις διασυνοριακές εισροές και εκροές εντός του αυτού ομίλου. Με τον τρόπο αυτό αναμένεται ότι θα αποσαφηνιστεί και θα βελτιωθεί η λειτουργία των διασυνοριακών ροών εντός του αυτού ομίλου, που είχαν δημιουργήσει προβλήματα ορισμένες φορές στο παρελθόν. Άμυνα κατά των διακρίσεων στους διασυνοριακούς ομίλους Μια πιθανή πηγή διακριτικής μεταχείρισης είναι οι εθνικές αρχές να επιτρέπουν τον σχηματισμό αυτόνομης οντότητας διαχείρισης του κινδύνου ρευστότητας σε εθνικό επίπεδο αλλά όχι για έναν διεθνή όμιλο. Ωστόσο, αυτό αναμένεται να μετριαστεί εν μέρει από το γεγονός ότι, σύμφωνα με το άρθρο 8 παράγραφος 2 ΚΚΑ, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να απαλλάσσουν από την εφαρμογή των απαιτήσεων ρευστότητας του ΚΚΑ σε μια αυτόνομη οντότητα διαχείρισης του κινδύνου ρευστότητας σε εθνικό επίπεδο μόνο εάν πληρούνται οι ίδιες βασικές προϋποθέσεις 10 που πρέπει να πληροί ένας διασυνοριακός όμιλος. Δεδομένου ότι τόσο οι απαιτήσεις του δικαίου της ΕΕ σχετικά με την απαγόρευση των διακρίσεων όσο και οι γενικές διοικητικές νομικές αρχές αποκλείουν την εφαρμογή των ίδιων προϋποθέσεων με διαφορετικό τρόπο σε αμιγώς εθνικούς και διασυνοριακούς ομίλους, θα πρέπει να υπάρχει σημαντική διαφορά μεταξύ αυτών των ομίλων για να μην επιτραπεί η αυτόνομη οντότητα διαχείρισης του κινδύνου ρευστότητας σε διασυνοριακό πλαίσιο όταν μια αυτόνομη οντότητα διαχείρισης του κινδύνου ρευστότητας επιτρέπεται σε εθνικό πλαίσιο. Το γεγονός και μόνο ότι ένας όμιλος είναι διασυνοριακός και ότι εποπτεύεται από διαφορετικές αρμόδιες αρχές δεν μπορεί να θεωρηθεί αφ εαυτού ως σημαντική διαφορά. Μελλοντική επανεξέταση του ΚΚΑ και της ΟΚΑ Η Επιτροπή είναι πεπεισμένη ότι ένα ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων από κοινού με την Τραπεζική Ένωση θα διασφαλίσουν τη συνέπεια και θα διαφυλάξουν τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα. Αυτοί οι νέοι κανόνες θα εξασφαλίσουν επίσης ίσους όρους ανταγωνισμού σε ολόκληρη την ενιαία αγορά μεταξύ των αρχών της χώρας καταγωγής και των αρχών της χώρας υποδοχής, καθώς και μεταξύ των συμμετεχόντων κρατών μελών και των κρατών μελών που δεν συμμετέχουν στον ΕΕΜ, αποτρέποντας με αυτόν τον τρόπο τις δυνατότητες καταχρηστικής επιλογής ευνοϊκότερου καθεστώτος και την τεχνητή οριοθέτηση των κεφαλαίων και της ρευστότητας, και διευκολύνοντας τη διασυνοριακή ανάκαμψη και εξυγίανση των τραπεζών. Σε ενδεχόμενες μελλοντικές αναθεωρήσεις του ΚΚΑ και της ΟΚΑ, μπορεί να είναι χρήσιμο να επανεξεταστούν οι επιπτώσεις των εξουσιών διακριτικής ευχέρειας των αρμοδίων αρχών στην ελεύθερη ροή κεφαλαίου εντός του αυτού ομίλου. Εάν χρειαστεί και στο μέτρο του δυνατού (δηλαδή χωρίς να διακυβευθεί το πεδίο εφαρμογής και η αποτελεσματικότητα των σχετικών πράξεων σε αιτιολογημένες περιπτώσεις), η Επιτροπή θα αξιολογήσει το κατά πόσον οι εν λόγω εξουσίες θα 10 Εκείνες που προβλέπονται στο άρθρο 8 παράγραφος 1 ΚΚΑ. Όταν η αυτόνομη οντότητα διαχείρισης του κινδύνου ρευστότητας έχει διασυνοριακό χαρακτήρα, πρέπει επίσης να πληρούνται οι προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 8 παράγραφος 3 ΚΚΑ (με ισχύ από την 1 Ιανουαρίου 2015). 10

11 πρέπει να διατυπωθούν κατά τρόπο που αφήνει λιγότερη διακριτική ευχέρεια για ενδεχόμενα μέτρα που περιορίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων. 4. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ Συμπερασματικά, λαμβάνοντας υπόψη το γεγονός ότι (i) η νομοθετική διαδικασία για τον ΚΚΑ και την ΟΚΑ ολοκληρώθηκε μόλις πρόσφατα (και συνεπώς η έγκριση των συν-νομοθετών για τις υφιστάμενες εθνικές εξουσίες διακριτικής ευχέρειας είναι πρόσφατη), (ii) η Επιτροπή θα διερευνήσει κατά πόσον η επικείμενη κατ εξουσιοδότηση πράξη για τον δείκτη κάλυψης ρευστότητας μπορεί να βοηθήσει στον περιορισμό ενδεχόμενων ανεπιθύμητων πρακτικών που παγιδεύουν την ρευστότητα εντός των εθνικών συνόρων. Στο πλαίσιο αυτό, μπορεί να επιδιώξει την ανάπτυξη ενιαίων, λεπτομερών και δεσμευτικών κανόνων για τη ρευστότητα, προωθώντας με τον τρόπο αυτό την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των αρμόδιων αρχών όσον αφορά την εποπτεία. Ειδικότερα, η κατ εξουσιοδότηση πράξη θα μπορούσε να αποτελέσει ευκαιρία για την καθιέρωση πρόσθετων αντικειμενικών κριτηρίων που θα διευκολύνουν να επιτρέπεται η προτιμησιακή μεταχείριση για τις διασυνοριακές εισροές και εκροές εντός του αυτού ομίλου, έτσι ώστε να αποσαφηνιστεί και να βελτιωθεί η λειτουργία των διασυνοριακών ροών εντός του αυτού ομίλου, (iii) υπάρχει μια σταθερή πρόοδος που βελτιώνει την ευθυγράμμιση των στόχων των εμπλεκόμενων δημόσιων φορέων μέσω μεγαλύτερης ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης με το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων, την ΕΑΤ και ιδίως την τραπεζική ένωση, και (iv) η παρούσα εξέταση δεν αποκάλυψε σχετικά νομικά εμπόδια που θα εμπόδιζαν τα ιδρύματα να συνάπτουν συμβάσεις που προβλέπουν την ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων μεταξύ τους στο πλαίσιο μιας αυτόνομης οντότητας διαχείρισης του κινδύνου ρευστότητας, Η Επιτροπή προς το παρόν δεν διαπιστώνει ανάγκη να υποβάλει νομοθετική πρόταση για το θέμα αυτό. Ωστόσο, η Επιτροπή θα εξακολουθήσει να παρακολουθεί εκ του σύνεγγυς την κατάσταση και να την επανεξετάσει και αν τυχόν επιδεινωθεί, η Επιτροπή θα αξιολογήσει εκ νέου την ανάγκη να υποβάλει σχετική νομοθετική πρόταση. 11