Προοπτική λειτουργίας αποκεντρωμένου ελεγκτικού συστήματος δημοσίων δαπανών.

Transcript

1 Προοπτική λειτουργίας αποκεντρωμένου ελεγκτικού συστήματος δημοσίων δαπανών. Μαρία Μ. Μαυρίκου Προϊσταμένη Υπηρεσίας Δημοσιονομικού Ελέγχου στο νομό Κυκλάδων Υποψήφια Διδάκτωρ Πανεπιστημίου Αθηνών Ο δημοσιονομικός έλεγχος νομιμότητας και κανονικότητας των δημοσίων δαπανών ασκείται από τις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου 1 του Γενικού Λογιστηρίου του κράτους οι οποίες λειτουργούν στα Υπουργεία, σε ορισμένα ΝΠΔΔ, ΝΠΙΔ και ΟΤΑ και στις έδρες των πρώην Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων σε όλη την επικράτεια. Με το νόμο 2362/1995 περί δημοσίου λογιστικού, το πεδίο ελέγχου διευρύνθηκε στο διαχειριστικό επιτόπιο έλεγχο, τόσο για τις δημόσιες δαπάνες που αποστέλλονταν προς έλεγχο από τους Διατάκτες όσο και για τις δαπάνες των συγχρηματοδοτούμενων από την Ευρωπαϊκή Ένωση προγραμμάτων. Ειδικότερα, στο άρθρο 26 προβλέφθηκε η άσκηση επιτόπιου ελέγχου στην περίπτωση όπου προέκυπταν βάσιμες αμφιβολίες ως προς το ουσιαστικό μέρος της δαπάνης. Σε εφαρμογή του άρθρου αυτού εκδόθηκε το προεδρικό διάταγμα 151/98 που εξειδίκευε τη διαδικασία του ελέγχου. Σ αυτό οριζόταν ότι «ο έλεγχος διατάσσεται με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών, μετά από έκθεση του προϊσταμένου της αρμόδιας Υπηρεσίας Δημοσιονομικού Ελέγχου προς τη Διεύθυνση Συντονισμού, Ελέγχου και Εφαρμογής Δημοσιολογιστικών Διατάξεων του Γενικού Λογιστηρίου του 1 Από τα 1364 μόνιμα στελέχη και τους 62 ΙΔΑΧ του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους οι 580 περίπου υπάλληλοι, το 42% δηλαδή, απασχολείται στις περιφερεαικές Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου. 1

2 Κράτους εφόσον προέκυπταν αμφιβολίες για την πραγματοποίηση της δαπάνης». Αρμόδια όργανα για την άσκηση του επιτόπιου ελέγχου ορίζονταν οι Συντονιστές Δημοσιονομικοί Ελεγκτές και οι υπάλληλοι των Υπηρεσιών Δημοσιονομικού Ελέγχου ενώ υπήρχε η δυνατότητα συμμετοχής και ειδικών. Με το άρθρο 101 προβλεπόταν «η άσκηση επιτόπιου ελέγχου στις δαπάνες των προγραμμάτων, δραστηριοτήτων ή πρωτοβουλιών που χρηματοδοτούνταν μερικά ή ολικά από κοινοτικούς πόρους». Τους ελέγχους αυτούς για τη δεύτερη προγραμματική περίοδο (Β ΚΠΣ ) ανέλαβε η Διεύθυνση Δημοσιονομικών Σχέσεων με Ευρωπαϊκή Ένωση και το Ειδικό Συντονιστικό Όργανο Ελέγχου του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους ενώ ξεκίνησε ενημέρωση με τη μορφή εξειδικευμένων εκπαιδευτικών σεμιναρίων στα στελέχη των περιφερειακών υπηρεσιών με συνακόλουθη συμμετοχή τους στις ελεγκτικές ομάδες του. Αν και η πρωτοβουλία αυτή είχε πολύ θετική ανταπόκριση από τις περιφερειακές υπηρεσίες, ωστόσο, προϊόντος του χρόνου η πρακτική αυτή δεν παγιώθηκε. Κατά την τρίτη (Γ ΚΠΣ ) και τέταρτη προγραμματική περίοδο ( ΕΣΠΑ), στο πλαίσιο της Επιτροπής Δημοσιονομικού Ελέγχου, που συστάθηκε με το νόμο 2860/2000, έργο της οποίας είναι η άσκηση του εξωτερικού δημοσιονομικού ελέγχου για τα συγχρηματοδοτούμενα από την Ευρωπαϊκή Ένωση προγράμματα, η συμμετοχή των υπαλλήλων των Υπηρεσιών Δημοσιονομικού Ελέγχου στις ελεγκτικές ομάδες συνεχίστηκε σε περιορισμένο όμως αριθμό αποστολών ελέγχου. Από την άλλη, η παροχή εξειδικευμένης γνώσης πλέον εναπόκειταν στο προσωπικό ενδιαφέρον του κάθε υπαλλήλου για δήλωση συμμετοχής του σε σεμινάρια που διεξήγαγε η Σχολή Επιμόρφωσης των 2

3 Υπαλλήλων του Υπουργείου Οικονομικών και η Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης. Με το νόμο 3492/2006 2, συστήνεται στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους, Γενική Διεύθυνση Δημοσιονομικών Ελέγχων με αρμοδιότητες την άσκηση ελέγχου 3, στη διαχείριση του προϋπολογισμού φορέων 4 προκειμένου να διαπιστωθεί ότι τα ποσά που δαπανήθηκαν χρησιμοποιήθηκαν για τους σκοπούς που χορηγήθηκαν και ότι λαμβάνονται όλα τα απαραίτητα μέτρα για την εξασφάλιση της είσπραξης των εσόδων καθώς και στα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου προκειμένου να πιστοποιηθεί η επάρκειά τους. Επίσης, αρμοδιότητά της είναι η εισήγηση κατάλληλων μέτρων για τη βελτίωση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου και την αποτελεσματική διαχείριση των ποσών που δαπανούνται, η καταπολέμηση κάθε παράνομης δραστηριότητας, η επιβολή κυρώσεων 5, η 2 [«Οργάνωση συστήματος ελέγχου για τη διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του Κρατικού Προϋπολογισμού και των εκτός του Κρατικού Προϋπολογισμού φορέων και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ 210/Α / ). 3 Οι έλεγχοι διενεργούνται με εντολή του προϊσταμένου της Γενικής Διεύθυνσης και διακρίνονται σε προγραμματισμένους βάσει ετήσιου προγράμματος και έκτακτους. Από τις παραδοσιακές μορφές ελέγχου που εφάρμοζε το Γενικό Λογιστήριο του κράτους (έλεγχο νομιμότητας και κανονικότητας από τις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου, έλεγχο δημοσίων υπολόγων κ.ά) απουσίαζε ο έλεγχος και η αξιολόγηση του συστήματος εσωτερικού ελέγχου των ελεγχόμενων φορέων και ο έλεγχος απόδοσης των δαπανόμενων πόρων με βάση τις αρχές της οικονομίας, αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας, αρμοδιότητες που ανταποκρίνονται στο ρόλο του εξωτερικού ελεγκτή σύμφωνα με τα διεθνή ελεγκτικά πρότυπα (Αιτιολογική Έκθεση στο σχέδιο νόμου 2006). 4 Στο πεδίο εφαρμογής του νόμου υπάγονται όλοι οι φορείς στους οποίους λειτουργούν Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου και Ειδικά Λογιστήρια, τα Ν.Π.Δ.Δ, οι Ο.Τ.Α α και β βαθμού, τα εκκλησιαστικά νομικά πρόσωπα και οι ειδικοί λογαριασμοί, τα Ν.Π.Ι.Δ και τα φυσικά πρόσωπα ή ενώσεις προσώπων που χρηματοδοτούνται ή επιχορηγούνται από τον κρατικό προϋπολογισμό ή τον προϋπολογισμό Ν.Π.Δ.Δ ή τον προϋπολογισμό των ΟΤΑ α και β βαθμού εφόσον η χρηματοδότηση ή επιχορήγηση υπερβαίνει το 50% των ετήσιων εσόδων τους, τα ΝΠΙΔ που ιδρύονται από το κράτος και οι Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί. 5 Προβλέπεται η επιβολή δημοσιονομικών διορθώσεων, όπου δημοσιονομική διόρθωση είναι «η αφαίρεση ποσού από τον προϋπολογισμό του φορέα, το οποίο αντιστοιχεί στην οικονομική ζημία που προέκυψε για τον κρατικό προϋπολογισμό ή τον προϋπολογισμό 3

4 διαμόρφωση προτύπων και μεθοδολογιών συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου, η σύνταξη προδιαγραφών οργάνωσης, εσωτερικής λειτουργίας και αρμοδιοτήτων των μονάδων εσωτερικού ελέγχου 6 των υπουργείων, περιφερειών και λοιπών φορέων, η συνεργασία με αντίστοιχες υπηρεσίες άλλων κρατών μελών και υπηρεσίες της Ευρωπαϊκής Κοινότητας για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων και η σύνταξη ετήσιας έκθεσης 7. Η αναγκαιότητα επέκτασης του ελεγκτικού αντικειμένου, σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση στο σχέδιο νόμου, προέκυψε από το γεγονός ότι από αρκετούς ελέγχους που είχαν διενεργηθεί από όργανα του Γενικού Λογιστηρίου του κράτους σε φορείς που χρηματοδοτούνταν από τον κρατικό προϋπολογισμό είχε διαπιστωθεί η ανυπαρξία ουσιαστικού πρωτογενούς ελέγχου, η ανεπάρκεια ελεγκτικών οργάνων που προβλέπονταν από τους κανονισμούς λειτουργίας των φορέων και η του φορέα από μεμονωμένη ή συστημική παρατυπία των οργάνων του και η επαναφορά του στον κρατικό προϋπολογισμό ή τη διάθεσή του για άλλες δραστηριότητες του φορέα, αντιστοίχως». Οι επιπτώσεις των δημοσιονομικών διορθώσεων διαφοροποιούνται ανάλογα με το όργανο που τις επιβάλλει. Έτσι, οι δημοσιονομικές διορθώσεις που επιβάλλει, σύμφωνα με τον κανονισμό επιβολής δημοσιονομικών διορθώσεων που εκδίδεται με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών, η μονάδα εσωτερικού ελέγχου ενός φορέα σε υπηρεσία του ή σε υπηρεσία του εποπτευόμενου απ αυτόν φορέα αποτελούν μείωση των πιστώσεων του προϋπολογισμού της υπηρεσίας που διέπραξε την παρατυπία αλλά παραμένουν στο γενικότερο προϋπολογισμό του φορέα και μπορούν να διατεθούν για άλλες δραστηριότητες που εκτελούνται από άλλες υπηρεσίες του ίδιου φορέα. Αν η δημοσιονομική διόρθωση έχει επέλθει από τα ελεγκτικά όργανα της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων αποτελεί μείωση που το αντίστοιχο ποσό δεν μπορεί να διατεθεί για άλλες δραστηριότητες του φορέα. 6 Με το άρθρο 25 Α του νόμου 3871/2010 προβλέφθηκε η διενέργεια εσωτερικού ελέγχου σε όλους τους φορείς της Γενικής Κυβέρνησης ο οποίος ανατίθεται στις Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου με τη συνολική καθοδήγηση και επίβλεψη του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους. 7 Η έκθεση συνοδεύει το Γενικό Προϋπολογισμό του Κράτους και αποτελεί τη βάση για την παροχή επαρκούς διαβεβαίωσης προς τον Υπουργό Οικονομικών ή για τη διατύπωση επιφυλάξεων για το σύνολο ή για μέρος του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου των δημοσιονομικών του Κράτους. 4

5 αδυναμία διενέργειας καταλογισμών με αποτέλεσμα την πληρωμή σωρείας μη σύννομων δαπανών. Η Γενική Διεύθυνση Δημοσιονομικών Ελέγχων προβλεπόταν να διαρθρωθεί σε τρεις Διευθύνσεις στις οποίες θα απασχολούνταν διακόσιοι εξήντα πέντε υπάλληλοι διαφόρων ειδικοτήτων, κυρίως από τον δημοσιονομικό κλάδο με αύξηση και των υφιστάμενων κλάδων προσωπικού του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους κατά διακόσιες σαράντα οκτώ θέσεις. Στη Γενική Διεύθυνση υπάχθηκαν η Διεύθυνση Συντονισμού και Ελέγχου Εφαρμογής Δημοσιολογιστικών Διατάξεων και οι Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου. Συνάμα, προβλεπόταν η δημιουργία Επιτροπής Εποπτείας με αρμοδιότητες την έγκριση του κανονισμού λειτουργίας της Γενικής Διεύθυνσης, του κανονισμού διενέργειας των ελέγχων και ερευνών και του κώδικα δεοντολογίας των δημοσιονομικών ελεγκτών, την παρακολούθηση της πορείας των ελέγχων, την αξιολόγηση του ετήσιου προγράμματος των ελέγχων και της ετήσιας έκθεσης, την εισήγηση για λήψη πρόσθετων μέτρων σε περίπτωση μη συμμόρφωσης των φορέων στις συστάσεις, την εισήγηση στον Υπουργό Οικονομικών και τον καθ ύλην αρμόδιο υπουργό για τη βελτίωση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου καθώς και την παρακολούθηση και αξιολόγηση των ερευνών για τις παράνομες δραστηριότητες. Επίσης, οριζόταν η συγκρότηση Επιτροπής Διαβούλευσης 8, δεκαμελούς σύνθεσης από υπαλλήλους του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους και εμπειρογνώμονες ειδικούς σε θέματα εσωτερικών 8 Στην Επιτροπή που προεδρεύει ο Γενικός Γραμματέας Δημοσιονομικής Πολιτικής δύναται να συμμετέχουν και αλλοδαποί εμπειρογνώμονες. Κατ ουσίαν η Επιτροπή σκιαγραφεί το πλαίσιο των διαδικασιών που θα πρέπει να ακολουθήσουν οι φορείς προκειμένου να διαχειριστούν αποτελεσματικά τους κατ ιδίαν πόρους και να ασκήσουν εσωτερικό έλεγχο (αιτιολογική έκθεση στο σχέδιο νόμου 2006). 5

6 επιθεωρήσεων και ελέγχων με σκοπό την εισήγηση σχεδίου δημιουργίας αποτελεσματικών συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου. Τέλος, προβλεπόταν η σύσταση πενταμελούς Επιτροπής Αντιρρήσεων, έργο της οποίας θα ήταν η εξέταση αντιρρήσεων και διαφωνιών που υποβάλλονταν σ αυτήν κατά των συμπερασμάτων της έκθεσης ελέγχου των Δημοσιονομικών Ελεγκτών. Σε εφαρμογή του νόμου, με προεδρικό διάταγμα, προβλεπόταν να λειτουργήσουν Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου 9 σε όλα τα Υπουργεία, τις Περιφέρειες και στους επιπτευόμενους από τα υπουργεία και τις περιφέρειες της χώρας φορείς, με προϋπολογισμό άνω των τριών εκατομμυρίων ευρώ, με αρμοδιότητες τον τακτικό έλεγχο των παγίων προκαταβολών 10 του φορέα, τον οικονομικό και διαχειριστικό έλεγχο των δημοσίων υπολόγων, τη διενέργεια ένορκης διοικητικής εξέτασης στην περίπτωση απώλειας δικαιολογητικών πληρωμής δημόσιας δαπάνης και την έρευνα στην περίπτωση αντικειμενικής αδυναμίας απόδοσης λογαριασμού χρηματικού εντάλματος προπληρωμής. Σε περίπτωση διαπίστωσης προβλημάτων σχετικά με τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου του φορέα η μονάδα θα ενημέρωνε σχετικά την Επιτροπή Εποπτείας. 9 Ως εσωτερικός έλεγχος (internal audit) προσδιορίζεται στο νόμο η ανεξάρτητη ελεγκτική συμβουλευτική δραστηριότητα παροχής διαβεβαίωσης για την επάρκεια των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου ενός φορέα με στόχο τη βελτίωση των λειτουργιών του και την επίτευξη των στόχων του, χρησιμοποιώντας συστημικές και δομημένες μεθοδολογίες. Το σύστημα εσωτερικού ελέγχου εξασφαλίζει τη συμμόρφωση στις πολιτικές της Διοίκησης, διασφαλίζει τα περιουσιακά στοιχεία και πόρους του φορέα, μέσω πιστοποίησης της πληρότητας και ακρίβειας των λογιστικών εγγραφών και καταστάσεων και παρέχει αξιόπιστες δημοσιονομικές και διαχειριστικές πληροφορίες. 10 «Είναι τα ποσά που τίθενται στη διάθεση των δημοσίων υπηρεσιών με χρηματικά εντάλματα που εκδίδονται από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους, στο όνομα υπολόγων διαχειριστών που ορίζονται με απόφαση του αρμόδιου υπουργού, για την άμεση αντιμετώπιση δαπανών η πληρωμή των οποίων λόγω της φύσης τους δεν μπορεί να αναβληθεί μέχρι την ολοκλήρωση της διαδικασίας δικαιολόγησης αυτών» (άρθρο 46 ν. 2362/95 περί δημοσίου λογιστικού). 6

7 Ως ελεγκτικά όργανα προσδιορίζονταν οι Δημοσιονομικοί Ελεγκτές και οι υπάλληλοι των Υπηρεσιών Δημοσιονομικού Ελέγχου 11 ο ορισμός των οποίων θα γινόταν από τον Γενικό Διευθυντή για την εκτέλεση συγκεκριμένου ελέγχου οι οποίοι θα μπορούσαν να συνεπικουρούνται στο έργο τους από βοηθούς ελεγκτές, από αποσπασμένους στη Γενική Διεύθυνση υπαλλήλους και από εμπειρογνώμονες δημοσίους υπαλλήλους, ιδιώτες εγγεγραμμένους στο μητρώο εμπειρογνωμόνων ή ελεγκτικές εταιρείες 12. Οι αρμοδιότητες που δίνονταν στους Δημοσιονομικούς Ελεγκτές αφορούσαν στον έλεγχο της επάρκειας των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των φορέων, της νομιμότητας και κανονικότητας των δαπανών, της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης των πόρων και της ορθής είσπραξης και εμφάνισης των εσόδων των φορέων, της διαχείρισης της περιουσίας τους, στον έλεγχο των εκκαθαριστών για την ορθή απεικόνιση των αποδοχών των υπαλλήλων των φορέων, την αξιολόγηση του 11 Οι υπάλληλοι των Υπηρεσιών Δημοσιονομικού Ελέγχου κατά την άσκηση του επιτόπιου και ουσιαστικού ελέγχου έχουν τις αρμοδιότητες των Οικονομικών Επιθεωρητών όπως αυτές προσδιορίζονται στο νομοθετικό διάταγμα 1264/1942 «περί τροποποιήσεως και συμπληρώσεως των διατάξεων περί οικονομικής επιθεωρήσεως» (ΦΕΚ 100/Α ). 12 Για πρώτη φορά στην Ελλάδα χρησιμοποιήθηκαν ιδιωτικές ελεγκτικές εταιρείες για έλεγχο δημοσίων έργων της τρίτης προγραμματικής περιόδου. Το Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών μετά από διεθνή διαγωνισμό προχώρησε στην επιλογή αναδόχων για ελέγχους σε τελικούς δικαιούχους και έργα χρηματοδοτούμενα από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης. Με τη συνεργασία αυτή υποστηρίζονταν ότι θα πραγματοποιούταν μεταφορά τεχνογνωσίας για τη χρησιμοποίηση διεθνών και κοινοτικών ελεγκτικών προτύπων στη διαδικασία του ελέγχου, υποχρέωση που άλλοστε εμπεριέχοταν στους κανονισμούς της τρίτης προγραμματικής περιόδου. Συνάμα, θα ενίσχυε το ελεγκτικό έργο των διαχειριστικών αρχών σε μια χρονική περίοδο όπου οι αρχές αυτές επιβαρύνονταν από το κλείσιμο των έργων του τρίτου Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης και την έναρξη των προγραμμάτων της περιόδου , θα παρείχε συμβουλές στους τελικούς δικαούχους και θα λειτουργούσε περισσότερο ως μηχανσιμός πρόληψης συνεισφέροντας αποτελεσματικά στη λήψη διορθωτικών μέτρων (Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών 2007: 2). 7

8 προγραμματισμού και εκτέλεσης των έργων του φορέα, την εξακρίβωση της ορθής λογιστικής απεικόνισης της οικονομικής κατάστασης και διαχείρισης του φορέα, την αξιολόγηση της επίδοσης του, στον έκτακτο ή συμπληρωματικό έλεγχο της διαχείρισης των παγίων προκαταβολών και των δημοσίων υπολόγων καθώς και στην άσκηση επιτόπιων ελέγχων στην έδρα του φορέα και στους χώρους εκτέλεσης του φυσικού αντικειμένου. Συνάμα, εκτός από τη σύσταση των ανωτέρω ελεγκτικών οργάνων, ο νόμος αναβάθμιζε σε Διευθύνσεις πολλές από τις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου 13 που λειτουργούσαν σε επίπεδο τμήματος. Ωστόσο, παρά το φιλόδοξο σχεδιασμό του συστήματος ελέγχου για τη διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του κρατικού προϋπολογισμού, από το 2006 που τέθηκε ο νόμος σε ισχύ, τα ελεγκτικά όργανα και οι επιτροπές που προβλέφθηκαν σε αυτόν δεν έχουν λειτουργήσει. Συγκεκριμένα, η Γενική Διεύθυνση, μέχρι πρότινος, δεν είχε στελεχωθεί με προσωπικό παρά μόνο εντός του 2011 όπου πραγματοποιήθηκε η τοποθέτηση των Διευθυντών που θα προϊστανται στις τρεις Διευθύνσεις, Ελέγχου Υπουργείων, ΝΠΔΔ και ΟΤΑ Α και Β βαθμού, Ελέγχου Φορέων Παροχής Υπηρεσιών Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, ΔΕΚΟ, ΝΠΙΔ και Λοιπών Φορέων και Υποστήριξης και 13 Η αναβάθμιση αυτή κρίθηκε ως επιβεβλημένη λόγω της σπουδαιότητας και πολυπλοκότητας των αντικειμένων του ελέγχου, του ελέγχου δαπανών ανομοιογενών φορέων (Περιφέρειας, Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης κ.ά) και των εξελίξεων στον τομέα του ελέγχου που θα προέκυπταν από την εφαρμογή των διατάξεων του εν λόγω νομοσχεδίου. Οι Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου που θα αναβαθμίζονταν ήταν οι εξής : ΥΔΕ στις Υπηρεσίες που υπάγονται στον Πρωθυπουργό και στους Νομούς Αργολίδας, Αρκαδίας, Άρτας, Βοιωτίας, Δράμας, Ημαθίας, Καρδίτσας, Κέρκυρας, Κιλκίς, Κορινθίας, Κυκλάδων, Λακωνίας, Λασιθίου, Ξάνθης, Πέλλας, Πιερίας, Ρεθύμνης, Τρικάλων και Χαλκιδικής. 8

9 Επικοινωνίας της Γενικής Διεύθυνσης και δεκαοκτώ υπαλλήλων 14 από τις διακόσιες εξήντα πέντε θέσεις που είχαν αρχικά ορισθεί 15. Εν προκειμένω, ανενεργές είναι και οι διατάξεις για την αναβάθμιση των Υπηρεσιών Δημοσιονομικού Ελέγχου σε κεντρικό και περιφερειακό επίπεδο και τον προσδιορισμό τους ως ελεγκτικών οργάνων για τη διεξαγωγή αυτού του είδους ελέγχου. Πρόσφατα δε, η δυνατότητα άσκησης επιτόπιου ελέγχου, που προβλέπεται στο νόμο 2362/1995 περί δημοσίου λογιστικού, φαίνεται να επαναλαμβάνεται και στο άρθρο 26 του νόμου 3871/ όπου αναφέρεται ότι, «εάν κατά την άσκηση του ελέγχου νομιμότητας και 14 Οι υπηρεσίες αυτές στελεχώθηκαν (απόφαση με αριθμ. πρωτ / ΓΛΚ) κυρίως από υπαλλήλους των καταργούμενων Υπηρεσιών Δημοσιονομικού Ελέγχου Ιατροφαρμακευτικής και Νοσοκομειακής Περίθαλψης και Νοσηλείων Πειραιά όπου σύμφωνα με το άρθρο 79 παρ. 11 του νόμου 3918/2011 «Διαρθρωτικές αλλαγές στο σύστημα υγείας και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ 31/Α ) «ο έλεγχος, η εκκαθάριση και η εντολή πληρωμής των δαπανών των περιφερειακών υπηρεσιών του Οργανισμού Περίθαλψης Ασφαλισμένων Δημοσίου (Ο.Π.Α.Δ) ενεργείται από τις κατά τόπους αρμόδιες υπηρεσίες του (Υ.Π.Α.Δ) και της κεντρικής υπηρεσίας περιλαμβανομένων και των δαπανών νοσηλείων εξωτερικού από τη Διεύθυνση Διοικητικού Οικονομικού του ΟΠΑΔ, μετά τον κατά νόμο προληπτικό έλεγχο των αρμοδίων υπηρεσιών του Ελεγκτικού Συνεδρίου», το οποίο αντικατέστησε το άρθρο 11 παρ. 4 του νόμου 2768/1999 «Ρύθμιση συνταξιοδοτικών θεμάτων, σύσταση νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου με την επωνυμία Ο.Π.Α.Δ.Υ, σύσταση ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία ΤΑΠ ΟΤΕ ΕΔΕΚΤ ΟΤΕ ΑΕ και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ 273/Α ) όπου «ο έλεγχος, η εκκαθάριση και η εντολή πληρωμής των δαπανών των περιφερεαικών υπηρεσιών του ΟΠΑΔ ενεργείται από τις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου στους νομούς, τις νομαρχίες και τους νομαρχιακούς τομείς, καθώς και από τις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου Νοσηλείων, Ιατροφαρμακευτικής και Νοσοκομειακής Περίθαλψης και της κεντρικής υπηρεσίας και των νοσηλείων εξωτερικού από την Υπηρεσία Δημοσιονομικού Ελέγχου στο Υπουργείο Υγείας και Πρόνοιας». 15 Οι θέσεις προσωπικού των νέων Διευθύνσεων της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων ανέρχονταν σε 265 (198 ΠΕ, 30 ΤΕ, 32 ΔΕ και 5 ΥΕ) και θα καλύπτονταν από υπαλλήλους του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους με διορισμό μετά από γραπτό διαγωνισμό και με μετάταξη ή μεταφορά υπαλλήλων από άλλες υπηρεσίες του Δημοσίου ή του ευρύτερου δημόσιου τομέα με αυξημένα τυπικά και ουσιαστικά προσόντα. Συνάμα, συνιστούνταν και προστίθονταν στους υφιστάμενους κλάδους προσωπικού του Γενικού Λογιστηρίου του κράτους 250 νέες θέσεις (182 ΠΕ, 38 ΤΕ, 23 ΔΕ και 7 ΥΕ). 16 [«Δημοσιονομική Διαχείριση και Ευθύνη»] (ΦΕΚ 141/Α ). 9

10 κανονικότητας από τις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου γεννηθούν βάσιμες αμφιβολίες ως προς το ουσιαστικό μέρος της δαπάνης, δύναται να διενεργηθεί επιτόπιος έλεγχος 17 που διατάσσεται από τον Υπουργό Οικονομικών ή εξουσιοδοτημένο όργανό του με μέριμνα της αρμόδιας υπηρεσίας του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους». Στην περίπτωση αυτή ενημερώνεται εγγράφως ο Υπουργός Οικονομικών και ο Διατάκτης και εφόσον κατά τον έλεγχο διαπιστωθούν αξιόποινες πράξεις ή παραλείψεις, η σχετική έκθεση αποστέλλεται στον εισαγγελέα από τον διατάξαντα τον έλεγχο ενώ εάν διαπιστωθεί έλλειμμα διαβιβάζεται στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Ουσιαστικά πρόκειται για επαναλαμβανόμενη διάταξη κατά την οποία ο έλεγχος νομιμότητας και κανονικότητας των δημοσίων δαπανών από τις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου συπληρώνεται και με έλεγχο του φυσικού αντικειμένου τους. δαπανών 18 Η προοπτική λειτουργίας του ελεγκτικού συστήματος δημοσίων θα μπορούσε να ενσωματώσει υπό το πρίσμα μιας και μόνο 17 Για ζητήματα τεχνικής φύσης δύναται να ζητηθεί η συνδρομή και η γνώμη υπαλλήλων του δημοσίου ή υπαλλήλων του ευρύτερου δημόσιου τομέα με την προϋπόθεση ότι δεν έχουν λάβει μέρος με οποιονδήποτε τρόπο στη διαδικασία πραγματοποίησης της δαπάνης. Η άσκηση του ελέγχου δεν αναστέλλει την πληρωμή των δαπανών εκτός εάν με αιτιολογημένη απόφαση του Υπουργού Οικονομικών δοθεί αντίθετη εντολή. Με προεδρικό διάταγμα καθορίζονται τα όργανα και ο τρόπος άσκησης του επιτόπιου ελέγχου, το περιεχόμενο του, η διαδικασία διάθεσης των εξειδικευμένων υπαλλήλων που θα συμμετέχουν στην αποστολή ελέγχου, οι διαδικασίες και τα αρμόδια όργανα για τον καταλογισμό των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών και κάθε άλλη λεπτομέρεια. 18 Ως δημόσια δαπάνη νοείται η δαπάνη που πραγματοποιείται για την κάλυψη μέρους (όταν υπάρχει και ιδιωτική συμμετοχή) ή όλου (όταν υπάρχει μόνο δημόσια συμμετοχή) του προϋπολογισμού ενός Επιχειρησιακού Προγράμματος ή και έργου και προέρχεται εξ ολοκλήρου από δημόσιους (εθνικούς και κοινοτικούς) πόρους, δηλαδή είναι το άθροισμα της εθνικής δημόσιας δαπάνης (εθνική συμμετοχή) και της κοινοτικής συμμετοχής (ΜΟΔ, ευρετήριο όρων Γ ΚΠΣ). 10

11 Γενικής Διεύθυνσης 19 του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους όλους τους δημοσιονομικούς ελέγχους είτε αυτοί αφορούν εθνικά είτε κοινοτικά προγράμματα. Με δεδομένο το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο, όπως αυτό παρουσιάστηκε ανωτέρω, προκύπτει ότι οι Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου 20 θα μπορούσαν να αναλάβουν εξ ολοκλήρου τη διενέργεια των επιτοπίων ελέγχων των δημοσίων δαπανών του κρατικού προϋπολογισμού και του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων συμπεριλαμβανομένων και των ελέγχων των κοινοτικών προγραμμάτων και συγκεκριμένα τον έλεγχο των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των Ειδικών Υπηρεσιών Διαχείρισης και της Αρχής Πληρωμής καθώς και των δαπανών των τελικών δικαιούχων που υλοποιούν πράξεις στα πλαίσια του Εθνικού Στρατηγικού Πλαισίου Αναφοράς, δεδομένου ότι ως προς το τελευταίο σημείο ο Κανονισμός 1083/2006, στο άρθρο 59 ορίζει «ως αρχή ελέγχου κάθε εθνική, περιφερειακή ή τοπική δημόσια αρχή ή οντότητα, λειτουργικά ανεξάρτητη από τη διαχειριστική αρχή και την αρχή πιστοποίησης η οποία ορίζεται από το κράτος μέλος για κάθε επιχειρησιακό πρόγραμμα και είναι υπεύθυνη για τον έλεγχο της ουσιαστικής λειτουργίας του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου» με δεδομένη σε κάθε περίπτωση την αρχή του διαχωρισμού όπως προσδιορίζεται στο άρθρο 58, στοιχείο β και άρθρο 59, παρ.4. Εν προκειμένω, οι Διευθύνσεις Προγραμματισμού και Ελέγχου προγραμμάτων Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης και Ταμείου Συνοχής, Μελετών και Αξιολόγησης και Προγραμματισμού και Ελέγχου προγραμμάτων Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου, Ευρωπαϊκού 19 Σημειώνεται ότι η Επιτροπή Δημοσιονομικού Ελέγχου αποτελείται από 7 μέλη, η Επιτροπή Διαβούλευσης από 10 μέλη και οι Επιτροπές Εποπτείας και Αντιρρήσεων από 5 μέλη η καθεμία. 20 Ουσιαστικά, οι περιφερειακές Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου θα μπορούσαν να λειτουργήσουν ως όργανα άσκησης ελέγχου στην περιοχή ευθύνης τους και οι Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου στα Υπουργεία ως ελεγκτικά όργανα για τον τομέα πολιτικής κάθε υπουργείου. 11

12 Ταμείου Αλιείας και Επιχειρησιακών Προγραμμάτων που εντάσσονται στο στόχο «Εδαφική Συνεργασία», που ανήκουν στη Γενική Διεύθυνση Διοίκησης και Ελέγχου Συγχρηματοδοτούμενων Προγραμμάτων από την Ευρωπαϊκή Ένωση και επικουρούν στο έργο της την Επιτροπή Δημοσιονομικού Ελέγχου (ΕΔΕΛ), θα μπορούσαν να ενσωματωθούν στη Γενική Διεύθυνση Δημοσιονομικών Ελέγχων στις οποίες ανήκουν εκτός των τριών προαναφερθεισών Διευθύνσεων και η Διεύθυνση Συντονισμού, Ελέγχου και Εφαρμογής Δημοσιολογιστικών Διατάξεων και οι Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου. Στο πλαίσιο της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων θα μπορούσε να λειτουργήσει η Επιτροπή Δημοσιονομικών Ελέγχων στην οποία θα ενσωματώνονταν οι αρμοδιότητες των καταργούμενων Επιτροπών Διαβούλευσης, Εποπτείας και Αντιρρήσεων που προβλέπονται στο νόμο 3492/2006, με διευρυμένο αριθμό μελών 11μελούς ενδεχομένως σύνθεσης, 7 μελούς βασικής σύνθεσης με ανάλογη ενίσχυσή της σύμφωνα με τα υπο συζήτηση θέματα. Έτσι, στις αρμοδιότητες της Επιτροπής Δημοσιονομικών Ελέγχων θα προστίθεντο η έγκριση του κανονισμού λειτουργίας της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων, του κανονισμού διενέργειας των ελέγχων και του κανονισμού δεοντολογίας των Δημοσιονομικών Ελεγκτών, η εξέταση των υποβαλλόμενων από τους φορείς και τις υπηρεσίες αντιρρήσεων καθώς και η εισήγηση προς τον Υπουργό Οικονομικών και τον καθ ύλην αρμόδιο Υπουργό για βελτίωση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των ελεγχόμενων από τα ελεγκτικά όργανα της Γενικής Διεύθυνσης υπηρεσιών και φορέων. Οι προγραμματισμένοι έλεγχοι θα μπορούσαν να διενεργούνται με απόφαση του Γενικού Διευθυντή Δημοσιονομικών Ελέγχων, με έγκριση του ετήσιου προγράμματος ελέγχων από τον Υπουργό Οικονομικών, και οι 12

13 έκτακτοι με απόφαση του προϊσταμένου της καθ ύλην αρμόδιας Υπηρεσίας Δημοσιονομικού Ελέγχου λόγω της κατεπείγουσας φύσης με ταυτόχρονη ενημέρωση της κεντρικής υπηρεσίας. Κατ αυτόν τον τρόπο θα επιτυγχανόταν ευελιξία και ταχύτητα στην διεκπεραίωση των ελεγκτικών υποθέσεων και αποσυγκέντρωση των διαδικασιών προς τους περιφερειακούς προϊσταμένους. Κατά συνέπεια, οι Διευθύνσεις που υποστηρίζουν την Επιτροπή Δημοσιονομικού Ελέγχου θα αποδεσμεύονταν από τη διενέργεια των επιτοπίων ελέγχων και θα αναλάμβαναν την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των ελέγχων που θα πραγματοποιούσαν οι Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου, οι διαχειριστικές αρχές των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων και της Αρχής Πληρωμής, την αξιολόγηση των μέτρων και ενεργειών που θα λαμβάνονταν από τις αρμόδιες αρχές σε συνέχεια των ελέγχων που διενεργήθηκαν, το συντονισμό των ελέγχων των εθνικών και κοινοτικών προγραμμάτων σε συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, την ανάπτυξη μεθοδολογίας και κατευθυντηρίων γραμμών για τον τρόπο διενέργειας των ελέγχων, την παροχή προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή δήλωσης για τα προγράμματα της τέταρτης προγραμματικής περιόδου, την ενημέρωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την εξέλιξη των διοικητικών και δικαστικών διώξεων, τη συγκέντρωση και μελέτη σχετικών στοιχείων και πληροφοριών και την πληροφόρηση των Υπηρεσιών Δημοσιονομικού Ελέγχου καθώς και την επεξεργασία των εκθέσεων των Υπηρεσιών Δημοσιονομικού Ελέγχου και τη διαμόρφωση προτάσεων στην Επιτροπή Δημοσιονομικών Ελέγχων μετά την ομαδοποίηση των διαπιστώσεων και των πορισμάτων ελέγχου των εκθέσεων. 13

14 Συμπερασματικά, η ανωτέρω προτεινόμενη παρουσίαση για τη λειτουργία ελεγκτικού συστήματος δημοσίων δαπανών δίνει τη δυνατότητα ουσιαστικής αποκέντρωσης σε ένα προϋπάρχον υπηρεσιακό περιβάλλον με στελεχιακό δυναμικό πολυετούς εμπειρίας στον έλεγχο δημοσίων δαπανών, σημαντικής μείωσης του κόστους λειτουργίας λόγω της συγχώνευσης των αρμοδιοτήτων των Επιτροπών σε μία και των εκτός έδρας μετακινήσεων των αποστολών ελέγχου και σφαιρικής σε κάθε περίπτωση παρακολούθησης των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των υπηρεσιών και φορέων. Αυτό που απομένει είναι η εκπαίδευση των στελεχών των Υπηρεσιών Δημοσιονομικού Ελέγχου και η εξοικείωσή τους με τα διεθνή και κοινοτικά ελεγκτικά πρότυπα και βεβαίως η ύπαρξη πολιτικής βούλησης και πολιτικοδιοικητικής συνέχειας. 14