ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ. Έγγραφο αξιολόγησης της στρατηγικής της Λισαβόνας

Transcript

1 EL EL EL

2 ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, SEC(2010) 114 τελικό ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Έγγραφο αξιολόγησης της στρατηγικής της Λισαβόνας EL EL

3 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Έγγραφο αξιολόγησης της στρατηγικής της Λισαβόνας ΕΙΣΑΓΩΓΗ Η στρατηγική της Λισαβόνας δροµολογήθηκε αρχικά το 2000 ως απάντηση στις προκλήσεις της παγκοσµιοποίησης και της γήρανσης του πληθυσµού. Το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο έθεσε ως στρατηγικό στόχο για την ΕΕ «να γίνει η ανταγωνιστικότερη και δυναµικότερη οικονοµία της γνώσης ανά την υφήλιο µέχρι το 2010, ικανή για βιώσιµη οικονοµική ανάπτυξη µε περισσότερες και καλύτερες θέσεις εργασίας και µε µεγαλύτερη κοινωνική συνοχή και σεβασµό προς το περιβάλλον». Ο στόχος αυτός βασίστηκε στη διαπίστωση ότι για να ενισχύσει η ΕΕ το βιοτικό της επίπεδο και να διατηρήσει το µοναδικό κοινωνικό της πρότυπο, θα έπρεπε να αυξήσει την παραγωγικότητα και την ανταγωνιστικότητά της έναντι του όλο και σκληρότερου παγκόσµιου ανταγωνισµού, των τεχνολογικών εξελίξεων και της γήρανσης του πληθυσµού. Αναγνωρίστηκε ότι το πρόγραµµα των µεταρρυθµίσεων δεν θα µπορούσε να εφαρµοστεί αποκλειστικά σε επίπεδο ΕΕ (όπως είχε γίνει για παράδειγµα µε το πρόγραµµα του 1992 για την ενιαία αγορά), αλλά, δεδοµένου ότι τα κράτη µέλη διαθέτουν αρµοδιότητες σε πολλούς από τους τοµείς πολιτικής, θα ήταν απαραίτητη η στενή συνεργασία µεταξύ της ΕΕ και των κρατών µελών για να επιτευχθούν αποτελέσµατα. Ο εν λόγω στόχος αποτέλεσε επίσης µια πρώτη παραδοχή ότι οι οικονοµίες των κρατών µελών είναι εγγενώς συνδεδεµένες και ότι η ανάληψη δράσης (ή η αδράνεια) ενός κράτους µέλους µπορεί να έχει σηµαντικές συνέπειες για την ΕΕ συνολικά. Ωστόσο, η αρχική στρατηγική εξελίχθηκε σταδιακά σε µια υπερβολικά πολύπλοκη δοµή µε πολλαπλούς στόχους και δράσεις και µε ασαφή κατανοµή αρµοδιοτήτων και καθηκόντων, ιδίως µεταξύ του επιπέδου της ΕΕ και των εθνικών επιπέδων. Για το λόγο αυτό η στρατηγική της Λισαβόνας, µετά από ενδιάµεση αξιολόγηση, δροµολογήθηκε εκ νέου το Για να υπάρξει µεγαλύτερη ιεράρχηση των προτεραιοτήτων, η επαναδροµολογηθείσα στρατηγική εστιάστηκε στην ανάπτυξη και την απασχόληση. ηµιουργήθηκε νέα δοµή διακυβέρνησης βασισµένη σε µια εταιρική προσέγγιση µεταξύ των κρατών µελών και των οργάνων της ΕΕ. Για την αξιολόγηση των δέκα ετών εφαρµογής της στρατηγικής της Λισαβόνας, αυτό που µετράει τελικά είναι η επίπτωση στην ανάπτυξη και στην απασχόληση. Ωστόσο, το έργο της αξιολόγησης της εν λόγω επίπτωσης δεν είναι απλό, δεδοµένου ότι ο οικονοµικός κύκλος, εξωτερικά γεγονότα καθώς και οι κρατικές πολιτικές διαδραµατίζουν καθοριστικό ρόλο. Ο απώτερος στόχος της στρατηγικής της Λισαβόνας ήταν η βελτίωση του ρυθµού και της ποιότητας των µεταρρυθµίσεων σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο συνεπώς κατά την αξιολόγηση πρέπει επίσης να εξεταστεί αν η στρατηγική διαµόρφωσε µεταρρυθµιστικά προγράµµατα σφυρηλατώντας µεγαλύτερη συναίνεση µεταξύ των ενδιαφεροµένων µερών όσον αφορά τις προκλήσεις και τις απαντήσεις σε επίπεδο πολιτικής. Η στρατηγική της Λισαβόνας δεν εφαρµόστηκε µεµονωµένα. Τα κράτη µέλη της Ένωσης αυξήθηκαν από 15 το 2000, σε 27 κράτη µέλη σήµερα. Εξάλλου, το ευρώ εξελίχθηκε σε µείζονος σηµασίας παγκόσµιο νόµισµα: οι χώρες που συµµετέχουν στη ζώνη του ευρώ αυξήθηκαν από 12 το 1999 σε 16 σήµερα, και το ευρώ αποδείχθηκε πυλώνας της µακροοικονοµικής σταθερότητας κατά την τρέχουσα κρίση. Επιπλέον, η εφαρµογή της στρατηγικής της Λισαβόνας για την ανάπτυξη και την απασχόληση ολοκληρώνεται σε µία χρονική στιγµή κατά την οποία οι επιπτώσεις από την οικονοµική κρίση γίνονται έντονα EL 2 EL

4 αισθητές στην Ευρώπη, καθώς και σε άλλα µέρη του κόσµου. Η οικονοµική κρίση είχε βαθιές και µακροχρόνιες συνέπειες για τις οικονοµίες στην Ευρώπη. Το 2009 το ΑΕΠ µειώθηκε κατά 4%. Η ανεργία προσεγγίζει το 10%. Τα δηµόσια οικονοµικά είναι σε δεινή κατάσταση, µε τα ελλείµµατα να φθάνουν σήµερα στο 7% του ΑΕΠ και τα επίπεδα του χρέους να έχουν αυξηθεί κατά 20 ποσοστιαίες µονάδες κατά τα τελευταία δύο έτη αναιρώντας έτσι 20 έτη εξυγίανσης. Ο στόχος του παρόντος εγγράφου είναι να αξιολογήσει τις επιπτώσεις της στρατηγικής της Λισαβόνας, να προβάλει τα επιτεύγµατά της και να εστιάσει σε τοµείς όπου η πρόοδος ήταν απογοητευτική. Από µια ανασκόπηση της περιόδου εφαρµογής της στρατηγικής της Λισαβόνας, προκύπτει ότι ο κόσµος άλλαξε περισσότερο και µε διαφορετικούς τρόπους από ό,τι είχαν προβλέψει αρχικά οι αναλυτές και οι υπεύθυνοι χάραξης και άσκησης της πολιτικής. Η έκδοση της συνοπτικής αυτής αξιολόγησης της στρατηγικής της Λισαβόνας παρέχει την ευκαιρία να εντοπιστούν τα θετικά της στοιχεία και να ενσωµατωθούν στη στρατηγική που θα τη διαδεχθεί και να αναδειχθούν οι αδυναµίες της ούτως ώστε να µην επαναληφθούν. Το πρώτο µέρος του παρόντος εγγράφου περιλαµβάνει τις βασικές διαπιστώσεις. Το δεύτερο µέρος περιγράφει λεπτοµερέστερα τις εξελίξεις, την πρόοδο και τις ελλείψεις στους διάφορους τοµείς πολιτικής. ΒΑΣΙΚΕΣ ΙΑΠΙΣΤΩΣΕΙΣ Συνολικά, η στρατηγική της Λισαβόνας είχε θετικές επιπτώσεις στην ΕΕ παρόλο που δεν επιτεύχθηκαν οι κύριοι στόχοι της (δηλ. ποσοστό απασχόλησης 70% και δαπάνες ύψους 3% του ΑΕΠ για την Ε&Α). Το ποσοστό απασχόλησης στην ΕΕ ανήλθε το 2008 σε 66% (από 62% το 2000), πριν µειωθεί εκ νέου συνεπεία της κρίσης. Ωστόσο, η ΕΕ δεν πέτυχε να περιορίσει το χάσµα µε τις σηµαντικότερες βιοµηχανικές χώρες όσον αφορά την αύξηση της παραγωγικότητας: η συνολική δαπάνη για Ε&Α στην ΕΕ εκφρασµένη ως ποσοστό του ΑΕΠ παρουσίασε οριακή µόνο βελτίωση (από 1,82% το 2000 σε 1,9% το 2008). Θα συνιστούσε ωστόσο υπεραπλούστευση να συµπεράνουµε ότι η στρατηγική απέτυχε επειδή δεν επιτεύχθηκαν οι εν λόγω στόχοι. Για τους λόγους που παρουσιάζονται στο παράρτηµα, η στρατηγική άνοιξε νέους ορίζοντες προωθώντας κοινές δράσεις για την αντιµετώπιση των βασικών µακροπρόθεσµων προκλήσεων της ΕΕ. Τα κύρια συµπεράσµατα που µπορούν να εξαχθούν είναι τα ακόλουθα: Η στρατηγική της Λισαβόνας έχει συµβάλει στην ανάπτυξη ευρείας συναίνεσης όσον αφορά τις µεταρρυθµίσεις που χρειάζεται η ΕΕ. Η ανανέωση της στρατηγικής το 2005, συνέβαλε στον σαφέστερο προσδιορισµό του πεδίου και των στόχων της. Ειδικότερα, ο προσδιορισµός τεσσάρων τοµέων προτεραιότητας (έρευνα και καινοτοµία, επένδυση στο ανθρώπινο δυναµικό/εκσυγχρονισµός των αγορών εργασίας, ελευθέρωση του δυναµικού των επιχειρήσεων, ιδίως των ΜΜΕ, και ενέργεια/κλιµατική αλλαγή) αποτέλεσε σηµαντικό θετικό βήµα ώστε να επιτευχθεί µεγαλύτερη εστίαση στα ζητήµατα αυτά. Σε όλα τα κράτη µέλη, τα εν λόγω θέµατα βρίσκονται σήµερα στις πρώτες θέσεις των πολιτικών προγραµµάτων, αποδεικνύοντας την ικανότητα της στρατηγικής της Λισαβόνας να διαµορφώνει το πρόγραµµα των µεταρρυθµίσεων. Για παράδειγµα, η επιτυχία της έννοιας της ευελιξίας µε ασφάλεια (Flexicurity) αντιπροσωπεύει την ικανότητα της στρατηγικής της Λισαβόνας να τονώνει και να πλαισιώνει το διάλογο για τις πολιτικές και να οδηγεί σε αµοιβαία αποδεκτές λύσεις, παρόλο που σε πολλές περιπτώσεις αποµένει να εφαρµοστούν τα σχετικά µέτρα. Επιπλέον, η στρατηγική αποδείχθηκε αρκούντως ευέλικτη και δυναµική στην προσαρµογή σε νέες προκλήσεις και πολιτικές προτεραιότητες που παρουσιάστηκαν µε την πάροδο του χρόνου (π.χ. ενέργεια/κλιµατική αλλαγή), και στην οµαλή ενσωµάτωση νέων κρατών µελών καθώς αυξάνονται τα µέλη της Ένωσης. EL 3 EL

5 και απέφερε συγκεκριµένα οφέλη στους πολίτες και τις επιχειρήσεις της ΕΕ Οι µεταρρυθµίσεις που συµφωνήθηκαν στο πλαίσιο της στρατηγικής της Λισαβόνας απέδωσαν συγκεκριµένα οφέλη µεταξύ των οποίων η αύξηση της απασχόλησης (δηµιουργήθηκαν 18 εκατοµµύρια νέες θέσεις απασχόλησης πριν την εµφάνιση της κρίσης), ένα πιο δυναµικό επιχειρηµατικό περιβάλλον µε λιγότερη γραφειοκρατία (π.χ. η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρότεινε τον περιορισµό των διοικητικών επιβαρύνσεων που συνδέονται µε τις κανονιστικές ρυθµίσεις της ΕΕ και το όφελος από το µέτρο αυτό, εφόσον εγκριθεί από το Συµβούλιο και το Κοινοβούλιο, αποτιµάται σε ποσό άνω των 40 δισεκατ. ευρώ) καθώς και µεγαλύτερη επιλογή για τους καταναλωτές και ένα πιο βιώσιµο µέλλον (π.χ. η οικονοµική ανάπτυξη σε πολλά κράτη µέλη συνοδεύτηκε από πτωτική τάση της έντασης της ενέργειας). Παρόλο που δεν µπορεί να αποδειχθεί πάντα η αιτιώδης συνάφεια µεταξύ των µεταρρυθµίσεων της Λισαβόνας και των αποτελεσµάτων στην ανάπτυξη και στην απασχόληση, υπάρχουν στοιχεία που αποδεικνύουν ότι οι µεταρρυθµίσεις διαδραµάτισαν σηµαντικό ρόλο.... όµως η αύξηση της απασχόλησης δεν βοήθησε πάντα τους ανθρώπους να ξεφύγουν από τη φτώχεια Ωστόσο, η αύξηση της απασχόλησης δεν έγινε επαρκώς αισθητή στα πλέον αποκοµµένα από την αγορά εργασίας άτοµα και οι θέσεις απασχόλησης δεν βοήθησαν πάντα επιτυχώς τα άτοµα να ξεφύγουν από τη φτώχεια. Ορισµένες οµάδες εξακολουθούν να αντιµετωπίζουν συγκεκριµένα εµπόδια όπως η µειωµένη πρόσβαση των ατόµων µε χαµηλή εξειδίκευση στην κατάρτιση, ή η έλλειψη υπηρεσιών υποστήριξης. Ο κατακερµατισµός της αγοράς εργασίας διατηρείται σε ορισµένα κράτη µέλη και το ίδιο ισχύει για την παιδική φτώχεια η οποία φτάνει σε υψηλά επίπεδα σε ορισµένα κράτη µέλη. Από τα γεγονότα αυτά πρέπει να αντληθούν διδάγµατα. Οι διαρθρωτικές µεταρρυθµίσεις κατέστησαν την οικονοµία της ΕΕ πιο ανθεκτική και µας βοήθησαν να ξεπεράσουµε τη λαίλαπα Κατά το µεγαλύτερο διάστηµα της περασµένης δεκαετίας, τα δηµόσια οικονοµικά κινήθηκαν στη σωστή κατεύθυνση µε τη µείωση των ελλειµµάτων και του επιπέδου του χρέους και τη βελτίωση της µακροπρόθεσµης βιωσιµότητας µέσω της µεταρρύθµισης των συνταξιοδοτικών συστηµάτων. Η δηµοσιονοµική εξυγίανση δηµιούργησε τις προϋποθέσεις για να ληφθούν συντονισµένα µέτρα δηµοσιονοµικής τόνωσης µόλις εκδηλώθηκε η κρίση και περιορίστηκε η ζήτηση, ενώ συνέβαλε επίσης στη σταθεροποίηση της οικονοµίας µε την αποφυγή ενός φαύλου κύκλου µείωσης της ζήτησης, περιορισµού των επενδύσεων και αύξησης της ανεργίας. Κατά τον ίδιο τρόπο, οι µεταρρυθµίσεις και οι ενεργητικές πολιτικές στην αγορά εργασίας συνέβαλαν στην προστασία των θέσεων απασχόλησης κατά την περίοδο της ύφεσης και αναχαίτισαν την αύξηση της ανεργίας, ενώ η ζώνη του ευρώ αποδείχτηκε άγκυρα µακροοικονοµικής σταθερότητας κατά τη διάρκεια της κρίσης. Η εστίαση σε µεσοπρόθεσµες και µακροπρόθεσµες διαρθρωτικές µεταρρυθµίσεις στο πλαίσιο της στρατηγικής της Λισαβόνας διευκόλυνε αναµφίβολα το σχεδιασµό και την ταχεία ανάπτυξη του ευρωπαϊκού σχεδίου για την ανάκαµψη της οικονοµίας στα τέλη του 2008, διασφαλίζοντας τη συνοχή των βραχυπρόθεσµων πολιτικών απαντήσεων µε τις µεσοµακροπρόθεσµες προκλήσεις της ΕΕ. Ωστόσο, η στρατηγική της Λισαβόνας δεν ήταν εφοδιασµένη µε επαρκή µέσα για να αντιµετωπίσει εξαρχής ορισµένες από τις αιτίες της κρίσης EL 4 EL

6 Η στρατηγική της Λισαβόνας εστιάστηκε στις ορθές διαρθρωτικές µεταρρυθµίσεις. Οι τοµείς Ε&Α και καινοτοµία, αγορές εργασίας (ευελιξία µε ασφάλεια, δεξιότητες και δια βίου µάθηση), επιχειρηµατικό περιβάλλον και εξυγίανση των δηµόσιων οικονοµικών είναι όλοι κρίσιµοι για την προετοιµασία της ΕΕ για την αντιµετώπιση της παγκοσµιοποίησης και της γήρανσης του πληθυσµού καθώς και για την ενίσχυση της ευηµερίας της ΕΕ. Ωστόσο, από την αποκτηθείσα γνώση, συνάγεται σαφώς ότι η στρατηγική θα µπορούσε να έχει οργανωθεί καλύτερα ώστε να εστιάζεται περισσότερο σε καθοριστικά στοιχεία τα οποία διαδραµάτισαν κεντρικό ρόλο στην εκδήλωση της κρίσης, όπως η στιβαρή εποπτεία και ο συστηµικός κίνδυνος στις χρηµαταγορές, οι κερδοσκοπικές φούσκες (π.χ. στις αγορές κατοικίας) και ο βασιζόµενος στην πίστωση καταναλωτισµός, που σε ορισµένα κράτη, σε συνδυασµό µε τις µισθολογικές αυξήσεις που υπερέβαιναν την αύξηση της παραγωγικότητας, τροφοδότησαν υψηλά ελλείµµατα στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών. Η οικονοµική κρίση προήλθε από µακροοικονοµικές ανισορροπίες και προβλήµατα ανταγωνιστικότητας τα οποία δεν αντιµετωπίστηκαν επαρκώς στο πλαίσιο της εποπτείας των οικονοµιών των κρατών µελών µέσω του συµφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης και της στρατηγικής της Λισαβόνας, καθώς τα µέσα αυτά έτειναν να λειτουργούν παράλληλα αντί να αλληλοσυµπληρώνονται. Παρά τα σηµαντικά επιτεύγµατα, ο συνολικός ρυθµός εκτέλεσης των µεταρρυθµίσεων ήταν αργός και άνισος... Ενώ η στρατηγική είχε ως αποτέλεσµα συγκεκριµένα οφέλη και συνέβαλε στην επίτευξη συναίνεσης όσον αφορά το πρόγραµµα µεταρρυθµίσεων της ΕΕ, δεν κατέστη δυνατό να καλυφθεί το χάσµα µεταξύ των δεσµεύσεων και των δράσεων. Τα κράτη µέλη µε τις καλύτερες επιδόσεις προχώρησαν σε πιο φιλόδοξες µεταρρυθµίσεις, ενώ σε άλλα δηµιουργήθηκε σταδιακά ένα (σηµαντικό) χάσµα µεταξύ προσδοκιών και αποτελεσµάτων. Τούτο σηµαίνει ότι χάθηκαν σηµαντικά οφέλη και συνέργειες. Το ίδιο µπορεί να λεχθεί και για τις επιµέρους πολιτικές που συνθέτουν τη στρατηγική της Λισαβόνας, καθώς η πρόοδος ήταν µεγαλύτερη σε ορισµένους τοµείς πολιτικής από ό,τι σε άλλους. Η πρόοδος που έχει σηµειωθεί στο µικροοικονοµικό τοµέα είναι µικρότερη από ό,τι στην απασχόληση και στον µακροοικονοµικό τοµέα. Ο στόχος της στρατηγικής της Λισαβόνας για προώθηση µεγαλύτερης ολοκλήρωσης των πολιτικών µέσω της µακροοικονοµικής διάστασης, της απασχόλησης και της µικροοικονοµικής (συµπεριλαµβανοµένου του περιβάλλοντος) διάστασης επιτεύχθηκε µόνο εν µέρει. Η σηµασία της αλληλεξάρτησης σε µια στενά ολοκληρωµένη οικονοµία, ιδίως στη ζώνη του ευρώ, δεν αναγνωρίστηκε επαρκώς Στις αλληλοσυνδεόµενες οικονοµίες µας, το δυναµικό ανάπτυξης και απασχόλησης θα αξιοποιηθεί µόνο εάν όλα τα κράτη µέλη εφαρµόσουν τις µεταρρυθµίσεις µε τον ίδιο κατά προσέγγιση ρυθµό, λαµβάνοντας υπόψη τις εθνικές τους προκλήσεις και την επίπτωση των δράσεών τους (ή την έλλειψη δράσεων) στα υπόλοιπα κράτη µέλη και στο σύνολο της Ένωσης. Η οικονοµική κρίση έφερε στο προσκήνιο την εν λόγω αλληλεξάρτηση: λόγω της άνισης προόδου δεν απωλέστηκαν µόνο ορισµένες σηµαντικές θετικές δευτερογενείς συνέπειες και συνέργειες αλλά σε ορισµένες περιπτώσεις εκδηλώθηκαν αρνητικές δευτερογενείς συνέπειες. Ένας στενότερος δεσµός µεταξύ της στρατηγικής της Λισαβόνας και άλλων µέσων της ΕΕ και ειδικών τοµεακών πρωτοβουλιών ή µέτρων πολιτικής θα βελτίωνε την αποτελεσµατικότητά της EL 5 EL

7 Οι δεσµοί µεταξύ της στρατηγικής της Λισαβόνας και άλλων µέσων ή/και στρατηγικών της ΕΕ, όπως το σύµφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης, η στρατηγική για την αειφόρο ανάπτυξη ή η κοινωνική ατζέντα, δεν ήταν αρκετά ισχυροί, µε αποτέλεσµα ορισµένες από τις στρατηγικές αυτές, αντί να αλληλοενισχύονται, να εφαρµόζονται µεµονωµένα. Άλλες σηµαντικές προτεραιότητες πολιτικής, όπως η ολοκλήρωση των χρηµατοπιστωτικών αγορών, έλαµψαν δια της απουσίας τους από τη στρατηγική της Λισαβόνας. Εξάλλου, όσον αφορά τα επιµέρους µέτρα, η έγκριση φιλόδοξων µέτρων στο υψηλότερο πολιτικό επίπεδο δεν είχε πάντα ως συνέπεια την ταχύτερη λήψη αποφάσεων ή την αποφυγή της εξασθένισής τους. Για παράδειγµα, ενώ το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο υπογράµµισε επανειληµµένα τη σηµασία της καινοτοµίας και την ανάγκη για ένα ασφαλές και οικονοµικά προσιτό κοινοτικό δίπλωµα ευρεσιτεχνίας, το Συµβούλιο δεν είναι (ακόµη) σε θέση να προτείνει λύση. Σε άλλους τοµείς, όπως η άρση των εµποδίων στην εσωτερική αγορά, η βελτίωση της ελεύθερης ροής (ψηφιακού) περιεχοµένου, η προώθηση της κινητικότητας στην αγορά εργασίας ή η επιτάχυνση της θέσπισης διαλειτουργικών προτύπων, παρά τις εκκλήσεις των αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων να ενταθούν οι προσπάθειες, η πρόοδος που σηµειώθηκε ήταν υπερβολικά αργή για να οδηγήσει σε σηµαντικά αποτελέσµατα. Το κοινοτικό πρόγραµµα της Λισαβόνας, που θεσπίστηκε στο πλαίσιο της µεταρρύθµισης του 2005 για την κατάρτιση δράσεων σε επίπεδο ΕΕ, δεν δηµιούργησε την απαιτούµενη δυναµική για αλλαγή. Η διάθεση ποσών των ιαρθρωτικών Ταµείων συνέβαλε στη σηµαντική κινητοποίηση επενδύσεων για ανάπτυξη και απασχόληση παρόλο που πρέπει να γίνουν περισσότερα Η «λισαβονοποίηση» των ιαρθρωτικών Ταµείων συνέβαλε στη διάθεση σηµαντικών ευρωπαϊκών πόρων (περίπου 228 δισεκατ. ευρώ κατά την περίοδο χρηµατοδότησης ) για επενδύσεις που προωθούν την ανάπτυξη, όπως η καινοτοµία, η Ε&Α και η επιχειρηµατική στήριξη. Το µεγαλύτερο µέρος των επενδύσεων αυτών θα υλοποιηθεί στην πράξη κατά τα προσεχή πέντε έτη. Οι δεσµοί µεταξύ των εθνικών στρατηγικών πλαισίων αναφοράς, που καθορίζουν τις προτεραιότητες της περιφερειακής πολιτικής, και των εθνικών µεταρρυθµιστικών προγραµµάτων, που καθορίζουν τις κοινωνικοοικονοµικές προτεραιότητες, επέτρεψαν να διασφαλιστεί µεγαλύτερη συνοχή αλλά θα µπορούσαν να έχουν αναπτυχθεί περισσότερο. Η χρησιµοποίηση των ιαρθρωτικών Ταµείων κατέστησε επίσης πιο οικεία τη στρατηγική της Λισαβόνας στις περιφερειακές και τοπικές αρχές οι οποίες διαδραµατίζουν σηµαντικό ρόλο στην εφαρµογή της. Από την κτηθείσα εµπειρία συνάγεται ωστόσο ότι η επίπτωση των ιαρθρωτικών Ταµείων µπορεί να ενισχυθεί µε τη βελτίωση των υποκείµενων δοµών (π.χ. στην έρευνα και την καινοτοµία ή/και στις αγορές εργασίας), µε την απλούστευση των κανονιστικών πλαισίων (π.χ. επιχειρηµατικό περιβάλλον, ανάπτυξη υποδοµών) και µε την περαιτέρω ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας και αποτελεσµατικότητας σε ορισµένα κράτη µέλη. Θα µπορούσαν επίσης να εξεταστούν τρόποι για να αξιοποιηθεί σε µεγαλύτερο βαθµό ο προϋπολογισµός της ΕΕ υπέρ της ανάπτυξης και της απασχόλησης. Η εταιρική σχέση µεταξύ της ΕΕ και των κρατών µελών αποτέλεσε σε γενικές γραµµές µια θετική εµπειρία Η έννοια της εταιρικής σχέσης που καθιερώθηκε το 2005 είχε θετική επίπτωση στη συνεργασία και στον καταµερισµό των αρµοδιοτήτων µεταξύ των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών µελών. Ο διάλογος στο πλαίσιο της σχέσης αυτής µεταξύ της Επιτροπής και των κρατών µελών εξελίχθηκε σε µια εποικοδοµητική ανταλλαγή απόψεων στα πλαίσια της οποίας η Επιτροπή παρείχε συµβουλές στα κράτη µέλη σχετικά µε τις επιλογές πολιτικής, αξιοποιώντας συχνά την πείρα της από άλλα µέρη της Ένωσης, και τα κράτη µέλη παρουσίασαν την κατάσταση υπό την εθνική προοπτική, προβάλλοντας τις EL 6 EL

8 ευκαιρίες για µεταρρυθµίσεις και εντοπίζοντας τους περιορισµούς. Σε ορισµένες περιπτώσεις επιδιώχθηκε από κράτη µέλη η συµµετοχή περιφερειακών και τοπικών αρχών καθώς και κοινωνικών εταίρων και άλλων ενδιαφερόµενων φορέων στην εταιρική σχέση της στρατηγικής της Λισαβόνας, αναγνωρίζοντας ότι ασκούν όλοι σηµαντικές αρµοδιότητες στα πλαίσια της στρατηγικής (π.χ. ενεργητική πολιτική της αγοράς εργασίας, εκπαίδευση, ανάπτυξη υποδοµών, επιχειρηµατικό περιβάλλον). Σε πολλές περιπτώσεις ωστόσο, η συµµετοχή των περιφερειακών, τοπικών και κοινωνικών εταίρων ήταν περιορισµένη και στις περιπτώσεις που συµµετείχαν οι ενδιαφερόµενοι φορείς αυτό έγινε σε βάση ad hoc, παρόλο που οι περιφερειακοί και τοπικοί παράγοντες διαθέτουν συχνά σηµαντικές αρµοδιότητες όσον αφορά τις πολιτικές καθώς και σηµαντικούς πόρους στους τοµείς που καλύπτονται από τη στρατηγική της Λισαβόνας. Όµως η υλοποίηση χαρακτηρίστηκε από άνιση ανάληψη ευθύνης και αδύναµες δοµές διακυβέρνησης Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου στην προώθηση της µεταρρύθµισης δεν ήταν σαφώς προσδιορισµένος. Θα µπορούσε να προβληθεί το επιχείρηµα της υπερβολικής συχνά προετοιµασίας του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου µε εντατικές εργασίες στο πλαίσιο των διαφόρων συνθέσεων του Συµβουλίου, µε αποτέλεσµα οι ίδιοι οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων να διαθέτουν ελάχιστο περιθώριο για διεξαγωγή ουσιαστικών συζητήσεων και για έκδοση αποφάσεων. Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου θα µπορούσε επίσης να έχει προσδιοριστεί σαφέστερα γεγονός που θα του επέτρεπε να διαδραµατίσει σηµαντικότερο ρόλο στην προώθηση της στρατηγικής. Όσον αφορά τα µέσα, οι ολοκληρωµένες κατευθυντήριες γραµµές οι οποίες βασίζονται στη Συνθήκη, συνέβαλαν στη χάραξη των προσανατολισµών για τις εθνικές πολιτικές στους τοµείς της οικονοµίας και της απασχόλησης. Ενώ οι κατευθυντήριες γραµµές ήταν σφαιρικές και συνέβαλαν ενδεχοµένως στην προβολή των θεωρητικών επιχειρηµάτων υπέρ των µεταρρυθµίσεων, ο πολύ γενικός χαρακτήρας τους και η έλλειψη εσωτερικών προτεραιοτήτων περιόρισαν την επίπτωση του µέσου στη χάραξη της εθνικής πολιτικής. Τα εθνικά προγράµµατα µεταρρυθµίσεων (ΕΠΜ), τα οποία βασίζονται στις εν λόγω κατευθυντήριες γραµµές, αποτέλεσαν χρήσιµα εργαλεία για την προώθηση συνολικών αναπτυξιακών στρατηγικών που συνδέουν στενότερα τις µακροοικονοµικές και µικροοικονοµικές πολιτικές και τις πολιτικές για την απασχόληση. Ωστόσο, η προσέγγιση των ΕΠΜ διέφερε αισθητά στα διάφορα κράτη µέλη καθώς σε ορισµένες χώρες εκδηλώθηκε µε φιλόδοξα και συνεκτικά µεταρρυθµιστικά προγράµµατα ενώ σε άλλες µε ασαφή και περισσότερο περιγραφικά προγράµµατα, τα οποία στερούνταν της στήριξης των κυβερνήσεων και των εθνικών (και περιφερειακών) κοινοβουλίων. Ο αριθµός των στόχων σε επίπεδο ΕΕ ήταν υπερβολικά µεγάλος και δεν αντικατόπτριζε επαρκώς τις διαφορετικές θέσεις εκκίνησης των κρατών µελών, ιδίως µετά τη διεύρυνση. Η έλλειψη σαφώς συµφωνηµένων δεσµεύσεων επέτεινε επίσης τα προβλήµατα όσον αφορά την ανάληψη ευθύνης. Έτσι, για ορισµένα κράτη µέλη οι επιδόσεις τους υπερκάλυπταν ήδη το στόχο, ενώ για άλλα οι στόχοι τέθηκαν σε τέτοιο επίπεδο που η επίτευξή τους εντός των προβλεποµένων προθεσµιών φαινόταν µη ρεαλιστική. Οι επιπτώσεις των ειδικών ανά χώρα συστάσεων ήταν ποικίλες Οι ειδικές ανά χώρα συστάσεις, ένα µέσο που βασίζεται στη Συνθήκη, τις οποίες απευθύνει το Συµβούλιο στα κράτη µέλη βάσει σύστασης της Επιτροπής όταν πρέπει να ενταθούν οι προσπάθειες, αποτελέσαν σηµαντική συνιστώσα της στρατηγικής. Σε ορισµένα κράτη µέλη η επίπτωση των εν λόγω συστάσεων έγινε ιδιαίτερα αισθητή. Εντάσσοντας τις πολιτικές τους EL 7 EL

9 σε µια ευρωπαϊκή διάσταση και αναδεικνύοντας ότι και άλλες χώρες αντιµετώπιζαν τα ίδια ζητήµατα, τα εν λόγω κράτη µέλη χρησιµοποίησαν τις συστάσεις για να ασκήσουν πίεση υπέρ των µεταρρυθµίσεων σε εθνικό επίπεδο. Σε άλλα κράτη µέλη ωστόσο, οι εν λόγω συστάσεις δεν οδήγησαν σε πολιτικές συζητήσεις ή σε αποτελεσµατική παρακολούθηση. Η διατύπωσή τους κάλυπτε συνήθως από εξειδικευµένες κυρίως συµβουλές έως γενικούς προσανατολισµούς. Στην τελευταία περίπτωση, τα κράτη µέλη δυσκολεύονταν περισσότερο να αξιολογήσουν ποια µέτρα πολιτικής απαιτούνταν για την εκπλήρωση των στόχων της σύστασης, ενώ σε όλες τις περιπτώσεις ένα στιβαρό και διαφανές πλαίσιο αξιολόγησης θα µπορούσε να συµβάλει στην µεγαλύτερη αποδοχή των συστάσεων από τα κράτη µέλη. Επιταχύνθηκε η εκµάθηση τρόπων χάραξης πολιτικής και η ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών Σε όλα τα κράτη µέλη σηµειώθηκαν επιτυχίες στην εφαρµογή των µεταρρυθµίσεων και ως εκ τούτου υπάρχει σηµαντικό πεδίο για την ανταλλαγή εµπειριών και τη διάδοση βέλτιστων πρακτικών, λαµβάνοντας υπόψη τα πλαίσια και τις παραδόσεις του κάθε κράτους. Από το 2005, εντάθηκε ο ρυθµός εκµάθησης του τρόπου χάραξης πολιτικής και των ανταλλαγών βέλτιστων πρακτικών. Τα κράτη µέλη επέδειξαν σηµαντικό ενδιαφέρον για τις εµπειρίες άλλων κρατών σε τοµείς που καλύπτουν το φάσµα από τη συνταξιοδοτική και υγειονοµική µεταρρύθµιση, την ευελιξία µε ασφάλεια και την απόκτηση δεξιοτήτων, την πολυετή διαχείριση του προϋπολογισµού, τη βελτίωση του επιχειρηµατικού περιβάλλοντος (τρόποι συντόµευσης των προθεσµιών για τη σύσταση µιας επιχείρησης), την καινοτοµία (από το σύνολο των κρατών µελών, περισσότερα από τα µισά χρησιµοποιούν πλέον τα κουπόνια καινοτοµίας) έως την καταπολέµηση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισµού. Οι περισσότερες από τις ανταλλαγές πραγµατοποιήθηκαν στο πλαίσιο της ανοικτής µεθόδου συντονισµού (ΑΜΣ). Φαίνεται ότι η αποτελεσµατικότητα της εκµάθησης τρόπων χάραξης πολιτικής είναι µεγαλύτερη όταν υπάρχουν σαφείς και µετρήσιµοι στόχοι (π.χ. µείωση διοικητικών επιβαρύνσεων κατά 25%, σύσταση επιχείρησης εντός µιας εβδοµάδας) και όταν υπάρχει συµµετοχή τόσο τεχνικών εµπειρογνωµόνων (για την προσαρµογή των πολιτικών) όσο και πολιτικών ιθυνόντων (για τη διευκόλυνση της εφαρµογής). Η επικοινωνία αποτέλεσε την αχίλλειο πτέρνα της στρατηγικής. Σε γενικές γραµµές δεν δόθηκε αρκετή έµφαση στις ενέργειες επικοινωνίας τόσο για τα οφέλη από τη στρατηγική της Λισαβόνας όσο και για τις συνέπειες από τη µη υλοποίηση µεταρρυθµίσεων στην ΕΕ συνολικά (και ειδικά στη ζώνη του ευρώ). Λόγω του γεγονότος αυτού, η ευαισθητοποίηση και η συµµετοχή των πολιτών καθώς και η στήριξη των στόχων της στρατηγικής από το κοινό παρέµειναν περιορισµένες σε επίπεδο ΕΕ ενώ στο εθνικό επίπεδο ο συντονισµός δεν ήταν πάντα επαρκής. Στις περιπτώσεις που τα κράτη µέλη υλοποίησαν επικοινωνιακές ενέργειες σχετικά µε τις µεταρρυθµίσεις που συνδέονται µε τη στρατηγική της Λισαβόνας, οι τελευταίες σπανίως παρουσιάστηκαν ως µέρος µιας ευρωπαϊκής στρατηγικής. Θα µπορούσαν να γίνουν περισσότερα για να ενισχυθεί η διάσταση της ζώνης του ευρώ... Η στρατηγική της Λισαβόνας συνέπεσε µε τα πρώτα δέκα έτη κυκλοφορίας του ευρώ. Στις ολοκληρωµένες κατευθυντήριες γραµµές αναγνωρίζεται η αυξηµένη ανάγκη για συντονισµό των οικονοµικών πολιτικών στη ζώνη του ευρώ και από το 2007 έχουν εκδοθεί ειδικές συστάσεις µε αποδέκτες τις χώρες της ζώνης του ευρώ. Οι συστάσεις αυτές εστιάστηκαν σε µέτρα πολιτικής που παρουσιάζουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον για την οµαλή λειτουργία της ΟΝΕ. EL 8 EL

10 Στην πράξη ωστόσο, η παρακολούθηση των συστάσεων από τις χώρες της ζώνης του ευρώ και από την «ευρωοµάδα» ήταν σχετικά περιορισµένη. Οι πολύ διαφορετικές επιπτώσεις που είχε η κρίση στα κράτη της ζώνης του ευρώ απέδειξε ότι ορισµένες χώρες σηµείωσαν πολύ µεγαλύτερη πρόοδο σε σχέση µε άλλες όσον αφορά την εφαρµογή των διαρθρωτικών µεταρρυθµιστικών τους προγραµµάτων και τη διατήρηση της ανταγωνιστικότητάς τους, γεγονός που εξηγεί τις σηµαντικές ανισορροπίες εντός της ζώνης που δηµιουργούν δυσχέρειες στην οµαλή λειτουργία της ΟΝΕ. Η εξωτερική διάσταση θα µπορούσε να είναι πιο ενισχυµένη. Η στρατηγική ήταν ενδεχοµένως υπερβολικά εσωστρεφής καθώς εστίαζε περισσότερο στην προετοιµασία της ΕΕ για την παγκοσµιοποίηση αντί να προσπαθεί να διαδραµατίσει ρόλο στη διαµόρφωσή της. Η κρίση κατέστησε ιδιαίτερα σαφή τη σχέση αλληλεξάρτησης που χαρακτηρίζει την παγκόσµια οικονοµία, καθώς οι επιπτώσεις της διαχέονται ταχέως σε όλον τον πλανήτη. Από την εµφάνισή της, η ΕΕ συµµετείχε ενεργά στις εργασίες της Οµάδας των 20 για την εφαρµογή µιας υγιούς αρχιτεκτονικής µε στόχο την εξάλειψη των αδυναµιών και την αποφυγή της επανάληψης των ίδιων σφαλµάτων. Θα µπορούσε επίσης να δοθεί µεγαλύτερη προσοχή στους εγγενείς δεσµούς µεταξύ της οικονοµίας της ΕΕ και των βασικών παγκόσµιων δυνάµεων όπως οι ΗΠΑ, η Ιαπωνία και οι επονοµαζόµενες χώρες BRIC (Βραζιλία, Ρωσία, Ινδία, Κίνα). Τελευταία αλλά εξίσου σηµαντική επισήµανση είναι ότι καταβλήθηκαν ελάχιστες προσπάθειες για τη σύγκριση των επιδόσεων της ΕΕ µε εκείνες των βασικών της εµπορικών εταίρων και για την αξιολόγηση σε σχετικούς όρους της προόδου που σηµείωσε η ΕΕ. EL 9 EL

11 ΓΡΑΦΙΚΕΣ ΠΑΡΑΣΤΑΣΕΙΣ: EL 10 EL

12 EL 11 EL

13 ANNEX: STOCKTAKE OF PROGRESS IN SPECIFIC AREAS POLICY RESULTS Introduction Until the crisis hit, Europe was moving in the right direction. Labour markets were performing well with participation levels rising to 66% and unemployment levels dropping to 7%, while the graph below shows that EU GDP growth was just short of the Lisbon Strategy's envisaged 3% average growth. Although some of this progress was undoubtedly due to cyclical factors, developments in labour markets in particular owed much to the structural reform efforts of EU Member States. Real GDP growth rate EU27 percentage change on previous year 5,0 4,0 3,0 % change on previous year 2,0 1,0 0,0-1,0-2, ,0-4,0-5,0 EU 27 Source Eurostat 2009 forecasts DG ECFIN This technical annex analyses in more detail developments in a number of critical Lisbon areas. Starting with an overview of progress in the macro-economic area, the annex is organised around the four priority areas: more research, development and innovation; unlocking business potential, especially for SMEs; investing in people; and a greener economy. i) Macroeconomic resilience and financing Sound macroeconomic policies are essential to support growth and jobs by creating the right framework conditions for job creation and investment. Since the launch of the Lisbon strategy in 2000, the EU economy has experienced periods of cyclical upturns and downturns. The downturn was followed by five years of increasingly strong economic developments characterised by price stability, steady economic EL 12 EL

14 growth and job creation plus declining levels of unemployment. The backdrop to the relaunch of the Lisbon strategy in 2005 was therefore a stable macroeconomic environment, which prevailed broadly until The economic crisis radically altered this. While average GDP growth in the EU had risen to around 3% per year in , it plunged to -4% in Similarly, unemployment increased from a low of 7% in 2007 to its current rate approaching 10%. Maintaining sound and sustainable public finances is a Treaty obligation, with fiscal policy co-ordinated through the Stability and Growth Pact and reflected in the Integrated Guidelines. Following a generally balanced position in Member States' public finances in 2000, deficits widened over This was followed by a continuous improvement in nominal terms until 2007, when again a balanced position for the EU as a whole appeared achievable. This led to reduced government debt ratios, with fewer and fewer Member States subject to the Excessive Deficit Procedure. However, the crisis has had a dramatic impact on public finances, with average deficits reaching 7% of GDP in 2009 and debt approaching 80% of GDP, an increase of around 20 percentage points in just two years. This indicates that budgetary consolidation during the "good times" was insufficient. Given the projected budgetary impact of ageing populations, ensuring the long-term sustainability of public finances has been a key policy objective. A three-pronged strategy has been pursued to ensure fiscal sustainability, consisting of faster debt reduction, pension and health-care reform, plus labour market reforms (especially to extend working lives). Over the past decade, many Member States have enacted reforms of their pensions systems supported by the Open Method of Coordination, which looks at the access and adequacy of pension systems as well as their fiscal sustainability. Projections 1 confirm that these reforms have had a major impact in terms of containing future growth in age-related spending, and thus contributing to the sustainability of public finances. However, progress was uneven across Member States, and pension reform has been lagging in some countries. Moreover, with life expectancy continuously increasing and health care costs rising steadily, the challenge of ensuring sustainable modern social protection systems is far from over. The recent budgetary deterioration across the EU has substantially worsened the overall sustainability position. Maintaining wage developments in line with productivity and improving incentives to work, contribute to macro-economic stability and growth, and were central objectives of the Lisbon Strategy. Wage moderation has largely prevailed in most countries, supporting a low inflation environment and employment growth. However, in several Member States wages have systematically outpaced productivity growth, leading to a steady loss in competitiveness. The situation is most acute for some euro area Member States. Also, within a flexicurity strategy, reforms to tax and benefit systems to make work pay have gradually helped to reduce unemployment and inactivity rates. In terms of benefits policy, continuous progress has been made to strengthen conditionality of benefits, while on the tax side widespread efforts have been made to reduce the tax wedge, in particular for low wage earners. Competitiveness positions, especially within the euro area, have developed differently across countries, with some Member States accumulating large external imbalances. This is due to a variety of factors, including wage developments exceeding productivity developments, rapid credit growth and the emergence of bubbles in housing and asset markets. While in some cases current account imbalances have fallen in nominal terms as a result of the crisis as 1 Commission and Economic Policy Committee EL 13 EL

15 exports and imports plummeted, underlying structural problems remain. In some countries, external imbalances have become so urgent as to require balance of payments support from the EU and the International Monetary Fund (IMF). While EU-level surveillance did point to the risks of imbalances, the urgency of the situation given the degree of inter-linkages across countries was not fully understood. This underlines the need to improve surveillance and coordination, while the crisis has also highlighted the importance of focusing on financial supervision and on monitoring developments, notably on housing markets in order to avoid "bubbles" occurring. The Lisbon Strategy explicitly recognised the euro area dimension in both the Integrated Guidelines and the Commission Annual Progress Reports. A growing policy concern has been the gradual widening of the gap between competitiveness positions within the euro area, and the implications this has for a currency area. Indeed, specific policy recommendations to the euro area members as a group were issued on this basis over the last few years. However, the impact of this additional focus on the euro area in the Lisbon Strategy is hard to quantify in terms of a greater reform efforts compared to other Member States. The 2005 re-launch of the Lisbon Strategy coincided with preparations for the cycle of cohesion policy programming, providing an opportunity to place cohesion policy at the heart of the new Lisbon system. More than 250 billion from the Structural and Cohesion Funds were earmarked over the financial perspective for priority structural reforms in areas such as research, innovation, information technologies, business and human resource development. Such funding arrangements guarantee investment for priority projects, while the introduction of financial engineering and Public Private Partnerships has opened up further sustainable financing opportunities. The impact of Cohesion policy on some Member States' GDP growth can be as much as 0.7%. Despite this good progress, and despite the creation of a specific Heading in the annual EU budget for growth-related expenditure (Heading 1A), spending in other areas of the EU budget is considerably less well aligned with structural reform priorities, and a good deal of progress could still be made in terms of allocating funds in support of jobs and growth. EU budget financing for innovation, for instance, remains broadly inadequate, in spite of instruments such as the Competitiveness and Innovation Framework Programme. However, off-budget resources have nevertheless been mobilised as a response to the economic and financial crisis. The European Economic Recovery Plan announced three Public Private Partnerships to develop technologies for the manufacturing, automotive and construction sectors, while the European Investment Bank (EIB) increased its lending commitments by 25 billion in 2009 as a response to the crisis. ii) More research, development and innovation The Lisbon Strategy's objective for the EU to become a knowledge economy centred on an ambitious research and innovation agenda. The introduction of a 3% EU GDP spending target for research and development (R&D) represented a step change in the importance and visibility of research and innovation policy at the EU level. There is evidence that many Member States have prioritised public R&D investments: in 20 Member States, the share of R&D in the total government budget increased between 2000 and However, disappointing performance of some Member States means that the EU overall performance has only marginally improved since 2000 (from 1.85% of GDP to 1.9% of GDP). The graph below shows that the EU s key challenge remains making it more attractive for the private sector to invest in R&D in Europe rather than in other parts of the world. This means improving framework conditions (e.g. the single market, education and research systems, reinforcing the knowledge triangle, but also working on IPR and speeding up interoperable EL 14 EL

16 standardisation which has become critical for getting products to markets as innovation cycles have become shorter). Although the sum total of Member States' spending on R&D has not risen above 1.9% of GDP, still far away from the 3% target, it is reassuring that spending levels have held up recently in spite of the crisis., While the EU continued to trail the US, Japan and Korea in terms of overall R&D intensity for some time, recent data also suggests that emerging economies such as China or India are catching up. Expenditure on R&D percentage of GDP 3,00 2,50 2,00 % of GDP 1,50 1,00 0,50 0, Total Private expenditure Public expenditure Target total expenditure Source Eurostat Since 2005, the EU policy approach has shifted towards more demand-side measures, valuing the role of non-technological innovation and a particular emphasis on joining up the three sides of the knowledge triangle. 2 Initiatives such as the European Institute for Technology and Innovation (EIT) were launched, seeking to address the EU's persistent inability to "get innovation to market" and turn new ideas into productivity gains. Moreover, the EU has sought to use regulation and standardisation as tools to provide incentives and stimulate market demand for innovative products and services. Success in improving framework conditions has however been limited. The process to put in place a robust and affordable European patent has advanced somewhat, particularly with regard to litigation, but is far from completion. The system of standards remains fragmented and too slow given fast technological developments. The use of demand driven instruments such as public procurement has brought some improvements although the system has not developed to its full potential. In turn, work on the European Research Area represents a shift towards a more holistic policy approach, promoting greater co-operation between Member States and industry (e.g. through Joint Technology Initiatives which are public-private partnerships in key areas, European 2 Knowledge / education / innovation EL 15 EL

17 Research Infrastructures and Joint Programming), a stronger emphasis on excellence and smart specialisation and removal of obstacles to researchers mobility. EU-level financing has played an increasingly prominent role in innovation policy under Lisbon. The European Investment Fund remains an important source of potential funding for innovation projects, while the European Commission and the EIB created the Risk-Sharing Finance Facility to help fund research and innovation projects. Although welcome, this recent increase in lending activity suggests that failing to make greater use of the off-budget financing instruments available at EU level was a major shortcoming of the Lisbon Strategy. iii) Unlocking business potential, especially for SMEs In order to unlock business potential the Lisbon Strategy has prioritised reducing the regulatory burden and supporting entrepreneurship. As a result of improvements to these framework conditions, the EU is now arguably a better place to do business than in External evaluations also reflect the attractiveness of the EU, with the World Bank ranking one third of Member States in the top 30 of its Doing Business Report, and two thirds in the top MS have now introduced one-stop shops to start a business, while thanks to a specific action in the context of the Lisbon strategy the European Council has adopted a target which has translated into significantly easier requirements to start up a new private limited company: the average time taken in the EU is now 8 calendar days, while the average cost has dropped to 417. Although it is accurate to say that the Lisbon Strategy has succeeded in bringing about a major shift in the EU's regulatory culture much work remains to be done in terms of truly simplifying the business environment. Against a background of an administrative reduction target of 25% by 2012 for the EU, all Member States have set an ambitious national target for reducing administrative burdens but implementation will require further action. The European Commission has proposed potential savings in administrative burdens from EU rules worth 40 billion, subject to their adoption by the Council and the European Parliament. The Small Business Act (SBA), adopted in June 2008, was a first step towards a comprehensive SME policy framework for the EU and its Member States. The European Commission has delivered on several major actions announced in the SBA, for instance a proposal on reduced VAT rates entered into force on 1 June 2009, offering Member States ample possibilities to boost economic activity (notably in labour intensive services). Four other major proposals are still pending in the Council and European Parliament. The proposed recast of the Late Payment Directive and the proposal on a European Private Company Statute are both vitally important for the competitiveness of SMEs. The proposal on VAT invoicing aims at ensuring equal treatment of paper and electronic invoices and it is estimated to have a mid-term cost reduction potential of 18.4 billion (assuming that all 22 million taxable enterprises affected by the measure were to send all of their invoices electronically). Finally, up to 5.4 million companies could benefit from a proposal enabling Member States to exempt micro-enterprises from accounting rules, with potential savings of 6.3 billion for the EU economy. 3 The Doing Business project provides objective measures of business regulations and their enforcement across 183 economies and selected cities at the sub-national and regional level. EL 16 EL

18 European SMEs typically experience difficulties accessing finance. While most Member States have already taken or are currently introducing measures facilitating SME financing, the results are still disappointing. The EU has used cohesion policy to mobilise significant financial support for SMEs, especially via the EIB. In addition, the introduction of financial engineering possibilities, through Public-Private Partnerships and supporting financial instruments suitable for SMEs, has increased the overall reach of policies promoting access to finance. However, in spite of progress with many aspects of the single market, much of the EU's potential marketplace remains untapped for instance, only 7% of EU consumers currently shop across borders. Many Member States have addressed competition in network industries, notably in gas and electricity and electronic communications, while unbundling (notably in the gas, electricity and rail sectors) has the potential to deliver concrete benefits in terms of growth and safeguarding jobs. Clearly mandated and independent regulatory authorities with adequate levels of resources would also deliver better outcomes for EU consumers. Several Member States also still impose unnecessary regulatory restrictions on professional services, fixed tariffs or numerus clausus restrictions, which should be abolished by the services directive. iv) Investing in people One of the two key targets was that the European Union should have 70% of the working age population in employment by This was supported by secondary targets of a 50% employment rate for older workers (aged 55 and above) and 60% for women. These ambitious targets could only be achieved through structural reforms to tackle a number of challenges within Europe's labour markets; tackling labour market segmentation, addressing skill needs through more and better education and training, promoting a lifecycle approach to active ageing, and inclusive labour markets. The success of Lisbon in terms raising the profile of structural reform in labour markets also helped to deliver results. Progress towards Lisbon targets is shown in the graph below. The period in particular was characterised by strong employment growth, with about 9.5 million jobs created and a fall in the unemployment rate to almost 7%. Overall employment in the EU rose by close to four percentage points, reaching 65.9% in The employment rates for women and older workers increased more substantially, attaining 59.1% and 45.6% respectively by EL 17 EL

19 Employment rate EU27 percentage of population 80,0 70,0 60,0 % 50,0 40,0 30, Total Females Older workers Target total employment Source Eurostat The economic and financial crisis has since had a devastating effect on the labour market, with more than seven million job losses expected in the EU in and unemployment set to reach over 10% by the end of While some of the progress made before the crisis was undoubtedly due to a cyclical upturn, there are a number of reasons to believe that structural reforms as well as sustained wage moderation initiated under the Lisbon Strategy had a significant impact: unemployment declined by 28% between 2005 and 2008, and dropped to nearly 7% following decades in double digits; in the economic upturn that preceded the crisis there was no significant pressure on wages (as would have been typical in a cyclical-driven expansion); in the period before the economic crisis the employment rate increased significantly and over a very long period. Such a rise cannot only be explained by cyclical factors. One of the most important policy developments under the Lisbon Strategy since its 2005 relaunch has been the development, adoption and progress with implementation of common flexicurity principles, endorsed by the European Council in December Flexicurity represents a new way of looking at flexibility and security in the labour market. The concept recognises that globalisation and technological progress are rapidly changing the needs of workers and enterprises. Companies are under increasing pressure to adapt and develop their products and services more quickly; while workers are aware that company restructurings no longer occur incidentally but are becoming a fact of everyday life. Rather than protecting a job, which will ultimately disappear, flexicurity starts from the assumption that it is the worker who needs protection and assistance to either transition EL 18 EL

20 successfully in his/her existing job or move to a new job. Flexicurity therefore provides the right reform agenda to help create more adaptable labour markets and in particular to tackle often substantial labour market segmentation. It is encouraging that a majority of Member States have now developed or are developing comprehensive flexicurity approaches, although the focus of Member States' efforts should now be firmly on pushing forward reforms set out under individual Member States' flexicurity pathways. Major restructuring of Europe's labour markets since the crisis has made the scale of the challenge all the more apparent. Most reforms within this area have tended to focus on easing labour market regulation for new entrants to facilitate more contractual diversity. However, greater flexibility will only be achieved through the reform of legislation on existing contracts and by ensuring transitions between types of contracts and opportunities to progress. The overall trend in terms of labour market policies has therefore been positive, albeit rather uneven both among Member States and across policy domains. There remains considerable room for improvement, in particular amongst the young and older age groups. Despite progress made in developing the concept of active ageing and avoiding early retirement schemes wherever possible, older workers are still under-represented in the labour market: the employment rate for people aged is more than 30 percentage points lower than that for those aged 25 54, while less than 46% of people aged are working compared with almost 80% for year olds. Youth unemployment continues to be a severe and increasing problem. Young people are particularly badly affected by the crisis, and in many Member States they suffer unemployment rates of more than twice the rate for the rest of the work force. Youth unemployment is intrinsically linked to skills policy, and despite some focus on this issue under the Lisbon Strategy, progress has been insufficient. Despite some progress in terms of reducing early school leaving, nearly 15%young people in the EU (or approximately 7 million young people) still leave the education system prematurely with no qualifications. Alongside this, there has been virtually no increase in the average levels of educational attainment of the young, and those who become unemployed often do not receive the support they need. In spite of EU-level activation targets which were set in 2005 and stepped up in 2007, many Member States still fail to ensure that every unemployed young person receives a new start in terms of active job search support or re-training within the first four months of becoming unemployed. Education and skills policy is at the heart of creating a knowledge-based economy, but it is apparent that the EU has some way to travel in this regard. Progress in increasing youth educational attainment levels has been too slow, with outcomes only improving moderately since Since 2004, the level of adult participation in lifelong learning has remained stable or even decreased in 12 out of 27 Member States. v) A greener economy The importance of addressing climate change and promoting a competitive, and efficient energy sector with particular attention for energy security has become apparent since 2005, but it is fair to say that decisions on these important matters, particularly the so-called targets, were taken outside of the context of the Lisbon Strategy. Furthermore, as climate change, environmental and energy issues moved up the political agenda, and were formally integrated into the strategy and mainstreamed into EU policy making, the distinction between the Lisbon and Sustainable Development Strategies started to blur. The main argument for keeping the strategies separate consisted of the different time focus with the Lisbon Strategy EL 19 EL