ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΗΜΟΣΙΑΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΙE ΕΚΠΑΙ ΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ

Transcript

1 ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΗΜΟΣΙΑΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΙE ΕΚΠΑΙ ΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ ΓΕΝΙΚΗΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΤΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ Θέµα: ΤΜΗΜΑΤΟΠΟΙΗΣΗ ΚΑΙ ΕΥΡΟΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΙΟΙΚΗΣΗ: Η ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΤΗΣ ΓΓΒΙΟΜ ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ Επιβλέπων: ΤΣΕΚΟΣ ΘΕΟ ΩΡΟΣ Σπουδάστρια: ΑΛΕΞΑΚΗ ΑΡΓΥΡΩ ΑΘΗΝΑ 2004

2 ΠΕΡΙΛΗΨΗ Η παρούσα εργασία ασχολείται µε τη σηµασία της τµηµατοποίησης και του καθορισµού του εύρους εποπτείας, σε σχέση µε τον τρόπο λειτουργίας και την αποδοτικότητα µιας οργάνωσης. Ύστερα από σύντοµη αναφορά στις σύγχρονες τάσεις του management και τους τρόπους µέτρησης της αποδοτικότητας, γίνεται ανάλυση της σηµασίας των οργανώσεων και του γραφειοκρατικού τρόπου οργάνωσης, µε την τµηµατοποίηση και τα ιεραρχικά επίπεδα που αυτό συνεπάγεται. Ακολουθεί ανάλυση της κάθετης διαφοροποίησης και της ανάγκης για προσδιορισµό του κατάλληλου εύρους εποπτείας, του οποίου η σηµασία και ο τρόπος καθορισµού εξετάζεται στα κεφάλαια που ακολουθούν µε βάση την υπάρχουσα βιβλιογραφία και τις σχετικές πηγές του διαδικτύου. Στη συνέχεια γίνεται αναφορά στη σύγχρονη ελληνική πραγµατικότητα και βάσει µελέτης που είχε πραγµατοποιηθεί στο παρελθόν, αναλύεται ο τρόπος που τα στελέχη της ελληνικής διοίκησης αντιλαµβάνονται την έννοια της αναδιοργάνωσης. Στα πλαίσια αυτά πραγµατοποιήθηκε ενδεικτική µελέτη στη Γενική Γραµµατεία Βιοµηχανίας του Υπουργείου Ανάπτυξης, όπου αναλύθηκε το υπάρχον οργανόγραµµα και µε τη µέθοδο των ερωτηµατολογίων κατεγράφησαν οι απόψεις των εργαζοµένων πάνω στο εύρος εποπτείας που εµφανίζει η συγκεκριµένη υπηρεσία. Συµπερασµατικά βάσει όλων των παραπάνω, γίνεται σαφές ότι θα ήταν χρήσιµο για τον εκσυγχρονισµό της ελληνικής δηµόσιας διοίκησης να ερευνηθεί πιο προσεκτικά το θέµα της τµηµατοποίησης και του εύρους εποπτείας, προβαίνοντας σε αναδιοργάνωση του φορέα και ανακατανοµή του προσωπικού, στις υπηρεσίες όπου αυτό κρίνεται αναγκαίο. ΛΕΞΕΙΣ ΚΛΕΙ ΙΑ Οργάνωση, οργανωτική δοµή, ιεραρχική πυραµίδα, έλεγχος γραφειοκρατία, δηµόσια διοίκηση, αναδιοργάνωση, ανακατανοµή, αποδοτικότητα τµηµατοποίηση, εκχώρηση αρµοδιοτήτων, εύρος εποπτείας, εύρος έλεγχου, αποτελεσµατικότητα, δείκτες αποδοτικότητας, εισροές, εκροές, µητρική οργάνωση, κάθετη-οριζόντια διαφοροποίηση, Νέο δηµόσιο Μάνατζµεντ, διαχείριση της γνώσης, οργανόγραµµα, µεταρρύθµιση, ενότητα εντολής.

3 SUMMARY The present study is dealing with the importance of departmentalization and span of control in organizational management. After a few words about New Public Management, Knowledge Management and the way we measure efficiency today, we went back to analyze the importance of the bureaucratic model, which is the basis of almost every organization today. The pyramidal structure of this model, depends on the departmentalization and the span of control. The last one refers to the number of subordinates, who report to a manager and has important implications for the structure of an organization. The optimum span of control depends upon a member of considerations and could vary quite considerably. In the next part we analyze the problems of Greek Public Administration and through a research that has been made, we find out what mangers of the public sector think about it. In addition to this, we had a short research at General Secretariat for Industry (Ministry for Development) using interviews and questionnaires in order to investigate what the personnel believe about the span of control in their sector. Finally, is quite clear that Public Administration should reconsider the great importance of the way internal operations are departmentalized and how much the suitable span of control affect organizational structure and efficiency. KEY WORDS Efficiency, effectiveness,inputs, outputs, supervision, pyramidal structure, public sector, public administration, bureaucracy, organization, span of control, indicators, departmentalization flat organization, matrix organization, unity of command, New Public Management, Knowledge Management.

4 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΜΕΡΟΣ Α ΣΥΓΧΡΟΝΕΣ ΤΑΣΕΙΣ ΣΤΗ ΗΜΟΣΙΑ ΙΟΙΚΗΣΗ 1. NEW PUBLIC MANAGEMENT 3 2. Η ΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΗΣ ΓΝΩΣΗΣ ΜΕΣΑ ΣΤΗΝ ΟΡΓΑΝΩΣΗ (KNOWLEDGE MANAGEMENT) 5 3. Η ΜΕΤΡΗΣΗ ΤΗΣ ΑΠΟ ΟΤΙΚΟΤΗΤΑΣ 9 4. ΑΝΑΛΥΣΗ ΕΙΚΤΩΝ ΑΠΟ ΟΤΙΚΟΤΗΤΑΣ 11 ΜΟΡΦΕΣ ΚΑΙ ΟΜΗ ΤΩΝ ΟΡΓΑΝΩΣΕΩΝ 1. Η ΓΡΑΦΕΙΟΚΡΑΤΙΚΗ ΟΡΓΑΝΩΣΗ Η ΟΜΗ ΤΗΣ ΟΡΓΑΝΩΣΗΣ 22 ΟΡΙΖΟΝΤΙΑ-ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΗ ΙΑΦΟΡΟΠΟΙΗΣΗ Α. ΠΡΟΣ ΙΟΡΙΣΜΟΣ ΑΡΙΘΜΟΥ ΥΠΑΛΛΗΛΩΝ 23 Β. ΤΜΗΜΑΤΟΠΟΙΗΣΗ Οργάνωση κατά σκοπό Οργάνωση κατά διαδικασία Οργάνωση κατά το κοινό Οργάνωση κατά τόπο Η ΕΝΝΟΙΑ ΤΗΣ ΙΕΡΑΡΧΙΑΣ ΟΡΓΑΝΩΣΗ MATRIX: Η ΕΞΑΙΡΕΣΗ ΑΠΟ ΤΗΝ ΑΡΧΗ «ΕΝΟΤΗΤΑΣ ΕΝΤΟΛΗΣ» 35 ΜΕΡΟΣ Β ΕΥΡΟΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ (ΚΑΘΕΤΗ ΙΑΦΟΡΟΠΟΙΗΣΗ) 1. Η ΕΝΝΟΙΑ ΤΟΥ ΕΥΡΟΥΣ ΕΛΕΓΧΟΥ ΤΑ ΥΠΕΡ ΚΑΙ ΤΑ ΚΑΤΑ ΤΩΝ ΠΟΛΛΩΝ ΙΕΡΑΡΧΙΚΩΝ ΕΠΙΠΕ ΩΝ ΚΑΘΟΡΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΕΥΡΟΥΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ Η ΕΚΧΩΡΗΣΗ ΑΡΜΟ ΙΟΤΗΤΩΝ ΩΣ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΗ ΙΕΥΡΥΝΣΗΣ ΤΟΥ ΕΥΡΟΥΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ ΤΟ ΟΡΓΑΝΟΓΡΑΜΜΑ ΩΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑ ΤΗΣ ΤΜΗΜΑΤΟΠΟΙΗΣΗΣ ΚΑΙ ΤΟΥ ΚΑΘΟΡΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΕΥΡΟΥΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ Η ΘΕΩΡΙΑ ΤΟΥ V.A. GRAICUNAS ΓΙΑ ΤΟ ΕΥΡΟΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ ΜΕΛΕΤΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗΣ: ΕΡΕΥΝΑ ΓΙΑ ΤΙΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΤΟΥ ΕΥΡΟΥΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ ΑΠΟ ΤΗ ΙΕΘΝΗ ΕΜΠΕΙΡΙΑ 57

5 ΜΕΡΟΣ Γ ΤΑ ΣΥΓΧΡΟΝΑ Ε ΟΜΕΝΑ ΤΟΥ ΗΜΟΣΙΟΥ ΤΟΜΕΑ ΕΝ ΕΙΚΤΙΚΗ ΜΕΛΕΤΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΕΩΝ 1. Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΗΜΟΣΙΑ ΙΟΙΚΗΣΗ ΕΡΕΥΝΑ ΓΙΑ ΤΗ ΙΟΙΚΗΤΙΚΉ ΑΝΑ ΙΟΡΓΑΝΩΣΗ Η ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΓΡΑΜΜΑΤΕΙΑΣ ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΑΣ (ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ) 68 Α. ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ ΤΟΥ ΦΟΡΕΑ 69 Β. ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΤΟΥ ΕΥΡΟΥΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ Συνολικά αποτελέσµατα ερωτηµατολόγιων Αποτελέσµατα ερωτηµατολόγιων ανά κατηγόρια ερωτώµενων 82 Γ. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΓΙΑ ΤΗ ΓΓΒΙΟΜ 90 ΓΕΝΙΚΑ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ 92 ΠΑΡΑΠΟΜΠΕΣ: ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ΞΕΝΟΓΛΩΣΣΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ΙΚΤΥΑΚΕΣ ΤΟΠΟΘΕΣΙΕΣ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ: ΕΙΣΗΓΗΤΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ ΚΑΙ ΣΧΕ ΙΟ ΝΟΜΟΥ 3230/2004 ΕΡΩΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ ΟΡΓΑΝΟΓΡΑΜΜΑ ΓΓΒΙΟΜ

6 ΕΙΣΑΓΩΓΗ Σε µια από τις κλασσικότερες περιγραφές της επιστήµης της διοικήσεως και των οργανώσεων, κατά τη δεκαετία του 1930, o Luther Gulick, ένας από τους πρωτοπόρους µελετητές του διοικητικού φαινοµένου την περίοδο εκείνη, έγραφε: Η επιστήµη της διοικήσεως είναι το σύστηµα των γνώσεων µέσω των οποίων µπορούν οι άνθρωποι να κατανοούν τις σχέσεις, να προβλέπουν τα αποτελέσµατα και να επηρεάζουν την έκβαση της οργανωµένης προσπάθειας για την επίτευξη ορισµένων κοινών σκοπών. Η δε ηµόσια ιοίκηση είναι το τµήµα εκείνο της ιοικητικής Επιστήµης το οποίο ασχολείται µε τη διακυβέρνηση και ιδίως µε την εκτελεστική λειτουργία, όπου εφαρµόζονται οι σκοποί του κράτους, µολονότι υπάρχουν διοικητικά προβλήµατα και στη νοµοθετική και στη δικαστική λειτουργία. Aπό ιστορικής και συγκριτικής σκοπιάς, η τέχνη και η επιστήµη του διοικείν έχει ασχοληθεί µε δυο ζητήµατα και διαστάσεις: την ανάλυση και την ερµηνεία των οργανώσεων και των διοικήσεων, καθώς και µε την απόπειρα της αλλαγής, της µεταρρύθµισης και της βελτίωσης τους. Σε αυτά τα πλαίσια η αποτελεσµατικότητα και η αποδοτικότητα του ηµοσίου Τοµέα είναι επιτακτική ανάγκη στις µέρες µας και οφείλει να τεθεί ως κύριος στόχος του άµεσου µέλλοντος, δεδοµένου µάλιστα των αναπόφευκτων συγκρίσεων και των αναγκών για σύγκλιση µε τις άλλες ευρωπαϊκές χώρες ακόµη και στον τοµέα της ηµόσιας ιοίκησης που ενδεχοµένως κάποια στιγµή να προκύψει. Ανεξάρτητα πάντως από αυτό η ποιότητα της δηµόσιας διοίκησης σε µια χώρα, δηλαδή η εκτελεστική εξουσία που αποτελεί το µέσο για την επιτυχηµένη ή όχι εφαρµογή των κυβερνητικών πολιτικών, καθορίζει την εύρυθµη λειτουργία του κρατικού µηχανισµού, την ποιότητα των παρεχόµενων υπηρεσιών, την πολύ σηµαντική σχέση κράτους-πολίτη και προσδιορίζει την εικόνα που παρουσιάζει ένα κράτος προς τα «έξω». Οι παράγοντες που επηρεάζουν την αποτελεσµατικότητα και αποδοτικότητα του ηµόσιου Τοµέα είναι πολλοί και µπορεί να διαφέρουν από υπηρεσία σε υπηρεσία, παρουσιάζουν όµως αδιαµφισβήτητα κοινά χαρακτηριστικά. Το λεγόµενο Νew Public Management καθορίζει διάφορες παραµέτρους στην όλη αυτή διαδικασία δίνοντας ιδιαίτερη έµφαση στην µέτρηση της αποδοτικότητας και την ανάγκη δηµιουργίας των αντίστοιχων δεικτών, που ήδη σε άλλα ευρωπαϊκά κράτη αποτελούν γεγονός. 1

7 Όµως πριν από οτιδήποτε άλλο καθοριστικό ρόλο παίζει η οργανωτική δοµή ενός φορέα. Η σωστή και ανάλογη µε τις ανάγκες τµηµατοποίηση του οργανισµού, η επάρκεια σε προσωπικό και η σωστή κατανοµή του σε συνδυασµό µε ένα ενδεδειγµένο για την εκάστοτε περίπτωση εύρος εποπτείας, αποτελούν καίριας σηµασίας παράγοντες για την εύρυθµη και αποτελεσµατική λειτουργία µιας δηµόσιας οργάνωσης, καθώς πρωτίστως καθορίζουν τη ροή της πληροφορίας και της γνώσης µέσα στην οργάνωση και εξασφαλίζουν την αποτελεσµατική επικοινωνία µεταξύ των µελών της. Για το λόγο αυτό η παρούσα εργασία έχει σκοπό να αναλύσει το ρόλο της οργάνωσης στο σύγχρονο πλαίσιο διοίκησης (τµηµατοποίηση-εύρος εποπτείας) και να αναδείξει την παραγκωνισµένη πολλές φορές σηµασία της στα πλαίσια της ελληνικής ηµόσια ιοίκησης. 2

8 ΜΕΡΟΣ Α ΣΥΓΧΡΟΝΕΣ ΤΑΣΕΙΣ ΣΤΗ ΗΜΟΣΙΑ ΙΟΙΚΗΣΗ 1.NEW PUBLIC MANAGEMENT Σήµερα σιγά-σιγά, µια σηµαντική αλλαγή επέρχεται στον τρόπο µε τον οποίο σχεδιάζεται και υλοποιείται η διοικητική µεταρρύθµιση. Στις µέρες µας, η δηµόσια διοίκηση έχει περισσότερο εξωστρεφή προσανατολισµό και δεν δίνει το βάρος τόσο στον εξορθολογισµό των υπηρεσιών όπως συνέβαινε µερικές δεκαετίες παλιότερα. Πλέον οι δηµόσιες οργανώσεις έχουν αφήσει πίσω τους την εποχή της εσωστρέφειας, του νοµικισµού και της αποκατάστασης ενός διοικητικού ορθολογισµού και κρίνονται µε βάση τα αποτελέσµατα τους, που αφορούν και έχουν αποδέκτες τους πολίτες. Οι ποικίλες µεταρρυθµιστικές προσπάθειες που έγιναν µε επίκεντρο τη µεταφορά διοικητικής τεχνογνωσίας, αρχών και µεθόδων από τον ιδιωτικό στο δηµόσιο τοµέα, όσο και η θεωρητική τους τεκµηρίωση, συνθέτουν ένα µεταγραφειοκρατικό παράδειγµα διοίκησης, το όποίο συνήθως περιγράφεται µε τους όρους New Managerialism και New Public Management (NPM) 1 και φαίνεται πλέον να κυριαρχεί ως τάση διοικητικής µεταρρύθµισης διεθνώς. Τα βασικά χαρακτηριστικά που διαφοροποιούν το Νέο ηµόσιο Μάνατζµεντ από τα παραδοσιακά µοντέλα διοίκησης (και διοικητικής µεταρρύθµισης) είναι λοιπόν ο εξωστρεφής προσανατολισµός του προς τους πολίτες-πελάτες των δηµοσίων οργανώσεων, µε σκοπό τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχόµενων υπηρεσιών και η έµφαση στην αποτελεσµατικότητα, την αποδοτικότητα και την οικονοµικότητα των διοικητικών δράσεων. 1 Για µια γενική επισκόπηση των ιστορικών προϋποθέσεων αλλά και των βασικών αρχών του ΝΡΜ, βλ. Ν.Μιχαλόπουλος (2001), σελ , Κ. Σπανού (1996), σελ ,.Αργυριάδης (1998), σελ , Π. Καρκατσούλης (2001), σελ βλ. Κ. Σπανού (2000β), σελ. 15 3

9 Το ΝΡΜ αρνείται επίσης την έννοια της κάθετης ιεραρχίας, δηλαδή της οργανωτικής δοµής που λειτουργεί ως ιµάντας µεταφοράς εντολών από την κορυφή προς την βάση της δηµόσιας οργάνωσης. Τα οργανωτικά σχήµατα που προτείνονται και ευνοούνται έτσι, είναι περισσότερο η «δικτυακή» οργάνωση µεταξύ των υπηρεσιακών µονάδων. Επίσης το ΝΡΜ οργανώνει τις δράσεις του, κυρίως µε βάση τις ανάγκες και τις απαιτήσεις των πολιτών και κρίνει την επιτυχία της µεταρρύθµισης σε σχέση µε τα αποτελέσµατα που επιτυγχάνονται. Αντίθετα η κλασσική «Public Administration» έδινε έµφαση στις διαδικασίες παραγωγής των αποτελεσµάτων και ιδίως στη σωστή χρήση των κανόνων δικαίου. Ωστόσο οι βασικές αρχές του ΝΡΜ (ποιότητα, αποτελεσµατικότητα, αποδοτικότητα, οικονοµικότητα) θεωρούνται όπως είναι φυσικό συµπληρωµατικές των παραδοσιακών αρχών της νοµιµότητας και της ισότητας των ευκαιριών. Η επικρατούσα τάση υποστηρίζει το συγκερασµό αυτών των αρχών και την υπέρβαση των όποιων αντιθέσεων. ηλαδή η λογική του ΝΡΜ γενικά δεν υποκύπτει στον πειρασµό της διαγραφής των ορίων µεταξύ δηµοσίου και ιδιωτικού τοµέα. Αναγνωρίζει ότι οι περιορισµοί 2 του δηµοσίου είναι πολλοί, όπως νοµικής φύσεως ( αρχή νοµιµότητας, δικαιώµατα, έλεγχος, διαφάνεια), πολιτικοί (νοµιµοποίηση, υπαγωγή της διοίκησης στην πολιτική εξουσία), οικονοµικοί (κανόνες δηµόσιου λογιστικού), τεχνικοί (διαδικασίες, µέθοδοι, δράσεις). Για το λόγο αυτό, στις δράσεις του ΝΡΜ περιλαµβάνονται και δράσεις του κλασσικού επιχειρηµατικού µάνατζµεντ και της Public Administration, οι οποίες ανάλογα µε τις ιδιαιτερότητες των χώρων που εφαρµόζονται, δίνουν στο σύνολο των µεταρρυθµίσεων τον αντίστοιχο - περισσότερο προγραµµατικό, οργανωτικό ή ελεγκτικό - τόνο. Οι πιο γνωστές εφαρµογές του ΝΡΜ είναι: Η διοίκηση αποτελεσµάτων Η διοίκηση ολικής ποιότητας Η ηλεκτρονική διακυβέρνηση Η µέτρηση της συγκριτικής απόδοσης (benchmarking) Το controlling 4

10 Η κατάρτιση προϋπολογισµού βάση δεικτών απόδοσης Η µισθοδοσία των υπαλλήλων βάση δεικτών απόδοσης Η κανονιστική µεταρρύθµιση Ο Vincent Wright 3, σκιαγραφώντας την εναλλακτική λογική οργάνωσης και δράσης του ΝΡΜ, µας δίνει συµπυκνωµένες τις κυριότερες αρχές του νέου παραδείγµατος: «Το ΝΡΜ δίνει έµφαση στην ουσία έναντι της διαδικασίας, στον προσδιορισµό και την αξιολόγηση περισσότερο ειδικών παρά γενικών στόχων, στην αντιµετώπιση του κοινού ως πελατών, στην ενίσχυση του ανταγωνισµού ως προς την παροχή υπηρεσιών, στην αποκέντρωση των αποφάσεων, στη βελτίωση των τεχνικών οικονοµικής διαχείρισης, στην εισαγωγή δεικτών αποτελεσµατικότητας και µεθόδων σχεδιασµού και στη χρησιµοποίηση ιδιωτικών πρακτικών διοίκησης ανθρωπίνων πόρων και πληροφορίας». 2.Η ΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΗΣ ΓΝΩΣΗΣ ΜΕΣΑ ΣΤΗΝ ΟΡΓΑΝΩΣΗ (KNOWLEDGE MANAGEMENT) Ταυτόχρονα µε τα παραπάνω, είναι γεγονός ότι στη σύγχρονη εποχή, έχουµε ανάδειξη της γνώσης 4 ως βασικού παραγωγικού συντελεστή (intellectual capital) σε αντίθεση µε τις µέχρι σήµερα επικρατούσες αντιλήψεις ως προς τους παραδοσιακούς συντελεστές της παραγωγής (έδαφος, κεφάλαιο, εργασία), πράγµα που αναδεικνύει τον ανθρώπινο παράγοντα ως κυρίαρχο στοιχείο, µέσα στη δοµή και λειτουργία των σύγχρονων οργανισµών. Γίνεται ουσιαστικός περιορισµός της ιεραρχικής κλίµακας µέσα στο νέο οργανωτικό περιβάλλον της καλωδιωµένης οργανώσεως (wired organization). Κυριαρχεί η αντίληψη της γενικής και εκ βάθρων αναδιάρθρωσης (reengineering). Στόχος η δηµιουργία του γνωστικού οργανισµού (knowledge organization) δηλαδή του οργανισµού που µαθαίνει και εξελίσσεται. 3 V. Wright (1994), σελ Nέα επαγγέλµατα και ειδικεύσεις επιστηµόνων (µηχανολόγοι, οικονοµολόγοι, ψυχολόγοι, κοινωνιολόγοι, διοικητολόγοι, πληροφοριολόγοι και βέβαια επικοινωνιολόγοι) εµπλέκονται ολοένα και περισσότερο στην παραγωγική διαδικασία και τη διοίκηση και συγκροτούν µια αυτοτελή τεχνοδοµή. Αυτή συνιστά ένα νέο τύπο οργάνωσης της διαδικασίας λήψης των αποφάσεων, όπου οι αποφάσεις µιας οµάδας ειδικών ελέγχονται από άλλη οµάδα εξίσου ειδικών και όχι από κάποια διοικητική ιεραρχία, δίχως ειδική γνώση και εµπειρία επί του ζητήµατος. Βλ. Α. Μακρυδηµήτρης (2003), σελ.141 5

11 Από την εποχή του Arrow 5 που έβλεπε την εισαγωγή διαδικασιών µάθησης µέσα στην οργάνωση ως ένα µέσο για την αύξηση της παραγωγικότητας, εως σήµερα που η µάθηση επιχειρείται να συνδεθεί µε την εισαγωγή καινοτοµιών και τη δηµιουργικότητα, η οργανωτική θεωρία έχει σηµειώσει µια µεγάλη στροφή. Παρατηρείται δηλαδή, ιδίως µετά τις αρχές της δεκαετίας του 1980, µια αλλαγή στην προσέγγιση του ζητήµατος της γνώσης. Οι αλλαγές στην αντιµετώπιση της γνωστικής διαδικασίας 6 ήρθαν ως αποτέλεσµα µεταβολών που προκλήθηκαν από τη σύγχρονη τεχνολογία και την οργάνωση της εργασίας µέσα στο ίδιο το οργανωσιακό περιβάλλον. Ο αυτοµατισµός και η πληροφορική, καθώς και ο νέος καταµερισµός εργασίας που επέβαλαν οι νέες εξειδικεύσεις και επιδεξιότητες, ανέπτυξαν µια εκτεταµένη συλλογιστική σχετικά µε τη φύση των σύγχρονων οργανώσεων. Συνεπώς στην ανατολή του 20ου αιώνα το περιβάλλον λειτουργίας των πάσης φύσεως και αποστολής δηµοσίων οργανώσεων είναι ταραχώδες και αυτό επιβάλει τη διαρκή µάθηση για να µπορούν αυτές να προσαρµόζονται και να επιβιώνουν. Οι δηµόσιες οργανώσεις αλλά και οι ιδιωτικές επιχειρήσεις χρειάζεται να έχουν αυξηµένη την ικανότητα της µάθησης, µέσω της διαρκούς προσαρµογής τους στα αναδυόµενα κοινωνικά δεδοµένα. Έτσι όµως αναδεικνύεται η ανάγκη της µετεξέλιξης τους σε µαθησιακού τύπου συστήµατα. Κατά τους Νονάκα-Τακεούτσι 7 η οργανωσιακή γνώση οφείλεται και εκφράζεται στην ικανότητα της επιχείρησης, ως συνόλου, να δηµιουργεί νέα γνώση, να την διαχέει και να την ενσωµατώνει στα προϊόντα στις υπηρεσίες και τα συστήµατα της. Αυτό σηµαίνει πως η οργάνωση που θέλει να στηρίζεται και να παράγει γνώση και καινοτοµίες µαθαίνει να λειτουργεί όλο και περισσότερο σαν ένα ενορχηστρωµένο σύνολο µε κατανεµηµένους ρόλους και αρµοδιότητες, µε διάθεση και πνεύµα συνεργασίας, ώστε να αξιοποιείται το σύνολο των συντελεστών και των εµπλεκοµένων ως πλήρωµα της γνώσης. Σε ένα τέτοιο πλαίσιο όλοι µετέχουν και όλοι συντελούν οι απλοί υπάλληλοι, µεσαία και ανώτερα διευθυντικά στελέχη, όλοι έχουν ένα ρόλο και όλοι είναι δυνητικά δηµιουργοί γνώσης. 5 βλ. K.Arrow (1962) 6 βλ. Ι. Τσιβάκου (1995), σελ βλ. Νονάκα-Τακεούστι (2001), σελ.31, σε Α. Μακρυδηµήτρη (2003), σελ

12 Η επιχείρηση µαθαίνει µέσω της δυνατότητας των εργαζοµένων σε αυτή να µαθαίνουν. Αλλά την οργανωσιακή µάθηση δεν την αποτελεί απλά το σύνολο των ατοµικών µαθήσεων των εργαζοµένων, αλλά η συλλογικά χρήση αυτής της µαθησιακής δυνατότητας του συνόλου. Ο καθηγητής του Χάρβαρντ Argyris και ο Schon 8 ισχυρίζονται ότι δεν υπάρχει οργανωσιακή µάθηση χωρίς ατοµική µάθηση και ότι η ατοµική µάθηση είναι αναγκαία αλλά ανεπαρκής συνθήκη για οργανωσιακή µάθηση. Σε αυτό συνηγορεί και η εµπειρία από την οποία διαπιστώνεται ότι υπάρχουν πολλοί οργανισµοί-ιδίως του δηµοσίου τοµέα-όπου οι εργαζόµενοι έχουν υψηλό επίπεδο εξειδικευµένων γνώσεων και επιθυµούν να προσφέρουν, αλλά ο οργανισµός στον όποίο εργάζονται δε λειτουργεί αποτελεσµατικά. ηλαδή η υπάρχουσα ατοµική γνώση δεν µετουσιώνεται σε οργανωσιακή γνώση 9. Η σωστή οργάνωση και τµηµατοποίηση µε το κατάλληλο για την κάθε περίπτωση εύρος εποπτείας, είναι προφανές ότι βοηθά καθοριστικά στην εξέλιξη αυτής της διαδικασίας που λαµβάνει χώρο καθηµερινά µέσα σε µια οργάνωση και ή οποία µε τη σειρά της βοηθά στη αποδοτικότητα της οργάνωσης. Σε αυτή τη διαδικασία καθοριστικός είναι ο ρόλος των µεσαίων στελεχών. 10 Παραδοσιακά τα µεσαία διοικητικά στελέχη θεωρούνται ως εργάτες πολυτελείας οι οποίοι κυρίως ασχολούνται, µε επαναλαµβανόµενες δράσεις, µε υποδειγµατοποιηµενα διοικητικά καθήκοντα. Ταυτόχρονα λειτουργούν ως σύνδεσµοι επικοινωνίας µεταξύ των υπηρετούντων στη βάση της διοικητικής πυραµίδας, οι οποίοι έρχονται αντιµέτωποι µε την καθηµερινότητα της χαοτικής πραγµατικότητας και των ανώτατων διοικητικών στελεχών. Αυτός είναι ο κύριος λόγος δόµησης του ενδιάµεσου ιεραρχικού επιπέδου, ο ρόλος του οποίου σκιαγραφείται µεταφορικά ως γέφυρα µεταξύ των ανώτατων και των κατώτατων επιπέδων διοίκησης. Εποµένως τα µεσαία διοικητικά στελέχη λειτουργούν ως φορείς σύνθεσης, ως καταλύτες ενσωµάτωσης στην οργάνωση της νέας γνώσης. Η µελέτη του φαινοµένου της οργανωτικής µάθησης και πολύ περισσότερο του άµεσα µε αυτό, συνδεδεµένου ζητήµατος της διοίκησης της γνώσης για τη δηµόσια διοίκηση είναι συνεπώς µάλλον νέα. Η ως σήµερα βιβλιογραφική παραγωγή έχει κυρίως αναπτυχθεί για το ερευνητικό πεδίο των ιδιωτικών 8 βλ.c. Argyris- D. Schon (1978), σε Ι. Χαλά (1998), σελ βλ. Ι. Χαλάς (1998), σελ βλ. Ν. Μιχαλόπουλος (2002), σελ

13 επιχειρήσεων. Ωστόσο τα ζητήµατα αυτά δεν είναι άγνωστα και ήδη έχει αρχίσει να αναπτύσσεται ένας λόγος για τη δηµόσια διοίκηση µε βάση τις σχετικές έννοιες. Τα αποτελέσµατα από τη δηµιουργία ενός οργανισµού που µαθαίνει συστηµατικά και ενσυνείδητα µε τη µόχλευση από µια σύγχρονη λειτουργία ιοίκησης Ανθρώπινου υναµικού πρέπει να είναι θετικά και εποικοδοµητικά για όλους όσους εµπλέκονται (βλ. πίνακα 1). Μόνο η σύνδεση της επιχειρησιακής µε την ατοµική αποτελεσµατικότητα και το όφελος, µπορεί να δηµιουργήσει το σωστό υπόβαθρο για ανάπτυξη της κουλτούρας του οργανισµού που µαθαίνει 11. Πίνακας 1:Τα αποτελέσµατα διαχείρισης ανθρώπινου δυναµικού σε έναν οργανισµό που µαθαίνει ΟΦΕΛΗ ΓΙΑ ΤΟΝ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟ Αυξηµένη παραγωγικότητα και ποιότητα Χαµηλότερο κόστος ανάπτυξης προϊόντων/ δραστηριοτήτων Αυξηµένα οφέλη από την επένδυση σε εκπαίδευση και ανάπτυξη Αυξηµένα επίπεδα δηµιουργικότητας Ανταγωνιστικά πλεονεκτήµατα Λιγότερα φίλτρα επικοινωνίας Αυξηµένη προσέλκυση και διατήρηση στελεχών Αυξηµένη κινητοποίηση στελεχών Ενσωµάτωση µάθησης στην εργασία (Ε. Τζαννέτου, 2002, σελ.66). ΟΦΕΛΗ ΓΙΑ ΤΟΝ ΕΡΓΑΖΟΜΕΝΟ Πιο ενδιαφέρουσα εργασία ιευρυµένο πεδίο ανάπτυξης σταδιοδροµίας υνατότητα µετάβασης ανάµεσα σε τµήµατα / οργανωτικές οντότητες Σχέσεις εµπιστοσύνης Αυξηµένη ασφάλεια εργασίας Αυξηµένη δυνατότητα απασχόλησης Αυξηµένο εισόδηµα Χαρά της επιτυχίας Προσωπική ικανοποίηση Συµπέρασµα 11 βλ. Ε. Τζαννέτου (2002), σελ

14 Η δηµόσια διοίκηση καλείται να αντιµετωπίσει ταραχώδη δηµόσια πρόβληµα και αυτά προϋποθέτουν δοµές ευέλικτες, επαγγελµατισµό και γνώση. Τα στοιχεία αυτά οροθετούν το περιεχόµενο µιας κανονιστικής πρότασης αλλαγής, η οποία εκφράζει διαφορετικό πρότυπο λειτουργίας από το γραφειοκρατικό. Συνοπτικά, θα µπορούσε να παρατηρηθεί, ότι όσο η επιβίωση µια δηµόσιας οργάνωσης εξαρτάται από την προσαρµογή της στο περιβάλλον λειτουργίας της τόσο περισσότερο αναγκαία καθίσταται η µετάβαση της σε δοµές της γνώσης που είναι ικανές και µαθαίνουν επειδή έχουν µάθει να µαθαίνουν. Βοηθητικός παράγοντας και προϋπόθεση ταυτόχρονα για τη διευκόλυνση της παραπάνω διαδικασίας, είναι να προϋπάρχει µια αποτελεσµατική οργανωτική δοµή. 3.Η ΜΕΤΡΗΣΗ ΤΗΣ ΑΠΟ ΟΤΙΚΟΤΗΤΑΣ Η έννοια της αποδοτικότητας, όπως προαναφέρθηκε αποτελεί βασική συνιστώσα του New Public Management. Ήδη αρκετές ευρωπαϊκές χώρες έχουν εκπονήσει και εφαρµόσει τέτοια συστήµατα µέτρησης και αξιολόγησης του διοικητικού προϊόντος, όπως π.χ. στον τοµέα της υγείας και προστασίας του καταναλωτή, τις µεταφορές, την κοινωνική πρόνοια και την απασχόληση, τη δηµόσια ασφάλεια, τη δηµοσιονοµική και οικονοµική διοίκηση, το περιβάλλον τη δικαιοσύνη και άλλους τοµείς. Σε 11 απ αυτές χρησιµοποιούνται ήδη 780 δείκτες µε τους οποίους οι εταίροι µας µετρούν την αποτελεσµατικότητα των υπηρεσιών τους και την αποδοτικότητα των υπαλλήλων τους. Ωστόσο, η µέτρηση της αποδοτικότητας µιας δηµόσιας υπηρεσίας έχει κάποιες ιδιαίτερες δυσκολίες. Αυτό οφείλεται εν µέρει στα αρκετά διαφορετικά γνωρίσµατα της γραφειοκρατικοποίησης στη δηµόσια σφαίρα. 12 Τα βασικά είναι: 1. Η δυσχέρεια ποσοτικοποίησης και εποµένως επακριβούς µέτρησης των επιδιωκόµενων στόχων και των αποτελεσµάτων από τη δράση των δηµοσίων υπηρεσιών, ιδίως αυτών που επιδιώκουν κοινωφελείς σκοπούς και παράγουν ποιοτικού χαρακτήρα αγαθά (π.χ. υγεία, παιδεία, ασφάλεια, πολιτισµός κλπ). Η 12 βλ. Α. Μακρυδηµήτρη (2003), σελ.105 9

15 αδυναµία αυτή έχει σαν αποτέλεσµα τη συχνή ή και παντελή απουσία αξιόπιστων µεθόδων ελέγχου της αποδοτικότητας και της αποτελεσµατικότητας τους. 2.Στις κρατικές οργανώσεις σε αντίθεση µε τις ιδιωτικές οι εκροές δηλαδή τα αποτελέσµατα της δράσης και της λειτουργίας τους, συνήθως δεν συνδέονται και δεν συσχετίζονται ουσιαστικά µε τις εισροές, δηλαδή τους πόρους και τις σχετικές δαπάνες, οι οποίες προέρχονται κυρίως από τη φορολογία των πολιτών. Αυτό έχει σαν αποτέλεσµα όπως είναι φυσικό και τη δηµιουργία ελλειµµάτων. 3.Τέλος ενώ οι ιδιωτικές επιχειρήσεις εκτίθενται στο ανταγωνιστικό πλαίσιο της οικονοµίας της αγοράς, οι δηµόσιες οργανώσεις δρουν σε καθεστώς αν όχι µονοπωλιακής, τουλάχιστον ειδικής προστασίας και αντιµετωπίζουν πολύ λιγότερο απειλητικές συνθήκες και καταστάσεις. Οι δηµόσιες διοικήσεις στα κράτη-µέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης 13 εκτίθενται τα τελευταία χρόνια σε µια συνεχή και αυξανόµενη πίεση για τη βελτίωση της αποδοτικότητας, αποτελεσµατικότητας και επαρκείας των δηµοσίων υπηρεσιών. Από αυτή την άποψη, η δηµόσια διοίκηση που αποτελεί τη ραχοκοκαλιά του κράτους, έχει επωµιστεί το βαρύ και επίπονο έργο της ανανέωσης και του ποιοτικού εκσυγχρονισµού της κρατικής µηχανής. Συνεπώς ένα θέµα που απασχολεί έντονα στις µέρες µας είναι η ανάπτυξη συστηµάτων µέτρησης της αποτελεσµατικότητας 14 στις διάφορες περιοχές ή τοµείς της διοικητικής δράσης και η καθιέρωση αντίστοιχα δεικτών µέτρησης της απόδοσης. Είναι γεγονός ότι τα προβλήµατα που έχει να αντιµετωπίσει η ελληνική δηµόσια διοίκηση δεν είναι µόνο θέµατα δοµικών ή διαρθρωτικών αλλαγών του κρατικού µηχανισµού αλλά κυρίως προβλήµατα εύρυθµης λειτουργίας και αποτελεσµατικής δράσης. Άρα στρατηγική συνιστώσα της όλης εκσυγχρονιστικής προσπάθειας, είναι η καθιέρωση αφενός σύγχρονων συστηµάτων µέτρησης της αποδοτικότητας και αξιολόγησης της αποτελεσµατικότητας, καθώς και η καθιέρωση κριτηρίων ποιοτικού ελέγχου των παρεχόµενων από το κράτος υπηρεσιών, µε 13 Κατά τη διάρκεια της Αυστριακής Προεδρίας, πραγµατοποιήθηκε στη Βιέννη από Νοεµβρίου 1998 άτυπη σύνοδος των Υπουργών ηµόσιας ιοίκησης της Ε.Ε., όπου συζητήθηκε το θέµα είκτες Απόδοσης στις ηµόσιες ιοικήσεις στην Ευρώπη για την προσπάθεια εκσυγχρονισµού των διοικητικών συστηµάτων των κρατών-µελών και ελήφθησαν αποφάσεις για εθνικές πρωτοβουλίες στον τοµέα αυτό. 14 Βλ.. Σφήκας (2000), σελ

16 βασικό κριτήριο το βαθµό ικανοποίησης των πολιτών και την ανάπτυξη ελεγκτικών µηχανισµών της διοικητικής δράσης. Οι ερασιτεχνισµοί και οι αυτοσχεδιασµοί δεν θα πρέπει να έχουν µέρος σε αυτή την προσπάθεια. Αντίθετα η µελέτη ο σχεδιασµός και η εφαρµογή ενός ολοκληρωµένου συστήµατος µέτρησης της αποτελεσµατικότητας προϋποθέτουν την κατάλληλη και σωστή υποδοµή, την κατάλληλη επιλογή του διοικητικού φορέα ή οργάνωσης που θα αναλάβει ένα τέτοιο σοβαρό εγχείρηµα. Ακόµη η επιλογή των προσώπων πρέπει να βασίζεται στα παρακάτω χαρακτηριστικά: άρτια γνώση της οργάνωσης και λειτουργίας του οργανισµού, πολύχρονη πείρα διοικητικής πρακτικής, υψηλό βαθµό αναλυτικής ικανότητας. Για την κατανόηση όλων των παραπάνω θα ήταν χρήσιµο να αναλύσουµε έστω κάπως συνοπτικά την έννοια και τη χρησιµότητα των δεικτών. 4.ΑΝΑΛΥΣΗ ΕΙΚΤΩΝ ΑΠΟ ΟΤΙΚΟΤΗΤΑΣ Ως δείκτες απόδοσης (performance indicators) 15 ορίζονται γενικά οι πάσης φύσεως ποσοτικές αποτιµήσεις µεταβλητών µε τις οποίες καταγράφεται ο βαθµός επίτευξης αποτελεσµάτων, η δαπάνη πόρων, ο ρυθµός υλοποίησης διαδικασιών και οι µεταξύ τους σχέσεις. εν θα πρέπει να συγχέεται η µεταβλητή που αποτελεί το υπό διερεύνηση διοικητικό µέγεθος µε τον δείκτη ο οποίος είναι το εργαλείο µέσω του οποίου παρακολουθείται η µεταβλητή. Οι δείκτες χρησιµοποιούνται στην εν γένει παραγωγική διαδικασία ως εργαλεία σχεδιασµού, ελέγχου, αξιολόγησης και αναπροσανατολισµού της δράσης των κάθε είδους οργανώσεων, ανεξάρτητα από το παραγωγικό αντικείµενο µε το οποίο ασχολούνται. Υπάρχουν πολλοί τύποι δεικτών που κριτήριο διάκρισης τους αποτελεί το είδος των διοικητικών µεταβλητών που παρακολουθούν: είκτες που αποτιµούν τα εισερχόµενα και εξερχόµενα 15 βλ. Θ. Τσέκος (2003), Μέθοδοι και Τεχνικές ιοίκησης, Σηµειώσεις ΕΣ, σελ

17 προς και από την οργάνωση στοιχεία: 1. Οι διαθέσιµοι και δαπανώµενοι πόροι που αποκαλούνται γενικά εισροές (inputs) 2. Τα άµεσα αποτελέσµατα της παραγωγικής διαδικασίας που χαρακτηρίζονται εκροές (outputs) 3. Τα ευρύτερα αποτελέσµατα της παραγωγικής δραστηριότητας που ονοµάζονται επιπτώσεις (outcomes) είκτες που αποτιµούν σχέσεις µεταξύ στοιχείων: 1. Η σχέση µεταξύ προκαθορισθέντων στόχων και επιτευχθέντων αποτελεσµάτων που καλείται αποτελεσµατικότητα (effectiveness) 2. Η σχέση µεταξύ πόρων και αποτελεσµάτων (εισροών, εκροών και επιπτώσεων) που είναι γνωστή ως αποδοτικότητα (efficiency) 3. Η σχέση µεταξύ εισροών, εκροών / επιπτώσεων και ανθρωπίνων πόρων ή οργανωσιακών ενοτήτων που συνιστούν την παραγωγικότητα (productivity) Συνήθως απαντώνται οι παρακάτω δείκτες: είκτες εισροών Μετρούν τα εισερχόµενα στην εργασιακή διαδικασία στοιχεία: τόσο εκείνα που συγκροτούν και διευκολύνουν την διοικητική ενέργεια όσο και εκείνα που δηµιουργούν υποχρέωση διοικητικής ενέργειας Βάσει αυτού του κριτηρίου διακρίνουµε σε: είκτες πόρων. Ενδεικτικά: ανθρωποώρες εργασίας ανά ειδικότητα πάγιος εξοπλισµός (µηχανήµατα, υπολογιστές, έπιπλα) 12

18 αναλώσιµα ενέργεια χρόνος τηλεφωνικής οµιλίας χρόνος πρόσβασης στο διαδίκτυο ανθρωποχιλιόµετρα µετακινήσεων χρόνος εκπαίδευσης προσωπικού κλπ είκτες εργασιακών φορτίων. Ενδεικτικά: εισερχόµενα έγγραφα προσερχόµενοι προς συναλλαγή αριθµός τηλεφωνηµάτων πληθυσµός-στόχος δράσεων αριθµός προγραµµατισµένων αυτοψιών κλπ είκτες εκροών Μετρούν τα άµεσα εξερχόµενα από την οργανωσιακή λειτουργία και την παραγωγική διαδικασία στοιχεία: διεκπεραιωθείσες υποθέσεις εξερχόµενα έγγραφα εξυπηρετηθέντες συναλλασσόµενοι απαντηθέντα τηλεφωνήµατα εκδοθέντα εντάλµατα εκτελεσθείσες πληρωµές πραγµατοποιηθέντες έλεγχοι πραγµατοποιηθείσες αυτοψίες πραγµατοποιηθείσες εγγραφές κλπ είκτες επιπτώσεων 13

19 Παρακολουθούν τις τελικές συνέπειες της διοικητικής δράσης επί του δεδοµένου πεδίου. Για παράδειγµα: Μείωση χρόνου µετακίνησης µεταξύ δυο δεδοµένων σηµείων (συνέπεια συγκεκριµένων κυκλοφοριακών ρυθµίσεων) Μείωση ρύπανσης ως αποτέλεσµα υιοθέτησης νέων προδιαγραφών και εντατικοποίησης ελέγχων παραγωγικών µονάδων Αύξηση επενδύσεων (συνεπεία της απλουστεύσεις των διαδικασιών ίδρυσης νέων επιχειρήσεων) Αύξηση του ποσοστού επιτυχίας στα πανεπιστήµια από σχολεία υποβαθµισµένων περιοχών ως αποτέλεσµα ειδικών προγραµµάτων συµπληρωµατικής διδασκαλίας Μείωση των προσελεύσεων στις ΟΥ ως αποτέλεσµα της παροχής υπηρεσιών µέσω διαδικτύου. Κατά την εφαρµογή πρέπει να έχουµε υπόψη τα εξής: Η µέτρηση των διοικητικών επιδόσεων πρέπει να αποτελέσει πάγια υπηρεσιακή διαδικασία Οι δείκτες πέφτουν σε αχρηστία αν δεν ενσωµατωθούν σε ένα σύστηµα στοχοθεσίας και αξιολόγησης Τα προϊστάµενα κλιµάκια πρέπει να εστιάσουν την ελεγκτική τους λειτουργία σε δείκτες Οι δείκτες είναι πληροφορίες όχι αριθµοί Στη χώρα µας τα τελευταία χρόνια έχουµε αρχίσει να ψηλαφούµε το θέµα, καθώς εξακολουθεί σε µεγάλο βαθµό να είναι µια συγκεχυµένη έννοια στο χώρο του δηµόσιου τοµέα. Η ψήφιση του πρόσφατου νόµου 3230/ µε τίτλο «Καθιέρωση συστήµατος διοίκησης µε στόχους και µέτρηση της αποδοτικότητας» που αφορά τις δηµόσιες υπηρεσίες, τους πρωτοβάθµιους Ο.Τ.Α., τη δευτεροβάθµια αυτοδιοίκηση και τα ΝΠ, αποτελεί ένα πολύ θετικό βήµα προς αυτή την κατεύθυνση, καθώς για πρώτη φορά µε νόµο εισάγεται η εξειδίκευση και 16 Για περισσότερες λεπτοµέρειες βλ. Παράρτηµα Ι 14

20 διαφοροποίηση των στόχων, η καταγραφή καίριων δράσεων και ο καθορισµός των δεικτών αποτελέσµατος. Οι περιοδικοί έλεγχοι της απόδοσης, καθώς και η τελική αξιολόγηση διεξάγονται επίσης από τον προϊστάµενο σε συνεργασία µε τους υφισταµένους και αφορούν την επισήµανση των αποκλίσεων µεταξύ των επιθυµητών και των πραγµατικών αποτελεσµάτων, καθώς και τη διόρθωση τους. Συγκεκριµένα το άρθρο 5 καθιερώνει για πρώτη φορά τη διαδικασία προσδιορισµού των µετρήσεων βάσει δεικτών. ιακρίνοντας τους δείκτες σε γενικούς και ειδικούς επιχειρείται ο προσδιορισµός και η µέτρηση της ποιότητας βάσει συγκεκριµένων δεικτών. Αυτοί θα προσδιορίζονται κάθε φορά µε απόφαση του Υπουργείου Εσωτερικών, ηµόσιας ιοίκησης και Αποκέντρωσης και του καθ ύλην αρµόδιου Υπουργού, προσδιορίζοντας όχι µόνο τη µεθοδολογία υλοποίησης, αλλά και τη συχνότητα µέτρησης των αποτελεσµάτων. Στο άρθρο 6 προβλέπεται η σύσταση µονάδων ποιότητας και αποδοτικότητας µέσω σχετικών προεδρικών διαταγµάτων σε κάθε υπουργείο όπως επίσης και στις περιφέρειες, ενώ στο άρθρο 7 προβλέπεται η µετονοµασία της Μονάδας Αποδοτικότητας του ΥΠ.ΕΣ...Α. σε ιεύθυνση Ποιότητας και Αποδοτικότητα, µε δυο τµήµατα: Τµήµα Ερευνών και Μετρήσεων Αποδοτικότητας και Τµήµα Τεκµηρίωσης και Καλύτερων Πρακτικών, των οποίων οι αρµοδιότητες περιγράφονται στο ίδιο άρθρο Τέλος, στο άρθρο 9 προβλέπεται η σύνταξη από τον Υπουργό ΕΣ...Α., ετήσιας απολογιστικής έκθεσης σχετικά µε τα αποτελέσµατα των µετρήσεων της αποδοτικότητας και αποτελεσµατικότητας στη δηµόσια διοίκηση, καθώς και η βράβευση των φορέων που διακρίθηκαν για την ποιότητα των παρεχόµενων προς τους πολίτες υπηρεσιών. 15

21 Συµπέρασµα Όµως χαρακτηριστικά έχει ειπωθεί από τους Osborne & Gaebler, 17 το γεγονός ότι η κυβέρνηση δεν µπορεί να λειτουργήσει ακριβώς ως ιδιωτική επιχείρηση δεν σηµαίνει ότι δεν µπορεί να γίνει πιο επιχειρηµατική, υιοθετώντας θεσµούς που παρέχουν αγαθά και υπηρεσίες υψηλής ποιότητας, εκµεταλλευόµενοι στο έπακρο τους υπάρχοντες πόρους. «Ο,τι µπορεί να µετρηθεί µπορεί να επιτευχθεί»: η κλασσική αυτή φράση από το χώρο το χώρο του µάνατζµεντ αποτυπώνει την κρισιµότητα των δεικτών για την αποτελεσµατική διαχείριση κάθε παραγωγικής διαδικασίας. Και στην περίπτωση αυτή η οργανωτική δοµή συνιστά µια από τις παραµέτρους που επηρεάζουν την ικανότητα εφαρµογής της ποσοτικής διοίκησης. 17 βλ. Osborne & Gaebler (1992), σελ.15,22 16

22 ΜΟΡΦΕΣ ΚΑΙ ΟΜΗ ΤΩΝ ΟΡΓΑΝΩΣΕΩΝ ΕΙΣΑΓΩΓΗ H εξαιρετική ποικιλία του οργανωτικού φαινοµένου 18 στη σύγχρονη ζωή, δηµιουργεί το ερώτηµα αν οποιαδήποτε επιµέρους ταξινόµηση και κατηγοριοποίηση θα µπορούσε να συµπεριλάβει το σύνολο των µορφών αυτού του εξαιρετικά δυναµικού και περίπλοκου µηχανισµού συγκρότησης του κοινωνικού πράττειν. Έτσι πολλές δηµόσιες επιχειρήσεις και κοινωφελείς οργανισµοί λειτουργούν ως ένα βαθµό σαν να ήταν αµιγείς ή κανονικές (µη κρατικές) επιχειρήσεις. Αντιστρόφως δεν σπανίζουν τα παραδείγµατα γνήσια επιχειρηµατικών µονάδων που αναπτύσσουν κοινωφελείς ή µη κερδοσκοπικές δράσεις. Τέλος πολλές οργανώσεις του τρίτου ή κοινωνικού τοµέα παρουσιάζουν κράµατα γνωρισµάτων και χαρακτηριστικών, µολονότι καταρχήν συγκροτούνται µε βάση µια διαφορετική λογική, ούτε αυτήν της εξουσίας (που διέπει κυρίως της δηµόσιες οργανώσεις) ούτε αυτήν της κερδοσκοπίας και της αποδοτικότητας (που διέπει κυρίως τις επιχειρηµατικές οργανώσεις). Η ιεραρχία ως ειδικό οργανωτικό γνώρισµα της γραφειοκρατικής οργάνωσης και η αµφισβήτηση της στη σύγχρονη κοινωνική πραγµατικότητα θα µας απασχολήσει εδώ ιδιαίτερα. 18 Βλ. Α. Μακρυδηµήτρη (2003), σελ

23 1.Η ΓΡΑΦΕΙΟΚΡΑΤΙΚΗ ΟΡΓΑΝΩΣΗ Η γραφειοκρατία 19 (bureaucracy) ως επικρατούσα µορφή οργάνωσης κατά τη σύγχρονη εποχή δηµιουργήθηκε ως όρος από τον Γερµανό κοινωνιολόγο Max Weber. Σύντοµα θεωρήθηκε ως ο πιο αποτελεσµατικός τρόπος οργάνωσης, µια αποκρυστάλλωση του τεχνικού-εργαλειακού ορθολογισµού των νεότερων χρόνων και ιδίως της βιοµηχανικής εποχής 20. Μέσα στα πλαίσια αυτού του τύπου οργάνωσης η έννοια της πειθαρχίας αποκτά το πλήρες νόηµα της: τη συστηµατική, τυπική και απαρέγκλιτη εκτέλεση της εντολής που λαµβάνει ο υφιστάµενος από τον προϊστάµενο του στο ιεραρχικά διαρθρωµένο πλαίσιο της οργανωτικής πυραµίδας. Τα χαρακτηριστικά του γραφειοκρατικού τρόπου οργάνωσης απαντώνται κυρίως µάλιστα στη δηµόσια διοίκηση και καταγράφονται από τον Weber 21 : 1. Ένα τυπικά διαρθρωµένο σύστηµα κοινωνικής συµπεριφοράς στη δηµόσια ή επιχειρηµατική σφαίρα, στο πλαίσιο λειτουργίας του οποίου προσδιορίζονται µε τρόπο σαφή και δεσµευτικό δράσεις και αρµοδιότητες. 2. Συναντάται µια ακολουθία αξιωµάτων που είναι διατεταγµένα µε τρόπο ιεραρχικό και διέπονται από ένα πλέγµα κανόνων και διατάξεων. 3. Η εξουσία και η δυνατότητα ελέγχου απορρέει από τα αξίωµα και τις θέσεις εργασίας και δεν ανήκει στα φυσικά πρόσωπα που την φέρουν για ορισµένο χρόνο. Το περιεχόµενο και η φύση των ρόλων προσδιορίζεται κατά κύριο λόγο από την οργάνωση. 19 βλ. Α. Μακρυδηµήτρη (2003), σελ , Π. Χατζηπαντελή (1999), σελ Ιστορικά η γραφειοκρατία στη διοίκηση και την οργάνωση του κράτους αναπτύχθηκε παράλληλα µε τη βιοµηχανική επανάσταση και την επικράτηση του καπιταλιστικού τρόπου παραγωγής, προϋποθέτοντας και προωθώντας το ένα το άλλο. 21 Βλ. Μ.Weber (1948), σε Α. Μακρυδηµήτρη (2003), σελ

24 4. Η δράση των προσώπων διέπεται και χαρακτηρίζεται από τυπικότητα και διαδικασίες που οριοθετούν µε σχετική ακρίβεια τη συµπεριφορά και τη δράση τους. Έτσι περιορίζεται η ανεξέλεγκτη ή αυθαίρετη ενέργεια και ενισχύεται η βεβαιότητα, αντικειµενικότητα και η προβλεψιµότητα. Μια οργάνωση εποµένως µε τα παραπάνω βασικά γνωρίσµατα χαρακτηρίζεται από: 1. Την έµφαση σε ένα αυστηρό σύστηµα κανόνων και διατάξεων που διέπουν τη συµπεριφορά της Την ιεραρχική διαβάθµιση των σχέσεων και την πυραµιδοειδή διάταξη του οργανωτικού πεδίου 3. Την υπαλληλοποίηση του ανθρώπινου δυναµικού που στελεχώνει την οργάνωση και την επί πληρωµή παροχή των υπηρεσιών του σε αυτή 4. Τη λεπτοµερή περιγραφή και την εξειδίκευση των καθηκόντων των στελεχών κατά βαθµίδα διοικήσεως και κατά αντικείµενο αρµοδιοτήτων Η γραφειοκρατική οργάνωση ανήκει στην κατηγορία δοµών που ονοµάζονται µηχανιστικές. Στον αντίποδα βρίσκονται οι οργανικές δοµές στις οποίες δεν υπάρχει αντίστοιχη αυστηρότητα. Κάποιοι συγγραφείς περιγράφουν τις (γραφειοκρατικές) οργανώσεις ως ογκώδεις πυραµίδες ή µέγαρα, που αντιδιαστέλλονται από τις πρόχειρα στηµένες οργανωτικές τέντες και γι αυτό δεν διαθέτουν µεγάλη αυτοσχεδιαστική ικανότητα και ευελιξία. Τα χαρακτηριστικά ως προς τα οποία διαφέρουν οι δύο τύποι οργανώσεων παρουσιάζονται στον παρακάτω πίνακα. 22 Η ύπαρξη ιδιαίτερα σφιχτού πλέγµατος κανόνων έχει για τη δηµόσια διοίκηση αξιοσηµείωτες επιπτώσεις που τη διαφοροποιούν από τις οργανώσεις του ιδιωτικού χώρο. 19

25 Πίνακας 2: Χαρακτηριστικά µηχανιστικής και οργανικής δοµής ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΟ ΜΗΧΑΝΙΣΤΙΚΗ ΟΜΗ ΟΡΓΑΝΙΚΗ ΟΜΗ Ιεραρχικά επίπεδα Πολλά Λίγα Εύρος ελέγχου Μικρό Μεγάλο Εξειδίκευση Υψηλή Χαµηλή Αριθµός τµηµάτων Μεγάλος Μικρός Εξουσία Συγκεντρωµένη Αποκεντρωµένη Τυποποίηση Ισχυρή Ασθενής Συντονισµός Τυπικές διαδικασίες Ιεραρχία, Περιγραφή Αµοιβαία προσαρµογή Οµάδες, Αυτοέλεγχος καθηκόντων Σχέσεις Κάθετες Οριζόντιες Περιεχόµενο επικοινωνίας Οδηγίες, εντολές, διαταγές Συµβουλές, Πληροφορίες Κατεύθυνση επικοινωνίας Κυρίως κάθετη Κάθετη και οριζόντια Επίλυση συγκρούσεων Ο προϊστάµενος Αµοιβαία αλληλεπίδραση Προσανατολισµός µελών Εσωτερικός Προς τους στόχους Πηγή γοήτρου Η θέση στην οργάνωση Η συµβολή στα αποτελέσµατα (Προσαρµογή από Μπουραντά, 1992, σε Mακρυδηµήτρη 2003, σελ. 135) Η καθαρά τεχνική υπεροχή της γραφειοκρατικής οργάνωσης οφείλεται κατά τον Weber 23 στο γεγονός ότι αυτή µπορεί να παράγει µε αξιοπιστία και σταθερότητα τα αποτελέσµατα της και επιτρέπει εποµένως να ασκηθεί διοίκηση µε ακρίβεια, ταχύτητα, σαφήνεια, γνώση των φακέλων, συνέχεια, αξιοπιστία, ενότητα, αυστηρό έλεγχο, αποφυγή των εντάσεων, δίχως υλικό και προσωπικό κόστος. Για εκείνον η γραφειοκρατία αποτελεί ένα µηχανισµό ακριβείας (precision instrument) µε πολλαπλές χρήσεις στο χώρο της πολιτικής διαδικασίας, ένα µηχανισµός εξουσίας 23 βλ M. Weber (1948), σελ.254, σε Α. Μακρυδηµήτρη (2003), σελ 65 20

26 που αποτελεί την πλέον ορθολογική και αποτελεσµατική µέθοδο ενάσκησης ελέγχου. Το συγκεκριµένο πρότυπο οργάνωσης έχει δεχθεί όµως και πολλές επικρίσεις. Έχει κατηγορηθεί ότι οδηγεί σε µετάθεση των στόχων της οργάνωσης, διότι η τήρηση της διαδικασίας - και όχι η επίτευξη του επιθυµητού αποτελέσµατος - γίνεται το αντικείµενο των προσπαθειών, ότι επιβάλλει τεχνητούς διαχωρισµούς και δηµιουργεί τεχνητές ελίτ, ότι καταπνίγει την ατοµική πρωτοβουλία και τη δηµιουργικότητα. Ακόµη ότι γεννά ακαµψία, ευθυνοφοβία και έλλειψη προσαρµοστικότητας και ότι είναι ευάλωτο στη διαφθορά και την κατάχρηση εξουσίας, καθώς έχει µόνο µια γραµµή ελέγχου:από την κορυφή προς την βάση 24. Ωστόσο, αξίζει να σηµειωθεί ότι η γραφειοκρατικοποίηση συνδέεται άµεσα και πολλαπλά µε τη δηµοκρατία. Πρόκειται σύµφωνα µε τον Weber για την αδιαχώριστη σκιά της µαζικής δηµοκρατίας στης οποίας την ανάπτυξη αντιστοιχεί. Η πεποίθηση ότι οι δηµοκρατικοί στόχοι θα ήταν αδύνατο να επιτευχθούν στη σύγχρονη κοινωνία χωρίς τη συνδροµή της γραφειοκρατικής οργάνωσης για την υλοποίηση τους 25 εκφράζει τη στενή και αντιφατική σχέση δηµοκρατίας και γραφειοκρατίας, δεδοµένου ότι οι δηµοκρατικές αξίες απαιτούν έναν µη δηµοκρατικά οργανωµένο µηχανισµό για να κυριαρχήσουν. ηλαδή οδηγούµαστε στο εξής παράδοξο: προκειµένου να διατηρηθεί η δηµοκρατία στο πολιτικό σύστηµα (δηλαδή η συγκέντρωση της εξουσίας στους αιρετούς εκπροσώπους της λαϊκής κυριαρχίας) είναι αναγκαία η µη δηµοκρατική, δηλαδή η ιεραρχική και συγκεντρωτική διοίκηση της κρατικής µηχανής, των δηµόσιων υπηρεσιών και οργανισµών, που υπάρχουν για να εφαρµόζουν τις πολιτικές επιλογές των αιρετών και αντιπροσωπευτικών θεσµών και οργάνων. Όµως στο ξεκίνηµα του 21ου αιώνα η σύγχρονη οργάνωση της δηµοκρατικής διακυβέρνησης δεν µπορεί παρά να είναι κάτι το διαφορετικό από µια γραφειοκρατία κλασσικής µορφής. Η διευθέτηση των συλλογικών υποθέσεων απαιτεί να µην είναι η γραφειοκρατία ο αφέντης αλλά το όργανο και το εργαλείο για την καλύτερη δυνατή αντιµετώπιση τους. 24 Κατά συνέπεια, ο όρος γραφειοκρατία στην πορεία από ένα συγκεκριµένο είδος τυπικής οργάνωσης µεγάλου µεγέθους για την επίτευξη σύνθετων συλλογικών σκοπών, κατέληξε να χρησιµοποιείται από την κοινή γνώµη για να περιγράψει τα φαινόµενα δυσλειτουργίας της διοίκησης (χαρτοβασίλειο, νοµικισµός, αδιαφάνεια, αναποτελεσµατικότητα, υπαλληλοκρατία, αυθαιρεσία κτλ) δηλαδή ένας όρος µε αρνητική ή παθολογική σηµασιολογία 21

27 Η ιδιαίτερα µειωµένη προσαρµοστική ικανότητα της γραφειοκρατικής οργάνωσης θέτει στο επίκεντρο του προβληµατισµού µεταρρυθµιστών και ανακαινιστών της οργανωτικής δράσης, τη δυνατότητα µεταβολής και µετασχηµατισµού της κρατικής διοίκησης και της οργανωτικής µορφής της γραφειοκρατίας είτε αυτή απαντά στη δηµόσια είτε στην επιχειρηµατική σφαίρα Η ΟΜΗ ΤΗΣ ΟΡΓΑΝΩΣΗΣ Η οργάνωση όπως είναι φυσικό, αποτελεί κρίσιµη παράµετρο για τη σωστή λειτουργία της οργάνωσης. Το ζήτηµα του πλήθους του ανθρώπινου δυναµικού υπό την έννοια ότι όσο µεγαλύτερος ο πραγµατικός αριθµός των απασχολούµενων τόσο πιο διογκωµένο το οργανωτικό πλαίσιο και πιο εκτεταµένη η ιεραρχική κλίµακα. Συνεπώς αυξάνει και η λειτουργική διαφοροποίηση. Το οργανωτικό µέγεθος συνιστά δοµικό στοιχείο της οργάνωσης και συνεπάγεται µια σειρά κοινών χαρακτηριστικών γι αυτές 27. Αυτό δεν σηµαίνει ότι µπορεί αυτές οι οργανώσεις να παρουσιάζουν τον ίδιο βαθµό επιτυχίας και αποτελεσµατικότητας καθώς οι τεχνολογικές συνθήκες και η ποιότητα του προσωπικού είναι καθοριστικοί παράγοντες. Ο Fayol αφιέρωσε σηµαντικό µέρος της πρακτικής εµπειρίας και της θεωρητικής επεξεργασίας του στον ανθρώπινο παράγοντα καθώς αντιλαµβάνεται την οργάνωση ως ένα ανθρώπινο οικοδόµηµα. Το πώς θα οργανωθεί αυτό το «οικοδόµηµα», τόσο οριζόντια, όσο και κάθετα αποδεικνύεται ιδιαίτερης σηµασίας για µια οργάνωση καθώς επηρεάζει καθοριστικά την ποιότητα των υπηρεσιών της και την εν γένει λειτουργία της. Στοιχεία της δοµής µιας οργάνωσης αποτελούν ο αριθµός των ιεραρχικών επιπέδων, η διαίρεση σε τµήµατα, το εύρος ελέγχου, η εξειδίκευση των θέσεων εργασίας, ο βαθµός αποκέντρωσης, ο συντονισµός, η σχέση µεταξύ επιτελικών γραµµικών µονάδων κ.α. 25 βλ.p.blau, M.Meyer (1971) σελ. 165, σε Κ. Σπανού (1992), σελ βλ. Α. Mακρυδηµήτρη (2003) σελ. 68, 103,122, Κ. Σπανού(1992) σελ βλ. Ν. Μιχαλόπουλος (1994), σελ.79, 99,. Μπουραντάς (2002), σελ

28 ΟΡΙΖΟΝΤΙΑ-ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΗ ΙΑΦΟΡΟΠΟΙΗΣΗ Α. ΠΡΟΣ ΙΟΡΙΣΜΟΣ ΑΡΙΘΜΟΥ ΥΠΑΛΛΗΛΩΝ Προσδιορίζουµε ένα κύκλό συναφών προϊόντων δηλαδή ένα σύνολο οµοιογενών αντικειµένων που συνδέονται µεταξύ τους είτε διότι παράγουν παραπλήσια προϊόντα, είτε διότι χρησιµοποιούν παραπλήσιες µεθόδους εργασίας, είτε διότι απευθύνονται στο ίδιο κοινό, είτε διότι έχουν την ίδια γεωγραφική αρµοδιότητα. Τα αντικείµενα αυτά µπορούν να αποτελέσουν τη βάση µιας τµηµατοποίησης δηλαδή προσδιορισµού διοικητικών ενοτήτων. 2. Μέσα στα πλαίσια της διοικητικής ενότητας καταγράφουµε όλες τις βασικές κατηγορίες δραστηριοτήτων που απαιτούνται να αναπτυχθούν για να παραχθούν τα συγκεκριµένα διοικητικά προϊόντα. Οι κατηγορίες αυτές µπορεί να είναι: Επικοινωνία µε το κοινό για την παροχή και λήψη πληροφοριών, επεξεργασία φακέλου / συσχετισµοί, έλεγχοι / διασταυρώσεις / εγγραφές /σύνταξη Αυτοψίες / επιτόπιοι έλεγχοι Υπογραφή / ανάληψη ευθύνης ιαχείριση οικονοµικών ροών (εισπράξεις-πληρωµές κλπ) Σε αυτή τη φάση δεν συνδέουµε τις δραστηριότητες µε συγκεκριµένα τµήµατα ή θέσεις εργασίας. 3. Αναλύουµε τη διαδικασία παραγωγής κάθε τελικού διοικητικού προϊόντος χωριστά. Προσδιορίζουµε τις φάσεις που απαιτούνται και το σε ποιες κατηγορίες δραστηριοτήτων εµπίπτει κάθε φάση. 4. Για κάθε φάση αναλύουµε τις δραστηριότητες σε ενέργειες 28 βλ. Θ. Τσέκος (2003), ηµόσιο Μάνατζµεντ, Σηµειώσεις ΕΣ, σελ

29 5. Υπολογίζουµε / εκτιµούµε τον αναγκαίο χρόνο πραγµατοποίησης κάθε ενέργειας εντός των πλαισίων κάθε κατηγορίας δραστηριοτήτων για µια µονάδα εκάστου προϊόντος (βλ σχεδιάγραµµα) 6. Αθροίζουµε τους χρόνους ενεργειών για να προσδιορίσουµε το συνολικό χρόνο εµπλοκής τη συγκεκριµένης κατηγορίας δραστηριοτήτων στη διαδικασία παραγωγής µιας µονάδας εκάστου προϊόντος 7. Με βάση το συγκεκριµένο πεδίο αρµοδιοτήτων της συγκεκριµένης διοικητικής ενότητας υπολογίζουµε / εκτιµούµε τον αναµενόµενο/ επιθυµητό όγκο παραγωγής εκάστου προϊόντος για δεδοµένη χρονική περίοδο. 8. Πολλαπλασιάζοντας τον προσδιορισθέντα όγκο µε το συνολικό χρόνο εµπλοκής της δραστηριότητας στην παραγωγή µια µονάδας προϊόντος υπολογίζουµε το χρόνο που η συγκεκριµένη δραστηριότητα πρέπει να αφιερώσει στην παραγωγή του δεδοµένου προϊόντος συνολικά. 9. Αθροίζουµε τους συνολικούς χρόνους εµπλοκής της συγκεκριµένης κατηγορίας δραστηριοτήτων στην παραγωγή όλων των διοικητικών προϊόντων αρµοδιότητας της προκύπτει ο συνολικός αριθµός ανθρωποωρών εργασίας που πρέπει να διατεθεί για τη συγκεκριµένη κατηγορία δραστηριοτήτων. 10. ιαιρώντας το συνολικό αριθµό ανθρωποωρών µε το νόµιµο ωράριο προσδιορίζουµε τον αριθµό θέσεων εργασίας που χρειάζεται η διοικητική µας ενότητα στα πλαίσια της δεδοµένης δραστηριότητας. Σε περίπτωση που το πηλίκο είναι µικρότερο της µονάδας πρόκειται για ποσοστό του χρόνου ενός υπαλλήλου. 11. Στην τελευταία περίπτωση αναζητούµε συναφείς και συµβατές δραστηριότητες µε συνολικό χρόνο εξ ίσου περιορισµένο ώστε να συµπληρώνεται ο νόµιµος χρόνος εργασίας ενός υπαλλήλου ή να συµπληρώνεται άρτιος αριθµός υπαλλήλων. 12. Κατ αυτόν τον τρόπο έχουµε εκτιµήσει την παραγωγική βάση έκαστης κατηγορίας δραστηριοτήτων µιας ενότητας. Έχουµε δηλαδή ολοκληρώσει τη οριζόντια -λειτουργική διαφοροποίηση και κατά το είδος των δραστηριοτήτων και κατά την έκταση εκάστης δραστηριότητας. 24

30 Τα παραπάνω, δηλαδή η λεπτοµερής κατάτµηση και επακριβής µέτρηση του χρόνου και του κόστους εργασίας στο συγκεκριµένο οργανωτικό και εργασιακό περιβάλλον, αποτελούν κύριες συνιστώσες της επιστηµονικής ανάλυσης 29. Συνέπεια αυτής της οπτικής ήταν ότι επιτεύχθηκε αρκετά υψηλός βαθµός ακριβείας στις µετρήσεις ορισµένων όψεων της διοικητικής συµπεριφοράς, ιδιαίτερα όσον αφορά στη διενέργεια επαναλαµβανόµενων εργασιών και καθηκόντων ρουτίνας από τα στελέχη που βρίσκονται πλησιέστερα προς τη βάση της οργανωτικής πυραµίδας και λειτουργούν περισσότερο χειρωνακτικά στη διαδικασία της µαζικής παραγωγής. Οι αρνητικές συνέπειες από την ανορθολογική δοµή και τις παραλήψεις των υφισταµένων οργανισµών εµφανίζονται στα ακόλουθα πεδία 30 : Υπέρ-κατάτµηση Η άνευ σαφών κριτηρίων δηµιουργία υποµονάδων οδηγεί σε πιέσεις ανορθολογικού πολλαπλασιασµού τους. Αυτό έχει δυο αρνητικές επιπτώσεις: Πολλαπλασιάζει τα κέντρα λήψης αποφάσεων και επαυξάνει τις ενδοϋπηρεσιακές συγκρούσεις ηµιουργεί υποµονάδες άνευ πραγµατικού αντικειµένου µε αποτελέσµατα να αδρανοποιείται το στελεχιακό δυναµικό που τοποθετείται σε αυτές Αναπτύσσει µια τάση δηµιουργίας νέων υποµονάδων µε αποτέλεσµα Να εξουδετερώνει την ανάπτυξη οριζόντιων µη ιεραρχικών, µη δοµικών- αλλά λειτουργικών µηχανισµών συντονισµού (συσκέψεις, επιτροπές, οµάδες έργου κλπ) Να διαχωρίζει τις αναπτυξιακές λειτουργίες (έρευνα, αξιολόγηση, κλπ) από τις διεκπεραιωτικές και µετατρέπει τις καθ ύλην υποµονάδες σε απλούς εκτελεστικούς µηχανισµούς ή αντιστρόφως να ακυρώνει τη λειτουργία των επιτελικών υποµονάδων που σχεδιάζουν χωρίς να 29 βλ. Α. Μακρυδηµήτρης (2003), σελ βλ. Θ. Τσέκος (2003), Μέθοδοι και Τεχνικές ιοίκησης, Σηµειώσεις ΕΣ 25

31 υπάρχει δυνατότητα εκτέλεσης του σχεδιασµού τους, γεγονός που επιτείνει τη διοικητική ασυνέχεια. Οργανωτική διαφοροποίηση άνευ κριτηρίων η οποία προκαλεί: Επικαλύψεις αντικειµένων και αναιτιολόγητες συναρµοδιότητες µε αρνητικές συνέπειες την σύγχυση, τις παράλληλες, περιττές ή αντιφατικές ενέργειες και τις διενέξεις διεκδικήσεων αποκλειστικότητας ή προτεραιότητας επί ευγενών αντικειµένων Κανά αρµοδιότητας µε αποτέλεσµα πλήρη απουσία υπηρεσιακής δράσης στα αντίστοιχα πεδία ή πρωτοβουλιακούς αυτοσχεδιασµούς µε αβέβαια αποτελέσµατα Άνιση κατανοµή όγκου εργασίας όταν η ανορθολογική διαφοροποίηση δηµιουργεί µονάδες µε εικονικά ή αδύναµα αντικείµενα Συνύπαρξη αντιφατικών αντικειµένων στις ίδιες υποµονάδες µε συνέπεια την αδυναµία αποτελεσµατικής διεκπεραίωσης τους Αδυναµία περιγραφής καθηκόντων που οδηγεί σε αδυναµία σύνδεσης µισθού- θέσης Μη σύνδεση του βαθµολογίου µε το επίπεδο ουσιαστικής ευθύνης της σχέσης Β. ΤΜΗΜΑΤΟΠΟΙΗΣΗ Η διαίρεση σε τµήµατα µπορεί να γίνει µε πολλούς τρόπους, για παράδειγµα µε βάση τις λειτουργίες που επιτελούνται στην οργάνωση 31. Οι λειτουργίες µιας οργάνωσης συνηθίζεται να διακρίνονται σε επιτελικές (staff) παραγωγικές ή γραµµικές (line) και βοηθητικές ή υποστήριξης (support ή auxiliary). Ως επιτελικές χαρακτηρίζονται οι λειτουργίες που εµπεριέχουν το στοιχείο του σχεδιασµού και συνεπάγονται τη δηµιουργία κανόνων που τηρούνται από το σύνολο ή µεγάλο µέρος των µονάδων της οργάνωσης. (knowing, thinking and 31 βλ. Α. Μακρυδηµήτρης (2003), σελ. 219, Π. Χατζηπαντελή (1999), σελ

32 planning functions). ιατηρούν τη γενική ευθύνη και την αρµοδιότητα για τη λήψη των αποφάσεων και την πραγµάτωση των οργανωτικών σκοπών. Παραδείγµατα αποτελούν ο σχεδιασµός προϊόντων και διαδικασιών, η κατάρτιση του προϋπολογισµού κ.α. Παραγωγικές ή γραµµικές είναι εκείνες οι λειτουργίες που οδηγούν στην παραγωγή των προϊόντων της οργάνωσης και που λόγω της ιεραρχικής διάταξης ή γραµµής, προϋποθέτει την ιεραρχική κλιµάκωση και κατανοµή του προσωπικού ούτως ώστε, κάθε στέλεχος εκτός του τελικού προϊσταµένου να είναι ταυτόχρονα υφιστάµενος και προϊστάµενος άλλων. Έτσι διαµορφώνεται η κλίµακα ιεραρχίας (scalar principle) και η αλυσίδα ή αλληλουχία των κρίκων εντολής (chain of command). Σε αυτό το πλαίσιο τα µεν υφιστάµενα επίπεδα έχουν την υποχρέωση της διαρκούς ενηµέρωσης των ανωτέρων, της προετοιµασίας των αποφάσεων και της συµµόρφωσης προς τις εντολές και τις υποδείξεις τους, τα δε ανώτερα έχουν το δικαίωµα της εντολής και της εποπτείας, αλλά και την υποχρέωση της καθοδήγησης των κατωτέρων. Είναι σαφές ότι το εκτελεστικό διοικητικό προσωπικό συνιστούν τον κορµό της οργανωτικής συµπεριφοράς και συµβάλλουν άµεσα και κατευθείαν στην επίτευξη των κύριων οργανωτικών σκοπών και στόχων. Υποστηρικτικές είναι οι λειτουργίες που συνίστανται στην παροχή υπηρεσιών προς τις διάφορες µονάδες, όπως γραµµατειακή υποστήριξη, προµήθειες κ.α. Οι δυο τελευταίες αποτελούν τις λεγόµενες doing functions. Συνεπώς έχουµε τµήµατα γραµµικά (π.χ. τµήµα παραγωγής), επιτελικά (π.χ. τµήµα οργανωτικού σχεδιασµού, τµήµα ανάπτυξης) και υποστήριξης (π.χ. τµήµα γραµµατείας) 32. Υπάρχουν όµως και µονάδες µικτής φύσης που έχουν ταυτόχρονα επιτελικό και βοηθητικό ρόλο, όπως για παράδειγµα το τµήµα οικονοµικού και το τµήµα προσωπικού. Το πρώτο σχεδιάζει την οικονοµική πολιτική της οργάνωσης και ταυτόχρονα εξυπηρετεί τις οικονοµικές λειτουργίες των άλλων µονάδων (π.χ. πληρωµές).το δεύτερο σχεδιάζει επίσης την πολιτική της οργάνωσης σε θέµατα ανθρώπινου δυναµικού και την ίδια στιγµή παρέχει υπηρεσίες προς τις λοιπές µονάδες (π.χ. επιλογή και εκπαίδευση προσωπικού). 32 Ο διαχωρισµός µεταξύ line και staff δραστηριοτήτων είναι χρήσιµη στο καθορισµό της ιεραρχικής πυραµίδας καθώς για παράδειγµα η λάθος τοποθέτηση ενός line manager κάτω από τον έλεγχο ενός staff official θα µπορούσε να προκαλέσει δυσλειτουργία στο εύρος εποπτείας για το οποίο θα γίνε0ι λόγος παρακάτω. 27