ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΤΜΗΜΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ

Transcript

1 ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΤΜΗΜΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα, ως μοχλός ανάπτυξης σε περιβάλλον δημοσιονομικής προσαρμογής Στράτου Ροζίνα Διατριβή υποβληθείσα προς μερική εκπλήρωση των απαραιτήτων προϋποθέσεων για την απόκτηση του Μεταπτυχιακού Διπλώματος Ειδίκευσης Αθήνα Φεβρουάριος 2013

2 Εγκρίνουμε τη διατριβή της Στράτου Ροζίνας Παγκράτης Σπυρίδωνας... Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών Σαπουντζόγλου Γεράσιμος... Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών Οικονομίδης Γεώργιος... Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών../02/2013 1

3 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΕΙΣΑΓΩΓΗ...7 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ 1.1 Δημόσια Έργα και Υπηρεσίες Ορισμοί Δημοσίων έργων και υπηρεσιών Η Σημασία των Δημοσίων έργων και υπηρεσιών Υλοποίηση και Χρηματοδότηση Δημοσίων έργων και υπηρεσιών Δημιουργία Συνεργασιών Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα Ιστορική Αναδρομή Μορφές Συνεργασιών Οι Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα Σημαντικοί Ορισμοί Αίτια Δημιουργίας Χαρακτηριστικά των ΣΔΙΤ Τύποι ΣΔΙΤ Χρηματοδότηση έργων ΣΔΙΤ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ 2.1 Η Διεθνής Πορεία των ΣΔΙΤ Η πορεία των ΣΔΙΤ στην Ευρωπαϊκή Ένωση Η πορεία των ΣΔΙΤ εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η Διαδικασία Υλοποίησης έργων ΣΔΙΤ Παραδοσιακή μέθοδος προμήθειας Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα Σημαντικά σημεία της διαδικασίας έργων ΣΔΙΤ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ 3.1 Συνεργασίες Δημοσίου-Ιδιωτικού Τομέα στην Ελλάδα Γενικά στοιχεία για τα δημόσια έργα Μορφές Συνεργασίας Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα Ο Νόμος 3389/ Βασικά Εκτελεστικά όργανα

4 3.2.2 Διαδικασία Δημιουργίας μιας ΣΔΙΤ Σημαντικά Σημεία της διαδικασίας έργων ΣΔΙΤ Πρωτοτυπία Νόμου 3389/ Πλεονεκτήματα Νόμου Παράδειγμα: Ζεύξη Ρίου - Αντιρρίου ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ 4.1 Τα πλεονεκτήματα των Συμπράξεων Μεταφορά Κινδύνων Αναβαθμισμένη Ποιότητα υποδομών και υπηρεσιών Υλοποίηση έργων εντός προϋπολογισμού και χρονοδιαγράμματος Λοιπά Κοινωνικά και Οικονομικά οφέλη Κίνδυνοι των έργων ΣΔΙΤ Κατασκευαστικός Κίνδυνος Κίνδυνος Διαθεσιμότητας Κίνδυνος Ζήτησης Κίνδυνος Δημοσίου Πιστωτικός Κίνδυνος Επενδυτικός Κίνδυνος Η Δημοσιονομική Επίδραση των ΣΔΙΤ Μέθοδοι Μεταχείρισης Κρατικών Λογαριασμών Λογιστική Αντιμετώπιση στους Κρατικούς Λογαριασμούς Παράδειγμα Λογιστικής Καταγραφής Συμπεράσματα Δημοσιονομικής Ανάλυσης Η Κυβερνητική αντίδραση στην κρίση Η επίδραση της κρίσης στα έργα ΣΔΙΤ Οι ενέργειες των κυβερνήσεων ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΕΜΠΤΟ 5.1 Η Πρωτοβουλία JESSICA Ορισμός του εργαλείου JESSICA Βασικές έννοιες του μηχανισμού

5 5.2 Η Διαδικασία εφαρμογής του μηχανισμού JESSICA Εκπόνηση Μελετών Σχεδιασμός Επενδυτικής Στρατηγικής Δημιουργία Ταμείου Κεφαλαίου Επιλογή Ταμείων Αστικής ανάπτυξης Επιλογή Τελικών Ανάδοχων έργου Ανακύκλωση πόρων και Επανεπένδυση Στρατηγική Εξόδου Οφέλη από τη χρήση Jessica Το χαρτοφυλάκιο έργων JESSICA Έργα Αστικής Ανάπλασης και JESSICA ΣΔΙΤ και JESSICA Διεθνείς Εμπειρία JESSICA ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΚΤΟ 6.1 Υλοποίηση έργων στα πλαίσια του ΕΣΠΑ Η Εισαγωγή των Συμπράξεων Η πορεία των διαδικασιών Το JESSICA στην Ελλάδα Η Εισαγωγή του μηχανισμού Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης Αττικής Οι σημαντικότερες ημερομηνίες και έργα ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 1:Σημαντικές Έννοιες ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 2:Ορισμοί ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 3:Πίνακες ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

6 ABSTRACT Σημαντικός παράγοντας της οικονομικής ανάπτυξης ενός κράτους αποτελούν οι δημόσιες επενδύσεις, και ειδικότερα οι κυβερνητικές αποφάσεις σχετικά με την πραγματοποίηση δημοσίων έργων και υπηρεσιών. Η επιλογή του αποτελεσματικότερου τρόπου υλοποίησης και της καταλληλότερης χρηματοδοτικής διάρθρωσης, απασχολούν ολοένα και περισσότερο τις δημόσιες αρχές, οι οποίες προσπαθούν να συγκρατήσουν και να περιορίσουν τα δημοσιονομικά χρέη και ελλείμματα των προηγουμένων ετών. Εναλλακτική λύση στους δημοσιονομικούς περιορισμούς της κυβέρνησης αποτελούν οι Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα, καθώς τα έργα ΣΔΙΤ υλοποιούνται με ιδιωτική χρηματοδότηση και έτσι η κυβέρνηση τα καταγράφει έξω- ισολογιστικά, με αποτέλεσμα να μην εμφανίζονται στο δημόσιο ισολογισμό ούτε ως περιουσιακά στοιχεία ούτε ως δανειακές υποχρεώσεις. Επιπρόσθετα, οι Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα έχουν τη δυνατότητα να εξασφαλίσουν μεγαλύτερη ή ίση οικονομική αποδοτικότητα των πόρων του δημοσίου σε σύγκριση με την παραδοσιακή υλοποίηση δημοσίων έργων, με την προϋπόθεση ότι οι κίνδυνοι του έργου θα κατανεμηθούν με τον βέλτιστο τρόπο ανάμεσα στους δύο φορείς. Ωστόσο, οι Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα δεν αποτελούν πάντα την καλύτερη λύση, καθώς η επιτυχία τους στηρίζεται σε πολλούς παράγοντες με σημαντικότερους την ύπαρξη νομικού πλαισίου, ο οποίος προάγει τη διαφάνεια και την αποτελεσματική εποπτεία των κρατικών λογαριασμών αλλά και καθορίζει τη διανομή των κίνδυνων, των πόρων και των οφελών μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα, τη θεσμική αλλαγή, την αλλαγή της δημόσιας φιλοσοφίας ως προς των προετοιμασία των έργων και την εξασφάλιση μακροπρόθεσμης χρηματοδότησης Στόχος λοιπόν της διατριβής είναι η γνωστοποίηση και η ανάλυση μιας εναλλακτικής μεθόδου υλοποίησης δημοσίων έργων και υπηρεσιών, τη μέθοδο των Συμπράξεων Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα, την οποία μπορούν να εφαρμόσουν οι δημόσιες 5

7 αρχές σε περιόδους δημοσιονομικής στενότητας. Μέσα από την εργασία περιγράφεται ο τρόπος μηχανισμού των Συμπράξεων και αναλύεται ο τρόπος με τον οποίο μπορούν να προσφέρουν δημοσιονομική βοήθεια στην κυβέρνηση σε δύσκολες οικονομικές περιόδους. Για την ανάλυση των παραπάνω θεμάτων εξετάστηκαν οδηγοί και αναφορές ευρωπαϊκών και παγκόσμιων οργανισμών, διάφορα ερευνητικά και ακαδημαϊκά δοκίμια αλλά και αναλύθηκαν λογιστικές κυβερνητικές εγγραφές. Τέλος, πολύτιμη συνεισφορά στην εργασία αποτελούν οι πληροφορίες του κ. Σταυρίδη Κωνσταντίνου, ειδικό συνεργάτη της Εθνικής Τράπεζας Ελλάδος για θέματα JESSICA, ως προς το γενικότερο μηχανισμό των ΣΔΙΤ αλλά ειδικότερα ως προς την εφαρμογή του εργαλείου JESSICA. 6

8 ΕΙΣΑΓΩΓΗ Όπως είναι γνωστό, η οικονομική ανάπτυξη μιας χώρας στηρίζεται στις επενδύσεις που πραγματοποιούνται σε αυτήν. Η υλοποίηση επομένως δημοσίων έργων και η παροχή δημοσίων υπηρεσιών οφείλουν να γίνονται από τις κυβερνήσεις κάθε χώρας, οι οποίες ευθύνονται για την οικονομική και κοινωνική ευημερία των πολιτών. Η υλοποίηση όμως ενός έργου δεν είναι εύκολη απόφαση για μια κυβέρνηση, καθώς απαιτείται υψηλό κόστος επένδυσης και δημοσίου χρέους, πόσο μάλλον όταν η ανάγκη αυτή συνδυάζεται με ένα ασταθές οικονομικό περιβάλλον, στο οποίο βρίσκονται τα περισσότερα κράτη τη σημερινή εποχή. Σε περιόδους λοιπόν όπου οι ανάγκες για δημόσιες επενδύσεις αυξάνονται, ενώ ταυτόχρονα οι δυνατότητες κρατικής χρηματοδότησης μειώνονται, απαιτείται η ανάπτυξη ενεργειών προκειμένου να διασφαλιστεί η συνεχή οικονομική πορεία της χώρας. Σύμμαχοι στην προσπάθεια των κυβερνήσεων αποτελούν τόσο οι ιδιώτες επενδυτές (π.χ. κατασκευαστικές εταιρείες, χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, κτλ.) όσο και τα διεθνή και ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα. Οι ομάδες αυτές υποστηρίζουν την υλοποίηση δημοσίων έργων και υπηρεσιών συνεισφέροντας οικονομική και τεχνική βοήθεια μέσα από την ανάπτυξη συνεργασιών δημοσίου και ιδιωτικού τομέα, όπως τις Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα (PPP ή PFI). Η πορεία λοιπόν των Συμπράξεων την τελευταία δεκαετία κυμαίνεται ανοδικά, καθώς όλο και περισσότερα κράτη την προτιμούν σε σχέση με την παραδοσιακή μέθοδο υλοποίησης έργων του δημοσίου, ενώ παράλληλα ευνοείται η χρηματοδότηση των έργων τους από τα κοινοτικά κεφάλαια της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και ειδικότερα μέσω των νέων εργαλείων ανακύκλωσης πόρων που έχει αναπτύξει (JESSICA). Όπως οι άλλες χώρες, έτσι και η Ελλάδα υιοθέτησε τον τρόπο υλοποίησης έργων μέσω Συμπράξεων αλλά και το μηχανισμό χρηματοδότησης κοινοτικών πόρων μέσω του εργαλείου JESSICA. Για την υλοποίηση και την αποτελεσματικότερη εφαρμογή των δύο παραπάνω μηχανισμών, χρειάστηκαν μια σειρά από ενέργειες που 7

9 περιλαμβάνουν εκτός των άλλων τη θέσπιση νέου νόμου αναφορικά με την υλοποίηση δημοσίων έργων μέσω ΣΔΙΤ αλλά και τη δημιουργία νέων θεσμικών οργάνων που θα υποστηρίζουν τις διαδικασίες προετοιμασίας και εφαρμογής των έργων. Από τη μεγάλη αναγνώριση και ανάπτυξη των Συμπράξεων, διαπιστώνεται ότι οι Συμπράξεις συμβάλλουν στην οικονομική ανάπτυξη μιας χώρας όχι μόνο επειδή παράγουν δημόσια έργα αλλά και γιατί υλοποιούν έργα και υπηρεσίες μεγαλύτερης ποιότητας (χρήση καινοτομίας). Πόσο επηρεάζει όμως μια ΣΔΙΤ τους δημοσιονομικούς λογαριασμούς του κράτους και πώς μπορεί να βοηθήσει σε περιόδους δημοσιονομικής στενότητας; Η εργασία αυτή εστιάζει στην ανάλυση του τρόπου λειτουργίας και ανάπτυξης των ΣΔΙΤ, προκειμένου να γνωστοποιηθούν τα οφέλη και οι κίνδυνοι που προκύπτουν από την εφαρμογή τους. Με αυτό τον τρόπο θα διαπιστωθεί κατά πόσο συμφέρει ή όχι μια κυβέρνηση να υλοποιήσει έργα μέσω ΣΔΙΤ σε σχέση με την παραδοσιακή μέθοδο, ειδικότερα σε περιόδους δημοσιονομικής προσαρμογής. Η εργασία έχει δομηθεί ως εξής: Κεφάλαιο πρώτο, όπου διευκρινίζονται οι γενικές έννοιες, οι σκοποί, και τα είδη των Συνεργασιών Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα γενικότερα Κεφάλαιο δεύτερο, όπου γίνεται μια επισκόπηση της διεθνούς εμπειρίας ΣΔΙΤ και της διαδικασίας υλοποίησης τους Κεφάλαιο τρίτο, περιγράφεται η πορεία των ΣΔΙΤ στην Ελλάδα και αναλύεται το νέο ελληνικό νομικό πλαίσιο αναφορικά με τις ΣΔΙΤ Κεφάλαιο τέταρτο, όπου αναλύονται τα πλεονεκτήματα, οι κίνδυνοι και η δημοσιονομική αντιμετώπιση των έργων ΣΔΙΤ Κεφάλαιο πέμπτο, όπου περιγράφεται ο μηχανισμός JESSICA και η διαδικασία εφαρμογής του Κεφάλαιο έκτο, όπου αναλύεται η πορεία των δημοσίων έργων και υπηρεσιών στην Ελλάδα με αναφορά στις συμπράξεις και το μηχανισμό JESSICA 8

10 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ Εισαγωγή στις Συμπράξεις Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα Η παροχή δημοσίων έργων και υπηρεσιών είναι αναγκαίος παράγοντας για την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη ενός κράτους και επομένως την κύρια ευθύνη υλοποίησής τους την φέρει η κυβέρνηση, προσφέροντας κάθε χρόνο ένα μέρους του κρατικού προϋπολογισμού για ανάπτυξη έργων σε διάφορους τομείς. Δεν είναι πάντα όμως η κυβέρνηση αυτή που προσφέρει ένα δημόσιο έργο ή υπηρεσία. Οι συνεργασίες δημοσίου και ιδιωτικού τομέα, οι οποίες χρησιμοποιούνται για την υλοποίηση δημοσίων έργων μοχλεύοντας ιδιωτικά κεφάλαια και ανθρώπινο προσωπικό, εφαρμόζονται εδώ και δεκαετίες και αποτελούν την καλύτερη εναλλακτική της κυβέρνησης σε περιόδους δημοσιονομικών περιορισμών. Οι μορφές που μπορούν να πάρουν οι συνεργασίες αυτές είναι πολλές, αλλά αυτή που έχει ξεχωρίσει ιδιαίτερα τα τελευταία χρόνια είναι η Σύμπραξη Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέας (ή όπως είναι γνωστή Public Private Partnership). Η σύμπραξη αποτελεί έναν ιδιαίτερο τρόπο ανάπτυξης δημοσίων έργων, καθώς στηρίζεται στη βέλτιστη κατανομή των αρμοδιοτήτων και των κινδύνων ανάμεσα στους δύο συμβαλλομένους. 9

11 1.1 Δημόσια Έργα και Υπηρεσίες Ορισμοί Δημοσίων έργων και υπηρεσιών Η ανάπτυξη κρατών είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την ικανότητα αυτών να προσελκύουν νέα κεφάλαια και πόρους και να διατηρούν υψηλά επίπεδα οικονομικής δραστηριότητας. Ένας τρόπος να γίνει αυτό είναι η κατασκευή έργων και η προσφορά καινοτόμων υπηρεσιών, η υλοποίηση των οποίων ανήκει παραδοσιακά στο κράτος. Οι οικονομικές δραστηριότητες που αναπτύσσονται, οι θέσεις εργασίας που δημιουργούνται, η βελτίωση των εγκαταστάσεων και των υπηρεσιών συντελούν στην βελτίωση του επιπέδου ζωής και της οικονομικής και κοινωνικής ευημερίας των πολιτών. Γίνεται λοιπόν σαφές πως όλες οι κυβερνήσεις οφείλουν να παρέχουν τα απαραίτητα έργα και υπηρεσίες σε όλους τους πολίτες ανεξαρτήτου οικονομικής κατάστασης, προς όφελος του κοινωνικού συνόλου. Ως έργο νοείται το αποτέλεσμα μιας σειράς οικοδομικών εργασιών ή εργασιών πολιτικού μηχανικού που προορίζεται να πληροί μια τεχνική λειτουργία. Κάθε έργο εκτελείται με συγκεκριμένα μέσα και όρια προϋπολογισμού και χρόνου ενώ το κάθε έργο είναι μοναδικό και δεν επαναλαμβάνεται ποτέ ακριβώς το ίδιο. Επομένως εκτέλεση δημοσίων έργων θεωρείται η κατασκευή και εγκατάσταση υποδομών, με στόχο την αναβάθμιση της ποιότητας των αγαθών και υπηρεσιών που προσφέρονται στους πολίτες και αφορούν δράσεις όπως: ανέγερση σχολικών, νοσοκομειακών και δημόσιων κτηρίων (σχολεία, κλινικές, σωφρονιστικά ιδρύματα, πυροσβεστικοί σταθμοί ή αστυνομικά τμήματα) κατασκευή υποδομών μεταφορών όπως αυτοκινητόδρομοι, λιμάνια, αεροδρόμια, σιδηρόδρομοι παροχή εξοπλισμού (τηλεπικοινωνίες, εξομοιωτές) ανακαίνιση εγκαταστάσεων έργα ύδρευσης και αποχέτευσης 10

12 ενώ παροχή δημοσίων υπηρεσιών νοείται η συντήρηση, η λειτουργία, η διοίκηση και η διαχείριση των ανωτέρω έργων και αφορούν δράσεις όπως : ο σχεδιασμός των ανωτέρων έργων βάση προδιαγραφών η κατασκευή τους η συντήρηση των κτηρίων, των εγκαταστάσεων και του εξοπλισμού οι υπηρεσίες ασφάλειας και καθαριότητας των χώρων η διαχείριση των αποβλήτων των δήμων Η Σημασία των Δημοσίων έργων και υπηρεσιών Η ιδιαιτερότητα των δημοσίων έργων έγκειται στο ότι αποτελούν έργα μεγάλης οικονομικής κλίμακας και χρόνου ζωής σε σχέση με τα περισσότερα ιδιωτικά έργα και για το λόγο αυτό η υλοποίησή τους επιφέρει σημαντικές επιπτώσεις στο φυσικό, κοινωνικό και οικονομικό περιβάλλον ενός κράτους. Τα δημόσια έργα και υπηρεσίες είναι υψίστης σημασίας για μια χώρα ή μια περιοχή καθώς δημιουργούν τις κατάλληλες συνθήκες για κοινωνικοοικονομική ευημερία και ανάπτυξη. Συγκεκριμένα συμβάλουν: στη μείωση των κοινωνικών και οικονομικών ανισορροπιών μεταξύ των κρατών. Η δημιουργία νέων δημοσίων έργων πυροδοτούν την ανάπτυξη ιδιωτικών επενδύσεων καθώς πολλές φορές αποτελούν απαραίτητη υποδομή για αυτές. Έτσι εξομαλύνονται οι διακρατικές διαφορές που παρατηρούνται ως προς το βιοτικό επίπεδο, την οικονομική ανάπτυξη και την κοινωνική ευημερία, διευκολύνοντας τις οικονομικές συνεργασίες και την βιώσιμη συνύπαρξη τους. στη βιομηχανική και αστική ανάπτυξη των περιοχών. Η δημιουργία της εσωτερικής αγοράς 1 αλλά και η ανάπτυξη του δημογραφικού προβλήματος συνέβαλε στην υπέρ-συγκέντρωση πολιτών στα μεγάλα αστικά κέντρα και την από-συγκέντρωση των αγροτικών και βιομηχανικών περιοχών. 1 Εσωτερική αγορά είναι η ενιαία αγορά της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στην οποία τα αγαθά, οι υπηρεσίες, τα κεφάλαια και τα πρόσωπα κυκλοφορούν ελεύθερα. Στα πλαίσια της εσωτερικής αγοράς οι ευρωπαίοι πολίτες μπορούν να ζουν, να εργάζονται, να σπουδάζουν ή να ασκούν επιχειρηματική δραστηριότητα ελεύθερα. 11

13 Έτσι κάποιες ήδη αναπτυγμένες χώρες αναπτύχθηκαν περισσότερο από τις υπόλοιπες ενώ ταυτόχρονα υποβαθμίστηκαν περισσότερο κάποια λιγότερο εύπορα κράτη. Επομένως η ανάπτυξη νέων δημοσίων υποδομών και υπηρεσιών θα προσελκύσει όχι μόνο το ενδιαφέρον των πολιτών αλλά και νέους οικονομικούς πόρους. Για παράδειγμα, η κατασκευή ενός αυτοκινητόδρομου ή μιας γέφυρας η οποία συνδέει μια μη αναπτυγμένη περιοχή (ή μια επαρχία) με ένα μεγάλο αστικό/ βιομηχανικό κέντρο, διευκολύνει την επικοινωνία και τη μετακίνηση από τη μια περιοχή στην άλλη. Με αυτόν τον τρόπο αναπτύσσονται ιδιωτικές επενδύσεις στην λιγότερο αναπτυγμένη περιοχή, δημιουργούνται περισσότερες θέσεις εργασίας, ευνοείται ο τουρισμός και τέλος αναβαθμίζεται ολόκληρη η περιοχή. Έτσι σιγά σιγά μειώνονται οι οικονομικές και κοινωνικές ανισότητες μεταξύ των δύο περιοχών Υλοποίηση και Χρηματοδότηση Δημοσίων έργων και υπηρεσιών Υλοποίηση με την Παραδοσιακή μέθοδο Η παραδοσιακή μέθοδος με την οποία υλοποιούνται δημόσια έργα και υπηρεσίες περιλαμβάνει δύο τρόπους. Ο πρώτος τρόπος αφορά την παραγωγή έργων και υπηρεσιών μέσα από την ιδιωτική αγορά, αναθέτοντας δηλαδή σε ιδιωτικές επιχειρήσεις διάφορες λειτουργίες. Η αναλυτική περιγραφή της διαδικασίας αυτής παρατίθεται στην επόμενη ενότητα. Ο δεύτερος τρόπος αφορά την παροχή έργων και υπηρεσιών από δημόσιους οργανισμούς και εταιρείες (ή αλλιώς κάθετη ολοκλήρωση δημοσίων οργανισμών και φορέων) όπως για παράδειγμα η παροχή υπηρεσιών ύδρευσης ή ηλεκτρικής ενέργειας από καθαρά δημόσιες επιχειρήσεις. Και οι δύο αυτοί τρόποι χρησιμοποιούνται από το κράτος για την προσφορά δημοσίων έργων, αναλαμβάνοντας κάθε φορά και τα κόστη που επιφέρει η κάθε διαδικασία. Παραδείγματος χάριν, με την ανάθεση λειτουργιών σε επιχειρηματίες της αγοράς δημιουργούνται υψηλά κόστη συναλλαγής, ενώ με την δημιουργία διαφοροποιημένων δημοσίων οργανισμών αναπτύσσονται υψηλά κόστη από τα προβλήματα εντολέα-εντολοδόχου. 12

14 Χρηματοδότηση Ως προς τον τρόπο χρηματοδότησης των δημοσίων έργων, η κυβέρνηση οφείλει να τα χρηματοδοτεί με κρατικούς πόρους που εξασφαλίζει είτε μέσα από τη φορολογία των πολιτών είτε μέσα από τον κρατικό δανεισμό (πώληση κρατικών ομολόγων και γραμματίων). Επιπλέον, οικονομικούς πόρους μπορεί να εξασφαλίσει εισπράττοντας τα τέλη από την προσφορά των δημοσίων υπηρεσιών στους τελικούς χρήστες. Οι κρατικοί πόροι που προέρχονται από το Δημόσιο Προϋπολογισμό, μεταφέρονται στο Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων κάθε κράτους, το οποίο τα κατανέμει στα Επιχειρησιακά Προγράμματα 2 του ΕΣΠΑ, σύμφωνα με τις ανάγκες κάθε υπουργείου. Στο σημείο αυτό επισημαίνεται πως τα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης ευνοούνται και με επιπρόσθετη χρηματοδότηση από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Για το λόγο αυτό έχουν δημιουργηθεί ειδικά ευρωπαϊκά ταμεία, τα οποία χρηματοδοτούν με Κοινοτικούς Πόρους διάφορες δράσεις των κρατών-μελών. Η χρηματοδότηση γίνεται μέσω επιχορηγήσεων (μη επιστρεπτέα κεφάλαια) και συνυπάρχει απαραιτήτως με τους εθνικούς πόρους κάθε κράτους και ίσως και με διάφορες χορηγήσεις (δάνεια) από την ΕΤΕπ ή οποιαδήποτε άλλη μορφή ιδιωτικής χρηματοδότησης. Συνολικοί πόροι που χρησιμοποιούνται για υλοποίηση δημοσίων έργων Κοινοτικοί Πόροι, οι οποίοι διανέμονταν στα Διαρθρωτικά Ταμεία και στο Ταμείο Συνοχής Εθνικοί Πόροι, μέσα από τη φορολογία και τον κρατικό δανεισμό Συμπληρωματική Χρηματοδότηση από Χρηματοπιστωτικά και τραπεζικά ιδρύματα (όπως η ΕΤΕπ και η ΤΑΣΕ) κυρίως με τη μορφή δανείων Ιδιωτική Χρηματοδότηση από διάφορους ιδιώτες επενδυτές ή ιδιωτικές επιχειρήσεις 2 Περισσότερες πληροφορίες στο Παράρτημα. 13

15 1.2 Δημιουργία Συνεργασιών Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα Ιστορική Αναδρομή Είναι γεγονός πως από τα αρχαία χρόνια μέχρι και σήμερα, ο δημόσιος φορέας δεν κατείχε τους απαιτούμενους πόρους που χρειάζονταν για να κατασκευάσει και να παράξει από μόνος του τα έργα και τις υπηρεσίες που χρειάζονταν οι πολίτες. Έτσι «αναγκάζεται» να συνεργαστεί με τον ιδιωτικό φορέα για την υλοποίηση και εφαρμογή μεγάλων έργων και υπηρεσιών που θα προωθήσουν την οικονομική ανάπτυξη. Στην Αμερική, για παράδειγμα, ξεκινώντας από την περίοδο των αποικιών, οι κυβερνήσεις συνέπρατταν συχνά διάφορου τύπου συνεργασίες με κατοίκους, ιδιώτες επαγγελματίες και ιδιωτικές επιχειρήσεις, μέσω κυρίως των δημοσίων επιχορηγήσεων, για την υποστήριξη, ανάπτυξη και εφαρμογή ερευνητικών μεθόδων. Για παράδειγμα, την περίοδο του 1630, ο φυσικός και επιστήμων John Winthrop, Jr. εγκαταστάθηκε στην αποικία της Μασαχουσέτης και ήταν ο πρώτος που εισήγαγε την ιδέα των συνεργασιών δημοσίου και ιδιωτικού τομέα με σκοπό την έρευνα και ανάπτυξη των φυσικών επιστημών. Ανάλογα παραδείγματα έχουμε και στο Ηνωμένο Βασίλειο με το «Longitude Act 1714» με τον οποίο η κυβέρνηση προσπάθησε να ενισχύσει την συμμετοχή των ιδιωτών πολιτών και επιχειρήσεων στη λύση διάφορων κοινωνικών και οικονομικών προβλημάτων μέσα από διαγωνισμούς (όπως για παράδειγμα ο υπολογισμός του γεωγραφικού μήκους). Το άτομο ή η επιχείρηση που θα έβρισκε τη βέλτιστη λύση θα κέρδιζε την 1 η θέση και το χρηματικό έπαθλο. Άλλα παραδείγματα στα οποία οι δημόσιοι φορείς χρειάστηκαν τη βοήθεια των ιδιωτών προκειμένου να επιλύσουν κοινωνικά και οικονομικά ζητήματα της εποχής αφορούν τομείς όπως η έρευνα και ανάπτυξη, η εκπαίδευση, η ιατρική, οι τηλεπικοινωνίες, κτλ. Πιο συγκεκριμένα στον τομέα της Ιατρικής, χρηματοδοτήθηκαν προγράμματα σε διάφορα πανεπιστήμια και Ινστιτούτα της Αμερικής και της Ευρώπης για την 14

16 καταπολέμηση της χολέρας (δεκαετία του 1820) και του καρκίνου (δεκαετία του 1960). στον τομέα των Τηλεπικοινωνιών, η κυβέρνηση επιχορήγησε το 1838 με το ποσό των $ χιλ., τον Samuel Morse για την εγκατάσταση μιας πειραματικής γραμμής τηλέγραφου με την οποία γινόταν εφικτή η επικοινωνία ανάμεσα σε μακρινές περιοχές. στον τομέα της Ενέργειας, ο τότε πρόεδρος Jimmy Carter ενίσχυσε οικονομικά διάφορα ερευνητικά προγράμματα που αποσκοπούσαν στην αναζήτηση εναλλακτικών ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. στον τομέα της Επιστήμης, το 1803 ο πρόεδρος Jefferson χρηματοδότησε την ομάδα εξερευνητών Lewis και Clark για την γεωγραφική εξερεύνηση και απεικόνιση μεγάλης περιοχής της Αμερικής, το 1492 η Βασίλισσα Ισαβέλλα της Ισπανίας ανάθεσε σε ιταλό εργολάβο την εξερεύνηση του Δυτικού Ωκεανού, ενώ το 1862 με το νόμο του Morrill (Morrill Act) δόθηκε σε κάθε πολιτεία της Αμερικής χιλ. στρέμματα γης περίπου, για την ανέγερση γεωργικών και μηχανικών πανεπιστημίων. στον τομέα της Εκπαίδευσης, με πρωτοβουλία και χρηματοδότηση ιδιωτών ανεγέρθηκαν εκπαιδευτικά και ερευνητικά κτήρια (ιατρικά πανεπιστήμια το 1742, εθνικά πανεπιστήμια επιστημών το 1787) αλλά και αναπτύχθηκε η τεχνολογική έρευνα υποστηρίζοντας ακαδημαϊκούς καθηγητές και φοιτητές. Στην πιο σύγχρονη εποχή παραδείγματα δημοσίων έργων και υπηρεσιών που υλοποιήθηκαν μέσα από συνεργασίες δημοσίου και ιδιωτικού τομέα αποτελούν: η κατασκευή μεταφορικών υποδομών (αυτοκινητόδρομοι, σιδηροδρομικοί σταθμοί, σταθμοί μετρό και τραμ, λεωφορειακές γραμμές, κτλ) όπως η κατασκευή γέφυρας στην Πορτογαλία (Vasco de Gama Bridge), ο αυτοκινητόδρομος στη Μ. Βρετανία (M6-Toll Birmingham) και ο σιδηρόδρομος στις Η.Π.Α(Alameda Corridor). η διαχείριση υγρών αποβλήτων και η κατασκευή αποχετευτικών δικτύων όπως αυτό της πολιτείας Wisconsin των Ηνωμένων Πολιτειών στο οποίο η δημόσια επιχείρηση (Milwaukee Metropolitan Sewerage District) εκχώρησε τη λειτουργία και τη διαχείρισή της σε ιδιωτική επιχείρηση. 15

17 1.2.2 Μορφές Συνεργασιών Οι εθνικές λοιπόν δημόσιες αρχές πραγματοποιούν τα απαιτούμενα έργα είτε χρησιμοποιώντας το ανθρώπινο δυναμικό και τους δημόσιους οργανισμούς που διαθέτουν είτε επιλέγοντας να συνεργαστούν με ιδιωτικές επιχειρήσεις. Συνεργασία Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα θεωρείται η οποιαδήποτε οικονομική σχέση που δημιουργείται μεταξύ ενός δημοσίου και ενός ιδιωτικού φορέα με σκοπό την εκμετάλλευση των ιδιωτικών πόρων και κεφαλαίων για την παροχή δημοσίων αγαθών και υπηρεσιών. Οι μορφές συνεργασίας μεταξύ δημοσίων και ιδιωτικών φορέων ποικίλουν ανάλογα με διάφορα κριτήρια όπως η κυριότητα του περιουσιακού στοιχείου, η ευθύνη για την επένδυση, η ανάληψη κινδύνου και η διάρκεια του συμβολαίου. Η πιο απλή μορφή αφορά την υπογραφή συμβολαίου για την παροχή μιας ιδιωτικής υπηρεσίας (όπως η παροχή συμβουλευτικών υπηρεσιών) ενώ υπάρχει και η ανάπτυξη και προσφορά δημοσίων αγαθών και υπηρεσιών από καθαρά ιδιωτικές επιχειρήσεις. Έτσι οι βασικότερες μορφές συνεργασίας δημοσίου και ιδιωτικού τομέα αναλύονται παρακάτω: Συμβόλαια Υπηρεσιών Συμβόλαιο Σχεδιασμός-Κατασκευή (Turnkey) Μίσθωση Συμβόλαια Παραχώρησης Συμπράξεις Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα Ιδιωτική Κυριότητα Περιουσιακών Στοιχείων Συμβόλαιο Υπηρεσιών Τα Συμβόλαια Υπηρεσιών αφορούν συμβατικές συμφωνίες οι οποίες καθιστούν τον ιδιωτικό τομέα υπεύθυνο για την παροχή μιας λειτουργίας στο δημόσιο φορέα. Συγκεκριμένα ο δημόσιος φορέας προμηθεύεται από ιδιωτικές επιχειρήσεις 16

18 συγκεκριμένα αγαθά και υπηρεσίες όπως για παράδειγμα την παροχή κατασκευαστικών υπηρεσιών ή υπηρεσιών συντήρησης. Οι λειτουργίες που αγοράζει ο δημόσιος φορέας ποικίλουν κάθε φορά ανάλογα το συμβόλαιο και συνήθως περιλαμβάνουν υπηρεσίες όπως η συλλογή στερεών αποβλήτων, ο σχεδιασμός μιας υποδομής ή υπηρεσίας, η προμήθεια αυτής με τον κατάλληλο εξοπλισμό όπως άμεσα υλικά, παροχή θέρμανσης, ύδρευσης και ηλεκτρισμού, οι υπηρεσίες κοινωνικού λειτουργού, μεταφοράς, ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης, καθαριότητας και ασφαλείας (Συμβόλαιο Προμήθειας), η λειτουργία μιας δημόσιας επιχείρησης (Συμβόλαιο Λειτουργίας), η συντήρησή, διατήρηση και επισκευή της (Συμβόλαιο Συντήρησης) και τέλος η διοίκηση του ανθρωπίνου δυναμικού της (Συμβόλαιο Διοίκησης). Παραδοσιακή μέθοδος προμήθειας έργων (Turnkey) Η μορφή συνεργασιών Turnkey αφορούν συμβόλαια στα οποία ο ιδιωτικός φορέας αναλαμβάνει τον σχεδιασμό και την κατασκευή του έργου σύμφωνα με τις προδιαγραφές που έχουν συμφωνηθεί στο συμβόλαιο. Όπως αναφέρθηκε και παραπάνω, η παροχή κατασκευαστικών υπηρεσιών από ιδιωτικές επιχειρήσεις για υλοποίηση δημοσίων έργων ονομάζεται και «Παραδοσιακή Προμήθεια (Traditional Procurement)» και αποτελεί τον κλασικό τρόπο υλοποίησης έργων του δημοσίου. Η επένδυση που χρειάζεται για την πραγματοποίηση του έργου καλύπτεται από τον δημόσιο φορέα με μια μικρή συμβολή του ιδιώτη, ο οποίος αναλαμβάνει τον κίνδυνο σχεδιασμού και κατασκευής της υποδομής. Ο ιδιώτης πληρώνεται για τις υπηρεσίες του με ένα σταθερό χρηματικό ποσό που έχει συμφωνηθεί στο συμβόλαιο. Η κυριότητα της υπηρεσίας παραμένει στο δημόσιο αλλά η αρμοδιότητα της λειτουργίας και της συντήρησης μπορεί να ανήκουν για κάποιο χρονικό διάστημα στον ιδιωτικό φορέα με την ανάλογη ανάληψη κινδύνου. Κατά αυτόν τον τρόπο υπάρχουν συμβόλαια στα οποία ο ιδιώτης αναλαμβάνει μόνο τον σχεδιασμό και την κατασκευή (Design Build) αλλά και συμβόλαια που αναλαμβάνει τον σχεδιασμό, την κατασκευή, την λειτουργία και την συντήρηση (Design Build Operate Maintenance). 17

19 Για παράδειγμα, το δημόσιο επιθυμεί να πραγματοποιήσει ένα έργο και θέτει τις τεχνικές προδιαγραφές του. Ύστερα αναθέτει το σχεδιασμό και την κατασκευή του σε μια κατασκευαστική εταιρεία, την οποία αποπληρώνει με κύριο κριτήριο τους διάφορους στόχους απόδοσης που έχει θέσει, και φέρει την συνολική ευθύνη χρηματοδότησης του έργου. Τέλος, αναλαμβάνει αυτός τη λειτουργία και συντήρηση του έργου ή έχει την επιλογή να προβεί σε δεύτερο συμβόλαιο συνεργασίας με ιδιώτη για την εκχώρηση των εργασιών αυτών. Μίσθωση (Lease) Στη Μίσθωση έργου, ο ιδιώτης αναλαμβάνει τη λειτουργία και τη διατήρηση της υπηρεσίας, με το δημόσιο φορέα να παραμένει ο κύριος κάτοχός της. Τις απαραίτητες επενδύσεις που χρειάζονται για το έργο τις χρηματοδοτεί ο δημόσιος φορέας αναλαμβάνοντας έτσι και τον επενδυτικό κίνδυνο, ενώ ο ιδιώτης δεν επενδύει σημαντικά στο έργο και επιβαρύνεται μόνο με τον κίνδυνο λειτουργίας. Η πληρωμή του ιδιωτικού τομέα γίνεται με τη συλλογή των εσόδων που προέρχονται από τους χρήστες της υπηρεσίας. Από τα έσοδα αυτά, ο ιδιώτης υποχρεούται να δώσει κάποιο ποσό στο κράτος ως αντίτιμο μισθώματος ή να μοιραστεί τα έσοδα μαζί του. Οι μορφές που μπορεί να πάρει η μίσθωση έργου είναι είτε μέσω της «Μίσθωση- Ανάπτυξη- Λειτουργία» ή «Κατασκευή- Ανάπτυξη- Λειτουργία» όπου ο ιδιώτης μισθώνει ή αγοράζει μία υποδομή επενδύει πάνω της και τη λειτουργεί, είτε μέσω της «Μίσθωση- Αγορά» όπου ο ιδιώτης κατασκευάζει μια υποδομή και τη μισθώνει έπειτα στον δημόσιο φορέα μεταφέροντας την κυριότητα στο τέλος της σύμβασης. Συμβόλαια Παραχώρησης (Concessions) Τα Συμβόλαια Παραχώρησης αποτελούν συμβόλαια στα οποία ο δημόσιος φορέας εκχωρεί το δικαίωμα στον ιδιωτικό φορέα να κατασκευάσει μια δημόσια εγκατάσταση, να τη λειτουργήσει και να τη συντηρήσει για κάποιο συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, μεταβιβάζοντας αργότερα την κυριότητα στον δημόσιο τομέα. Ο δημόσιος φορέας συγχρηματοδοτεί το έργο αλλά ο ιδιώτης παρέχει το μεγαλύτερο ύψος της επένδυσης. Τέλος, ο ιδιώτης προσφέρει το έργο ή την υπηρεσία στους τελικούς χρήστες και εισπράττει τα τέλη ή το αντίτιμο. 18

20 Τέτοιου είδους συμβόλαια μπορούν να πραγματοποιηθούν μέσω της μορφής «Κατασκευή- Λειτουργία- Μεταβίβαση» (BOT) ή «Κατασκευή- Μεταβίβαση Λειτουργία» (BTO) ή «Κατασκευή- Αποκατάσταση- Λειτουργία- Μεταβίβαση» (BROT), ο ιδιώτης κατασκευάζει και λειτουργεί την υπηρεσία για κάποια δεδομένη περίοδο στο τέλος της οποίας η κυριότητα επιστρέφει στο δημόσιο. Συμπράξεις Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα (PPP) Ο όρος «Σύμπραξη δημοσίου ιδιωτικού τομέα» ή αλλιώς «Public Private Partnership» χρησιμοποιείται για να περιγράψει μια ιδιαίτερη μορφή συνεργασίας του δημοσίου με τον ιδιωτικό τομέα για την υλοποίηση δημοσίων έργων και υπηρεσιών. Η Σύμπραξη αποτελεί μακροχρόνιο συμβόλαιο, στην οποία το έργο συγχρηματοδοτείται από το δημόσιο και ιδιωτικό τομέα, με τον δεύτερο να αναλαμβάνει την κατασκευή, τη λειτουργία και τη συντήρηση του. Το στοιχείο που διαφοροποιεί τις ΣΔΙΤ με το Συμβόλαιο Παραχώρησης και με άλλα μακροπρόθεσμα συμβόλαια, αφορά τον τρόπο πληρωμής, καθώς στις Συμπράξεις ο δημόσιος φορέας αποπληρώνει τον ιδιώτη με ετήσιες πληρωμές, οι οποίες καλύπτουν το κόστος κατασκευής, χρηματοδότησης, λειτουργίας και συντήρησης του έργου και αποτελούν την κύρια πηγή εσόδων του ιδιώτη. Υπάρχουν διάφορα είδη Συμπράξεων όπως για παράδειγμα η μορφή «Κατασκευή Ιδιοκτησία - Λειτουργία» (BOO) ή «Σχεδιασμό- Κατασκευή- Χρηματοδότησηλειτουργία- Συντήρηση» (DBFOM), όπου ο ιδιώτης κατασκευάζει, χρηματοδοτεί, λειτουργεί και συντηρεί την υποδομή και τις υπηρεσίες αυτής με μια μακροχρόνια μίσθωση 20 ή 30 ετών. Στο τέλος της περιόδου ο ιδιώτης μεταφέρει την υποδομή στο δημόσιο. Ωστόσο, το πιο γνωστό είναι το πρόγραμμα PFI, όπου ο ιδιώτης κατέχει, κατασκευάζει και λειτουργεί την υπηρεσία, πουλώντας όμως τις υπηρεσίες του στο δημόσιο έναντι μακροχρόνιου συμβολαίου. Μετά τη λήξη του συμβολαίου, τη λειτουργία και τη συντήρηση του έργου την αναλαμβάνει ο δημόσιος φορέας, ο οποίος μπορεί να εκχωρήσει τα δικαιώματα αυτά σε άλλον ιδιωτικό φορέα (συμβόλαιο υπηρεσιών). 19

21 Ιδιωτικοποίηση Περιουσιακών Στοιχείων Η τελευταία μορφή συνεργασίας δημοσίου και ιδιωτικού τομέα αφορά την προσφορά δημοσίων αγαθών και υπηρεσιών από ιδιωτικές επιχειρήσεις. Στην ιδιωτικοποίηση 3, ο ιδιώτης αποκτά ένα ποσοστό του μετοχικού κεφαλαίου των δημοσίων επιχειρήσεων, είτε από πώληση μετοχών είτε από ελεύθερη μεταβίβαση των δημοσίων εταιρειών και περιουσιακών στοιχείων σε αυτόν, αποκτώντας μερικές φορές και το δικαίωμα στις διοικητικές αποφάσεις της επιχείρησης. Σε αυτή τη μορφή ανήκουν και οι Κοινοπραξίες Δημοσίου και Ιδιωτικού τομέα ή αλλιώς Joint Venture, όπου ο κάθε φορέας κατέχει το 50% της εταιρείας. Στην ιδιωτικοποίηση, ο ιδιώτης χρηματοδοτεί, κατασκευάζει, λειτουργεί και συντηρεί το έργο, προσφέροντας την παραγόμενη υπηρεσία στους φορολογούμενους πολίτες και στο δημόσιο έναντι αμοιβής. Στον παρακάτω πίνακα παρουσιάζονται οι μορφές συνεργασιών δημοσίου και ιδιωτικού τομέα με τα κυριότερα χαρακτηριστικά τους. Πίνακας 1.1 Ευθύνη Παροχής Συμβόλαια Υπηρεσιών Παραδοσιακ ή μέθοδος προμήθειας έργων (Turnkey) Μίσθωση Συμβόλαια Παραχώρησης Σύμπραξη Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα Ιδιωτική Κυριότητα Δημόσια Δημόσια Δημόσια Δημόσια Δημόσια Ιδιωτική Κυριότητα Δημόσια Δημόσια Δημόσια Ιδιωτική Χρηματοδότηση Δημόσια Δημόσια Διάρκεια Συμβολαίου Κίνδυνος Ιδιωτικού Τομέα Ανταγωνισμός Κυρίως Δημόσια Κυρίως Ιδιωτική Ιδιωτική ή Δημόσια Κυρίως Ιδιωτική Ιδιωτική Ιδιωτική 1-3 έτη 2-10 έτη έτη έτη έτη - Χαμηλός Κανονικός Κανονικός Υψηλός Υψηλός Υψηλός Έντονος και Συνεχής Μία φορά μόνο Μόνο στο αρχικό συμβόλαιο Μόνο στο αρχικό συμβόλαιο Μόνο στο αρχικό συμβόλαιο Μία φορά μόνο 3 Στην ιδιωτικοποίηση δημοσίων οργανισμών, θεσπίζεται ειδικό νομικό πλαίσιο, το οποίο διευθετεί τυχόν κοινωνικά και διαδικαστικά ζητήματα, όρους, υποχρεώσεις και κανόνες. 20

22 1.3 Οι Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα Σημαντικοί Ορισμοί Σύμφωνα με το ευρύτερο Κοινοτικό Δίκαιο, Πράσινο Βιβλίο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής 2004,συγκεκριμένος ορισμός για τις ΣΔΙΤ δεν υπάρχει παρά μόνο μία γενική έννοια που ορίζει ως ΣΔΙΤ οποιαδήποτε σύμβαση συνεργασίας του δημοσίου τομέα με τον κόσμο των ιδιωτικών επιχειρήσεων, στην οποία ο ιδιώτης εταίρος αναλαμβάνει κύριες λειτουργίες όπως η κατασκευή, η χρηματοδότηση, η λειτουργία και η συντήρηση. Από την άλλη σύμφωνα με τον Ελληνικό νόμο, νόμος υπ αριθ «Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα», που θεσπίστηκε το 2005, ο ορισμός γίνεται πιο σαφής και ως «Συμπράξεις Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα» νοούνται οι συμβάσεις συνεργασίας μεταξύ των Δημοσίων και Ιδιωτικών φορέων από επαχθή αιτία 4, οι οποίες έχουν ως αντικείμενο την κατασκευή έργων ή την παροχή υπηρεσιών, σε τομείς της αρμοδιότητας των αντίστοιχων Δημοσίων φορέων. Με τον όρο Δημόσιοι φορείς νοούνται το δημόσιο και διάφοροι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, νομικά πρόσωπα που υπάγονται στο δημόσιο δίκαιο και τέλος ανώνυμες εταιρείες των οποίων το μεγαλύτερος μέρος του μετοχικού τους κεφαλαίου ανήκει στο δημόσιο, σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου ή σε οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Στους Ιδιωτικούς φορείς περιλαμβάνονται διάφορες κατασκευαστικές εταιρείες, εταιρείες διαχείρισης, λειτουργίας και εκμετάλλευσης, σύμβουλοι επιχειρήσεων, χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και γενικά κάθε φυσικό και νομικό πρόσωπου που δεν αναγνωρίζεται ως Δημόσιος Φορέας. 4 Η έννοια της «επαχθής αιτίας» αναφέρεται για να τονιστεί ότι και τα δύο μέρη αναλαμβάνουν υποχρεώσεις, δικαιώματα και κινδύνους. Ο ιδιώτης αναλαμβάνει σχεδόν το μεγαλύτερο μέρος των κινδύνων αλλά απαιτεί αντάλλαγμα το οποίο ο δημόσιος φορέας πρέπει αν δώσει. 21

23 1.3.2 Αίτια Δημιουργίας Ενώ λοιπόν οι συνεργασίες δεν αποτελούν καινούργια είδηση, αυτό που είναι αξιοσημείωτο να παρατηρήσει κάνεις είναι η μεγάλη ανάπτυξή τους τις τελευταίες δεκαετίες. Από τη δεκαετία του 1970 και έπειτα, αναπτύχτηκαν πιέσεις για το σχεδιασμό και την εφαρμογή νέων μορφών συνεργασίας που να κατοχυρώνονται νομικά και να συμβάλλουν στην αποτελεσματικότερη υλοποίηση έργων. Έτσι από τη δεκαετία του 1990 και έπειτα ξεκίνησε η θέσπιση νόμων για την πραγματοποίηση έργων μέσω των Συμπράξεων Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα. Ο βασικός λόγος που εισήχθη ο θεσμός επίσημα, αρχικά στη Μεγάλη Βρετανία και έπειτα στις υπόλοιπες χώρες του κόσμου, ήταν λόγω της μεγάλης ανάγκης για προσέλκυση ιδιωτικών κεφαλαίων. Λόγω των υψηλών κοστών κατασκευής που απαιτούνταν για την υλοποίηση βασικών έργων υποδομής και υπηρεσιών και σε συνδυασμό με μεγάλα δημοσιονομικά ελλείμματα των δημοσίων προϋπολογισμών, ήταν αδύνατο για τις κυβερνήσεις να πραγματοποιήσουν τα έργα που είχαν ανάγκη οι πολίτες αλλά και η χώρα. Χαρακτηριστικά αναφέρεται ότι ευρωπαϊκά και διεθνή όργανα, όπως η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το ΔΝΤ, έχουν θέσει περιορισμούς ως προς το επίπεδο δημοσίου χρέους και ελλείμματος που οφείλει να έχει μία χώρα, περιορίζοντας έτσι την επενδυτική τους δραστηριότητα (π.χ. σύμφωνα με τη συνθήκη του Maastricht το ετήσιο έλλειμμα προϋπολογισμού πρέπει να είναι μικρότερο του 3% του ΑΕΠ ενώ το δημόσιο χρέος να είναι μικρότερο του 60% του ΑΕΠ). Επιπλέον, οι ανάγκες της σημερινής κοινωνίας για ποιοτικότερες και πιο σύγχρονες υποδομές και υπηρεσίες σε συνδυασμό με την έλλειψη των δημοσίων αρχών σε τεχνογνωσία και τεχνική εξειδίκευση σε έργα μεγάλων υποδομών καθώς και την έλλειψη θεσμικού πλαισίου που να καθορίζει τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του κάθε εταίρου, ενέτειναν τα προβλήματα και επιβάρυναν τις κυβερνήσεις με υψηλότερο δημόσιο κόστος και κίνδυνο. 22

24 1.3.3 Χαρακτηριστικά των ΣΔΙΤ Η βασική διαφορά μεταξύ της παραδοσιακής προμήθειας δημοσίων έργων και των ΣΔΙΤ, έγκειται στο γεγονός ότι σε μια ΣΔΙΤ το δημόσιο αγοράζει από έναν μόνο ιδιώτη πολλές διαφορετικές υπηρεσίες συνδυασμένες μαζί σε ένα μακροπρόθεσμο συμβόλαιο, περίπου ετών, με την χρηματοδότηση να προέρχεται κυρίως από τον ιδιώτη και με την αποπληρωμή να γίνεται σε βάθος χρόνου από το δημόσιο. Οι ΣΔΙΤ λοιπόν είναι μακροχρόνια συμβόλαια μεταξύ των δημοσίων και ιδιωτικών τομέων, με σκοπό την κατασκευή δημοσίων εγκαταστάσεων ή την παροχή δημοσίων υπηρεσιών, με τους τελευταίους να αναλαμβάνουν το σύνολο ή το μεγαλύτερο μέρος των λειτουργιών σχεδιασμού, κατασκευής, χρηματοδότησης, λειτουργίας και συντήρησης του έργου. Σε αντάλλαγμα, το δημόσιο τους ανταμείβει με ετήσιες (τμηματικές) πληρωμές (πληρωμές διαθεσιμότητας 5 και χρήσης του έργου), οι οποίες πραγματοποιούνται σε βάθος χρόνου καλύπτουν τα έξοδα επένδυσης, κατασκευής, λειτουργίας και συντήρησης του ιδιώτη (συμπεριλαμβανομένου και της απόσβεσης του περιουσιακού στοιχείου) αποπληρώνονται βάση τις προδιαγραφές ποιότητας και συντήρησης που έχουν τεθεί από τον δημόσιο φορέα συμπεριλαμβάνουν το κέρδος των ιδιωτών-αναδόχων του έργου. Συνοψίζοντας, τα χαρακτηριστικά των ΣΔΙΤ περιλαμβάνουν τα εξής: αφορούν έργα με συγκεκριμένες προδιαγραφές ποιότητας και τεχνικά χαρακτηριστικά, που τα κάνουν πιο σύγχρονα και απαιτητικά αφορούν τη δημιουργία νέου περιουσιακού στοιχείου (άρα σημαντική ανάληψη κόστους επένδυσης) ή την αναπαλαίωση παλαιού περιουσιακού στοιχείου, της οποίας όμως η δαπάνη θα πρέπει να ξεπερνά το 50% της τελικής του αξίας εφαρμόζονται σε τομείς, στους οποίους οι δημόσιοι φορείς έχουν άμεση ευθύνη ή όπου η απορρύθμιση της αγοράς δεν είναι εφικτή, όπως μεταφορικές υποδομές (δρόμοι, γέφυρες, αεροδρόμια), διαχείριση υπηρεσιών ύδρευσης, αποχέτευσης, 5 Πληρωμές Διαθεσιμότητας νοείται ως το χρηματικό ποσό που οφείλει ο δημόσιος οργανισμός στον ιδιώτη για τη σωστή λειτουργία και συντήρηση της υποδομής ή της υπηρεσίας. 23

25 ενέργειας ή συλλογής στερεών αποβλήτων, ανέγερση δημοσίων κτηρίων στέγασης, φυλακών, σχολείων, νοσοκομείων και κατασκευή έργων αστικής ανάπλασης όπως χώροι στάθμευσης, πάρκα, κτλ. σκοπός τους είναι η βέλτιστη κατανομή των κινδύνων ανάμεσα στους 2 φορείς, με τέτοιο τρόπο ώστε ο καθένας να αναλαμβάνει αυτούς που μπορεί να διαχειριστεί καλύτερα ο Δημόσιος Φορέας είναι ο κύριος αγοραστής, που σημαίνει ότι τα έσοδα του ιδιώτη προκύπτουν κυρίως από τις πληρωμές του δημοσίου, οι οποίες ξεκινάνε με την έναρξη λειτουργίας του έργου. Στο παρακάτω σχήμα (Σχήμα 1.1) παρουσιάζονται συνοπτικά τα κύρια χαρακτηριστικά μίας Σύμπραξης Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα. Σχήμα 1.1 ΤΑ ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΤΩΝ ΣΔΙΤ Μακροχρόνιες Συμβάσεις (20-99 έτη) Ιδιωτική Χρηματοδότηση Ο ιδιώτης ανλαμβάνει το μεγαλύτερο μέρος των λειτουργιών κατασκευής, χρηματοδότησης, λειτουργίας και συντήρησης Αφορά έργα σε τομείς όπου ο δημόσιος φορέας έχει άμεση ευθύνη Οι προδιαγραφές ποιότητας και τα τεχνικά χαρακτηριστικά καθορίζονται από το δημόσιο Το δημόσιο είναι ο κύριος αγοραστής των υπηρεσιών του έργου Βέλτιστη Κατανομή Κινδύνων Αφορά Κατασκευή νέου περιουσιακού στοιχείου ή αναπαλαίωση παλαιού 24

26 Ο παρακάτω πίνακας παρουσιάζει τις διαφορές δημοσίου και ιδιωτικού τομέα ως προς τους στόχους, τους σκοπούς και τις αρμοδιότητες σε ένα συμβόλαιο ΣΔΙΤ. Πίνακας 1.2 Δημόσιος Φορέας Ιδιωτικός Φορέας Σκοπός Στόχοι Αρμοδιότητες Ενδιαφέρεται για το γενικό συμφέρον Παροχή κοινωφελών έργων και έργων υποδομής μεγαλύτερης ποιότητας Κινητοποίηση ιδιωτικών επενδυτικών κεφαλαίων Εκμετάλλευση επαγγελματικών ικανοτήτων του ιδιωτικού τομέα Μείωση Δημοσίου Χρέους και Ελλείμματος Γρηγορότερη και ποιοτικότερη υλοποίηση έργων Δημιουργεί κίνητρα στους ιδιώτες Καθορίζει το νομικό και θεσμικό πλαίσιο του έργου καθώς και τις τεχνικές και λειτουργικές απαιτήσεις του Προσδιορίζει το αποτέλεσμα που θέλει και προετοιμάζει τις διαδικασίες ανάθεσης και υλοποίησης Πληρώνει για τις υπηρεσίες του ιδιώτη σε βάθος χρόνου και με την έναρξη λειτουργίας του έργου Εποπτεύει την σωστή τήρηση των προδιαγραφών απόδοσης που έχει θέσει και όλη την πορεία κατασκευής και λειτουργίας του έργου Ενδιαφέρεται για τη δυνατότητα δημιουργίας κέρδους Είσοδο σε δημόσιες τοπικές αρχές και δυνάμεις Μεγαλύτερη διαπραγματευτική δύναμη στις διαδικασίες ανάθεσης Γρήγορη και με χαμηλότερο κόστος υλοποίηση έργου Χρηματοδότηση έργων και από άλλες πήγες όπως Ε.Ε καθώς και απόκτηση οικονομικών πλεονεκτημάτων όπως φορολογικές ελαφρύνσεις Εκμετάλλευση της εμπειρίας του στο εμπόριο για υλοποίηση ανταγωνιστικών έργων Εύρεση δανειακών και ιδίων κεφαλαίων για τη χρηματοδότηση του έργου Αναλαμβάνει τον σχεδιασμό, την κατασκευή, την χρηματοδότηση, την λειτουργία και την συντήρηση του έργου Προσφορά καινοτόμων και υψηλής ποιότητας έργων και υπηρεσιών Ανάληψη όλων των κινδύνων που περιλαμβάνονται στις υπηρεσίες που πρόκειται να προσφέρει 25

27 1.3.4 Τύποι ΣΔΙΤ Διεθνής Τύποι Συμπράξεων Σύμφωνα με τη διεθνή εμπειρία,, ως «Σύμπραξη» θεωρείται η Σύμβαση Παραχώρησης και περισσότερο η μορφή PFI. Διευκρινίζεται ξανά ότι τόσο οι Συμβάσεις Παραχώρησης όσο και τα PFI αποτελούν δύο μακροπρόθεσμα συμβόλαια με την εκχώρηση των λειτουργιών κατασκευής, εκμετάλλευσης, χρηματοδότησης και συντήρησης στον ιδιώτη. Η μόνη διαφορά είναι στον τρόπο πληρωμής, όπου στις Συμβάσεις Παραχώρησης ο ιδιώτης πληρώνεται κατά τον πλείστον από τους τελικούς χρήστες του έργου ενώ στα PFI ο ιδιώτης αποπληρώνεται από πληρωμές του δημοσίου Τύποι Συμπράξεων στην Ελλάδα Στην Ελλάδα, ο διαχωρισμός των ΣΔΙΤ γίνεται με κριτήριο την εμπορική εκμετάλλευση της τελικής υπηρεσίας ή αγαθού από τον ιδιωτικό τομέα. Έτσι χωρίζονται σε δύο κατηγορίες τα Ανταποδοτικά και τα Μη Ανταποδοτικά έργα. Ανταποδοτικά είναι τα έργα στα οποία ο ιδιωτικός φορέας εκτός από τον σχεδιασμό, την κατασκευή, τη χρηματοδότηση, τη διατήρηση αναλαμβάνει και την εκμετάλλευση της υπηρεσίας έναντι ενός ανταλλάγματος το οποίο τα εισπράττει απευθείας από τους καταναλωτές ή τους τελικούς χρήστες. Τέτοια έργα μπορεί να είναι συγκοινωνιακά έργα, εμπορικά κέντρα, έργα ύδρευσης και αποχέτευσης, ενεργειακά έργα, τουριστικά θέρετρα και διαχείριση απορριμμάτων. Υπάρχει και μια ενδιάμεση κατηγορία, η οποία αποτελείται από ανταποδοτικά έργα τα οποία αποπληρώνονται και με είσπραξη εσόδων από τους τελικούς χρήστες και με τακτικές πληρωμές δημοσίου. Μη Ανταποδοτικά είναι τα έργα που σχεδιάζονται, κατασκευάζονται και συντηρούνται από τον ιδιώτη αλλά λειτουργούνται από το κράτος. Αφού λοιπόν δεν υπάρχει και το στοιχείο της εμπορικής εκμετάλλευσης από τον ιδιώτη, τα έργα προσφέρονται δωρεάν στους χρήστες και ο ιδιώτης που αναλαμβάνει το έργο πληρώνεται από το κράτος μετά την έναρξη λειτουργίας του έργου και βάση των προδιαγραφών ποιότητας. Έργα τέτοιου είδους είναι έργα κοινωνικού χαρακτήρα 26

28 όπως σχολεία, νοσοκομεία, μέσα μαζικής μεταφοράς, πυροσβεστικοί σταθμοί, κτίρια στέγασης δημοσίων υπηρεσιών, κτλ.. Στον παρακάτω πίνακα τονίζονται οι κατηγορίες ΣΔΙΤ στην Ελλάδα και τα βασικότερα χαρακτηριστικά τους. Πίνακας 1.3 Κίνδυνος Ιδιώτη Ανταλλάγματα Ιδιώτη Χρηματοδότηση Ανταποδοτικά Έργα Υψηλός Επενδυτικός Κίνδυνος και Κίνδυνος Ζήτησης Διακύμανση Εσόδων αλλά εγγύηση κατώτατου ορίου εσόδων από δημόσιο Αποπληρωμή ιδιώτη μέσω από τέλη των τελικών χρηστών Ιδιωτική Χρηματοδότηση και Πιθανή επιχορήγηση Δημοσίου Μη Ανταποδοτικά Έργα Χαμηλός Επενδυτικός Κίνδυνος αλλά Κίνδυνος Διαθεσιμότητας Τα έσοδα επηρεάζονται από την ποιότητα της προσφερόμενης υπηρεσίας Αποπληρωμή μέσα από Πληρωμές Διαθεσιμότητας του Δημοσίου. Πιθανόν και το δικαίωμα προσφοράς υπηρεσιών στους τελικούς χρήστες Ιδιωτική και Δημόσια Χρηματοδότηση Αποδόσεις έργου Υψηλές Αποδόσεις Χαμηλές Αποδόσεις Ευρωπαϊκή Διαχώριση έργων ΣΔΙΤ Σύμφωνα με το Πράσινο Βιβλίο της Ευρωπαϊκής Ένωσης,, οι ΣΔΙΤ χωρίζονται σε δύο κατηγορίες: τις συμπράξεις συμβατικού τύπου και τις συμπράξεις θεσμοθετημένου τύπου. Στις μεν πρώτες, η Σύμπραξη στηρίζεται σε συμβατικούς δεσμούς ανάμεσα στους δύο φορείς και αφορά συμβάσεις έργων, υπηρεσιών και συμβάσεις Παραχώρησης, με τον ιδιώτη να αναλαμβάνει διάφορες αρμοδιότητες όπως τον σχεδιασμό, την κατασκευή, τη λειτουργία, την εκμετάλλευση και τη συντήρηση του έργου. Στις δεύτερες, η Σύμπραξη στηρίζεται στη δημιουργία μιας εταιρείας κοινών συμφερόντων που θα μεσολαβεί ανάμεσα στους δύο φορείς (Κοινοπραξία δημοσίου- 27

29 Ιδιωτικού τομέας ή αλλιώς Joint Venture company). Οι Συμπράξεις θεσμοθετημένου τύπου αναπτύσσονται είτε με τη δημιουργία ενός φορέα που ελέγχεται από κοινού, είτε με την απόκτηση μέρος του μετοχικού κεφαλαίου μιας δημόσιας επιχείρησης από ιδιωτικό φορέα. Σε μία Σύμπραξη θεσμοθετημένου τύπου, ο ιδιώτης αναλαμβάνει τη λειτουργία της επιχείρησης και την προσφορά των υπηρεσιών στους καταναλωτές, ενώ το δημόσιο λειτουργεί ως ρυθμιστής, θέτοντας παράλληλα και τις προδιαγραφές των παρεχόμενων υπηρεσιών. Παρακάτω παρουσιάζονται οι διαφορές των δύο ειδών ως προς τον τρόπο προσφοράς της υπηρεσίας και τον τρόπο πληρωμής. Πίνακας 1.4 Μορφές Συμπράξεων Συμπράξεις Συμβατικού Τύπου Συμβάσεις Παραχώρησης PFI Τρόπος Προσφοράς υπηρεσίας Προσφορά υπηρεσιών απ ευθείας στους τελικούς χρήστες. Προσφορά υπηρεσιών στους τελικούς χρήστες μέσω του Δημοσίου Πληρωμή Έσοδα από χρήστες Πληρωμές Διαθεσιμότητας Συμπράξεις Θεσμοθετημένου Τύπου Θεσμοθετημένα ΣΔΙΤ Προσφορά υπηρεσιών απ ευθείας στους τελικούς χρήστες. Έσοδα από χρήστες 28

30 1.3.5 Χρηματοδότηση έργων ΣΔΙΤ Η χρηματοδότηση έργων ΣΔΙΤ δεν διαφέρει από αυτή των έργων με την παραδοσιακή μέθοδο, καθώς χρηματοδοτείται από κρατικούς και ιδιωτικούς πόρους, με τη μόνη διαφορά ότι η ιδιωτική χρηματοδότηση καλύπτει το μεγαλύτερο μέρος του συνολικού κόστους του έργου. Έτσι, η ιδιωτική χρηματοδότηση περιλαμβάνει ίδια κεφάλαια της ανάδοχου εταιρείας (σε μικρό ποσοστό), τραπεζικό δανεισμό 6 στο όνομά της (περίπου το 70%-90% της συνολικής χρηματοδότησης), αλλά και δάνειο από την ΕΤΕπ. Από την άλλη, η δημόσια χρηματοδότηση περιλαμβάνει επιχορηγήσεις από το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων αλλά και κοινοτικούς πόρους 7 από τα διαρθρωτικά ταμεία της Ε.Ε.. Επιπλέον η κυβέρνηση μπορεί να υποστηρίξει χρηματοδοτικά τα έργα ΣΔΙΤ μέσα από την παροχή διάφορων κεφαλαιακών συνεισφορών εγγυήσεων (π.χ. εγγυήσεις ελάχιστων εσόδων) ευνοϊκών όρων ως προς τη λήξη του συμβολαίου Επισημαίνεται ότι οι κρατικοί και κοινοτικοί πόροι που χρησιμοποιούνται για τη συγχρηματοδότηση έργων ΣΔΙΤ καλύπτουν το χρηματοδοτικό κενό 8, το οποίο δημιουργείται όταν κάποιο έργο έχει οικονομικές δυνατότητες αλλά οι προβλέψεις για τις ταμειακές εισροές του αδυνατούν να καλύψουν το συνολικό κόστος του έργου. Όσο αναφορά τους κοινοτικούς πόρους, είναι σημαντικό να τονίσουμε ότι τα τελευταία χρόνια η Ευρωπαϊκής Επιτροπή έχει αναπτύξει, μέσω της χρηματοοικονομικής τεχνικής, μοντέρνα χρηματοδοτικά εργαλεία προκειμένου να εξασφαλιστεί η αποδοτικότερη και η αποτελεσματικότερη αξιοποίηση των πόρων αυτών. Έτσι, σε συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, την Τράπεζα 6 Τα έργα ΣΔΙΤ χρηματοδοτούνται με δάνεια τύπου Non-Recourse. Βλέπε Παράρτημα. 7 Η υλοποίηση έργων ΣΔΙΤ με συγχρηματοδότηση κοινοτικών πόρων επιβαρύνει τις διαδικασίες καθώς απαιτείται έγκριση της αίτησης χρηματοδότησης από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (αίτηση επιχορήγησης). Η διαδικασία είναι αρκετές φορές τόσο χρονοβόρα ώστε ο ιδιώτης αναγκάζεται να ξεκινήσει την κατασκευή και ύστερα να εγκριθεί η επιχορήγηση. 8 Το μέγιστο ποσό που απαιτείται για να γίνει ένα έργο χρηματοοικονομικά εφικτό. 29

31 Ανάπτυξης του Συμβουλίου της Ευρώπης και την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης ανέπτυξαν 4 καινούργια χρηματοοικονομικά εργαλεία, κάθε ένα από τα οποία στοχεύουν σε διαφορετικές δράσεις. Τα τέσσερα χρηματοδοτικά εργαλεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης περιλαμβάνουν τα εργαλεία: JEREMIE 9 : πρόκειται για ένα χρηματοδοτικό εργαλείο το οποίο θα χρησιμοποιεί τα κεφάλαια των Ευρωπαϊκών ταμείων για να χρηματοδοτεί μικρές και μικρομεσαίες επιχειρήσεις. JESSICA 10 : αποτελεί ένα νέο τρόπο χρησιμοποίησης των κοινοτικών πόρων για επενδύσεις σε έργα που προωθούν την βιώσιμη αστική ανάπλαση περιοχών και περιφερειών. JASPERS 11 : αφορά ένα χρηματοοικονομικό εργαλείο το οποίο θα παρέχει τεχνική βοήθεια στα 12 κράτη-μέλη που προσχώρησαν στην Ευρωπαϊκή Ένωση το ως προς την προετοιμασία και εφαρμογή μεγάλων έργων JASMINE 12 : πρόκειται για ένα χρηματοδοτικό εργαλείο το οποίο θα διευκολύνει την πρόσβαση στη δανειοδότηση μικρών επιχειρήσεων και κοινωνικά αποκλεισμένων ατόμων που επιθυμούν να ξεκινήσουν μια επιχείρηση. Και τα τέσσερα εργαλεία στηρίζονται στην ιδέα της ανακύκλωσης. Πρόκειται δηλαδή για χρηματοπιστωτικά προϊόντα και όχι για επιχορηγήσεις τα οποία θα επενδύονται σε έργα και θα αποπληρώνονται από τις αναμενόμενες ταμειακές εισροές του έργου. Αναλυτικότερη περιγραφή θα πραγματοποιηθεί στο χρηματοδοτικό εργαλείο JESSICA σε επόμενο κεφάλαιο. 9 Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises (κοινοί ευρωπαϊκοί πόροι για τις μικροεπιχειρήσεις και τις μεσαίες επιχειρήσεις) 10 Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas (κοινή ευρωπαϊκή υποστήριξη για βιώσιμες επενδύσεις σε αστικές περιοχές) 11 Joint Assistance to Support Projects in European Regions (κοινή βοήθεια για τη στήριξη σχεδίων στις ευρωπαϊκές περιφέρειες) 12 Joint Action to Support Micro-finance Institutions in Europe (κοινή δράση για τη στήριξη μικροχρηματοπιστωτικών οργανισμών στην Ευρώπη) 30

32 Στον παρακάτω πίνακα παρουσιάζονται οι πηγές χρηματοδότησης που χρησιμοποιούνται για την υλοποίηση δημοσίων έργων και υπηρεσιών μέσω της παραδοσιακής μεθόδου και μέσω των Συμπράξεων δημοσίου και ιδιωτικού τομέα. Πίνακας 1.5 Χρηματοδότηση Δημοσίων Έργων Δημόσιοι Πόροι Ιδιωτικοί Πόροι Δημόσια Υλοποίηση (Παραδοσιακή Μέθοδος) Επιχορηγήσεις από το ΠΔΕ, οι οποίες εξασφαλίζονται μέσα από τη φορολογία και τον κρατικό δανεισμό Χορηγήσεις πιστώσεων από ιδιωτικά ιδρύματα ή και ιδιώτες επενδυτές Συμπράξεις Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα Επιχορηγήσεις από το ΠΔΕ, οι οποίες εξασφαλίζονται μέσα από τη φορολογία και τον κρατικό δανεισμό Διάφοροι τύποι εγγυήσεων Ευνοϊκοί όροι λήξης σύμπραξης Χορήγηση ιδίων κεφαλαίων του αναδόχου στην ΕΕΣ (SPV) Ανάληψη δανείων στο όνομα του αναδόχου για χρηματοδότηση του έργου Λοιπή ιδιωτική Χρηματοδότηση Χορήγηση Δανείων από διεθνή τραπεζικά ιδρύματα όπως ΕΤΕπ (EIB) ή Παγκόσμια Τράπεζα (World bank) Κοινοτικοί Πόροι Ευρωπαϊκής Ένωσης Επιχορηγήσεις Διαρθρωτικών Ταμείων και Ταμείου Συνοχής Ανακυκλώσιμα κεφάλαια μέσα από τη χρήση των χρηματοοικονομικών εργαλείων JEREMIE, JESSICA, JASPERS, JASMINE. 31

33 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ Διεθνής Εμπειρία ΣΔΙΤ Οι Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα γνωρίζουν μεγάλη ανάπτυξη τόσο στην Ευρώπη όσο και στις υπόλοιπες χώρες του κόσμου, με την Μ. Βρετανία να αποτελεί τη μεγαλύτερη αγορά έργων ΣΔΙΤ που υπάρχει μέχρι στιγμής. Πολλές χώρες ακολούθησαν το παράδειγμά της και υιοθέτησαν τον καινούργιο αυτό τρόπο υλοποίησης δημοσίων έργων, αλλάζοντας πολλές φορές το ισχύων νομικό και θεσμικό πλαίσιο. Σύμφωνα με την μέχρι τώρα εμπειρία, τομείς με μεγάλη πείρα στις υλοποιήσεις δημοσίων έργων μέσω ιδιωτικής χρηματοδότησης, όπως ο τομέας των μεταφορών, συνέχισαν να αναπτύσσονται με τη βοήθεια των Συμπράξεων αλλά παρουσιάστηκαν και νέοι, λιγότερο εμπορεύσιμοι τομείς, όπως η δημόσια στέγαση, η υγεία και η εκπαίδευση. Η πορεία λοιπόν των Συμπράξεων σε όλο τον κόσμο είναι αξιοσημείωτη, για την επιτυχή και αποτελεσματική εφαρμογή των οποίων απαιτείται μια σειρά από ενέργειες, οι οποίες βασίζονται κυρίως στην τεχνική, νομική, θεσμική και χρηματοοικονομική ανάλυση του υπό εξέταση έργου και του τομέα στον οποίο ανήκει. Τα αποτελέσματα της ανάλυσης αναδεικνύουν τις αναγκαίες απαιτήσεις του έργου αλλά και τα ρυθμιστικά κενά της αγοράς. 32

34 2.1 Η Διεθνής Πορεία των ΣΔΙΤ Η πορεία των ΣΔΙΤ στην Ευρωπαϊκή Ένωση Η Ευρωπαϊκή αγορά έργων ΣΔΙΤ έχει αρχίσει να αναπτύσσεται την τελευταία δεκαετία και συγκεκριμένα από το 2004 και μετά. Ο αριθμός και το μέγεθος των έργων που έχουν δημιουργηθεί ποικίλουν ανάλογα τη χώρα, το νομικό πλαίσιο αλλά και τις χρηματοδοτικές δυνατότητες των δημοσίων και ιδιωτικών φορέων για υποστήριξη μακροπρόθεσμων έργων. Ο παρακάτω πίνακας (Πίνακας 2.1) απεικονίζει την εξέλιξη των ΣΔΙΤ στην εικοσαετία , στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Συνολικά έχουν υπογραφεί πάνω από 1300 συμβόλαια ΣΔΙΤ, η συνολική αξία των οποίων ξεπερνά τα 250 δις.. Πίνακας 2.1 Έτος Αριθμός Συμβολαίων Αξία Έργων (σε εκ. ) Σύνολο Πηγή :EIB, HM Treasury, Irish PPP Unit and Various commercial databases. 33

35 Όλο και περισσότερες κυβερνήσεις κάθε χρόνο προτιμούν την υλοποίηση έργων μέσω ΣΔΙΤ σε σχέση με την παραδοσιακή μέθοδο, κι αυτό γιατί αντιλαμβάνονται τα οφέλη που παρέχει τόσο για το κράτος όσο και για την κοινωνία γενικότερα. Έτσι σε χώρες όπως η Μ. Βρετανία, η Ελλάδα, η Ισπανία και η Πορτογαλία, οι Συμπράξεις αρχίζουν να αναπτύσσονται ιδιαίτερα. Στο παρακάτω σχήμα παρουσιάζεται το ύψος των επενδύσεων (σε % του ΑΕΠ) σε δημόσια έργα τόσο με την παραδοσιακή μέθοδο όσο και με τις ΣΔΙΤ, για την περίοδο (ανά πενταετία). Σχήμα 2.1 Πηγή :EIB, HM Treasury, Irish PPP Unit, Eurostat and Various commercial databases. Σημείωση: το UK/1 αναφέρεται στις εκτιμήσεις για το ποσό των επενδύσεων σε έργα ΣΔΙΤ ενώ UK/2 στις επενδύσεις σε έργα ΣΔΙΤ σύμφωνα με τα στοιχεία του HMT Αξίζει να τονίσουμε ότι ο κυρίαρχος τομέας υλοποίησης έργων ΣΔΙΤ είναι ο τομέας των μεταφορών, κάτι το οποίο είναι αναμενόμενο τόσο από άποψη αναγκαιότητας για την ανάπτυξη μιας οικονομίας όσο και από τις κεφαλαιακές επενδύσεις που απαιτούνται για την υλοποίησή ανάλογων έργων. Παρόλα αυτά παρατηρείται η ανάπτυξη ΣΔΙΤ σε έργα μικρότερης κλίμακας όπως γενικές δημόσιες υπηρεσίες και δημόσια ασφάλεια. 34

36 Από την άλλη, ο τομέας της υγείας και της εκπαίδευσης, ο οποίος οφείλει να κατέχει την πρώτη θέση ανάμεσα στις προτεραιότητες της κυβέρνησης, παρουσιάζει μείωση συμβολαίων και αξίας έργων. Έτσι, παρόλο το υψηλότερο ποσοστό συμβολαίων σε σχέση με τους υπόλοιπους τομείς, τα έργα στην εκπαίδευση παρουσίασαν μείωση το 2011 τόσο στον αριθμό συμβολαίων όσο και στην αξία, σε σχέση με το Τα παρακάτω σχήματα παρουσιάζουν τον αριθμό και την αξία συμβολαίων έργων ΣΔΙΤ στους 7 βασικούς τομείς της δημόσιας διοίκησης, το 2010 (πάνω σχήμα ) και 2011(κάτω σχήμα) αντίστοιχα. Σχήμα 2.2 Πηγή: EPEC, Market Update 2010,

37 Από την αξιολόγηση των ευρωπαϊκών χωρών σε έργα ΣΔΙΤ παρατηρείται ότι πολλές από αυτές έχουν θεσπίσει ειδικό νομικό πλαίσιο για υλοποίηση έργων μέσω συνεργασιών δημοσίου και ιδιωτικού τομέα (όπως Συμβόλαια Παραχώρησης αλλά και ΣΔΙΤ), το οποίο προσαρμόζεται στις διατάξεις των Ευρωπαϊκών Κανονισμών και στις εκάστοτε οδηγίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (π.χ. Ευρωπαϊκή Οδηγία 2004/18/EC). Ταυτόχρονα, έχουν δημιουργηθεί ειδικές μονάδες ΣΔΙΤ (PPP units), κατάλληλες για τεχνική βοήθεια και συμβουλευτική στους δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς που θα αναλάβουν τη Σύμπραξη. Επιπλέον, οι κυβερνητικές αρχές των περισσότερων χωρών ενισχύουν την υλοποίηση έργων ΣΔΙΤ μέσα από την χρηματοδοτική υποστήριξη που προσφέρουν στους ιδιώτες επενδυτές, ιδιαίτερα από το 2008 και μετά που εμφανίστηκαν και τα αρνητικά αποτελέσματα της πιστωτικής κρίσης (χαμηλή ρευστότητα τραπεζών, αναξιοπιστία στις αγορές, μείωση κυβερνητικών πόρων, κ.α.). Παρακάτω παρατίθεται μια μικρή περιγραφή της αγοράς έργων ΣΔΙΤ σε χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και συγκεκριμένα στη Μ. Βρετανία, στη Γαλλία, στη Γερμάνια, στην Ισπανία και στην Ιταλία. Μεγάλη Βρετανία Η Μεγάλη Βρετανία αποτελεί την πιο ώριμη αγορά έργων ΣΔΙΤ, ειδικά από το 1992 και μετά, ειδικότερα σε έργα κοινωφελούς χαρακτήρα, όπως η υγεία και η εκπαίδευση. Η απορρύθμιση των δημοσίων υπηρεσιών που ξεκίνησε την δεκαετία του 1980, δημιούργησε το κατάλληλο περιβάλλον για την είσοδο του ιδιωτικού τομέα στην υλοποίηση δημοσίων έργων και υπηρεσιών. Η πιο γνωστή μορφή σύμπραξης είναι to PFI και χρησιμοποιείται σχεδόν σε όλους τους τομείς, όπως για παράδειγμα για κατασκευή δρόμων,νοσοκομείων, φυλακών, αλλά και για την ανέγερση κτηρίων για την τοπική και κεντρική διοίκηση (έχουν αναγνωρισθεί πάνω από 580 έργα ΣΔΙΤ σε στάδιο λειτουργίας, τα περισσότερα εκ των οποίων είναι PFI). 36

38 Παρακάτω παρατίθενται τα βασικότερα χαρακτηριστικά της αγοράς ΣΔΙΤ στη Μ. Βρετανία. Τομείς Υλοποίησης Θεσμικά όργανα Νομικό Πλαίσιο Χρηματοδοτική Αγορά Μεταφορικές Υποδομές Υγεία και Εκπαίδευση Δημόσιες Υποδομές και Υπηρεσίες (δημόσια στέγαση, πολιτισμός, διαχείριση αποβλήτων, πυροσβεστικές υπηρεσίες) Δεν υπάρχει ένα ενιαίο κυβερνητικό όργανο προώθησης και εποπτείας έργων ΣΔΙΤ, αλλά υπάρχουν πολλά μεμονωμένα τμήματα και διευθύνσεις του δημοσίου τομέα που εκτελούν το σκοπό αυτό. Έτσι το 2000 δημιουργήθηκε η κοινοπραξία (Partnerships UK) που θα συνεργάζεται μόνο με τον δημόσιο τομέα για την ανάπτυξη και εποπτεία των έργων καθ όλη τη διάρκεια του συμβολαίου. Παρόμοια τμήματα είναι το PPP Forum, το οποίο εκπροσωπεύει ιδιωτικές εταιρείες της βιομηχανίας έργων ΣΔΙΤ αλλά και το τμήμα Local Partnerships, το οποίο υποστηρίζει έργα ΣΔΙΤ σε τοπική εμβέλεια. Δεν υπάρχει ειδικός νόμος πάνω στις ΣΔΙΤ, αλλά παρέχεται μεγάλη νομική βοήθεια από τα εξειδικευμένα δημόσια τμήματα ΣΔΙΤ που έχουν δημιουργηθεί. Η χρηματοδότηση των έργων προέρχεται από πόρους που εξασφαλίζουν οι ιδιώτες κυρίως από τραπεζικό δανεισμό και έκδοση ομολόγων της Εταιρείας Ειδικού Σκοπού. Τα τελευταία έτη λόγω της κρίσης, τα έργα χρηματοδοτούνται μέσω παράπλευρων χρηματοπιστωτικών οργανισμών (multilateral institutions) όπως η ΕΤΕπ. Από το 2009 και μετά δημιουργήθηκε ειδική κυβερνητική μονάδα χρηματοδότησης έργων υποδομών (Infrastructure UK) και ειδικότερα έργων PFI. 37

39 Γαλλία Τα έργα ΣΔΙΤ στη Γαλλία έχουν ξεκινήσει να έχουν ιδιαίτερη αναγνώριση και ανάπτυξη από το 2006 και μετά. Οι βασικές μορφές που χρησιμοποιούνται είναι οι Συμβάσεις Παραχώρησης (Concessions) και τα Συμβόλαια Συνεργασίας (Partnership contracts), τα οποία εφαρμόστηκαν για πρώτη φορά το Ωστόσο, η γαλλική αγορά ΣΔΙΤ είναι περισσότερο ανεπτυγμένη σε μεγάλα έργα παρά σε μεσαίας ή μικρότερης κλίμακας. Έτσι τα έργα ΣΔΙΤ σε μεταφορικές υποδομές, σύμφωνα με στοιχεία της EPEC, κατείχαν το 2011 την πρώτη θέση στην ευρωπαϊκή αγορά ΣΔΙΤ, με συνολική αξία συμβολαίων περίπου 11 δις (62% της συνολικής αξίας συμβολαίων ΣΔΙΤ στην ευρωπαϊκή αγορά). Παρακάτω παρατίθενται τα βασικότερα χαρακτηριστικά της αγοράς ΣΔΙΤ στη Γαλλία. Κατασκευή δημοσίων κτηρίων (σχολεία, νοσοκομεία, μεταφορικές υποδομές) Τομείς Υλοποίησης Πολιτιστικές και Αθλητικές εγκαταστάσεις Πληροφορική και Τεχνολογία Αστικές υπηρεσίες Ίδρυση του MAPPP(mission d appui a la realization des contrats de partenariat) για την αξιολόγηση έργων ΣΔΙΤ πριν Θεσμικά όργανα από την έγκριση του Υπουργείου Οικονομικών. Δημιουργία του κέντρου CEF-O-PPP για την υποστήριξη και την προώθηση έργων ΣΔΙΤ. Ειδική νομοθεσία για κάθε είδος ΣΔΙΤ, το οποίο Νομικό Πλαίσιο τροποποιείται σύμφωνα με τις διατάξεις των Οδηγιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το μεγαλύτερο μέρος των έργων ΣΔΙΤ χρηματοδοτείται από τραπεζικό δανεισμό (ιδιωτικές τράπεζες, ΕΤΕπ, δημόσια Χρηματοδοτική Αγορά πιστωτικά ιδρύματα). Λόγω της μεσαίας και μικρής κλίμακας έργων ΣΔΙΤ, η τραπεζική δανειοδότηση από 100 έως 150 εκ. είναι ακόμα προσιτή. 38

40 Γερμανία Η γερμανική κυβέρνηση λόγω δημοσιονομικών περιορισμών και υψηλών απαιτήσεων αποτελεσματικότητας, ξεκίνησε από τις αρχές της δεκαετίας του 2000 να στηρίζει δυναμικά τα έργα ΣΔΙΤ. Ύστερα από τις πρώτες μελέτες που έγιναν το 2003 για υλοποίηση έργων ΣΔΙΤ σε μεταφορά, κατασκευή και στέγαση, ξεκίνησε μια ανοδική και σταθερή πορεία υπογραφής συμβολαίων. Η Γερμανία, όπως και η Μ. Βρετανία, υποστηρίζει αρκετά την υλοποίηση έργων ΣΔΙΤ μικρότερης κλίμακας όπως σχολεία, νοσοκομεία, κτήρια δημόσιας διοίκησης. Παρακάτω παρατίθενται τα βασικότερα χαρακτηριστικά της αγοράς ΣΔΙΤ στη Γαλλία. Δημόσια Στέγαση Κατασκευή δημοσίων κτηρίων (σχολεία, νοσοκομεία, Τομείς Υλοποίησης μεταφορικές υποδομές, εθνική άμυνα, φυλακές) Πολιτισμικές και Αθλητικές εγκαταστάσεις Δημιουργία πολλών βοηθητικών οργάνων για προώθηση έργων ΣΔΙΤ όπως διάφορα PPP Task Forces, που βρίσκονται σε πολλές πόλεις της Γερμανίας, και την συμβουλευτική Θεσμικά όργανα επιχείρηση OPP Deutschland AG, που δημιουργήθηκε από την κυβέρνηση και διοικείται από κοινού με το δημόσιο και τον ιδιωτικό φορέα. Δεν υπάρχει συγκεκριμένος νόμος πάνω στις ΣΔΙΤ που να συγκεντρώνει όλες τις νομικές απαιτήσεις που χρειάζονται για την εφαρμογή τους. Δημιουργήθηκε παρ όλα αυτά το 2005 Νομικό Πλαίσιο ένας καινούργιος νόμος που ενσωματώνει τις διατάξεις της Κοινοτικής Οδηγίας 2004/18/EC μέσα στο γερμανικό εθνικό νόμο περί δημοσίων έργων (PPP Acceleration Act). Τα έργα ΣΔΙΤ χρηματοδοτούνται τόσο από μεγάλες ή μικρές Χρηματοδοτική ιδιωτικές τράπεζες όσο και από δημόσιες. Αγορά Συνήθως τα μεγάλα έργα ελκύουν ακόμα και διεθνή τραπεζικά ιδρύματα. 39

41 Ισπανία Όπως και στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες, έτσι και η Ισπανία εισέρχεται στο θεσμό των ΣΔΙΤ μετά το 2000, με έμφαση την υλοποίηση έργων στον τομέα των μεταφορών. Η ισπανική αγορά των ΣΔΙΤ δεν είναι αρκετά οργανωμένη ώστε να μπορεί να στηρίξει έργα διαφορετικού είδους και τομέα. Παρακάτω παρατίθενται τα βασικότερα χαρακτηριστικά της αγοράς ΣΔΙΤ στην Ισπανία. Τομείς Υλοποίησης Θεσμικά όργανα Νομικό Πλαίσιο Χρηματοδοτική Αγορά Κοινωνικές Υπηρεσίες και Υποδομές (σχολεία, νοσοκομεία, διαχείριση αποβλήτων, φυλακές) Δημόσια Στέγαση Μεταφορικές υποδομές Δεν υπάρχει ειδική όργανο το οποίο να προωθεί και να διαχειρίζεται έργα ΣΔΙΤ Δεν υπάρχει ειδικός νόμος για έργα ΣΔΙΤ. Ύστερα από τις Κοινοτικές Οδηγίες 2004/18/EC και 2004/18/EC, θεσπίστηκε μία γενική νομοθεσία περί δημοσίων έργων, που καλύπτει τόσο τις Συμβάσεις Παραχώρησης όσο και τις ΣΔΙΤ (Public Sector Contract Act του 2007). Η τραπεζική αλλά και η ευρύτερη χρηματοπιστωτική αγορά είναι ιδιαίτερα περιορισμένη, αδυνατώντας να υποστηρίξουν μακροπρόθεσμα έργα. Για το λόγο αυτό σημαντικό ρόλο παίζει η κυβέρνηση με την παροχή εγγυήσεων πάνω στις χρηματοδοτικές υποχρεώσεις των ιδιωτών που θα αναλάβουν το έργο. 40

42 Ιταλία Οι Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα έχουν αναπτυχθεί αρκετά στην Ιταλία, κυρίως λόγω των υψηλών επιπέδων δημοσίου χρέους της ιταλικής κυβέρνησης. Από το 2000 και μετά έχει παρατηρηθεί σημαντική υλοποίηση έργων κυρίως στον τομέα των μεταφορών αλλά τα τελευταία χρόνια γίνονται προσπάθειες ανάπτυξης και μικρότερων έργων. Παρακάτω παρατίθενται τα βασικότερα χαρακτηριστικά της αγοράς ΣΔΙΤ στην Ιταλία. Τομείς Υλοποίησης Θεσμικά όργανα Νομικό Πλαίσιο Χρηματοδοτική Αγορά Ενέργεια και Τηλεπικοινωνίες Αθλητικά κέντρα Πάρκα αυτοκινήτων Σχολικά κτήρια Μεταφορικές υποδομές Δεν υπάρχει ειδική μονάδα ΣΔΙΤ, παρά μόνο ένα γενικό όργανο προώθησης έργων υποδομών (UTFP) Ο νόμος των Δημοσίων Έργων του 1994 αντικαταστάθηκε to 2006 από νέο κώδικα (Legislative Decree 163), ο οποίος ενσωματώνει τις Κοινοτικές Οδηγίες 2004/18/EC και 2004/18/EC. Η χρηματοδότηση των έργων ΣΔΙΤ βασίζεται στα ίδια και ξένα κεφάλαια του ιδιώτη καθώς και στους κοινοτικούς πόρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 41

43 2.1.2 Η πορεία των ΣΔΙΤ εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης Ασία-Ινδία Ιδιαίτερη ανάπτυξη των ΣΔΙΤ παρατηρείται στην Ασία και ιδιαίτερα στην Ινδία, καθώς τα τελευταία έτη όλο και περισσότερες πρωτοβουλίες του δημοσίου και ιδιωτικού τομέα αναπτύσσονται υπέρ των Συμπράξεων. Γενικά παρατηρείται ότι οι χώρες της Νότιας Ασίας έχουν ικανοποιητική οικονομική ανάπτυξη, απολαμβάνοντας έτσι μεγαλύτερη εισροή ιδιωτικών και διεθνών 13 κεφαλαίων σε έργα υποδομών (όπως τηλεπικοινωνίες), σε σχέση με άλλες αναπτυσσόμενες χώρες, όπως η Βραζιλία ή η Κίνα. Η Ινδία, όντας η μόνη αναπτυσσόμενη χώρα με θετικούς ρυθμούς ανάπτυξης, επενδύσει τα τελευταία έτη σε πολλά έργα υποδομής μέσω συνεργασιών δημοσίου και ιδιωτικού τομέα αλλά κυρίως μέσω των ΣΔΙΤ (όπως για παράδειγμα το PFI). Η εμπλοκή του Ιδιωτικού τομέα στην προμήθεια δημοσίων έργων και υπηρεσιών (Private Sector Involvement) ξεκίνησε από το 1990 με την ιδιωτικοποίηση (π.χ. άνοιγμα του τομέα υποδομών στην ιδιωτική επένδυση), ενώ η χρήση των Συμπράξεων ξεκίνησε επίσημα το Από το 1990 μέχρι το 2011 έχουν υλοποιηθεί 605 έργα ΣΔΙΤ συνολικής αξίας 273,433 εκ. δολαρίων, σε τομείς όπως τηλεπικοινωνίες, μεταφορές, ύδρευσης και αποχέτευσης, με επικρατέστερο τον τομέα της ενέργειας (Greenfield project). Η κυβέρνηση της Ινδίας στην προσπάθεια της να προωθήσει τις ΣΔΙΤ έχει διαμορφώσει κατάλληλο ρυθμιστικό και νομοθετικό περιβάλλον εφαρμογής έργων ΣΔΙΤ μέσω θέσπισης καινούριων νομοθεσιών( Electricity Act 2003, Special Economic Zone Act 2001, Land Acquisition Bill), αλλά και μέσω δημιουργίας αρμόδιων θεσμικών και χρηματοοικονομικών οργανισμών για την αποτελεσματική υλοποίηση των έργων (π.χ. National Highways Authority of India, Infrastructure Development Finance Company). 13 Για παράδειγμα η στηρίζει την ανάπτυξη υποδομών μέσω ΣΔΙΤ σε χώρες της Νότιας Ασίας είτε μέσω χρηματοοικονομικής ενίσχυσης είτε μέσω διαφόρων συμβουλευτικών υπηρεσιών. 42

44 Η.Π.Α Οι Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα έχουν μια ιδιαίτερη μακρόχρονη παράδοση στις Η.Π.Α, καθώς πολλές πολιτείες έχουν εκχωρήσει από πολύ παλιά, την υλοποίηση δημοσίων έργων και υπηρεσιών σε ιδιώτες επενδυτές. Όπως αναλύθηκε και στο πρώτο κεφάλαιο, τα πρώτα έργα μέσω συνεργασιών δημοσίου και ιδιωτικού τομέα, ξεκίνησαν από την αποικιακή περίοδο, ενώ τον 18 ο αιώνα π.x. υλοποιήθηκαν πολλά έργα μεταφορών, όπως δρόμοι και σιδηροδρομικοί σταθμοί, μέσω συμβάσεων παραχώρησης. Μετά την Μεγάλη Ύφεση του 1930 και τον 2 ο παγκόσμιο πόλεμο το 1940, όπου τα ιδιωτικά κεφάλαια μειώθηκαν αρκετά, η κυβέρνηση επανέκτησε τον ρόλο του προμηθευτή δημοσίων έργων, ενώ από το 1980 και μετά ξεκινάνε νέες προσπάθειες προώθησης έργων ΣΔΙΤ μέσω νομικής πλέον κατοχύρωσης. Στις Η.Π.Α δεν υπάρχει κάποιο συγκεκριμένο είδος που να προτιμάται ιδιαίτερα και έτσι διάφοροι τύποι Συμβάσεων Παραχώρησης και Συμπράξεων έχουν χρησιμοποιηθεί γενικώς για την υλοποίηση έργων σε διάφορους τομείς όπως της ύδρευσης και αποχέτευσης, των δημοσίων υπηρεσιών, έργα κοινωνικού χαρακτήρα, κ.τ.λ.. 43

45 2.2 Η Διαδικασία Υλοποίησης έργων ΣΔΙΤ Παραδοσιακή μέθοδος προμήθειας Η διαδικασία υλοποίησης δημοσίων έργων μέσω της παραδοσιακής μεθόδου θεωρείται απλή, πρώτον διότι οι αρμόδιοι φορείς έχουν την απαιτούμενη εμπειρία και τεχνογνωσία που χρειάζεται, αλλά και γιατί η παραδοσιακή μέθοδος αφορά απλά συμβόλαια μικρής διάρκειας. Όπως φαίνεται και στο διάγραμμα, τα βήματα που ακολουθεί η δημόσια αρχή για την υπογραφή του συμβολαίου, περιλαμβάνουν την επιλογή των έργων που θεωρεί αναγκαία και σημαντικά για τους πολίτες και τα οποία μπορεί να υποστηρίξει χρηματοδοτικά, τον σχεδιασμό των τεχνικών χαρακτηριστικών και των ποιοτικών προδιαγραφών που επιθυμεί να έχουν τα έργα αυτά, και τη διαγωνιστική διαδικασία σύμφωνα με την οποία θα επιλέξει την ανάδοχο κατασκευάστρια εταιρεία. Ύστερα, με την ανάθεση της κατασκευής του έργου στον ιδιώτη και την ολοκλήρωση του, η δημόσια αρχή πρέπει να επιλέξει εάν θα εκμεταλλεύεται αυτή το έργο ή εάν θα αναθέσει τη λειτουργία αυτή πάλι σε ιδιώτη, με την υπογραφή δεύτερου συμβολαίου (Συμβόλαιο Υπηρεσιών). Παρομοίως, θα πρέπει να επιλέξει και για τη συντήρηση του έργου, έχοντας την επιλογή να αλλάζει ιδιώτες με την λήξη των συμβολαίων. Σχήμα 2.3 Επιλογή έργων από το Δημόσιο Σχεδιασμός Τεχνικών και Ποιοτικών Προδιαγραφών Πρόσληψη Συμβούλων Διαγωνιστική Διαδικασία Ανάθεση Κατασκευής έργου Εκμετάλλευση υπηρεσιών από το δημόσιο ή Εκχώρηση του δικαιώματος σε ιδιώτες Συντήρηση του έργου από το Δημόσιο Ανάληψη του κινδύνου της υπολειμματικής αξίας του έργου 44

46 2.2.2 Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα Σε σχέση με την παραδοσιακή μέθοδο υλοποίησης δημοσίων έργων, η ΣΔΙΤ απαιτεί περισσότερες ενέργειας και μεγαλύτερη ανάλυση, μέχρι να φτάσουν στο σημείο να είναι έτοιμες για τις διαγωνιστικές διαδικασίες και την υλοποίηση. Αυτό συμβαίνει διότι η μακροχρόνια δέσμευση του συμβολαίου καθώς και ο συνδυασμός πολλών διαφορετικών λειτουργιών μαζί, απαιτούν προσεκτικότερη ανάλυση, ειδικότερα όσο αναφορά την κατανομή των κινδύνων ανάμεσα στους δύο φορείς. Στο παρακάτω διάγραμμα φαίνονται οι ενέργειες που ακολουθούνται από τις δημόσιες αρχές για την προετοιμασία, ανάθεση και επίβλεψη των έργων που θα πραγματοποιηθούν μέσω ΣΔΙΤ. Σχήμα 2.4 Καθορισμός έργων τα οποία θα υλοποιηθουν μέσω ΣΔΙΤ Ανάλυση του τομέα υλοποίησης Πρόσληψη συμβούλων Επιλογή κατάλληλης μορφής ΣΔΙΤ Προετοιμασία ΣΔΙΤ Σχεδιασμός τεχνικών προδιαγραφών Διαδικασίες Ανάθεσης Υπογραφή Συμβολαίου Πληρωμές Διαθεσιμότητας από το Δημόσιο σε βάθος χρόνου Διαπραγμάτευση για τη μεταβίβαση του κινδύνου της υπολειμματικής αξίας του έργου στον ιδιώτη 45

47 Επιλογή έργων και Ανάλυση του Τομέα Υλοποίησης Όπως και με την παραδοσιακή μέθοδο έτσι και με τις ΣΔΙΤ, οι αρμόδιες δημόσιες αρχές ξεχωρίζουν και επιλέγουν τα έργα εκείνα που επιθυμούν οι πολίτες (έχουν τη μεγαλύτερη ζήτηση) και που θεωρούνται αναγκαία για την κοινωνική και οικονομική ευημερία των πολιτών. Αφού επιλεγούν τα επιθυμητά έργα, επόμενο βήμα αποτελεί η ανάλυση του τομέα υλοποίησης στον οποίο αντιστοιχούν, ώστε να εκτιμηθούν οι αδυναμίες και οι δυνάμεις του τομέα και να προσδιοριστούν τα τεχνικά, νομοθετικά, θεσμικά και οικονομικά χαρακτηριστικά του (π.χ. περιβαλλοντική πολιτική, νομικό και θεσμικό πλαίσιο, χρηματοοικονομικές απαιτήσεις έργου, πολιτικοί περιορισμοί, κτλ.). Έτσι θα είναι εφικτό η ανάπτυξη μιας στρατηγικής και ενός πλάνου, τα οποία θα διευκολύνουν τη καλύτερη και αποδοτικότερη υλοποίηση των έργων. Για την διαγνωστική ανάλυση του τομέα υλοποίησης συλλέγονται στοιχεία που αξιολογούν θέματα όπως : Τεχνικές απαιτήσεις Στο κομμάτι αυτό αναγνωρίζονται και εκτιμούνται οι τεχνικοί περιορισμοί του έργου, τα αίτια έλλειψης λειτουργικότητας και αποτελεσματικής διαχείρισης, ο βαθμός χρησιμότητας και ανταπόκρισης των χρηστών στη δημιουργία του έργου, ο βαθμός αλληλεξάρτησης των διάφορων παραγόντων του έργου, κ.α.. Νομοθετικοί Κανονισμοί Όσο αναφορά το νομικό και ρυθμιστικό πλαίσιο, εξετάζονται ζητήματα όπως η ύπαρξη κατάλληλου νομοθετικού πλαισίου και εφαρμόσιμων νόμων ή η ανάγκη δημιουργίας νέων, οι περιβαλλοντικοί όροι και οι κανόνες υγιεινής, η δημιουργία κατάλληλου νομικού περιβάλλοντος το οποίο θα υποστηρίζει τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στην εκτέλεση δημοσίων έργων, κ.α. 46

48 Θεσμικό πλαίσιο Ταυτόχρονα με το νομικό πλαίσιο απαιτείται η δημιουργία νέων θεσμικών οργάνων, όπως ειδικών μονάδων ΣΔΙΤ, τα οποία θα είναι σε θέση να οργανώσουν και να υποστηρίξουν τη διαγωνιστική διαδικασία, να διαπραγματευτούν τους όρους του συμβολαίου και να εποπτεύουν το έργο καθ όλη τη διάρκεια ζωής του. Εμπορικά και Χρηματοοικονομικά αποτελέσματα Η εκτίμηση και η ανάλυση των εμπορικών, χρηματοοικονομικών και οικονομικών αποτελεσμάτων του τομέα υλοποίησης είναι απαραίτητη για να εξασφαλιστεί η επιτυχία και η βιωσιμότητα της εφαρμογής της Σύμπραξης στον συγκεκριμένο τομέα. Έτσι η συλλογή εμπορικών στοιχείων αναφορικά με την επιχειρησιακή κατάσταση της προμηθεύτριας εταιρείας που θα αναλάβει τη Σύμπραξη καθώς και οικονομικών στοιχείων σχετικά για την ανάλυση κόστους ωφελείας του προτεινόμενου έργου ΣΔΙΤ είναι αναγκαίες προκειμένου να αναγνωριστούν τα προβλήματα και οι κίνδυνοι του τομέα υλοποίησης. Επιπροσθέτως, απαιτείται η χρηματοοικονομική αξιολόγηση του τομέα υλοποίησης, η οποία βασίζεται στη χρήση χρηματοοικονομικού μοντέλου. Για το λόγο αυτό συλλέγονται ιστορικά στοιχεία προσανατολισμένα στον τομέα υλοποίησης (sector-specific data) (όπως χρηματοοικονομικές καταστάσεις, πίνακας τιμολογίων, στοιχεία εργατικού δυναμικού, βαθμός παραγωγικής δυναμικότητας και λειτουργικού κόστους, βάσεις δεδομένων των καταναλωτών, τρέχουσες ή προγραμματισμένες κεφαλαιακές επενδύσεις, επίπεδο χρέους και κόστος χρηματοδότησης) αλλά και μακροοικονομικά και δημογραφικά στοιχεία (όπως επίπεδα πληθωρισμού και ΑΕΠ, επιτόκια, ρυθμός ανάπτυξης πληθυσμού, κτλ.). Η ανάλυση επομένως των στοιχείων αυτών μέσω του μοντέλου εκτιμά τις αναμενόμενες ταμειακές ροές του έργου κάτω από διαφορετικές συνθήκες και τα αποτελέσματα παρουσιάζονται με τη μορφή χρηματοοικονομικών δεικτών όπως ο ρυθμός εσωτερικής απόδοσης έργου (Project IRR), η απόδοση κεφαλαίου (Project ROE), ο ετήσιος ρυθμός κάλυψης χρέους (Annual Debt Service 47

49 Coverage Ratio), ο ρυθμός κάλυψης χρέους της ζωής του δανείου (Loan Life Debt Service Cover Ratio ) και τέλος η καθαρή παρούσα αξία των επιχορηγήσεων (NPV). Η δημιουργία του χρηματοοικονομικού μοντέλου ανάλυσης θα πρέπει να έχει ευελιξία, ώστε να αποδέχεται διάφορες μεταβολές και να προσαρμόζεται στις αλλαγές των δεδομένων που θα ακολουθήσουν Επιλογή Μορφής ΣΔΙΤ Από την διαγνωστική αξιολόγηση του τομέα που προηγήθηκε και λαμβάνοντας υπόψη όλα τα διαθέσιμα είδη ΣΔΙΤ και τα χαρακτηριστικά τους, καθορίζεται το είδος ΣΔΙΤ που ανταποκρίνεται περισσότερο στην επίτευξη των στόχων του έργου. Ωστόσο, θα πρέπει να εξεταστεί κατά πόσο τα χαρακτηριστικά του κάθε είδους ταιριάζουν περισσότερο με τις απαιτήσεις του έργου αλλά και κατά πόσο το είδος που προτείνεται ανταποκρίνεται στους στόχους της δημόσιας αρχής και του ιδιώτη αντίστοιχα. Για παράδειγμα, η σύμβαση Παραχώρησης μπορεί να συμφέρει οικονομικά την κυβέρνηση αλλά όχι και τους ιδιώτες επενδυτές, αφού αναλαμβάνουν υψηλό επίπεδο κινδύνου. Στον παρακάτω πίνακα παρουσιάζονται οι βασικές μορφές Συνεργασιών δημοσίου και ιδιωτικού τομέα μαζί με τις κυριότερες απαιτήσεις τους. Πίνακας 2.2 Συμβόλαιο Υπηρεσιών Πολιτική Δέσμευση Τιμές Ανάκτησης Κόστους Ρυθμιστικό Πλαίσιο Βάση πληροφοριών Ικανότητα Κυβέρνησης για Διαχείριση και Ανάλυση Συμβολαίου Μέτρια Μέτρια Μέτρια Χαμηλή Μέτρια Turnkey Χαμηλή Χαμηλή Μέτρια Χαμηλή Μέτρια Μίσθωση Μέτρια Υψηλή Υψηλή Υψηλή Υψηλή Συμβόλαιο Παραχώρησης Υψηλή Υψηλή Υψηλή Υψηλή Υψηλή ΣΔΙΤ Υψηλή Ποικίλοι Υψηλή Υψηλή Υψηλή 48

50 Η επιλογή επομένως του κατάλληλου είδους εξαρτάται τόσο από τη φύση του υπό υλοποίηση έργου ή υπηρεσίας όσο και από την απόφαση των φορέων για το μέγεθος της εμπλοκής τους σε αυτή. Σε κάθε περίπτωση όμως, η απόφαση για την εμπλοκή θα πρέπει να σχετίζεται με την βέλτιστη κατανομή κινδύνων και αρμοδιοτήτων σε δημόσιο και ιδιώτες, καθώς η ανάληψη τους από το μέρος εκείνο που είναι σε θέση να τους διαχειριστεί καλύτερα, αποτελεί το κομβικό σημείο επιτυχίας μιας σύμπραξης Προετοιμασία έργων Αφού επιλεγεί η κατάλληλη μορφή της Σύμπραξης και με τη βοήθεια των αποτελεσμάτων της διαγνωστικής ανάλυσης του τομέα που προηγήθηκε, ξεκινάνε οι διαδικασίες προετοιμασίας του έργου ως προς το τεχνικό, νομικό, θεσμικό και χρηματοοικονομικό του περιβάλλον. Νομικό πλαίσιο Η ανάλυση που προηγήθηκε στον διαγνωστικό έλεγχο εμφάνισε όλα τα δυνατά και αδύναμα σημεία του νομικού περιβάλλοντος του τομέα στον οποίο ανήκει το έργο, καθώς και ένα σύνολο από υπάρχοντες νόμους, διατάξεις και κανονισμούς για υλοποίηση δημοσίων έργων (π.χ. νόμος ιδιωτικοποιήσεων, εταιρικό δίκαιο, εργατικό δίκαιο, κ.α.). Έτσι είναι εφικτό να διαπιστωθεί, κατά πόσο η υλοποίηση του συγκεκριμένου έργου κάτω από το είδος ΣΔΙΤ που επιλέχτηκε, χρειάζεται την υποστήριξη ξεχωριστού νόμου και κανονισμού ή μπορεί να πραγματοποιηθεί με τους υφιστάμενους. Οτιδήποτε κι αν επιλεχθεί, θα πρέπει να εξασφαλιστεί ότι το νομικό πλαίσιο της Σύμπραξης θα περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις που θα ρυθμίζουν θέματα όπως τη φορολόγηση των ιδιωτικών επιχειρήσεων που θα αναλάβουν τη Σύμπραξη, τα δικαιώματα του κάθε φορέα ξεχωριστά, τις διαδικασίες επίλυσης διαφόρων προβλημάτων, τη δημιουργία ανεξάρτητου εποπτικού οργανισμού (regulatory institution) που θα ελέγχει τη διαδικασία, αλλά και θέματα που σχετίζονται με την τιμολόγηση των υπηρεσιών, τις παρεχόμενες υπηρεσίες, το εργατικό δυναμικό και τους περιβαλλοντικούς περιορισμούς. 49

51 Η δημιουργία κατάλληλου ρυθμιστικού πλαισίου είναι απαραίτητη για να μπορέσουν να εμπιστευτούν οι επενδυτές τον δημόσιο τομέα αλλά και να πιστέψουν ότι τόσο οι νόμοι όσο και το συμβόλαιο θα εφαρμοστούν. Για το λόγο αυτό, μπορεί να κριθεί απαραίτητη όχι η δημιουργία νέου νομικού πλαισίου άλλα η συμπλήρωση του ήδη υπάρχοντος, έτσι ώστε να καλυφθούν κενά αναφορικά με τα παραπάνω ζητήματα. Τεχνικό σχεδιασμός Ύστερα από την ανάλυση που προηγήθηκε αναφορικά με τους τεχνικούς περιορισμούς που αντιμετωπίζουν τα δημόσια έργα στον αντίστοιχο τομέα υλοποίησης, έχουν προσδιοριστεί τα χαρακτηριστικά που οδηγούν στην επιτυχία του έργου αλλά και όσα απαιτούνται για την καλύτερη υλοποίησή τους. Έτσι οι αρχές είναι σε θέση να καθορίσουν τις τεχνικές προδιαγραφές και τα ποιοτικά χαρακτηριστικά του έργου (output specification), τα οποία θα ικανοποιούν τους στόχους τους και θα ακολουθούν τα διεθνή πρότυπα των παρεχόμενων υπηρεσιών. Τονίζεται ότι για τον αποτελεσματικότερο σχεδιασμό του έργου χρησιμοποιείται συνεχή ενημέρωση από την αγορά για τη ζήτηση του έργου και της υπηρεσίας. Είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι ο καθορισμός των τεχνικών προδιαγραφών από τις αρχές δε θα πρέπει να είναι ούτε πολύ περιορισμένος, δηλαδή προσανατολισμός σε ιδιαίτερα χαρακτηριστικά ποιότητας, αλλά ούτε και πολύ γενικός, δηλαδή έμφαση σε απλά και γενικά χαρακτηριστικά. Θα πρέπει να γίνεται με τέτοιο τρόπο ώστε και να είναι δυνατό για τους διαγωνιζόμενους (bidders) να τις υλοποιήσουν με τον οικονομικότερο τρόπο αλλά και να μην παρουσιαστούν προσφορές πολύ διαφορετικές μεταξύ του (π.χ. προσφορά υψηλής ποιότητας vs προσφορά χαμηλότερης τιμής). Για το λόγο αυτό, συνηθίζεται, οι αρχές να επικεντρώνονται στο παραγόμενο αποτέλεσμα και όχι στον τρόπο παραγωγής του. Θεσμική Δομή Όπως αναλύθηκε και στον διαγνωστικό έλεγχο του τομέα υλοποίησης, κρίνεται πολλές φορές απαραίτητη η ύπαρξη ανεξάρτητου επόπτη και ρυθμιστή που θα βοηθάει στην προετοιμασία και ανάλυση του έργου, θα συντονίζει τις διαδικασίες και θα εποπτεύει τη λειτουργία και την τήρηση των κανονισμών του συμβολαίου, καθ όλη τη διάρκεια ζωής του έργου. 50

52 Τα βασικότερα θεσμικά όργανα που μπορούν να δημιουργηθούν είναι Οι μονάδες ΣΔΙΤ (PPP units) Μονάδες υλοποίησης έργων (Project implementation Unit) Τμήματα Τεχνικής Βοήθειας (Technical Assistance) Χρηματοοικονομική και Οικονομική προετοιμασία Σημαντικό βήμα στην προετοιμασία ενός έργου αποτελεί η χρηματοοικονομική ανάλυση, ούτως ώστε να δημιουργηθεί ο βέλτιστος συνδυασμός ποιότητας υπηρεσίας και τιμής, ο οποίος θα καταστήσει βιώσιμο το έργο αλλά και τον οποίο θα αποδεχτούν η αγορά και οι καταναλωτές. Στο στάδιο αυτό διενεργείται και η ανάλυση της οικονομικής αποδοτικότητας του έργου 14. Με τη βοήθεια επομένως του χρηματοοικονομικού μοντέλου που δημιουργήθηκε στον διαγνωστικό έλεγχο, εξετάζονται τρία βασικά στοιχεία που επηρεάζουν τη βιωσιμότητα του έργου: Οι πηγές χρηματοδότησης του έργου Ο σχεδιασμός των δασμών (tariff design) Οι δημόσιες επιχορηγήσεις Πηγές χρηματοδότησης Το κόστος επένδυσης του έργου προέρχεται από τα κεφάλαια του ιδιώτη που θα αναλάβει το έργο, και περιλαμβάνουν συνήθως ένα ποσοστό ιδίου κεφαλαίου καθώς και εξωτερικό δανεισμό 15, είτε από διάφορα πιστωτικά ιδρύματα είτε από την κεφαλαιαγορά. Λόγω της δυσκολίας εύρεσης του ζητούμενου ποσού χρηματοδότησης, ο ιδιώτης ίσως αναζητήσει έμμεσες πηγές πιστωτικής ενίσχυσης όπως κρατικές εγγυήσεις και ασφαλίσεις. Από την άλλη, το ποσό που θα αποφασίσουν να χορηγήσουν ως δάνειο τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα εξαρτάται από το ύψος των ταμειακών εισροών που αναμένεται να παράξει το έργο, καθώς αποτελεί τη μοναδική πηγή εσόδων του έργου. 14 Περισσότερα στο Παράρτημα. 15 Η χρηματοδότηση των Συμπράξεων με ξένα κεφάλαια εξαρτάται από τις αναμενόμενες αποδόσεις του έργου. Όταν οι προσαρμοσμένες στον κίνδυνο αναμενόμενες αποδόσεις είναι υψηλές, τότε τα έργα μπορούν να χρηματοδοτηθούν (δηλαδή όταν να αναμενόμενα κόστη θεωρούνται αποδεκτά). 51

53 Πίνακας 2.3 Πηγές Χρηματοδότησης Ίδια κεφάλαια Ποσοστό μετοχικού κεφαλαίου Ξένα Κεφάλαια Τραπεζικός Δανεισμός Προσφορά αξιόγραφων χρέους στην Κεφαλαιαγορά Εγγυήσεις Κρατικές ή ιδιωτικές εγγυήσεις (π.χ. Πιστωτικές εγγυήσεις ή εγγυήσεις πολιτικού κινδύνου) Προβλήματα Χρηματοδότησης Περιορισμένα ίδια κεφάλαια του ιδιώτη που οδηγούν στην ανάγκη μεγάλου ύψους δανειακής χρηματοδότησης Δεν υπάρχουν εξασφαλίσεις παρά μόνο το περιουσιακό στοιχείο που δημιουργείται Μακροπρόθεσμη διάρκεια δανείου σε αντίθεση με την εποχικότητα που ενδέχεται να παρουσιάζουν οι ταμειακές ροές Σχεδιασμός των δασμών του έργου Ο σχεδιασμός των δασμών χρήσης της υπηρεσίας που θα επιβαρύνουν τους καταναλωτές απαιτεί προσεκτική ανάλυση, αφού θα πρέπει να ικανοποιούν τόσο τους στόχους των επενδυτών για επανάκτηση του κόστους επένδυσης του έργου αλλά και την προθυμία των καταναλωτών να πληρώσουν για το συγκεκριμένο πακέτο ποιότητας-τιμής. Για τον σχεδιασμό της αξίας χρήσης της υπηρεσίας, αναλύονται, με την υποστήριξη του χρηματοοικονομικού μοντέλου, τα αναμενόμενα έσοδα του έργου αλλά κυρίως ο ρυθμός εσωτερικής απόδοσης του έργου (project IRR) και η απόδοση ιδίου κεφαλαίου του ιδιώτη (ROE). Από τη μεριά του ιδιώτη, ο ρυθμός εσωτερικής απόδοσης του έργου θα πρέπει να ξεπερνά τον κόστος ιδίου κεφαλαίου του ιδιώτη (cost of equity),το οποίο θα είναι προσαρμοσμένο στο συνολικό ρίσκο του έργου, ενώ σε περίπτωση χαμηλότερου IRR έργου, να υπάρχουν κίνδυνοι οι οποίοι να μπορούν να μειωθούν αισθητά ή να εξαλειφθούν. Από την άλλη, το ύψος των επιθυμητών εσόδων εξαρτάται από τη δυνατότητα που παρέχουν στον ιδιώτη για μελλοντική επέκταση των υπηρεσιών και δραστηριοτήτων του. 52

54 Στο σημείο αυτό, επισημαίνεται ότι η τιμολόγηση των προσφερόμενων υπηρεσιών τείνει να μεταβάλλεται στο χρόνο, λόγω διάφορων παραγόντων, και για το λόγο αυτό θα πρέπει να καθοριστεί μια πολιτική προσαρμογής των δασμών καθώς και αντίστοιχο ρυθμιστικό πλαίσιο που να ορίζει τους μηχανισμούς αναδιαμόρφωσης της τιμής. Για παράδειγμα, η αύξηση της τιμής των παραγωγικών υλικών που χρησιμοποιούνται στην εκτέλεση του έργου ή της υπηρεσίας καθώς και οι αλλαγές στη φορολόγηση ή στις προδιαγραφών ποιότητας που είχαν τεθεί αρχικά, θα ενσωματώνονται αυτόματα στην τιμή της υπηρεσίας. Δημόσιες Επιχορηγήσεις Για την υλοποίηση του έργου μέσω ΣΔΙΤ, μπορεί να χρειαστεί παράλληλα με την ιδιωτική μόχλευση κεφαλαίων και η δημόσια χρηματοοικονομική ενίσχυση του έργου, ούτως ώστε να γίνει το έργο εμπορικά εφικτό σε περιπτώσεις που τα αναμενόμενα ταμειακά έσοδα δεν αρκούν για την ανάκτηση του επενδυόμενου κεφαλαίου. Η κυβέρνηση έχει διάφορους τρόπους στη διάθεσή της για παροχή επιχορηγήσεων, οι οποίοι περιλαμβάνουν Κεφαλαιακή επιχορήγηση, η οποία αφορά την κάλυψη ενός μέρους του κόστους επένδυσης Φθηνό Δανεισμό (cheap capital), που αφορά την παροχή δανεισμού με πολύ χαμηλό κόστος κεφαλαίου (χαμηλότερο και από το κόστος κεφαλαίου της κυβέρνησης) μειώνοντας έτσι το συνολικό κόστος δανεισμού του ιδιώτη. Άλλοι τρόποι παροχής επιχορηγήσεων με αυτόν τον τρόπο αποτελεί η διαγραφή του ανωτέρου δανείου καθώς και η παροχή κυβερνητικών εγγυήσεων Φορολογικές διευκολύνσεις και διαφόρου άλλου είδους επιδοτήσεων, όπως η εκχώρηση δημόσιας γης. Επιχορηγήσεις ενσωματωμένες στη δομή των δασμών, οι οποίες μειώνουν το ύψος του δασμού για συγκεκριμένες ομάδες καταναλωτών (π.χ. για καταναλωτές χαμηλού εισοδήματος, κοινωνικού αποκλεισμού, κ.α.) 53

55 Διαγωνιστική Διαδικασία και Ανάθεση έργου Αφού λοιπόν προετοιμαστεί το έργο σύμφωνα με την παραπάνω διαδικασία, επόμενο βήμα είναι η γνωστοποίηση της δημιουργίας του έργου μέσω ΣΔΙΤ, η διεξαγωγή των διαδικασιών ανάθεσης και τέλος η επιλογή του ιδιώτη που θα αναλάβει το έργο. Στο παρακάτω σχήμα παρουσιάζονται αναλυτικά τα βήματα που απαιτούνται μέχρι την υπογραφή της Σύμπραξης. Σχήμα 2.5 Δημοσίευση πρόσλησης υποβολής προτάσεων Διαγωνιστική διαδικασία κιαι αξιολόγηση διαγωνιζομένων Διαπραγματεύσεις και υπογαφή συμβολαίου Οι διαγωνιστικές διαδικασίες ξεκινούν με τη δημοσίευση της δημιουργίας του έργου σε τοπικά, εγχώρια και διεθνή μέσα επικοινωνίας και τη δυνατότητα παροχής περισσότερων πληροφοριών σε διαγωνιζόμενους που ικανοποιούν τις ελάχιστες απαιτήσεις σε θέματα εμπειρίας και χρηματοοικονομικής θέσης (prequalification of bidders). Οι πληροφορίες αυτές παρέχονται μέσω ενός ειδικού δωματίου (data room) που δημιουργείται ειδικά για την παροχή πληροφοριών που σχετίζονται με το έργο προς υλοποίηση. Όσοι διαγωνιζόμενοι ικανοποιούν τα ελάχιστα κριτήρια της δημόσιας αρχής περνούν στις διαγωνιστικές διαδικασίες (procurement process) και ανάλογα με τις οικονομικές δυνατότητες και στόχους της κυβέρνησης (π.χ. προώθηση καινοτομίας και τεχνολογίας, βαθμός διαφθοράς και διαφάνειας, κτλ.) ξεκινάει ο διαγωνισμός. Η κυβέρνηση διεξάγει τον διαγωνισμό σύμφωνα με τον ισχύοντα νόμο περί ανάθεσης ανάλογων έργων. Οι βασικοί τρόποι διαγωνισμού περιλαμβάνουν 54

56 Άμεση Διαπραγμάτευση, όπου διαπραγματεύεται με έναν μόνο διαγωνιζόμενο τους όρους και τα χαρακτηριστικά του συμβολαίου Ανταγωνιστική Διαπραγμάτευση, όπου διαπραγματεύεται μεταξύ ενός μικρού συνόλου ιδιωτών και επιλέγει έναν εξ αυτών Ανταγωνιστικός Διαγωνισμός, όπου διαγωνίζονται περισσότεροι ιδιώτες και επιλέγεται αυτός με τη μεγαλύτερη αξία προσφοράς βασισμένη σε κάποια κριτήρια. Οι υποψήφιοι αξιολογούνται ως προς τα τεχνικά και χρηματοοικονομικά χαρακτηριστικά τους (όπως για παράδειγμα την ποιότητα και την καινοτομία υπηρεσιών, τον τρόπο εκπαίδευση εργαζομένων, την εμπειρία σε παρόμοια έργα) και είτε βάση κριτηρίων pass/fail είτε βάση βαθμολογούμενων κριτηρίων. Τελευταίο στάδιο της διαγωνιστικής διαδικασίας αποτελούν οι διαπραγματεύσεις των τελευταίων σημείων και όρων του συμβολαίου μεταξύ του ιδιώτη που έχει επιλεγεί και της δημόσιας αρχής, η οποία συνοδεύεται συνήθως από κάποιον εξειδικευμένο σύμβουλο. Αφού ολοκληρωθούν και αυτές, η δημόσια αρχή υπογράφει τη Σύμπραξη με τον ιδιώτη και ξεκινά η εφαρμογή του έργου. Είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι στις διαπραγματεύσεις συμφωνείται τόσο η τοποθέτηση 16 των κινδύνων του έργου ανάμεσα στους δύο φορείς, η οποία θα επηρεάσει μετέπειτα και τους κρατικούς λογαριασμούς, όσο και το ενδεχόμενο μελλοντικής αναδιαπραγμάτευσης. 16 Η αποδοχή των κινδύνων από τον ιδιώτη συνοδεύεται από ένα risk premium, το κόστος του οποίου είναι μικρότερο για την κυβέρνηση από το κόστος που θα είχε εάν αναλάμβανε ο δημόσιος φορέας όλους αυτούς τους κινδύνους. 55

57 2.2.3 Σημαντικά σημεία της διαδικασίας έργων ΣΔΙΤ Ομάδες ενδιαφερομένων Σημαντικό ρόλο στην υλοποίηση έργων ΣΔΙΤ παίζουν όλες οι ομάδες ενδιαφερομένων που εμπλέκονται με το δημόσιο έργο, είτε βρίσκονται μέσα είτε έξω από την κυβέρνηση όπως πολιτικοί αρχηγοί, ιδιώτες επενδυτές, καταναλωτές, σύμβουλοι επιχειρήσεων, εργαζόμενοι, κ.α.. Όλες αυτές οι ομάδες υπηρετούν διαφορετικούς ρόλους και έχουν διαφορετικά συμφέροντα και αντιθέσεις ως προς την υλοποίηση του έργου. Έτσι θεωρείται χρήσιμο και απαραίτητο να συμμετέχουν στη διαδικασία προετοιμασίας του έργου, ιδιαίτερα ως προς το σχεδιασμό των χαρακτηριστικών του, όχι μόνο για να αποφευχθούν τα προβλήματα που θα καθυστερήσουν ή θα αναβάλουν το έργο αλλά και γιατί η δημόσια υποστήριξη θεωρείται κρίσιμος παράγοντας για την επιτυχία και τη βιωσιμότητα του έργου. Στο παρακάτω σχήμα παρουσιάζονται τα διαφορετικά ενδιαφέροντα τεσσάρων βασικών ομάδων ενδιαφερόντων. Σχήμα 2.6 Εργαζόμενοι Δίκαιη μεταχείριση Παροχή ευκαιριών καριέρας Βελτίωση παραγωγικότητας και αποτελεσματικότητας Κυβέρνηση Μεγιστοποίηση εσόδων Προσέλκυση επενδυτών Βελτίωση Δημόσιας Ευημερίας Προώθηση Δίκαιου Ανταγωνισμού Καταναλωτές Ενδιαφέροντα Ομάδων Εξασφάλιση Δίκαιης Τιμής Βελτίωση Ποιότητας υπηρεσιών Επενδυτές Εξασφάλιση διάφανης και σταθερής διαδικασίας Προσπάθειες για αποτελεσματική λειτουργία Παροχή εξειδικευμένου Ανθρωπίνου δυναμικού Δημιουργία περισσότερων επενδυτικών ευκαιριών 56

58 Εταιρεία ειδικού σκοπού Ο ιδιώτης που θα αναλάβει το έργο θα πρέπει να σχηματίσει μια εταιρεία ειδικού σκοπού (Special Purpose Vehicle), η οποία θα αποτελείται είτε από έναν συνεταιρισμό διαφόρων εταιρειών (consortium) είτε από μία μεγάλη επιχείρηση. Η εταιρεία αυτή θα είναι υπεύθυνη για τον σχεδιασμό, κατασκευή, χρηματοδότηση, λειτουργία και συντήρηση του έργου για κάποια συμφωνηθείσα χρονική περίοδο. Μέτοχοι στην εταιρεία ειδικού σκοπού είναι συνήθως κατασκευαστικές εταιρείες, χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και εταιρείες συντήρησης και λειτουργίας. Σε περίπτωση που το δημόσιο έχει επενδύσει στο έργο, κατέχει και ένα μικρό μέρος του μετοχικού κεφαλαίου της εταιρείας αλλά δεν είναι απαραίτητο. Τονίζεται ότι είναι η Εταιρεία Ειδικού Σκοπού που εξασφαλίζει τη χρηματοδότηση του έργου, είτε με ίδια κεφάλαια είτε εξασφαλίζοντας δάνειο στο όνομά της, θέτοντας ως περιουσιακό στοιχείο το ίδιο το έργο και όχι τα περιουσιακά στοιχεία των μετόχων της εταιρείας. Ζητήματα εργαζομένων Η ομάδα εργαζομένων στο δημόσιο τομέα και συγκεκριμένα όσοι απασχολούνται στον τομέα υλοποίησης που θα κατασκευαστεί το έργο ή ακόμα και στην υποδομή του δημοσίου που πρόκειται να ανακαινιστεί, φέρουν συχνά αρκετές αντιρρήσεις που δυσκολεύουν και καθυστερούν τις διαδικασίες έναρξης του έργου. Η ενασχόληση και η επικοινωνία επομένως με τους εργαζομένους του δημοσίου είναι αναγκαία ώστε να σχεδιαστεί καλύτερα η στρατηγική που θα ακολουθηθεί για την εφαρμογή της Σύμπραξης. Πολλές φορές απαιτείται και η ύπαρξη νομικού πλαισίου που θα λύνει ζητήματα αναφορικά με τις αποζημιώσεις και τις συντάξεις των εργαζομένων, τη δυνατότητα ευκαιριών καριέρας και μεταφοράς του προσωπικού στην καινούργια εταιρεία που θα δημιουργηθεί, τις διαδικασίες μετεκπαίδευσης, κτλ.. Προσδιορισμός Μορφής Σύμπραξης Η επιλογή της μορφής της Σύμπραξης εξαρτάται τόσο από τη φύση του έργου ή της υπηρεσίας όσο και από τον επιθυμητό βαθμό εμπλοκής των ιδιωτών σε αυτή. Σε κάθε περίπτωση όμως, οι Δημόσιοι Φορείς θα πρέπει να έχουν καθορίσει το είδος της 57

59 Σύμπραξης πριν το ξεκίνημα των Διαδικασιών Ανάθεσης και να μην υπάρχει περίπτωση επαναπροσδιορισμού της, διότι η Αναθέτουσα Αρχή και η Κυβέρνηση θα πρέπει να έχουν μια ξεκάθαρη εικόνα του κόστους και της κατανομής κινδύνων και ωφελειών. Σύμβουλοι Επιχειρήσεων Σημαντικό βήμα για την προετοιμασία και την εκτέλεση έργων ΣΔΙΤ, είναι η πρόσληψη εξωτερικών συμβούλων 17, οι οποίοι σύμφωνα με τη διεθνή εμπειρία κρίνονται απαραίτητοι λόγω της έλλειψης των Δημόσιων Φορέων σε εξειδικευμένο ανθρώπινο δυναμικό. Δεδομένου ότι οι Συμπράξεις θεωρούνται πολύπλοκες συμβάσεις, οι χρηματοοικονομικοί, νομικοί και τεχνικοί σύμβουλοι βοηθούν τους Δημόσιους Φορείς στον καθορισμό των όρων, στην ωρίμανση του έργου, στη διαμόρφωση της Προκήρυξης του διαγωνισμού, στην αξιολόγηση των οικονομικών προσφορών και λύσεων που προτείνονται από τους Ιδιωτικούς φορείς, στην μεταφορά της τεχνογνωσίας και κυρίως στην επιλογή της κατάλληλης μορφής Σύμπραξης. Ειδικότερα δε η διαγνωστική ανάλυση, πραγματοποιείται με την υποστήριξη ειδικών συμβούλων διαφόρων κλάδων όπως μηχανικοί, οικονομικοί αναλυτές και δικηγόροι, και διαρκεί περίπου ένα με δύο έτη. Ανταγωνιστική Αγορά Εταιρειών Λειτουργίας και Συντήρησης Για την ανάπτυξη και την αποτελεσματική υλοποίηση έργων μέσω ΣΔΙΤ, απαιτείται μια ανταγωνιστική αγορά εταιρειών λειτουργίας και συντήρησης. Με τον τρόπο αυτό, θα επιλεγεί ο κατάλληλος ανάδοχος που θα δεσμευτεί για μεγάλη χρονική περίοδο να προσφέρει τις υπηρεσίας λειτουργίας και διατήρησης του έργου αλλά θα υπάρχει και η δυνατότητα αντικατάστασης του από κάποιον άλλον σε μια λογική τιμή. Οι Αρχές των Διαδικασιών Ανάθεσης Σύμφωνα με το ευρωπαϊκό θεσμικό πλαίσιο, όλες οι διαδικασίες που ακολουθούνται για την υλοποίηση έργων μέσω Συμπράξεων πρέπει να διέπονται και να 17 Ωστόσο, δεδομένου ότι το κόστος προκήρυξής των έργων ΣΔΙΤ λόγω και της εμπλοκής εξωτερικών συμβούλων είναι σημαντικό και κυρίως μέχρι ενός ποσού ανελαστικό ως προς τον προϋπολογισμό του έργου ΣΔΙΤ, συμφέρει το δημόσιο η ομαδοποίηση ομοειδών έργων και η ενιαία προκήρυξή τους. 58

60 εφαρμόζονται στο πλαίσιο κάποιων γενικών κανόνων και αρχών και πολύ περισσότερο οι Διαδικασίες Ανάθεσης μιας Σύμπραξης. Η εφαρμογή των αρχών κατά τη Διαδικασία Ανάθεσης διασφαλίζει την ακεραιότητα και την διαφάνεια του διαγωνισμού. Οι σημαντικότερες αρχές περιγράφονται παρακάτω. Η αρχή της Ίσης Μεταχείρισης Όλοι οι υποψήφιοι Ιδιωτικοί Φορείς θα πρέπει να αντιμετωπίζονται χωρίς την επίδραση μη αντικειμενικών διακρίσεων όπως η ιθαγένεια. Για το λόγο αυτό θα πρέπει να καθοριστούν όροι πρόσβασης κάποιου ιδιωτικού φορέα σε οποιαδήποτε οικονομική δραστηριότητα και να ληφθούν συγκεκριμένα μέτρα που θα εξασφαλίσουν την εφαρμογή αυτών. Η αρχή της Διαφάνειας Όλες οι προθέσεις των δημοσίων φορέων για πραγματοποίηση μελλοντικών έργων θα πρέπει να γνωστοποιείται δημοσίως ώστε να δημιουργούνται ικανές και επαρκείς συνθήκες ανταγωνισμού. Η αρχή της Αναλογικότητας Κάθε απόφαση και ενέργεια της Αναθέτουσας Αρχής αναφορικά με τις Διαδικασίες Ανάθεσης αλλά και κάθε δραστηριότητα που αναλαμβάνει πρέπει να θεωρούνται αναγκαίες και αποτελεσματικές για την επίτευξη των στόχων αυτών για την αποφυγή προβλημάτων. Με άλλα λόγια οι τεχνικές που θα ακολουθήσει και οι ικανότητες που θα αξιώσει να είναι ανάλογες του αντικειμένου της Σύμπραξης. Η αρχή της Αμοιβαίας Αναγνώρισης Έχει καθήκον και υποχρέωση να αναγνωρίσει στο βαθμό που επιτρέπεται τις τεχνικές προδιαγραφές, τα προσόντα και τα δικαιολογητικά ενός άλλου κράτους μέλους της ΕΕ ως ισοδύναμα με εκείνα της Ελλάδας. Η αρχή της Προστασίας του Δημοσίου Συμφέροντος Σύμφωνα με την αρχή αυτή, οι Αναθέτουσες Αρχές θα πρέπει να προστατέψουν το δημόσιο συμφέρον σκεφτόμενοι κατά πόσο οι φορολογούμενοι πολίτες έχουν ανάγκη από προσφορά βελτιωμένης ποιότητας υπηρεσίας αλλά και την ανάγκη ενός 59

61 δημόσιου φορέα να χρησιμοποιήσει εξειδικευμένη τεχνολογία για την κατασκευή ενός έργου ή την παροχή μιας υπηρεσίας. Επιπλέον σημαντική παράμετρος για την προστασία του δημοσίου συμφέροντος είναι και η ελαχιστοποίηση της οικονομικής συμβολής του κράτους στη Σύμπραξη. Η αρχή της Προστασίας των Δικαιωμάτων των Ιδιωτών Οι Αναθέτουσες Αρχές έχουν υποχρέωση να προστατεύουν τις πληροφορίες και τα στοιχεία που τους γνωστοποιεί ο ιδιώτης υποψήφιος καθώς και να αιτιολογούν πλήρως την απόφασή τους αναφορικά με τη διαδικασία επιλογής (είτε θετική είτε αρνητική), έτσι ώστε και οι ιδιωτικοί φορείς να μπορούν να προστατευτούν σε περίπτωση που θελήσουν ένδικη λύση. Η αρχή του Ελεύθερου Ανταγωνισμού Η Αρχή του ελεύθερου Ανταγωνισμού αναφέρεται στο γεγονός ότι κάθε φορά που προκηρύσσεται διαγωνισμός για ανάθεση Συμπράξεων θα πρέπει αρχικά να εξασφαλίζεται ένας ικανός και επαρκής αριθμός υποψηφίων Ιδιωτών που επιθυμούν να αναλάβουν το έργο ώστε να αποφεύγονται οι μονοπωλιακές ή ολιγοπωλιακές καταστάσεις και επιπλέον ο διαγωνισμός να εξελίσσεται επί ίσους όρους, κανόνες και αντικειμενικά κριτήρια για όλους τους υποψηφίους. Εκτός από τις διαδικασίες Ανοικτού Τύπου, στις οποίες δεν υπάρχει περιορισμός στον αριθμό των υποψηφίων, στις υπόλοιπες μορφές των Διαδικασιών Ανάθεσης ορίζεται στην προκήρυξη ένας ελάχιστος αριθμός ιδιωτών ο οποίος θεωρείται από την Αναθέτουσα Αρχή επαρκής και ικανός για την εξασφάλιση του ανταγωνισμού (τουλάχιστον 5 για τις Διαδικασίες Κλειστού Τύπου και τουλάχιστον 3 για τις Διαδικασίες Ανταγωνιστικού Διαλόγου και τις Διαδικασίες Διαπραγμάτευσης ). Η αρχή της Προστασίας του Περιβάλλοντος Όλη η διαδικασία και η πορεία ολοκλήρωσης του έργου ή της υπηρεσίας θα πρέπει να ακολουθείται στα πλαίσια σεβασμού και προστασίας του φυσικού και ανθρώπινου περιβάλλοντος ώστε να επιτευχθεί η ισορροπία του οικοσυστήματος. 60

62 Πιστωτές Οι πιστωτές της εταιρείας ειδικού σκοπού που θα χρηματοδοτήσουν το έργο, αναλαμβάνουν μεγάλο κίνδυνο σε περίπτωση αποτυχίας του έργου ή του αναδόχου. Για το λόγο αυτό, εποπτεύουν μέσω τρίτων 18, τόσο την εκτέλεση των έργων σύμφωνα με τις προδιαγραφές ποιότητας και ασφάλειας που προβλέπουν οι συμβάσεις σύμπραξης όσο και την τήρηση των συμβατικών προθεσμιών. Σε περίπτωση που το έργο αντιμετωπίζει καθυστερήσεις ή προβλήματα διαχείρισης από τον ανάδοχο, οι πιστωτές μπορούν να αλλάξουν τον ιδιώτη, ενώ παράλληλα έχουν και το δικαίωμα παρακράτησης των περιουσιακών στοιχείων του έργου καθώς και το δικαίωμα τα πάρουν τον έλεγχο του έργου σε περίπτωση που οι δανειζόμενοι δεν είναι συνεπείς στις υποχρεώσει τους. Αναδιαπραγματεύσεις Εκτός από τις διαπραγματεύσεις που γίνονται πριν την υπογραφή της σύμπραξης, οι δύο φορείς διαπραγματεύονται εκ νέου και κατά τη διαδικασία κατασκευής ή λειτουργίας του έργου. Οι αναδιαπραγματεύσεις πραγματοποιούνται με σκοπό να κατανεμηθούν όσο τον δυνατόν ισόποσα οι κίνδυνοι και τα κέρδη καθ όλη τη διάρκεια της Σύμπραξης αλλά και να αντιμετωπιστούν οποιαδήποτε αναπάντεχα γεγονότα προκύψουν. Επομένως, οι διαπραγματεύσεις πραγματοποιούνται όταν διαπιστώνεται μεταβολή στους κινδύνους και τα οφέλη του έργου. Για παράδειγμα, ο ιδιώτης επιθυμεί αναδιαπραγμάτευση της Σύμπραξης όταν ο κίνδυνος του έργου έχει υποεκτιμηθεί και απαιτείται μεγαλύτερη κρατική ενίσχυση. Από την άλλη, ο δημόσιος φορέας καλεί αναδιαπραγμάτευση όταν ο ιδιώτης έχει υπερεκτιμήσει τον κίνδυνο του έργου ή όταν πραγματοποιεί υψηλότερες αποδόσεις απ ότι αρχικά υπολογιζόταν. 18 Επισημαίνεται ότι η άσκηση της εποπτείας του έργου πραγματοποιείται είτε μέσω ανεξάρτητων εταιρειών είτε μέσω των αρμοδίων υπηρεσιών του Δημοσίου. Έτσι η άσκηση εποπτείας μέσω τεχνικών συμβούλων από τους πιστωτές, αποτελεί πρόσθετη δικλείδα ασφαλείας, η οποία δεν υποκαθιστά την εποπτεία που ασκεί ο δημόσιος φορέας. 61

63 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ Ελληνικό Θεσμικό Πλαίσιο των ΣΔΙΤ Οι συνεργασίες δημοσίου και ιδιωτικού τομέα παρουσιάζουν μία ανοδική πορεία στην Ελλάδα καθώς κάποια από τα μεγαλύτερα έργα υποδομής της χώρας αλλά και η αξιοποίηση του μεγαλύτερου μέρους της κρατικής περιουσίας, έχουν στηριχθεί σε αυτές. Στα πλαίσια λοιπόν της υιοθέτησης ανάλογων μεθόδων, εκτιμήθηκε ότι θα ήταν χρήσιμο για την Ελλάδα η υιοθέτηση των Συμπράξεων, ειδικότερα δε για υλοποίηση έργων μικρότερης κλίμακας, όπως δημόσια κτήρια, κοινωφελή ιδρύματα, εθνική άμυνα, κτλ., που θα συμβάλουν στην κοινωνική ανάπτυξη της περιοχής. Έτσι, το 2005 θεσπίστηκε νέος νόμος, ο οποίος στοχεύει στην αποκατάσταση της αξιοπιστίας της αγοράς στο κράτος, και δημιουργούνται δύο νέα θεσμικά όργανα, τα οποία θα προωθούν, θα διαχειρίζονται και θα επιβλέπουν τις διαδικασίες εφαρμογής του μηχανισμού. 62

64 3.1 Συνεργασίες Δημοσίου-Ιδιωτικού Τομέα στην Ελλάδα Γενικά στοιχεία για τα δημόσια έργα Όπως και στον υπόλοιπο κόσμο, έτσι και στην Ελλάδα οι συνεργασίες του δημοσίου και ιδιωτικού τομέα ξεκινάνε άτυπα από το 1900 σχεδόν, όταν μέσω της ιδιωτικής χρηματοοικονομικής ενίσχυσης υλοποιήθηκαν κάποια από τα σημαντικότερα μεγάλα έργα σε τομείς όπως οι μεταφορές (Ηλεκτρικός Σιδηρόδρομος «ΗΣΑΠ»), η ενέργεια (ηλεκτροδότηση Αττικής από την Electric Power Company) και οι τηλεπικοινωνίες (εγχώρια και διεθνή τηλεφωνία από τη Siemens και τη Εastern αντίστοιχα). Κατά τη δεκαετία του 1990 λοιπόν, παρ όλη την απουσία νομικού πλαισίου, οι συνεργασίες μεταξύ ελληνικών δημόσιων φορέων και ιδιωτικών οργανισμών αρχίζουν να αναπτύσσονται και να παίρνουν μια πιο επίσημη εικόνα, με κύρια μορφή τη Σύμβαση Παραχώρησης. Με αυτόν τον τρόπο υλοποιήθηκαν τρία από τα σημαντικότερα και μεγαλύτερα έργα υποδομών στη χώρα: ο Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών, η Αττική Οδός και η γέφυρα Ρίου Αντιρρίου. Όπως φαίνεται (Πίνακας 3.1) πρόκειται για έργα υψηλού κόστους, το μεγαλύτερο μέρος του οποίου χρηματοδοτήθηκε από την εταιρεία ειδικού σκοπού που δημιουργήθηκε (ιδιωτικός φορέας). Πίνακας 3.1 Έργο Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Αττική Οδός Ζεύξη Ρίου- Αντιρρίου Τύπος ΣΔΙΤ Σύμβαση Παραχώρησης BOOT Σύμβαση Παραχώρησης (BOT) Σύμβαση Παραχώρησης (BOT) Κόστος Έργου 2.1 δις 1.3 δις 0.8 δις Διάρκεια Σύμβασης 30 έτη λειτουργίας 30 έτη λειτουργίας 35 έτη Λειτουργίας Μετά την επιτυχή εκτέλεση και παράδοση των παραπάνω έργων, οι ελληνικές δημόσιες αρχές προχώρησαν στην ανάπτυξη περισσότερων Συμβάσεων Παραχώρησης, με συνολικό κόστος άνω των 8 δις, οι οποίες βρίσκονται ακόμα στο στάδιο κατασκευής. Παρακάτω παρατίθεται ο πίνακας με τα αντίστοιχα στοιχεία: 63

65 Πίνακας 3.2 Έργο Κόστος Διάρκεια Εθνική οδό Αθήνας- Θεσσαλονίκης (Τμήμα Μαλιακού-Κλειδί) Αυτοκινητόδρομος Αντίρριο- Ιωάννινα (Ιόνια Οδός) Αυτοκινητόδρομος Κεντρικής Ελλάδας Εθνική Οδός Ελευσίνας- Κορίνθου-Πάτρας-Πύργου- Καλαμάτας (Ολυμπία Οδός) Αυτοκινητόδρομος Κορίνθου- Τρίπολης-Καλαμάτας Έτος Ανάθεσης Χρόνος Περαίωσης 1.25 δις 30 έτη μήνες δις 30 έτη μήνες 1.6 δις 30 έτη μήνες 2.8 δις 30 έτη μήνες δις 30 έτη μήνες Παράλληλα με τις Συμβάσεις Παραχώρησης, η Ελληνική Κυβέρνηση προσπαθεί να επωφεληθεί από το θεσμό των συνεργασιών για την αποκρατικοποίηση των ακινήτων και των έργων υποδομής που διαθέτει. Το χαρτοφυλάκιο του δημοσίου περιλαμβάνει 12 διαφορετικούς τομείς σε έργα υποδομής και πάνω από ακίνητα, που επί του παρόντος τα διαχειρίζονται δημόσιες κτηματικές εταιρείες (ΚΕΔ, ΕΤΑ), ΔΕΚΟ ή διάφορα Υπουργεία. Τα προαναφερθείσα δημόσια έργα θα αξιολογηθούν και θα επιλεγούν προς εκμετάλλευση, μίσθωση ή και πώληση βάσει γενικών κριτηρίων και εμπορικών παραγόντων (μέγεθος, τοποθεσία, νομικές δεσμεύσεις, πιθανές χρήσης ακινήτου) με σκοπό να εξασφαλιστούν πάνω από 25 δις έσοδα. Στον παρακάτω πίνακα παρουσιάζονται μερικά από τα έργα που περιλαμβάνονται στο χαρτοφυλάκιο του δημοσίου και είναι έτοιμα προς αποκρατικοποίηση. Πίνακας 3.3 Έργα Υποδομών Ακίνητα ΟΣΕ Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών και Τοπικά Αεροδρόμια Εγνατία Οδό και η εταιρεία εκμετάλλευσης μεγάλων αυτοκινητοδρόμων (Ελληνικοί Αυτοκινητόδρομοι Α.Ε.) Εταιρεία Ύδρευσης κι Αποχέτευσης Πρωτεύουσας (ΕΥΔΑΠ Α.Ε.) και Ελληνικό Διεθνές Κέντρο Ραδιοτηλεόρασης Κασσιώπη, Κέρκυρα Αφάντου, Ρόδος Αστέρας Βουλιαγμένης Κτήρια 64

66 Θεσσαλονίκης (ΕΥΑΘ Α.Ε.) 12 λιμάνια ως εταιρείες περιορισμένης ευθύνης Δημόσια Επιχείρηση Ηλεκτρισμού (ΔΕΗ) Άδειες Κινητής Τηλεφωνίας (Φάσμα Συχνοτήτων ( MHZ) Μορφές Συνεργασίας Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα Όπως όλες οι χώρες έτσι και το Ελληνικό Δημόσιο συνεργάζεται με ιδιωτικές επιχειρήσεις με διάφορους τρόπους. Οι πέντε βασικοί τρόποι που έχουν αναπτυχθεί ιδιαίτερα τα τελευταία χρόνια στην Ελλάδα είναι: Συμπράξεις Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα Συμβάσεις Παραχώρησης Αξιοποίηση Ακινήτων με το σύστημα της Αντιπαροχής Πώληση και Μίσθωση Δημοσίων Ακινήτων Σύστημα Δικαιώματος Επιφάνειας 19 Επισημαίνεται ότι οι Συμπράξεις σύμφωνα με το ελληνικό θεσμικό πλαίσιο παίρνουν τέσσερις συγκεκριμένες μορφές, οι οποίες ικανοποιούν τους στόχους των διατάξεων του νόμου 3389/2005. Η Σύμβαση Παραχώρησης καθώς και οι υπόλοιπες μορφές συνεργασίας θεωρούνται Συνεργασίες δημοσίου και ιδιωτικού τομέα και προσδιορίζονται από ξεχωριστά νομικά πλαίσια και όχι από το συγκεκριμένο νόμο των ΣΔΙΤ. Οι μορφές Συμπράξεων που αναπτύσσονται στην Ελλάδα βάση του ισχύοντος νόμου είναι: Κυριότητα δημοσίου φορέα επί των εγκαταστάσεων Στην μορφή αυτή, ο ιδιώτης χρηματοδοτεί και κατασκευάζει την υποδομή, χωρίς να έχει κυριότητα πάνω της, εισπράττοντας ως αντάλλαγμα εκ μέρους του δημοσίου είτε τακτικές καταβολές είτε το δικαίωμα εκμετάλλευσης. 19 Η επιφάνεια αποτελεί ένα εμπράγματο δικαίωμα επί δημόσιων κτισμάτων υπέρ φυσικού ή νομικού προσώπου (επιφανειούχος). 65

67 Π.χ. αναπαλαίωση δημοσίου κτιρίου ή ανέγερση νέου για τη λειτουργία εκθεσιακού πολιτιστικού χώρου. Μίσθωση εγκαταστάσεων στον δημόσιο φορέα Σε αυτού του είδους τη σύμπραξη, ο ιδιώτης χρηματοδοτεί, κατασκευάζει, λειτουργεί και κατέχει την κυριότητα της εγκατάστασης για τη διάρκεια της σύμπραξης, την οποία μισθώνει ύστερα στο δημόσιο φορέα. Ο τελευταίος έχει το δικαίωμα εκμετάλλευσης της υποδομής, καταβάλλοντας σε τακτά χρονικά διαστήματα ένα ποσό μίσθωσης στον ιδιώτη, τα οποία καλύπτουν τα κόστη κατασκευής και λειτουργίας που κατέβαλε. Στο τέλος της σύμπραξης, η υποδομή μεταβιβάζεται έναντι ενός συμφωνηθέντος ποσού στο δημόσιο φορέα. Π.χ. κατασκευή τουριστικών εγκαταστάσεων σε δημόσιο ακίνητο. Ανάθεση της διαχείρισης στον ιδιωτικό τομέα Στη μορφή αυτή, ο ιδιωτικός φορέας παρέχει απλώς υπηρεσίες λειτουργίας, διαχείρισης και συντήρησης των δημοσίων εγκαταστάσεων, με το δημόσιο φορέα να έχει το δικαίωμα εκμετάλλευσης της υποδομής. Ο ιδιώτης αμείβεται σε τακτά χρονικά διαστήματα με κριτήριο την ποιότητα των προσφερόμενων υπηρεσιών του. Π.χ. διαχείριση αθλητικών εγκαταστάσεων σε δημόσιο ακίνητο. Παραχώρηση λειτουργίας στον ιδιωτικό φορέα Στην τελευταία μορφή σύμπραξης, ο ιδιώτης χρηματοδοτεί και κατασκευάζει την υποδομή έχοντας πολλές φορές και το δικαίωμα εκμετάλλευσης της εγκατάστασης, με σκοπό την παροχή υπηρεσιών σε τρίτους χρήστες. Ο ιδιώτης αμείβεται απευθείας από τους τελικούς χρήστες ενώ η κυριότητα των εγκαταστάσεων παραμένει στο δημόσιο φορέα. Π.χ. κατασκευή και εκμετάλλευση υπαίθριου παρκινγκ σε δημόσιο ακίνητο. Στον παρακάτω πίνακα (πίνακας 3.4) παρουσιάζονται οι πέντε βασικότερες μορφές συνεργασίας δημοσίου και ιδιωτικού τομέα που ισχύουν στην Ελλάδα με τα κυριότερα χαρακτηριστικά που τις διαφοροποιούν. 66

68 Πίνακας 3.4 Μορφή Συνεργασίας ΣΔΙΤ 1. Σχεδιασμός / Κατασκευή 2. Μίσθωση Υποδομής 3. Συμβόλαιο Υπηρεσιών 4. Παραχώρηση Λειτουργίας Σύμβαση Παραχώρησης Αξιοποίηση Ακινήτων με το σύστημα της Αντιπαροχής Πώληση και Ταυτόχρονη Μίσθωση Ακινήτων (Sale and Lease back) Σύσταση Δικαιώματος Επιφάνειας Νομικό πλαίσιο Ν.3389/2005 Ν.3669/2008 Ν.3669/2008 Ν.3581/2007 Ν.3986/2011 Αρμοδιότητες Ιδιώτη Τρόπος Πληρωμής Κυριότητα Σημειώσεις Κατασκευή υποδομών Κατασκευή εγκαταστάσεων και μίσθωσή της στο δημόσιο Διαχείριση και Λειτουργία εγκαταστάσεων για την παροχή δημόσιων υπηρεσιών Κατασκευή, Λειτουργία και Εκμετάλλευση εγκαταστάσεων Κατασκευή, Χρηματοδότηση, Λειτουργία και Εκμετάλλευση έργου Κατασκευή ή Ανακαίνιση κτιρίου σε δημόσιο ακίνητο Αγορά δημοσίου ακινήτου ή μακροχρόνια μίσθωση ακινήτου από το δημόσιο, με σκοπό την κατασκευή ή την αποκατάσταση κτιρίου και την εκμίσθωση αυτού στο δημόσιο Κατασκευή και Εκμετάλλευση κτιρίου σε δημόσιο ακίνητο Τακτικές καταβολές και πιθανόν το δικαίωμα εκμετάλλευσης Καταβολή Μισθώματος ή συγκεκριμένου ποσού (χρηματοδοτική μίσθωση) Τακτικές καταβολές βάση απόδοσης (Πληρωμές Διαθεσιμότητας) Δικαίωμα εκμετάλλευσης (Τέλη χρηστών) Δικαίωμα Εκμετάλλευσης (Τέλη χρηστών) και Καταβολή αμοιβής από το δημόσιο Εξ αδιαιρέτου ποσοστό επί των ακινήτων και των αντίστοιχων διηρημένων/οριζόντιων ιδιοκτησιών Μεταβίβαση εμπράγματων δικαιωμάτων ή δικαιώματος εκμετάλλευσης επί των ακινήτων Δικαίωμα να ασκεί εξουσίες κυριότητας και εκμετάλλευσης Δημόσια Ιδιωτική κατά τη διάρκεια της Σύμβασης Δημόσια Δημόσια Ιδιωτική κατά τη διάρκεια της Σύμβασης Δημόσια και Ιδιωτική για επιμέρους ορόφους Δημόσια και Ιδιωτική Δημόσια Ιδιωτική χρηματοδότηση. Ιδιωτική χρηματοδότηση αλλά δημόσια εκμετάλλευση. Το δημόσιο καταβάλλει αντίτιμο για μεταβίβαση κυριότητας. Το δημόσιο χρηματοδοτεί το έργο και έχει το δικαίωμα εκμετάλλευσης. Ιδιωτική χρηματοδότηση. Ιδιωτική χρηματοδότηση (μερική ή ολική). Σταδιακή μεταβίβαση ανταλλάγματος ανάλογα με την πρόοδο του έργου. Η αγορά ακινήτου από το δημόσιο γίνεται έναντι ανταλλάγματος. Η διάρκεια του συμβολαίου είναι έτη. Ο ιδιώτης καταβάλει αντάλλαγμα στο δημόσιο. Χρησιμοποιείται για έργα αστικής ανάπτυξης. Νεοεισαχθείς θεσμός, δεν έχει εφαρμοστεί ακόμα. 67

69 3.2 Ο Νόμος 3389/2005 Το Κοινοτικό δίκαιο είναι ένα ρυθμιστικό νομικό πλαίσιο που αναφέρει τους κανόνες που πρέπει να ακολουθούνται σε μια συνεργασία δημοσίου και ιδιωτικού φορέα από τα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στην Ελλάδα έχει ψηφιστεί το 2005 ειδικός νόμος για έργα ΣΔΙΤ στον οποίο περιγράφονται όλες οι διατάξεις και διαδικασίες που πρέπει να ακολουθηθούν για τέτοιου είδους έργα. Ουσιαστικά με το νόμο 3389/2005 η Ελλάδα θέσπισε δικό της θεσμικό πλαίσιο, σε εθνικό πλέον επίπεδο, για έργα που θα υλοποιούνται μέσω ΣΔΙΤ και εισήγαγε ένα σταθερό νομικό πλαίσιο που στοχεύει στην διευκόλυνση και ανάπτυξη έργων ΣΔΙΤ Βασικά Εκτελεστικά όργανα Σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου, ως βασικά όργανα στην υλοποίηση έργων ΣΔΙΤ ορίζονται η Διυπουργική Επιτροπή Συμπράξεων Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα (ΔΕΣΔΙΤ) και η Ειδική Γραμματεία Συμπράξεων Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα (ΕΓΣΔΙΤ). Η σύσταση της ΔΕΣΔΙΤ αποσκοπεί στο να καθοριστεί με σαφήνεια η πολιτική της κυβέρνησης αναφορικά με τη χρήση ιδιωτικών πόρων στην προσφορά δημόσιων υπηρεσιών και εγκαταστάσεων. Πρόκειται για Κυβερνητικό όργανο με τη λειτουργία της να υπάγεται στις διατάξεις του νόμου 1558/1985 (ΦΕΚ 137 Α ) και τα μέλη της να απαρτίζονται από τακτικά και έκτατα. Στα τακτικά μέλη ανήκουν ο Υπουργός Οικονομίας και Οικονομικών (ο οποίος είναι και ο πρόεδρος της επιτροπής), ο Υπουργός Ανάπτυξης και ο Υπουργός Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, ενώ στα έκτατα βρίσκονται οι αρμόδιοι Υπουργοί των εκάστοτε Δημόσιων φορέων που συμμετέχουν στη Σύμπραξη. Η ΔΕΣΔΙΤ ως βασικό όργανο στη διαδικασία υλοποίησης έργων ΣΔΙΤ έχει τις εξής αρμοδιότητες : την έγκριση ή την ανάκληση εγκρίσεων της υπαγωγής μιας Σύμπραξης στις διατάξεις του νόμου 68

70 την ένταξη ή μη στο Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων του καταβλητέου συμβατικού ανταλλάγματος που αναλογεί στου ιδιώτες τη χρηματοδότηση ή μη του έργου με δημόσια κεφάλαια κάθε άλλη σχετική απόφαση. Δεύτερο βασικό όργανο στην εκτέλεση και υλοποίηση έργων ΣΔΙΤ είναι η Ειδική Γραμματεία Συμπράξεων Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα ( ΕΓΣΔΙΤ ), η οποία είναι υπεύθυνη για την ενίσχυση του ρόλου της ΔΕΣΔΙΤ και για τον εντοπισμό, την προώθηση και την παρακολούθηση έργων μέσω Συμπράξεων. Οι κύριες αρμοδιότητες της αφορούν τον εντοπισμό και την προώθηση έργων ή υπηρεσιών που μπορούν να υλοποιηθούν μέσω Συμπράξεων την υποστήριξη και τη βοήθεια των δημοσίων φορέων κατά τη διαδικασία επιλογής του κατάλληλου ιδιώτη την εποπτεία της υλοποίησης των έργων και την ενημέρωση της ΔΕΣΔΙΤ για τυχόν προβλήματα που ενδέχεται να προκύψουν και την υποβολή προτάσεων σε αυτήν για βελτίωση του νομοθετικού πλαισίου την δημιουργία και την παρουσίαση ετήσιας έκθεσης στην Επιτροπή της Βουλής. 69

71 3.2.2 Διαδικασία Δημιουργίας μιας ΣΔΙΤ Παρακάτω παρουσιάζεται η διαδικασία που ακολουθείται από την ΕΓΣΔΙΤ για την υλοποίηση έργων ΣΔΙΤ Σχήμα 3.1 Διαδικασία Δημιουργίας και Ανάθεσης μιας ΣΔΙΤ Λήψη Πληροφοριών Επεξεργασία Στοιχείων (Έλεγχος Προϋποθέσεων, Μελέτη Προτάσεων και Έντυπο υλικό) Τα έργα δε μπορούν να υλοποιηθούν μέσω ΣΔΙΤ Κατάλογος Προτεινόμενων Συμπράξεων Απόρριψη Έργου ή Υλοποίηση με Δημόσια Χρηματοδότηση Υπαγωγή έργου στη ΔΕΣΔΙΤ και Απόφαση Υπαγωγής Έγκριση Έργου και Έναρξη Διαδικασιών Ανάθεσης Επιλογή Ιδιωτικού Φορέα Χρηματοδότηση Σχεδιασμός και Κατασκευή έργου Έγκριση Μελετών Δημιουργία Εταιρείας Ειδικού Σκοπού 70

72 Λήψη Πληροφοριών για δυνητικά έργα Το πρώτο βήμα που επιλαμβάνεται η ΕΓΣΔΙΤ για τη διαδικασία υλοποίησης έργων μέσω ΣΔΙΤ είναι η λήψη πληροφοριών από διάφορους Δημόσιους Φορείς και Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης σχετικά με έργα και υπηρεσίες που σκοπεύουν να πραγματοποιήσουν στο άμεσο μέλλον καθώς επίσης και η λήψη και επεξεργασία στοιχείων από επαγγελματικούς και επιχειρηματικούς φορείς (όπως η Ελληνική Ένωση Τραπεζών, το Οικονομικό ή Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας ) σχετικά με τις απαιτήσεις και τα χαρακτηριστικά των έργων αυτών. Αυτά τα στοιχεία που θα στείλουν οι δημόσιοι φορείς στην ΕΓΣΔΙΤ θα πρέπει να τεκμηριώνουν το λόγο πραγματοποίησής των συγκεκριμένων έργων μέσω ΣΔΙΤ και να περιλαμβάνουν σημαντικές πληροφορίες όπως την περιγραφή του έργου, την κατάλληλη μορφή σύμπραξης, τα τεχνικά και κοινωνικοοικονομικά χαρακτηριστικά του, το κόστος λειτουργίας και συντήρησης του, έναν ενδεικτικό προϋπολογισμό, έναν έλεγχο της οικονομικής αποδοτικότητας και βιωσιμότητας του έργου καθώς και αναλυτική χρηματοοικονομική ανάλυση. Απαραίτητο θα ήταν επίσης και η αποστολή όχι μόνο στοιχείων της ζήτησης και του ανταγωνισμού του προτεινόμενου έργου αλλά και των χρηματοδοτικών απαιτήσεων που θα χρειαστεί να καλύψει το δημόσιο Επεξεργασία Στοιχείων Έλεγχος προϋποθέσεων Τις πληροφορίες που συγκεντρώνει τις επεξεργάζεται αρκετά ώστε να αποφασίσει ποια από τα έργα αυτά μπορούν ή όχι να υπαχθούν στις διατάξεις του νόμου αυτού. Ωστόσο, τα συμβόλαια υλοποίησης ενός έργου και οι έγγραφες συμφωνίες συνεργασίας μεταξύ του δημοσίου και ιδιωτικού τομέα δεν αποτελούν πάντα μια Σύμπραξη. Για να θεωρηθεί μια σύμβαση συνεργασίας ως ΣΔΙΤ και να υπαχθεί στις διατάξεις του νόμου 3389/2005 θα πρέπει να πληροί κάποιες προϋποθέσεις. Αρχικά θα πρέπει να έχει ως κύριο αντικείμενο της την πραγματοποίηση έργου ή την προσφορά υπηρεσιών οι οποίες να ανήκουν στις δραστηριότητες Δημοσίων Φορέων. Έτσι για παράδειγμα η κατασκευή και η λειτουργία ενός δρόμου ή ενός νοσοκομείου που ανήκουν στις αρμοδιότητες του Υπουργείου Υποδομών και του Υπουργείου 71

73 Υγείας αντίστοιχα μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο μιας Σύμπραξης. Ωστόσο, θα πρέπει να επισημάνουμε πως εξαίρεση για αναγνώριση ενός συμβολαίου ως ΣΔΙΤ αποτελούν τα έργα που αφορούν αρμοδιότητες των δημοσίων φορέων που βάση Συντάγματος ανήκουν αποκλειστικά και μόνο στο κράτος όπως οι υπηρεσίες Εθνικής Άμυνας και αστυνόμευσης, οι διάφορες νομικές υπηρεσίες που εφαρμόζονται στα δικαστήρια ( εκτέλεση ποινών, απονομή δικαιοσύνης, κτλ ) και οι υπηρεσίες σωφρονισμού. Επιπλέον, προϋπόθεση για να αποτελέσει Σύμπραξη μια έγγραφη συμφωνία είναι ότι οι ιδιωτικοί φορείς θα πρέπει να αναλάβουν ένα σημαντικό μέρος των κινδύνων που αφορούν την υλοποίηση του έργου ή την παροχή της υπηρεσίας. Οι κίνδυνοι αυτοί είναι πολλοί και διαφορετικοί ανάλογα κάθε φορά με το αντικείμενο και τους όρους της Σύμπραξης. Έτσι για παράδειγμα οι κίνδυνοι μπορεί να αφορούν τον κίνδυνο κατασκευής αν πρόκειται για μη ανταποδοτικό έργο ή τον λειτουργικό κίνδυνο και κίνδυνο ζήτησης αν πρόκειται για ανταποδοτικό. Σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου αυτού, η ανάληψη των κινδύνων που υποχρεούνται να πάρουν οι ιδιωτικές επιχειρήσεις θα ανταμείβεται είτε εφάπαξ είτε με τμηματικές καταβολές από τους διάφορους δημόσιους φορείς ή τους τελικούς αποδέκτες της υπηρεσίας. Τρίτη προϋπόθεση που πρέπει να πληροί μια Σύμπραξη είναι ότι οι Ιδιωτικοί φορείς που αναλαμβάνουν το έργο ή την υπηρεσία θα πρέπει να εξασφαλίσουν και τη χρηματοδότηση των έργων ή των υπηρεσιών αυτών. Με άλλα λόγια η χρηματοδότηση των έργων ΣΔΙΤ γίνεται, εξ ολοκλήρου ή κατά ένα μεγάλο κομμάτι, μέσα από ιδιωτικά κεφάλαια και πόρους είτε της ίδιας της επιχείρησης που αναλαμβάνει το έργο είτε μέσω δανειακών κεφαλαίων που εξασφαλίζει η επιχείρηση. Τέλος, μια συμφωνία συνεργασίας μεταξύ του δημοσίου και ιδιωτικού τομέα θεωρείται ΣΔΙΤ όταν το συνολικό κόστος για την υλοποίηση του έργου δεν ξεπερνά τα διακόσια εκατομμύρια ευρώ ( ) πλην την ανάλογη αξία του Φόρου Προστιθέμενης Αξίας. Όταν πληρούνται αυτές οι τέσσερις προϋποθέσεις, μια ΣΔΙΤ μπορεί να υπαχθεί στις διατάξεις του νόμου 3389/2005. Υπάρχουν βέβαια και περιπτώσεις που μπορεί να μην ισχύουν όλες οι παραπάνω προϋποθέσεις αλλά η Διυπουργική Επιτροπή των 72

74 ΣΔΙΤ με ομόφωνη απόφαση της να κρίνει ότι η Σύμπραξη μπορεί να ενταχθεί στις διατάξεις του συγκεκριμένου νόμου. Μελέτη προτάσεων και οικονομικών απαιτήσεων έργου Σημαντικό βήμα της ΕΓΣΔΙΤ είναι η αξιολόγηση των οικονομικών και τεχνικών παραμέτρων του έργου. Ταυτόχρονα δηλαδή με την επεξεργασία των άνω στοιχείων η ΕΓΣΔΙΤ επεξεργάζεται ολοκληρωμένες προτάσεις που φτιάχνουν δημόσιοι και ιδιωτικοί φορείς σχετικά με έργα ΣΔΙΤ και αξιολογεί τις οικονομικές ευθύνες που πρόκειται να επιβαρύνουν τόσο τους αρμόδιους δημόσιους φορείς όσο και το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων της Κυβέρνησης. Έντυπο Υλικό Φτιάχνει και διανέμει έντυπο υλικό το οποίο περιέχει πληροφορίες σχετικά με το εννοιολογικό πλαίσιο των Συμπράξεων, τα χαρακτηριστικά τους, το θεσμικό πλαίσιό τους και τις διαδικασίες που πρέπει να ακολουθήσουν οι ενδιαφερόμενοι φορείς. Επίσης αναλαμβάνει την τυποποίηση εγγράφων και συμβάσεων τα οποία είναι απαραίτητα για τις διαδικασίες ανάθεσης προκειμένου να διευκολύνει την συμμετοχή των δημόσιων και ιδιωτικών φορέων Κατάλογος Προτεινόμενων Έργων Μαζεύοντας όλες αυτές τις πληροφορίες και τα στοιχεία η ΕΓΣΔΙΤ καταρτίζει τον «Κατάλογο Προτεινόμενων Συμπράξεων», έναν μη δεσμευτικό κατάλογο που περιλαμβάνει τα έργα και τις υπηρεσίες που μπορούν να πραγματοποιηθούν μέσω τον θεσμό των ΣΔΙΤ και να υπαχθούν στις διατάξεις του συγκεκριμένου νόμου. Όπως αναφέραμε ο κατάλογος είναι μη δεσμευτικός, που σημαίνει πως μπορεί να αναμορφωθεί και να συμπληρωθεί ανά εξάμηνο με έκτακτη εισαγωγή νέων προτάσεων οι οποίες κρίνονται ώριμες για υλοποίηση Υπαγωγή Έργου Μετά την έκδοση του Καταλόγου Προτεινόμενων Συμπράξεων, η ΕΓΣΔΙΤ γνωστοποιεί στους αρμόδιους δημόσιους φορείς ότι οι προτάσεις τους έχουν συμπεριληφθεί στον κατάλογο και ότι χρειάζεται να υποβάλουν στη ΔΕΣΔΙΤ μια 73

75 αίτηση υπαγωγής της Σύμπραξης τους στις διατάξεις του νόμου μέσα σε διάστημα δύο μηνών. Ύστερα, η ΔΕΣΔΙΤ αποφασίζει, μέσα σε δύο μήνες, την έγκριση ή απόρριψη των αιτήσεων αυτών. Η απόφαση της ΔΕΣΔΙΤ για το ποιες Συμπράξεις θα εγκριθούν προς ολοκλήρωση προκύπτει από την ανάλυση της Συνοπτικής Αιτιολογικής Έκθεσης που συντάσσει η ΕΓΣΔΙΤ και που περιλαμβάνεται στον Κατάλογο Προτεινόμενων Συμπράξεων. Οι παράμετροι που λαμβάνει υπόψη σχετίζονται κυρίως με τους λόγους για τους οποίους ο Δημόσιος φορέας προτείνει την υλοποίηση του έργου μέσα από τον θεσμό των ΣΔΙΤ είτε αυτοί είναι χρηματοοικονομικοί και κοινωνικοί είτε είναι τεχνικοί και νομικοί. Οι αποφάσεις της επηρεάζονται επίσης και από τις αναφορές, τα συμπεράσματα και τα κριτήρια που εκτίμησε η ΕΓΣΔΙΤ ώστε να καταλήξει να συμπεριλάβει τα έργα αυτά στον Κατάλογο Προτεινόμενων Συμπράξεων. Τέλος η ΔΕΣΔΙΤ συνεκτιμά και άλλους παραμέτρους όπως τη μορφή και το χρονοδιάγραμμα της Διαδικασίας Ανάθεσης που προτείνει ο δημόσιος Φορέας, τον ενδεικτικό προϋπολογισμό του έργου και τις όποιες ενέργειας έχει ήδη προχωρήσει ο Δημόσιος Φορέας όπως η πρόσληψη συμβούλων. Να τονίσουμε πως η ΔΕΣΔΙΤ έχει δικαίωμα την ανάκληση της απόφασης υπαγωγής της Σύμπραξης οποιαδήποτε στιγμή της Διαδικασίας Ανάθεσης εάν οι αρμόδιοι δημόσιοι φορείς που επιλεχθούν δεν εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους όπως αυτές ορίζονται στο άρθρο 5, παράγραφο 2 του νόμου 3389/2005. Σύμφωνα με το άρθρο αυτό, οι δημόσιοι φορείς που θα επιλεχθούν υποχρεούνται να συμμορφώνονται στις οδηγίες της ΕΓΣΔΙΤ ως προς την πορεία των Διαδικασιών Ανάθεσης και να ενημερώνονται, να μελετούν και να επεξεργάζονται οποιοδήποτε κείμενο αφορά την Διαδικασία Ανάθεσης του έργου, από την προκήρυξη του διαγωνισμού μέχρι το Σχέδιο Σύμβασης. Επιπλέον οφείλουν να φροντίσουν για τη συμμετοχή ενός εκπροσώπου της ΕΓΣΔΙΤ στην επιτροπή αξιολόγησης που θα σχηματιστεί για την επιλογή Ιδιωτικού Φορέα. Ενδιάμεσο βήμα μεταξύ της υπαγωγής της πρότασης έργου και την έναρξη των διαδικασιών ανάθεσης είναι και η απόφαση της ΔΕΣΔΙΤ για την ένταξη ή όχι του συμβατικού ανταλλάγματος του ιδιώτη στο Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων και για το εάν θα συγχρηματοδοτήσει ή όχι το έργο ο δημόσιος φορέας. 74

76 Διαδικασία Ανάθεσης Επόμενο βήμα μετά την έγκριση της αίτησης υπαγωγής από την ΔΕΣΔΙΤ, η ΕΓΣΔΙΤ ξεκινάει τις διαδικασίες ανάθεσης προκειμένου να επιλεγεί ο κατάλληλος ιδιωτικός φορέας που θα υπογράψει τη Σύμπραξη. Οι Διαδικασίες Ανάθεσης για την σύναψη Μικτών Συμβάσεων, Συμβάσεων έργου και Συμβάσεων Υπηρεσιών εφαρμόζονται βάση του νόμου 3389/2005 είτε μέσω των Διαδικασιών Ανοικτού ή Κλειστού Τύπου, είτε μέσω των Διαδικασιών Ανταγωνιστικού Διαλόγου, είτε μέσω των Διαδικασιών Διαπραγμάτευσης. Διαδικασίες Ανοικτού και Κλειστού Τύπου Στις Διαδικασίες Ανοικτού και Κλειστού τύπου όλοι οι ενδιαφερόμενοι ιδιωτικοί φορείς ζητούν άδεια συμμετοχής στη Διαδικασία Ανάθεσης εφόσον διαθέτουν τα προσόντα και τις ικανότητες που υποδεικνύει η Προκήρυξη. Στις μεν πρώτες, όλοι οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να υποβάλουν την προσφορά τους ενώ στις δεύτερες υποβάλουν προσφορά μόνο όσοι προσκληθούν από την αρμόδια Αναθέτουσα Αρχή 20. Διαδικασίες Ανταγωνιστικού Διαλόγου Στις Διαδικασίες Ανταγωνιστικού Διαλόγου κάθε Ιδιωτικός φορέας που ενδιαφέρεται μπορεί να δηλώσει συμμετοχή και όποιοι επιλεγούνε από αυτούς θα προχωρήσουν σε ένα διάλογο με την Αναθέτουσα Αρχή με σκοπό τον εντοπισμό των προσφορότερων προτάσεων και λύσεων που θα ικανοποιούν καλύτερα τις ανάγκες και τους σκοπούς της. Ύστερα από την έκδοση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ, Άρθρο 29 ο Ανταγωνιστικός Διάλογος αποτελεί νέα μέθοδος επιλογής υποψηφίου και εφαρμόζεται σε Ιδιαίτερα Πολύπλοκες Συμβάσεις 21 όταν κριθεί πως η συγκεκριμένη Σύμπραξη δε μπορεί να τηρηθεί με τις Διαδικασίες Ανοικτού και Κλειστού Τύπου. Έτσι ύστερα από διάλογο, οι ιδιωτικοί οργανισμοί προτείνουν την τελική τους προσφορά περιλαμβάνοντας όλα τα απαιτούμενα στοιχεία και χαρακτηριστικά που περιέχονται στην προκήρυξη και που αναφέρθηκαν στο διάλογο. 20 Ως Αναθέτουσα Αρχή νοείται κάθε δημόσιος φορέας, ή οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης ή οποιαδήποτε επιχείρηση δημοσίου δικαίου ο οποίος διεξάγει διαγωνισμό για να επιλέξει τον κατάλληλο ιδιωτικό φορέα που θα υλοποιήσει τη Σύμπραξη. 21 Σύμφωνα με το άρθρο 8 του νόμου 3389/2005, Ιδιαίτερα Πολύπλοκη Σύμβαση θεωρείται η σύμβαση στην οποία οι αρμόδιοι δημόσιοι φορείς δε μπορούν να προσδιορίσουν με σαφήνεια από την αρχή τις οικονομικές, τεχνικές, λειτουργικές και άλλες παραμέτρους του έργου. 75

77 Διαδικασίες Διαπραγμάτευσης Στις Διαδικασίες Διαπραγμάτευσης οι Αναθέτουσες Αρχές επιλέγουν κάποιους ιδιωτικούς φορείς και διαπραγματεύονται κατευθείαν τους όρους της Σύμπραξης που πρόκειται να υπογράψουν, ικανοποιώντας έτσι όλες οι απαιτήσεις του έργου. Η μέθοδος αυτή χρησιμοποιείται όταν οι προσφορές που έχουν εισηγηθεί μέσω των προαναφερθεισών Διαδικασιών Ανάθεσης δεν κατάφεραν να καλύψουν τις απαιτήσεις και τις προϋποθέσεις που ορίζει ο νόμος 3389/2005. υπάρχει ανακρίβεια και αβεβαιότητα ως προς τις προδιαγραφές, τα χαρακτηριστικά και το κόστος του αντικειμένου της Σύμπραξης όταν υπάρχει δυσκολία ρύθμισης χρηματοοικονομικών και νομικών θεμάτων (πχ. υπηρεσίες πνευματικής εργασίας ή έργο έρευνας ή δοκιμής). Βάσει του Άρθρου 23 της Οδηγίας 2004/18/ΕΚ με την εφαρμογή των Διαδικασιών Ανταγωνιστικού Διαλόγου και Διαδικασιών Διαπραγμάτευσης, οι αρμόδιοι Δημόσιοι Φορείς μπορούν να προσθέσουν και να βελτιώσουν τις απαιτήσεις και του όρους της Σύμπραξης ή και να πρωτοτυπήσουν ως προς τις προτεινόμενες λύσεις που τους προσφέρουν οι Ιδιώτες. Επισημαίνουμε πως για τη γνωστοποίηση της έναρξης των διαδικασιών ανάθεσης στους ιδιώτες επενδυτές, ο δημόσιος φορέας αποστέλλει την προκήρυξη στην Υπηρεσία Επίσημων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, η οποία την δημοσιεύει εκτενώς στην επίσημη γλώσσα της ΕΕ και η περίληψή της μεταφράζεται στις υπόλοιπες γλώσσες των κρατών-μελών της ΕΕ. Επίσης, ο αρμόδιος Δημόσιος φορέας δημοσιεύει περίληψη της προκήρυξης στο Τεύχος Διακηρύξεων Δημοσίων Συμβάσεων της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως και σε εθνικές εφημερίδες Επιλογή Ιδιώτη Τα κριτήρια που χρησιμοποιεί ο δημόσιος φορέας λειτουργώντας ως Αναθέτουσα Αρχή για να επιλέξει τον κατάλληλο ιδιωτικό φορέα είναι δύο, το κριτήριο της πλέον συμφέρουσας προσφοράς από οικονομικής απόψεως και το κριτήριο της χαμηλότερης τιμής. 76

78 Κριτήρια βάση τιμής προσφοράς Σύμφωνα με το κριτήριο της πλέον συμφέρουσας προσφοράς από οικονομικής απόψεως, οι Αναθέτουσα Αρχή αξιολογεί τους οικονομικούς παραμέτρους της προσφοράς καθώς επίσης και άλλα χαρακτηριστικά όπως είναι η ποιότητα και η τεχνική αρτιότητα του έργου, τα αισθητικά, λειτουργικά και περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά, το κόστος λειτουργίας και την αποδοτικότητα, την ημερομηνία παράδοσης του έργου κ.α.. Όλοι αυτοί οι παράμετροι προσδιορίζονται στην προκήρυξη και οι ενδιαφερόμενοι ιδιωτικοί φορείς οφείλουν να γνωρίζουν τη σχετική στάθμιση που αντιστοιχεί σε καθένα από αυτά τα κριτήρια ή την προτεραιότητα που προσδίδει η Αναθέτουσα Αρχή σε αυτά. Επιπλέον, όταν η επιλογή γίνεται με βάση αυτό το κριτήριο επιτρέπεται και η υποβολή εναλλακτικών προσφορών δεδομένου ότι θα πληρούν τις ελάχιστες απαιτήσεις που αναφέρονται στην Προκήρυξη. Σύμφωνα με το κριτήριο της χαμηλότερης τιμής, οι Αναθέτουσες Αρχές κρίνουν πως η προσφορά τιμής που προτείνει ο υποψήφιος είναι πολύ χαμηλό σε σχέση με το ποσό που έχει εκτιμηθεί ότι κοστίζει η κατασκευή του έργου ή της υπηρεσίας. Για το λόγο αυτό οι υποψήφιοι αυτοί οφείλουν να περιγράψουν και να διευκρινίσουν γραπτώς τους λόγους και τις συνθήκες από τις οποίες προκύπτει τέτοιου είδους προσφορά όπως για παράδειγμα οι μέθοδοι και οι τεχνικές που θα χρησιμοποιηθούν στην υλοποίηση του έργου, οι ευνοϊκές συνθήκες που ενδέχεται να υπάρξουν ή η πιθανότητα κρατικής επιχορήγησης στον ιδιώτη. Τόσο στις Διαδικασίες Ανταγωνιστικού Διαλόγου όσο και στις Διαδικασίες Διαπραγμάτευσης η επιλογή της κατάλληλης προσφοράς γίνεται σύμφωνα με το κριτήριο της πλέον συμφέρουσας από οικονομικής άποψης προσφοράς, παρέχοντας κάποιες φορές διευκρινήσεις ή συμπληρώσεις. Κριτήρια βάση προφίλ υποψηφίου Για την επιλογή του κατάλληλου ιδιωτικού οργανισμού ωστόσο, η Αναθέτουσα Αρχή αξιολογεί και άλλους παραμέτρους. Βασική ενέργεια για τον αποκλεισμό ή όχι ενός ιδιώτη είναι ο νομικός και οικονομικός έλεγχος του ιδιωτικού φορέα καθώς και η αξιολόγηση των ικανοτήτων που απαιτείται να έχει. 77

79 Έτσι, κατά τη Διαδικασία Ανάθεσης οι Αναθέτουσες Αρχές μπορούν να αποκλείσουν υποψήφιους ιδιωτικούς οργανισμούς εάν διαπιστώσουν ότι υπάρχει περιστατικό κατά το οποίο δεν υπέδειξαν σωστή νομική και επαγγελματική συμπεριφορά (πχ. ποινικό παράπτωμα, καταγγελία για αντί-επαγγελματική συμπεριφορά, κτλ), δεν εκπλήρωσαν τις φορολογικές και ασφαλιστικές τους υποχρεώσεις (πληρωμή φόρων, ασφάλιση εργαζομένων) ή χορήγησαν ψευδή στοιχεία και πληροφορίες. Επιπλέον ελέγχεται η χρηματοοικονομική θέση της επιχείρησης. Είναι σημαντικό να επιβεβαιωθεί ότι η επιχείρηση δεν είναι σε πτώχευση και δεν θα υπάρξει τέτοιος κίνδυνος στο άμεσο μέλλον. Στοιχεία όπως οι ισολογισμοί των 3 τελευταίων ετών, η πιστοληπτική διαβάθμιση της επιχείρησης από ένα διεθνή οίκο αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας, οι εγγυήσεις τραπεζών και άλλων πιστωτικών ιδρυμάτων ότι θα χορηγήσουν δάνεια, αξιολογούνται εξονυχιστικά από τις Αναθέτουσες Αρχές για να καταλήξουν στην απόφασή τους. Τέλος, οι Αναθέτουσες Αρχές αξιολογούν τους υποψηφίους ως προς τις τεχνικές και επαγγελματικές ικανότητες τους, όπως αυτές αποδεικνύονται από : την εμπειρία του υποψήφιου φορέα στην εκτέλεση και παράδοση παρόμοιων έργων τα πέντε τελευταία έτη τους τίτλους σπουδών ή τους επαγγελματικούς τίτλους των διευθυντών του φορέα και των ατόμων που θα αναλάβουν μέρος της υλοποίησης του έργου καθώς και τα πιστοποιητικά εγγραφής σε εμπορικό ή επαγγελματικό μητρώο το μέγεθος και τα χαρακτηριστικά του κεφαλαιουχικού εξοπλισμού που διαθέτει και που σκοπεύει να χρησιμοποιήσει στην εκτέλεση του έργου (μηχανήματα, εγκαταστάσεις, τεχνικό εξοπλισμό, τεχνικό προσωπικό, εξοπλισμό μελέτης και έρευνας, αριθμός στελεχών και μέσο ετήσιο εργατικό δυναμικό, κ.α.) τα συστήματα διασφάλισης της ποιότητας και τα μέτρα περιβαλλοντικής διαχείρισης, τα οποία πρέπει να στηρίζονται σε ευρωπαϊκά πρότυπα (πχ EMAS) και τα οποία πιστοποιούνται από οργανισμούς που εφαρμόζουν ευρωπαϊκά ή διεθνή πρότυπα. το τμήμα του έργου που αδυνατεί να υλοποιήσει και θα το παραχωρήσει σε υπεργολάβο, αναφέροντας και τους όρους της συμφωνίας 78

80 τα έγγραφα που να τεκμηριώνουν την χρηματοοικονομική υποστήριξη που μπορεί να εξασφαλίσει σε περίπτωση που χρειαστεί συμπληρωματική χρηματοδότηση. Αφού λοιπόν επιλεγεί ο κατάλληλος ιδιώτης που θα σχηματίσει μια εταιρεία ειδικού σκοπού και θα υπογράψει τη σύμβαση, πραγματοποιείται ένας προσυμβατικός έλεγχος νομιμότητας από το Ελεγκτικό Συνέδριο εφόσον το προϋπολογισμένο κόστος της Σύμπραξης (χωρίς να υπολογίζεται ο Φόρος Προστιθέμενης Αξίας) ξεπερνά το εκ, ενώ σε περιπτώσει που η Σύμπραξη θεωρείται συγχρηματοδοτούμενη από το δημόσιο ελέγχεται εφόσον το προϋπολογισμένο κόστος είναι μεγαλύτερο από τα εκ Εταιρεία Ειδικού Σκοπού Προκειμένου να εξυπηρετηθούν οι όροι και οι σκοποί της Σύμπραξης, οι Ιδιωτικοί Φορείς που επιλέγονται και αναλαμβάνουν την υλοποίηση του έργου υποχρεούνται να σχηματίσουν μια ανώνυμη εταιρεία ειδικού σκοπού (Special Purpose Vehicle). Η εταιρεία αυτή θα εδρεύει στην Ελλάδα και θα λειτουργεί σύμφωνα με το νόμο 2190/1920 περί ανωνύμων εταιρειών. Οι δραστηριότητες με τις οποίες θα ασχολείται η Εταιρεία Ειδικού Σκοπού αφορούν αποκλειστικά και μόνον την υλοποίηση του έργου της Σύμπραξης και πιο συγκεκριμένα την μελέτη, ανάπτυξη, κατασκευή, λειτουργία, εκμετάλλευση και διατήρηση του περιουσιακού στοιχείου για τον προδιαγραφόμενο χρόνο που αναφέρεται στο συμβόλαιο. Στην πραγματικότητα είναι η εταιρεία ειδικού σκοπού που υπογράφει το συμβόλαιο με την Αναθέτουσα Αρχή και τους υπόλοιπους εμπλεκομένους, εκδίδει τις άδειες και αναλαμβάνει την υλοποίηση του έργου καθώς και όλες τις υπόλοιπες υπηρεσίες που έχει δεσμευτεί να εκπληρώσει και τις οποίες μπορεί να εκχωρήσει και σε υπεργολάβους. Όσο αναφορά την υπεργολαβία, οι Αναθέτουσες Αρχές μαζί με την Εταιρία Ειδικού Σκοπού συνάπτουν συμβάσεις παροχής έργου και υπηρεσίας με τρίτα άτομα για την κατασκευή, λειτουργία, συντήρηση του έργου ή την παροχή τεχνικών συμβουλών και μελετών. Οι συμπληρωματικές αυτές συμβάσεις αποτελούν αυτοτελείς συμβάσεις 79

81 μαζί με την Σύμπραξη ή αποτελούν παραρτήματα στο κύριο σώμα στης Σύμπραξης (Παρεπόμενα σύμφωνα) Χρηματοδότηση Σημαντικός ρόλος της Εταιρείας Ειδικού Σκοπού αποτελεί η εξασφάλιση κεφαλαίων που θα χρησιμοποιηθούν για τη χρηματοδότηση του έργου. Η χρηματοδότηση αποτελείται από τα ίδια κεφάλαια της Εταιρείας Ειδικού Σκοπού και ένα μέρος της καλύπτεται από δανειακά κεφάλαια που εξασφαλίζει η ΕΕΣ από διάφορα πιστωτικά ιδρύματα (πχ. δάνεια, ομολογίες, τιτλοποιημένες αναμενόμενες απαιτήσεις, κ.α.). Επιπλέον, η ΕΕΣ μπορεί να χρησιμοποιήσει τα έσοδα που συλλέγει από τους χρήστες της υπηρεσίας προκειμένου να καλύψει τις χρηματοδοτικές της ανάγκες κατά τη διάρκεια λειτουργίας του έργου ή της υπηρεσίας. Πολλές φορές μέρος της χρηματοδότησης το καλύπτει και το κράτος είτε σε χρήμα (δημόσιες επιχορηγήσεις, πληρωμές διαθεσιμότητας ) είτε σε είδος ( ευνοϊκοί όροι, διάφορα ανταλλάγματα, εκχώρηση δικαιωμάτων για το χρονικό διάστημα της Σύμπραξης ). Τις εγγυήσεις που χρειάζονται τα πιστωτικά ιδρύματα για τη χορήγηση πιστώσεων τις παρέχει η ίδια η Εταιρεία Ειδικού Σκοπού ενώ σε κάποιες περιπτώσεις επεμβαίνει και το κράτος, συνάπτοντας συμβάσεις με τους πιστωτές της εταιρείας (δημόσιες εγγυήσεις). Πιο συγκεκριμένα, η Εταιρεία Ειδικού Σκοπού εκχωρεί μέρος ή το σύνολο των αναμενόμενων αξιώσεων της από την εκμετάλλευση του έργου ή της υπηρεσίας (πχ. τέλη χρηστών) στους πιστωτές της (χρηματοπιστωτικά ιδρύματα), οι οποίοι ελέγχονται από την Κεντρική Τράπεζα, με σκοπό να εξασφαλιστούν οι απαιτήσεις τους από αυτή. Μέτοχοι Εταιρείας Ειδικού Σκοπού Κατασκευαστικές Εταιρείες Εταιρείες διαχείρισης, λειτουργίας και εκμετάλλευσης Σύμβουλοι Επιχειρήσεων Πιστωτικά Ιδρύματα Όπως φαίνεται και στον πίνακα, τα ίδια κεφάλαια της εταιρείας ειδικού σκοπού προέρχονται από τους μετόχους της εταιρείας οι οποίοι είναι οι ιδιωτικοί φορείς και οι υπεργολάβοι που αναλαμβάνουν και συμβάλλουν στην υλοποίηση του έργου. Πολλές φορές μέτοχοι ενδέχεται να είναι και οι δανειστές της Εταιρείας Ειδικού Σκοπού αλλά απαγορεύεται να είναι δημόσιοι φορείς. 80

82 Η διαδικασία χρηματοδότησης της εταιρείας ειδικού σκοπού έχει ως εξής: Οι ιδιωτικές επιχειρήσεις (κατασκευαστικές, συμβουλευτικές, εταιρείες συντήρησης και λειτουργίας ) καταβάλουν το αρχικό μετοχικό κεφάλαιο για τη δημιουργία της εταιρείας και ως αντάλλαγμα οι ίδιοι αναλαμβάνουν τα δικαιώματα κατασκευής, λειτουργίας και συντήρησης, και παίρνουν και τα μερίσματα σε περίπτωση που η εταιρεία αποφέρει κέρδη. Τα Πιστωτικά Ιδρύματα καταβάλουν ίδια κεφάλαια ή χορηγούν δανειακά κεφάλαια στην εταιρεία και ως αποτέλεσμα λαμβάνουν μερίσματα σε περίπτωση κερδών και τόκους χρέους Το κράτος και οι Δημόσιοι Φορείς ενδέχεται να προσφέρουν χρηματοοικονομική ενίσχυση μέσω δημόσιων επιχορηγήσεων 22. Συνήθως όμως η συναλλαγή μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα αφορά την εκχώρηση δικαιωμάτων εκμετάλλευσης και λειτουργίας (ανταποδοτικά έργα) ή τις τμηματικές πληρωμές διαθεσιμότητας (μη ανταποδοτικά έργα) από τη μεριά του δημοσίου και τη μεταφορά της κυριότητας του περιουσιακού στοιχείου στη λήξη της σύμβασης από τη μεριά του ιδιωτικού. Οι τελικοί χρήστες πληρώνουν για την απόκτηση του αγαθού ή της υπηρεσίας και έτσι η εταιρεία ειδικού σκοπού μπορεί να συλλέξει τα έσοδα και να τα επενδύσει σε κάποια επιπρόσθετη δραστηριότητα ή να τα χρησιμοποιήσει για να καλύψει τις χρηματοδοτικές τις ανάγκες. Σχήμα 3.2 Μερίσματα στους Μετόχους της Εταιρείας Μετοχικό Κεφάλαιο Δανειακά Κεφάλαια Κρατική Συμβολή Πληρωμές Διαθεσιμότητας Τέλη Χρηστών Εταιρεία Ειδικού Σκοπού (SPV) Τόκους και πληρωμές στους Πιστωτές της Υλοποίηση Έργου και Μεταβίβαση Κυριότητας Προσφορά και Εκμετάλλευση Υπηρεσίας 22 Σύμφωνα με τη διεθνή εμπειρία, σε περιπτώσεις που η κυβέρνηση έχει συμβάλει χρηματικά στο έργο (πχ με διάφορες χορηγίες, επιδοτήσεις), τότε διατηρεί ένα μετοχικό μερίδιο στην εταιρεία ειδικού σκοπού. Στο νόμο 3389/2005 όμως δεν εμπίπτουν Συμπράξεις στις οποίες συμμετέχουν οι δημόσιοι φορείς σαν μέτοχοι στις εταιρείες ειδικού σκοπού. 81

83 3.3 Σημαντικά Σημεία της διαδικασίας έργων ΣΔΙΤ Συμβατικό Αντάλλαγμα Η Εταιρεία Ειδικού Σκοπού θα εισπράξει το συμβατικό αντάλλαγμα που ορίζεται στη Σύμπραξη, ανεξαρτήτως της ζήτησης του έργου ή της υπηρεσίας από τους τελικούς χρήστες. Με άλλα λόγια σε περίπτωση που τηρηθούν όλες οι υποχρεώσεις της προς τον εταίρο της Σύμπραξης αλλά για κάποιο λόγο δεν εισπράξει από την εκμετάλλευση του έργου (δηλ. από τα τέλη των τελικών χρηστών) όλο το ποσό του συμβατικού ανταλλάγματος που συμφωνήθηκε, τότε ο αρμόδιος Δημόσιος Φορέας υποχρεούται να συμβάλει χρηματικά προκειμένου να συμπληρωθεί το ζητούμενο ποσό. Η Μετοχική Σύνθεση της Εταιρείας Ειδικού Σκοπού παραμένει αμετάβλητη. Βάση του νόμου, η Εταιρεία Ειδικού Σκοπού δεν μπορεί να διαθέσει τις μετοχές της σε χρηματιστηριακή πώληση ούτε σε εξωχρηματιστηριακή αγορά πριν από την έναρξη λειτουργίας του έργου. Η ελεύθερη πώληση δηλαδή των μετοχών της Εταιρείας Ειδικού Σκοπού πραγματοποιείται ύστερα από την έγκριση του δημοσίου φορέα, ώστε να διατηρείται σταθερή η μετοχική της διάρθρωση και να αποφεύγεται η είσοδος νέων μετόχων. Παρομοίως, έγκριση χρειάζεται και η έκδοση ομολογιακού δανείου (ανταλλάξιμο ή μετατρέψιμο σε μετοχές) ή ο ενδεχόμενος εταιρικός μετασχηματισμός της εταιρείας (πχ. συγχώνευση, εξαγορά, διάσπαση). Φορολογικές Ελαφρύνσεις Οι Εταιρείες Ειδικού Σκοπού έχουν φορολογική απαλλαγή για την περίοδο σχεδιασμού και κατασκευής του έργου ή της υπηρεσίας και οι όποιες ζημίες προκύψουν συμψηφίζονται με τα φορολογητέα κέρδη των επόμενων 10 χρήσεων. 82

84 3.4 Πρωτοτυπία Νόμου 3389/2005 Ο σκοπός και ο λόγος δημιουργίας και εφαρμογής του εθνικού θεσμικού πλαισίου βασίζεται στην ανάγκη εμπιστοσύνης της αγοράς στην αμεροληψία και τη νομιμότητα της διαδικασίας που ακολουθείται σε μια σύμβαση συνεργασίας ενός δημοσίου με έναν ιδιωτικό φορέα. Η πρωτοτυπία του νόμου 3389/2005 έγκειται στο γεγονός ότι ορίζονται οι Δημόσιοι και Ιδιωτικοί φορείς που επιθυμούν να συνεργαστούν, περιγράφονται αναλυτικά όλες οι υποχρεώσεις και τα δικαιώματα του κάθε αντισυμβαλλομένου καθώς και οι διαδικασίες που ακολουθούνται και επισημαίνεται ξεκάθαρα πως οι ιδιωτικοί φορείς αναλαμβάνουν ένα σημαντικό κομμάτι του κινδύνου και της χρηματοδότησης έναντι ενός ανταλλάγματος. Σαφής ορισμός του όρου Σύμπραξη Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα Ενώ στο Κοινοτικό Δίκαιο διαχωρίζεται η έννοια της Σύμβασης Έργου ή Υπηρεσιών από τη Σύμβαση Παραχώρησης, στο ελληνικό δίκαιο στόχος είναι η εισαγωγή ενός απλού και κατανοητού νομικού πλαισίου. Για το λόγο αυτό προσδιορίζεται ο όρος ΣΔΙΤ χωρίς να αναλύονται όλες οι μορφές που μπορεί να πάρει μια Σύμπραξη. Επιπλέον, το Κοινοτικό Δίκαιο καθορίζει ένα γενικό πλαίσιο για την εφαρμογή δημόσιων συμβάσεων και συμβάσεων παραχώρησης χωρίς να προβλέπει ειδικούς κανόνες για τις ΣΔΙΤ, σε αντίθεση με το ελληνικό που καθορίζει σαφείς ορισμούς της μορφής της Σύμπραξης, συγκεκριμένες υποχρεώσεις και αρμοδιότητες, λεπτομερείς κανόνες και όλες τις διαδικασίες που πρέπει να ακολουθηθούν. Ωστόσο, να διευκρινίσουμε πως σύμφωνα με το εθνικό πλαίσιο υπάρχει η δυνατότητα εφαρμογής διαφορετικών λύσεων ανά περίπτωση (ad hoc λύσεις) σύμφωνα με τις ιδιαιτερότητες της κάθε περίπτωσης. Κατανομή Κινδύνων και Τρόποι Χρηματοδότησης και ωφελειών Με το νόμο 3389/2005 ορίζεται αυστηρά πως οι ιδιωτικοί φορείς υλοποίησης θα αναλάβουν όλο ή το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης και των κινδύνων που 83

85 συνεπάγεται το έργο (κατασκευής, διαθεσιμότητας ή ζήτησης και χρηματοδοτικός). Ο δημόσιος φορέας από την άλλη θα καθορίσει τις τεχνικές και λειτουργικές προδιαγραφές του έργου ή της υπηρεσίας ενώ οφείλει να αποπληρώσει τον ιδιώτη εταίρο είτε με τμηματικές καταβολές είτε με την παραχώρηση του δικαιώματος εκμετάλλευσης. Περιγραφή υποχρεώσεων και Δικαιωμάτων Επιπροσθέτως, στον ελληνικό νόμο διασαφηνίζονται αναλυτικά όλες οι υποχρεώσεις και τα δικαιώματα τόσο του δημόσιου όσο και του ιδιώτη εταίρου. Οι υποχρεώσεις του ιδιωτικού φορέα αφορούν: τον τρόπο λειτουργίας, εκμετάλλευσης, συντήρησης και χρηματοδότησης του έργου, τη διασφάλιση της ποιότητας, της περιβαλλοντικής προστασίας και της υγιεινής ασφαλείας του παρεχόμενου έργου ή υπηρεσίας, το χρονοδιάγραμμα εκτέλεσης του έργου και τις ποινικές ρήτρες που ενδέχεται να προκύψουν από την καθυστέρηση του, τις ασφαλιστικές καλύψεις και τις εγγυήσεις για την έγκαιρη εκτέλεση τον τρόπο παράδοσης του έργου στο δημόσιο και οι υποχρεώσεις εκπαίδευσης και μεταφοράς τεχνογνωσίας ενώ τα δικαιώματα του αναφέρονται στον καθορισμό του ποσού του συμβατικού ανταλλάγματος, στον τρόπο απόκτησης του και στους όρους της πιθανής αναπροσαρμογή του. Ο δημόσιος φορέας από την άλλη υποχρεούται: να παραχωρεί στον ιδιώτη πάγια στοιχεία (όπως εγκαταστάσεις, κτήρια, εξοπλισμό, κτλ) για την εκμετάλλευση και τη λειτουργία του έργου να παρέχει έγκριση χρηματοδοτικών συμβάσεων να καταβάλει αποζημίωση σε ενδεχόμενη αθέτηση υποχρέωσης του. ενώ στα δικαιώματά του περιλαμβάνεται η υποκατάσταση του ιδιώτη σε περίπτωση μη σωστής εκμετάλλευσης του έργου (είσπραξη ταμειακών ροών με φθίνοντα ρυθμό) ή η μείωση του συμβατικού του ανταλλάγματος, η παροχή εγκρίσεων για μετοχική αναδιάρθρωση της εταιρείας ειδικού σκοπού, κ.α.. 84

86 Στο σημείο αυτό αξίζει να επισημανθεί ότι σε αντίθεση με άλλα νομοθετήματα, ο νόμος 3389 είναι διαμορφωμένος με τέτοιον τρόπο ώστε να αντιμετωπίζει κάθε περίπτωση ξεχωριστά, ενθαρρύνοντας την ad hoc επεξεργασία. Με άλλα λόγια προτείνει λύσεις που προσαρμόζονται στις συγκεκριμένες ανάγκες του κάθε έργου δεδομένης της μοναδικότητας και της ιδιαιτερότητας του. Στον παρακάτω πίνακα παρουσιάζονται οι βασικοί στόχοι του νόμου 3389/2005. Πίνακας 3.5 Ορισμός κανονιστικού πλαισίου για την εφαρμογή έργων και υπηρεσιών μέσω ΣΔΙΤ Οι στόχοι του νόμου 3389/2005 Σαφής διευκρίνηση των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεων του δημοσίου και ιδιωτικού εταίρου Παροχή κινήτρων σε δημοσίους και ιδιωτικούς φορείς για προώθηση έργων ΣΔΙΤ Ξεκάθαρη διατύπωση των φορέων που δικαιούνται να προβούν σε μια ΣΔΙΤ Ρύθμιση διάφορων τεχνικών, οικονομικών και διαδικαστικών ζητημάτων 85

87 Οι αρμοδιότητες και οι υπηρεσίες που οφείλει να προσφέρει η ανάδοχος εταιρεία ειδικού σκοπού ή ο Παραχωρησιούχος, εάν πρόκειται για σύμβαση παραχώρησης, περιγράφονται στο παρακάτω διάγραμμα. Στο διάγραμμα φαίνονται και όλες οι συμπληρωματικές συμβάσεις με τρίτους ιδιωτικούς φορείς που πρέπει να γίνουν στα πλαίσια μιας ΣΔΙΤ (Παρεπόμενα Σύμφωνα). Σχήμα 3.3 Αναθέτουσα Αρχή Σύμβαση Παραχώρησης ή ΣΔΙΤ Σχεδιασμός Κατασκευή Χρηματοδότηση Λειτουργία Συντήρηση Ανάδοχος Ιδιώτης (Παραχωρησιούχος ή ΕΕΣ) ΔΑΝΕΙΣΤΕΣ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΣ ΛΟΙΠΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΚΑΤΑΣΚΕΥΑΣΤΗΣ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΚΑΙ ΣΥΝΤΗΡΗΣΗ Σχεδιασμός Κατασκευή Λειτουργία Συντήρηση ΜΕΛΕΤΗΤΗΣ ΥΠΕΡΓΟΛΑΒΟΣ ΚΑΤΑΣΚΕΥΑΣΤΗΣ ΕΤΑΙΡΕΙΑ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑΣ ΕΤΑΙΡΕΙΑ ΣΥΝΤΗΡΗΣΗΣ ΠΕΡΙΟΔΟΣ ΚΑΤΑΣΚΕΥΗΣ 3-5 ΕΤΗ ΠΕΡΙΟΔΟΣ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑΣ ΕΩΣ 30 ΕΤΗ ΗΜΕΡΟΜΗΝΙΑ ΕΝΑΡΞΗΣ ΠΑΡΟΧΗΣ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ 86

88 3.5 Πλεονεκτήματα Νόμου Η θέσπιση και η εφαρμογή του νόμου ανέδειξε πολλές ωφέλειες οι οποίες δημιούργησαν ένα αξιόπιστο κλίμα στην επενδυτική αγορά και συντέλεσαν στην ανάπτυξη των συμπράξεων και των συνεργασιών μεταξύ του δημοσίου και ιδιωτικού τομέα. Στα κύρια πλεονεκτήματα του έργου συγκαταλέγονται τα εξής: Κάλυψη νομικού κενού Με την εισαγωγή του νέου νόμου για τις Συμπράξεις καλύπτεται ένα νομικό κενό, καθότι συμπληρώνεται το υφιστάμενο θεσμικό πλαίσιο των συμβάσεων έργου (παραδοσιακά δημόσια έργα) και των υπόλοιπων μορφών συνεργασίας κράτους και ιδιωτών (συμβάσεις παραχώρησης) με νέες διατάξεις. Άνοιγμα διαδικασιών σε διακρατικό επίπεδο Με τη θέσπιση εθνικού νόμου πάνω στις Συμπράξεις, οι ιδιωτικές επιχειρήσεις, τόσο της ίδιας της χώρας όσο και άλλων κρατών, καθησυχάζονται και εμπιστεύονται τις διαδικασίες και τους κανόνες της εθνικής νομοθεσίας. Έτσι μειώνονται τα κόστη διαδικασιών και διευκολύνονται οι διακρατικές συνεργασίες. Ικανοποιούνται οι στόχοι της Εσωτερικής Αγοράς Οι στόχοι της εσωτερικής αγοράς ικανοποιούνται όταν εξασφαλίζεται ανταγωνιστικό περιβάλλον στην ανάπτυξη οποιασδήποτε οικονομικής δραστηριότητας. Αφού λοιπόν οι Συμπράξεις υλοποιούνται σύμφωνα με τις Αρχές της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τους όρους για τον ελάχιστο αριθμό υποψηφίων που απαιτείται, δημιουργούνται οι κατάλληλες συνθήκες υγιούς ανταγωνισμού ανάμεσα στις επιχειρήσεις-υποψηφίους. Λιγότεροι κίνδυνοι για αδιαφανείς πρακτικές και ανασφάλεια δικαίου Οι Αρχές της ίσης μεταχείρισης, της διαφάνειας, της αναλογικότητας και της αμοιβαίας αναγνώρισης διευκρινίζονται με ακρίβεια στο εθνικό δίκαιο και οφείλουν να εφαρμόζονται σε όλες τις περιπτώσεις. Ως εκ τούτου, αυξάνεται η εμπιστοσύνη στους εθνικούς φορείς και εξασφαλίζεται η προστασία του ιδιώτη επιχειρηματία, και ιδιαίτερα του αλλοδαπού, που επιθυμεί να συνεργαστεί με ένα δημόσιο φορέα για την υλοποίηση έργων. 87

89 Επιτάχυνση Διαδικασιών Η εφαρμογή του εθνικού νομικού πλαισίου συμβάλλει στην ταχύτερη προετοιμασία και σχεδιασμό των έργων ΣΔΙΤ καθώς ορίζονται ειδικά όργανα με εξειδικευμένη εμπειρία πάνω σε υλοποιήσεις έργων (ΕΓΣΔΙΤ και οι σύμβουλοι επιχειρήσεων) τα οποία είναι υπεύθυνα για την έγκαιρη ενημέρωση των αρμόδιων δημόσιων φορέων που έχουν εγκριθεί και τον ταχύ συντονισμό των διαδικασιών ανάθεσης. Επιπρόσθετα, δεδομένου ότι μέσα από το νόμο διασαφηνίζονται καλύτερα οι αρμοδιότητες των αντισυμβαλλομένων και οι τρόποι αντιμετώπισης συγκεκριμένων εμποδίων που ενδέχεται να ανακύψουν (όπως η έκδοσή αδειών, τα αρχαιολογικά ευρήματα, οι απαλλοτριώσεις, η ενέργειες προστασίας του περιβάλλοντος, η παράταση προθεσμιών λόγω μη συμμόρφωσης του δημόσιου φορέα στις υποχρεώσεις του, η διαδικασία είσπραξης του συμβατικού ανταλλάγματος, η διαδικασία αποσβέσεων, η φορολογική μεταχείριση των ιδιωτικών φορέων που αναλαμβάνουν την υλοποίηση έργων υπηρεσιών, κ.α.) μειώνονται τα ζητήματα που χρειάζονται λύση και δημιουργούνται οι συνθήκες εκείνες για την ευρύτερη υλοποίηση έργων ΣΔΙΤ. Μη απαραίτητη η νομοθετική κύρωση των έργων Πριν την ψήφιση του νόμου, όλες οι Συμβάσεις Παραχώρησης και όλες οι συμβάσεις συνεργασίας μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα επικυρώνονταν πρώτα από τη Βουλή και ύστερα ξεκινούσαν οι διαδικασίες υλοποίησης του έργου (εκπόνηση μελετών, έκδοση αδειών, χορήγηση πίστωσης, κτλ). Με την εισαγωγή του νόμου όμως δεν είναι απαραίτητη η νομοθετική κύρωση αφού όλοι οι παράγοντες και οι λειτουργίες που πρέπει να εφαρμοστούν ορίζονται με σαφήνεια και υπάρχει συγκεκριμένο νομικό πλαίσιο που μπορεί να ακολουθηθεί (αρχικά οι διατάξεις του νόμου και συμπληρωματικά οι διατάξεις του αστικού κώδικα). Προώθηση έργων μικρότερης οικονομικής αξίας Πολλά έργα των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης είναι έργα χαμηλού προϋπολογισμού που θεωρούνται ωστόσο απαραίτητα για την κοινωνική ευημερία των πολιτών. Για το λόγο αυτό, σκοπός του νόμου αυτού είναι η δημιουργία ενός αξιόπιστου νομοθετικού πλαισίου στην αγορά των επιχειρήσεων προκειμένου να αναπτυχτεί η ανάθεση έργων με μικρότερη οικονομική αποδοτικότητα για τους 88

90 επενδυτές (πχ. μη ανταποδοτικά έργα, έργα κοινωνικού χαρακτήρα), τα οποία κατά το πλείστον δε θα ξεπερνούν τα εκατομμύρια ευρώ και θα αποπληρώνονται με πληρωμές διαθεσιμότητας. Στο παρακάτω σχήμα παρουσιάζονται τα βασικότερα πλεονεκτήματα που προκύπτουν από το νέο νόμο των ΣΔΙΤ (ν. 3389/2005). Σχήμα 3.4 Πλεονεκτήματα Νόμου 3389/2005 Κάλυψη Νομικού Κενού Προώθηση Διακρατικών Έργων Υλοποίηση Στόχων Εσωτερικής Αγοράς της Ε.Ε. Μικρότερη Ανασφάλεια Δικαίου Επιτάχυνση Διαδικασιών Μη απαραίτητη η Νομοθετική Κύρωση Προώθηση Έργων Μικρότερης Κλίμακας 89

91 3.6 Παράδειγμα: Ζεύξη Ρίου - Αντιρρίου Η Γέφυρα Ρίου Αντιρρίου είναι από τα σπουδαιότερα έργα μεταφορών στην Ελλάδα και αποτελεί την μεγαλύτερη καλωδιακή γέφυρα στον κόσμο. Πρόκειται για πρώτο μεγάλο έργο στην Ελλάδα που υλοποιήθηκε μέσω των Σύμβαση Παραχώρησης γι αυτό και αντιμετώπισε πολλούς ενδοιασμούς και ανασφάλειες εκ μέρους της αγοράς. Μορφή Σύμπραξης Σύμβαση Παραχώρησης 42 έτη (7 έτη για κατασκευή και 35 έτη για Διάρκεια Σύμπραξης λειτουργία με ημ/νία έναρξης 24/12/1997) Συνολικό Κόστος 800 εκ μέτρα μήκος, 65 μέτρα βάθος, 368 καλώδια Χαρακτηριστικά και αντοχή σε σεισμούς άνω των 7 ρίχτερ και ανέμους άνω των 250 χλμ/ώρα Εταιρεία Ειδικού Σκοπού Γέφυρα Α.Ε Πρόκειται για Ανταποδοτικό Έργο με τον Παραχωρησιούχο (Γέφυρα ΑΕ ) να αναλαμβάνει τη μελέτη, κατασκευή, χρηματοδότηση, λειτουργία και συντήρηση του έργου και με αντάλλαγμα το Ελληνικό Δημόσιο να εκχωρεί το δικαίωμα κατασκευής για 7 χρόνια και εκμετάλλευσης για 35 χρόνια (είσπραξη διοδίων). 90

92 Η Προκήρυξη έγινε το 1991, οι Διαδικασίες Ανάθεσης ξεκίνησαν το Δεκέμβρη του 1993 και η υπογραφή της Σύμπραξης κυρώθηκε με το νόμο 2395/1996 τον Ιανουάριο του Η Εταιρεία Ειδικού Σκοπού, η οποία σχηματίστηκε το 1995, δυσκολεύτηκε να εξασφαλίσει την απαιτούμενη χρηματοδότηση και σχεδόν 18 μήνες μετά υπεγράφη η πρώτη δανειακή σύμβαση. Όπως φαίνεται και στον πίνακα, η χρηματοδότηση του έργου καλύφθηκε κατά 10% από μετοχικό κεφάλαιο, 46% από μακροπρόθεσμο δάνειο που χορήγησε η ΕΤΕπ με την υποστήριξη εγγυητικών επιστολών από ξένες εμπορικές τράπεζες και 44% από κρατική επιχορήγηση και συμβολή από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης και το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων του ελληνικού κράτους. Πηγές χρηματοδότησης ΓΕΦΥΡΑΣ Α.Ε. Μετοχικό κεφάλαιο 77 εκ. Δανειακά Κεφάλαια (ΕΤΕπ και Εγγυήσεις Τραπεζών) 370 εκ. Δημόσια Ενίσχυση 353 εκ. Συνολικό Κόστος Έργου 800 εκ. Ανάδοχοι Παραχωρησιούχοι της γέφυρας ήταν ένα σύνολο κατασκευαστικών εταιριών, με κύριο μέτοχο το γαλλικό όμιλο Vinci S.A. (57,45%) και άλλες έξι ελληνικές κατασκευαστικές εταιρίες, με κύριες τις Άκτωρ ΑΤΕ (22,02%), J&P-ΑΒΑΞ Α.Ε (12,14%) και Αθήνα Α.Ε. (8,39%). Για τους σκοπούς του έργου, η Γέφυρα Α.Ε. σύναψε συμβάσεις παροχής υπηρεσιών με άλλες τέσσερις ομάδες αντισυμβαλλομένων, την κατασκευάστρια κοινοπραξία, τον ελεγκτή μελέτης και επιβλέποντα μηχανικό, μία οικονομική και τεχνική επιτροπή εμπειρογνωμόνων και τέλος με την εταιρεία λειτουργίας και συντήρησης Γέφυρα Λειτουργία Α.Ε.. 91

93 Παρακάτω φαίνονται τα ενδιαφερόμενα μέλη της Σύμπραξης και οι ενέργειες που ανέλαβαν. Σχήμα 3.5 Πιστωτές της εταιρείας, οι οποίοι χορήγησαν δάνειο και εισπράττουν τους τόκους ΓΕΦΥΡΑ Α.Ε. Γέφυρα Λειτουργία Α.Ε., η οποία αναλαμβάνει τη λειτουργία και συντήρηση του έργου Κοινοπραξία Γέφυρα, αποτελείται από ένα σύνολο 6 κατασκευαστικών εταιρειών και είναι αρμόδια για τη μελέτη και κατασκευή του έργου Ελληνικό Δημόσιο, το οποίο εκχωρεί το δικαίωμα κατασκευής και εκμετάλλευσης του έργου Ελεγκτή Μελέτης και Επιβλέποντα Μηχανικό και Οικονομική και Τεχνική Επιτροπή Εμπειρογνωμόνων Τα οφέλη που προέκυψαν από το έργο ήταν πάρα πολλά και έχουν συμβάλλει σημαντικά στην ανάπτυξη της ελληνικής οικονομίας. Το έργο αποτελεί σημαντική επένδυση για την βιώσιμη οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη της περιοχής καθώς συντέλεσε στην συνεχή, ασφαλή και γρήγορη διέλευση των δύο περιοχών (40 λεπτά λιγότερος χρόνος από τον διάπλου των στενών με το πορθμείο) στη σύνδεση της Ελλάδας με διεθνή δίκτυα μεταφοράς. Ενώνει τις μεγαλύτερες πόλεις της δυτικής περιφέρειας με άλλες χώρες (πχ. Ιταλία ) μέσω από τα λιμάνια της Πάτρας και της Ηγουμενίτσας και αποτελεί σταυροδρόμι δύο μεγάλων δικτύων μεταφοράς (Πάτρα- Αθήνα- Θεσσαλονίκη και Καλαμάτα-Πάτρα- Ηγουμενίτσα) στην οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη της ευρύτερης περιοχής. Σύμφωνα με έρευνα του Πανεπιστημίου Πατρών, ο πολλαπλασιαστής του έργου είναι 1.88, που σημαίνει πως με ένα συνολικό κόστος 800 εκ., η συνολική του προσφορά στην εθνική οικονομία είναι δις. ( * 1,88 = ). Βέβαια, ο μεγαλύτερος παραλήπτης της οικονομικής συμβολής του έργου είναι οι περιφέρειες της δυτικής Ελλάδας (σε ποσοστό 67 %). Επιπλέον, το έργο βοήθησε στην αύξηση των εργασιακών ευκαιριών και κατ επέκταση των εισοδημάτων των πολιτών των περιφερειών αυτών (υπολογίζεται ότι το 50% σχεδόν των διελεύσεων διενεργούνται για επαγγελματικούς λόγους). 92

94 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ Δημοσιονομική Ζητήματα Είναι γεγονός πως η χρήση των Συμπράξεων αυξάνεται όλο και περισσότερο τα τελευταία χρόνια, ειδικότερα δε μετά την έναρξη της παγκόσμιας χρηματοπιστωτικής κρίσης, όπου οι δημοσιονομικοί πόροι μειώθηκαν ριζικά. Έτσι, τα οφέλη που προσφέρει τόσο σε χρηματοοικονομικό όσο και σε κοινωνικοοικονομικό επίπεδο (π.χ. ιδιωτική χρηματοδότηση, μεταφορά κινδύνου, υλοποίηση έργων μεγαλύτερης ποιότητας αλλά και εντός του χρονοδιαγράμματος) αυξάνουν συνεχώς τον κατάλογο των έργων που επιθυμούν να υλοποιηθούν μέσω ΣΔΙΤ. Τι είναι όμως αυτό που κάνει τις κυβερνήσεις να εισέλθουν σε ένα συμβόλαιο ΣΔΙΤ; Η ερώτηση αυτή δεν είναι εύκολο να απαντηθεί, γιατί παρόλα τα οφέλη που προσφέρει μία ΣΔΙΤ, ενέχει πολλούς κινδύνους (όπως τον κατασκευαστικό, τον χρηματοδοτικό, τον κίνδυνο ζήτησης, κτλ.), τους οποίους αναλαμβάνουν εξίσου ο δημόσιος και ιδιωτικός φορέας. Η απάντηση είναι πολύ πιθανό να βρεθεί στην λογιστική αντιμετώπιση των ΣΔΙΤ στους κρατικούς λογαριασμούς και συγκεκριμένα στον κρατικό προϋπολογισμό. Το πόσο διαφορετικά φαίνεται ένα δημόσιο έργο στις κρατικές λογιστικές καταστάσεις είναι καθοριστικός παράγοντας επιλογής της μεθόδου υλοποίησης του δημοσίου έργου. 93

95 4.1 Τα πλεονεκτήματα των Συμπράξεων Όπως έχει ήδη αναφερθεί, η υλοποίηση έργων μέσω ΣΔΙΤ προτιμάται πολλές φορές από την κυβέρνηση, λόγω των πλεονεκτημάτων που προσφέρει έναντι της παραδοσιακής διαπραγμάτευσης δημοσίων έργων (traditional procurement process). Tα σημαντικότερα οφέλη λοιπόν που προσφέρουν οι ΣΔΙΤ είναι: Μεταφορά Κινδύνων Αναβαθμισμένη Ποιότητα υποδομών και υπηρεσιών Υλοποίηση έργων εντός προϋπολογισμού και χρονοδιαγράμματος Λοιπά Κοινωνικά και Οικονομικά οφέλη και αναλύονται παρακάτω Μεταφορά Κινδύνων Το σημαντικότερο πλεονέκτημα της υλοποίησης έργων μέσω ΣΔΙΤ είναι η μεταφορά 23 του συνόλου ή του μεγαλύτερου μέρους των επιχειρηματικών κινδύνων του έργου στον ιδιωτικό φορέα. Αυτό συμβαίνει διότι σύμφωνα με τη φιλοσοφία των ΣΔΙΤ, ο ιδιώτης αναλαμβάνοντας αρμοδιότητες όπως η κατασκευή, η χρηματοδότηση, η λειτουργία και η συντήρηση του έργου, αναλαμβάνει ταυτόχρονα και αρκετούς από τους κινδύνους που αυτές επιφέρουν (κατασκευαστικός, λειτουργικός, τεχνολογικός, πιστωτικός κίνδυνος, κ.α.). Έτσι, έχει μεγαλύτερο κίνητρο για αποτελεσματικότερη και πιο πρωτοποριακή διαχείριση των κινδύνων του, ώστε να ελέγχει και τα κόστη του. Ωστόσο, η κατανομή των κινδύνων ανάμεσα στον δημόσιο και ιδιωτικό φορέα, θα πρέπει να γίνεται με άριστο 24 τρόπο, μεταβιβάζοντας δηλαδή σε κάθε φορέα τους κινδύνους που μπορεί να διαχειριστεί καλύτερα και με λιγότερο κόστος. Έτσι για παράδειγμα, η μεγιστοποίηση της μεταφοράς των κινδύνων στον ιδιώτη, μη έχοντας τις ικανότητες να τους διαχειριστεί με ευχέρεια, θα οδηγήσει στην αύξηση του συνολικού κόστους του έργου και πιθανών και στη μη χρηματοδότησή του. 23 Μη κατανομή κινδύνων θεωρείται όταν ο δημόσιος φορέας πληρώνει τις ζημίες που προκύπτουν ή όταν ο ιδιώτης αρνείται να μοιραστεί τα κέρδη του έργου. 24 Η οικονομική αποδοτικότητα βελτιώνεται μεταφέροντας ένα μέρος των επιχειρηματικών κινδύνων του έργου στους ιδιώτες, έως το σημείο που καθορίζεται ως άριστο. Πέρα από αυτό, η μεταβίβαση επιπλέον κινδύνου μειώνει την οικονομική αποδοτικότητα. Βλέπε παράρτημα για οικονομική αποδοτικότητα. 94

96 Επισημαίνεται ότι η μεταφορά κινδύνου εκτελείται στο στάδιο των διαπραγματεύσεων και πριν την υπογραφή της Σύμπραξης και θα πρέπει να ακολουθεί τις συνθήκες τις αγοράς, να είναι ευέλικτη ώστε να μπορεί να προσαρμοστεί σε μη αναμενόμενα γεγονότα, και να υπολογίζει όλα τα πιθανά κόστη και κινδύνους που ενδέχεται να προκύψουν καθ όλη τη διάρκεια της σύμβασης Αναβαθμισμένη Ποιότητα υποδομών και υπηρεσιών Οι Συμπράξεις Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα πραγματοποιούν έργα αναβαθμισμένης ποιότητας σε σχέση με τα παραδοσιακά δημόσια έργα, και αυτό γιατί δημιουργούν κίνητρα στους δημοσίους αλλά και στους ιδιωτικούς φορείς για πραγματοποίηση έργων και υπηρεσιών υψηλής αξίας. Αρχικά, έχει παρατηρηθεί ότι τα έργα που υλοποιούνται μέσω ΣΔΙΤ χρησιμοποιούν σύγχρονη τεχνολογία και καινοτομία ως προς το σχεδιασμό, την κατασκευή και τη λειτουργία τους. Αυτό συμβαίνει για δύο κυρίως λόγους: 1. Πρώτον, διότι οι δημόσιοι φορείς, λόγω του ότι η χρηματοδότηση θα γίνει κατά τον πλείστον από ιδιωτικά κεφάλαια, επιθυμούν να σχεδιάσουν ένα έργο με πιο ιδιαίτερα, εξεζητημένα και σύγχρονα τεχνικά χαρακτηριστικά, τα οποία θα ήταν αδύνατον να κατασκευαστούν με την παραδοσιακή μέθοδο. Καθορίζουν με αυτόν τον τρόπο το αποτέλεσμα του έργου που επιθυμούν να έχουν, το οποίο θα υπερτερεί ποιοτικά σε σχέση με άλλα αντίστοιχα έργα του δημοσίου. 2. Δεύτερον, διότι οι ιδιωτικοί φορείς επιθυμούν να εφαρμόσουν τις καινοτόμες ιδέες τους, προκειμένου να κερδίσουν όχι μόνο στην διαγωνιστική διαδικασία αλλά και υψηλότερες αποδόσεις. Με άλλα λόγια, είναι πιο πιθανό να προτιμηθεί κάποιος ιδιώτης στις διαδικασίες ανάθεσης εάν η προσφορά που προτείνει περιλαμβάνει καινοτόμα και σύγχρονα χαρακτηριστικά, τα οποία ο δημόσιος φορέας αδυνατεί να προσφέρει με την παραδοσιακή μέθοδο (καθώς αποφεύγει την ανάθεση κινδύνου). 95

97 Επιπλέον, η καινοτομία συνδέεται με υψηλό κίνδυνο και επομένως με υψηλές αποδόσεις για τον ιδιώτη. Επειδή ένα καλοσχεδιασμένο και καινοτόμο έργο θα τραβήξει το ενδιαφέρον των πολιτών, θα προσελκύσει μελλοντικά περισσότερους χρήστες, αυξάνοντας έτσι τη ζήτηση του έργου και κατά επέκταση την ανταμοιβή του ιδιώτη. Επιπρόσθετα, σε σχέση με την παραδοσιακή μέθοδο προμήθειας όπου τα επίπεδα ποιότητας του έργου μειώνονται σημαντικά όσο αυξάνεται η διάρκεια ζωής του, με τις ΣΔΙΤ, η ποιότητα του έργου εξασφαλίζεται καθ όλη τη διάρκεια ζωής του, διατηρώντας τα ίδια επίπεδα ποιότητας κατά τη συντήρησή του. Για το λόγο αυτό οι συμπράξεις θεωρούνται κατάλληλο μέσω υλοποίησης έργων, των οποίων οι απαιτήσεις ποιότητας σε λειτουργία και συντήρηση είναι υψηλές και πολύπλοκες (π.χ. δρόμοι, νοσοκομεία και σχολεία όπου οι προδιαγραφές ποιότητας διατηρούνται για όλη τη διάρκεια της σύμπραξης). Η εξασφάλιση της υψηλότερης ποιότητας και συντήρησης, εξασφαλίζεται από τις πληρωμές διαθεσιμότητας του δημοσίου προς τον ιδιώτη, και αυτό γιατί σε περίπτωση που δεν ικανοποιηθούν οι απαιτήσεις ποιότητας που έχουν τεθεί από τον δημόσιο φορέα, τότε οι πληρωμές διαθεσιμότητας μειώνονται ή αναστέλλονται. Επομένως, τα παραπάνω κίνητρα δραστηριοποιούν και τους δύο φορείς για παροχή έργων με καινοτόμο σχεδιασμό μεγαλύτερη συντήρηση, με τέτοιο τρόπο ώστε να βελτιώνεται η ποιότητα του περιουσιακού στοιχείου και να αυξάνεται η αξία της υπολειπόμενης διάρκειας ζωής τους Παράδειγμα Μελέτες έχουν δείξει ότι σε τομείς όπως η υγεία και η εκπαίδευση, η αναβαθμισμένη παράδοση έργων ΣΔΙΤ συνέβαλε στην γρηγορότερη ανάρρωση των ασθενών και την καλύτερη προσήλωση των μαθητών αντίστοιχα. Αυτό συνέβη λόγω του μεγαλύτερου βαθμού ποιότητας που παρατηρήθηκε σε θέματα καθαριότητας, λειτουργίας, περιβάλλοντος, τεχνολογίας, ποιότητας υποδομών, κτλ.. 96

98 4.1.3 Υλοποίηση έργων εντός προϋπολογισμού και χρονοδιαγράμματος Τρίτο σημαντικό πλεονέκτημα που επιφέρει η υλοποίηση έργων και υπηρεσιών μέσω Συμπράξεων είναι η παράδοση του έργου εντός της συμφωνηθείσας ημερομηνίας ή και νωρίτερα και η συνεχής εποπτεία των διαδικασιών και λειτουργιών από τις ενδιαφερόμενες ομάδες του έργου (επενδυτές, πιστωτές, δημόσιες αρχές). Τα οφέλη αυτά είναι απόρροια των χρηματοοικονομικών κινήτρων που ενεργοποιεί τους ιδιωτικούς και δημόσιους φορείς. Δεδομένου ότι σε μια Σύμπραξη ο ιδιώτης αποπληρώνεται με την έναρξη λειτουργίας του έργου και όχι νωρίτερα και πάντα βάση της λειτουργικής αποδοτικότητας που προσφέρει, έχει ισχυρά κίνητρα να κατασκευάσει το έργο νωρίτερα και τηρώντας τις συμφωνηθείσες προδιαγραφές ποιότητας, ακόμα κι αν αυτό σημαίνει ότι πρέπει να απορροφήσει τα επιπλέον κατασκευαστικά κόστη που ενδέχεται να προκύψουν. Ο παράγοντας κέρδους λοιπόν ωθεί τον ιδιώτη στην έγκαιρη παράδοση του έργου (profit driven time constraints). Επιπλέον, δεδομένου της ιδιωτικής χρηματοδότησης και της μακροπρόθεσμης δέσμευσης του δημοσίου στη Σύμπραξη, τόσο οι δημόσιες αρχές όσο και οι ιδιωτικοί εμπλεκόμενοι (μέτοχοι της Εταιρείας Ειδικού Σκοπού και όλοι όσοι συναλλάσσονται οικονομικά μαζί της όπως πιστωτές και υπεργολάβοι) σχεδιάζουν πιο αποτελεσματικά τα χαρακτηριστικά του έργου, παρακολουθούν και εποπτεύουν στενά τις διαδικασίες κατασκευής του και προσπαθούν να εξασφαλίσουν τη σωστή εφαρμογή του χρονοδιαγράμματος και του προϋπολογισμού ( μείωση χρονικών καθυστερήσεων και επομένως λιγότερα κόστη ) που έχουν τεθεί από τους δημόσιους φορείς αλλά και την είσπραξη των αναμενόμενων αποδόσεων των ιδιωτικών φορέων και λοιπών ενδιαφερομένων. Άμεσα αποτελέσματα της έγκαιρης διαθεσιμότητας της υποδομής ή της υπηρεσίας είναι η άμεση έναρξη της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας αλλά και η ελαχιστοποίηση των υπερβάσεων κόστους και χρόνου. 97

99 Στο παρακάτω σχήμα (Σχήμα 4.1) αντιπαρατίθενται οι πληρωμές του δημοσίου που πρέπει να καταβάλει για την υλοποίηση ενός δημοσίου έργου με την παραδοσιακή μέθοδο και ενός με τις ΣΔΙΤ αντίστοιχα. Στην παραδοσιακή μέθοδο, ο δημόσιος φορέας καταβάλει πληρωμές για το κόστος επένδυσης και λειτουργίας, αναλαμβάνοντας τον κίνδυνο για υπερβάσης κόστους (λόγω καθυστέρησης έναρξης εργασιών) και αργοπορημένης παράδοσης. Από την άλλη, με τις ΣΔΙΤ ο δημόσιος φορέας ξεκινάει τις πληρωμές με την έναρξη των υπηρεσιών λειτουργίας και συντήρησης του έργου, τις οποίες πραγματοποιεί σε βάθος χρόνου (μακροπρόθεσμα), ενώ δεν παρατηρούνται υπερβάσεις στο χρονοδιάγραμμα και στον προϋπολογισμό. Η έναρξη επομένως των δημοσίων υπηρεσιών ξεκινάει άμεσα, προσδίδοντας επιπλέον οφέλη στην κοινωνία και την οικονομία της χώρας. Σχήμα 4.1 Παραδοσιακή μέθοδος ΣΔΙΤ Υπερβάσεις κόστους Κόστος επένδυσης Υπερβάσεις χρόνου Υπερβάσεις κόστους Κόστος Λειτουργίας και Συντήρησης Καμία πληρωμή μέχρι την έναρξη λειτουργίας Πληρωμές χρήσης Πληρωμές διαθεσιμότητας Κατασκευαστική Περίοδος Περίοδος Λειτουργίας και Συντήρησης Κατασκευαστική Περίοδος Περίοδος Λειτουργίας και Συντήρησης Πηγή: Price Waterhouse Coopers 98

100 4.1.4 Λοιπά Κοινωνικά και Οικονομικά οφέλη Εκσυγχρονισμός της Δημόσια Διοίκησης Ένα από τα βασικά κοινωνικοοικονομικά οφέλη των Συμπράξεων είναι ο εκσυγχρονισμός του Δημοσίου Φορέα. Η επαφή των δημοσίων αρχών με την τεχνογνωσία και τις αρχές του ιδιωτικού τομέα, ανοίγει τους ορίζοντες του δημοσίου ως προς τον τρόπο οικονομικής σκέψης και νοοτροπίας, επιχειρηματικής λογικής, επαγγελματικής συμπεριφοράς, τους μεθόδους αποτελεσματικής διοίκησης προσωπικού και διαχείρισης πόρων, την είσοδο σε πληροφορίες και κανονισμούς διαφόρων αγορών, κ.α.. Με τον τρόπο αυτόν οι δημόσιες υπηρεσίες θα γίνουν πιο ανταγωνιστικές και αποτελεσματικές και θα είναι προσανατολισμένες στο περιβάλλον της αγοράς, διευκολύνοντας τις διοικητικές αποφάσεις. Βελτίωση Οικονομικού Κλίματος Με την εφαρμογή των συμπράξεων στη χώρα, αλλά και με την ανάπτυξη το θεσμού διεθνώς, δημιουργούνται ευκαιρίες τόσο για τις ιδιωτικές εταιρείες όσο και για τους πολίτες. Μέσα από την κινητοποίηση των πόρων του ιδιωτικού τομέα και την αύξηση των επενδύσεων σε έργα υποδομής, δημιουργούνται περισσότερες θέσεις εργασίας για τους κατοίκους των περιοχών που υλοποιείται το έργο και αναπτύσσεται οικονομικά η ευρύτερη περιοχή. Επιπλέον, δύναται στις ιδιωτικές επιχειρήσεις η δυνατότητα συσσώρευσης, στην ήδη σημαντική εμπειρία και αξιοπιστία που διαθέτουν, της τεχνογνωσίας εκείνης που θα τις καταστήσει ανταγωνιστικές στην νέα αγορά έργων μέσω ΣΔΙΤ. Επιπροσθέτως, στα πλαίσια βελτίωσης του οικονομικού κλίματος εντάσσεται και η ενίσχυση του ανταγωνισμού ανάμεσα στους υποψηφίους ιδιώτες, αφού η σχέση ποιότητας και κόστους είναι συγκρίσιμα με άλλα έργα στην αγορά. Έτσι, οι δημόσιες υπηρεσίες εμπορευματοποιούνται, με αποτέλεσμα η προσφορά των δημοσίων υπηρεσιών και αγαθών να γίνεται πιο φθηνή. Υλοποίηση περισσότερων έργων Οι Συμπράξεις όπως έχουμε ήδη αναφέρει πραγματοποιούνται κατά τον πλείστον με ιδιωτική χρηματοδότηση, δίνοντας έτσι την ευκαιρία στο Κράτος να χρησιμοποιήσει τα περιορισμένα επενδυτικά κεφάλαιά του σε άλλα δημόσια έργα διατηρώντας 99

101 σταθερό το επιθυμητό όριο του Κρατικού Προϋπολογισμού. Επιπλέον, το γεγονός ότι με τις Συμπράξεις η αποπληρωμή του ιδιώτη ξεκινάει με το πέρας της κατασκευαστικής περιόδου και γίνεται σταδιακά σε βάθος χρόνου, έχει ως αποτέλεσμα το δημόσιο να εκτιμά καλύτερα τις δαπάνες του και να διανείμει τους πόρους του για υλοποίηση περισσότερων δημοσίων έργων, ακόμα και σε περιόδους δημοσιονομικής στενότητας. Έτσι καλύπτονται οι αυστηρά δημόσιες ανάγκες του όπως η άμυνα και η εθνική ασφάλεια της χώρας, σε περιόδους οικονομικής στενότητας. Υλοποίηση Έργων με Μικρότερο Κόστος Τέλος, η υλοποίηση έργων μέσω ΣΔΙΤ πραγματοποιείται με μικρότερο ή ίσο συνολικό κόστος. Σε περίπτωση δηλαδή που το συμβόλαιο έχει δομηθεί σωστά η Καθαρή Παρούσα Αξία του συνολικού κόστους του έργου ΣΔΙΤ είναι μικρότερη ή ίση με το συνολικό κόστος του έργου που πραγματοποιείται με την παραδοσιακή μέθοδο. Επειδή το αρχικό κόστος επένδυσης που απαιτείται για την κατασκευή του έργου καλύπτεται με ιδιωτικά κεφάλαια, το κόστος δανεισμού του έργου είναι υψηλότερο απ ότι το κόστος δανεισμού της κυβέρνησης (κυρίως λόγω της συσχέτισης του αναμενόμενου πιστωτικού κινδύνου του έργου που αναλαμβάνει ο ιδιώτης με το κόστος κεφαλαίου που απαιτείται). Παράλληλα όμως, οι συνεργίες που δημιουργούνται από τις Συμπράξεις (συνδυασμός όλων των λειτουργιών κατασκευής, λειτουργίας και συντήρησης στον ίδιο ιδιώτη), μειώνουν τα λειτουργικά κόστη και τα έξοδα συντήρησης του ιδιώτη και αναβαθμίζουν την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών. Έτσι η κατασκευή και η λειτουργία του έργου από τον ίδιο παράγοντα μειώνει τις καθυστερήσεις κόστους και χρόνου και κατά επέκταση τα συνολικά έξοδα του ιδιώτη, αντισταθμίζοντας με αυτό τον τρόπο το υψηλό κόστος δανεισμού που τον βαρύνει. Παρακάτω παρατίθεται ένας συνοπτικός πίνακας (Πίνακας 4.1) με τα κυριότερα πλεονεκτήματα των συμπράξεων, τα κίνητρα που τα δημιουργούν και τα αποτελέσματα στην κοινωνία γενικότερα. 100

102 Πίνακας 4.1 Οφέλη Μορφές Κίνητρα Αποτελέσματα Χρηματοοικονομικά Οφέλη Μεταφορά Κινδύνων Η μεταβίβαση κινδύνου κινητοποιεί τη διοίκηση της εταιρείας για μεγαλύτερη και αποτελεσματικότερη επιμέλεια του έργου Συντήρηση καθ όλη τη διάρκεια ζωής Πληρωμές Διαθεσιμότητας βάση προδιαγραφών ποιότητας Μεγαλύτερη Υπολειμματική Αξία περιουσιακού στοιχείου Μεγαλύτερη Ποιότητα Τήρηση Χρονοδιαγράμματος Κοινωνικά και Οικονομικά Οφέλη Καινοτομία Πρώιμη ή Έγκαιρη Παράδοση Συνεχής εποπτεία και έλεγχος ποιότητας Εκσυγχρονισμός Δημόσιας Διοίκησης Βελτίωση Οικονομικού Κλίματος Υλοποίηση περισσότερων έργων Υλοποίηση έργων με μικρότερο κόστος Η ιδιωτική χρηματοδότηση από τη μία και οι υψηλές αποδόσεις από την άλλη, ωθούν το δημόσιο και τον ιδιωτικό φορέα αντίστοιχα σε καινοτόμο σχεδιασμό έργου Παράγοντας κέρδους για γρήγορη είσπραξη εσόδων Προσανατολισμός στο αποτέλεσμα (output) και όχι στον τρόπο (input) έτσι ώστε να σπαταλιέται λιγότερος χρόνος σε διαδικαστικά θέματα Η συνεργασία και η συνεχής επικοινωνία με τον ιδιωτικό φορέα Αύξηση των δημοσίων επενδύσεων και κινητοποίηση ιδιωτικών πόρων Η ιδιωτική χρηματοδότηση και η σταδιακή αποπληρωμή του ιδιώτη Η μείωση των λειτουργικών εξόδων και η απουσία των υπερβάσεων κόστους και χρόνου Η κατασκευή σύγχρονων υποδομών βελτιώνουν την ποιότητα ζωής και συντελούν στην κοινωνικοοικονομική ευημερία και ανάπτυξη (π.χ. σχολεία, νοσοκομεία, δημόσια πάρκα και δημόσια στέγαση) Άμεση έναρξη της λειτουργίας της υπηρεσίας αλλά και η ελαχιστοποίηση των υπερβάσεων κόστους και χρόνου Καλύτερη εποπτεία και διαχείριση του έργου, καθ όλη τη διάρκεια του συμβολαίου Αποτελεσματικότερος έλεγχος των προδιαγραφών ποιότητας, του χρόνου και του κόστους κατασκευής Μετάδοση γνώσεων και ικανοτήτων στους δημοσίου υπαλλήλους με αποτέλεσμα να λειτουργών αποτελεσματικότερα και ανταγωνιστικά Δημιουργία νέων και περισσότερων θέσεων εργασίας αλλά και αύξηση της συσσωρευτικής εμπειρίας που αποκτούν οι ιδιώτες σε έργα ΣΔΙΤ Καλύτερος καταμερισμός των δημοσίων δαπανών σε περιόδους δημοσιονομικής στενότητας Η καθαρή παρούσα αξία του συνολικού κόστους ενός έργου ΣΔΙΤ να είναι μικρότερη από το συνολικό κόστος ενός έργου με την παραδοσιακή μέθοδο 101

103 4.2 Κίνδυνοι των έργων ΣΔΙΤ Παρόλα τα πλεονεκτήματα που περιγράψαμε παραπάνω, οι Συμπράξεις δεν αποτελούν πάντοτε την καλύτερη λύση για το δημόσιο και ιδιωτικό τομέα, καθώς κρύβουν και πολλούς κινδύνους, οι οποίοι κατανέμονται τόσο στον ιδιωτικό όσο και στο δημόσιο τομέα. Οι κίνδυνοι παρουσιάζονται με τη μορφή μη αναμενόμενων ζημιών ή κερδών (Unexpected Losses / Gains), σε περιπτώσεις δηλαδή που οι ζημίες ή τα κέρδη πραγματοποιούνται εξαιτίας εξωτερικών γεγονότων, όπως η αύξηση της ζήτησης της υπηρεσίας ή η αύξηση των τιμών των Α υλών που απαιτούνται για την κατασκευή. Ανάλογα λοιπόν με τον τομέα εφαρμογής, τα χαρακτηριστικά και τις ιδιαιτερότητες του κάθε έργου, το μέγεθος και η ένταση των κινδύνων που μπορούν να εμφανιστούν και να εκτιμηθούν διαφέρει. Μπορούν όμως να κατηγοριοποιηθούν σε 3 βασικές κατηγορίες: Επιχειρηματικός, ο οποίος χωρίζεται σε κίνδυνο από την πλευρά της ζήτησης και κίνδυνο από την πλευρά της προσφοράς. Ο μεν πρώτος αντικατοπτρίζει τον ανεπαρκή όγκο των τελικών χρηστών (Κίνδυνος Ζήτησης) ενώ ο δεύτερος εξετάζει την ικανότητα του ιδιώτη να παραδώσει το έργο σύμφωνα με τις προδιαγραφές που του έχουν ζητηθεί (Κατασκευαστικός κίνδυνος και κίνδυνος Διαθεσιμότητας). Νομικός και Πολιτικός, οι οποίοι αφορούν τον κίνδυνο που αναλαμβάνουν οι δημόσιες αρχές (Κίνδυνος Δημοσίου). Σχήμα 4.2 Κίνδυνοι Πολιτικός και Νομικός Κίνδυνος Επιχειρησιακός Κίνδυνος Κίνδυνος Ζήτησης Κίνδυνος προσφοράς Κίνδυνος Διαθεσιμότητας Κίνδυνος Διαθεσιμότητας Κατασκευαστικός Κίνδυνος 102

104 4.2.1 Κατασκευαστικός Κίνδυνος Αφορά τον κίνδυνο αύξησης του κόστους ενός έργου από προβλήματα που προκύπτουν κατά τα διάρκεια κατασκευής του. Προβλήματα στην κατασκευαστική περίοδο που δημιουργούν επιπλέον δαπάνες αφορούν λάθος σχεδιασμό του έργου, κακοτεχνίες ή μη τήρηση των αρχικών προδιαγραφών, υπέρβαση του συμφωνηθέντος χρόνου κατασκευής, λανθασμένη διαχείριση τμημάτων του έργου που έχουν αναλάβει υπεργολάβοι, κ.α.. Κατά κύριο λόγο, σε μια ΣΔΙΤ ο κατασκευαστικός κίνδυνος αναλαμβάνεται από τον ιδιώτη. Σε περίπτωση όμως που η καταβολή τακτικών πληρωμών στον ιδιώτη γίνεται χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η πορεία κατασκευής του έργου ή όταν ο δημόσιος φορέας καλύπτει τις επιπλέον δαπάνες που προκύπτουν κατά την κατασκευαστική περίοδο και πληρώνει έξοδα κατασκευής λόγω πτώχευσης ή αδυναμίας του ιδιώτη να ελέγξει και να διαχειριστεί την κατασκευή του έργου, τότε ο δημόσιος φορέας αναλαμβάνει το μεγαλύτερο μέρος του κατασκευαστικού κινδύνου Κίνδυνος Διαθεσιμότητας Αφορά τον κίνδυνο που διατρέχει ένας οργανισμός για την προσφορά χαμηλότερης ποσότητας, ποιότητας και λειτουργικότητας κάποιου έργου ή υπηρεσίας στους τελικούς χρήστες, σε σχέση με τις προδιαγραφές που είχαν ορισθεί αρχικά στο συμβόλαιο. Σε περίπτωση μη κάλυψης των υποχρεώσεων του (χαμηλό επίπεδο ποιότητας ή λειτουργικότητας υπηρεσίας) οι πληρωμές διαθεσιμότητας μειώνονται ή αναστέλλονται. Για παράδειγμα σε ένα συμβόλαιο υπηρεσιών για διαχείριση και συντήρηση σχολικών κτηρίων, ο ιδιώτης υποχρεούται να διατηρεί διαθέσιμα προς χρήση όλες τις αίθουσες και του χώρους του σχολικού κτηρίου, ανεξάρτητα από το εάν θα υπάρχουν χρήστες ή όχι. Το γεγονός ότι το δημόσιο έχει τη δυνατότητα μείωσης ή αναστολής των πληρωμών σημαίνει ότι ο κίνδυνος διαθεσιμότητας επιβαρύνει τον ιδιώτη. Έτσι, όπως και με τον κατασκευαστικό κίνδυνο, ο κίνδυνος διαθεσιμότητας αναλαμβάνεται συνήθως από τον ιδιώτη. Παρόλα αυτά, ο δημόσιος φορέας αναλαμβάνει τον κίνδυνο διαθεσιμότητας όταν η σύμπραξη δεν περιλαμβάνει σημαντικές και ξεκάθαρες χρηματικές τιμωρίες στους 103

105 ιδιώτες σε περίπτωση αθέτησης των υποχρεώσεων τους, σε επίπεδο ποιότητας και ποσότητας των προσφερόμενων υπηρεσιών, ή όταν οι τιμωρίες που υπάρχουν δεν εφαρμόζονται επαρκώς και τακτικώς Κίνδυνος Ζήτησης Ο κίνδυνος που αντιμετωπίζει μια ιδιωτική επιχείρηση ως προς τη διακύμανση της ζήτησης μιας προσφερόμενης υπηρεσίας, ανεξάρτητα από το επίπεδο ποιότητας και απόδοσης της υπηρεσίας. Δηλαδή, ο κίνδυνος να μην ανταποκριθεί το έργο και οι υπηρεσίες του στις ανάγκες και στις απαιτήσεις τιμής-ποιότητας των καταναλωτών, και έτσι να μην παρουσιάσει την αναμενόμενη ζήτηση. Στην περίπτωση αυτή, ο ιδιωτικός φορέας δε θα μπορέσει να εισπράξει τα προσδοκώμενα έσοδα και να επανακτήσει εύκολα και στο προσχεδιασμένο χρονικό διάστημα την επένδυση που έκανε στο έργο. Ο κίνδυνος ζήτησης παρουσιάζεται όταν η ποιότητα των προσφερόμενων υπηρεσιών μείνει αμετάβλητη, αλλά εμφανιστούν εξωγενείς παράγοντες που μειώνουν (ή αυξάνουν) τη ζήτηση της υπηρεσίας. Τέτοια παραδείγματα είναι μεταβολές στον κύκλο ζωής του προϊόντος, στις τάσεις της αγοράς, στην ένταση του ανταγωνισμού, στις προτιμήσεις των καταναλωτών, κ.α., οι οποίοι δε μπορούν να προσδιοριστούν και να εκτιμηθούν εξ αρχής. Τον κίνδυνο ζήτησης τον αναλαμβάνει κατά τον πλείστον ο δημόσιος φορέας, διότι ανεξάρτητα από την πραγματική τελική ζήτηση του έργου ή της υπηρεσίας, είναι αυτός που καθορίζει ex-ante το συμβατικό αντάλλαγμα 25 που θα πληρώνει στον ιδιώτη για όλη τη διάρκεια της σύμβασης, καθιστώντας έτσι την κερδοφορία του ιδιώτη ανεξάρτητη από τις διακυμάνσεις της ζήτησης. Σε περιπτώσεις λοιπόν που η τελική ζήτηση είναι πολύ υψηλότερη από αυτή που αρχικά υπολογιζόταν, το συμβατικό αντάλλαγμα θα θεωρείται υψηλό τόσο για το δημόσιο όσο και για τον ιδιώτη. 25 Συνήθως ο καθορισμός του ποσού πληρωμής υπολογίζεται βάση της ελάχιστης αναμενόμενης ζήτησης, έτσι το συμβατικό αντάλλαγμα θα είναι υψηλό προκειμένου να προσελκύσει τον ιδιώτη. 104

106 4.2.4 Κίνδυνος Δημοσίου Λόγω του ότι οι υποχρεώσεις του δημοσίου προς τους ιδιώτες θα ισχύουν για αρκετό χρονικό διάστημα (μακροπρόθεσμα συμβόλαια για πάνω από 20 χρόνια τουλάχιστον) θα πρέπει να παρακολουθεί προσεκτικά και τακτικά τις δανειακές ανάγκες του και τις δημόσιες δαπάνες που σκοπεύει να πραγματοποιήσει, ώστε να διασφαλιστεί η αποπληρωμή του έργου στον ιδιώτη. (σωστός προϋπολογισμός του δημοσίου κόστος ώστε να εξασφαλιστεί η αποπληρωμή του συμβατικού ανταλλάγματος ). Ωστόσο ο δημόσιος φορέας αναλαμβάνει συνήθως και κινδύνους που συνδέονται με την πολιτικό και νομοθετικό πλαίσιο της χώρας, την κυβερνητική πολιτική, την φορολογία, κτλ Πιστωτικός Κίνδυνος Τα έργα ΣΔΙΤ αναλαμβάνονται από Εταιρείες Ειδικού Σκοπού, οι οποίες προσφέρουν μικρή κεφαλαιακή ενίσχυση και εξοικονομούν το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης από τραπεζικά ιδρύματα. Έτσι, ο πιστωτικός κίνδυνος ενός έργου ΣΔΙΤ αναφέρεται αποκλειστικά και μόνο στον κίνδυνο που αναλαμβάνουν οι δανειστές της Εταιρείας Ειδικού Σκοπού ή του Ιδιώτη, για τη μη είσπραξη των χρηματοοικονομικών απαιτήσεών τους. Οι χρηματοδότες (π.χ. τράπεζες ή χρηματαγορά/κεφαλαιαγορά) του αναδόχου του έργου οφείλουν να διασφαλίσουν ότι σε περίπτωση διακοπής της σύμβασης ή αποτυχίας του έργου, θα εξασφαλίσουν το σύνολο ή το μεγαλύτερο μέρος του αρχικού κεφαλαίου που επένδυσαν. Για το λόγο αυτό προσπαθούν να επιβεβαιώσουν ότι η κατανομή των κινδύνων είναι σωστή. Επισημαίνεται ότι για τη χορήγηση δανείου, οι τράπεζες βασίζονται στις αρχές χρηματοδότησης του «Project Finance 26». Με άλλα λόγια προστατεύονται από τον πιστωτικό κίνδυνο, βάζοντας ως εξασφάλιση το δικαίωμα εκμετάλλευσης της υποδομής, δηλαδή τις αναμενόμενες θετικές ταμειακές ροές του έργου, και έχοντας προτεραιότητα έναντι των άλλων πιστωτών. 26 Το Project Finance χρησιμοποιεί χρηματοδότηση τύπου non-recourse, δηλαδή η χρηματοδότηση ενός έργου καλύπτεται από την ταμειακή ροή του έργου και όχι από την πιστοληπτική ικανότητα των δανειζομένων. Περισσότερα στο Παράρτημα. 105

107 4.2.6 Επενδυτικός Κίνδυνος Εκτός από τον πιστωτικό κίνδυνο υπάρχει και ο επενδυτικός, ο οποίος αναλαμβάνεται εξίσου από τους ιδιώτες επενδυτές και τις δανείστριες εταιρείες. Ο επενδυτικός κίνδυνος αφορά τα επιπλέον κόστη που προκύπτουν για την αντιστάθμιση του κινδύνου επιτοκίου και συναλλάγματος που συνοδεύουν το δάνειο που χορηγήθηκε. Ο κίνδυνος επιτοκίου και συναλλάγματος αναφέρεται στις μεταβολές του επιτοκίου δανεισμού του ιδιώτη και του νομίσματος αντίστοιχα. Για παράδειγμα, η αύξηση του επιτοκίου δανεισμού θα αυξήσει το κόστος χρηματοδότησης του έργου, ενώ η υποτίμηση του νομίσματος θα προκαλέσει μείωση κερδών και εσόδων (ειδικότερα δε εάν τα έσοδα προέρχονται από εγχώριο νόμισμα ενώ οι πληρωμές του έργου γίνονται σε ξένο). 106

108 4.3 Η Δημοσιονομική Επίδραση των ΣΔΙΤ Το ερώτημα τώρα του γιατί μια κυβέρνηση να δεσμευτεί σε ένα συμβόλαιο για τόσο μεγάλο διάστημα σε σχέση με την ευελιξία που της προσφέρει η υπογραφή πολλών μικρότερων συμβολαίων, απαντάται με την ανάλυση της λογιστικής αντιμετώπισης που θα έχει μια ΣΔΙΤ στους Κρατικούς Λογαριασμούς και συγκεκριμένα Στον Δημόσιο Ισολογισμό Στο Δημόσιο Έλλειμμα/Πλεόνασμα Στο Δημόσιο Χρέος Εκτός λοιπόν από τα παραπάνω οφέλη που προκύπτουν, το κράτος επιλέγει τη ΣΔΙΤ ως τρόπο υλοποίησης δημοσίων έργων σε σύγκριση με την παραδοσιακή μέθοδο, με κριτήριο και την λογιστική επίδραση στους Εθνικούς Λογαριασμούς και τον Κρατικό Προϋπολογισμό Μέθοδοι Μεταχείρισης Κρατικών Λογαριασμών Η κατασκευή και η λειτουργία ενός έργου, είτε αυτό πραγματοποιείται με την παραδοσιακή μέθοδο είτε μέσω ΣΔΙΤ, καταγράφονται στους Κρατικούς Λογαριασμούς και λαμβάνονται υπόψη για την κατάρτιση του κρατικού προϋπολογισμού. Μια κυβέρνηση λοιπόν παρουσιάζει την υλοποίηση δημοσίων έργων και υπηρεσιών με τρείς τρόπους, ο καθένας εκ των οποίων ικανοποιεί διαφορετικούς σκοπούς, διαφορετικά κίνητρα, διαφορετικά «ακροατήρια»: Λογιστική μέθοδο, Στατιστική μέθοδο 27 Διαδικασία Προϋπολογισμού Η περιγραφή με τα κυριότερα χαρακτηριστικά των μεθόδων παρουσιάζονται στον παρακάτω πίνακα (Πίνακας 4.2), ενώ η στατιστική μέθοδος αναλύεται διεξοδικά σε επόμενη ενότητα. 27 Η στατιστική μέθοδο χρησιμοποιείται από τη Eurostat και βασίζεται στην κατηγοριοποίηση κάθε περιουσιακού στοιχείου ξεχωριστά. Ύστερα συλλέγει τα συνολικά αποτελέσματα της κατηγοριοποίησης και καταρτίζει τους εθνικούς λογαριασμούς (aggregate data). Στην πράξη όμως βασίζεται στα κατηγοριοποιημένα στοιχεία που προκύπτουν από τη λογιστική μέθοδο κάθε χώρας (adjusted data). 107

109 Πίνακας 4.2 Καταχώρηση Στοιχείων Λογιστική μέθοδος Στατιστική μέθοδος Διαδικασία Προϋπολογισμού Τα έργα και τα περιουσιακά στοιχεία αποτυπώνονται στους Κεντρικούς ή Τοπικούς Δημόσιους Λογαριασμούς Τα έργα και τα περιουσιακά στοιχεία καταχωρούνται στους Εθνικούς Δημόσιους Λογαριασμούς Τα έργα και τα περιουσιακά στοιχεία αναγράφονται στον Κρατικό Προϋπολογισμό Λόγοι υλοποίησης μεθόδου Καλύτερη διακυβέρνηση, υπευθυνότητα και εποπτεία δημοσίων φορέων Παροχή χρηματοοικονομικών πληροφοριών για λήψη αποφάσεων Καλύτερος Μακροοικονομικός Σχεδιασμός Δυνατότητα για διεθνή σύγκριση και εποπτεία Έλεγχός Δημοσιονομικού κινδύνου Καλύτερη Χρηματοοικονομική Διαχείριση Έλεγχος και Προγραμματισμός της τοποθέτησης των κυβερνητικών πόρων σε επενδυτικά προγράμματα Τρόπος Εφαρμογής Καταγραφή των περιουσιακών στοιχείων στους Δημόσιους Λογαριασμούς είτε ως δημόσια είτε ως ιδιωτικά Συλλογή συλλογικών δεδομένων από όλα τα έργα που έχουν γίνει και κατηγοριοποίηση αυτών είτε ως δημόσια είτε ως ιδιωτικά Υπολογισμός (ex-ante) και καταχώρηση (ex-post) των κυβερνητικών πόρων σε επενδυτικές και λειτουργικές δαπάνες Κατηγοριοποίηση Κατηγοριοποίηση του περιουσιακού στοιχείου που δημιουργείται βάση είτε του κριτηρίου ρίσκου και απόδοσης είτε βάση του κριτηρίου ελέγχου Κατηγοριοποίηση του περιουσιακού στοιχείου που δημιουργείται βάση του κριτηρίου ρίσκου και απόδοσης Κατηγοριοποίηση του περιουσιακού στοιχείου που δημιουργείται βάση είτε του κριτηρίου ρίσκου και απόδοσης είτε βάση του κριτηρίου ελέγχου Πρότυπα και Κανόνες Κατηγοριοποίησης Η κατηγοριοποίηση γίνεται σύμφωνα με τα εθνικά λογιστικά πρότυπα Η κατηγοριοποίηση γίνεται σύμφωνα με συγκεκριμένους διεθνής στατιστικούς κανόνες. Για την Ευρωπαϊκή Ένωση ισχύουν οι κανόνες από το Ευρωπαϊκό Σύστημα Λογαριασμών «ESA 95» Σύμφωνα με τους εθνικούς νόμους για θέματα κρατικού προϋπολογισμού 108

110 4.3.2 Λογιστική Αντιμετώπιση στους Κρατικούς Λογαριασμούς Η λογιστική επίδραση που θα έχει μια ΣΔΙΤ στους Κρατικούς Λογαριασμούς εξαρτάται από την κατηγοριοποίηση του περιουσιακού στοιχείου που δημιουργείται, είτε ως δημόσιο περιουσιακό στοιχείο είτε ως ιδιωτικό. Δεδομένου λοιπόν ότι κάθε χώρα έχει τα δικά της λογιστικά πρότυπα και λόγου της δυσκολίας ανάλυσης ενός διεθνούς μοντέλου λογιστικής καταγραφής των ΣΔΙΤ, η δημοσιονομική ανάλυση θα στηριχθεί στο μοντέλο λογιστικής αποτίμησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης και συγκεκριμένα στους κανόνες και τα πρότυπα της Eurostat Κατηγοριοποίηση (Classification of Asset) Η ιδέα της κατηγοριοποίησης του περιουσιακού στοιχείου, υποδεικνύει ότι το περιουσιακό στοιχείο που δημιουργείται χαρακτηρίζεται είτε ως δημόσιο (κυβερνητικό) είτε ως ιδιωτικό (μη κυβερνητικό), και ανάλογα καταχωρείται ή όχι στον κυβερνητικό ισολογισμό. Τα κριτήρια που χρησιμοποιούνται για την κατηγοριοποίηση ενός περιουσιακού στοιχείου ως κυβερνητικό ή μη είναι δύο και βασίζονται στην έννοια της οικονομικής κυριότητας 28 : Κριτήριο Κινδύνου-Απόδοσης (Risk and reward criterion) Σύμφωνα με αυτό, η οικονομική κυριότητα του περιουσιακού στοιχείου ανήκει στον φορέα που το κατέχει και που αναλαμβάνει το μεγαλύτερο μέρος των κινδύνων που αποφέρει το έργο. Το «μεγαλύτερο μέρος των κινδύνων του έργου» θεωρείται ότι είναι η ανάληψη του κατασκευαστικού κινδύνου και η ανάληψη είτε του κινδύνου διαθεσιμότητας είτε του κινδύνου ζήτησης. 28 Οικονομική κυριότητα αποκτάται όταν αναπτύσσονται οικονομικές σχέσεις ανάμεσα στο περιουσιακό στοιχείο και τον φορέα που αποκτά έλεγχο πάνω του και που αναλαμβάνει τα οφέλη και τα κόστη της κυριότητας αυτής. Διαφέρει από την έννοια της νομικής κυριότητας. 109

111 Κριτήριο Ελέγχου (Control criterion) Σύμφωνα με αυτό, η οικονομική κυριότητα του περιουσιακού στοιχείου ανήκει σε αυτόν που α) αποφασίζει ποιες υπηρεσίες θα πρέπει να προσφερθούν από τον ιδιώτη και β) έχει έλεγχο πάνω στην υπολειμματική αξία του περιουσιακού στοιχείου σε περίπτωση πρόωρης λήξης του συμβολαίου. Έτσι το περιουσιακό στοιχείο καταγράφεται στον ισολογισμό του φορέα που εγκαινιάζει την κατασκευή του έργου, καθορίζει τις τεχνικές προδιαγραφές του και αναλαμβάνει την ευθύνη παροχής του. Τονίζεται ότι η ανάλυση που θα ακολουθήσει αφορά τη διαδικασία που ακολουθεί η Eurostat 29, η οποία χρησιμοποιεί το κριτήριο κινδύνου και απόδοσης. Διαδικασία κατηγοριοποίησης Η διαδικασία της κατηγοριοποίησης ενός περιουσιακού στοιχείου που προκύπτει από την υλοποίηση έργου μέσω ΣΔΙΤ αφορά τα εξής βήματα: Διαχωρισμός έργων ΣΔΙΤ από άλλες μακροπρόθεσμες μορφές συνεργασίας δημοσίου και ιδιωτικού τομέα Κατηγοριοποίηση 30 του φορέα υλοποίησης σε δημόσιο 31 ή ιδιωτικό Εκτίμηση των κινδύνων που περιλαμβάνει το έργο προκειμένου να διευκρινιστεί ποιος φορέας έχει την οικονομική κυριότητα του στοιχείου 29 Τα Λογιστικά Πρότυπα Ιδιωτικού Τομέα (IFRIC 12) καθώς και τα Διεθνή Λογιστικά Πρότυπα Δημοσίου Τομέα (IPSA 32) χρησιμοποιούν το κριτήριο ελέγχου για την αντιμετώπιση μακροπρόθεσμων συμβολαίων όπως οι ΣΔΙΤ. 30 Σε περίπτωση που ο φορέας υλοποίησης ενοποιεί τις λογιστικές του καταστάσεις με αυτές του κράτους, τότε το περιουσιακό στοιχείο καταχωρείται στους εθνικούς λογαριασμούς. Εάν δεν ενοποιούνται οι λογιστικές τους καταστάσεις τότε για την κατηγοριοποίηση του περιουσιακού στοιχείου θα πρέπει να ακολουθηθεί η διαδικασία της Θεσμικής Κατηγοριοποίησης Τομέα (Institutional Sector Classification) και ανάλογα καταχωρείται απευθείας στους Εθνικούς Λογαριασμούς ή εκτιμούνται οι κίνδυνοι του έργου. 31 Όσο αναφορά το δημόσιο πρέπει να διαχωριστούν οι δημόσιοι φορείς που λειτουργούν ως εμπορικές μονάδες, από αυτούς που ελέγχονται κατά 100% από το κράτος. Επιπλέον προσοχή πρέπει να δοθεί και στις εταιρείες ειδικού σκοπού που αναλαμβάνουν το έργο για το εάν έχουν δημιουργηθεί και ελέγχονται από το κράτος. 110

112 Εκτίμηση Κινδύνων Σύμφωνα με το κριτήριο «κινδύνου και απόδοσης», το περιουσιακό στοιχείο καταχωρείται στον Ισολογισμό του φορέα που αναλαμβάνει τον μεγαλύτερο κίνδυνο του έργου, ήτοι τον κατασκευαστικό κίνδυνο και έναν από τους κινδύνους διαθεσιμότητας και ζήτησης (ή και του δύο μαζί). Έτσι, εάν ο ιδιώτης αναλάβει τον κατασκευαστικό κίνδυνο και έναν από τους κινδύνους διαθεσιμότητας και ζήτησης, τότε τα στοιχεία ενεργητικού που προκύπτουν από τις ΣΔΙΤ θα ταξινομούνται ως μη δημόσια στοιχεία ενεργητικού και επομένως δε θα αναγράφονται στον δημόσιο ισολογισμό (Off balance sheet 32 ). Παρόμοια, εάν ο δημόσιος φορέας αναλάβει τον κατασκευαστικό και έναν από τους κινδύνους διαθεσιμότητας και ζήτησης, το περιουσιακό στοιχείο που δημιουργείται θεωρείται δημόσιο και καταχωρίζεται αντίστοιχα στον Κρατικό Ισολογισμό (On balance sheet). Εκτός από τον παραπάνω γενικό κανόνα, η κατηγοριοποίηση του περιουσιακού στοιχείου εξαρτάται και από άλλους παράγοντας. Για παράδειγμα: εάν η υλοποίηση ενός έργου ΣΔΙΤ συνδυάζεται με κοινοτικούς πόρους και η δημόσια χρηματοδότηση (κρατικοί ή κοινοτικοί πόροι ή συνδυασμός αυτών) ξεπερνά το 50% της συνολικής χρηματοδότησης του έργου, τότε το περιουσιακό στοιχείο καταγράφεται στον δημόσιο ισολογισμό και το αντίστοιχο χρέος στο Δημόσιο Χρέος. Παρόμοια συμβαίνει και όταν υπάρχει δημόσια χρηματοοικονομική υποστήριξη μέσω επιχορηγήσεων, εγγυήσεων ή ευνοϊκούς παράγοντες λήξης συμβολαίου. εάν η μεταφορά ρίσκου περιλαμβάνει και ανάληψη κινδύνου από τρίτα άτομα (π.χ. πιστωτές/ δανειστές), τότε το περιουσιακό στοιχείο καταγράφεται στον ισολογισμό του ιδιώτη. σε περίπτωση που δεν υπάρχουν επαρκής αποδείξεις για το ποιός αναλαμβάνει τον κίνδυνο, τότε χρησιμοποιείται το κριτήριο του κινδύνου της υπολειμματικής αξίας του στοιχείου, καθώς αποτελεί ένα χαρακτηριστικό οικονομικής 32 Η μεταχείριση της Off balance sheet κατηγοριοποίησης, συμπίπτει με αυτή των λειτουργικών μισθώσεων (Operational Lease) ενώ η μεταχείριση της On balance sheet συμπίπτει με αυτή των χρηματοδοτικών μισθώσεων (Financial Lease). 111

113 κυριότητας. Έτσι, εάν στο τέλος του συμβολαίου η κυριότητα του περιουσιακού στοιχείου παραμείνει στον ιδιώτη ή εάν η κυβέρνηση έχει την επιλογή να αγοράσει το στοιχείο στο τέλος του συμβολαίου σε τιμές αγοράς, τότε το στοιχείο καταχωρείται στον ισολογισμό του ιδιώτη. Αντιθέτως, εάν η κυβέρνηση αγοράζει το περιουσιακό στοιχείο στο τέλος του συμβολαίου σε μια προσυμφωνηθείσα τιμή υψηλότερη από την οικονομική αξία του στοιχείου ή το αγοράσει σε χαμηλότερη τιμή αλλά το σύνολο των τμηματικών πληρωμών ισούται με την οικονομική αξία του, τότε το στοιχείο καταχωρείται στον Κρατικό Ισολογισμό. Στο σημείο αυτό είναι σημαντικό να διευκρινιστεί ότι το μέγεθος του κινδύνου που πρέπει να μεταφερθεί είτε στο δημόσιο είτε στον ιδιώτη, εξαρτάται από τις χρηματοοικονομικές επιπτώσεις που θα κληθεί να πληρώσει αυτός που θα αναλάβει τον κίνδυνο. Δηλαδή κίνδυνος μεταφέρεται όταν η ανάληψη ρίσκου επιφέρει και κόστη τα οποία θα θέσουν σε κίνδυνο το λειτουργικό περιθώριο κέρδους του φορέα και το σύνολο των ιδίων κεφαλαίων του. Στην πράξη όμως και σύμφωνα με τα λογιστικά πρότυπα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ESA 95), η κυβέρνηση αναλαμβάνει το μεγαλύτερο μέρος του κινδύνου, και κατ επέκταση το στοιχείο καταχωρείται στον κυβερνητικό ισολογισμό, όταν κατέχει τον κατασκευαστικό κίνδυνο ή όταν κατέχει τον κίνδυνο ζήτησης και τον κίνδυνο διαθεσιμότητας μαζί. Στον παρακάτω πίνακα φαίνεται ο τελικός φορέας που αναλαμβάνει το σύνολο ή το μεγαλύτερο μέρος του κινδύνου του έργου (πίνακας 4.3). Πίνακας 4.3 Κατασκευαστικός Κίνδυνος Δημόσιος (Κυβερνητικός) Ιδιωτικός (Μη Κυβερνητικός) Κίνδυνος Ζήτησης Δημόσιος Ιδιωτικός Δημόσιος Ιδιωτικός Κίνδυνος Διαθεσιμότητας Δημόσιος Ιδιωτικός Δημόσιος Ιδιωτικός Δημόσιος Ιδιωτικός Δημόσιος Ιδιωτικός Συνολικός Κίνδυνος Δημόσιος Δημόσιος Δημόσιος Δημόσιος Δημόσιος Ιδιωτικός Ιδιωτικός Ιδιωτικός 112

114 Επίδραση στους Κρατικούς λογαριασμούς Αφού εκτιμηθούν οι κίνδυνοι του έργου και καταχωρηθεί το περιουσιακό στοιχείο στον κατάλληλο ισολογισμό, επηρεάζονται αντίστοιχα ο προϋπολογισμός καθώς και οι λογαριασμοί ελλείμματος και χρέους. Επομένως, όταν ο μεγαλύτερος κίνδυνος μεταφέρεται στο δημόσιο φορέα, τότε το περιουσιακό στοιχείο καταχωρείται στον κυβερνητικό ισολογισμό με αύξηση του λογαριασμού Δημοσίου Ελλείμματος/Πλεονάσματος και του λογαριασμού Δημοσίου Χρέους. Εάν από την άλλη ο μεγαλύτερος κίνδυνος μεταφέρεται στον ιδιώτη, τότε το περιουσιακό στοιχείο δεν καταχωρείται στον δημόσιο ισολογισμό αλλά στο ισολογισμό του ιδιώτη, και στο κράτος χρεώνονται μόνο οι ετήσιες πληρωμές με αύξηση του λογαριασμού Δημοσίου Ελλείμματος/ Πλεονάσματος. (Σχήμα 4.2 ) Σχήμα 4.3 Επίδραση στους Εθνικούς Λογαριασμούς Κατηγοριοποίηση Κατηγοριοποίηση Δημόσιο Περιου. Στοιχείο Ιδιωτικό Περιου. Στοιχείο Καταχώρηση σε Κρατικό ή Ιδιωτικό Ισολογισμό Καταχώρηση στον Κρατικό Ισολογισμό Καταχώρηση στον Ισολογισμό του ιδιώτη Επίδραση στον Κρατικό Προϋπολογισμό Επίδραση στους λογαριασμούς Δημοσίου Ελλείμματος και Χρέους Επίδραση στους λογαριασμούς Δημοσίου Ελλείμματος Με άλλα λόγια, η καταχώρηση του στοιχείου στον κρατικό ισολογισμό επηρεάζει αρκετά τον κρατικό προϋπολογισμό, λόγο της άμεσης αύξησης του Δημοσίου Ελλείμματος και Χρέους αλλά και των ετήσιων πληρωμών, ενώ η μη καταχώρησή του επιβαρύνει «καθυστερημένα» το Δημόσιο Έλλειμμα και καθόλου το Δημόσιο Χρέος, λόγο μόνο των ετήσιων συμβατικών πληρωμών που υποχρεούται να πληρώνει στον ιδιώτη. 113

115 Τα περιουσιακά στοιχεία των έργων ΣΔΙΤ που δεν καταγράφονται στον κυβερνητικό ισολογισμό, περιλαμβάνουν την καταγραφή των ετήσιων συμβατικών πληρωμών του δημοσίου στον ιδιώτη, στο λογαριασμό του Δημοσίου Ελλείμματος, ως καταναλωτική δαπάνη για απλή αγορά υπηρεσιών από τον ιδιωτικό τομέα. Τα περιουσιακά στοιχεία των έργων ΣΔΙΤ που καταγράφονται στον κυβερνητικό ισολογισμό, περιλαμβάνουν την καταγραφή της δαπάνης επένδυσης, η οποία εκταμιεύτηκε στην αρχική φάση εκτέλεσης του έργου, στο λογαριασμό του Δημοσίου Ελλείμματος ως συστατικό δαπάνης του ΑΕΠ (Gross Fixed Capital Formation). του δανείου, το οποίο χορηγήθηκε στο δημόσιο για τη χρηματοδότηση της προαναφερθείσας δαπάνης, στο λογαριασμό του Δημοσίου Χρέους ως δάνειο (Imputed Loan). Στην περίπτωση αυτή το δημόσιο καλείται να αποπληρώσει το κεφάλαιο μαζί με τους επιβαλλόμενους τόκους (Imputed Interest). των ετήσιων συμβατικών πληρωμών του δημοσίου στον ιδιώτη στο λογαριασμό του Δημοσίου Ελλείμματος ως καταναλωτική δαπάνη για απλή αγορά υπηρεσιών από τον ιδιωτικό τομέα. Σχήμα 4.4 ESA 95 Κρατικός Προϋπολογισμός (On Government Balance Sheet) Ιδιωτικός Προϋπολογισμός (Off Government Balance Sheet) Αρνητική επιρροή στο κρατικό έλλειμμα από την αρχική επένδυση και τις ετήσιες πληρωμές Αρνητική επιρροή στο κρατικό χρέος από το κόστος χρηματοδότησης Αρνητική επιρροή στο κρατικό έλλειμμα από τις ετήσιες πληρωμές μόνο 114

116 4.3.3 Παράδειγμα Λογιστικής Καταγραφής Καταγραφή έργων παραδοσιακής μεθόδου Στην παραδοσιακή προμήθεια ο ιδιώτης ευθύνεται για το έργο μόνο κατά την διάρκεια της κατασκευαστικής περιόδου. Με την υπογραφή της Σύμπραξης, το δημόσιο δίνει άμεση προκαταβολή στον ιδιώτη, ενώ με την ολοκλήρωση της κατασκευής αποπληρώνει το συνολικό κόστος κατασκευής του έργου στον ιδιώτη. Ταυτόχρονα, το δημόσιο καλύπτει τα επιπλέον κόστη από καθυστερήσεις του χρονοδιαγράμματος ή από μη αναμενόμενα γεγονότα. Τέλος, το δημόσιο αγοράζει υπηρεσίες λειτουργίας και συντήρησης του έργου για όλη τη διάρκεια ζωής του, πληρώνοντάς τον εκάστοτε ιδιώτη μικρές τμηματικές καταβολές και αναλαμβάνοντας τα μη αναμενόμενα κόστη που επιφέρουν οι λειτουργίες αυτές. Τα έργα λοιπόν που υλοποιούνται με την παραδοσιακή μέθοδο εμφανίζονται τόσο στον Κρατικό Ισολογισμό όσο και στον Κρατικό Προϋπολογισμό. Το συνολικό κόστος επένδυσης του έργου καταγράφεται στο λογαριασμό Δημοσίου Ελλείμματος (full capital investment) και το χρέος που χρησιμοποιήθηκε για την επένδυση αναγράφεται στον λογαριασμό Δημοσίου Χρέους. Τα έργα με την παραδοσιακή μέθοδο δεν απαιτούν ετήσιες πληρωμές σε βάθος χρόνου όπως στις ΣΔΙΤ, αλλά επιβαρύνονται με επιπλέον κόστη καθυστερήσεων που παρατηρούνται κατά την κατασκευαστική περίοδο Καταγραφή έργων ΣΔΙΤ Στα έργα ΣΔΙΤ από την άλλη, ο ιδιώτης ευθύνεται για την κατασκευή, χρηματοδότηση, λειτουργία και συντήρηση του έργου για όλη τη διάρκεια της σύμβασης. Οι πληρωμές διαθεσιμότητας και χρήσης του δημοσίου προς τον ιδιώτη γίνεται σε βάθος χρόνου και καθορίζονται εξ αρχής. Επομένως, τα έργα που πραγματοποιούνται μέσω ΣΔΙΤ καταχωρούνται είτε στον ισολογισμό του ιδιώτη είτε στον Κρατικό Ισολογισμό. Τα περιουσιακά στοιχεία που δεν εμφανίζονται στον κρατικό ισολογισμό δεν καταγράφουν και κεφαλαιακή επένδυση (capital expenditure), παρόλα αυτά όμως τα ετήσια συμβατικά 115

117 ανταλλάγματα (annual payments) του ιδιώτη περιλαμβάνονται στον προϋπολογισμό όταν αυτά θεωρηθούν απαιτητά. Από την άλλη αυτά που εμφανίζονται στον ισολογισμό μεταχειρίζονται όπως τα περιουσιακά στοιχεία που προκύπτουν από την παραδοσιακή μέθοδο. Παρακάτω αναλύονται και οι δύο περιπτώσεις με τις αντίστοιχες επιδράσεις στους λογαριασμούς της Κυβέρνησης αλλά και του ιδιώτη. Για την καλύτερη κατανόηση, στα παρακάτω πινακάκια παρατίθεται η επεξήγηση των λογαριασμών 33 σε αγγλική ορολογία. Πίνακας 4.4 P D F K B AF AN Transactions in products (goods and services) Distributive transactions Transactions in Financial Instruments Other Accumulation entries Classification of balancing items Financial Assets/Liabilities Non Financial Assets/Liabilities Πίνακας 4.5 P.2 Intermediate Consumption B.8 Saving P.11 Market output B.9 Net Lending/Net Borrowing P.12 Output for own use P.51 Gross Fixed capital Formation B.10.1 Changes in net worth due to saving and capital transfer D.41 Property Interest AF.4 Loans F.2 Currency and Deposits AN.11 Fixed Assets F.4 Loans ΔAF.2 Δ(Currency and Deposits) K.1 Consumption of Fixed Capital ΔB.90 Δ(Net worth) 33 Περισσότερες πληροφορίες στο παράρτημα. 116

118 Περίπτωση 1. Το περιουσιακό στοιχείο καταχωρείται στον ισολογισμό του Ιδιώτη Ο ιδιώτης κατασκευάζει το περιουσιακό στοιχείο αξίας 1000, τo οποίο υποτιμάται κατά 40 το πρώτο έτος (depreciation). Το κόστος επένδυσης το αναλαμβάνει ο ιδιώτης όπως και την απαξίωση της αξίας του παγίου. Ο δημόσιος φορέας εκτελεί ετήσιες πληρωμές διαθεσιμότητας αξίας 100. Δηλαδή πληρώνει (αρνητικό σύμβολο στο B.8 net και στο B.9) τον ιδιώτη για αγορά υπηρεσιών προς κατανάλωση (P.2) έναντι 100. Έτσι ο ιδιώτης καταλήγει στο τέλος του πρώτου έτους με αξία περιουσιακού στοιχείου ίση με 1000+(-40)+100=1060. Κεφαλαιακή δαπάνη και το πρώτο έτος λειτουργίας Γενική Κυβέρνηση Ιδιώτης Ισοζύγιο Τρεχουσών Συναλλαγών U R U R P B.8 net -100 ΔΑ B K.1 40 B.8 net 1060 Ισοζύγιο Χρηματοοικονομικών Συναλλαγών (Capital Account) ΔL B.8 net -100 ΔΑ P K.1-40 B P P ΔL B.8 net

119 Στο τέλος του συμβολαίου ο δημόσιος φορέας αγοράζει το περιουσιακό στοιχείο έναντι 200. Έτσι έχει μία κεφαλαιακή δαπάνη και ένα χρέος ίσο με 200. Από την άλλη, ο ιδιώτης διαγράφει από τους λογαριασμούς του το περιουσιακό στοιχείο αξίας 200 και καταγράφει εισπράξεις Αγορά περιουσιακού στοιχείου από την κυβέρνηση στο τέλος του συμβολαίου. Γενική Κυβέρνηση Ιδιώτης Ισοζύγιο Χρηματοοικονομικών Συναλλαγών (Capital Account) ΔΑ ΔL ΔΑ ΔL P B P B Ισολογισμός Τέλους Χρήσης Ε Π Ε Π AN AF

120 Περίπτωση 2. Το περιουσιακό στοιχείο καταχωρείται στον Κυβερνητικό Ισολογισμό Ο ιδιώτης κατασκευάζει το περιουσιακό στοιχείο αξίας 1000 (μέσω δανείου AF.4), τo οποίο υποτιμάται κατά 40 το πρώτο έτος (depreciation). Το κόστος επένδυσης το αναλαμβάνει ο δημόσιος φορέας καταγράφοντας κεφαλαιακή δαπάνη (P.51) και χρέος (AF.4) όπως επίσης και την απαξίωση της αξίας του παγίου (K.1). Το στοιχείο εμφανίζεται στον κρατικό ισολογισμό στα πάγια στοιχεία και στις υποχρεώσεις αντίστοιχα. Κεφαλαιακή Δαπάνη (capital expenditure) Γενική Κυβέρνηση Ιδιώτης Ισοζύγιο Τρεχουσών Συναλλαγών U R U R K.1 40 B.8 net -40 B.8 net 1000 P ΔΑ K.1-40 P B Ισοζύγιο Χρηματοοικονομικών Συναλλαγών (Capital Account) ΔL B.8 net -40 ΔΑ B ΔL B.8 net 1000 Ισοζύγιο Χρηματοοικονομικών Συναλλαγών (Financial Account) ΔΑ ΔL ΔΑ ΔL F B F B Ισολογισμός Τέλους Χρήσης Ε Π Ε Π AN AF AF

121 Ο δημόσιος φορέας εκτελεί ετήσιες τακτικές πληρωμές αξίας 100. Οι πληρωμές αυτές χωρίζονται σε τρία κομμάτια, καθένα από τα οποία ξεπληρώνει και κάτι διαφορετικό. Έτσι το δημόσιο ξεπληρώνει το αρχικό κεφάλαιο (F.4), τον τόκο κεφαλαίου (D.41) και τέλος την αγορά υπηρεσιών από τον ιδιώτη (P.2). Πρώτο έτος εκμετάλλευσης της υποδομής. Γενική Κυβέρνηση Ιδιώτης Ισοζύγιο Τρεχουσών Συναλλαγών U R U R K.1 40 D P.2 30 B.8 net -120 ΔΑ K.1-40 B.9-80 B.8 net 80 Ισοζύγιο Χρηματοοικονομικών Συναλλαγών (Capital Account) ΔL B.8 net -120 B ΔΑ B P D ΔL Ισοζύγιο Χρηματοοικονομικών Συναλλαγών (Financial Account) ΔΑ ΔL ΔΑ ΔL F F.4-20 B.9-80 F F.4-20 B Ισολογισμός Τέλους Χρήσης Ε Π Ε Π AN ΔAF AF ΔB AF

122 4.3.4 Συμπεράσματα Δημοσιονομικής Ανάλυσης Έχοντας αναλύσει τη διαδικασία λογιστικής αντιμετώπισης των έργων ΣΔΙΤ στους κυβερνητικούς λογαριασμούς, συμπεραίνεται ότι οι ΣΔΙΤ μπορούν να συμβάλλουν στην οικονομική ανάπτυξη μιας χώρας, ιδιαίτερα σε περιόδους δημοσιονομικής προσαρμογής, χάρις την έξω ισολογιστική καταγραφή των έργων στα κυβερνητικά λογιστικά βιβλία. Αυτό συμβαίνει λόγω της ιδιωτικής χρηματοδότησης που χαρακτηρίζει τα έργα ΣΔΙΤ και την ανάληψη των κινδύνων που επιφέρει το έργο από του ιδιώτες επενδυτές. Έτσι το περιουσιακό στοιχείο του έργου καταγράφεται στους κυβερνητικούς λογαριασμούς έξω ισολογιστικά, μειώνοντας τα έξοδα σήμερα και αντικαθιστώντας τα με μελλοντικές πληρωμές σε μακροχρόνια βάση (δηλαδή η κεφαλαιακή επένδυση του σήμερα γίνεται το αυριανό τρέχον έξοδο). Έξω ισολογιστική 34 μέθοδος (Off Balance sheet Financing) Στην παραδοσιακή μέθοδο οι δημόσιοι φορείς χρηματοδοτούν τα έργα με κρατικό δανεισμό, με αποτέλεσμα να αυξάνεται το δημόσιο χρέος και να εμφανίζονται τα περιουσιακά στοιχεία και οι αντίστοιχες υποχρεώσεις στους κυβερνητικούς λογαριασμούς και στα χρηματοοικονομικά στοιχεία της κυβέρνησης. Έτσι, η κυβερνητική δαπάνη, του δημοσιονομικού έτους που αποκτήθηκε το περιουσιακό στοιχείο, θα είναι αυξημένη το ίδιο και το έλλειμμα του κυβερνητικού προϋπολογισμού. Από την άλλη, στις ΣΔΙΤ ο ιδιώτης δανείζεται το ίδιο ποσό χρημάτων που απαιτείται για την επένδυση με τη διαφορά ότι οι δανειακές υποχρεώσεις δεν εμφανίζονται στους κυβερνητικούς λογαριασμούς. Η κεφαλαιακή δαπάνη του έργου δε θεωρείται δημόσια δαπάνη, ακόμα κι αν ο δημόσιος φορέα δεσμεύεται για μακροχρόνια περίοδο να αποπληρώσει με τμηματικές πληρωμές τον ιδιώτη από τον κυβερνητικό προϋπολογισμό, οι οποίες αντιπροσωπεύουν ένα μεγάλο μέρος της κεφαλαιακής επένδυσης. Έτσι στον ετήσιο κυβερνητικό προϋπολογισμό, το κυβερνητικό έλλειμμα θα διατηρείται στα επιθυμητά επίπεδα. 34 Όταν το περιουσιακό στοιχείο του έργου και η αντίστοιχη υποχρέωση δεν καταγράφονται στον ισολογισμό του φορέα αλλά ούτε εμφανίζονται στο δημόσιο χρέος. 121

123 Επομένως, τα έργα που υλοποιούνται με την παραδοσιακή μέθοδο προϋποθέτουν την διαθεσιμότητα κατάλληλου ποσού στο προϋπολογισμό κεφαλαίου της κυβέρνησης (government capital budget). Σε περίπτωση που οι πόροι αυτοί είναι περιορισμένοι, είναι λιγότερο πιθανή η πραγματοποίηση νέων δημοσίων επενδύσεων. Από την άλλη, οι ΣΔΙΤ δεν εξαρτώνται τόσο από τον προϋπολογισμό κεφαλαίου όσο από το λειτουργικό προϋπολογισμό (government operational budget) ενώ πολλές φορές δεν καταγράφονται και καθόλου στον ισολογισμό. Δεδομένου λοιπόν ότι οι κυβερνητικοί προϋπολογισμοί υπολογίζουν ξεχωριστά τα κεφαλαιακά στοιχεία από τα λειτουργικά, ένα περιουσιακό στοιχείο το οποίο καταχωρείται έξω- ισολογιστικά, μεταβιβάζει τις χρηματοοικονομικές υποχρεώσεις του δημοσίου από το Capital Budget (σήμερα) στο Operational Budget (σε βάθος χρόνου), με αποτέλεσμα να ελευθερώνει κυβερνητικούς πόρους στον τρέχοντα λογαριασμό (current capital budget) για χρήση τους σε άλλα έργα. Με αυτόν τον τρόπο δημιουργείται η λανθασμένη εντύπωση ότι η κυβέρνηση δεν πληρώνει καθόλου για το περιουσιακό στοιχείο που αποκτήθηκε το αντίστοιχο δημοσιονομικό έτος, παρ όλη την ύπαρξη των μελλοντικών μακροχρόνιων υποχρεώσεων και πληρωμών στον ιδιώτη, που ισοδυναμούν σε μεγάλο ποσοστό στο ύψος της επένδυσης που χρησιμοποιήθηκε από τον ιδιώτη. Επομένως, η λογιστική αντιμετώπιση των ΣΔΙΤ στους κρατικούς λογαριασμούς δημιουργεί κίνητρα στις κυβερνήσεις ώστε να τις προτιμούν έναντι της παραδοσιακής μεθόδου υλοποίησης έργων. Παρόλα αυτά όμως, δε θα πρέπει να αποτελεί σημαντικό κριτήριο στην επιλογή υλοποίησης ενός έργου μέσω ΣΔΙΤ καθώς ενέχει ο κίνδυνος αποδοχής έργων με μικρή οικονομική αποδοτικότητα έναντι των έργων παραδοσιακής μεθόδου. Λόγω του ότι τα έργα ΣΔΙΤ μπορεί να θεωρηθούν μηδενικού κόστους (αφού η δαπάνη επένδυσης δεν καταγράφεται και η πληρωμές ξεκινούν μετά το πέρας της κατασκευαστικής περιόδου), η κυβέρνηση ενδέχεται να επιλέγει τη μέθοδο των ΣΔΙΤ βασισμένη μόνο στα οφέλη και όχι στο συνδυασμό κόστουςωφελείας. Συμπερασματικά, το εάν συμφέρει ή όχι την κυβέρνηση η υλοποίηση έργων μέσω ΣΔΙΤ εξαρτάται από τη λογιστική μέθοδο που χρησιμοποιεί κάθε κράτος. Κάθε χώρα 122

124 χρησιμοποιεί τα εθνικά λογιστικά πρότυπα με αποτέλεσμα η εσω- ισολογιστική ή έξω-ισολογιστική καταγραφή των περιουσιακών στοιχείων να διαφέρει (για παράδειγμα η κατηγοριοποίηση του περιουσιακού στοιχείου βάση του κριτηρίου ελέγχου, θα είχε ως αποτέλεσμα την καταγραφή περισσότερων έργων στον κυβερνητικό ισολογισμό και προϋπολογισμό). Με την έξω-ισολογιστική καταγραφή όμως, η κυβέρνηση επιλύει ένα μεγάλο δημοσιονομικό δίλημμά, αφού της επιτρέπεται η αύξηση των δημοσίων επενδύσεων με μικρή δημοσιονομική επίδραση στα δημοσιονομικά στοιχεία του κράτους. 123

125 4.4 Η Κυβερνητική αντίδραση στην κρίση Η επίδραση της κρίσης στα έργα ΣΔΙΤ Η πρόσφατη διεθνής χρηματοπιστωτική κρίση επηρέασε αρνητικά τις οικονομίες όλων των χωρών, προκαλώντας μεγάλες ζημίες στους ιδιώτες επενδυτές αλλά και μεγάλα δημοσιονομικά ελλείμματα στους Κυβερνητικούς λογαριασμούς. Δε θα μπορούσε λοιπόν να αφήσει ανεπηρέαστες και τις δημόσιες επενδύσεις μιας χώρας καθώς και τη δυνατότητα αυτής για υλοποίηση έργων ΣΔΙΤ. Στον παρακάτω πίνακα φαίνεται η εξέλιξη των ΣΔΙΤ σε αξία (μπάρες, αριστερός άξονας σε εκ. ) και σε αριθμό συμβολαίων (γραμμή, δεξιός άξονας) κατά την περίοδο ανά τετράμηνο. Σχήμα 4.5 Πηγή :EIB, EPEC and Various commercial databases. Παρατηρούμε επομένως, ότι ενώ ο αριθμός των συμβολαίων δε έχει μεγάλες διακυμάνσεις, αυτό που μειώθηκε πολύ είναι η αξία των συμβολαίων (σχεδόν 50% μείωση της αξίας συμβολαίων ΣΔΙΤ από τα επίπεδα του 2007). Με άλλα λόγια τα έργα που έχουν υπογραφεί κατά την περίοδο της κρίσης αφορούν έργα μεσαίας ή μικρότερης κλίμακας. 124

126 Τα αποτελέσματα της πιστωτικής κρίσης έγιναν περισσότερο εμφανή στον τραπεζικό και ευρύτερο χρηματοπιστωτικό τομέα αφού η μεγάλη μείωση ρευστότητας των τραπεζικών ιδρυμάτων οδήγησε σε μεγάλη αύξηση του κόστους χρηματοδότησης των δανείων και των πιστώσεων, σε μείωση της χρονικής διάρκειας της πίστωσης και γενικά στη μείωση του μακροπρόθεσμου δανεισμού. Παράλληλα, οι κυβερνήσεις είδαν τα Δημόσια Ελλείμματα να αυξάνονται όλο και περισσότερο, καθώς όφειλαν να υποστηρίξουν την ανάπτυξη επενδύσεων (δημόσια έργα) και τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα της χώρας. Επομένως οι υψηλοί δημοσιονομικοί περιορισμοί που αναπτύχθηκαν λόγω της κρίσης, τις οδήγησαν στην υιοθέτηση της φιλοσοφίας των έργων ΣΔΙΤ καθώς στηρίζονται κατά τον πλείστον σε ιδιωτική χρηματοδότηση. Δεδομένου όμως, ότι το μεγαλύτερο μέρος χρηματοδότησης ενός έργου ΣΔΙΤ προέρχεται από τραπεζικό δανεισμό, οι ιδιώτες αδυνατούν να εξασφαλίσουν τους απαιτούμενους πόρους και έτσι η διαδικασία υλοποίησης έργων ΣΔΙΤ καθυστερεί ή αναστέλλεται. Έτσι, πολλά κράτη αποφάσισαν είτε να μειώσουν τα προτεινόμενα έργα ΣΔΙΤ και να εστιάσουν σε αυτά που έχουν ήδη ξεκινήσει ή σχεδίαζαν να ξεκινήσουν είτε να προωθήσουν λιγότερα έργα αλλά μεγαλύτερης κλίμακας όπως τα έργα μεταφορικών υποδομών (Συμβόλαια Παραχώρησης). Σύμφωνα με στοιχεία της EPEC μόνο 88 συμβόλαια ΣΔΙΤ έχουν υπογραφεί το 2011 σε αντίθεση με τις 118 συμφωνίες ΣΔΙΤ του Σχήμα

127 4.4.2 Οι ενέργειες των κυβερνήσεων Προκειμένου λοιπόν να στηρίξουν τις δημόσιες επενδύσεις και μη έχοντας άλλη εναλλακτική, οι κυβερνήσεις ανέπτυξαν διάφορους μηχανισμούς, που στοχεύουν στην προσέλκυση ιδιωτών επενδυτών αλλά και τραπεζικών πόρων. Οι κυβερνήσεις λοιπόν, από το 2009 και μετά κυρίως, αποφάσισαν να υποστηρίξουν περισσότερο τη χρηματοδότηση των έργων συνδυάζοντας διάφορους μηχανισμούς όπως χρηματοδότηση του κόστους επένδυσης, χορήγηση εγγυήσεων στους πιστωτές των ιδιωτών, καθορίζοντας ευνοϊκότερους όρους συμβολαίου, κ.α... Έτσι οι κυβερνήσεις μπορούν να στηρίξουν έργα ΣΔΙΤ εν μέσω κρίσης, συγχρηματοδοτώντας το έργο με: Κεφαλαιακή ενίσχυση Αυτός ο τρόπος υποστήριξης αφορά την άμεση συγχρηματοδότηση του κεφαλαιακού κόστους του έργου μέσω δανείου ή επιχορήγησης, ώστε να μειωθεί το κόστος επένδυσης του ιδιώτη. Για παράδειγμα, η Γαλλία έχει καταχωρήσει σε ξεχωριστό ταμείο (Caisse des dépôts et consignations) 8 δις. για επένδυση σε έργα ΣΔΙΤ στους τομείς μεταφορικών υποδομών και εκπαίδευσης. Εγγυήσεις Η χρηματοδότηση μέσω εγγυήσεων αφορά τη χορήγηση πιστωτικών εγγυήσεων, εγγυήσεων ελάχιστων εσόδων (minimum revenue guarantees) και εγγυήσεων ελάχιστης ζήτησης. Για παράδειγμα, υπάρχει η δυνατότητα χορήγησης δημόσιας εγγύησης του δανείου του ιδιώτη μέχρι ένα μέρος του συνολικού ύψους του δανείου. Ευνοϊκότεροι όροι λήξης συμβολαίου Ο τρίτος μηχανισμός αφορά στη συμφωνία ευνοϊκότερων όρων σχετικά με την πρόωρη λήξη του συμβολαίου, και ειδικότερα με ζητήματα που αφορούν τη μεταβίβαση του περιουσιακού στοιχείου στον ιδιώτη και την αποζημίωση του ιδιώτη σε περίπτωση που πτωχεύσει. 126

128 Σύμφωνα με την δημοσιονομική ανάλυση που προηγήθηκε, οι μηχανισμό αυτοί εκ μέρους της κυβέρνησης μπορεί να οδηγήσουν στην ανάληψη σημαντικού μέρους του χρηματοοικονομικού κινδύνου του έργου και κατά επέκταση του κατασκευαστικού, με αποτέλεσμα το περιουσιακό στοιχείο να καταγραφεί στον ισολογισμό του κράτους. Ενώ λοιπόν ο συνδυασμό των παραπάνω ενεργειών ενδέχεται να αυξήσει των κίνδυνο που αναλαμβάνει η κυβέρνηση, η εφαρμογή των παραπάνω μηχανισμών ξεχωριστά μπορεί να το αποφύγει, χρηματοδοτώντας κάθε μέθοδο με λιγότερο από το 50% του κόστους επένδυσης του έργου. Στην περίπτωση των εγγυήσεων, για την εκτίμηση του κινδύνου υπολογίζεται το σύνολο των εγγυήσεων, ασχέτως από την πιθανότητα αυτών να πληρωθούν ή όχι, ενώ προσοχή θα πρέπει να δοθούν και στο ύψος των αποζημιώσεων. 127

129 Κεφάλαιο Πέμπτο Το Χρηματοδοτικό Εργαλείο JESSICA Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, προσδοκώντας την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη όλων των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, θέτει συνέχεια καινούργιους στόχους, θεσπίζει καινούργιες κοινοτικές οδηγίες και δημιουργεί νέα εργαλεία και μηχανισμούς, τα οποία θα στηρίξουν τις δημόσιες επενδύσεις των κρατών. Το νέο χρηματοδοτικό εργαλείο JESSICA λοιπόν, αποτελεί μία αυτές τις ενέργειες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, το οποίο στοχεύει στην αστική και οικονομική ανάπτυξη μιας περιοχής ή περιφέρειας και στηρίζεται στην ανακύκλωση των κοινοτικών πόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι περισσότερες χώρες έχουν ξεκινήσει και σχεδόν ολοκληρώσει, τις διαδικασίες υλοποίησής του νέου μηχανισμού, όπως διεξαγωγή μελετών, επιλογή κατάλληλων ταμείων αστικής ανάπτυξης, επιλογή ανάδοχων έργου, κτλ., ενώ κάποιες από αυτές έχουν ήδη υλοποιήσει κάποια έργα αστικής ανάπλασης (πχ. Αγγλία, Ισπανία, Σουηδία). 128

130 5.1 Η Πρωτοβουλία JESSICA Ορισμός του εργαλείου JESSICA Τα νέα χρηματοδοτικά εργαλεία που αναφέρθηκαν στο πρώτο κεφάλαιο αφορούν εργαλεία τα οποία ξεκίνησαν τα τελευταία χρόνια να χρηματοδοτούν τα μεγαλύτερου μεγέθους προγράμματα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ειδικότερα δε η Πρωτοβουλία JESSICA αναφέρεται σε έργα αστικής ανάπλασης και αποτελεί ένα σημαντικό εργαλείο κάθε κράτους-μέλους για την ανάπτυξη των αστικών έργων του. Η Πρωτοβουλία JESSICA αποτελεί έναν καινούργιο τρόπο επένδυσης σε έργα αστικής ανάπλασης και πιο συγκεκριμένα αφορά την επένδυση ενός μέρους των επιχορηγήσεων των Διαρθρωτικών Ταμείων σε ολοκληρωμένα σχέδια που στοχεύουν στην βιώσιμη ανάπτυξη της αστικής περιοχής των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το πρωτοποριακό σημείο είναι ότι τα κεφάλαια των Διαρθρωτικών ταμείων που προορίζονται για επενδύσεις σε έργα JESSICA, θα επιστρέφονται στο Ταμείο μέσω ενός μηχανισμού ανακύκλωσης προκειμένου να επανεπενδυθούν σε άλλα έργα ή υπηρεσίες. Πρόκειται ουσιαστικά για δέσμευση ενός μέρους των ήδη υπαρχόντων κεφαλαίων, τα οποία όμως δε θα επενδύονται σε έργα με τη μορφή της «παραδοσιακής» επιχορήγησης αλλά μέσω επιστρεπτέων χρηματοοικονομικών προϊόντων και τα οποία θα προορίζονται αποκλειστικά για έργα βιώσιμης αστικής αναβάθμισης των περιοχών. Το χαρτοφυλάκιο των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων που θα στοχεύουν σε έργα αειφόρου αστικής ανάπτυξης και κατάλληλα για χρηματοδότηση μέσω JESSICA περιλαμβάνει: Αστικές υποδομές όπως η δημιουργία ποδηλατοδρόμων, οι καθαρές αστικές μεταφορές, οι υποδομές ύδρευσης και αποχέτευσης Χώροι πολιτισμικής και ιστορικής κληρονομιάς όπως η αποκατάσταση ιστορικών και τουριστικών χώρων 129

131 Ενίσχυση της ενεργειακής απόδοσης Πανεπιστημιακές, ιατρικές και τεχνολογικές εγκαταστάσεις Χώροι γραφείων για μικρομεσαίες επιχειρήσεις Επαναξιοποίηση υποβαθμισμένων βιομηχανικών περιοχών οι χώροι στάθμευσης και πρασίνου τα ευφυή συστήματα παρακολούθησης και ελέγχου κυκλοφορίας οι δράσεις ανάπτυξης οικολογικής καινοτομίας Βασικές έννοιες του μηχανισμού Για την καλύτερη κατανόηση του μηχανισμού είναι απαραίτητο να διευκρινιστούν σημαντικές έννοιες και ορισμοί που χρησιμοποιούνται κατά τη διαδικασία υλοποίησης έργων JESSICA Ολοκληρωμένο Σχέδιο Βιώσιμης Αστικής Ανάπλασης (IPSUD) Με τον όρο «Ολοκληρωμένο Σχέδιο Αστικής Ανάπτυξης» εννοούμε ένα σχέδιο το οποίο θα περιλαμβάνει μια σειρά από δράσεις, οι οποίες θα εφαρμοστούν σε μια επιλέξιμη περιοχή παρέμβασης και θα στοχεύουν στην βιώσιμη ανάπτυξη του φυσικού, οικονομικού και κοινωνικού περιβάλλοντός της περιοχής αυτής (πόλη, περιφέρεια ή κράτος). Το σημαντικό σημείο είναι ότι όλες αυτές οι ενέργειες θα είναι αλληλένδετες και επομένως οι τρόποι εφαρμογής τους θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη την αναμεταξύ τους επίδρασή και την επίδραση όλων μαζί σαν σύνολο. Έτσι, ενέργειες όπως ο εκσυγχρονισμός δικτύων υποδομής, η βελτίωση της ενεργειακής αποδοτικότητας, η προώθηση της καινοτομίας και της επιχειρηματικότητας, η ενίσχυση της τοπικής κοινωνίας, η εξασφάλιση κοινωνικής συνοχής, η αναβάθμιση του φυσικού περιβάλλοντος θα πρέπει να υλοποιούνται με τέτοιο τρόπο ώστε η υλοποίηση όλων μαζί να παράγει μεγαλύτερη προστιθέμενη αξία από την υλοποίηση κάθε ενέργειας μεμονωμένα. Όλα τα Επιχειρησιακά Προγράμματα του ΕΣΠΑ περιλαμβάνουν έργα τα οποία ανήκουν σε Ολοκληρωμένα Σχέδια Αστικής Ανάπτυξης, και προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι οι περιοχές παρέμβασης έχουν ανάγκη από αστική αναγέννηση και 130

132 ότι η πρωτοβουλία JESSICA μπορεί να βοηθήσει, θα πρέπει να καταρτιστεί ένα «Ολοκληρωμένο Σχέδιο Βιώσιμης Αστικής Ανάπτυξης» το οποίο θα εξασφαλίζει την βιωσιμότητα του έργου JESSICA που προτείνεται. Το Ολοκληρωμένο Σχέδιο Βιώσιμης ή Αειφόρου Αστικής Ανάπλασης καταρτίζεται είτε για συγκεκριμένες περιοχές είτε για το σύνολο του αστικού κέντρου είτε για δίκτυα επιλέξιμων αστικών κέντρων. Οι περιοχές θα πρέπει να ξεπερνούν κατά κανόνα τους κατοίκους και αφορούν περιοχές κοινωνικού αποκλεισμού, περιοχές απότομης ή αυθαίρετης δόμησης ακινήτων, ιστορικά κέντρα πόλεων και περιοχές αστικής απαξίωσης. Επιπλέον, ένα ΟΣΒΑΑ θα πρέπει να έχει ένα προϋπολογισμό τουλάχιστον 3 εκ Ταμείο Κεφαλαίου και Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης Για την εφαρμογή του νέου εργαλείου θεωρήθηκε απαραίτητη η δημιουργία δύο νέων ταμείων τα οποία θα είναι υπεύθυνα για την αποτελεσματικότερη διαχείριση και εποπτεία των πόρων και των προγραμμάτων που θα συμμετέχουν στην πρωτοβουλία JESSICA. Παρακάτω περιγράφονται οι ορισμοί και η σημασία των Ταμείων αυτών. Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης (Urban Development Fund) Τα Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης αποτελούν είτε ανεξάρτητες νομικές οντότητες τις οποίες ελέγχουν οι εταίροι-επενδυτές του ταμείου είτε ξεχωριστές χρηματοδοτικές μονάδες εντός ενός χρηματοπιστωτικού ιδρύματος. Διαχειριστές των Ταμείων Αστικής Ανάπτυξης είναι άνθρωποι από τον τραπεζικό και χρηματοοικονομικό τομέα, οι οποίοι είναι κατάλληλοι σε θέματα διαχείρισης κεφαλαίων και τεχνικής και χρηματοοικονομικής εξειδίκευσης. Βασικός σκοπός ύπαρξης του είναι η διαχείριση των κεφαλαίων που θα συγκεντρώνονται και η επένδυσή τους σε έργα αστικής ανάπλασης. Επομένως θα είναι υπεύθυνα για την επιλογή, επένδυση και εποπτεία των έργων αστικής ανάπλασης από τους τελικούς φορείς υλοποίησης, την εύρεση συμπληρωματικής χρηματοδότησης και την προώθηση συνεργασιών μεταξύ του Δημοσίου και Ιδιωτικού τομέα. 131

133 Ταμείο Κεφαλαίου (Holding Fund) Το Ταμείο Κεφαλαίου ( ή Ταμείο Συμμετοχών ή Ταμείο Χαρτοφυλακίου) αποτελεί είτε μια ανεξάρτητη νομική οντότητα την οποία διαχειρίζονται οι εταίροι-επενδυτές του ταμείου είτε μια διακριτή ξεχωριστή μονάδα μέσα σε ένα χρηματοπιστωτικό ίδρυμα. Οι Διαχειριστικές Αρχές της χώρας επιλέγουν για Ταμείο Κεφαλαίου είτε την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων είτε οποιοδήποτε άλλο Χρηματοπιστωτικό Ίδρυμα μέσα από δημόσιο διαγωνισμό ή απευθείας ανάθεση. Βασικός λόγος ύπαρξης του Ταμείου Κεφαλαίου είναι ότι συμβάλει στην αποτελεσματικότερη εκταμίευση και χρήση των κοινοτικών πόρων και την καλύτερη αξιολόγηση και διαφοροποίηση των επενδύσεων (έργων) που αναλαμβάνουν τα Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης, χρησιμοποιώντας εξειδικευμένο και έμπειρο ανθρώπινο δυναμικό. Για την πραγματοποίηση του σκοπού αυτού, το Ταμείο Κεφαλαίου θα αναλάβει: την επιλογή και τη διαπραγμάτευση της επιχειρησιακής συμφωνίας που συνάπτει με τα Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης την αξιολόγηση των επιχειρηματικών σχεδίων των ΤΑΑ, ειδικότερα ως προς την επενδυτική στρατηγική την εποπτεία και τον έλεγχο εφαρμογής της επιχειρησιακής συμφωνίας, ως προς τους όρους και τους κανόνες που συμφωνήθηκαν τη δέσμευση των κοινοτικών πόρων και τη διαχείριση των κεφαλαίων JESSICA επίβλεψη της πορείας των έργων JESSICA και των διαδικασιών την τεχνική βοήθεια και παροχή συμβουλών στα κράτη-μέλη ως προς τη διαδικασία 132

134 5.2 Η Διαδικασία εφαρμογής του μηχανισμού JESSICA Για την υλοποίηση έργων μέσω του εργαλείου JESSICA απαιτούνται μια σειρά από ενέργειες οι οποίες περιγράφονται παρακάτω και περιλαμβάνουν την εκπόνηση μελετών, τον σχεδιασμό της επενδυτικής στρατηγικής, τη δημιουργία ειδικών ταμείων που θα διαχειρίζονται τα κεφάλαια του προγράμματος, την επιλογή των τελικών φορέων υλοποίησης και την κατασκευή κατάλληλων χρηματοοικονομικών προϊόντων για την χρηματοδότηση των έργων. Σχήμα 5.1 Εκπόνηση Μελετών Σχεδιασμός Επενδυτικής Στρατηγικής Σύσταση Ταμείου κεφαλαίου Χρηματοδοτική Συμφωνία Κανόνες και Στόχοι Επιλογή Ταμείων Αστικής Ανάπτυξης Επιλογή Ταμείων Αξιολόγηση Κινδύνου Επιλογή Τελικών Ανάδοχων έργου Αποδέσμευση πόρων JESSICA Ανακύκλωση πόρων και Επανεπένδυση Στρατηγική Εξόδου 133

135 5.2.1 Εκπόνηση Μελετών Αρχικό στάδιο για τη χρήση της πρωτοβουλίας JESSICA αποτελεί η εκπόνηση και αξιολόγηση προπαρασκευαστικών μελετών ως προς τα εθνικά, περιφερειακά και τοπικά χαρακτηριστικά μιας περιοχής και τις δυνατότητες ανάπτυξης σε αυτήν αστικών έργων μέσω της χρήσης JESSICA. Οι μελέτες αυτές, οι οποίες πραγματοποιούνται και χρηματοδοτούνται 35 από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε συνεργασία με την ΕΤΕπ, είναι απαραίτητες για να προσδιοριστούν τα πολεοδομικά, νομικά, κοινωνικοοικονομικά και διοικητικά χαρακτηριστικά των περιοχών ενός κράτους και οι δυνατότητές τους για βιώσιμα και αποδοτικά έργα αστικής ανάπλασης. Στόχος των μελετών είναι να διερευνηθεί κατά πόσο υπάρχει δυνατότητα εφαρμογής του μηχανισμού JESSICA σε κάποια περιοχή ή περιφέρεια από χρηματοοικονομικής και εμπορικής άποψης, να αναγνωρίσει πιθανά έργα αστικής ανάπτυξης, να αναλύσει την προστιθέμενη αξία που θα παραχθεί και τα πλεονεκτήματα που θα προκύψουν από την εφαρμογή της καθώς και να εξετάσει τον τρόπο με τον οποίο μπορεί να υλοποιηθεί (δυνατότητα δημιουργίας Ταμείων Αστικής Ανάπτυξης). Για το λόγο αυτό οι μελέτες θα πρέπει να είναι προσανατολισμένες και εξειδικευμένες ανά χώρα ή περιοχή ξεχωριστά. Στόχοι Εκπόνησης Μελετών Αναγνώριση και αξιολόγηση δυνητικών έργων αστικής ανάπλασης, των τρόπων εφαρμογής τους μέσω του μηχανισμού, τους συμμετέχοντες της αγοράς (πχ. δυνητικά Χρηματοπιστωτικά ιδρύματα που θα μπορούσαν να λειτουργήσουν ως ΤΑΑ) Εισαγωγή της λογικής και των χρηματοοικονομικών απαιτήσεων του εργαλείου Αναγνώριση οικονομικών και νομικών προκλήσεων και ευκαιριών που ενδέχεται να εμφανιστούν (S.W.O.T ανάλυση) Παροχή πληροφοριών και στοιχείων για την επενδυτική στρατηγική που πρέπει να ακολουθήσουν οι Διαχειριστικές Αρχές. 35 Οι μελέτες χρηματοδοτούνται κατά 85% από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενώ η ΕΤΕπ καλύπτει το υπόλοιπο 15%. 134

136 5.2.2 Σχεδιασμός Επενδυτικής Στρατηγικής Ο σχεδιασμός της Επενδυτικής Στρατηγικής αποτελεί μια πολύ σημαντική ενέργεια για τις Διαχειριστικές Αρχές καθώς βάση αυτής θα λειτουργήσει όλος ο μηχανισμός. Η επενδυτική Στρατηγική έχει σκοπό να θέσει τις αρχές για μια συντονισμένη συνεργασία μεταξύ των Διαχειριστικών Αρχών και του Ταμείου Κεφαλαίου ή του Ταμείου Αστικής Ανάπτυξης ώστε να προετοιμαστεί, να εποπτευθεί και να εφαρμοστεί ο μηχανισμός με επιτυχία. Η Επενδυτική Στρατηγική περιλαμβάνει την επενδυτική πολιτική και τους στόχους, οι οποίοι πρέπει να συμφωνούν με αντικειμενικούς στόχους των Επιχειρησιακών προγραμμάτων και του ΟΣΒΑΑ. Πιο συγκεκριμένα περιλαμβάνει Τη γεωγραφική περιοχή-στόχος Αναγνώριση πιθανών έργων Επενδυτικά προϊόντα, ποσό επένδυσης ανά ΤΑΑ και όρια ύψους επένδυσης Κριτήρια επιλογής και αξιολόγησης ΤΑΑ Προβλέψεις αναφορικά με την ανακύκλωση των πόρων Αξιολόγηση της ανάγκης για State Aid 36 και συμβατότητας αυτής με τους κανονισμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης Στην Επενδυτική Συμφωνία αναφέρεται ότι οι όροι και οι κανόνες συμμετοχής του Ταμείου κεφαλαίου ή της Διαχειριστικής Αρχής στο Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης θα πρέπει να νομιμοποιούνται μέσα από μια Επιχειρησιακή Συμφωνία. 36 Η αρχές και οι κανονισμοί της State Aid λαμβάνονται υπόψη σε όλη τη διαδικασία της εφαρμογής JESSICA 135

137 5.2.3 Δημιουργία Ταμείου Κεφαλαίου Αφού λοιπόν ολοκληρωθεί ο σχεδιασμός της Επενδυτικής Στρατηγικής, ξεκινούν οι διαδικασίες δημιουργίας ειδικού ταμείου, το οποίο θα διαχειρίζεται και θα διανέμει τα κεφάλαια στους αρμόδιου φορείς. Όσο αναφορά το ειδικό ταμείο που δημιουργείται, το κάθε κράτος-μέλος υποχρεούται να δημιουργήσει ένα Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης για κάθε Ε.Π. που θέλει να προωθήσει, προκειμένου να ολοκληρωθεί η εφαρμογή του προγράμματος JESSICA. Ωστόσο, υπάρχει και η δυνατότητα δημιουργίας Ταμείου Κεφαλαίου, το οποίο θα είναι ένα ενιαίο ταμείο και θα χρηματοδοτεί όλα τα Ταμεία Αστικής Ανάπλασης που θα δημιουργηθούν (θα μεσολαβεί δηλαδή ανάμεσα στα ΕΠ και τα Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης). Η δημιουργία του είναι προαιρετική αλλά η ύπαρξή του βοηθάει πολύ στη διαδικασία εφαρμογής του εργαλείου. Η απόφαση δημιουργίας ή όχι ενός Ταμείου Κεφαλαίου εξαρτάται από το πόσο προετοιμασμένα, ενημερωμένα και εξειδικευμένα είναι τα υπάρχοντα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα της χώρας για την ανάληψη έργων αστικής ανάπλασης και συνεργασιών δημοσίου και ιδιωτικού τομέα, αλλά και από το πόσο έμπειρα είναι στο να δραστηριοποιούνται σε οργανωμένη αγορά. Συγκεκριμένα, το Ταμείο Κεφαλαίου θα πρέπει να χαρακτηρίζεται από δύο στοιχεία Λειτουργική ικανότητα. Το στοιχείο αυτό αναφέρεται τόσο στην ικανότητα του ταμείου να διαχειρίζεται πολύπλοκα χρηματοοικονομικά εργαλεία συνδυασμένα με διάφορα αστικά ζητήματα, όσο και στην δυνατότητα του ταμείου να διαχειρίζεται ξεχωριστούς λογαριασμούς στους οποίους διαχωρίζονται οι νέοι πόροι που επιστρέφουν από τα επενδυόμενα έργα από αυτούς που είχαν επενδυθεί αρχικά. Πολιτική διαχείρισης, η οποία θα υπακούει στους αντικειμενικούς στόχους και σκοπούς της επενδυτικής στρατηγικής. Η δημιουργία του Ταμείου Κεφαλαίου επικυρώνεται με την υπογραφή της Σύμβασης Χρηματοδότησης (Funding Agreement) με την αρμόδια Διαχειριστική Αρχή και τη σύσταση της Επενδυτικής Επιτροπής (Investment Committee) 136

138 5.2.4 Επιλογή Ταμείων Αστικής ανάπτυξης Αφού δημιουργηθεί Ταμείο Κεφαλαίου, αποφασίζεται το ύψος του ποσού που θα δεσμευτεί από τους Κοινοτικούς πόρους του ΕΣΠΑ για την υλοποίηση έργων αστικής ανάπλασης μέσω JESSICA και ξεκινάνε οι διαδικασίες αναγνώρισης και επιλογής των κατάλληλων οργανισμών που θα λειτουργήσουν ως Ταμεία Αστικής Ανάπλασης. Στο παρακάτω σχήμα περιγράφεται η διαδικασία που ακολουθείται για την επιλογή των κατάλληλων ταμείων Αστικής Ανάπτυξης. Σχήμα Ανοικτή Πρόσκληση Εκδήλωσης Ενδιαφέροντος Οι αρμόδιες Διαχειριστικές Αρχές του Ταμείου Κεφαλαίου καλούν τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και τους διάφορους δημόσιους ή ιδιωτικούς οργανισμούς να υποβάλουν τις προτάσεις τους και τις προσφορές τους για τη χρηματοδότηση των έργων που ενδιαφέρονται να αναλάβουν (σχήμα 5.3 ). Υποψηφιότητα μπορούν να δηλώσουν χρηματοπιστωτικά ιδρύματα (πχ. εμπορικές και επενδυτικές τράπεζες, ασφαλιστικές εταιρίες, εταιρείες μίσθωσης, κτλ.), δημόσιοι οργανισμοί, επενδυτικά ταμεία και άλλες ιδιωτικές επιχειρήσεις. Η διαδικασία 137

139 επιλογής είναι συνήθως ανοικτή αλλά μπορεί να είναι και περιορισμένη (Open vs Restricted Procurement Procedure). Σχήμα 5.3 Ευρωπαϊκή Επιτροπή Περιφερειακές και Τοπικές αρχές Προτάσεις για ΤΑΑ Διαχειριστική Αρχή Ταμείο Κεφαλαίου Ιδιωτικοί Φορείς Καταβολή προτάσεων για ΤΑΑ Πρόσκληση Εκδήλωσης Ενδιαφέροντος Επιλογή ΤΑΑ Προτάσεις για ΤΑΑ Εφαρμογή προτεινόμενων έργων από τα ΤΑΑ Διαδικασία Επιλογής Ταμείου Αστικής Ανάπτυξης Η διαδικασία επιλογής του Ταμείου Αστικής Ανάπτυξης όπως φαίνεται και στο σχήμα 5.2, βασίζεται στην αξιολόγηση τριών ομάδων κριτηρίων: Κριτήρια Αποκλεισμού Τα κριτήρια αποκλεισμού ενός υποψήφιου χρηματοπιστωτικού ιδρύματος εξετάζουν στοιχεία όπως τη χρηματοοικονομική θέση του ιδρύματος και το ενδεχόμενο πτώχευσής του, τη νομική και επαγγελματική συμπεριφορά (διαπράξεις νομικών παραπτωμάτων ή κατηγορίες αντιεπαγγελματικής συμπεριφοράς ή διαφθοράς και απ) των μετόχων και των διαχειριστών του ιδρύματος, την εκπλήρωση των φορολογικών και ασφαλιστικών υποχρεώσεων του και τέλος την περίπτωση ψευδής κατάθεσης στοιχείων και πληροφοριών. Οι υποψήφιοι που δεν αποκλείονται στο στάδιο αυτό, αξιολογούνται με τα κριτήρια επιλογής. 138

140 Κριτήρια Επιλογής Τα κριτήρια επιλογής αξιολογούν 1. την εμπειρία του οργανισμού πάνω σε θέματα διαχείρισης παρόμοιων έργων και χρηματοοικονομικών εργαλείων (τουλάχιστον τα 5 τελευταία έτη) αλλά και πάνω στην αγορά στην οποία στοχεύει 2. την πληρότητα και την ακρίβεια του Επιχειρηματικού Σχεδίου που καταθέτει (Business Plan) καθώς δε πρέπει να αφήνει περιθώρια αμφισβητήσεων ή ασαφειών 3. την κεφαλαιακή θέση του ιδρύματος. Το χρηματοπιστωτικό ίδρυμα ή ο φορέας που θα δηλώσει υποψηφιότητα θα πρέπει να έχει επαρκή επενδυτικά κεφάλαια και ισχυρή χρηματοπιστωτική υποστήριξη, εάν χρειαστεί, για τη χρηματοδότηση έργων αστικής ανάπλασης. Γι αυτό απαιτείται η εξασφάλιση των χρηματοοικονομικών πληροφοριών του ιδρύματος από διεθνής ελεκτικούς οίκους οι οποίοι θα αξιολογήσουν τα χρηματοοικονομικά προσόντα και τις ικανότητες που απαιτούνται για τη διεκπεραίωση ανάλογων έργων Βαθμολογούμενα Κριτήρια Οι υποψήφιοι που θα αξιολογηθούν θετικά στα κριτήρια επιλογής, θα αξιολογηθούν με βαθμολογούμενα κριτήρια κυρίως βάση του επιχειρηματικού σχεδίου που οφείλουν να καταθέσουν αλλά και βάση άλλων προϋποθέσεων που θέτουν οι Διαχειριστικές Αρχές και το Ταμείο Κεφαλαίου. Οι υποψήφιοι καταθέτουν ένα Επιχειρηματικό Σχέδιο για κάθε ομάδα Επιχειρησιακών Προγραμμάτων, το οποίο περιλαμβάνει ζητήματα όπως την επενδυτική πολιτική που θα ακολουθηθεί τις προβλέψεις για τις αναμενόμενες ροές του έργου και τον αναμενόμενο προϋπολογισμό του ιδρύματος το χαρτοφυλάκιο των δυνητικών έργων αστικής ανάπλασης τη μεθοδολογία που θα ακολουθηθεί για την αναγνώριση και εκτίμηση των δυνητικών έργων τα ετήσια κόστη διαχείρισης (management fees) την επιτοκιακή πολιτική που θα εφαρμοστεί στα διαθέσιμα (μη επενδυόμενα) κεφάλαια 139

141 τη στρατηγική που θα ακολουθηθεί για μόχλευση επιπλέον κεφαλαίων και συγχρηματοδότηση των έργων, ώστε να επιτευχθεί ο ρυθμός αποδοτικότητας και εσόδων που απαιτείται για τη βιωσιμότητα του έργου τους τρόπους διαχείρισης όλων των ενεργειών και των τεχνικών ζητημάτων κατά τη διάρκεια εφαρμογής του μηχανισμού (διαδικασίες διαχείρισης κινδύνου, λογιστικών ζητημάτων, τήρησης των κανονισμών της Διαχειριστικής Αρχής, κτλ.). Πιστωτικός Κίνδυνος Εκτός από το επιχειρηματικό σχέδιο στο οποίο αξιολογούνται οι υποψήφιοι, σημαντικός παράγοντας επιλογής αποτελεί και η ανάλυση και εκτίμηση του πιστωτικού κινδύνου που ενδέχεται να προκύψει. Καθώς τα Ταμεία Αστικής Ανάπλασης ευθύνονται για την εύρεση ιδιωτικής χρηματοδότησης και την επένδυση των πόρων σε έργα αστικής ανάπλασης, σε περίπτωση αποτυχίας συγκέντρωσης του αναγκαίου ποσού ή σε περίπτωση αποτυχίας των επενδυόμενων έργων (μη επαρκή δημιουργία εσόδων 37 ), η πιστωτική ζημία καλύπτεται, μέχρι ένα ποσό, από την ΕΤΕπ ως διαχειριστή του Ταμείου Κεφαλαίου ή από τις αρμόδιες Διαχειριστικές Αρχές. Υπενθυμίζεται ότι το ΤΑΑ είναι μία ξεχωριστή μονάδα μέσα στο χρηματοπιστωτικό ίδρυμα. Αυτό σημαίνει ότι ο πιστωτικός κίνδυνος που θα προκύψει αναφορικά με τους κοινοτικούς πόρους που χορηγήθηκαν από το ΤΑΑ μέσω του Ταμείου Κεφαλαίου, καλύπτεται από το τελευταίο και όχι από το χρηματοπιστωτικό ίδρυμα. Επιπλέον όμως, στην Επενδυτική Συμφωνία περιλαμβάνεται και ένα ανώτατο όριο για την πρώτη ζημία, μέχρι το οποίο τα Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης (και το Ταμείο Κεφαλαίου) αναλαμβάνουν την ευθύνη και πάνω από το οποίο ενεργοποιείται ο μηχανισμός μετάδοσης ρίσκου (risk-sharing mechanism) σε όλους τους αντισυμβαλλομένους. Προϋπόθεση βέβαια για την ανάληψη ευθύνης από το Ταμείο Κεφαλαίου ή στις Διαχειριστικές Αρχές είναι η σωστή διαχείριση των κεφαλαίων και του έργου από το ίδρυμα που λειτουργεί ως Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης και η τήρηση όλων των υποχρεώσεων του, έτσι όπως αυτές αναφέρονται στην Επενδυτική Συμφωνία. Για την καλύτερη κατανόηση παρατίθεται παρακάτω ένα παράδειγμα. 37 Δεν ορίζεται συγκεκριμένος στόχος ταμειακών εσόδων από τα έργα αστικής ανάπλασης που θα υλοποιηθούν. Πρέπει όμως να είναι επαρκή έτσι ώστε να αποπληρώσουν την αρχική χρηματοδότηση και οποιοδήποτε άλλο χρέος έχει χρησιμοποιηθεί. 140

142 Παράδειγμα Έστω ότι μία εμπορική τράπεζα (π.χ. Τράπεζα Α), λειτουργώντας ως Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης, έχει χρηματοδοτήσει ένα έργο αστικής ανάπλασης το οποίο το έχει αναλάβει ένας ιδιώτης. Το συνολικό κόστος του έργου ανέρχεται σε 100 εκ, το οποίο έχει χρηματοδοτηθεί κατά 70% από το ΤΑΑ, κατά 20% από την Τράπεζα Α με τραπεζικό δάνειο που χορήγησε στον ιδιώτη και κατά 10% με ίδια κεφάλαια που κατέβαλε ο ιδιώτης. Λόγω διάφορων παραγόντων, το έργο αδυνατεί να παράξει τις επιθυμητές ταμειακές ροές με αποτέλεσμα να δημιουργείται ζημία ύψους 50 εκ.. Σημειώνεται ότι το ποσοστό ανάληψης της ζημίας (ή «First loss» όπως λέγεται) από το Ταμείο Κεφαλαίου ανέρχεται σε 20%. Τα 50 εκ που απομένουν θα μοιραστούν στους δύο πιστωτές του ιδιώτη, δηλαδή ανάμεσα στο ΤΑΑ και την Τράπεζα Α ενώ ο ιδιώτης θα έχει χάσει όλο το κεφάλαιο που επένδυσε. Επομένως χωρίς το μηχανισμό μετάδοσης ρίσκου ή First loss, το ΤΑΑ θα πάρει πίσω 38.9 εκ. (50*7/9 =38.88) ενώ η Τράπεζα Α θα πάρει πίσω 11.1 εκ. (50* 2/9 = 11.11). Η συνολική ζημία αντίστοιχα είναι 31.1 εκ. και 8.9 εκ.. Αν αναλάβει όμως την ευθύνη το Ταμείο Κεφαλαίου σε ποσοστό 20% τότε η ζημία για τον καθένα θα είναι: 34.2 εκ για το ΤΑΑ και 5.8 εκ. για την Τράπεζα Α. Αυτό συμβαίνει επειδή από την 40 εκ. ζημία που προκύπτει και για τα δύο ιδρύματα αφαιρείται ένα πόσο 38, το οποίο το αναλαμβάνει το Ταμείο Κεφαλαίου και κατανέμεται έπειτα το υπόλοιπο ανάμεσα στα δύο ιδρύματα Υπογραφή Επιχειρησιακής Συμφωνίας Οι διαχειριστές του Ταμείου Κεφαλαίου αξιολογούν τους υποψηφίους και καλούν κάποιους από αυτούς για διαπραγμάτευση και κατάθεση ενός αναθεωρημένου Επιχειρησιακού Σχεδίου, το οποίο θα είναι σχεδιασμένο σύμφωνα με τις τελευταίες προτάσεις σε όρους και έργα. Επιλέγουν τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα που πιστεύουν ότι τηρούν τις απαραίτητες προϋποθέσεις και υπογράφουν την Επιχειρησιακή Συμφωνία. Με την υπογραφή της Συμφωνίας, επιλέγεται και η δαπάνη των πόρων που θα επενδυθεί στα Επιχειρησιακά Προγράμματα που υπάγονται στο αντίστοιχο Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης. 38 Το Ταμείο Κεφαλαίου αναλαμβάνει το 20% του ποσού που επένδυσε, δηλαδή 70 εκ., το οποίο ισούται με 14 εκ. και αφαιρείται από τη συνολική ζημία. Έτσι η ζημία ισούται με 26*2/9 = 5.8 εκ. για την Τράπεζα Α και με (26*7/9)+14=34.2 κ. για το ΤΑΑ. 141

143 5.2.5 Επιλογή Τελικών Ανάδοχων έργου Αφού σχηματιστούν τα Ταμεία Αστικής Ανάπλασης το μόνο που χρειάζεται για την υλοποίηση του JESSICA είναι η επιλογή του φορέα (δημόσιου ή ιδιωτικού) που θα δικαιωθεί της χρηματοδότησης και θα υλοποιήσει το έργο. Μέσα σε δύο μήνες από την υπογραφή της Επιχειρηματικής Συμφωνίας το κάθε Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης καλεί με ανοικτή πρόσκληση τους ενδιαφερόμενους υποψηφίους, της περιφέρειας που καλύπτουν, για να καταθέσουν τις προτάσεις τους σχετικά με τα έργα που προτείνουν. Τα Ταμεία Αστικής Ανάπλασης αξιολογούν τις προτάσεις και εγκρίνουν προς χρηματοδότηση εκείνες που όχι μόνο θα συνεισφέρουν σημαντικά στην αστική ανάπτυξη και αναδιαμόρφωση της περιοχής αλλά και εκείνες που αποτελούν αποδοτικά έργα (δηλαδή έργα που θα παράγουν επαρκείς ταμειακές ροές ώστε να επιστρέφονται με κάποιο τρόπο στο ταμείο και στους πιστωτές). Όροι Επιλεξιμότητα Έργων Σύμφωνα με τον Ευρωπαϊκό Κανονισμό 1828/2006 της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, τα έργα που θα πραγματοποιηθούν μέσω του εργαλείου Jessica θα είναι είτε Συνεργασίες Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα είτε έργα που ανήκουν σε ένα ΟΣΒΑΑ. Εκτός από αυτά όμως, τα έργα θα πρέπει να πληρούν οπωσδήποτε τις παρακάτω προϋποθέσεις: να αποτελούν μέρος ενός Ολοκληρωμένου Σχεδίου Βιώσιμης Αστικής Ανάπτυξης, έτσι όπως αυτό έχει προσδιοριστεί παραπάνω, και να συμβάλλουν στην επίτευξη των στόχων των Αξόνων Προτεραιότητας των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων που καλύπτουν να ακολουθούν τους Κοινοτικούς Κανονισμούς των Διαρθρωτικών Ταμείων καθώς και την Εθνική Νομοθεσία (πχ. πρόσβαση ατόμων με ειδικές ανάγκες) να διαθέτουν ένα αξιόπιστο επιχειρηματικό σχέδιο, εύλογες ταμειακές ροές και ο φορέας υλοποίησής τους να έχει ανάλογη επιχειρησιακή εμπειρία να παρουσιάζουν προβλέψεις με θετικές σωρευτικές λειτουργικές και επενδυτικές ταμειακές ροές πριν από οποιαδήποτε προεξόφληση έτσι ώστε να μπορούν να αποπληρώσουν τις χρηματοδοτικές τους υποχρεώσεις αλλά η αναμενόμενη κερδοφορία του έργου χωρίς το JESSICA να είναι χαμηλότερη 142

144 από εκείνη που απαιτείται στην αγορά και έτσι τα έργα να μην καθίστανται βιώσιμα χωρίς την υποστήριξη του εργαλείου JESSICA να καλύπτουν τους δήμους των Περιφερειών που ανήκουν και η λειτουργία και εκμετάλλευσή τους να διαρκεί τουλάχιστον όσο και η σύμβαση χρηματοδότησης Ωστόσο, αξίζει να τονιστεί ότι επειδή στα έργα JESSICA, η διαδικασία ανακύκλωσης διαφέρει, ανάλογα τη φύση του έργου, το χρόνο πληρωμής κόστους και είσπραξης εσόδου, τα χαρακτηριστικά του έργου, κτλ. και η αποπληρωμή της επένδυσης εξαρτάται από την επίδοση του χαρτοφυλακίου των έργων αστικής ανάπλασης, η αξιολόγηση και η ανάθεση των έργων στους τελικούς παραλήπτες οφείλει να γίνεται πολύ προσεκτικά, καθώς ο πιστωτικός κίνδυνος αφορά κατά κύριο λόγο την ποιότητα του έργου (τελικού παραλήπτη) και έπειτα την πιστοληπτική ικανότητα του Ταμείου Αστικής Ανάπτυξης. Για το λόγο αυτό το Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης οφείλει να σχηματίσει ένα καλά διαφοροποιημένο χαρτοφυλάκιο έργων βάση ποσοτικών και ποιοτικών μεθόδων εκτίμησης. Επειδή οι διαδικασίες αξιολόγησης των υποψηφίων διαφέρουν ανάλογα τη χωρά και το Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης που διεξάγει την αξιολόγηση, δεν είναι εφικτό η περιγραφή ενός γενικού μοντέλου αξιολόγησης. Ωστόσο παρατίθεται ενδεικτικά ένα παράδειγμα αξιολόγησης του τελικού ανάδοχου έργου προς χρηματοδότησης, από την Εθνική Τράπεζα Ελλάδας που λειτουργεί ως Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης Αττικής. 143

145 Παράδειγμα Διαδικασίας Επιλογής έργου προς χρηματοδότηση Το Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης Αττικής αξιολογεί τα έργα προς χρηματοδότηση σύμφωνα με την παρακάτω διαδικασία (Σχήμα 5.4). Σχήμα 5.4 Διαδικασία Αξιολόγησης Προτάσεων Κριτήρια Pass/Fail Στο αρχικό στάδιο οι προτάσεις των έργων αξιολογούνται βάση κριτηρίων PASS/FAIL. Πιο συγκεκριμένα τα κριτήρια Pass/Fail περιλαμβάνουν: Οι προτάσεις να ανήκουν σε ΟΣΒΑΑ και να έχουν ως αντικείμενο την υλοποίηση, λειτουργία και εκμετάλλευση έργων, τα οποία θα υλοποιούνται σε περιοχές της περιφέρειας Αττικής και θα συμβάλλουν στην επίτευξη των στόχων των Αξόνων Προτεραιότητας του Π.Ε.Π. Αττικής (Α.Π. 4 «Αναζωογόνηση Αστικών Περιοχών», με στόχο την πολεοδομική και κοινωνικοοικονομική 144

146 αναζωογόνηση αστικών περιοχών και την ενίσχυση του αστικού πρασίνου και την ανάπτυξη πολιτιστικών, τουριστικών και επιχειρηματικών δραστηριοτήτων) Να έχει αξιόπιστο επιχειρηματικό σχέδιο και να τεκμηριώνει ότι το έργο θα παράξει θετικές σωρευτικές λειτουργικές και επενδυτικές ταμειακές ροές, πριν από οποιαδήποτε προεξόφληση έτσι ώστε να αποπληρώσει εντός 20ετίας από την υπογραφή της σύμβασης χρηματοδότησης τα κεφάλαια που θα επενδυθούν σε αυτό Να πληροί τις όρους της πρόσκλησης ως προς τους φορείς που δικαιούνται υποβολή πρότασης και τη μορφή χρηματοδότησης (ο ανάδοχος έργου να καλύπτει τουλάχιστον το 30% της χρηματοδότησης με ίδια και δανειακά κεφάλαια) Το έργο να βρίσκεται σε υψηλό επίπεδο τεχνικής ωριμότητας Βαθμολογούμενα κριτήρια Οι υποψήφιοι που θα αξιολογηθούν θετικά, θα προχωρήσουν στο επόμενο στάδιο, στο οποίο βαθμολογούνται βάση βαθμολογούμενων κριτήριων. Συγκεκριμένα το Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης Αττικής βαθμολογεί τους υποψηφίους βάση των εξής ομάδων κριτηρίων: Αξιοπιστία Φορέα και Σχεδίου ( Σ.Β. 20% ) Π.χ. επίπεδο τεκμηρίωσης του επιχειρηματικού σχεδίου, εμπειρία του φορέα υλοποίησης σε έργα ΣΔΙΤ, συμβάσεων παραχώρησης ή έργα αστικής ανάπλασης, πιστοληπτική ικανότητα φορέα, κτλ. Βιωσιμότητα Επένδυσης / Οικονομική Αποδοτικότητα ( Σ.Β. 10% ) Π.χ. κριτήρια που λαμβάνονται υπόψη είναι η περίοδος είσπραξης της συνολικής επένδυσης και ο δείκτης κάλυψης των δανειακών υποχρεώσεων Δυνατότητα Συγχρηματοδότησης ( Σ.Β. 10% ) Π.χ. ποσοστό ιδίων και δανειακών κεφαλαίων που θα χρησιμοποιηθούν Χρονοδιάγραμμα Υλοποίησης ( Σ.Β. 15% ) Π.χ. η ημερομηνία εκταμίευσης των πόρων θα πρέπει να έχει ολοκληρωθεί οπωσδήποτε μέχρι 30/6/

147 Κίνδυνοι Υλοποίησης ( Σ.Β. 5% ) Π.χ. εκτίμηση όλων των κινδύνων που αφορούν το έργο όπως τεχνολογικοί κίνδυνοι, κίνδυνος αγοράς, κίνδυνος χρονοδιαγράμματος, κ.α.. Κοινωνικά Οφέλη ( Σ.Β. 10% ) Π.χ. δημιουργία νέων θέσεων εργασίας και θέσεις απασχόλησης κατασκευαστικής περιόδου, οφέλη σε εξυπηρετούμενο πληθυσμό Περιβαλλοντικά Οφέλη ( Σ.Β. 10% ) Π.χ. επίδραση έργου στην ατμοσφαιρική ρύπανση, στη βελτίωση του αστικού περιβάλλοντος και στην εξοικονόμηση ενέργειας. Τεχνική ωριμότητα ( Σ.Β. 20% ) Π.χ. επίπεδο τεχνικών μελετών και περιβαλλοντικών αδειών, δυνατότητα έναρξης κατασκευής, διασφάλιση κυριότητας περιουσιακού στοιχείου. Αναλυτικά τα στάδια τεχνικής ωριμότητας παρουσιάζονται παρακάτω. Πίνακας 5.1 Ώριμα έργα Έργα υπό εξέλιξη Έργα σε καθυστέρηση Έτοιμες τεχνικές μελέτες και αδειοδοτήσεις, δυνατότητα άμεσης έναρξης κατασκευής και διασφαλισμένη κυριότητα περιουσιακού στοιχείου Τεχνικές μελέτες και αδειοδοτήσεις σε εξέλιξη, δυνατότητα άμεσης έναρξης κατασκευής και η κυριότητα περιουσιακού στοιχείου είναι υπό διασφάλιση Καθυστερήσεις στην προετοιμασία των τεχνικών μελετών και την έκδοση των απαιτούμενων αδειοδοτήσεων, έναρξη κατασκευής σε μακροπρόθεσμο διάστημα Το κάθε κριτήριο της κάθε ομάδας έχει και από έναν συντελεστή βαρύτητας. Έτσι η βαθμολογία κάθε ομάδας προκύπτει από το άθροισμα των γινομένων του βαθμού κριτηρίου με τον αντίστοιχο συντελεστή βαρύτητας. Η τελική βαθμολογία προκύπτει από το άθροισμα των γινομένων του βαθμού κάθε ομάδας κριτηρίου με τον αντίστοιχο συντελεστή βαρύτητας. Η μέγιστη βαθμολογία κάθε πρότασης είναι το 5 ενώ θα πρέπει υποχρεωτικά να έχει περάσει τη βάση (2,5) και να έχει βαθμολογηθεί 146

148 θετικά στην ομάδα «αξιοπιστία φορέα και σχεδίου» και «Χρονοδιάγραμμα υλοποίησης». Τους συντελεστές βαρύτητας του κάθε κριτηρίου τους θέτει το Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης και μπορούν να διαφέρουν μεταξύ τους ανάλογα με το πού δίνει έμφαση το κάθε ταμείο ξεχωριστά. Ενέργειες Ωρίμανσης Επόμενο βήμα στη διαδικασία είναι η πραγματοποίηση όλων των ενεργειών που απαιτούνται από τον υποψήφιο για την ωρίμανση του έργου. Ορίζεται δηλαδή το χρονικό διάστημα μέσα στο οποίο ο υποψήφιος θα πρέπει να έχει ολοκληρώσει το σύνολο των τεχνικών μελετών και των περιβαλλοντικών αδειοδοτήσεων που χρειάζονται καθώς και τα τεύχη δημοπράτησης να έχει επιλεγεί ο ανάδοχος ιδιώτης που θα αναλάβει την κατασκευή, λειτουργία και εκμετάλλευση του έργου σε έργα που θα υλοποιηθούν μέσω ΣΔΙΤ, Συμβάσεων Παραχώρησης ή άλλης μορφής συνεργασίας δημοσίου και ιδιωτικού τομέα. Χρηματοοικονομική Αξιολόγηση Παράλληλα με τις ενέργειες ωρίμανσης ο υποψήφιος υποβάλει και το αναλυτικό επιχειρησιακό σχέδιο ώστε να γίνει η χρηματοοικονομική αξιολόγηση της πρότασης βάση: την αξιοπιστία του φορέα, τη νομιμότητα της διαδικασίας επιλογής του ανάδοχου σε περίπτωση ΣΔΙΤ, Συμβάσεων Παραχώρησης ή άλλης μορφής συνεργασίας δημοσίου και ιδιωτικού τομέα και τη δυνατότητα συγχρηματοδότησης με ίδια κεφάλαια τη βιωσιμότητα του επιχειρηματικού σχεδίου και τη δυνατότητα είσπραξης των απαραίτητων ταμειακών ροών. Η θετική αξιολόγηση του υποψηφίου θα οδηγήσει στην υπογραφή της σύμβασης χρηματοδότησης με τον φορέα που υπέβαλε την πρόταση. Σε περίπτωση που πρόκειται για συνεργασία δημοσίου και ιδιωτικού τομέα υπογράφεται με τον ανάδοχο ή την εταιρεία ειδικού σκοπού. 147

149 Αποδέσμευση πόρων Αφού επιλεγούν οι τελικοί παραλήπτες των έργων, πραγματοποιείται και η εκταμίευση των πόρων που έχουν συγκεντρωθεί στα Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης. Η ροή που ακολουθούν τα κεφάλαια για την εφαρμογή του εργαλείου JESSICA ξεκινάει από τους κοινοτικούς πόρους που έχουν συγκεντρωθεί στα Επιχειρησιακά Προγράμματα του ΕΣΠΑ για την περίοδο Με τη σύσταση του Ταμείου Κεφαλαίου, οι Διαχειριστικές Αρχές μεταβιβάζουν τους πόρους των κοινοτικών ταμείων στο Ταμείο Κεφαλαίου και αυτό τα διανέμει σε κάθε Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης το οποίο περιλαμβάνει έργα των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων 39. Η μεταβίβαση των δεσμευμένων πόρων στα Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης γίνεται με τη μορφή δανείων, μετοχικού κεφαλαίου και εγγυήσεων. Το Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης από τη μεριά του, συγκεντρώνει επιπλέον επενδυτικούς πόρους, και κατασκευάζει χρηματοδοτικά προϊόντα με τη μορφή δανείων, εγγυήσεων και ίδια κεφάλαια για να χρηματοδοτήσει απευθείας τα έργα αστικής ανάπλασης. Η χρηματοδότηση του έργου αποτελείται κυρίως από τους Κοινοτικούς Πόρους και από συμπληρωματική χρηματοδότηση που περιλαμβάνει δάνεια από διεθνείς χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς (πχ ΕΤΕπ ή ΤΑΣΕ), μετοχικό κεφάλαιο των ιδρυμάτων που λειτουργούν ως Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης και πόρους από δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς (νομούς, περιφέρειες, χρηματοπιστωτικό σύστημα). Υπάρχει ωστόσο και η δυνατότητα χρηματοδότησης μέσω των παραδοσιακών δημοσίων επιχορηγήσεων, οι οποίες όμως χρηματοδοτούν απ ευθείας τα έργα (ΣΔΙΤ, έργα αστικής ανάπτυξης ή άλλα έργα που ανήκουν στα Επιχειρησιακά Προγράμματα) και μένουν έξω από όλη τη διαδικασία της ανακύκλωσης των κεφαλαίων. Σημαντικό σημείο,ωστόσο στο εργαλείο JESSICA είναι ότι η χρηματοδότηση τόσο των Ταμείων Αστικής Ανάπλασης όσο και των Τελικών ανάδοχων του έργου γίνεται μόνο με τη χρήση συγκεκριμένων προϊόντων χρηματοδότησης: δάνεια, μετοχικό 39 Η διανομή των πόρων γίνεται πάντα με γνώμονα τους Άξονες Προτεραιότητας των Ε.Π. και τους στόχους που αυτοί οφείλουν να ικανοποιήσουν. Δεδομένου ότι αναφερόμαστε στην εφαρμογή του εργαλείου JESSICA, τα Ε.Π. περιλαμβάνουν μόνο έργα αναβάθμισης αστικών περιοχών. 148

150 κεφάλαιο και εγγυήσεις 40. Τα χρηματοδοτικά αυτά προϊόντα θα έχουν ευνοϊκούς όρους χρηματοδότησης (ως προς το επιτόκιο, τη διάρκεια και τις εξασφαλίσεις) και πλεονεκτικούς σε σχέση με αυτούς που υπάρχουν ήδη στην αγορά, ώστε να είναι εύκολο να επιτευχτεί μία φυσιολογική (και όχι υπερβολικά υψηλότερη) απόδοση ιδίου και δανειακού κεφαλαίου για τους μετόχους και τους δανειστές αντίστοιχα (normal equity IRR and dept IRR). Μέχρι να επενδυθούν τα κεφάλαια σε έργα αστικής ανάπλασης, τα Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης θα τα διακραττούν με τη μορφή τραπεζικής κατάθεσης και με επιτόκιο το οποίο έχει συμφωνηθεί στην Επενδυτική Συμφωνία. Με τον τρόπο αυτό τα κεφάλαια θα αυξάνονται όσο διάστημα παραμένουν αχρησιμοποίητα. Να επισημάνουμε ότι το σύνολο των κεφαλαίων θα πρέπει να επενδυθεί σε έργα αστικής ανάπλασης μέχρι το τέλος της Προγραμματικής Περιόδου συν δύο έτη (ήτοι n + 2 έτη), δηλαδή μέχρι τις 31/12/2015. Στο παρακάτω σχήμα, παρουσιάζεται όλη η διαδικασία αποδέσμευσης των πόρων. Σχήμα 5.5 Πηγή: EIB, JESSICA Holding Fund Handbook 40 Η αποδέσμευση πόρων πρέπει να συμφωνεί με τους εθνικούς κανονισμούς και την επενδυτική στρατηγική. Στην περίπτωση των εγγυήσεων όμως, οι εθνικοί κανονισμοί είναι αυστηρότεροι και ο εγγυητής θα πρέπει να αποτελεί νόμιμη οντότητα που θα υπακούει σε ειδικούς κανονισμούς. 149

151 5.2.6 Ανακύκλωση πόρων και Επανεπένδυση Όπως έχει αναφερθεί, η πρωτοπορία του εργαλείου JESSICA στηρίζεται στην ιδέα της ανακύκλωσης. Η διαδικασία της ανακύκλωσης ξεκινάει όταν το έργο παράξει για πρώτη φορά έσοδα. Ασχέτως με τον εάν έχει ολοκληρωθεί η διαδικασία επένδυσης και υλοποίησης του έργου ή όχι, η οποιαδήποτε είσπραξη εσόδου από την επένδυση που έγινε συνεπάγεται και επιστροφή κεφαλαίων στις Διαχειριστικές Αρχές ή στο Ταμείο Κεφαλαίου. Επομένως όταν το έργο αποδώσει ταμειακές εισροές, θα επιστραφούν τα ανάλογα μερίσματα και κεφαλαιακά κέρδη οι τόκοι δανείων με το αρχικό κεφάλαιο οι πληρωμές εγγυήσεων και θα κατατεθούν σε ειδικό λογαριασμό των Διαχειριστικών Αρχών ή του Ταμείου Κεφαλαίου, ο οποίος διατηρείται ξεχωριστά ώστε να διαχωρίζονται οι πόροι που επιστρέφουν από αυτούς που επενδύονται. Οι δόσεις που καλείται να αποπληρώσει η ιδιώτης είναι προσαρμοσμένες στο ρυθμό είσπραξης ταμειακών ροών του, ώστε να μπορεί να αποπληρώνει παράλληλα και το ΤΑΑ αλλά και τους διάφορους πιστωτές του. Τονίζεται ότι προτεραιότητα στην πληρωμή χρέους έχουν πρώτα οι διάφοροι πιστωτές και ύστερα το ΤΑΑ. Μόνο τα κεφάλαια που χορηγούνται από το Ταμείο Κεφαλαίου ή τις Διαχειριστικές Αρχές (κοινοτικοί πόροι) ανακυκλώνονται και επιστρέφουν πίσω. Η οποιαδήποτε άλλη μορφή χρηματοδότησης μένει απ έξω από το εργαλείο JESSICA. Επόμενο βήμα για την ολοκλήρωση της διαδικασίας της ανακύκλωσης είναι η επανεπένδυση των κεφαλαίων που έχουν επιστρέψει. Ανάλογα με το τι έχει συμφωνηθεί στην Επενδυτική Πολιτική, οι Διαχειριστικές Αρχές επιλέγουν είτε να επανεπενδυθούν τα ποσά είτε να επιστραφούν πίσω σε αυτούς. Στην πρώτη περίπτωση, το επιστρεπτέο ποσό επανεπενδύεται σε υπάρχοντα ή νέα Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης και αυτά σε υφιστάμενα ή καινούργια έργα αστικής ανάπλασης. Δίνεται έτσι η ευκαιρία και σε άλλες περιοχές και χρηματοπιστωτικά ιδρύματα να αναπτύσσουν ανάλογα έργα. 150

152 5.2.7 Στρατηγική Εξόδου Η στρατηγική εξόδου αφορά τη διαδικασία και τις ενέργειες που πρέπει να ακολουθήσει ένα Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης ώστε να αποδεσμευτεί από το ταμείο Κεφαλαίου και οι Διαχειριστικές Αρχές ώστε να αποδεσμευτούν είτε από το Ταμείο Κεφαλαίου είτε από το Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης και θα πρέπει να περιλαμβάνεται τόσο στην επιχειρησιακή συμφωνία όσο και στη χρηματοδοτική συμφωνία αντίστοιχα. Στην στρατηγική εξόδου, όλα τα διαθέσιμα κεφάλαια του μηχανισμού επιστρέφονται στις Διαχειριστικές Αρχές. 151

153 5.3 Οφέλη από τη χρήση Jessica Ανακύκλωση κεφαλαίων Τα κεφάλαια του ταμείου JESSICA χρησιμοποιούνται σε έργα τα οποία προϋποθέτουν ότι θα επιφέρουν έσοδα, μέρος των οποίων θα επιστρέφεται είτε στο Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης είτε στις αρμόδιες Διαχειριστικές Αρχές για επανεπένδυση σε άλλα παρόμοια έργα. Με αυτόν τον τρόπο οι Κοινοτικοί Πόροι των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων αξιοποιούνται αποδοτικότερα και εξασφαλίζεται η μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα τους (πολλαπλασιαστικός χαρακτήρας επενδυόμενων κεφαλαίων). Δημοσιονομική στήριξη Η δημοσιονομική κρίση που πλήττει πολλά κράτη-μέλη της ΕΕ απαιτεί λύσεις όπως οι πρωτοβουλίες JEREMIE και JESSICA προκειμένου να αξιοποιηθούν σε μακροπρόθεσμη, και επομένως βιώσιμη βάση, τα ήδη υπάρχοντα χρηματοδοτικά κεφάλαια που διαθέτουν. Δεδομένου λοιπόν πως οι δημόσιοι πόροι λιγοστεύουν μέρα με τη μέρα, τα νέα εργαλεία μπορούν να εξασφαλίσουν ότι οι περιφέρειες και οι μικρομεσαίες επιχειρήσεις των κρατών-μελών θα μπορούν να χρηματοδοτήσουν τα υπάρχοντα έργα με τη μορφή επιστρεπτέας χρηματοδότησης ώστε να ανακυκλώνονται οι πόροι και να επενδύονται σε μελλοντικές ανάγκες έργων. Προσέλκυση συμπληρωματικών πόρων Επειδή η ιδέα του εργαλείου JESSICA στηρίζεται στο γεγονός ότι τα έργα που θα υλοποιηθούν θα έχουν οικονομική αποδοτικότητα (παραγωγή ταμειακών ροών, ανταποδοτικά έργα),θα μπορέσουν να δελεάσουν ευκολότερα ιδιωτικούς επενδυτές και επομένως συμπληρωματική ιδιωτική χρηματοδότηση. Ιδιαίτερα δε εάν πρόκειται για έργα ΣΔΙΤ τα οποία προσφέρουν και ένα επιπλέον κίνητρο στους επενδυτές καθώς θα επωμίζονται και τα κέρδη του έργου και όχι μόνο το αντίτιμο του επενδυόμενου κεφαλαίου (τόκους ή μερίσματα). Μεταφορά τεχνογνωσίας και εξειδίκευσης Λόγω της συνεργασίας των Διαχειριστικών Αρχών (σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο) με επαγγελματίες του ιδιωτικού τομέα καθώς και με στελέχη 152

154 διεθνών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων (πχ. ΕΤΕπ), μεταφέρεται τεχνογνωσία και τεχνική εξειδίκευση πάνω σε θέματα διαχείρισης έργων και χρηματοδοτικών εργαλείων. Έτσι, οι πρώτοι μπορούν να επωφεληθούν της ευκαιρίας και να μάθουν να χειρίζονται και να διεκπεραιώνουν αποτελεσματικότερα διάφορα ζητήματα που μπορεί να προκύψουν. Ανάπτυξη οικονομικών δραστηριοτήτων Όπως επισημάναμε και παραπάνω, τα έργα των διαφόρων περιφερειών που υλοποιούνται με JESSICA προσελκύουν ευκολότερα ιδιώτες επενδυτές. Αυτό οδηγεί στην ανάπτυξη όχι μόνο των συμπράξεων δημοσίου και ιδιωτικού τομέα αλλά και των επενδύσεων και των οικονομικών δραστηριοτήτων στην ευρύτερη περιοχή, καθώς οι ιδιωτικές επιχειρήσεις που θα επισκεφτούν την περιοχή θα ανακαλύψουν και έργα αξιόλογης προσοχής τα οποία όμως δυσκολεύονται να αιτηθούν χρηματοδότησης. 153

155 Ρυθμός Απόδοσης 5.4 Το χαρτοφυλάκιο έργων JESSICA Σε προηγούμενες ενότητες έγινε αναφορά στις προϋποθέσεις που πρέπει να τηρούν τα έργα ώστε να χρηματοδοτηθούν μέσω JESSICA αλλά και στο ότι το χαρτοφυλάκιο των έργων περιλαμβάνει μόνο έργα αστικής ανάπλασης και συνεργασίες δημοσίου και ιδιωτικού τομέα Έργα Αστικής Ανάπλασης και JESSICA Γενικά, ο μηχανισμός JESSICA στοχεύει μόνο στην προώθηση έργων αστικής ανάπλασης, τα οποία θα ήταν αδύνατον να υλοποιηθούν χωρίς την υποστήριξή του. Για το λόγο αυτό χρηματοδοτεί έργα χαμηλού ρυθμού απόδοσης (IRR) με ευνοϊκότερους όρους, ώστε να προσελκύσει επιπλέον ιδιωτικά κεφάλαια και ταυτόχρονα να μειωθεί το συνολικό ρίσκο του έργου. Στόχος του μηχανισμού JESSICA λοιπόν, είναι να παράξει χρηματοοικονομικές αποδόσεις σε συνδυασμό με τα οικονομικά και κοινωνικά οφέλη που επιφέρει η υλοποίηση έργων αστικής ανάπλασης (Σχήμα 5.6). Σχήμα 5.6 Α Δημόσια Επίδραση Β Τα έργα που βρίσκονται ανάμεσα από τις ευθείες Α και Β είναι και αυτά που χρηματοδοτούνται από το JESSICA διότι αφορούν έργα με υψηλή δημόσια επίδραση στους πολίτες αλλά η απόδοση τους είναι λιγότερο ελκυστική για τους ιδιώτες επενδυτές, υπό φυσιολογικές συνθήκες αγοράς. Από την άλλη τα έργα που βρίσκονται πάνω από την ευθεία Α χρηματοδοτούνται αποκλειστικά από ιδιωτικά κεφάλαια ενώ όσα βρίσκονται κάτω από την ευθεία Β χρηματοδοτούνται με δημόσιους πόρους. Πηγή:JESSICA Sustainable investment in your city (bgregio.eu) 154

156 5.4.2 ΣΔΙΤ και JESSICA Ο μηχανισμός JESSICA επομένως υλοποιεί έργα, μοχλεύοντας δημόσια και ιδιωτικά κεφάλαια ταυτόχρονα. Άρα, υπάρχει η δυνατότητα τα ζητούμενα έργα να υλοποιηθούν μέσω Σύμπραξης Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα (ή με οποιαδήποτε άλλη μορφή συνεργασίας δημοσίου και ιδιωτικού τομέα) και να χρηματοδοτηθούν μέσω JESSICA, καθώς για την υλοποίηση κάποιου έργου ΣΔΙΤ η εταιρεία ειδικού σκοπού που θα δημιουργηθεί θα πρέπει να εξασφαλίσει τη συγχρηματοδότηση του έργου είτε με δημόσιες επιχορηγήσεις από τα διαρθρωτικά ταμεία είτε με χορήγηση πιστώσεων από την τραπεζική αγορά (π.χ. ΕΤΕπ και δάνεια ανά τομέα υλοποίησης). Με άλλα λόγια, οι Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα καθορίζουν τον τρόπο υλοποίησης έργων ή παροχής υπηρεσιών ενώ ο μηχανισμός JESSICA είναι ένα χρηματοοικονομικό εργαλείο, το οποίο προσδιορίζει τον τρόπο χρηματοδότησης των έργων αυτών. Η αναφορά στη δυνατότητα χρηματοδότησης έργων ΣΔΙΤ μέσω JESSICA γίνεται μόνο και μόνο για να διευκρινιστεί ότι η ανάδοχος εταιρεία της σύμπραξης ή η Εταιρεία Ειδικού Σκοπού που δημιουργείται για αυτό το λόγο, έχει το δικαίωμα και τη δυνατότητα, ως φορέας υλοποίησης του έργου, να αιτηθεί χρηματοδότηση από το ταμείο JESSICA. Τα όποια οφέλη ενδέχεται να προκύψουν από την υλοποίηση έργων μέσω Συμπράξεων, αφορούν μόνο την Κυβέρνηση και δεν επηρεάζει το μηχανισμό JESSICA Οφέλη ΣΔΙΤ και JESSICA Γενικά, τα έργα ΣΔΙΤ είναι πετυχημένα όταν αφορούν αστική αναγέννηση και αναδόμηση κεντρικών περιοχών, καθώς συντελούν στη δημιουργία πολύπλοκων αστικών έργων όπως εμπορικών κέντρων, τουριστικών υποδομών, πολυτελών κατοικιών, πάρκων, τα οποία βελτιώνουν την ποιότητα ζωής. Έτσι ο συνδυασμός μιας ΣΔΙΤ και του μηχανισμού JESSICA μπορεί να βοηθήσει αρκετά στην ανάπτυξη περισσότερων και μεγαλύτερων έργων υποδομών και αυτό γιατί δημιουργούνται ευνοϊκές συνθήκες δανειακής χρηματοδότησης. Συγκεκριμένα: 155

157 Από την ανάλυση των πλεονεκτημάτων που προηγήθηκε για τη χρήση ΣΔΙΤ όσο και για τη χρήση JESSICA, είδαμε ότι η εφαρμογή των δύο ειδών μεμονωμένα συμβάλλει στην μείωση της επιβάρυνσης του κρατικού προϋπολογισμού. Έτσι λοιπόν και ο συνδυασμός τους, μπορεί να ωφελήσει αρκετά την οικονομική κατάσταση του κράτους καθώς οι χρηματοδοτικές υποχρεώσεις για υλοποίηση δημοσίων έργων μεταφέρονται τόσο στους ιδιώτες όσο και στα κοινοτικά ταμεία. Δεδομένου ότι υπάρχουν πολλές ιδιωτικές επιχειρήσεις πρόθυμες να αναλάβουν την υλοποίηση ενός έργου ΣΔΙΤ, αλλά το ύψος του μετοχικού τους κεφαλαίου αδυνατεί να καλύψει την επένδυση, η χρήση του μηχανισμού JESSICA θα παρακινήσει τα τραπεζικά ιδρύματα για συμπληρωματική χρηματοδότηση καθώς ο συνολικός κίνδυνος (και περισσότερο ο πιστωτικός) που θα αναλάβει θα μειωθεί αρκετά. Με αυτόν τον τρόπο γίνονται ελκυστικά και έργα ΣΔΙΤ μεγαλύτερου προϋπολογισμού. Τέλος, ειδικότερα για έργα ΣΔΙΤ που είναι ανταποδοτικά (revenue generating projects), η χρήση JESSICA θα παρακινήσει περισσότερο τους ιδιώτες και τους πιστωτές για τη χρηματοδότησή τους. Και αυτό γιατί τα έργα θα παράγουν επαρκή ταμειακές ροές ώστε και να αποπληρώνονται όλοι οι δανειστές (συμπεριλαμβανομένου και των Κοινοτικών Πόρων) αλλά και να έχουν μια ικανοποιητική απόδοση στους μετόχους. 156

158 5.5 Διεθνείς Εμπειρία JESSICA Η εμπειρία JESSICA στα κράτη-μέλη της Ε.Ε. είναι ακόμα πολύ μικρή καθώς σε πολλά κράτη-μέλη δεν έχουν ολοκληρωθεί ακόμα οι διαδικασίες επιλογής Ταμείων Αστικής Ανάπτυξης ή των τελικών φορέων που θα υλοποιήσουν το έργο. Παρόλα αυτά ο μηχανισμός προχωράει με γοργούς ρυθμούς και αυξάνονται ολοένα οι πρωτοβουλίες των περιφερειών για μεγαλύτερη αειφόρο ανάπτυξη. Από την εμπειρία του εργαλείου JESSICA μέχρι στιγμής, τα στοιχεία δείχνουν ότι οι Διαχειριστικές Αρχές προτιμούν για Ταμείο Κεφαλαίου την ΕΤΕπ, η οποία θα είναι και ο διαχειριστής της, και για Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης διάφορα τραπεζικά ιδρύματα της χώρας. Μέχρι στιγμής, δραστηριοποιούνται 23 δράσεις JESSICA σε 10 κράτη-μέλη με συνολικό δεσμευμένο ποσό άνω των 1.9 δις. Επιπλέον, έχουν αναγγελθεί 21 Προσκλήσεις εκδήλωσης ενδιαφέροντος για σύσταση Ταμείων Αστικής Ανάπλασης από την ΕΤΕπ, έχουν σχηματιστεί 15 Ταμεία Κεφαλαίου (5 σε εθνικό επίπεδο και 14 σε περιφερειακό), πάνω από 33 Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης και υλοποιήθηκαν έργα JESSICA σε 4 χώρες (Πολωνία, Λιθουανία, Ηνωμένο Βασίλειο και Πορτογαλία). Πίνακας 5.2 Ταμεία JESSICA Ταμεία Κεφαλαίου ΕΤΕπ Άλλα Ιδρύματα Ταμεία Αστικής Ανάπλασης Σε εθνικό Επίπεδο Εσθονία Brandenburg (DE) Βουλγαρία East Midlands (UK) Ελλάδα Wales (UK) Λιθουανία Πορτογαλία Σε Περιφερειακό Επίπεδο Moravia-Silesia (CZ) Sicily (IT) Sardegna (IT) Campania (IT) Pomerania (PL) Silesia (PL) Westpomerania (PL) Wielkopolska (PL) Mazovia (PL) Andalucia (SP) F.I.D.A.E. (SP) London (UK) Scotland (UK) Northwest England (UK) 157

159 Κεφάλαιο Έκτο Η Περίπτωση της Ελλάδας Η Ελλάδα, ως μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, προσπαθεί να προσαρμόσει όλες τις αλλαγές και όλους τους νέους μηχανισμούς στήριξης, στον τρόπο υλοποίησης και παράδοσης των δημοσίων έργων και υπηρεσιών της. Ξεκινώντας από το 2000, προσπαθεί να ικανοποιήσει όλους τους στόχους που έχουν τεθεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή αναφορικά με την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη της χώρας, επενδύοντας συνέχεια σε νέα έργα υποδομής. Η υιοθέτηση επομένως των Συμπράξεων και η δημιουργία ειδικού νομικού και ρυθμιστικού πλαισίου από τις δημόσιες αρχές, συνέβαλλε στην προώθηση και ανάπτυξη μικρότερων δημοσίων έργων. Από το 2006 και μετά, έχουν εγκριθεί αρκετά έργα ΣΔΙΤ, συνολικής αξίας 5.6 δις, αλλά κανένα σχεδόν από αυτά δεν έχει προχωρήσει στο στάδιο της υλοποίησης. Παράλληλα με την ανάπτυξη των Συμπράξεων, οι ελληνικές δημόσιες αρχές ακολουθούν και ένα νέο μηχανισμό χρηματοοικονομικής στήριξης δημοσίων έργων, το εργαλείο JESSICA, το οποίο προωθείται από την ΕΤΕπ και βασίζεται στην ιδέα της ανακύκλωσης των κοινοτικών κεφαλαίων. Μέχρι στιγμής οι διαδικασίες εφαρμογής του εργαλείου περιορίζονται στην επιλογή του κατάλληλου έργου προς χρηματοδότηση ενώ η αδυναμία των τραπεζών να συγχρηματοδοτήσουν έστω και σε χαμηλό ποσοστό μόχλευσης τα ιδιωτικά έργα, συμβάλλει στην καθυστέρηση της εκταμίευσης των πόρων και την πρόοδο του προγράμματος. 158

160 Ποσό Δανείου 6.1 Υλοποίηση έργων στα πλαίσια του ΕΣΠΑ Η Ελλάδα είναι μια χώρα που έχει φορτωθεί μεγάλα δημοσιονομικά ελλείμματα στον προϋπολογισμό της και υψηλά δημόσια χρέη. Η καχυποψία των αγορών δυσκόλευε για πολλά χρόνια την προσφυγή της χώρας στις χρηματιστηριακές αγορές και ως συνέπεια εμπόδιζε την ανάπτυξη σημαντικών υποδομών. Με την είσοδό της στην ΕΕ, εκτός από τα οφέλη που δημιουργήθηκαν σε πολιτικό, κοινωνικό και οικονομικό επίπεδο, άνοιξαν οι δρόμοι και για απόκτηση χρηματοδοτικών κεφαλαίων τόσο μέσα από τα Ευρωπαϊκά Κονδύλια 41, τα οποία θα χρησιμοποιούνταν για υποστήριξη σημαντικών έργων και ιδιαίτερα στον τομέα των μεταφορών, όσο και μέσα από τα δάνεια της ΕΤΕπ. Στο παρακάτω διάγραμμα φαίνονται τα δάνεια που χορήγησε η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων στην Ελλάδα για ανάπτυξη έργων σε τομείς όπως οι μεταφορές, η ενέργεια, οι πιστώσεις σε μικρομεσαίες επιχειρήσεις, σε αστικές υποδομές και σε υπηρεσίες. Η ΕΤΕπ στηρίζει τις επενδύσεις στην Ελλάδα και συμβάλλει στην χρηματοδότηση των σημαντικότερων έργων στη χώρα. Τα τελευταία 5 έτη, τα δάνεια που χορήγησε για την υλοποίηση έργων ξεπερνούν τα δις. Σχήμα 6.1 Δάνεια της ΕΤΕπ στην Ελλάδα 3,150,500,000 1,618,390,536 1,165,000, ,000, ,000, Τα Ευρωπαϊκά Κονδύλια χορηγούνται μέσα από τα τρία κοινοτικά ταμεία της Ε.Ε. Βλέπε Παράρτημα. 159

161 Κάθε χώρα συντάσσει ένα Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Αναφοράς (ΕΣΠΑ) σύμφωνα με τα πρότυπα και τις αρχές των Κοινοτικών Στρατηγικών Κατευθυντήριων Γραμμών της ΕΕ. Το ελληνικό ΕΣΠΑ αποτελείται από Επιχειρησιακά Προγράμματα τα οποία για την περίοδο χωρίζονται σε 7 Τομεακά, 5 Περιφερειακά και 14 Προγράμματα Ευρωπαϊκής Εδαφικής Συνεργασίας. Στο παρακάτω σχήμα φαίνονται όλοι οι πόροι που παραχώρησε η Ε.Ε. στην Ελλάδα για την εκπλήρωση των Επιχειρησιακών της Προγραμμάτων καθώς και τα κεφάλαια που εξασφαλίστηκαν από το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων και άλλους ιδιωτικούς φορείς. Να τονίσουμε ότι τα Επιχειρησιακά της προγράμματα θα πρέπει να ακολουθούν τους αντικειμενικούς στόχους της πολιτικής συνοχής για την περίοδο Σχήμα 6.2 Κατανομή Συνολικών Πόρων του ΕΣΠΑ για την Ελλάδα δις 13.7 δις 8.9 δις 3.9 δις Κοιν. Πόροι 2.2 δις Εθν. Πόροι δις Κοιν. Πόροι 11.5 δις Εθν. Πόροι ΕΤΠΑ ΕΚΤ Ταμείο Συνοχής Τα κεφάλαια προορίζονται για τα Ευρωπαϊκό Ταμείο Αλιείας και το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης Τα κεφάλαια επενδύονται σε έργα που ικανοποιούν τους στόχους της Σύγκλισης, της Περιφερειακής Ανταγωνιστικότητας και Απασχόλησης και της Ευρωπαϊκής Εδαφικής Συνεργασίας Τα κεφάλαια του Ταμείου Συνοχής απορροφούνται κατά 43% σε έργα περιβάλλοντος και 57% σε έργα μεταφορών Έτσι λοιπόν, τα διαρθρωτικά ταμεία του ΕΣΠΑ συγκέντρωσαν δις εκ των οποίων το 51 % προερχόταν από κοινοτικούς πόρους, το 30 % από δημόσια χρηματοδότηση και το 19 % από ιδιωτική. Από τους 20,42 δις Κοινοτικούς Πόρους της Ε.Ε. οι δις προορίζονται για το ΕΤΠΑ, οι 4.36 δις για το ΕΚΤ και οι 3.7 δις για το Ταμείο Συνοχής. 160

162 6.2 Η Εισαγωγή των Συμπράξεων Η στήριξη της Ε.Ε με κοινοτικούς πόρους συνδυάστηκε με την εκτέλεση δημοσίων έργων μέσω Συνεργασιών Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα και ειδικότερα με τη μορφή των Συμβάσεων Παραχώρησης. Με τον τρόπο αυτό υλοποιήθηκαν τρία από τα σημαντικότερα και μεγαλύτερα έργα υποδομής στη χώρα (όπως το αεροδρόμιο Σπατών, η Γέφυρα Ρίου Αντιρίου, η Αττική Οδός). Η επιτυχία των Συμβάσεων Παραχώρησης, ενθάρρυνε την κυβέρνηση για προώθηση έργων μεσαίας και μικρότερης κλίμακας, τα οποία δεν θεωρούνται το ίδιο ελκυστικά από τους ιδιώτες επενδυτές. Έτσι, προκείμενου να αναπτυχθεί η αξιοπιστία μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού φορέα και να δημιουργηθούν τα κατάλληλα κίνητρα στους ιδιώτες επενδυτές, το Ελληνικό Κράτος θέσπισε το 2005 ειδικό νομικό πλαίσιο πάνω στις Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα, διευκρινίζοντας με σαφήνεια τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του κάθε φορέα. Σύμφωνα με το νέο νομικό πλαίσιο των Συμπράξεων, παρατηρείται ότι στόχος του Ελληνικού Δημοσίου είναι να εκχωρήσει συγκεκριμένες αρμοδιότητες στον ιδιώτη, οι οποίες αφορούν τη χρηματοδότηση, κατασκευή και συντήρηση της υποδομής και όχι την εκμετάλλευσή του. Για παράδειγμα, ο ιδιώτης κατασκευάζει, χρηματοδοτεί, λειτουργεί και συντηρεί ένα νοσοκομείο, αλλά οι ιατρικές υπηρεσίες προσφέρονται από το δημόσιο φορέα. Δεδομένου λοιπόν των προβλημάτων που έχουν παρουσιαστεί στην υλοποίηση δημοσίων έργων με την παραδοσιακή μέθοδο (μεγάλες καθυστερήσεις και υπερβάσεις χρονοδιαγράμματος και προϋπολογισμού), θεωρείται ότι η εφαρμογή της Συμπράξεις θα βοηθήσει τη χώρα στην κατασκευή έργων, των οποίων το συνολικό κόστος θα είναι ίσο σχεδόν με αυτό της παραδοσιακής μεθόδου αλλά με την ταυτόχρονη παραγωγή περισσότερων κοινωνικών ωφελειών. Θα πρέπει βέβαια να αξιολογηθούν σωστά όλοι οι κίνδυνοι και να γίνει η βέλτιστη κατανομή τους, καθώς αυτό θα καθορίσει το εάν θα γίνουν ή όχι προσφορές από διεθνείς και άλλους εγχώριους ιδιωτικούς επενδυτές. 161

163 6.2.1 Η πορεία των διαδικασιών Στην περίοδο που ακολούθησε μετά την έκδοση του νόμου 3389/2005 (από 2006 μέχρι και 2008), η ΔΕΣΔΙΤ ενέκρινε συνολικά 52 έργα ΣΔΙΤ 42 συνολικού κόστους 5,63 δις 43 σε διάφορους τομείς. Από το 2009 και μετά, δεν έχουν υπαχθεί άλλα έργα ΣΔΙΤ στις διατάξεις του νόμου είτε λόγω της Ελληνικής δημοσιονομικής κρίσης που ξεκίνησε εκείνη την περίοδο είτε επειδή τα περισσότερα από τα εγκεκριμένα έργα βρίσκονται ακόμα στις διαδικασίες ανάθεσης. Από τα στοιχεία των έργων ΣΔΙΤ, διαπιστώνεται ότι τα περισσότερα και μεγαλύτερα έργα που έχουν εγκριθεί (στο σύνολο 7), αφορούν την κατασκευή και συντήρηση υποδομών δημοσίων φορέων, την ανέγερση σχολικών και νοσοκομειακών κτηρίων και τις εγκαταστάσεις του Υπουργείου Αμύνης. Πρόκειται δηλαδή για Μη Ανταποδοτικά έργα, ή αλλιώς έργα κοινωνικού χαρακτήρα. Επιτυγχάνεται δηλαδή ο σκοπός του ελληνικού νόμου να προωθήσει την υλοποίηση έργων μεσαίων και μικρότερης οικονομικής αποδοτικότητας για τους ιδιώτες αλλά μεγάλης κοινωνικής ανάγκης για τους πολίτες. Τομείς Έργα Κόστος Άμυνα Μεταφορές Λιμενικές Υποδομές Παιδεία 9 1, Περιβάλλον Πολιτισμός Στέγαση Δημοσίων Υπηρεσιών 22 1, Υγεία 4 1, Ανταποδοτικά Έργα Δήμων Σύνολο Έργων 52 5, Αναλυτική περιγραφή των έργων στο Παράρτημα 43 Στο κόστος περιλαμβάνεται και 20 % επιπλέον κόστος για ασφάλιση και βαριά συντήρηση των υποδομών. 162

164 Όπως γνωστοποιήθηκε και παραπάνω, οι διαδικασίες των έργων ΣΔΙΤ στην Ελλάδα έχουν καθυστερήσει αρκετά. Βάση της διεθνούς εμπειρίας αλλά και τις οδηγίες του Κοινοτικού Δικαίου, που καθορίζει συγκεκριμένες χρονικές περιόδους δημοσίευσης και κατάθεσης προσφορών, το ενδεικτικό χρονοδιάγραμμα που πρέπει να ακολουθείται υποδεικνύει ότι το διάστημα από τη λήψη πληροφοριών του δημοσίου μέχρι και την έγκριση από τη ΔΕΣΔΙΤ είναι 6-8 μήνες και το διάστημα από την προκήρυξη διαγωνισμού μέχρι την υπογραφή της σύμπραξης είναι 9-12 μήνες. Δεδομένου λοιπόν ότι από τα 52 έργα ΣΔΙΤ το 25% βρίσκεται στο στάδιο πρόσληψης συμβούλων το 44 % βρίσκεται στην προετοιμασία προκήρυξης Διαγωνισμού το 31 % βρίσκεται στο στάδιο των διαδικασιών ανάθεσης φαίνεται ότι οι διαδικασίες υλοποίησης των ελληνικών έργων ΣΔΙΤ έχουν καθυστερήσει σημαντικά. Επομένως, παρ όλη την υποστήριξη της Ε.Ε., τα έργα ΣΔΙΤ δεν προχωράνε πολύ γρήγορα λόγω διάφορων εσωτερικών εμποδίων, τα οποία καθυστερούν και πολλές φορές αποτρέπουν τις επενδύσεις στη χώρα από διεθνής και εγχώριους επενδυτές. Οι βασικοί λόγοι καθυστέρησης των διαδικασιών περιλαμβάνουν: προβλήματα γραφειοκρατίας, τα οποία δημιουργούν περαιτέρω νομικά και δικαστικά ζητήματα αλλά και καθυστερήσεις στις διαδικασίες έλλειψη ευελιξίας και διαπραγματευτικής ικανότητας από μεριάς του δημοσίου προς τον ιδιωτικό τομέα, κυρίως ως προς τη μεταφορά και κατανομή κινδύνου αλλά και το συμβατικό αντάλλαγμα που προσφέρει, κάνοντας την τραπεζική χρηματοδότηση των έργων αδύνατη τα τεύχη δημοπράτησης πραγματοποιήθηκαν χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι απαιτήσεις των δανειστών και πολλές φορές τροποποιήθηκαν εν μέσω της 163

165 διαγωνιστικής διαδικασίας, δημιουργώντας αναξιοπιστία στους ιδιώτες ως προς τις προτεραιότητες του Δημοσίου μικρός βαθμός συνεργασίας μεταξύ δημόσιας διοίκησης και τοπικές αρχές τα οποία συμβάλλουν στην δυσκολία απορρόφησης των κοινοτικών κονδυλίων του ΕΣΠΑ. Επιπλέον, στην Ελλάδα οι διαγωνιστικές διαδικασίες των έργων ΣΔΙΤ έχουν υψηλό κόστος τόσο για τις Αναθέτουσες Αρχές όσο και για τους υποψήφιους ιδιώτες, σε σχέση με την παραδοσιακή μέθοδο ενώ χρησιμοποιείται κατά τον πλείστον η κλειστή διαγωνιστική διαδικασία σε σχέση με τη διαδικασία ανταγωνιστικού διαλόγου που χρησιμοποιείται σε άλλες χώρες. Έτσι, επιταχύνονται μεν οι διαδικασίες επιλογής του υποψηφίου, αλλά περιορίζονται αρκετά οι πιθανότητες προσφοράς καινοτόμων λύσεων. 164

166 6.3 Το JESSICA στην Ελλάδα Η Εισαγωγή του μηχανισμού Η ελληνική εμπειρία σε επενδύσεις έργων αστικής ανάπλασης μέσω του μηχανισμού JESSICA ξεκινά το 2008 όταν υπογράφεται το Μνημόνιο Συνεργασίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της ΕΤΕπ και της Ελληνικής Κυβέρνησης. Για δύο περίπου χρόνια πραγματοποιήθηκαν μελέτες για την αξιολόγηση των προοπτικών που έχουν οι ελληνικές περιοχές και τα ιδιωτικά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα για την υποστήριξη βιώσιμων επενδύσεων σε έργα αστικής ανασυγκρότησης αλλά και των δυνατοτήτων τους να χρηματοδοτηθούν μέσα από το εργαλείο JESSICA. Έτσι πραγματοποιήθηκαν τρείς μελέτες για τη χώρα μας, ως προς την αξιολόγηση ενεργειακής απόδοσης, διαχείρισης στερεών αποβλήτων και την ανάλυση της ελληνικής αγοράς γενικότερα. Το συμπέρασμα των μελετών ότι η Ελλάδα παρόλα τα προβλήματα που έχει μπορεί να υποστηρίξει βιώσιμες επενδύσεις, οδήγησαν τον Ιούλιο του 2010 στην υπογραφή της Σύμβασης Χρηματοδότησης για σύσταση Ταμείου Κεφαλαίου JESSICA στην Ελλάδα. Έτσι δημιουργήθηκε διακριτή χρηματοδοτική μονάδα μέσα στην ΕΤΕπ (JESSICA Holding Fund in Greece), η οποία είναι και διαχειριστής του Ταμείου, με στόχο την διαχείριση μέρους των Κοινοτικών Κονδυλίων των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων και τη διανομή τους στα αντίστοιχα ΤΑΑ, για την επένδυσή τους σε έργα αστικής ανάπλασης των περιφερειών της Ελλάδας. Το Ταμείο Κεφαλαίου συστάθηκε μεταξύ της ΕΤΕπ και του Υπουργείου Ανάπτυξης Ανταγωνιστικότητας και Ναυτιλίας. Την ίδια μέρα, το Ταμείο Κεφαλαίου της Ελλάδας δέσμευσε 258 εκ. από πέντε Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα και το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα Περιβάλλον και Αειφόρος Ανάπτυξη του ΕΣΠΑ , για να τα διανείμει στα Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης των περιφερειών μόνο με τη μορφή δανείων ή μετοχικού κεφαλαίου και όχι εγγυήσεων. 165

167 Τον Μάρτιο του 2011 η ΕΤΕπ δημοσίευσε ανοικτή Πρόσκληση Εκδήλωσης Ενδιαφέροντος προς τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα της χώρας που επιθυμούν να επιλεχθούν ως Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης. Όπως φαίνεται και στον παρακάτω πίνακα, έχουν δημιουργηθεί μέχρι σήμερα 5 (πέντε) ΤΑΑ τα οποία θα επενδύσουν σε 6 Επιχειρησιακά Προγράμματα για την περίοδο Πίνακας 6.1 Jessica Holding Fund in Greece Περιοχή Ταμείο Αστικής Ανάπλασης Ποσό Έτος 1 Κρήτη Παγκρήτια Συνεταιριστική Τράπεζα και Ταχυδρομικό Ταμιευτήριο Αττική, Δυτική Ελλάδα, Ιόνια Νησιά Εθνική Τράπεζα Ελλάδος Περιφέρειες που υπάγονται 3 στον στόχο 1 (Σύγκλιση) Ανατ.Μακεδ & Θράκη Επενδυτική Τράπεζα Βόρειο Αιγαίο Ελλάδος Δυτ.Μακεδονία Ήπειρος Στερεά Ελλάδα Πελοπόννησος EFG Eurobank Ergasias Κεντρική Μακεδονία Θεσσαλία Τράπεζα Πειραιώς Το Ταμείο Κεφαλαίου της Ελλάδας θα χρηματοδοτεί έργα που στοχεύουν: στην ανάπτυξη εναλλακτικών μορφών ενέργειας ή ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στην αναβάθμιση των υποβαθμισμένων αστικών περιοχών σε έργα βασικής υποδομής και μεταφορών σε έργα διαχείρισης υδάτων και αποβλήτων σε δίκτυα ενέργειας σε έργα βελτίωσης ενεργειακής απόδοσης στην καταπολέμηση κλιματικής αλλαγής στην ανάπτυξη συνεργατικών σχημάτων υψηλής τεχνολογίας 44 Οι περιφέρειες που υπάγονται στον στόχο 1 είναι η Ανατολική Μακεδονία και Θράκη, το Βόρειο Αιγαίο, η Ήπειρος, η Θεσσαλία, η Δυτική Ελλάδα, τα Ιόνια Νησιά και η Κρήτη. 166

168 Μέχρι στιγμής, οι διαδικασίες εφαρμογής του εργαλείου βρίσκονται στο στάδιο επιλογής του τελικού παραλήπτη του έργου, δηλαδή στο στάδιο όπου τα ταμεία αστικής ανάπτυξης προσκαλούν ιδιωτικούς ή δημοσίους φορείς στην εκδήλωση ενδιαφέροντος και μέσω διάφορων κριτηρίων αξιολογούν τους υποψηφίους. Στο σημείο αυτό διευκρινίζεται ότι οι συντελεστές βαρύτητας των ομάδων κριτηρίων, που χρησιμοποιούν τα ελληνικά Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης για την επιλογή του τελικού αναδόχου, δίνουν περισσότερο έμφαση στο χρονοδιάγραμμα υλοποίησης και στην τεχνική ωριμότητα των έργων. Αυτό συμβαίνει διότι απαιτείται η απορρόφηση των κοινοτικών πόρων μέσα σε μία τριετία. Πιο συγκεκριμένα, αφού επιλεγούν οι τελικοί φορείς που θα υλοποιήσουν το έργο, η χρηματοδότηση θα πρέπει να γίνει άμεσα, προκειμένου να επενδυθούν τα κεφάλαια μέσα στην επόμενη 3ετία, μέχρι δηλαδή 31 Δεκεμβρίου του 2015 (n + 2). Αναλυτικότερα: i) Το 50% των πόρων μέχρι 31/12/2013 ii) Το 80% των πόρων μέχρι 21/12/2014 iii) Το 100% των πόρων μέχρι 30/06/2015 Τέλος, το Ταμείο Κεφαλαίου της Ελλάδας θα χρηματοδοτεί τα Ταμεία Αστικής Ανάπτυξης και αυτά με τη σειρά τους, τους τελικούς φορείς υλοποίησης, μόνο με Ίδια και Δανειακά κεφάλαια και όχι με εγγυήσεις. Τα δάνεια θα χορηγούνται απευθείας στους δικαιούχους ενώ τα ίδια κεφάλαια θα διατίθενται με τη συμμετοχή του ταμείου στο μετοχικό κεφάλαιο των ιδιωτών και των εταιρειών ειδικού σκοπού που θα σχηματιστούν στις περιπτώσεις συνεργασιών δημοσίου και ιδιωτικού τομέα. 167

169 6.3.2 Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης Αττικής Από τα πρώτα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα που επιλέχθηκε από το Ταμείο Κεφαλαίου για Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης, είναι η Εθνική Τράπεζα Ελλάδας, η οποία θα λειτουργεί ως Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης Αττικής. Το ΤΑΑ Αττικής έχει 50 εκ. από το ΠΕΠ Αττικής ΑΠ4 το οποίο χρηματοδοτείται κατά 85% από το ΕΤΠΑ και κατά 15% από εθνικούς πόρους. Το Ταμείο θα χρηματοδοτεί κάθε έργο μέχρι το 70% του συνολικού του κόστους ενώ το υπόλοιπο 30% καλύπτεται από το φορέα υλοποίησης (ίδια κεφάλαια ιδιώτη σε ποσοστό άνω του 10 % και τραπεζικό δάνειο σε ποσοστό άνω του 10%). Στο παρακάτω σχήμα παρουσιάζεται αναλυτικότερα το χρηματοδοτικό σχήμα των έργων που θα καλύπτουν καθώς και το ελάχιστο ποσό επένδυσης που θα χρησιμοποιηθεί για υλοποίηση έργων αστικής ανάπλασης στην περιφέρεια της Αττικής. Σχήμα 6.3 Πηγή: ΕΤΕ, «Ταμείο Αστικής Ανάπτυξης ανάπτυξης JESSICA της περιφέρειας Αττικής». 168