ΤΕΧΝΙΚΕΣ ΜΕΛΕΤΕΣ : ΜΟΧΛΟΣ ή ΦΡΕΝΟ ΣΤΗΝ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ;

Transcript

1 ΤΕΧΝΙΚΕΣ ΜΕΛΕΤΕΣ : ΜΟΧΛΟΣ ή ΦΡΕΝΟ ΣΤΗΝ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ; Χρήστος Ν. Δαμβέργης, Πολ. Μηχανικός Πρόεδρος Συλλόγου Μελετητών Υδραυλικών Έργων & Διαχείρισης Υδατικών Πόρων ΣΜΥΕΔΥΠ 1. Εισαγωγή Τα Δημόσια έργα είναι τα έργα υποδομής της χώρας, που αφενός καλύπτουν τις βασικές ανάγκες του κοινωνικού συνόλου και αφετέρου αποτελούν ικανή και αναγκαία συνθήκη για την ανάπτυξη παραγωγικών δυνατοτήτων. Έλλειψη υποδομών σημαίνει στέρηση δυνατότητας. Αυτή είναι γενική και διαχρονική διαπίστωση για την οποία δεν χωράει καμία αμφιβολία. Η διαδικασία παραγωγής των Δημοσίων έργων περιλαμβάνει τέσσερις διακριτές φάσεις: Α Φάση : Επιλογή του Μελετητή Β Φάση : Εκπόνηση της μελέτης Γ Φάση : Επιλογή του Αναδόχου κατασκευής Δ Φάση : Κατασκευή και παράδοση σε χρήση Η παρούσα εισήγηση θα επικεντρωθεί στις δύο πρώτες φάσεις, δηλαδή στη διαχείριση των μελετών. 2. Ισχύον καθεστώς ανάθεσης και εκπόνησης μελετών Η ορθολογική διαχείριση των μελετών (ανάθεση, εκπόνηση, εφαρμογή) αποτελεί παράγοντα βαρύνουσας σημασίας για την επιτυχή και εμπρόθεσμη ολοκλήρωση κάθε έργου. Με οικονομικούς όρους, η σωστή μελέτη είναι ένα προϊόν μικρού σχετικά κόστους με πολύ μεγάλη αξία, ενώ η λανθασμένη μελέτη είναι ο σίγουρος τρόπος ώστε με λίγα χρήματα να χάσεις πολλά. Σήμερα το βασικό νομικό πλαίσιο διαχείρισης των μελετών διέπεται από τον Νόμο 3316/2005 όσον αφορά στην ανάθεση και το ΠΔ 696/1974 όσον αφορά στην εκπόνηση. σελ. 1

2 3. Προβλήματα εφαρμογής στη διαχείριση των μελετών Διαδικασία επιλογής μελετητή Ο Νόμος 3316/2005 μετράει ήδη οκτώ χρόνια εφαρμογής και πλέον με βεβαιότητα μπορούμε να κάνουμε μια συνοπτική καταγραφή των θέσεων που δεν έχει λειτουργήσει ικανοποιητικά, όπως πιο κάτω : Γενικά τα έργα υποδομής είναι έργα μεγάλης κλίμακας και η βέλτιστη λύση δεν μπορεί να προκύψει αυτοποιημένα. Σχεδόν πάντα είναι αποτέλεσμα διερεύνησης και εξέτασης εναλλακτικών προτάσεων, δηλαδή αυτό που λέμε εκπόνηση προκαταρκτικής μελέτης. Αυτό το θεμελιώδες στάδιο έχει απαξιωθεί και οι προκαταρκτικές μελέτες που επίσημα τουλάχιστον εκπονούνται πλέον, μετρούνται στα δάκτυλα του ενός χεριού. Η αξιολόγηση της τεχνικής ικανότητας των μελετητών γίνεται με υποκειμενικά και αναξιόπιστα κριτήρια. Οι ομιχλώδεις χαρακτηρισμοί των αξιολογούμενων μελετητών όπως άριστος, πολύ καλός, καλός, μέτριος δεν σημαίνουν τίποτα με τον τρόπο που αναφύονται και απλά διαιωνίζουν ένα κλίμα αδιαφάνειας. Αξίζει να αναφερθεί ότι σύμφωνα με σχετική εγκύκλιο της ΓΓΔΕ οι παραπάνω χαρακτηρισμοί, θα μπορούσαν να κλιμακώνονται ανά 10 μονάδες. Με τον νόμο 3919/2011 (άρθρο 7) καταργήθηκαν οι ελάχιστες αμοιβές των μηχανικών και πλέον οι οικονομικές προσφορές των διαγωνιζομένων στις μελέτες του δημοσίου διαμορφώνονται ελεύθερα. Οι συνθήκες λειτουργίας αυτής της ελεύθερης αγοράς, ήταν η κερκόπορτα για τον χειρουργικό έλεγχο των αποτελεσμάτων των διαγωνισμών 1. Ο παρακάτω πίνακας περιγράφει συνοπτικά έναν επιτυχή (;) διαγωνισμό, που ολοκληρώθηκε το πρώτο εξάμηνο του 2012 και βοηθάει στο να αντιληφθούμε σε πραγματικές συνθήκες, τι σημαίνει κατά τον Ν. 3919/2011 ελεύθερη αγορά και υγιής ανταγωνισμός. 1 Το φαινόμενο πήρε τέτοια έκταση, που παρόλο το μικρό διάστημα εφαρμογής του η χάρη του έφτασε μέχρι τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης κο Λέανδρο Ρακιντζή, και μάλιστα τέτοια ώστε στην έκθεση για το έτος 2012 να γίνεται ειδική μνεία. σελ. 2

3 ΔΙΑΓΩΝΙΣΜΟΣ ΕΚΠΟΝΗΣΗΣ ΜΕΛΕΤΗΣ ΥΔΡΑΥΛΙΚΩΝ ΕΡΓΩΝ ΠΡΟΕΚΤΙΜΩΜΕΝΗ ΑΜΟΙΒΗ : (πλέον ΦΠΑ) ΦΕΒΡΟΥΑΡΙΟΣ 2012 ΣΥΜΜΕΤΕΙΧΑΝ 20 ΓΡΑΦΕΙΑ ΜΕΛΕΤΩΝ ΤΑΞΗΣ Δ & Ε (Κατηγορία 13) ΤΕΛΙΚΑ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΔΙΑΓΩΝΙΣΜΟΥ (ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΙΙΙ) Βαθμολογία Οικονομική Αξιολόγηση Συνολική & Κατάταξη βαθμολογία & τελική ΣΧΗΜΑΤΑ Ποσοστό Οικονομική Τεχνικής κατάταξη Έκπτωσης Προσφορά Αξιολόγησης προσφοράς ΣΧΗΜΑ Α 94, ,00% (Πρώτο) (Η πιο ακριβή) 74,33 (Πρώτο) ΣΧΗΜΑ Β 64, ,00% (Τελευταίο) (Η πιο φτηνή) 73,02 (Δεύτερο) ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΟΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ Διαφορά βαθμών στην συνολική Ελάχιστη διαφορά στην συνολική 1,31 βαθμολογία μεταξύ 1 ου και 2 ου αποτίμηση μικρότερη από 2% Οικονομική διαφορά μεταξύ 1 ου Τεράστια οικονομική διαφορά, για δύο και 2 ου σε σχήματα πρακτικά ισάξια Αξία μιας (1) μονάδας διαφοράς μεταξύ 1 ου και 2 ου σε Το 50% της προεκτιμώμενης αμοιβής ΥΠΟΘΕΤΙΚΟ ΣΕΝΑΡΙΟ Εάν το Σχήμα Β είχε βαθμολογηθεί στην Τεχνική Αξιολόγηση με 66,00 δηλαδή με μόλις 2,0 μονάδες παραπάνω, θα κέρδιζε αυτό το διαγωνισμό και το Δημόσιο Αξίζει να αναφερθεί ότι σύμφωνα με σχετική Εγκύκλιο της ΓΓΔΕ, οι χαρακτηρισμοί άριστος, πολύ καλός, καλός, μέτριος, θα μπορούσαν να κλιμακώνονται ανά 10 μονάδες. Σήμερα δύο χρόνια μετά και αφού κανείς δεν έχει ασχοληθεί με το ισχύον νοσηρό καθεστώς, οι εκπτώσεις που προσφέρονται στους διαγωνισμούς αναθέσεων μελετών του Δημοσίου φτάνουν στο 70% με 80% της προεκτιμώμενης αμοιβής. Είναι ηλίου φαεινότερο ότι με αυτές τις εκπτώσεις είναι αδύνατο να εκπονηθεί μελέτη, που να μπορεί να χαρακτηριστεί στοιχειωδώς επαρκής. Θα έχει μεγάλο ενδιαφέρον στο άμεσο μέλλον να καταγράψουμε το πώς το Ελληνικό Δημόσιο, προσπαθώντας πρόσκαιρα να εξοικονομήσει ελάχιστα σχετικά χρήματα, διακινδύνευσε να επιβαρυνθεί με δαπάνες εκατοντάδων εκατομμυρίων, λόγω ανεπαρκών τεχνικών μελετών και των προβλημάτων που αυτές επιφέρουν κατά τις διαδικασίες δημοπράτησης και κατασκευής. Το χρονικό διάστημα που μεσολαβεί μεταξύ της διακήρυξης και της ανάθεσης της μελέτης συνήθως υπερβαίνει το ένα έτος, που σημαίνει μεγάλη σπατάλη πόρων. Ο κανονισμός προεκτίμησης αμοιβών, τουλάχιστον όσον αφορά στα υδραυλικά έργα, έχει προφανείς αστοχίες. σελ. 3

4 Διαδικασία εκπόνησης μελέτης Όσον αφορά στο καθεστώς εκπόνησης μπορεί με βεβαιότητα να ισχυριστεί κανείς ότι βρίθει προβλημάτων, όπως καταγράφονται παρακάτω : Το ΠΔ 696/1974 μετά από σαράντα χρόνια εφαρμογής έχει υπερβολικά γεράσει και ξεπεραστεί σε πολλά σημεία, αφού όλα αυτά τα χρόνια δεν έχει επικαιροποιηθεί με αποτέλεσμα να αγνοεί τις τεχνολογίες που αναπτύχθηκαν και τη χρήση ηλεκτρονικών υπολογιστών και σύγχρονων λογισμικών. Επιπλέον υπάρχουν είδη μελετών όπως π.χ. υδραυλικές μελέτες οδοποιίας, σήραγγες, κλπ που δεν περιλαμβάνονται καν στο Προεδρικό Διάταγμα. Η συχνή έλλειψη υποστηρικτικών μελετών και ερευνών οδηγεί σχεδόν πάντα σε κοστοβόρες ή ανεδαφικές προτάσεις. Οι υποθέσεις Έστω, Για λόγους ασφαλείας..., κλπ όταν επαναλαμβάνονται συχνά-πυκνά σε μια μελέτη, κοστίζουν πολύ ακριβά. Ο χρόνος εκπόνησης της μελέτης, πολλές φορές καθορίζεται από άλλες ανάγκες - κατανοητές μεν, λάθος δε- και σπάνια είναι ρεαλιστικός. Η Τιμολόγηση των έργων -εδώ και οκτώ χρόνια- γίνεται από Τιμολόγιο - Τιμοκατάλογο χωρίς να υπάρχουν Αναλυτικά Τιμολόγια (Ανάλυση Τιμών). Σημαντικό βήμα προόδου στην εκτέλεση των έργων, είναι η πρόσφατη υποχρεωτική εφαρμογή των Εθνικών Τεχνικών Προδιαγραφών (ΕΤΕΠ). Όμως έχουνε διαπιστωθεί σοβαρές ασυμβατότητες μεταξύ Περιγραφικού Τιμολογίου και Προδιαγραφών, οι οποίες πρέπει άμεσα να αρθούν. 4. Προτάσεις βελτίωσης Ας προσπαθήσουμε να δούμε κάποιες προτάσεις, οι οποίες θα μπορούσαν να βελτιώσουν τη διαχείριση των μελετών : Διαδικασία επιλογής μελετητή Η τεχνική αξιολόγηση να γίνεται με αντικειμενικά κριτήρια, ώστε να πάψει να είναι συρραφή υποκειμενικών 2 αοριστολογιών. Να αξιολογείται η γενική εμπειρία του μελετητή. Να θεσμοθετηθούν ασφαλιστικές δικλείδες για την αποφυγή εξωπραγματικών εκπτώσεων 2, όπως π.χ. η πρόβλεψη της παρ.5 του άρθρου 59 του ν4146/2013 (που αφορά σ εργολαβίες), μπορεί να εφαρμοστεί ίδια ή με κάποιες προσαρμογές και στον τομέα των μελετών και υπηρεσιών, επίσης η εφαρμογή του άρθρου 55 και ειδικότερα της παραγράφου (δ) της Οδηγίας 2004/187/εκ που αφορά τις Ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές. Η φτηνότερη μελέτη σπάνια είναι και η οικονομικότερη για το συνολικό κόστος του έργου. 2 Είναι και πρόταση του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης. σελ. 4

5 Διαδικασία εκπόνησης της μελέτης Άμεση αναθεώρηση των παραδοτέων, που θα ακολουθηθεί από νέες προδιαγραφές σύνταξης μελετών, σαν μία ελάχιστη δικλείδα ασφαλείας της ποιότητας των μελετών και του δημοσίου συμφέροντος. Το επιθυμητό θα ήταν η ταυτόχρονη θεσμοθέτηση παραδοτέων και προδιαγραφών. Όμως η σύνταξη προδιαγραφών σύνταξης μελετών, απαιτεί μεγάλο χρονικό διάστημα και σημαντικούς πόρους για να υλοποιηθεί. Με πρωτοβουλία του ΣΜΥΕΔΥΠ έχουν συνταχτεί προδιαγραφές περιεχομένων (παραδοτέα) για ορισμένες κατηγορίες μελετών υδραυλικών έργων. Να δίνεται η δέουσα βαρύτητα στις προτάσεις των μελετητών για υποστηρικτικά στοιχεία, η έλλειψη των οποίων οδηγεί συχνά σε αστοχίες. Ο ενδεδειγμένος τρόπος καθορισμού των απαραίτητων υποστηρικτικών εργασιών είναι η σύνταξη εμπεριστατωμένης προκαταρκτικής μελέτης. Ο χρόνος εκπόνησης της μελέτης να καθορίζεται σύμφωνα με τις ειδικές απαιτήσεις της μελέτης και όχι μόνο από τις λοιπές χρονικές δεσμεύσεις του έργου. Ο συντονισμός όλων των εμπλεκομένων (Μελετητών, Υπηρεσιών, Τοπικών Αρχών, κλπ) να είναι επαρκής και να γίνεται με συνέπεια. Να διεξάγεται ενδελεχής και αποτελεσματικός έλεγχος των μελετών. Ο έλεγχος των μελετών μπορεί να γίνεται από τις αναθέτουσες αρχές, όμως σε περιπτώσεις σχετικής αδυναμίας ή έργων ιδιαίτερης φύσεως και δυσκολίας, να γίνεται από ιδιώτες Ελεγκτές 3 με συνευθύνη Μελετητή - Ελεγκτή για σοβαρά ή/και επαναλαμβανόμενα λάθη. Προώθηση της αποτελεσματικής εφαρμογής του θεσμού της επαγγελματικής ασφάλισης των ιδιωτών μελετητών, με σκοπό την αποζημίωση του Δημοσίου λόγω αδυναμιών/λαθών στις μελέτες και από καθυστερήσεις με υπαιτιότητα του μελετητή. Παρακολούθηση εφαρμογής των μελετών Η παρακολούθηση της κατασκευής πρέπει να γίνεται από προσωπικό των επιβλεπουσών υπηρεσιών ή γραφεία συμβούλων με εμπειρία και κατάρτιση, ούτως ώστε να αποφεύγονται οι όποιες αστοχίες κατά την κατασκευή ή οι συχνάπυκνά αβάσιμες επικλήσεις ανεπάρκειας των μελετών. Το κόστος της σωστής παρακολούθησης των έργων είναι υψηλό, θα είναι όμως σημαντικά χαμηλότερο από τις τυχόν υπερβολικές απαιτήσεις και λανθασμένες κατασκευαστικές επιλογές. Δημιουργία Ταυτότητας Μελέτης Έργου, όπου θα αξιολογείται αξιοκρατικά και η απόδοση των μελετητών με βάση την πληρότητα και ορθότητα των μελετών και τις τυχόν αστοχίες κατά την εφαρμογή της. 3 Διαδικασία που προβλεπόταν στο άρθρο 15 παρ. 3 του Ν.716/77 σελ. 5

6 Σύσταση μηχανισμού ενημέρωσης των ιδιωτών μελετητών και δημοσίων λειτουργών (feedback) για αποφυγή επανάληψης λαθών και αδυναμιών τους (lessons learned). 5. Συμπεράσματα Η βελτίωση της διαχείρισης των μελετών είναι απαραίτητη γιατί μπορεί να πετύχουμε : Οικονομία πόρων, που σήμερα ειδικά έχει ιδιαίτερη αξία. Αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού και της τεχνογνωσίας που έχει αποκτηθεί. Επικράτηση της διαφάνειας, της αξιοκρατίας και της αποτελεσματικότητας. Δημιουργία ενός μεγάλου πολλαπλασιαστή ωφελιμότητας. Ευκαιρία για αλλαγή πορείας της οικονομίας τόσο σε τοπικό όσο και εθνικό επίπεδο. σελ. 6