7 Ιουνίου, [ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, ΚΛΗΡΙΔΗΣ, ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, ΠΑΝΑΓΗ, ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, Δ/στές]

Transcript

1 ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ ANAΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ (Συνεκδικαζόμενες Υποθέσεις Αρ. 551/2013, 553/2013 κ.α.) 7 Ιουνίου, 2013 [ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, ΚΛΗΡΙΔΗΣ, ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, ΠΑΝΑΓΗ, ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, Δ/στές] ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ (Υπόθεση Αρ. 551/2013) 1. ΜΥΡΤΩ ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, 2. ΑΝΤΩΝΙΑ ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, 3. ΜΕΛΑΝΘΩ ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, ν. Αιτήτριες, 1. ΚΕΝΤΡΙΚΗΣ ΤΡΑΠΕΖΑΣ ΤΗΣ ΚΥΠΡΟΥ, 2. ΔΙΟΙΚΗΤΗ ΤΗΣ ΚΕΝΤΡΙΚΗΣ ΤΡΑΠΕΖΑΣ ΤΗΣ ΚΥΠΡΟΥ, 3. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ, Καθ ων η Αίτηση. Σημ.: Οι τίτλοι των υπολοίπων υποθέσεων φαίνονται στην απόφαση της πλειοψηφίας

2 2 Μ. Ορφανίδης με Χρ. Σιακαλλή (κα), για τις Αιτήτριες στην προσφυγή 553/13. Α. Ευαγγέλου και Μ. Φράγκου (κα), για τους Καθ ων η αίτηση 1 και 2 στην προσφυγή 553/13. Π. Κληρίδης, Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας με Ρ. Παπαέτη (κα) και Μ. Θεοκλήτου (κα), για τους Καθ ων η Αίτηση 3 στην προσφυγή 553/13. Σημ.: Τα ονόματα των δικηγόρων που εμφανίστηκαν για τους διαδίκους στις υπόλοιπες υποθέσεις, φαίνονται στην απόφαση της πλειοψηφίας. Α Π Ο Φ Α Σ Η ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, Δ.:- Οι θεραπείες που ζητούνται Με τα γνωστά μέτρα για την εξυγίανση του τραπεζικού συστήματος και τις προσπάθειες για διάσωση των δύο μεγάλων τραπεζών με ίδια μέσα, καταχωρήθηκε μεγάλος αριθμός προσφυγών στο Ανώτατο Δικαστήριο για ακύρωση των σχετικών διαταγμάτων που εκδόθηκαν αναφορικά με την Τράπεζα Κύπρου και τη Λαϊκή Τράπεζα. Λόγω της σοβαρότητας και της μεγάλης σημασίας που είχαν τα επίδικα θέματα που εγείρονται, τόσο για τον τόπο, όσο και για τους καταθέτες, η Πλήρης Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου αποφάσισε με τη σύμφωνη

3 3 γνώμη των δικηγόρων των διαδίκων, να επιληφθεί αμέσως της ουσίας των προσφυγών, παρά των ενδιάμεσων αιτήσεων για προσωρινά διατάγματα. Επιλέγησαν προς ακρόαση οι πρώτες 57 προσφυγές που είχαν καταχωρηθεί μέχρι την ημέρα που συνεδρίασε η Πλήρης Ολομέλεια. Δόθηκε χρόνος στον έντιμο Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας και στον ευπαίδευτο συνήγορο για την Κεντρική Τράπεζα να καταχωρήσουν τις ενστάσεις τους. Επίσης έγινε έκκληση προς τους δικηγόρους των διαδίκων να ομαδοποιήσουν τις υποθέσεις, ανάλογα με τα θέματα που εγείρονται, ώστε να διευκολυνθεί η διαδικασία. Δυστυχώς μέχρι την ημέρα της ακρόασης αυτό δεν έγινε κατορθωτό, με αποτέλεσμα το Δικαστήριο μη έχοντας άλλη επιλογή, να επιληφθεί της προσφυγής 553/2013, η οποία ήταν η δεύτερη στον κατάλογο, αφού προηγουμένως η δικηγόρος που εμφανίζετο στην προσφυγή 551/2013 που προηγείτο, παραχώρησε τη σειρά της. Το Δικαστήριο επιλήφθηκε πρώτα της προδικαστικής ένστασης που ήγειρε ο έντιμος Γενικός Εισαγγελέας. Επειδή η ένσταση ήταν κοινή σε όλες τις προσφυγές, δόθηκε η ευκαιρία σε όλους τους δικηγόρους που αντιπροσώπευαν διαδίκους στις άλλες προσφυγές, να ακουστούν επί του συγκεκριμένου προδικαστικού θέματος. Το ιστορικό

4 4 Ενόψει της φύσης και της σοβαρότητας της προδικαστικής ένστασης που εγείρεται, καθίσταται αναγκαίο να γίνει εκτενής αναφορά στα γεγονότα που προηγήθηκαν ώστε να καταγραφεί το όλο σκηνικό που επικρατούσε και που οδήγησε στη λήψη των προσβαλλόμενων αποφάσεων για τις οποίες γίνεται εισήγηση ότι θα πρέπει να εξαιρεθούν του δικαστικού ελέγχου. Η Κύπρος μέχρι το 2008 είχε μια σχετικά σταθερή οικονομία και ένα μικρό δημοσιονομικό πλεόνασμα. Προς το τέλος του 2008, όπως είναι γνωστό, κατέρρευσαν μεγάλες Αμερικανικές Τράπεζες, με αποτέλεσμα να ξεκινήσει οικονομική κρίση η οποία μεταφέρθηκε στην Ευρώπη. 1 Παρά τα σημάδια της εποχής, η Κύπρος δεν έλαβε έγκαιρα μέτρα. Ως αποτέλεσμα της οικονομικής πολιτικής που ακολούθησε, το μικρό πλεόνασμα που υπήρχε το 2008 δεν άργησε να εξανεμιστεί και τα πρώτα προβλήματα άρχισαν να εμφανίζονται στον ορίζοντα από το Επειδή η οικονομική πολιτική και σχεδιασμός, τόσο του κράτους, όσο και των τραπεζών δεν είχαν αλλάξει, παρά τις συνεχείς υποβαθμίσεις της πιστοληπτικής ικανότητας της Κύπρου από τους διεθνείς οίκους αξιολόγησης, η οικονομία της Κύπρου σταδιακά χειροτέρευε. Τελικά περί τα μέσα του 2011 η Κύπρος είχε αποκλειστεί από τις διεθνείς 1 Βλ. Ετήσια Έκθεση για τη Διαχείριση του Δημόσιου Χρέους 2011 του Υπουργείου Οικονομικών που επισυνάπτεται στην Ένσταση της Δημοκρατίας.

5 5 κεφαλαιαγορές, με αποτέλεσμα η χρηματοδότηση των αναγκών του κράτους να περιοριστεί δραστικά. Η μόνη πλέον διαθέσιμη πηγή δανεισμού, ήταν η χρηματοδότηση μέσω της εγχώριας αγοράς. Μπροστά σε αυτή την κατάσταση, η προηγούμενη κυβέρνηση αναγκάστηκε περί το τέλος του 2011 να ζητήσει εξωτερικό δανεισμό και σ αυτά τα πλαίσια εξασφάλισε δάνειο ύψους 2,5 δισεκατομμυρίων ευρώ από τη Ρωσία. Όμως αυτό δεν ήταν αρκετό για να διορθώσει τα κακώς έχοντα στην οικονομία και ιδιαίτερα τα προβλήματα στο τραπεζικό σύστημα που άρχισαν να αναφύονται πιο έντονα. Τη χαριστική βολή φαίνεται να έδωσε το κούρεμα των ελληνικών ομολόγων. Ενώ ήταν γνωστό ότι η Ελλάδα από το 2010 ζήτησε διάσωση της οικονομίας της, οι κυπριακές τράπεζες φαίνεται να συνέχισαν να αγοράζουν ελληνικά ομόλογα. Μέχρι τον Οκτώβριο του 2011 που αποφασίστηκε η απομείωση των ελληνικών κρατικών ομολόγων, οι δύο μεγάλες τράπεζες της Κύπρου κατείχαν περίπου 5,8 δισεκατομμύρια ευρώ και ως αποτέλεσμα του «κουρέματος» απώλεσαν περίπου το 75% της αξίας των ομολόγων που κατείχαν, ήτοι ποσό περίπου 4,5 δισεκατομμυρίων ευρώ ή γύρω στο 25% του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος (ΑΕΠ) της Κύπρου. Το ποσοστό αυτό ήταν το μεγαλύτερο που υπέστη χώρα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

6 6 Ούτε και αυτή η τεράστια απώλεια ήταν αρκετή για να ωθήσει την Κύπρο να λάβει έγκαιρα τα αναγκαία μέτρα ή να ζητήσει έγκαιρα βοήθεια από τους ευρωπαϊκούς μηχανισμούς στήριξης, με αποτέλεσμα να δημιουργηθούν ανυπέρβλητα προβλήματα στη χρηματοδότηση των αναγκών του κράτους και στη συγκέντρωση των αναγκαίων κεφαλαίων για ανακεφαλαιοποίηση των δύο μεγάλων τραπεζών οι οποίες ζητούσαν κρατική στήριξη. Το Μάιο του 2012 είχε ήδη δοθεί στήριξη ύψους 1.8 δισεκατομμυρίων ευρώ στη Λαϊκή Τράπεζα, ενώ περί το τέλος Ιουνίου, η Τράπεζα Κύπρου ζήτησε κρατική στήριξη ύψους 500 εκατομμυρίων ευρώ για να καλύψει τα κεφαλαιακά ελλείμματά της. Επειδή η προθεσμία που δόθηκε από την Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών για ανακεφαλαιοποίηση έληγε τα τέλη Ιουνίου 2012, το κράτος τελικά υπέβαλε στις αίτηση για οικονομική βοήθεια στον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας (ΕΜΣ) της Ευρωζώνης και στο Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ). Οι διαπραγματεύσεις με την Τρόικα (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και ΔΝΤ), συνέχισαν μέχρι τον Νοέμβριο του 2012 που υπογράφηκε το Προκαταρκτικό Μνημόνιο Συναντίληψης. Όμως η τελική συμφωνία καθυστέρησε να υπογραφεί, λόγω διαφωνιών ως προς τα ακριβή ελλείμματα των τραπεζών, με αποτέλεσμα να κληθεί ο οίκος PIMCO για να βοηθήσει. Σύμφωνα με την Ένσταση

7 7 που καταχώρησε η Δημοκρατία, η όλη καθυστέρηση είχε ως αποτέλεσμα να γίνονται ολοένα και πιο ασφυκτικές οι ανάγκες του κράτους και των δύο μεγάλων τραπεζών, οι οποίες αναγκάζονταν να εξασφαλίζουν αυξανόμενη έκτακτη ρευστότητα - «Emergency Liquidity Assistance» - (ELA) από την Κεντρική Τράπεζα της Κύπρου (ΚΤΚ), η οποία προϋπόθετε τη μη ένσταση της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ). Λόγω των φημολογιών που άρχισαν να κυκλοφορούν, η κατάσταση των δύο κυπριακών τραπεζών τους πρώτους τρεις μήνες του 2013, άρχισε να επιδεινώνεται σημαντικά λόγω εκροών των καταθέσεων τους, ιδιαίτερα στα καταστήματα τους στην Ελλάδα. Οι δύο τράπεζες κατείχαν μερίδιο της αγοράς στην Κύπρο, της τάξης του 38% του συνόλου των καταθέσεων. Συγκεκριμένα, στις η Τράπεζα Κύπρου κατείχε το 25,35% του συνόλου των καταθέσεων που διατηρούνταν στην Κύπρο, ενώ είχε παραχωρήσει το 22,75% σε χορηγήσεις. Το αντίστοιχο ποσοστό της Λαϊκής Τράπεζας ήταν 12,54% του συνόλου των καταθέσεων και 15,58% σε χορηγήσεις. Ο κίνδυνος κατάρρευσης του τραπεζικού συστήματος και στάσης πληρωμών εκ μέρους του κράτους το οποίο δεν μπορούσε να βοηθήσει, ήταν πλέον ορατός. Στις , περίπου τρεις εβδομάδες μετά την εκλογή νέου Προέδρου της Κυπριακής Δημοκρατίας, συγκλήθηκε συνάντηση των χωρών της Ευρωζώνης (Eurogroup) για συζήτηση της σοβαρής

8 8 κατάστασης που είχε δημιουργηθεί στην Κύπρο. Τις πρωινές ώρες της λήφθηκε απόφαση από το Eurogroup για διάσωση της κυπριακής οικονομίας με την παροχή βοήθειας ύψους 10 δισεκατομμυρίων ευρώ. Η βοήθεια συνδέθηκε με τη λήψη μέτρων για διάρθρωση της οικονομίας στη βάση αποδοχής μνημονιακής σύμβασης. Τέθηκε επίσης όρος ότι το ποσό των 10 δισεκατομμυρίων ευρώ δεν θα χρησιμοποιείτο για ανακεφαλαιοποίηση των τραπεζών. Ως εκ τούτου ζητήθηκε από την Κύπρο όπως εξασφαλίσει με δικά της μέσα πρόσθετο ποσό ύψους περίπου 5.8 δισεκατομμυρίων ευρώ. Συγκεκριμένα συμφωνήθηκε η εισαγωγή μιας εφάπαξ εισφοράς αλληλεγγύης από όλους τους καταθέτες (6,75% για καταθέσεις κάτω των και 9,9% για καταθέσεις άνω των ), καθώς και άλλων μέτρων για αναδιάρθρωση της οικονομίας και ανακεφαλαιοποίησης των τραπεζών. Στις η Βουλή των Αντιπροσώπων καταψήφισε το νομοσχέδιο που είχε κατατεθεί για έγκριση της Συμφωνίας που είχε επιτευχθεί με το Eurogroup. Tην η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα αποφάσισε να διατηρήσει το μέχρι τότε επίπεδο ρευστότητας, που σήμαινε ότι δεν θα παραχωρείτο περαιτέρω ρευστότητα (ELA), εκτός εάν η Κύπρος δεχόταν το πρόγραμμα διάσωσης που προτείνετο από την Ευρωπαϊκή Ένωση και το ΔΝΤ και το οποίο θα διασφάλιζε τη φερεγγυότητα των κυπριακών

9 9 τραπεζών και δημόσιου τομέα. Στις η εικόνα που προέκυπτε από τα αποθέματα ρευστών διαθέσιμων των δύο τραπεζών, ήταν ότι αυτές δεν θα ήταν σε θέση να ικανοποιήσουν τις υποχρεώσεις τους, αν δεν τους παραχωρείτο έκτακτη ρευστότητα. Σύμφωνα με τους όρους παροχής έκτακτης ρευστότητας από την ΚΤΚ προς τις τράπεζες, σε περίπτωση διακοπής της παροχής έκτακτης ρευστότητας προς τις τράπεζες, τα ποσά που είχαν παραχωρηθεί μέχρι τότε ως έκτακτη ρευστότητα, καθίσταντο αμέσως πληρωτέα προς την ΚΤΚ. Να σημειωθεί ότι η κυπριακή κυβέρνηση παραχώρησε στη Λαϊκή Τράπεζα κυβερνητική εγγύηση ύψους ενός δισεκατομμυρίου ευρώ με αποτέλεσμα με την ενδεχόμενη κατάρρευση της Λαϊκής να δημιουργείται άμεσος κίνδυνος πτώχευσης του κράτους, εφόσον οι κυβερνητικές εγγυήσεις καθίσταντο αμέσως πληρωτέες στους κατόχους τους. Η ενδεχόμενη αδυναμία του κράτους να πληρώσει τις υποχρεώσεις του, θα είχε αλυσιδωτές επιδράσεις στις υποχρεώσεις του κράτους, έναντι των κατόχων κρατικών ομολόγων. Λόγω του όρου που έθεσε η ΕΚΤ, η επίτευξη συμφωνίας με το Eurogroup ήταν επιτακτική, καθότι ο κίνδυνος άμεσης χρεοκοπίας του κράτους ήταν πλέον ορατός, εφόσον δεν θα μπορούσαν να εξασφαλιστούν ούτε τα περίπου 35 δισεκατομμύρια καταθέσεων κάτω

10 10 των τα οποία υποτίθεται ότι ήταν εξασφαλισμένα. Σύμφωνα με τη θέση της Δημοκρατίας, η μόνη άλλη διέξοδος θα ήταν η αποχώρηση από το ευρώ και η έκδοση νέου νομίσματος με απρόβλεπτες συνέπειες. Μπροστά σ αυτά τα διλήμματα, η Βουλή ψήφισε στις , μεταξύ άλλων, τον περί Εξυγίανσης Πιστωτικών και Άλλων Ιδρυμάτων Νόμο του 2013 (Ν. 17(Ι)/2013), στο εξής «ο Νόμος». Στις συνήλθε εκ νέου το Eurogroup και επιτεύχθηκε νέα συμφωνία με την κυπριακή κυβέρνηση για εγκαθίδρυση ενός προγράμματος οικονομικής προσαρμογής προς αποφυγή χρεοκοπίας της Κύπρου. Μεταξύ άλλων, συμφωνήθηκε ότι το Eurogroup θα παρείχε βοήθεια 10 δισεκατομμυρίων ευρώ, ενώ η Δημοκρατία θα λάμβανε μέτρα για την εξεύρεση πρόσθετου ποσού 5.8 δισεκατομμυρίων ευρώ για εξυγίανση των δύο μεγάλων τραπεζών με ίδια μέσα («bail-in») στη βάση του Νόμου 17(Ι)/ Η σχετική Συμφωνία αναφορικά με την εξυγίανση των δύο τραπεζών, παρατίθεται στην ένσταση της Κεντρικής Τράπεζας και έχει ως ακολούθως:- «Annex Following the presentation by the Cyprus authorities of their policy plans, which were broadly welcomed by the Eurogroup, the following was agreed: 1. Laiki will be resolved immediately - with full contribution of equity shareholders, bond holders and uninsured depositors - based on a decision by the Central Bank of Cyprus, using the newly adopted Bank Resolution Framework. 2. Laiki will be split into a good bank and a bad bank. The bad bank will be run down over time. 3. The good bank will be folded into Bank of Cyprus (BoC), using the Bank Resolution Framework,

11 11 Στις η ΕΚΤ χαιρέτησε την επίτευξη συμφωνίας και ανακοίνωσε ότι δεν είχε πλέον ένσταση στην παραχώρηση περαιτέρω έκτακτης ρευστότητας. Ενόψει της απόφασης που επιτεύχθηκε με το Eurogroup, η οποία απέκλειε την ανακεφαλαιοποίηση των δύο τραπεζών από το πρόγραμμα χρηματοδότησης που θα λαμβάνετο από τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας και προ του κινδύνου αποσταθεροποίησης του χρηματοοικονομικού συστήματος της χώρας, η ΚΤΚ, ως Αρχή Εξυγίανσης, από κοινού με τον Υπουργό Οικονομικών, άσκησε τις εξουσίες της δυνάμει του άρθρου 3 του Νόμου 17(Ι)/2013 και έλαβε το πρώτο μέτρο εξυγίανσης των δύο μεγάλων τραπεζών. Μεταξύ άλλων εξέδωσε και τα πιο κάτω Διατάγματα:- ΚΔΠ 94/2013, ημερ (Πώληση Εργασιών της Λαϊκής Τράπεζας), ΚΔΠ 97/2013, ημερ (Πώληση των εν Ελλάδι Εργασιών της Λαϊκής Τράπεζας), ΚΔΠ 103/2013, ημερ (Διάσωση με Ίδια Μέσα της Τράπεζας Κύπρου), ΚΔΠ 104/2013, ημερ (Πώληση ορισμένων Εργασιών της Λαϊκής Τράπεζας), ΚΔΠ 105/2013, ημερ. after having heard the Boards of Directors of BoC and Laiki. It will take 9 bn Euros of ELA with it. Only uninsured deposits in BoC will remain frozen until recapitalisation has been effected, and may subsequently be subject to appropriate conditions. 4. The Governing Council of the ECB will provide liquidity to the BoC in line with applicable rules. 5. BoC will be recapitalised through a deposit/equity conversion of uninsured deposits with full contribution of equity shareholders and bond holders. 6. The conversion will be such that a capital ratio of 9 % is secured by the end of the programme. 7. All insured depositors in all banks will be fully protected in accordance with the relevant EU legislation. 8. The programme money (up to 10bn Euros) will not be used to recapitalise Laiki and Bank of Cyprus. The Eurogroup is convinced that this solution is the best way forward for ensuring the overall viability and stability of the Cyprus financial system and its capability to finance the Cyprus economy.

12 (Πώληση Ορισμένων Εργασιών στο Ηνωμένο Βασίλειο της Λαϊκής Τράπεζας), ΚΔΠ 107/13, ημερ (Επιβολής Προσωρινών Περιοριστικών Μέτρων στις Συναλλαγές σε περίπτωση Έκτακτης Ανάγκης, Τέταρτο Διάταγμα του 2013) και ΑΔΠ 197/13, ημερ (Διορισμός Ειδικού Διαχειριστή για τη Cyprus Popular Bank Public Co Ltd δυνάμει του άρθρου 14). Όπως ισχυρίζεται η Δημοκρατία και η ΚΤΚ, η λήψη των πιο πάνω μέτρων ήταν επιτακτική ανάγκη ώστε να διασφαλιστεί η χρηματοοικονομική σταθερότητα του τραπεζικού συστήματος, να προστατευθούν οι εγγυημένοι καταθέτες κάτω των , να αποφευχθεί η μετακύλιση του κόστους εξυγίανσης των τραπεζών στους φορολογούμενους, να διασφαλιστούν οι θέσεις εργασίας των εργαζόμενων στις δύο τράπεζες και η διασφάλιση μέρους των καταθέσεων άνω των στην Τράπεζα Κύπρου. Οι πιο πολλοί Αιτητές προσβάλλουν ευθέως τη νομιμότητα κυρίως των διαταγμάτων ΚΔΠ 103/2013 και ΚΔΠ 104/2013, ενώ μερικοί Αιτητές προσβάλλουν επιπρόσθετα και άλλα Διατάγματα. 3 3 Στις προσφυγές 575/13, 586/13, 590/13 και 670/13 προσβάλλεται επιπρόσθετα και η ΚΔΠ 94/13, με τις προσφυγές 586/13, 590/13 και 670/13 η ΚΔΠ 97/13, με την 590/13 η ΚΔΠ 105/13, με την 608/13 η ΚΔΠ 107/13 και τέλος με τις 586/13 και 590/13 η ΑΔΠ 197/13. Αυτά τα θέματα δεν χρειάζεται να τα εξετάσω ειδικά εφόσον καλύπτονται από τη νομική συζήτηση αναφορικά με τα Διατάγματα 103/13 και 104/13.

13 13 Ο έντιμος Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας, με την ένστασή του ήγειρε προδικαστική ένσταση ότι η προσβαλλόμενη πράξη δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, αλλά «πράξη κυβερνήσεως», της οποίας και επιληφθήκαμε πρώτης. 4 Η νομική πτυχή Το πρώτο που θα πρέπει να λεχθεί είναι ότι έναντι των τραπεζών, τα δικαιώματα των Αιτητών ως καταθέτες, είναι δικαιώματα τα οποία βασικά ρυθμίζονται από το δίκαιο των συμβάσεων. Ταυτόχρονα είναι κατοχυρωμένα ως δικαιώματα σε περιουσία όχι μόνο από το Σύνταγμα (Άρθρο 23) αλλά και από το Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άρθρο 17) («ο Χάρτης»), όσο και από τη Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών του Συμβουλίου της Ευρώπης (η «ΕΣΔΑ») (άρθρο 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου). Και στις τρεις περιπτώσεις γίνεται πρόνοια ότι η άσκηση του δικαιώματος δεν μπορεί να υποβληθεί σε όρους παρά μόνο για λόγους δημόσιας ωφέλειας και έναντι δίκαιης και έγκαιρης αποζημίωσης για την απώλειά του. Βέβαια οι Αιτητές για προστασία των συμφερόντων τους, δεν επικαλούνται το αστικό δίκαιο, αλλά το διοικητικό δίκαιο, εγείροντας προσφυγές προσβάλλοντας τη 4 Τόσο ο έντιμος Γενικός Εισαγγελέας, όσο και ο ευπαίδευτος συνήγορος για την Κεντρική Τράπεζα στις προσφυγές 586/13, 590/13 και 670/13 ήγειραν επίσης προδικαστικές ενστάσεις ως προς το έννομο συμφέρον ορισμένων Αιτητών να προσβάλουν την ΚΔΠ 94/13, 97/13 και 105/13 ισχυριζόμενοι ότι μόνο η Λαϊκή Τράπεζα είχε έννομο συμφέρον να προσβάλει τις συγκεκριμένες πράξεις.

14 14 νομιμότητα των διαφόρων Κανονιστικών Διοικητικών Πράξεων (ΚΔΠ) που αφορούν στην Τράπεζα Κύπρου και στη Λαϊκή Τράπεζα. Εκείνο που εγείρεται με την προδικαστική ένσταση του Εντίμου Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, είναι κατά πόσο η θέσπιση των προαναφερόμενων ΚΔΠ, που επηρεάζουν τους μετόχους και καταθέτες της Τράπεζας Κύπρου και της Λαϊκής Τράπεζας, είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Ο Γενικός Εισαγγελέας θεωρεί ότι η συμφωνία της κυβέρνησης με το Eurogroup και οι μετέπειτα εξελίξεις που τροχιοδρομήθηκαν ως αποτέλεσμα της Συμφωνίας, συνιστούν «πολιτική απόφαση» της κυβέρνησης, η οποία δεν μπορεί να ελεγχθεί. Περαιτέρω θεωρεί ότι η κάθε ΚΔΠ συνιστά «πράξη κυβερνήσεως» και ως τέτοια δεν μπορεί να ελεγχθεί από το Δικαστήριο. Ο Νόμος 17(Ι)/2013 μπορεί να εισήξε καινοφανείς πρόνοιες και να εξέπληξε όχι μόνο το μέσο κύπριο πολίτη, αλλά και το μέσο ευρωπαίο πολίτη, όμως το σκηνικό που επέφερε ήταν γνωστό ή θα έπρεπε να ήταν γνωστό εδώ και χρόνια στους ειδικούς στον τραπεζικό τομέα. Από το 2009 η ομάδα των G20, ως αποτέλεσμα της χρεοκοπίας της Lehman Brothers και των συστημικών συνεπειών που επέφερε στην παγκόσμια

15 15 οικονομία 5, απηύθυνε έκκληση «να επανεξεταστούν τα καθεστώτα εξυγίανσης και η πτωχευτική νομοθεσία, υπό το πρίσμα των πρόσφατων γεγονότων, προκειμένου να δοθεί η δυνατότητα συντεταγμένης εκκαθάρισης μεγάλων και πολύπλοκων διασυνοριακών ιδρυμάτων». 6 Η μεταφορά της οικονομικής κρίσης από την Αμερική στην Ευρώπη και οι συστημικοί κίνδυνοι, ώθησαν διάφορα ευρωπαϊκά όργανα να ξεκινήσουν παρόμοιες συζητήσεις σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Τον Ιούνιο του 2010 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενέκρινε Έκθεση με συστάσεις για τον τρόπο διαχείρισης κρίσεων στον τραπεζικό τομέα. 7 Τον Δεκέμβριο του 2010 το ΕCOFIN διατύπωσε οριστικά συμπεράσματα ζητώντας ένα ενωσιακό πλαίσιο για την πρόληψη, διαχείριση και επίλυση οικονομικών κρίσεων. 8 Όλα τα πιο πάνω στοιχεία και πολλές άλλες ενδιαφέρουσες παρατηρήσεις, συνοψίζονται στην Αιτιολογική Έκθεση της «Πρότασης- Οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου του 2012» 9 η οποία φαίνεται να αποτέλεσε τη βάση για τη σύνταξη του Νόμου 17(Ι)/ Βλ. παρ. 4.4 COM(2012)280, , τη Δήλωση των Ηγετών των G20 στη Διάσκεψη Κορυφής για τις Χρηματοπιστωτικές Αγορές και την Παγκόσμια Οικονομία, Απρίλιος 2009, καθώς και τη Δήλωση των G20 του Νοεμβρίου του 2010 για τη «μείωση των ηθικών κινδύνων που εμφανίζουν τα συστημικώς σημαντικά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα». 6 Βλ. Δήλωση των Ηγετών G20 στη Διάσκεψη Κορυφής για τις Χρηματοπιστωτικές Αγορές και την Παγκόσμια Οικονομία, Απρίλιος Βλ. 2010/2006(ΙΝΙ). 8 Βλ. Έγγραφο ECOFIN 17006/1/10. 9 Βλ. Πρόταση-Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη Θέσπιση Πλαισίου για την Ανάκαμψη και την Εξυγίανση Πιστωτικών Ιδρυμάτων και Επιχειρήσεων Επενδύσεων και για την Τροποποίηση των Οδηγιών 77/91/ΕΟΚ και 82/891/ΕΚ του Συμβουλίου, των Οδηγιών 2001/24/ΕΚ, 2002/47/ΕΚ, 2004/25/ΕΚ, 2005/56/ΕΚ, 2007/36/ΕΚ και 2011/35/ΕΚ και του Κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1093/2010 η οποία δημοσιεύθηκε στις με αναφορά COM(2012)280 final και 2012/0150 COD.

16 16 Η όλη προσπάθεια βέβαια, εντασσόταν στα πλαίσια δημιουργίας εργαλείων αποτροπής της κλιμάκωσης των προβλημάτων, μείωσης των κινδύνων μιας τραπεζικής χρεοκοπίας και ταυτόχρονα της διάσωσης ή απομείωσης χρέους με ίδια μέσα («bail-in»). Στην ουσία έγινε δεκτή η αρχή που έθεσε η ομάδα των G20 ότι τα σχέδια εξυγίανσης θα πρέπει να δίνουν τη δυνατότητα να εξυγιαίνεται ένα ίδρυμα με ελαχιστοποίηση της έκθεσης φορολογουμένων σε απώλειες λόγω στήριξης της φερεγγυότητας των τραπεζών από το κράτος, ενώ θα προστατεύονται οι ζωτικές οικονομικές λειτουργίες. 10 Σημειώνεται ότι σκοπός της Πρότασης-Οδηγίας είναι να δώσει σε «δημόσιες διοικητικές αρχές» την εξουσία εξυγίανσης. Τα διάφορα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξέτασαν τις επιπτώσεις από την υιοθέτηση τέτοιων εναλλακτικών εργαλείων διάσωσης από αυτά που προσφέρουν τα διάφορα εθνικά νομοθετήματα περί αφερεγγυότητας των τραπεζών και άλλων χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων. Η πρόταση περιλαμβάνει πιο λεπτομερείς πρόνοιες απ ό,τι ο Νόμος 17(Ι)/2013, στον οποίο φαίνεται να έχουν περιληφθεί μόνο οι κυριότερες πρόνοιες. Θεωρώ σκόπιμο, έστω και αν καταχρώμαι του χώρου, να παραθέσω αυτούσια στα Παραρτήματα «Α» και «Β», σχετικά αποσπάσματα από την Αιτιολογική Έκθεση της Πρότασης-Οδηγίας για να δείξω όχι μόνο τους προβληματισμούς εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη σημαντική 10 Βλ. COM(2012)280 final.

17 17 αλλαγή πολιτικής που είχε εξαγγελθεί, αλλά και τις προετοιμασίες που αναμένετο να γίνουν σε ευρωπαϊκό επίπεδο πριν την υιοθέτηση της Πρότασης-Οδηγίας, ώστε να αντιμετωπιστούν με ίσο τρόπο οι καταθέτες σε όλα τα κράτη-μέλη της Ένωσης και να ρυθμίζεται η ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. 11 Στην Πρόταση-Οδηγία γίνεται επίσης αναφορά στην αρχή της αναλογικότητας, η οποία θα έπρεπε σε κάθε περίπτωση να τύχει εφαρμογής. Το σχετικό απόσπασμα από την παράγραφο 4(3) της Αιτιολογικής Έκθεσης, το οποίο θεωρώ χρήσιμο, παρατίθεται στο «Παράρτημα Β». Όπως σημειώνεται στην Αιτιολογική Έκθεση της Πρότασης-Οδηγίας, το άρθρο 114(1) της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στο εξής «η ΣΛΕΕ», το οποίο θα αποτελούσε τη νομική βάση για θέσπιση της Οδηγίας, παρέχει τη δυνατότητα να λαμβάνονται μέτρα για την «προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών αναφορικά με τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και ότι η πρόταση αποσκοπεί στο να εναρμονίσει τις εθνικές διατάξεις για την ανάκαμψη και εξυγίανση πιστωτικών ιδρυμάτων». 11 Βλ. Παράρτημα «Α».

18 18 Η Πρόταση-Οδηγία αναμένεται να εισαχθεί στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών μέχρι την , ήτοι μέσα σε 18 μήνες από τη δημοσίευση της Πρότασης-Οδηγίας στις Αξίζει να σημειωθεί ότι αναφορικά με τη διάσωση με ίδια μέσα («bail-in») γίνονται ειδικές ρυθμίσεις. Όπως αναφέρεται στην Αιτιολογική Έκθεση:- «Όσον αφορά τις διατάξεις για το εργαλείο διάσωσης με ίδια μέσα προβλέπεται μεγαλύτερη περίοδος μεταφοράς και εφαρμογή από την 1 η Ιανουαρίου Με την ημερομηνία αυτή λαμβάνονται υπόψη οι παρατηρούμενοι κύκλοι διάρκειας του υφιστάμενου χρέους, η ανάγκη να αποφευχθεί απομόχλευση και η ανάγκη να εφαρμόσουν τα ιδρύματα νέες κεφαλαιακές απαιτήσεις έως το Σύμφωνα με την κοινή πολιτική δήλωση των κρατών μελών και της Επιτροπής σχετικά με τα επεξηγηματικά έγγραφα, της 28 ης Σεπτεμβρίου 2011, τα κράτη μέλη θα πρέπει να συνοδεύουν την κοινοποίηση των μέτρων μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο με πίνακες αντιστοιχίας. Στην προκειμένη περίπτωση, αυτό είναι δικαιολογημένο, λόγω της πολυπλοκότητας της οδηγίας, η οποία καλύπτει διάφορα θέματα και πιθανόν να απαιτήσει πληθώρα μέτρων εφαρμογής, και λόγω του γεγονότος ότι ορισμένα κράτη μέλη έχουν ήδη θεσπίσει νομοθεσία με την οποία εφαρμόζεται εν μέρει η παρούσα οδηγία.» Οι πιο πάνω ρυθμίσεις από πλευράς σχεδιασμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης ήταν εύλογες, αφού δεν ήταν δυνατό χωρίς την προαπαιτούμενη προετοιμασία να γίνει μια τόσο μεγάλη μεταστροφή πολιτικής στον χρηματοπιστωτικό τομέα η οποία θα επηρέαζε άμεσα την εσωτερική αγορά της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

19 19 Το κυπριακό πλαίσιο εξυγίανσης Δυστυχώς η Κύπρος δεν είχε την πολυτέλεια του χρόνου να αναμένει την εναρμόνιση της με την Πρόταση-Οδηγία. Ούτε οι εταίροι μας στo Eurogroup και την Ευρωπαϊκή Ένωση αισθάνθηκαν την ανάγκη να εξετάσουν και υπαλλακτικά μέσα διάσωσης της οικονομίας της Κύπρου με βάση την αρχή της αναλογικότητας, ενόψει των όσων σχεδίαζαν με την Πρόταση-Οδηγία, της απουσίας νομισματικής ένωσης, καθώς και του ψηλού ποσοστού «κουρέματος» που υπέστησαν οι κυπριακές τράπεζες για να σώσουν άλλη χώρα της Ευρωζώνης. Βέβαια αυτά τα θέματα έχουν σχέση με την ουσία της υπόθεσης. Όμως κατά την εξέταση της προδικαστικής ένστασης κατά πόσον η πράξη θα πρέπει ή όχι να ελεγχθεί δικαστικά, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη όχι μόνο το όλο ιστορικό, αλλά και η δυνατότητα δικαστικού διοικητικού ελέγχου του κύρους τυχόν ενεργειών, παραλείψεων ή αποφάσεων διαφόρων ευρωπαϊκών οργάνων και η δυνατότητα ελέγχου της συμβατότητας των αποφάσεων τους με τις πρόνοιες της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, στο εξής «η ΣΕΕ» και της ΣΛΕΕ, δυνάμει των νομικών εργαλείων που παρέχει το άρθρο 267 της ΣΛΕΕ. Ως εκ του γεγονότος ότι το ευρωπαϊκό νομικό πλαίσιο δεν είχε ακόμα ολοκληρωθεί με την αποδοχή του ομοιόμορφου πλαισίου που εισηγείτο η Πρόταση-Οδηγία για εξυγίανση των προβληματικών τραπεζικών

20 20 οργανισμών, αιωρείται το θέμα κατά πόσον η Κύπρος εδικαιούτο ή όχι να θεσπίσει το Νόμο 17(Ι)/2013 προτού υιοθετηθεί η Πρόταση-Οδηγία, κάτι που θα καθιέρωνε ομοιόμορφη και ίση αντιμετώπιση όλων των καταθετών σε όλες τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και θα διασφάλιζε την ομοιόμορφη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, σύμφωνα με το άρθρο 26 της ΣΛΕΕ. Όμως δεν είναι επί του παρόντος να εξεταστούν οι λόγοι που ώθησαν την Εκτελεστική Εξουσία να καταθέσει εσπευσμένα νομοσχέδιο και τη Βουλή να το ψηφίσει σε νόμο, καθότι σ αυτό το στάδιο της διαδικασίας, αντικείμενο συζήτησης είναι τα προσβαλλόμενα Διατάγματα τα οποία εκδόθηκαν δυνάμει του άρθρου 5(12) του Νόμου. Μόνο αν κριθεί ότι χωρεί δικαστικός διοικητικός έλεγχος των πράξεων, μπορεί να εξεταστούν ζητήματα που αφορούν στη συμβατότητα του Νόμου, όχι μόνο με το Σύνταγμα, αλλά και με το δίκαιο της Ένωσης και ειδικότερα της ΣΕΕ και της ΣΛΕΕ, ζητήματα τα οποία εγείρουν ορισμένοι από τους Αιτητές στις προσφυγές τους. Όμως επί του παρόντος, αρκεί η διαπίστωση ότι δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να ζητηθεί ένας τέτοιος παρεμπίπτων έλεγχος της συμβατότητας του Νόμου. Οι κύριες πρόνοιες του Νόμου 17(Ι)/2013 Το άρθρο 3(1) του Νόμου περιέχει τις γενικές αρχές εξυγίανσης ενώ το εδάφιο (2) διατυπώνει τις γενικές αρχές για τη λήψη και εφαρμογή

21 21 των μέτρων εξυγίανσης και ειδικά για το μέτρο της διάσωσης με ίδια μέσα, μέθοδος η οποία έγινε γνωστή ως «bail-in». Αξίζει να σημειωθεί ότι οι παρ. (δ) και (ζ) του άρθρου 3(2) προβλέπουν ότι:- «(2) Κατά τη λήψη και εφαρμογή των μέτρων εξυγίανσης, κατά τα οριζόμενα στο εδάφιο (1), εφαρμόζονται οι πιο κάτω γενικές αρχές:.. (δ) οι πιστωτές του ιδρύματος που υπόκειται σε εξυγίανση δεν βρίσκονται σε δυσμενέστερη οικονομική θέση ως αποτέλεσμα της εφαρμογής μέτρων εξυγίανσης συγκριτικά με τη θέση που θα βρίσκονταν εάν το εν λόγω ίδρυμα τίθετο εναλλακτικά σε εκκαθάριση,. (ζ) η επέμβαση επί των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας, δεν υπερβαίνει πρόνοιες του Συντάγματος και της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων,» Η Αρχή Εξυγίανσης δύναται δυνάμει του άρθρου 5(12) να εκδίδει γενικές ή ειδικές οδηγίες ή διατάγματα. Οι προϋποθέσεις για τη λήψη μέτρων εξυγίανσης προσδιορίζονται στο άρθρο 6 του Νόμου το οποίο προβλέπει ότι:- «6(1) Η Αρχή Εξυγίανσης λαμβάνει μέτρα εξυγίανσης σε επηρεαζόμενο ίδρυμα, μόνο εάν ισχύουν όλες οι ακόλουθες προϋποθέσεις: (α) Το επηρεαζόμενο ίδρυμα δεν είναι βιώσιμο ή πιθανόν να καταστεί μη βιώσιμο, σύμφωνα με την αξιολόγηση της Αρχής Εξυγίανσης, βάση της οποίας διαφαίνεται εύλογος κίνδυνος ότι το επηρεαζόμενο ίδρυμα δυνατό να μην είναι σε θέση να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του ή και να συνεχίσει να λειτουργεί ως δρώσα οικονομική μονάδα, (β) χωρίς τη λήψη μέτρων εξυγίανσης, άλλες ενέργειες που δυνατό να ληφθούν σε εύλογο χρόνο από το επηρεαζόμενο ίδρυμα ή από την αρμόδια εποπτική αρχή, σύμφωνα με την αξιολόγηση της Αρχής Εξυγίανσης, δεν επαρκούν ούτως ώστε το ίδρυμα να μπορεί να τηρεί τις απαιτήσεις κεφαλαιακής επάρκειας ή και ρευστότητας, και (γ) το μέτρο εξυγίανσης είναι αναγκαίο για την προαγωγή της δημόσιας ωφέλειας και την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος.»

22 22 Στο άρθρο 7 απαριθμούνται τα μέτρα εξυγίανσης που η Αρχή έχει εξουσία να απαιτήσει από το επηρεαζόμενο ίδρυμα να εφαρμόσει. Σ αυτό περιλαμβάνεται, μεταξύ άλλων, η πώληση εργασιών δυνάμει των άρθρων 7(1)(β) και 9, καθώς και η διάσωση με ίδια μέσα δυνάμει των διατάξεων των άρθρων 7(1)(ε) και 12. Με το άρθρο 9(1) δίδεται εξουσία στην Αρχή Εξυγίανσης να απαιτεί μέσω της έκδοσης διατάγματος, την πώληση εργασιών του υπό εξυγίανση ιδρύματος. Σύμφωνα με το εδάφιο (8):- «9(8) Η διαδικασία που προνοείται στο εδάφιο (7) πραγματοποιείται σύμφωνα με τα ακόλουθα κριτήρια:. (στ) στοχεύει στη μεγιστοποίηση, κατά το δυνατόν, της τιμής πώλησης των σχετικών περιουσιακών στοιχείων και υποχρεώσεων:». Το άρθρο 12 παρέχει εξουσία στην Αρχή Εξυγίανσης να απαιτεί, όποτε η ίδια κρίνει αναγκαίο, μέσω της έκδοσης διατάγματος, την αναδιάρθρωση των χρεών και υποχρεώσεων του υπό εξυγίανση ιδρύματος με ίδια μέσα. Τα άρθρα 22 και 23 προβλέπουν για τη διαδικασία αποτίμησης μεταβιβαζόμενων τίτλων ιδιοκτησίας, περιουσιακών στοιχείων και άλλων δικαιωμάτων ή υποχρεώσεων του υπό εξυγίανση ιδρύματος, καθώς και για το διορισμό ανεξάρτητου εκτιμητή και για τα προσόντα που θα πρέπει αυτός να διαθέτει.

23 23 Πολύ σημαντικό είναι και το Μέρος VII του Νόμου, το οποίο αφορά στα Δικαιώματα Αποκατάστασης τα οποία έχουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον, εφόσον σχετίζονται άμεσα με τα επίδικα θέματα. Τα άρθρα 25 και 26 προβλέπουν τα εξής σε σχέση με τα δικαιώματα αποκατάστασης ή διασφάλισης των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας μετόχων ή πιστωτών και προσδιορίζουν τον τρόπο αμφισβήτησης πράξεων και της διεκδίκησης αποκατάστασης:- «25. Σε περίπτωση που το εφαρμοζόμενο μέτρο εξυγίανσης επηρεάζει δικαιώματα ιδιοκτησίας μετόχου, πιστωτή ή άλλου αντισυμβαλλόμενου του ιδρύματος που υπόκειται σε εξυγίανση, η Αρχή Εξυγίανσης διασφαλίζει ότι τυχόν απώλεια που υφίσταται το θιγόμενο μέρος δεν είναι μεγαλύτερη από εκείνη που θα είχε υποστεί εάν το ίδρυμα που υπόκειται σε εξυγίανση ετίθετο, στο σύνολό του, απευθείας σε εκκαθάριση: Νοείται ότι, σε κάθε περίπτωση, υπερισχύει η ανάγκη εύρυθμης λειτουργίας του χρηματοοικονομικού συστήματος και η διασφάλιση της προαγωγής της δημόσιας ωφέλειας και της εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος, ως τα διαλαμβανόμενα στο άρθρο (1) Το δικαίωμα δικαστικής αμφισβήτησης της ληφθείσας από την Αρχή Εξυγίανσης απόφασης σχετικά με το προσδιοριζόμενο αντάλλαγμα για το θιγόμενο δικαίωμα ιδιοκτησίας και το δικαίωμα αναζήτησης οικονομικής επανόρθωσης του θιγόμενου προσώπου από τη λήψη μέτρων εξυγίανσης δεν επηρεάζονται. (2) Σε περίπτωση που μέτοχος, πιστωτής ή αντισυμβαλλόμενος του ιδρύματος που υπόκειται σε εξυγίανση, θεωρεί ότι η οικονομική του θέση έχει επιδεινωθεί σημαντικά σε σχέση με αυτή, στην οποία θα βρισκόταν εάν δεν είχαν ληφθεί μέτρα εξυγίανσης και το επηρεαζόμενο ίδρυμα τίθετο απευθείας σε εκκαθάριση, η απαίτηση του οικονομικά θιγόμενου προσώπου περιορίζεται στην απαίτηση για καταβολή αποζημιώσεων για ζημία, την οποία έχει υποστεί δυνάμει της εφαρμογής των μέτρων εξυγίανσης. (3) Οι απαιτήσεις του εδαφίου (2) δεν δύνανται να στραφούν κατά (α) της Αρχής Εξυγίανσης, τηρουμένων των διατάξεων του άρθρου 29, (β) του προσώπου, προς το οποίο γίνεται η μεταβίβαση, προκειμένου περί απαιτήσεων που απορρέουν από τη λήψη των διαλαμβανόμενων στα άρθρα 9, 10, 11 και 13 μέτρων εξυγίανσης.»

24 24 Στο Νόμο υπάρχει και άλλη περιοριστική πρόνοια σε σχέση με την Αρχή Εξυγίανσης. Το άρθρο 29 προβλέπει ότι:- «29. Η Αρχή Εξυγίανσης δεν υπέχει οποιαδήποτε ευθύνη, σχετικά με οποιαδήποτε πράξη ή παράλειψη, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων και ευθυνών της, που προβλέπονται από τον παρόντα Νόμο, εκτός εάν αποδειχθεί ότι η πράξη ή η παράλειψη δεν έγινε καλή τη πίστη ή είναι αποτέλεσμα δόλου ή βαριάς αμέλειας εκ μέρους της.». Με παρόμοια πρόνοια το άρθρο 30 του Νόμου περιορίζεται και η ευθύνη του Ειδικού Διαχειριστή. Τα προσβαλλόμενα διατάγματα Οι Αιτητές με τις προσφυγές τους ζητούν να κηρυχθούν παράνομες οι πράξεις που περιλαμβάνονται κατά κύριο λόγο στα διατάγματα ΚΔΠ 103/2013 και ΚΔΠ 104/2013. Το πρώτο αφορά στην Τράπεζα Κύπρου και σκοπός του διατάγματος, σύμφωνα με την παράγραφο 3, είναι η αποκατάσταση της κεφαλαιακής επάρκειας της Τράπεζας Κύπρου διά του μέτρου της διάσωσης με ίδια μέσα στη βάση του άρθρου 7(1)(ε) και 12 του Νόμου. Το δεύτερο (ΚΔΠ 104/2013) αφορά στη Λαϊκή Τράπεζα και ο σκοπός του είναι η απαίτηση πώλησης ορισμένων εργασιών της Τράπεζας στην Τράπεζα Κύπρου, σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 7(1)(β) και 9 του Νόμου και της παρ. 5 του Διατάγματος. Τα άλλα διατάγματα που προσβάλλονται είναι παρεμφερή, αλλά δεν χρειάζεται ειδική ενασχόληση εφόσον τα νομικά σημεία είναι κοινά.

25 25 Η αποκλειστική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, δυνάμει του Άρθρου 146 Το πρώτο που θα πρέπει να λεχθεί είναι ότι μια πράξη για να είναι προσβλητή στο Ανώτατο Δικαστήριο δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος, πρέπει να ανάγεται στον τομέα του δημοσίου δικαίου. Η ταξινόμηση μιας πράξης στη σφαίρα του ιδιωτικού ή του δημοσίου δικαίου δεν είναι πάντα εύκολη. Όπως αναφέρθηκε από την Ολομέλεια στην Κολοκάσης ν. Δημοκρατίας (2008) 3 ΑΑΔ 373:- «Σύμφωνα με καλά καθιερωμένες αρχές του διοικητικού δικαίου, πράξεις εξουσίας (imperium) οι οποίες ανάγονται στο δημόσιο δίκαιο, είναι εκείνες που η διοίκηση ασκεί δημόσια εξουσία, δηλαδή εμφανίζεται έναντι των διοικουμένων επί εξουσιαστικής βάσης. Από την άλλη, πράξεις διαχείρισης (fiscus) αφορούν στην προστασία του οικονομικού ή ταμιευτικού συμφέροντος της δημόσιας αρχής. Στην κατηγορία αυτή, η διοίκηση δρα ισότιμα έναντι του διοικουμένου χωρίς να επιβάλλει την εξουσία της σ αυτόν. Συνήθης περίπτωση είναι η διαχείριση ή εκμετάλλευση της περιουσίας του κράτους ή άλλες πράξεις οι οποίες μπορεί να συνδέονται με τη λειτουργία δημόσιας αρχής, αλλά έγιναν με τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου.» Το Ανώτατο Δικαστήριο υιοθέτησε πρακτικά κριτήρια για την ταξινόμηση των πράξεων. Στην Antoniou and Others v. The Republic (1984) 3(A) CLR 623 στη σελίδα 627 θεωρήθηκε ότι εάν η πράξη αποσκοπεί στην προώθηση κατά κύριο λόγο δημόσιου σκοπού, τότε εμπίπτει στον τομέα του δημοσίου δικαίου. Δημόσιος σκοπός καθορίστηκε εκείνος που το κοινό γενικά έχει συμφέρον στην ευόδωσή του. Αντίθετα, πράξεις που εμπίπτουν στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου

26 26 είναι εκείνες που ρυθμίζουν ιδιωτικά δικαιώματα των πολιτών στον τομέα του ιδιωτικού δικαίου. Η ισοτιμία των συμβαλλομένων είναι ένα από τα χαρακτηριστικά πράξεων διαχείρισης, οπότε και η πράξη παίρνει τη μορφή σύμβασης και ταξινομείται στο ιδιωτικό δίκαιο (βλ. Ναυτικός Όμιλος Πάφου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου (1992) 1(Β) ΑΑΔ 882). Στην προκειμένη περίπτωση οι προσβαλλόμενες πράξεις έχουν πρωταρχικό σκοπό την εξυγίανση του τραπεζικού συστήματος και την αποτροπή άτακτης χρεοκοπίας των τραπεζών. Κατά την άποψή μου οι προσβαλλόμενες πράξεις αποσκοπούν στην προώθηση δημόσιου σκοπού για τον οποίον το κοινό έχει έντονο συμφέρον με αποτέλεσμα να εμπίπτουν στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου. 12 Μπορεί οι προσβαλλόμενες πράξεις να έχουν και τα στοιχεία της ρύθμισης ιδιωτικών δικαιωμάτων, αλλά, όπως και στην περίπτωση διαχείρισης τουρκοκυπριακών περιουσιών κρίθηκε ότι λόγω του σκοπού, της φύσης της πράξης και έντονου δημόσιου συμφέροντος, αυτή ανάγεται στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου. Όπως κρίθηκε στην Κολοκάσης ν. Δημοκρατίας, ανωτέρω, ακόμη και ο τερματισμός άδειας κατοχής τουρκοκυπριακής περιουσίας έχει σαν αντικείμενο την προαγωγή δημόσιου σκοπού, ως εκ της αναληφθείσας υποχρέωσης της πολιτείας έναντι των χιλιάδων προσφύγων σε συνδυασμό με το συμφέρον του 12 Αυτή εξάλλου ήταν και η εισήγηση του Εντίμου Γενικού Εισαγγελέα και του συνηγόρου για την Κεντρική Τράπεζα.

27 27 κοινού στο συγκεκριμένο τομέα (βλ. επίσης Δημοκρατία ν. Τόκα (1995) 3 ΑΑΔ 218, 222, Πλάτων κ.α. ν. Δημοκρατίας (1995) 4(Γ) ΑΑΔ 2042 και Σπύρου ν. Δημοκρατίας (2006) 3 ΑΑΔ 87). Σύμφωνα με το Άρθρο του Συντάγματος, το Ανώτατο Δικαστήριο κέκτηται αποκλειστική δικαιοδοσία να αποφασίζει επί κάθε προσφυγής κατά αποφάσεως οιουδήποτε οργάνου ή προσώπου που ασκεί εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία, κατά πόσο αυτή είναι αντίθετη με το Σύνταγμα, το νόμο ή εγένετο καθ υπέρβαση ή κατάχρηση εξουσίας. Το Άρθρο προβλέπει περαιτέρω ότι οποιοδήποτε πρόσωπο ζημιωθεί από απόφαση ή πράξη η οποία κηρύχθηκε άκυρη από το Ανώτατο Δικαστήριο και η αξίωση του δεν ικανοποιηθεί, δικαιούται να επιδιώξει δικαστική αποζημίωση ή άλλη θεραπεία. Σύμφωνα με το διοικητικό δίκαιο Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις είναι αυτές που θέτουν κανόνες δικαίου, οι οποίες λόγω του περιεχομένου τους δημιουργούν γενικές και απρόσωπες καταστάσεις, οι οποίες είναι αντικειμενικές σε αντίθεση με τις Ατομικές Διοικητικές Πράξεις που είναι περισσότερο υποκειμενικές. Παραδείγματα Κανονιστικών Πράξεων είναι ο καθορισμός των πληρωτέων τελών για

28 28 τη λειτουργία αποθηκών αποταμίευσης παγκυπρίως 13 και ο καθορισμός γεωργικών προϊόντων, τα οποία υπόκεινται σε υποχρεωτική ασφάλεια. 14 Τέτοιες πράξεις δεν προσβάλλονται ευθέως στο δικαστήριο με προσφυγή. Όμως η νομιμότητά τους μπορεί να εξεταστεί παρεμπιπτόντως κατά την εξέταση της ουσίας της προσφυγής. Ευθέως μπορούν να προσβληθούν μόνο Aτομικές Διοικητικές Πράξεις. Παρά ταύτα, ορισμένες Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις μπορούν να προσβληθούν ευθέως. Για παράδειγμα πράξεις που αν και Κανονιστικές, απευθύνονται σε μεγάλο αριθμό ατόμων και οι οποίες θεωρούνται ότι στην ουσία είναι Ατομικές, εφόσον δεν πληρούν το κριτήριο της γενικότητας, το οποίο βέβαια είναι περισσότερο εννοιολογικό παρά αριθμητικό. 15 Τέτοιες πράξεις γενικού περιεχομένου, έχουν χαρακτηριστεί οι πράξεις καθορισμού πολεοδομικών ζωνών σε συγκεκριμένη περιοχή 16, ο καθορισμός ετήσιων τελών ΣΑΛΑ για συγκεκριμένη περιοχή 17 και άλλες. 13 Sofoclis Demetriades & Son and Another v. Republic (1969) 3 CLR Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 CLR Βλ. Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.α. ν. Δημοκρατίας (1999) 3 ΑΑΔ 751, 754, Μ. Στασινόπουλος, Το Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, Έκδ. 1951, σελ. 104 και Ν. Χρ. Χαραλάμπους, «Η Δράση και ο Έλεγχος της Δημόσιας Διοίκησης» (2004), σελ Βλ. Δημητριάδη κ.α. ν. Υπουργικού Συμβουλίου κ.α. (1996) 3 ΑΑΔ Βλ. Kanika Hotels κ.α. ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 ΑΑΔ 169, L Union Nationale Ltd κ.α. ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1998) 3 ΑΑΔ 513, Lordos Hotel (Holdings) Ltd κ.α. ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεων παραλιμνίου (2004) 3 ΑΑΔ 188.

29 29 Στην προκειμένη περίπτωση η πρώτη προσβαλλόμενη πράξη που αφορά στην ΚΔΠ 103/2013, αν και εκδόθηκε ως Κανονιστική, εντούτοις μπορεί, κατά την κρίση μου, να προσβληθεί ευθέως, εφόσον στην ουσία πρόκειται, λόγω της φύσης και του περιεχομένου της, για σύνολο ατομικών διοικητικών πράξεων. Κατά την άποψή μου η προσβαλλόμενη πράξη δεν πληροί το κριτήριο της γενικότητας που απαιτείται για να χαρακτηριστεί ως Κανονιστική. Αντίθετα, πληροί το κριτήριο της ατομικότητας που απαιτείται στην περίπτωση ατομικών πράξεων. Ούτε η δεύτερη πράξη (ΚΔΠ 104/2013) η οποία αφορά στην πώληση ορισμένων εργασιών της Λαϊκής Τράπεζας, ικανοποιεί όλα τα κριτήρια για να χαρακτηριστεί ως Κανονιστική Πράξη. Μπορεί να προέρχεται από όργανο της διοίκησης που έχει την εξουσία να εκδίδει κανονιστικές πράξεις, αλλά δεν πληροί το κριτήριο της γενικότητας, αφού η πράξη δεν θέτει κανόνες δικαίου και ούτε δημιουργεί γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές καταστάσεις. Πρόκειται στην ουσία για Ατομική Πράξη η οποία δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις που αφορούν ένα συγκεκριμένο οργανισμό και όλα τα πρόσωπα τα οποία εμπλέκονται σ αυτόν και στα οποία γίνεται αναφορά στα Διατάγματα. Πέραν τούτου η πράξη έχει εξαντληθεί με την πώληση των εργασιών της Λαϊκής, χωρίς να αφήνει οποιαδήποτε κατάλοιπα για εφαρμογή στο μέλλον, όπως συνήθως συμβαίνει με τις Κανονιστικές Πράξεις. 18 Στην ουσία 18 Βλ. 1. Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.α. ν. Δημοκρατίας (1999) 3 ΑΑΔ 751, 754.

30 30 πρόκειται για Ατομική Διοικητική Πράξη γενικού περιεχομένου. Οι δύο πράξεις κατά την άποψή μου φέρουν τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα Ατομικών εκτελεστών διοικητικών πράξεων και εμπίπτουν στη δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος, εκτός αν χαρακτηριστούν «πράξεις κυβερνήσεως» ή το αποτέλεσμα «πολιτικής απόφασης». Αυτή ήταν και η θέση που εξέφρασε και ο Έντιμος Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας στην Απαντητική του αγόρευση. Δεν μπορώ να δεχθώ την εισήγηση ότι οι Αιτητές οι οποίοι προσβάλλουν το Διάταγμα που αφορά στη Λαϊκή Τράπεζα δεν έχουν έννομο συμφέρον, όπως εισηγούνται οι συνήγοροι των Καθ ων η αίτηση. Από την πώληση των εργασιών της Λαϊκής Τράπεζας και την όλη διαδικασία που προβλέπεται στο σχετικό Διάταγμα, κατά την άποψή μου επηρεάζονται δυσμενώς τα συμφέροντά τους ως καταθετών, εφόσον η πώληση των εργασιών διενεργήθηκε χωρίς να τους δοθεί η ευκαιρία να διακόψουν τη συμβατική τους σχέση, αν επιθυμούσαν, ή να εκφράσουν άποψη στην περίπτωση μετόχων. 19 Εξάλλου το ίδιο το Διάταγμα ΚΔΠ 104/2013, με την παράγραφο 5(3) προβλέπει ότι η μεταβίβαση των εργασιών θα ετίθετο σε ισχύ, θα παρήγαγε «έννομα αποτελέσματα» και θα ίσχυε έναντι τρίτων «από την Ημερομηνία Μεταβίβασης» η οποία καθορίστηκε η 29 η Μαρτίου 2013 και ώρα 6.10 πμ. Υπό αυτές τις περιστάσεις, ούτε η μια, ούτε η άλλη πράξη θα μπορούσαν να 19 Βλ. παράγραφο 7(1)(β) της ΚΔΠ 104/2013.

31 31 χαρακτηριστούν διαφορετικά, εφόσον και ο ίδιος ο Νόμος διά του άρθρου 26 φαίνεται να αφήνει ανεπηρέαστο το δικαίωμα κάθε προσώπου να προσφύγει στο δικαστήριο για να αμφισβητήσει τις πράξεις στο βαθμό που αυτές επηρεάζουν τα προσδιοριζόμενα ανταλλάγματα για το θιγόμενο δικαίωμα ιδιοκτησίας και το δικαίωμα αναζήτησης οικονομικής επανόρθωσης. Ενόψει του τρόπου που είναι συνταγμένο το άρθρο 26(1) του Νόμου, υπήρξε εισήγηση ότι το δικαίωμα αυτό αφορά μόνο στο θέμα του «ανταλλάγματος» και επομένως είναι θέμα αποζημιώσεων που εκφεύγει της δικαιοδοσίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Αναμφίβολα το δικαίωμα έγερσης αγωγής για σκοπούς αποζημιώσεων αναγνωρίζεται από το Νόμο, όμως δεν μπορεί να αποκλειστεί το δικαίωμα προσώπου να αμφισβητήσει ως παράνομο το συγκεκριμένο περιορισμό, στο βαθμό που του περιορίζει το δικαίωμα πρόσβασης στο Δικαστήριο για ακύρωση αυτής ταύτης της πράξης, καθώς και το δικαίωμα αποτελεσματικής προστασίας, εφόσον η εκτελεστική εξουσία παρενέβη και με πράξεις της διαμόρφωσε τα δικαιώματα των καταθετών και μετόχων. Τα συγκεκριμένα δικαιώματα, κατοχυρώνονται από το Σύνταγμα, την ΕΣΔΑ, το Χάρτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και από τις Συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Πέραν τούτου, τα Διατάγματα εκδόθηκαν δυνάμει του άρθρου 6 του

32 32 Νόμου 17(Ι)/2013, το οποίο περιέχει διάφορες πρόνοιες και θέτει προϋποθέσεις για τη λήψη μέτρων από την Αρχή Εξυγίανσης. Οι συγκεκριμένες προϋποθέσεις όπως και αυτές του άρθρου 9(8), στα πλαίσια ελέγχου της νομιμότητας των πράξεων, θα πρέπει να ελεγχθούν από αρμόδιο δικαστήριο που δεν είναι άλλο από το Ανώτατο Δικαστήριο, το οποίο είναι το μόνο που έχει δικαιοδοσία επί θεμάτων που αφορούν στο διοικητικό δίκαιο. Το ίδιο ισχύει και για τον έλεγχο του ευλόγου των μέτρων που λήφθηκαν, με βάση την αρχή της αναλογικότητας. Δεν θα εξετάσω επί μέρους θέματα που έχουν εγερθεί σε σχέση με συγκεκριμένα διατάγματα αφού η εξέταση τους καθίσταται θεωρητική, ενόψει του αποτελέσματος στο οποίο καταλήγει η απόφαση της πλειοψηφίας. Κατά την κρίση μου, ο έλεγχος της νομιμότητας των προσβαλλόμενων διαταγμάτων, εμπίπτει στη δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, εκτός αν κριθεί ότι ευσταθεί η προδικαστική ένσταση της Δημοκρατίας. Πράξη Κυβερνήσεως/Πολιτική απόφαση Θα εξετάσω στη συνέχεια κατά πόσο οι επίδικες πράξεις μπορούν να χαρακτηριστούν «κυβερνητικές πράξεις» ή «πολιτικές αποφάσεις» και ως

33 33 τέτοιες να εξαιρεθούν του δικαστικού διοικητικού ελέγχου. Ο έντιμος Γενικός Εισαγγελέας εισηγήθηκε ότι:- (α) η συμφωνία του Eurogroup της ήταν συμφωνία πολιτικής φύσης και άρα τα δύο διατάγματα που εκδόθηκαν για υλοποίηση της απόφασης, μπορεί να χαρακτηριστούν ως πράξεις κυβερνήσεως και (β) ότι τα προσβαλλόμενα διατάγματα εκδόθηκαν για να καταστεί δυνατή η συνομολόγηση και η υλοποίηση διεθνών συμβάσεων, ήτοι του Μνημονίου και της Δανειακής Σύμβασης, οι οποίες έστω και αν δεν είχαν μέχρι τότε συνομολογηθεί, τα κείμενά τους είχαν συμφωνηθεί και η διαδικασία συνομολόγησης βρισκόταν στα τελικά στάδια. Σύμφωνα με καλά εδραιωμένη νομολογία η οποία τυγχάνει εφαρμογής σχεδόν σε όλες τις χώρες της Ευρώπης και της αμερικανικής ηπείρου, εξαιρούνται είτε διά νόμου είτε με νομολογιακή αρχή ορισμένες πράξεις είτε του αρχηγού του κράτους, είτε της κυβερνήσεως, οι οποίες αν και έχουν όλα τα εξωτερικά στοιχεία μιας διοικητικής πράξης, εντούτοις εκφεύγουν του δικαστικού ελέγχου. Οι πράξεις αυτές στο γαλλικό διοικητικό δίκαιο ονομάζονται «actes de gouvernment», ενώ στο ελληνικό δίκαιο έχει καθιερωθεί ο όρος «κυβερνητική πράξη» ή «πράξη κυβερνήσεως» ή «πολιτική απόφαση». Στο αγγλοσαξωνικό δίκαιο καλύπτονται από τους νομικούς όρους «act of state» ή «state immunity» ή «act of government». Αρχικά η νομολογία προσπάθησε να εξαιρέσει

34 34 από τη δικαιοδοσία των δικαστηρίων αποφάσεις της κυβερνήσεως οι οποίες είχαν έντονο το στοιχείο της άσκησης πολιτικής εξουσίας. Κλασσικές περιπτώσεις πράξεων που θεωρήθηκαν κυβερνητικές ή πολιτικής φύσεως, είναι η πράξη κήρυξης πολέμου, 20 επιστράτευσης, οι πράξεις απονομής χάριτος 21 ή η κήρυξη κατάστασης έκτακτης ανάγκης. Στο αγγλοσαξωνικό δίκαιο, ο αντίστοιχος όρος «act of state» αντιμετωπίζεται περισσότερο ως θέμα διάκρισης των εξουσιών, παρά ως δικαιοδοτικός περιορισμός. Ανεξάρτητα από τις ακαδημαϊκές διαφορές, κοινός σκοπός της εξαίρεσης είναι να επιτρέπεται ιδιαίτερα στην εκτελεστική εξουσία, να ασκεί ελεύθερα την πολιτική της, σε τομείς ευαίσθητους για τη λειτουργία και ασφάλεια του κράτους π.χ. οι πράξεις που σχετίζονται με τις διεθνείς σχέσεις του κράτους ή η απόφαση της εκτελεστικής εξουσίας για εισαγωγή του πυραυλικού συστήματος S300 στην Κύπρο που σχετίζεται με την ασφάλεια του κράτους. 22 Άλλοι τομείς στους οποίους εφαρμόζεται η εξαίρεση αφορά στις άλλες δύο εξουσίες του κράτους. Για παράδειγμα εξαιρούνται από δικαστικό έλεγχο οι πράξεις που θεωρούνται δικαστικές ή νομοθετικές. Οι δύο μεγαλύτερες ομάδες πράξεων της κυβέρνησης, οι οποίες κρίθηκαν «πολιτικές» και ως τέτοιες νομολογιακά εξαιρέθηκαν του 20 Βλ. CND Case (2002) EWHC 2777, αναφορικά με τη νομιμότητα του πολέμου στο Ιράκ. Το αγγλικό δικαστήριο του Q.B.D. έκρινε ότι η πράξη δεν ελέγχετο. 21 Βλ. Demetriou v. The Republic 3 RSCC 121, Βλ. Ευθυμίου ν. Δημοκρατίας (1999) 4(Β) ΑΑΔ 1129.

35 35 δικαστικού ελέγχου, αφορούν στον τομέα των διεθνών σχέσεων ενός κράτους και της πολιτικής που ασκείται από την εκτελεστική εξουσία. Νομολογιακά έχει κριθεί ότι οι πράξεις αυτής της φύσης, είναι τόσο σημαντικές για τη διατήρηση της πολιτείας, της ασφάλειας του κράτους και του κοινωνικού ιστού, ώστε κατ εξαίρεση να μην υπόκεινται σε νομικούς περιορισμούς και στον αυστηρό έλεγχο των διοικητικών δικαστηρίων. Η εξαίρεση σε αυτούς τους δύο τομείς δεν είναι άσχετη με την έλλειψη μεθόδων ελέγχου από πλευράς δικαστηρίων, είτε της εκτελεστικής εξουσίας είτε ξένων κυβερνήσεων που ενδεχομένως να εμπλέκονται ή να επικαλούνται και οι ίδιες ότι μια δική τους πράξη είναι πράξη κυβερνήσεως και δεν θα πρέπει να ελεγχθεί από τη δικαιοσύνη. Η νομολογία μας, ελλείψει σταθερών συνταγματικών ή γενικά αποδεκτών κριτηρίων, φαίνεται να αποδέχεται ως κυβερνητικές πράξεις εκείνες που περιέχονται στον Κατάλογο, όπως αυτός διαμορφώθηκε σταδιακά από την ευρωπαϊκή νομολογία και ιδιαίτερα το Γαλλικό και Ελληνικό Συμβούλιο της Επικρατείας (βλ. Χατζηανδρέου ν. Δημοκρατίας (2001) 3(Α) ΑΑΔ 352, 355). Στην Αγγλία, στην υπόθεση Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service (1984) 3 All ER 935 (HL) το Δικαστήριο της Βουλής των Λόρδων, όπως ονομαζόταν τότε, ανέτρεψε την απόφαση του Court of Appeal, κρίνοντας ότι πράξεις που προηγουμένως καλύπτοντο από το «Royal Prerogative»,

36 36 εκτός εκείνων που αφορούν στην εθνική ασφάλεια της χώρας, μπορούν να τύχουν διοικητικού ελέγχου από το δικαστήριο. Έχει λεχθεί ότι σήμερα ο Κατάλογος πράξεων που έχουν νομολογιακά εξαιρεθεί του δικαστικού ελέγχου, δεν διευρύνεται με την ίδια ένταση που γινόταν στο παρελθόν. Αρκετοί ακαδημαϊκοί συγγραφείς πιστεύουν ότι το δόγμα της πράξης κυβερνήσεως έχει περιοριστεί σημαντικά και η τάση είναι για περαιτέρω περιορισμό. Αυτό κατά κύριο λόγο οφείλεται στην εδραίωση του κράτους δικαίου και στην αντίθεσή του στην επέκταση του δόγματος της μη ελεγχόμενης πράξης εκτελεστικού ή διοικητικού οργάνου. 23 Βέβαια τα δικαστήρια έχουν πάντα επίγνωση του συνταγματικού τους ρόλου και αποφεύγουν να εμπλακούν στον έλεγχο «πράξεων κυβερνήσεως» ή «πολιτικών αποφάσεων», ώστε ποτέ να μην καταστούν «κυβερνώντα δικαστήρια». Τα δικαστήρια ανέκαθεν απέφευγαν και για καλούς λόγους να εμποδίσουν την εκτελεστική εξουσία από του να δραστηριοποιηθεί με τον τρόπο που η ίδια έκρινε καλύτερο στη διεθνή πολιτική, όπου ορισμένες φορές αναμένεται να λαμβάνονται ευαίσθητες αποφάσεις πολύ γρήγορα. 23 Βλ. Opinion of the Advocate General Darmon, η οποία δόθηκε την στην υπόθεση Maclaine Watson & Co Ltd v. European Communities, C-241/87 και Opinion of Advocate General Poiares Maduro, η οποία δόθηκε στις στην υπόθεση Kadi v. Council of the EU, C-402/05P.

37 37 Ένας από τους τρόπους που το δόγμα της μη ελεγχόμενης «πράξης κυβερνήσεως» ή «πολιτικής απόφασης» έτυχε περαιτέρω περιορισμού, είναι η υιοθέτηση κυρίως από το γαλλικό διοικητικό δίκαιο της αρχής του «actes détachables» με βάση την οποία το διοικητικό δικαστήριο διαχωρίζει μια κατά τα άλλα διοικητική πράξη σε δύο σκέλη:- Το πρώτο αφορά στο μέρος εκείνο της πράξης που χαρακτηρίζεται ως αμιγώς κυβερνητική ή πολιτική πράξη και η οποία δεν ελέγχεται από το διοικητικό δικαστήριο για τους λόγους που αναφέρθηκαν πιο πάνω και οι οποίοι έντονα περιέχουν το στοιχείο του δημόσιου συμφέροντος. Το δεύτερο σκέλος, το οποίο αφορά στο μέρος εκείνο της πράξης που θεωρείται ότι μπορεί να ελεγχθεί, είτε από το ίδιο το διοικητικό δικαστήριο, είτε από δικαστήριο που ασκεί αστική δικαιοδοσία. Συνήθως το σκέλος των πράξεων που αφήνονται να ελεγχθούν δικαστικά, αφορούν τα αποτελέσματα ή τις επιπτώσεις μιας πράξης κυβερνήσεως. Ένα τέτοιο παράδειγμα είναι η περίπτωση που το πρώτο σκέλος της πράξης, π.χ. που αφορά στην κήρυξη πολέμου, δεν ελέγχεται από το διοικητικό δικαστήριο, αλλά το δεύτερο σκέλος, π.χ. το οποίο αφορά στη διεκδίκηση αποζημιώσεων ως αποτέλεσμα ζημιάς που προκλήθηκε εξαιτίας του πολέμου, αφήνεται να επιλυθεί από δικαστήρια αστικής δικαιοδοσίας. Συνήθως ο διαχωρισμός γίνεται από την ίδια την πράξη, αλλά όπου αυτό δεν γίνεται, τα διοικητικά δικαστήρια έχουν τη