Social Cohesion and Biannual Scientific Review, Autumn 2007, volume 2, issue 2. Development

Transcript

1 Κοινωνική Συνοχή και ΑνάπτυξηΕξαμηνιαία Επιστημονική Επιθεώρηση, Φθινόπωρο 2007, τόμος 2ος, τεύχος 2 Social Cohesion and Biannual Scientific Review, Autumn 2007, volume 2, issue 2 Development θεμα Focus Ο Εξευρωπαϊσμός των δημοσίων πολιτικών στην Ελλάδα The Europeanization of public policies in Greece Aρθρα Articles Ανδρέας Φερώνας, Η επίδραση της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής Απασχόλησης στην ελληνική πολιτική απασχόλησης: Μια περίπτωση «γνωσιακού» Εξευρωπαϊσμού; Marina Angelaki, Applying the Open Method of Co-ordination back home: The case of Greek pension policy Petros Tsantilas, Social Services of General Interest: Coordinating European, National and Local Actions for Social Inclusion.The EKKA Network as a Case-Study Theodore Koutroukis, New forms of employee involvement in European Companies: Implications for a peripheral Industrial Relations system Κωνσταντίνος Μέκος, Υγεία και ασφάλεια των εργαζομένων στην Ελλάδα, το ευρωπαϊκό ρυθμιστικό πλαίσιο και η εθνική εφαρμογή του Ελένη Πρόκου, Η «κυβερνητική στρατηγική» για τη διά βίου εκπαίδευση στην Ευρώπη και την Ελλάδα Νίκος Φωτόπουλος, Εκπαίδευση και Συνδικαλιστικές Οργανώσεις: Όψεις της ευρωπαϊκής εμπειρίας και σύγχρονη ελληνική πραγματικότητα Βιβλιοkριτικεσ Book Reviews Jef Van Langendonck (ed.), The right to social security, (G. Katrougalos), Χρ. Μπάγκαβος και Δ. Παπαδοπούλου (επιμ.), Μετανάστες και ένταξη μεταναστών στην ελληνική κοινωνία, (Θ. Φούσκας)

2 Κοινωνική Συνοχή και Ανάπτυξη Social Cohesion and Development

3 Κοινωνική Συνοχή και Ανάπτυξη (2), 107 Social Cohesion and Development (2), 107 Περιεχόμενα Contents ΘΕΜΑ Focus Ο Εξευρωπαϊσμός των δημοσίων πολιτικών στην Ελλάδα The Europeanization of public policies in Greece Της Σύνταξης Editorial 108 AΡΘΡΑ Articles Ανδρέας Φερώνας, Η επίδραση της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής Απασχόλησης στην ελληνική πολιτική απασχόλησης: Μια περίπτωση «γνωσιακού» Εξευρωπαϊσμού; Marina Angelaki, Applying the Open Method of Co-ordination back home: The case of Greek pension policy Petros Tsantilas, Social Services of General Interest: Coordinating European, National and Local Actions for Social Inclusion.The EKKA Network as a Case-Study Theodore Koutroukis, New forms of employee involvement in European Companies: Implications for a peripheral Industrial Relations system Κωνσταντίνος Μέκος,Υγεία και ασφάλεια των εργαζομένων στην Ελλάδα, το ευρωπαϊκό ρυθμιστικό πλαίσιο και η εθνική εφαρμογή του Ελένη Πρόκου, Η «κυβερνητική στρατηγική» για τη διά βίου εκπαίδευση στην Ευρώπη και την Ελλάδα Νίκος Φωτόπουλος, Εκπαίδευση και Συνδικαλιστικές Οργανώσεις: Όψεις της ευρωπαϊκής εμπειρίας και σύγχρονη ελληνική πραγματικότητα ΒΙΒΛΙΟΚΡΙΤΙΚΕΣ Book Reviews Jef Van Langendonck (ed.), The right to social security, (G. Katrougalos), Χρ. Μπάγκαβος και Δ. Παπαδοπούλου (επιμ.), Μετανάστες και ένταξη μεταναστών στην ελληνική κοινωνία, (Θ. Φούσκας)

4 Της Σύνταξης Editorial Κοινωνική Συνοχή και Ανάπτυξη (2), 108 Social Cohesion and Development (2), 108 Το αίτημα της μεταρρύθμισης των δημόσιων πολιτικών στην Ελλάδα προτάσσεται ως βασική συνιστώσα της επίλυσης του προβλήματος διακυβέρνησης που αντιμετωπίζει η χώρα και καταλαμβάνει κυρίαρχη θέση στην πολιτική ημερήσια διάταξη. Η συμμετοχή της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Ένωση έχει σαν συνέπεια η προβληματική που αναπτύσσεται ως προς το είδος, την κατεύθυνση, τον σκοπό, τον τρόπο και τα μέσα εφαρμογής καθώς και την αποτελεσματικότητα των μεταρρυθμίσεων, να θέτει επί τάπητος το ερώτημα σε πιο βαθμό οι νέες πολιτικές, οι θεσμοί και οι πρακτικές που εφαρμόστηκαν κατά την τελευταία εικοσιπενταετία ήταν απόρροια εσωτερικών αναγκαιοτήτων και εθνικών προτεραιοτήτων ή διαμορφώθηκαν κάτω από την επίδραση και τις επιταγές των οργάνων της Κοινότητας στο πλαίσιο μιας διαδικασίας εξευρωπαϊσμού. Στο ερώτημα αυτό επιχειρούν να απαντήσουν τα κείμενα του παρόντος αφιερώματος. Ο Α. Φερώνας, χρησιμοποιώντας ως περίπτωση μελέτης την επίπτωση της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής Απασχόλησης στην ελληνική πολιτική απασχόλησης, υποστηρίζει ότι η επίδραση της Ανοικτής Μεθόδου Συντονισμού ως εργαλείου εξευρωπαϊσμού εντοπίζεται κυρίως στο γνωσιακό επίπεδο, με τον βαθμό της επίδρασης να ποικίλλει ανάλογα με το κράτος μέλος και το ιδιαίτερο «προνοιακό καθεστώς» και να εξαρτάται από την απόσταση ανάμεσα στους ευρωπαϊκούς προσανατολισμούς και τους περιορισμούς που επιβάλλει η εθνική κοινωνικοπολιτική πραγματικότητα. Η Μ. Αγγελάκη, εξετάζοντας τη συμβολή της Ανοικτής Μεθόδου Συντονισμού στη διαδικασία μεταρρύθμισης του ελληνικού συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, αναδεικνύει τον περιθωριακό χαρακτήρα της διαδικασίας και την αποτυχία της στην υποκίνηση μιας διαδικασίας επανεξέτασης των υφιστάμενων πολιτικών, λόγω της αδυναμίας ενσωμάτωσης από την Ελλάδα διαδικασιών που δίνουν έμφαση στην αποκέντρωση και τη συμμετοχικότητα. Ο Π. Τσαντίλας, παρουσιάζει το πλαίσιο ανάλυσης για την ερμηνεία της εμπειρίας των κοινωνικών υπηρεσιών στην Ευρωπαϊκή Ένωση και προσεγγίζει το δίκτυο του Εθνικού Κέντρου Κοινωνικής Αλληλεγγύης ως παράδειγμα ενός συντονιστικού κέντρου που συνδέει το ευρωπαϊκό, το εθνικό και το τοπικό επίπεδο. Ο Θ. Κουτρούκης, διερευνά τις επιπτώσεις της Οδηγιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη θεσμική κατοχύρωση της συμμετοχής των εργαζομένων στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων στο χώρο εργασίας. Ο Κ. Μέκος, δείχνει ότι ενώ το ρυθμιστικό πλαίσιο για την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων έχει βασικά ευρωπαϊκή προέλευση, αφού οι εθνικές νομοθεσίες εναρμονίζονται με τις κοινοτικές οδηγίες, οι μηχανισμοί επιβολής της νομοθεσίας δεν συγκλίνουν, δεδομένου ότι η δημόσια διοίκηση της κάθε χώρας εξακολουθεί να χρησιμοποιεί τις δικές της λειτουργίες και διαδικασίες. Η Ε. Πρόκου, προσεγγίζει κριτικά τη μορφή που έλαβε η δια βίου εκπαίδευση στην Ελλάδα και επισημαίνει ότι η ιδιωτικοποίησή της, με τη χρηματοδότηση κυρίως ιδιωτικών φορέων από τα κονδύλια της Κοινότητας, καθώς και η απόδοση στο ίδιο το άτομο της ευθύνης συμμετοχής του σε αντίστοιχα προγράμματα, δυσχεραίνει την επίτευξη κοινωνικών στόχων, όπως είναι η κοινωνική ένταξη και η διασφάλιση της κοινωνικής συνοχής. Τέλος, ο Ν. Φωτόπουλος, αναφερόμενος στην ίδρυση της ελληνικής Ακαδημίας της Εργασίας, επιχειρεί μία αναφορά στην ευρωπαϊκή εμπειρία και αναδεικνύει την ανάγκη να αναπτυχθεί και στην Ελλάδα η προβληματική σχετικά με τον ρόλο που θα μπορούσε να παίξει η συνδικαλιστική εκπαίδευση στην ενδυνάμωση του ρόλου των συνδικάτων στον κοινωνικό διάλογο. Ειδική επιμέλεια τεύχους Χαράλαμπος Οικονόμου The reform of public policies is put forward as a basic precondition in addressing the governance deficit in Greece and is consequently placed high on the political agenda. Against this background, Greece s participation in the EC/EU begs the question of causality in relation to the series of reforms undertaken over the past 25 years, i.e. whether they have been motivated by endogenous or exogenous stimuli and in particular the extent at which they have been inspired and shaped by the EC/EU influence under a Europeanisation process. The present volume attempts to address this precise question through the following contributions. A. Feronas, in his study on the implementation of the European Employment Strategy in Greece supports that its influence as a Europeanisation tool is evident mainly at the cognitive level, while its impact varies among member states, depending on welfare regime structure and the misfit between European orientations and the constraints placed by the national socio-political context. M. Angelaki, examines the OMC s contribution at the pension reform process and highlights its isolated character and its inability to generate a reflection on existing policies, in turn explained by Greece s inability to come to terms with decentralized and participative processes. P. Tsantilas, presents the European experience stemming from the operation of social services, as well as from the National Centre for Social Solidarity the latter portrayed as an example of a coordination centre that brings together the European, the national and the local level. Th. Koutroukis, examines the impact of European Directives on employee participation in decision making processes at the workplace. K. Mekos, in his contribution highlights the fact that while the regulatory framework on health and safety issues at the workplace is inspired by European initiatives, since national legislation has to conform to Community Directives, no convergence is observed as national structures continue to diverge. E. Prokou, adopts a critical approach in her study on the development of life-long learning in Greece, highlighting that its privatization through the financing mainly of private bodies by Community funds and the transfer of the responsibility for the participation at relevant programmes to the individual inhibits the accomplishment of social goals such as social inclusion and social cohesion. Finally, N. Fotopoulos, based on the experience relating to the establishment of the Greek Academy of Labor presents the European experience and points to the need to promote within the Greek context a dialogue on the role of trade union s in the social dialogue process and their contribution in its strengthening. Guest Editor Charalambos Economou

5 Κοινωνική Συνοχή και Ανάπτυξη (2), Social Cohesion and Development (2), Άρθρα Articles Η επίδραση της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής Απασχόλησης στην ελληνική πολιτική απασχόλησης: Μια περίπτωση «γνωσιακού» Εξευρωπαϊσμού; Δρ. Ανδρέας Φερώνας, Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου The impact of European Employment Strategy on Greek employment policy: a case of cognitive Europeanisation Dr. Andreas Feronas, University of Peloponnese ΠΕΡIΛΗΨΗ Σε αυτό το άρθρο εξετάζεται το είδος της επιρροής της Ανοικτής Μεθόδου Συντονισμού, ως «ήπιας» μορφής διακυβέρνησης, στον εξευρωπαϊσμό της εθνικών πολιτικών. Στη διεθνή βιβλιογραφία η επίδραση της ΑΜΣ εντοπίζεται κυρίως στο γνωσιακό επίπεδο, με τον βαθμό της επίδρασης να ποικίλλει ανάλογα με το κράτος μέλος και το ιδιαίτερο «προνοιακό καθεστώς» και να εξαρτάται από την απόσταση ανάμεσα στους ευρωπαϊκούς προσανατολισμούς και τους περιορισμούς που επιβάλλει η εθνική κοινωνικοπολιτική πραγματικότητα. Η εξέταση ορισμένων πτυχών της επίδρασης της ευρωπαϊκής Στρατηγικής Απασχόλησης στην ελληνική πολιτική απασχόλησης, που ακολουθεί ως μελέτη περίπτωσης, επιβεβαιώνει σε μεγάλο βαθμό την παραπάνω υπόθεση. Δείχνει, ωστόσο, ότι ο Εξευρωπαϊσμός που επιτυγχάνεται με την ΑΜΣ μπορεί σε ορισμένες περιπτώσεις να υπερβαίνει το αμιγώς γνωσιακό επίπεδο, συμβάλλοντας εώς έναν βαθμό στη σύγκλιση των πολιτικών. ΛΕΞΕΙΣ-ΚΛΕΙΔΙΑ: Εξευρωπαϊσμός, Ανοικτή Μέθοδος Συντονισμού, πολιτική απασχόλησης, σύγκλιση ιδεών, αμοιβαία μάθηση ABSTRACT Τhis article examines the role of OMC, as a soft mode of governance, in the Europeanisation of national policies is examined. Recent OMC bibliography highlights its cognitive effects, suggesting that the level of its influence varies nationally according to country and welfare regime and depends on the distance between national sociopolitical situation and European requirements. The examination of some aspects of the impact of European Employment Strategy on Greek employment policy, that follows as a case study, confirms to a large extent the aforementioned hypothesis. In addition, it shows that Europeanisation through OMC in some cases might be stronger and lead to some degree of convergence in policy outcomes. KEY WORDS: Europeanisation, Open Method of Coordination, employment policy, convergence of ideas, mutual learning 1. Η έννοια του Εξευρωπαϊσμού Κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 90, τους μελετητές της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης άρχισε να απασχολεί ολοένα και περισσότερο το ερώτημα της επίδρασης της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης στο εσωτε-

6 [110] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ρικό των κρατών μελών. Το ερώτημα δηλαδή του «Εξευρωπαϊσμού» (Εuropeanisation) των κρατών μελών. Η ανάπτυξη του νέου αυτού ερευνητικού πεδίου τα τελευταία χρόνια είναι ραγδαία, με αποτέλεσμα η σχετική βιβλιογραφία να εμφανίζει γεωμετρική πρόοδο [Cowles, Caporaso and Risse, 2001, Heritier et al., 2001, Featherstone and Radaelli (eds), 2003]. Οι Bulmer and Radaelli (2004) αποδίδουν τη μεταστροφή του ακαδημαϊκού ενδιαφέροντος προς τον Εξευρωπαϊσμό σε τέσσερις σημαντικές εξελίξεις στο μακρο-επίπεδο: Πρώτον, στην ολοκλήρωση και θεσμοποίηση της ενιαίας ευρωπαϊκής αγοράς, δεύτερον, στην ολοκλήρωση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης (ΟΝΕ), τρίτον, στον «ρυθμιζόμενο ανταγωνισμό» (regulatory competition), που βρίσκεται σε εξέλιξη παράλληλα με τη δημιουργία της ενιαίας αγοράς, και, τέταρτον, στη διαδικασία διεύρυνσης της Ε.Ε. Αφοσιωμένοι για πολλά χρόνια στην ερμηνεία της δημιουργίας και της φύσης της Eυρωπαϊκής Ένωσης, οι μελετητές της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης έχουν πλέον συνειδητοποιήσει ότι αυτή αποτελεί ήδη ένα διαμορφωμένο, πολυσύνθετο υπερεθνικό πολιτικό σύστημα. Ένα σύστημα που αποφασίζει και παράγει πολιτικές οι οποίες επιδρούν καταλυτικά στο εσωτερικό των κρατών μελών. Η μελέτη του Εξευρωπαϊσμού είναι ακριβώς η μελέτη των επιρροών αυτών. Στο ερώτημα του ακριβούς ορισμού της έννοιας του Εξευρωπαϊσμού δεν υπάρχει μια απολύτως ακριβής και καθολικά αποδεκτή απάντηση. Σε γενικές γραμμές, ο όρος χρησιμοποιείται για να υποδηλώσει την επιρροή των ευρωπαϊκών θεσμών και διαδικασιών σε κάποιους τομείς ή και στο σύνολο του εθνικού πολιτικού συστήματος. Οι περισσότεροι μελετητές καταφεύγουν σε «επιχειρησιακούς» ορισμούς του Εξευρωπαϊσμού, με σκοπό τη χρησιμοποίησή τους ως μεθοδολογικά εργαλεία για τη διεξαγωγή των εμπειρικών ερευνών τους. Η ασάφεια που ακόμη χαρακτηρίζει τον όρο αντικατοπτρίζεται με τον καλύτερο τρόπο στη μεγάλη ποικιλία των θεμάτων που αποτελούν αντικείμενα μελετών οι οποίες φέρουν τον τίτλο του Εξευρωπαϊσμού. Στις μελέτες αυτές «κάποιος βαθμός Εξευρωπαϊσμού φαίνεται να υπάρχει παντού: να ερμηνεύει διαδικασίες αλλαγής κουλτούρας, σχηματισμού νέων ταυτοτήτων, πολιτικής αλλαγής, θεσμικών μεταρρυθμίσεων και εκσυγχρονισμού, να καλύπτει εννοιολογικά τον σχηματισμό της ευρωπαϊκής πολιτικής, αλλά και τις επιδράσεις των αποφάσεων της Ε.Ε. στο εθνικό επίπεδο, να επηρεάζει τα κράτη μέλη, αλλά και κράτη εκτός Ε.Ε.» (Radaelli, 2000: 4). Από την πληθώρα των ορισμών στη σχετική βιβλιογραφία (Ladrech, 1994, Borzel, 1999, 2003, Cowles, Caporaso and Risse, 2001, Olsen, 2002) θεωρούμε αυτόν των Bulmer και Radaelli (2004: 4) ως τον πιο ευρύ και περιεκτικό. Σύμφωνα με τον ορισμό αυτό: «Ο Εξευρωπαϊσμός συνιστά μια διαδικασία α) διαμόρφωσης, β) διάχυσης και γ) θεσμοποίησης τυπικών και άτυπων κανόνων, μεθόδων, παραδειγμάτων πολιτικής, τρόπων δράσης, κοινών πεποιθήσεων και προτύπων, που αρχικά καθορίζονται και παγιώνονται στη διαδικασία άσκησης πολιτικής στο ευρωπαϊκό επίπεδο και στη συνέχεια ενσωματώνονται στη λογική της δημόσιας συζήτησης, των πολιτικών δομών και των δημόσιων πολιτικών στο εθνικό επίπεδο». Με τον ορισμό αυτόν αναδεικνύονται τρία ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του Εξευρωπαϊσμού. Πρώτον, ότι μπορεί να είναι το αποτέλεσμα διαφορετικών σταδίων και τύπων πολιτικής, από το στάδιο της διαμόρφωσης έως τα στάδια της εφαρμογής, θεσμοποίησης και διάχυσής της. Δεύτερον, ότι δεν αφορά μόνο σε τυπικές μορφές άσκησης πολιτικής (π.χ. νόμους), αλλά και σε άτυπες, όπως αξίες, ιδέες και πεποιθήσεις. Τρίτον, ότι αφορά στην επιρροή της πολιτικής της Ε.Ε. στα κράτη μέλη, διαδικασία που εμπεριέχει δύο στάδια: το στάδιο της διαμόρφωσης της πολιτικής στο επίπεδο της Ε.Ε. και το στάδιο της ενσωμάτωσής της στο εθνικό επίπεδο (Bulmer and Radaelli, 2004: 3). Παρά τις προσπάθειες διατύπωσης ορισμών για τον Εξευρωπαϊσμό, το αίτημα της σαφούς οριοθέτησης του φαινομένου, σε σχέση με άλλες διαδικασίες και πρακτικές που λαμβάνουν χώρα στο ευρωπαϊκό επίπεδο, παραμένει. Ποια ακριβώς είναι τα όρια του Εξευρωπαϊσμού; Τι μπορεί να εξευρωπαϊστεί και τι όχι; Ποιοι είναι οι μηχανισμοί του Εξευρωπαϊσμού; Από τι εξαρτάται η έκταση του Εξευρωπαϊσμού; Όσον αφορά το πρώτο ερώτημα, είναι χρήσιμη η διάκριση του όρου σε σχέση με κάποιες παρεμ-

7 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [111] φερείς έννοιες, όπως αυτές της «εναρμόνισης» (harmonization), της «σύγκλισης» (convergence), της «ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης» (European integration) και της διαδικασίας διαμόρφωσης πολιτικής από την Ε.Ε. (EU policy-making). Καταρχήν, ο Εξευρωπαϊσμός διαφέρει από τις έννοιες της «σύγκλισης» και της «εναρμόνισης». Αναφέρεται σε μια διαδικασία, ενώ η «σύγκλιση» και η «εναρμόνιση» αναφέρονται στις πιθανές συνέπειες ή τα αποτελέσματα της διαδικασίας. Μελέτες αξιολόγησης της επιρροής των ευρωπαϊκών πολιτικών στα κράτη μέλη διαπιστώνουν ότι τα τελευταία δεν αποτελούν απλώς παθητικούς δέκτες, αλλά προσαρμόζουν τις ευρωπαϊκές πολιτικές στην εθνική τους πραγματικότητα, παράγοντας ποικίλες λύσεις για τα κοινά προβλήματα (Heritier and Knill, 2001, de la Porte and Pochet, 2003). Ως εκ τούτου, ο Εξευρωπαϊσμός δεν οδηγεί αναγκαστικά σε «σύγκλιση» ή «εναρμόνιση», αλλά μπορεί να οδηγήσει και σε απόκλιση. Με τον ίδιο τρόπο, ο Εξευρωπαϊσμός δεν πρέπει να συγχέεται με την «ευρωπαϊκή ολοκλήρωση». Όπως επισημάνθηκε και νωρίτερα, το κύριο αντικείμενο των θεωριών της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης ήταν η ερμηνεία της διαδικασίας συγκρότησης και της φύσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της διαδικασίας δηλαδή κατά την οποία τα εθνικά κράτη εκχωρούν σταδιακά αρμοδιότητες, με σκοπό τη δημιουργία υπερεθνικών θεσμών (Borzel, 1999: ). Από την άλλη μεριά, ο Εξευρωπαϊσμός ενδιαφέρεται κυρίως για το τι συμβαίνει από τη στιγμή που η Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελεί ήδη ένα διαμορφωμένο, πολυσύνθετο υπερεθνικό πολιτικό σύστημα, το οποίο αποφασίζει και παράγει πολιτικές που επιδρούν καταλυτικά στο εσωτερικό των κρατών μελών. Η «ευρωπαϊκή ολοκλήρωση» αποτελεί την προϋπόθεση για τον Εξευρωπαϊσμό. Στην πραγματικότητα, η διαδικασία διαμόρφωσης της πολιτικής από την Ε.Ε. (EU policy-making) και ο Εξευρωπαϊσμός είναι διαδικασίες αλληλεξαρτώμενες. Καταρχήν, η πολιτική της Ε.Ε. δεν διαμορφώνεται στο «κενό», αλλά είναι το αποτέλεσμα μιας μακράς και πολύπλοκης διαδικασίας διαπραγματεύσεων και πιέσεων, στην οποία ευρωπαϊκοί θεσμοί, εθνικές κυβερνήσεις και ομάδες συμφερόντων (lobbies) διαδραματίζουν πολύ σημαντικό ρόλο. Έπειτα, τα αποτελέσματα του Εξευρωπαϊσμού της πολιτικής στο εθνικό επίπεδο ανατροφοδοτούν τη διαδικασία επανα-διαμόρφωσης της πολιτικής στο επίπεδο της Ε.Ε. Οι εθνικοί φορείς, αντλώντας μαθήματα μέσω του Εξευρωπαϊσμού, συμβάλλουν είτε στην υιοθέτηση είτε στην αλλαγή της πολιτικής της Ε.Ε. Ωστόσο, στο εννοιολογικό επίπεδο ο Εξευρωπαϊσμός πρέπει να διακρίνεται από τη διαμόρφωση της πολιτικής από τη Ε.Ε. (EU policy-making). Για αναλυτικούς λόγους, πρέπει να διαχωρίζουμε ανάμεσα στη διαδικασία που οδηγεί στη διαμόρφωση μιας συγκεκριμένης πολιτικής στο επίπεδο της Ε.Ε. (προγενέστερο στάδιο) από την απήχηση που έχει η πολιτική αυτή στο εσωτερικό των κρατών μελών (Radaelli, 2000: 7). Αναφορικά με το δεύτερο ερώτημα, επιχειρείται μια ταξινόμηση των σχετικών εμπειρικών ερευνών ανάλογα με τον υπό διερεύνηση τομέα που υποτίθεται ότι δέχεται την επιρροή του Εξευρωπαϊσμού. Μια κατηγορία μελετών, για παράδειγμα, διερευνά την επιρροή του Εξευρωπαϊσμού στην εθνική πολιτική ζωή και ειδικότερα στον υποτιθέμενο αναπροσανατολισμό της πολιτικής διαμάχης των πολιτικών κομμάτων προς τα ευρωπαϊκά ζητήματα (Marks and Steenbergen, 2004). Άλλες επικεντρώνουν το ενδιαφέρον τους στην επιρροή του Εξευρωπαϊσμού στα εθνικά πολιτικά συστήματα και τους πολιτικούς θεσμούς (Goetz and Hix, 2001, Anderson, 2002), ενώ άλλες δίνουν μεγαλύτερη έμφαση στον μετασχηματισμό των δημοσίων πολιτικών (Knill and Lehmkuhl, 2002). Τέλος, κάποιες μελέτες αναλύουν την επιρροή του Εξευρωπαϊσμού σε κάποιους από τους παραπάνω τομείς ή και στο σύνολό τους στο πλαίσιο μιας συγκεκριμένης χώρας (Lavdas and Lavdas, 1998, Falkner, 2003). Αναφορικά με το τρίτο και τέταρτο ερώτημα, παρατηρείται τελευταία στη βιβλιογραφία μια προσπάθεια ανάπτυξης ενιαίων θεωρητικών σχημάτων, που επιχειρούν να αναλύσουν τους μηχανισμούς του Εξευρωπαϊσμού και να εντοπίσουν παράγοντες που ερμηνεύουν την έκταση και την έντασή του σε κάθε περίπτωση (Borzel, 1999, Radaelli, 2000, Kohler-Koch, 1999, Knill and Lehmkuhl, 1999). Οι Bulmer

8 [112] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ and Radaelli (2004) επιχειρούν μια σύνθεση των επιμέρους προσπαθειών με την ανάπτυξη μιας αρκετά ενδιαφέρουσας τυπολογίας, που συνδέει τρεις συγκεκριμένες μορφές ευρωπαϊκής διακυβέρνησης 1 με την άσκηση διαφορετικών τύπων πολιτικών και την παραγωγή διαφορετικών μηχανισμών Εξευρωπαϊσμού. Πρώτον, τη «διακυβέρνηση με διαπραγμάτευση» (governance by negotiation), κατά την οποία ο μηχανισμός του Εξευρωπαϊσμού είναι κάθετος και με κατεύθυνση «από κάτω προς τα πάνω» (uploading). Δεύτερον, την «ιεραρχική διακυβέρνηση» (governance by hierarchy), κατά την οποία οι μηχανισμοί του Εξευρωπαϊσμού εξαρτώνται από τον τύπο της προωθούμενης πολιτικής και πιο συγκεκριμένα από το αν πρόκειται για περίπτωση θετικής ολοκλήρωσης (positive integration) ή αρνητικής ολοκλήρωσης (negative integration). Στην πρώτη περίπτωση, ο μηχανισμός του Εξευρωπαϊσμού είναι κάθετος και με κατεύθυνση από πάνω προς τα κάτω (down loading) και με την έκτασή του να εξαρτάται από τον βαθμό «θεσμικής συμβατότητας» (goodness of fit) 2 ανάμεσα στην προωθούμενη ευρωπαϊκή πολιτική και την εθνική πραγματικότητα. Στη δεύτερη περίπτωση δημιουργείται ένας οριζόντιος μηχανισμός Εξευρωπαϊσμού, αφού αυτός είναι το αποτέλεσμα ενός «ρυθμιζόμενου ανταγωνισμού» (regulatory competition) μεταξύ επιχειρήσεων και κρατών μελών, με στόχο την απόκτηση συγκριτικού πλεονεκτήματος στον αγώνα για την προσέλκυση επενδύσεων και ανθρωπίνου κεφαλαίου υψηλής εξειδίκευσης. Τρίτον, τη «διακυβέρνηση με συντονισμό» (facilitated coordination), κατά την οποία ο μηχανισμός του Εξευρωπαϊσμού είναι οριζόντιος, λειτουργώντας σε μια περισσότερο εθελοντική και μη ιεραρχική βάση (Πίνακας 1). Πίνακας 1. Μορφές ευρωπαϊκής διακυβέρνησης και μηχανισμοί Εξευρωπαϊσμού ΜΟΡΦΗ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ ΤΥΠΟΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΙ ΕΞΕΥΡΩΠΑΪΣΜΟΥ ΕΡΜΗΝΕΥΤΙΚΟΙ ΠΑΡΑΓΟΝΤΕΣ ΕΞΕΥΡΩΠΑΪΣΜΟΥ Διακυβέρνηση με διαπραγμάτευση (governance by negotiation) Ιεραρχική διακυβέρνηση (governance by hierarchy) Ιεραρχική διακυβέρνηση (governance by hierarchy) Διακυβέρνηση με συντονισμό (facilitated coordination) Όλοι οι τύποι πολιτικής «Θετική» ολοκλήρωση (positive integration) «Αρνητική» ολοκλήρωση (negative integration) Συντονισμός πολιτικών (coordination) Όλες οι πολιτικές ΟΝΕ, ΚΑΠ, περιβάλλον, κοινωνική πολιτική Εσωτερική αγορά, ελεύθερη διακίνηση αγαθών και υπηρεσιών Εξωτερική πολιτική, απασχόληση, κοινωνική ενσωμάτωση, συντάξεις κ.λπ. Κάθετος με κατεύθυνση από κάτω προς τα πάνω Κάθετος με κατεύθυνση από πάνω προς τα κάτω Οριζόντιος Οριζόντιος Πηγή: Bulmer and Radaelli (2004), The Europeanisation of National Policy, p.p. 8, Σύγκλιση απόψεων των κρατών μελών - Κανόνες ψηφοφορίας - Διαδικασίες μάθησης Θεσμική συμβατότητα (goodness of fit) Ρυθμιζόμενος ανταγωνισμός (regulatory competition) Μάθηση (learning)

9 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [113] 2. Ανοικτή Μέθοδος Συντονισμού (ΑΜΣ) και Εξευρωπαϊσμός της κοινωνικής πολιτικής 2.1 Μια «νέα» μορφή διακυβέρνησης για την προώθηση της κοινωνικής διάστασης της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης Μ ε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας (2000), η κοινωνική διάσταση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης πέρασε σε μια νέα φάση. Ο φιλόδοξος στόχος να καταστεί η Ε.Ε. «..η πιο ανταγωνιστική και δυναμική, βασισμένη στη γνώση, οικονομία στον κόσμο, ικανή για βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη, με περισσότερες και καλύτερες θέσεις εργασίας και μεγαλύτερη κοινωνική συνοχή» (European Council, 2000: 2) χαρακτηρίζει τον τύπο της κοινωνίας στον οποίο οι Ευρωπαίοι επιθυμούν να ζήσουν. Στη Λισσαβώνα η Ε.Ε. επέλεξε ένα ενεργό Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Μοντέλο (ΕΚΜ). Στο μοντέλο αυτό η κοινωνική προστασία δεν θεωρείται οικονομικό βάρος, αλλά «παραγωγικός συντελεστής» (Σακελλαρόπουλος, 2001: 190). Ωστόσο, τα συμπεράσματα της Λισσαβώνας ήταν καινοτόμα και όσον αφορά τα μέσα για την επίτευξη των παραπάνω κοινωνικών στόχων. Για πολλές δεκαετίες ο κύριος μηχανισμός διαμόρφωσης της κοινωνικής πολιτικής στο ευρωπαϊκό επίπεδο ήταν η κεντρική κανονιστική ρύθμιση μέσω της «σκληρής» νομοθεσίας (hard law), γνωστή και ως «Κοινοτική Μέθοδος 3». Επρόκειτο για μια αργή διαδικασία συμφωνιών για ελάχιστα standards κοινωνικής προστασίας, πλήρως υποταγμένη στη λογική της οικονομικής ολοκλήρωσης και με αμφιλεγόμενα αποτελέσματα [Sakellaropoulos and Berghman (eds), 2003]. Η αποτυχία ενίσχυσης του Εξευρωπαϊσμού της κοινωνικής πολιτικής έχει αποδοθεί σε τρεις κυρίως λόγους (Trubeck and Mosher, 2001). Πρώτον, στο γεγονός ότι τα κράτη μέλη εμφανίζονταν απρόθυμα να παραχωρήσουν έστω και περιορισμένες αρμοδιότητες στην Ε.Ε. στον κοινωνικό τομέα (Streek, 1995). Δεύτερον, στην εγγενή δυσκολία διαμόρφωσης κοινών κοινωνικών πολιτικών, με δεδομένη τη μεγάλη ποικιλομορφία των εθνικών κρατών πρόνοιας (Teague, 2001). Και, τρίτον, στην πολυδιάστατη φύση των σύγχρονων κοινωνικών προβλημάτων, που ξεπερνούν την παραδοσιακή τομεακή οργάνωση των εθνικών συστημάτων κοινωνικής προστασίας και απαιτούν την ανάπτυξη συνεργασιών μεταξύ διαφορετικών υπουργείων και επιπέδων διοίκησης, καθώς και μεταξύ κυβερνήσεων και κοινωνίας των πολιτών (Sabel, 2000). Προκειμένου να διευκολυνθεί η προώθηση του Εξευρωπαϊσμού της κοινωνικής πολιτικής στους κόλπους ακαδημαϊκών και πολιτικών κύκλων, άρχισε να ωριμάζει η ιδέα της αναζήτησης νέων εναλλακτικών της «Κοινοτικής Μεθόδου» μορφών διακυβέρνησης. Αυτές θα έπρεπε να περιλαμβάνουν τη συμφωνία πάνω σε κοινά αποδεκτούς στόχους μη δεσμευτικού χαρακτήρα, σε συνδυασμό με μια διαδικασία παρακολούθησης, με σκοπό τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού πλαισίου ανάλυσης και δράσης. Ο ρόλος της Ε.Ε. στη διαδικασία αυτή επρόκειτο να είναι υποκινητικός για τα κράτη μέλη, ώστε να αναμορφώσουν τα συστήματα κοινωνικής προστασίας τους (de la Porte and Pochet, 2003: 12). H πραγματοποίηση του σχεδίου αυτού οδήγησε σταδιακά στην ανάδυση της Ανοικτής Μεθόδου Συντονισμού (ΑΜΣ), πρώτα στην πολιτική απασχόλησης με τη Σύνοδο του Λουξεμβούργου (1997) και αργότερα σε άλλους τομείς κοινωνικής πολιτικής (κοινωνική ενσωμάτωση, συντάξεις, υγεία κ.λπ.) με τη Σύνοδο της Λισσαβώνας το 2000 (Ferrera, Matsanganis and Sacchi, 2002). Η ΑΜΣ, τηρώντας την αρχή της επικουρικότητας, προσανατολίζεται στην υποστήριξη των κρατών μελών να αναπτύξουν τις δικές τους πολιτικές, στηριζόμενη σε οριζόντιους μηχανισμούς διακυβέρνησης και όχι στην κάθετη επιβολή μοντέλων προερχόμενων από την Ε.Ε. Με τον τρόπο αυτό, η Ε.Ε. εμφανίζεται να λειτουργεί περισσότερο ως πεδίο μεταφοράς εμπειριών και πολιτικών παρά ως ένα υπερεθνικό νομοθετικό όργανο (Σακελλαρόπουλος, 2001: 14, Bulmer and Radaelli, 2004: 11). Με δεδομένο ότι, παραδοσιακά,

10 [114] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ οι εθνικές κυβερνήσεις παρουσιάζονταν απρόθυμες να παραχωρήσουν κοινωνικές αρμοδιότητες στο υπερεθνικό επίπεδο, η νέα 4 αυτή μορφή διακυβέρνησης αποτελεί μια προσπάθεια σύνθεσης ανάμεσα στο ευρωπαϊκό και το εθνικό επίπεδο στη βάση μιας πολυ-επίπεδης διευθέτησης. Αυτή η νέα θεσμική διευθέτηση θεωρήθηκε απαραίτητη για την ανάπτυξη πολιτικών σε τομείς που: i) Άπτονται της εθνικής ταυτότητας και κουλτούρας, όπως π.χ. η εκπαίδευση. ii) Οι εθνικές νομοθεσίες και δομές είναι πολύπλοκες και διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών, όπως π.χ. η απασχόληση, η κοινωνική προστασία κ.λπ. iii) Δεν υπάρχει πολιτική βούληση από τα κράτη μέλη για εφαρμογή μιας κοινής νομοθεσίας, ωστόσο έχουν τη διάθεση να κάνουν μερικά βήματα προς τον κοινό στόχο (European Convention, The Secretariat, 2002: 15). Στους τομείς αυτούς, o βασικός στόχος ήταν να οργανωθεί μια διαδικασία απόκτησης γνώσης σε ευρωπαϊκό επίπεδο, με την προοπτική της ενθάρρυνσης των κρατών μελών να ανταλλάσσουν ορθές πρακτικές και να μαθαίνουν από αυτές, έτσι ώστε να βελτιώνουν τις εθνικές πολιτικές τους (European Council, 2000: 5). Η ΑΜΣ επρόκειτο να παρέχει το θεσμικό πλαίσιο για την επίτευξη μεγαλύτερης σύγκλισης προς τους κύριους στόχους της Ε.Ε. Τα βασικά χαρακτηριστικά του θεσμικού αυτού πλαισίου είναι τα ακόλουθα: i) Ο καθορισμός κατευθυντηρίων γραμμών για την Ε.Ε., συνδυασμένων με συγκεκριμένα χρονοδιαγράμματα για τη βραχυπρόθεσμη, μεσοπρόθεσμη και μακροπρόθεσμη επίτευξη των στόχων που θέτουν. ii) Ο καθορισμός ποσοτικών και ποιοτικών δεικτών και σημείων αναφοράς, προσαρμοσμένων στις ανάγκες των διαφορετικών κρατών μελών, ως μέτρων σύγκρισης των βέλτιστων πρακτικών. iii) Η μεταφορά των ευρωπαϊκών κατευθυντηρίων γραμμών στις εθνικές και περιφερειακές πολιτικές, με τον καθορισμό ειδικών στόχων και τη θέσπιση μέτρων, λαμβάνοντας υπόψη των εθνικών και περιφερειακών ιδιαιτεροτήτων. iv) Η περιοδική παρακολούθηση, αξιολόγηση και επανεξέταση υπό τη μορφή διαδικασιών αμοιβαίας μάθησης (European Council, 2000). Στη διαδικασία αυτή, η Επιτροπή έχει έναν συντονιστικό ρόλο, υποβάλλοντας προτάσεις για την υιοθέτηση κατευθυντηρίων γραμμών σε ευρωπαϊκό επίπεδο, οργανώνοντας την ανταλλαγή των ορθών πρακτικών, καταθέτοντας προτάσεις για τη δημιουργία δεικτών και υποστηρίζοντας τις διαδικασίες της εφαρμογής και της αμοιβαίας αξιολόγησης. Βασικός στόχος του Συμβουλίου και της Επιτροπής είναι η ΑΜΣ να συμπεριλαμβάνει όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη: την Ε.Ε., τα κράτη μέλη, τις τοπικές και περιφερειακές Αρχές, τους κοινωνικούς εταίρους και την κοινωνία των πολιτών. Αναμένεται επίσης η συμβολή της στη βελτίωση της διαφάνειας και στην εμβάθυνση της δημοκρατικής συμμετοχής, που αποτελούν δύο από τους κύριους στόχους της Ε.Ε., όπως σημειώνεται στη Λευκή Βίβλο για την Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση (De la Porte, Pochet, Room, 2001: 293). 2.2 H ΑΜΣ ως οριζόντιος μηχανισμός Εξευρωπαϊσμού Η Ανοικτή Μέθοδος Συντονισμού αποτελεί, σύμφωνα με τους Bulmer και Radaelli (2004), ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα διακυβέρνησης με συντονισμό. Ως εκ τούτου, αναμένεται να παραγάγει οριζόντιους μηχανισμούς Εξευρωπαϊσμού, από τη στιγμή που λειτουργεί σε μια περισσότερο εθελοντική και μη ιεραρχική βάση. Πράγματι, οι περισσότερες μελέτες που διερευνούν τον ρόλο της ΑΜΣ στον Εξευρωπαϊσμό των πολιτικών των κρατών μελών έχουν υπογραμμίσει την επίδρασή της στο γνωσιακό (cognitive) επίπεδο (Hemerijck και Visser, 2001 Trubek και Mosher, 2001, Jacobsson, 2001, 2003, Jacobsson και Schmid, 2002 Palier, 2003). Στην περίπτωση της ΑΜΣ, η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν λειτουργεί ως νομοθέτης, αλλά ως μια πλατφόρμα σύγκλισης ιδεών και μεταφοράς (transfer) καλών πρακτικών μεταξύ των κρατών

11 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [115] μελών. Στη συνέχεια, αυτές οι ιδέες και καλές πρακτικές προσαρμόζονται με τη μορφή συγκεκριμένων μέτρων πολιτικής στις εθνικές ιδιαιτερότητες (Jacobsson, 2001, 2002, Trubeck και Mosher, 2001). Η θέσπιση κοινών στόχων και σημείων αναφοράς (benchmarks), η κοινή ορολογία και η αμοιβαία αξιολόγηση οικοδομούν σταδιακά μια κοινή ευρωπαϊκή «ατζέντα» σε τομείς πολιτικής που αρχικά θεωρούνταν αδιαπέραστοι από τον Εξευρωπαϊσμό. Όσον αφορά τη μελλοντική επιρροή της ΑΜΣ στον Εξευρωπαϊσμό, κάθε πρόβλεψη κρίνεται παρακινδυνευμένη. Βασική υπόθεση είναι ότι η σύγκλιση ιδεών και η μάθηση θα επιδράσουν στην αλλαγή πολιτικής στο εθνικό επίπεδο. Οι εθνικοί φορείς διαμόρφωσης και άσκησης πολιτικής, έχοντας υιοθετήσει τις ίδιες «εξευρωπαϊσμένες» ιδέες, θα «μάθουν» και θα προσαρμόσουν τις πολιτικές τους ανάλογα. Οι de la Porte και Pochet (2002: 151) αναφέρονται σε τρία πιθανά σενάρια. Σύμφωνα με το πρώτο, η ΑΜΣ παραμένει ένα λεκτικό εργαλείο, χωρίς καμία επιρροή στην κοινωνική πολιτική των κρατών μελών. Τα κράτη μέλη εξακολουθούν να εφαρμόζουν τη δική τους πολιτική, χωρίς να δίνουν καμία σημασία στις πολιτικές κατευθύνσεις της Ε.Ε. Παρά το γεγονός ότι αναγνωρίζεται η συμβολή της ΑΜΣ στην εμπέδωση μιας ολοκληρωμένης προσέγγισης και στη βελτίωση του συντονισμού μεταξύ των εμπλεκομένων υπουργείων και υπηρεσιών στα κράτη μέλη, εντούτοις η συνολική επίδραση κρίνεται ως περιορισμένη. Σύμφωνα με το δεύτερο, η ΑΜΣ μπορεί να περιορίσει τις αποκλίσεις ή ακόμα και να επιφέρει έναν βαθμό σύγκλισης σε κάποιους τομείς. Λειτουργεί ως ένα είδος ομπρέλας, που δίνει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να εκσυγχρονίσουν τα συστήματα κοινωνικής προστασίας τους, αποφεύγοντας τις ατομικιστικές προσεγγίσεις, που μπορούν να οδηγήσουν σε κοινωνικό ντάμπιγκ (Ferrera et al., 2000, Scharpf, 2001). Σύμφωνα με το τρίτο σενάριο, η ΑΜΣ μπορεί να οδηγήσει στη σύγκλιση. Μια άποψη θεωρεί ότι ο βαθμός σύγκλισης εξαρτάται από τη συνέπεια εφαρμογής της ίδιας της ΑΜΣ. Στον τομέα της απασχόλησης, για παράδειγμα, η συνεπής εφαρμογή της διαδικασίας του Λουξεμβούργου μπορεί να οδηγήσει σε μια σύγκλιση των πολιτικών απασχόλησης, κρατών μελών, που δεν υπαγορεύεται από τις Βρυξέλλες, αλλά είναι το αποτέλεσμα της επίτευξης συναίνεσης πάνω σε αποτελεσματικές λύσεις μέσω της διαδικασίας της δοκιμής και του λάθους (trial and error) (Biagi, 2000: 159). Με αυτή την έννοια, η ΑΜΣ θεωρείται ότι μπορεί να ασκήσει σημαντικότερη επίδραση στα εθνικά συστήματα κοινωνικής προστασίας απ ό,τι η κανονιστική ρύθμιση μέσω Κανονισμών και Οδηγιών. Μια δεύτερη άποψη θεωρεί τη σύγκλιση μέσω της ΑΜΣ ως προϋπόθεση για τη θέσπιση υπερεθνικών κανονιστικών ρυθμίσεων. Θεωρείται δηλαδή ως μεταβατικός μηχανισμός, που τελικά οδηγεί και πάλι προς την Κοινοτική Μέθοδο (Jacobsson, 2001, Goetschy, 2000). Πρόσφατες μελέτες αξιολόγησης της επίδρασης της ΑΜΣ στο εθνικό επίπεδο δεν επιβεβαιώνουν την κυριαρχία κανενός εκ των παραπάνω σεναρίων. Οι περισσότερες από αυτές αφορούν στην επιρροή της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής Απασχόλησης (ΕΣΑ) στις πολιτικές απασχόλησης των κρατών μελών και δείχνουν ότι αυτή ποικίλλει ανάλογα με τη χώρα και το προνοιακό καθεστώς στο οποίο ανήκουν και εξαρτάται από την απόσταση ανάμεσα στους ευρωπαϊκούς προσανατολισμούς και την εθνική πραγματικότητα. Επομένως, όλες οι θεωρητικές προσεγγίσεις που επιχειρούν να ερμηνεύσουν με ενιαίο τρόπο την επιρροή της ΑΜΣ στο εθνικό επίπεδο θεωρούνται ως ανεπαρκείς (de la Porte και Pochet, 2002: 17). 3. ΕΣΑ και Εξευρωπαϊσμός της ελληνικής πολιτικής απασχόλησης Σ την ενότητα αυτή επιχειρείται μια προσπάθεια αξιολόγησης της επιρροής της ΕΣΑ στον Εξευρωπαϊσμό της ελληνικής πολιτικής απασχόλησης. Καταρχήν, γίνεται μια σύντομη αναφορά στην εξέλιξη της ΕΣΑ ως διαδικασίας μέχρι σήμερα και στη συνέχεια εξετάζεται η ελληνική εμπειρία. Η

12 [116] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ανάλυση στηρίζεται σε σχετικά επίσημα κείμενα της Επιτροπής και ιδιαίτερα στις Κοινές Εκθέσεις για την Απασχόληση (Joint Employment Reports - JER), στα ελληνικά Εθνικά Σχέδια Δράσης για την Απασχόληση (ΕΣΔΑ) και τα μετέπειτα Εθνικά Προγράμματα Μεταρρυθμίσεων (ΕΠΜ), καθώς και στην ελληνική εθνική έκθεση αξιολόγησης της ΕΣΑ. 5 Προσδιορίζονται τρία επίπεδα επιρροής: (α) στη διαμόρφωση και υιοθέτηση σε εθνικό επίπεδο μιας κοινής ευρωπαϊκής ατζέντας για τα θέματα της απασχόλησης, (β) στη διαμόρφωση των εθνικών πολιτικών στο πλαίσιο της ανταπόκρισης στις βασικές κατευθύνσεις της ΕΣΑ και (γ) στους θεσμούς και τη διαδικασία διαμόρφωσης των πολιτικών. 3.1 Η ΑΜΣ στην Ευρωπαϊκή Στρατηγική Απασχόλησης (ΕΣΑ) Η Ευρωπαϊκή Στρατηγική Απασχόλησης (ΕΣΑ) θεωρείται ως πρότυπο για την εφαρμογή της ΑΜΣ σε άλλους τομείς πολιτικής από την άποψη της θεσμικής της συγκρότησης και των πολιτικών της στόχων (de la Porte και Pochet, 2004: 3). Η ανάπτυξή της ήταν το αποτέλεσμα μιας προοδευτικής διαδικασίας, που είχε ως αφετηρία τη δημοσίευση της Λευκής Βίβλου του J. Delors για την Ανάπτυξη, την Ανταγωνιστικότητα και την Απασχόληση (1993), ενδιάμεσο σταθμό το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Έσσεν (1994) και κατάληξη τη Συνθήκη του Άμστερνταμ (1997). Στη συνέχεια, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λουξεμβούργου (1997) έθεσε σε εφαρμογή την ΕΣΑ (γνωστή και ως διαδικασία του Λουξεμβούργου), ενώ το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας (2000) την ενσωμάτωσε στη συνολική στρατηγική της Λισσαβώνας και την ανέδειξε ως το βασικό εργαλείο για την επίτευξη των στόχων που έθεσε. Υπάρχουν πολυάριθμες αναλύσεις αναφορικά με τον τρόπο λειτουργίας της ΕΣΑ ως διαδικασίας (de la Porte και Pochet, 2004, Jacobsson, 2001, 2002, 2003, Trubeck και Mosher, 2001, Goetschy, 1999, 2000). Σύμφωνα με τις αναλύσεις αυτές, η ΕΣΑ στηρίζεται στον καθορισμό σε ευρωπαϊκό επίπεδο στόχων, κατευθυντηρίων γραμμών και σημείων αναφοράς (benchmarks) για την προαγωγή της απασχόλησης, σε συνδυασμό με τη θέσπιση διαδικασιών παρακολούθησης της προόδου των κρατών μελών και αμοιβαίας αξιολόγησης (peer review). Τα κράτη μέλη με τη σειρά τους ενθαρρύνονται ώστε να μεταφράσουν τους πολιτικούς στόχους που περιλαμβάνονται στις κατευθυντήριες γραμμές της Ε.Ε. σε συγκεκριμένες εθνικές πολιτικές, προσαρμοσμένες στο ιδιαίτερο κοινωνικοοικονομικό τους πλαίσιο. Η συνολική στρατηγική και οι επιμέρους πολιτικές τους παρουσιάζονται με την υποβολή προς την Επιτροπή ενός Εθνικού Σχεδίου Δράσης για την Απασχόληση (ΕΣΔΑ). Στη συνέχεια, η Επιτροπή και το Συμβούλιο συνθέτουν τα Εθνικά Σχέδια Δράσης των κρατών μελών και κάνουν μια ετήσια αξιολόγηση της προόδου τους, αλλά και της Ένωσης συνολικά. Από το 1999, η Επιτροπή εκδίδει Συστάσεις, που επικυρώνονται από το Συμβούλιο, προς τα κράτη μέλη για διορθωτική δράση. Η διαδικασία αυτή επαναλαμβάνεται σε ετήσια βάση (de la Porte και Pochet, 2004: 71-72). Από το 1997 μέχρι σήμερα η ΕΣΑ έχει εξελιχθεί σε μια σχετικά αυτόνομη πολιτική διαδικασία. Οι πρωταρχικοί ποσοτικοί στόχοι που έχουν τεθεί με χρονικό ορίζοντα μέχρι το 2010 είναι να ανέλθει το συνολικό ποσοστό απασχόλησης στο 70%, το ποσοστό απασχόλησης των γυναικών στο 60% (European Council, 2000) και το ποσοστό των ηλικιωμένων εργαζομένων άνω των 55 ετών στο 50% (European Council, 2001). Όταν θεσμοθετήθηκε η ΕΣΑ το 1997, υπήρχαν μόνο 9 δείκτες, που έχουν φτάσει τους 64 το Οι κατευθυντήριες γραμμές οικοδομήθηκαν αρχικά σε τέσσερις πυλώνες: απασχολησιμότητα, προσαρμοστικότητα, επιχειρηματικότητα και ίσες ευκαιρίες. Αυτή η δομή των τεσσάρων πυλώνων αναθεωρήθηκε στη Σύνοδο Κορυφής των Βρυξελλών τον Ιούνιο του 2003, με στόχο την ενσωμάτωση της ΕΣΑ στη συνολική στρατηγική της Λισσαβώνας, αλλά και για να ανταποκριθεί στην κριτική των κρατών μελών για πολυπλοκότητα και σε ορισμένες περιπτώσεις υπερβολική λεπτομέρεια των κατευθυντηρίων γραμμών. Η δομή των πυλώνων αντικαταστάθηκε από τρεις πρωταρχικούς στόχους: πλήρης απασχόληση, αύξηση της ποιότητας και της παραγωγικότητας

13 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [117] στην εργασία και προώθηση της κοινωνικής συνοχής και ενσωμάτωσης (CEC, 2003). Επιπλέον, συμφωνήθηκε ότι οι κατευθυντήριες γραμμές θα ισχύουν για περίοδο τριών ετών, ενώ τα Εθνικά Σχέδια Δράσης θα εξακολουθούσαν να υποβάλλονται σε ετήσια βάση (Jacobsson, 2003: 5). Μια άλλη καινοτομία της αναθεώρησης του 2003 ήταν ο Εξορθολογισμός (Streamlining) μεταξύ των Γενικών Προσανατολισμών Οικονομικής Πολιτικής (ΓΠΟΠ) και των Κατευθυντηρίων Γραμμών Απασχόλησης (ΚΓΑ) (CEC, 2002). Η βασική ιδέα ήταν «να καταστεί ο κύκλος συντονισμού πιο διαφανής και κατανοητός, ενισχύοντας έτσι την εμβέλεια και την επίδρασή της ΕΣΑ», καθώς και να «ενισχυθεί ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στη χάραξη της γενικότερης στρατηγικής της Ε.Ε.». Τέλος, την άνοιξη του 2005 και μετά από μια περίοδο αξιολογήσεων, διαβουλεύσεων και προτάσεων (Έκθεση Κοκ 6, πρόταση της Επιτροπής 7 κ.λπ.), αποφασίστηκε η Αναθεώρηση της Στρατηγικής της Λισσαβώνας, με επίκεντρο την Ανάπτυξη και την Απασχόληση. Στο πλαίσιο της νέας Στρατηγικής της Λισσαβώνας, η Ευρωπαϊκή Στρατηγική Απασχόλησης αναθεωρείται εκ νέου και καταλαμβάνει κεντρική θέση, αποτελώντας τον έναν από τους δύο πλέον κεντρικούς πυλώνες. Η αναθεωρημένη ΕΣΑ εξακολουθεί να έχει ως πρωταρχικούς στόχους (α) την πλήρη απασχόληση, (β) την ποιότητα και παραγωγικότητα στην εργασία και (γ) την περιφερειακή και κοινωνική συνοχή και ενσωμάτωση, για την επίτευξη των οποίων επικεντρώνεται σε τρεις τομείς προτεραιότητας: (α) προσέλκυση περισσοτέρων εργαζομένων στην αγορά εργασίας, ιδίως μέσω δράσεων για τον περιορισμό της ανεργίας των νέων και του εκσυγχρονισμού των συστημάτων κοινωνικής προστασίας, (β) αύξηση της προσαρμοστικότητας των εργαζομένων και των επιχειρήσεων και της ελαστικότητας των αγορών εργασίας μέσω της κατάργησης των εμποδίων στην κινητικότητα του εργατικού δυναμικού, και (γ) περισσότερες επενδύσεις στο ανθρώπινο κεφάλαιο μέσω της καλύτερης εκπαίδευσης και της βελτίωσης των δεξιοτήτων. Οι νέες Ενιαίες Κατευθυντήριες Γραμμές για την Ανάπτυξη και την Απασχόληση 8 περιλαμβάνουν πλέον σε ένα ενιαίο κείμενο τις ΚΓΑ και τους ΓΠΟΠ, αντανακλώντας τις νέες προτεραιότητες της αναθεωρημένης Λισσαβώνας. Οι πρώτες 16 κατευθυντήριες γραμμές αφορούν στις μακρο- και μικροοικονομικές πολιτικές, ενώ οι κατευθυντήριες γραμμές 17 έως 24 αφορούν στις πολιτικές για την απασχόληση. Σηματοδότησαν, επίσης, την αφετηρία ενός νέου, τριετούς κύκλου διακυβέρνησης για την περίοδο και αποτελούν τη βάση για την εκπόνηση από τα κράτη μέλη Εθνικών Μεταρρυθμιστικών Προγραμμάτων (National Reform Programs) από τον Οκτώβριο του Η επιρροή της ΕΣΑ στην ελληνική πολιτική απασχόλησης Επιρροή στη διαμόρφωση μιας κοινής ευρωπαϊκής ατζέντας (Eurodiscourse) Η κοινή ευρωπαϊκή δράση, ιδιαίτερα σε τομείς που η Ε.Ε. δεν έχει υπερεθνική νομοθετική αρμοδιότητα, προϋποθέτει σε κάποιο βαθμό την ύπαρξη ενός κοινού εννοιολογικού πλαισίου μεταξύ των κρατών μελών. Στην περίπτωση αυτή, οι προτάσεις πολιτικής είναι πιο εύκολο να εξαπλωθούν και να γίνουν αποδεκτές (Jacobsson, 2002: 15). H Ελληνική Έκθεση Αξιολόγησης εφαρμογής της ΕΣΑ (2002) αναγνωρίζει το γεγονός πως το ξεκίνημα της διαδικασίας του Λουξεμβούργου «άλλαξε ριζικά το πλαίσιο και την εφαρμογή των πολιτικών απασχόλησης στην Ελλάδα» (Ministry of Labour and Social Security, 2002: 6). Η Ευρωπαϊκή Στρατηγική για την Απασχόληση συνέβαλε στη βαθύτερη εστίαση προσοχής στις πολιτικές για την απασχόληση σε εθνικό επίπεδο και όρισε την αύξηση της απασχόλησης και την καταπολέμηση της ανεργίας ως εθνικές προτεραιότητες. Η πολιτική αυτή δέσμευση, σε ένα κοινό πλαίσιο, επιβεβαιώθηκε με τη δημιουργία στόχων για αύξηση των ποσοστών απασχόλησης 9, μείωση της ανεργίας και αύξηση των δαπανών για ενεργητικές πολιτικές απασχόλησης. Υπό

14 [118] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ την επίδραση μιας «νέας κοινής ορολογίας», καθιερωμένης σε ευρωπαϊκό επίπεδο, οι υφιστάμενες πρακτικές αναμορφώθηκαν σύμφωνα με ένα κοινό σχέδιο. Αυτό γίνεται εύκολα αντιληπτό όταν βλέπει κανείς τη δομή των ελληνικών ΕΣΔΑ και ΕΠΜ, αλλά και τη δομή των αντίστοιχων Επιχειρησιακών Προγραμμάτων. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η ΕΣΑ δημιούργησε το προφίλ της Ευρωπαϊκής Πολιτικής για την Απασχόληση και όρισε κοινές προτεραιότητες, οι οποίες έγιναν γενικά αποδεκτές από τα κράτη μέλη. Δηλώνοντας ότι η ανεργία συνιστά μια κοινή πρόκληση, αναγνωρίζοντας ότι υπάρχει ανάγκη για αύξηση των ποσοστών απασχόλησης, και υιοθετώντας μια κοινή στρατηγική, που βασίζεται σε ολοκληρωμένη προσέγγιση, η οποία αποτελείται από μια ποικιλομορφία πολιτικών, προσανατολισμένων στην προώθηση της προσφοράς, τοποθέτησε την Ευρωπαϊκή Πολιτική για την Απασχόληση σε πιο φιλόδοξη βάση. Με την προοπτική αυτή, αναπτύχθηκε σταδιακά ένας ευρωπαϊκός λόγος για την απασχόληση, στηριζόμενος σε ορισμένες βασικές έννοιες, όπως: απασχολησιμότητα, προσαρμοστικότητα, επιχειρηματικότητα, ενεργοποίηση, διά βίου μάθηση και πιο πρόσφατα ευελιξία με ασφάλεια (flexicurity), ενεργός γήρανση κ.λπ. Οι έννοιες αυτές διατρέχουν το περιεχόμενο των Εθνικών Σχεδίων Δράσης για την Απασχόληση, καθώς και του κεφαλαίου της απασχόλησης των μετέπειτα Εθνικών Προγραμμάτων Μεταρρυθμίσεων. Οι εκθέσεις αυτές εκπονούνται σε ετήσια βάση από τα κράτη μέλη, παρέχοντας έτσι το πλαίσιο της εθνικής πολιτικής απασχόλησης. Όπως υποστηρίζει ο Jacobson (2002: 17): η «χρήση της γλώσσας είναι σημαντική, επειδή λειτουργεί υποστηρικτικά για τη μορφοποίηση της πραγματικότητας. Η καθιέρωση της χρήσης μιας κοινής γλώσσας και ερμηνευτικού πλαισίου είναι ένα επίτευγμα στο επίπεδο της σύλληψης της πολιτικής» Επιρροή στη διαμόρφωση των εθνικών πολιτικών, στο πλαίσιο της ανταπόκρισης στις βασικές κατευθύνσεις της ΕΣΑ Υπό την επιρροή των βασικών κατευθύνσεων της ΕΣΑ, άρχισαν σταδιακά από το 1997 να υιοθετούνται αλλαγές στο επίπεδο των πολιτικών, οι οποίες διευρύνθηκαν μετά το 2000 και εντάθηκαν τα τελευταία χρόνια στο πλαίσιο της αναθεωρημένης Λισσαβώνας. Παρακάτω παρουσιάζονται ορισμένες από τις αλλαγές αυτές, που επήλθαν ως ανταπόκριση σε ορισμένες από τις βασικές κατευθύνσεις και πολιτικές προτεραιότητες της ΕΣΑ. Πρέπει να επισημανθεί ότι η απαρίθμηση των αλλαγών αυτών μόνο ενδεικτική είναι και σε καμία περίπτωση δεν φιλοδοξεί να αποτελέσει μια εμπεριστατωμένη αξιολόγηση της επίδρασης της ΕΣΑ στην ελληνική πολιτική απασχόλησης. Μια βασική κατεύθυνση της ΕΣΑ, από την ενεργοποίησή της μέχρι και σήμερα, αφορά στην έμφαση στην προσφορά εργασίας (βελτίωση της απασχολησιμότητας των ανέργων, ενεργοποίηση των ανενεργών κ.λπ.) (Καραμεσίνη, 2005: 71). Στο πλαίσιο αυτό, συνέβαλε αποφασιστικά στη μετακίνηση, στο εθνικό επίπεδο, από παθητικές σε ενεργητικές πολιτικές. Σημάδια της επιρροής αυτής μπορεί να διακρίνει κανείς στη συνεχή προσπάθεια αναμόρφωσης των Δημοσίων Υπηρεσιών Απασχόλησης (ΔΥΑ), που ξεκίνησε από τα τέλη της δεκαετίας του 90 και συνεχίζεται μέχρι και σήμερα. Η αναμόρφωση του ΟΑΕΔ αποφασίστηκε αρχικά το 1998 (Ν. 2639/1998), συνεχίστηκε με την υιοθέτηση των νόμων 2956/2001 και 3144/2003 και ο οργανισμός έλαβε τη σημερινή μορφή του την περίοδο με τη λειτουργία 119 δομών απασχόλησης υπηρεσιών μιας στάσης (one stop shop). Εκτός από τις συνεχείς προσπάθειες εκσυγχρονισμού του, ο ΟΑΕΔ, ως ο κύριος φορέας υλοποίησης της εθνικής πολιτικής απασχόλησης, ανέπτυξε τα τελευταία χρόνια μια σειρά προγραμμάτων επιδότησης της απασχόλησης (που χρηματοδοτούνται από εθνικούς και κοινοτικούς πόρους), όπως αυτά της Επιχορήγησης Νέων Ελεύθερων Επαγγελματιών (ΝΕΕ), απόκτησης εργασιακής εμπειρίας (STAGE) και Νέων Θέσεων Εργασίας (ΝΘΕ), τα οποία απευθύνονται σε ομάδες πληθυσμού που μειονεκτούν σε προοπτικές εξεύρεσης εργασίας, όπως για παράδειγμα οι γυναίκες, οι νέοι, οι μακροχρόνια άνεργοι,

15 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [119] οι νεοεισερχόμενοι και τα άτομα μεγαλύτερης ηλικίας. Στο ίδιο πλαίσιο υιοθετήθηκαν μέτρα, όπως η μείωση φόρου έως και 50% στις εισφορές των κοινωνικών ασφαλίσεων για νέες προσλήψεις (Ν. 2753/1999), η επιδότηση εισοδήματος για τους χαμηλόμισθους με τον εθνικό ελάχιστο μισθό (Ν. 2837/2000) και η μείωση των εισφορών για τις κοινωνικές ασφαλίσεις από 13,3% σε 11,3% για τους χαμηλόμισθους (Ν. 2874/2000). Τέλος, επετράπη η δημιουργία ιδιωτικών γραφείων ευρέσεως εργασίας, ενώ εισήχθη ο θεσμός των Εταιρειών Προσωρινής Απασχόλησης. Ωστόσο, παρά το γεγονός ότι πολλά από τα παραπάνω μέτρα κινήθηκαν προς τη σωστή κατεύθυνση, η έρευνα έχει αναδείξει σημαντικούς παράγοντες αναποτελεσματικότητας, όπως η ανεπάρκεια των κατάλληλων κτιριακών υποδομών, η αβεβαιότητα ως προς την οικονομική βιωσιμότητα δομών και προγραμμάτων, η περιορισμένη διαθεσιμότητα εργασιακών συμβούλων και η γραφειοκρατική αντιμετώπιση των ανέργων από αυτούς (Τσιώλης, 2005). Μια δεύτερη βασική κατεύθυνση της ΕΣΑ αφορά στην ενίσχυση της προσαρμοστικότητας εργαζομένων και επιχειρήσεων και την ενίσχυση της ευελιξίας στην αγορά εργασίας. Η επίδραση της ευρωπαϊκής αυτής πολιτικής προτεραιότητας στην εθνική πολιτική είναι εμφανής στην εισαγωγή μιας σειράς νομοθετημάτων, όπως οι Ν2639/98, 2874/2000, 2956/2001, 3174/2003, 3250/2004, 3385/2005 και 3448/2006. Οι νόμοι αυτοί αφορούν: α) στη διευθέτηση του χρόνου εργασίας σε ετήσια βάση, β) στις περιπτώσεις εξαίρεσης από τις εθνικές συλλογικές συμβάσεις εργασίας, γ) στην προώθηση της μερικής απασχόλησης και μείωση των υπερωριών, δ) στη διευθέτηση του χρόνου εργασίας, ε) στην εισαγωγή άτυπων μορφών απασχόλησης, στ) στη μείωση της υπερωριακής απασχόλησης, ζ) στον ορθολογισμό των απολύσεων, η) στην αύξηση 7,5% του μισθού των μερικώς απασχολούμενων μισθωτών, με την προϋπόθεση πως αμείβονται με τον κατώτατο μισθό και εργάζονται λιγότερο από 4 ώρες την εβδομάδα, θ) στην εισαγωγή της μερικής απασχόλησης στον δημόσιο τομέα, στην προσφορά κοινωνικών υπηρεσιών, ι) στη δυνατότητα από τους ΟΤΑ να προσλαμβάνουν με καθεστώς μερικής απασχόλησης ως αυτοτελής κατηγορία άνεργα άτομα κατόπιν είτε ομαδικών απολύσεων είτε παύσης λειτουργίας των επιχειρήσεων όπου εργάζονται. Για την ενίσχυση της κινητικότητας των εργαζομένων από κλάδο σε κλάδο και από πλήρη σε μερική απασχόληση και αμφίδρομα, θεσμοθετήθηκε η διαδοχική ασφάλιση, ώστε να αποφεύγεται η δημιουργία αντικινήτρων (ΕΠΜ, 2006). Ωστόσο, τα προαναφερόμενα μέτρα δεν έχουν αποδώσει τα αναμενόμενα. Η προώθηση της ευελιξίας στην αγορά εργασίας συνάντησε και εξακολουθεί να συναντά τη δυσπιστία και την αντίσταση των κοινωνικών εταίρων (Λυμπεράκη, 2005), αντανακλώντας την έλλειψη παράδοσης των θεσμών διαβούλευσης και του κοινωνικού διαλόγου στην ελληνική κοινωνία (Sakellaropoulos, Agelaki, 2006). Από την άλλη πλευρά, έχει υπογραμμιστεί ότι η ανεπιτυχής εφαρμογή πολιτικών ευελιξίας στη χώρα μας οφείλεται σε μια σειρά παραγόντων όπως (α) η εκ των πραγμάτων απορρυθμισμένη αγορά εργασίας στον χώρο της παραοικονομίας, (β) το υψηλό ποσοστό των άνεργων μορφωμένων που δεν είναι πρόθυμοι να αναλάβουν χαμηλόμισθες θέσεις εργασίας, (γ) το υψηλό ποσοστό των μικρών επιχειρήσεων στη δημιουργία απασχόλησης, στις οποίες οι απολύσεις είναι ελεύθερες, και (δ) η επενδυτική στρατηγική των ελληνικών επιχειρήσεων (Σακελλαρόπουλος, Οικονόμου, 2006: 23). Η επαγγελματική κατάρτιση και η διά βίου μάθηση αποτελεί μια ακόμη σταθερή πολιτική προτεραιότητα της ΕΣΑ και σταθερό πεδίο υποβολής Συστάσεων προς τη χώρα μας. Κατά τη διάρκεια των τελευταίων ετών, έχουν καταβληθεί από τις εκάστοτε κυβερνήσεις προσπάθειες ποσοτικής και ποιοτικής αναβάθμισης των πολιτικών κατάρτισης και διά βίου μάθησης. Εκτός από τις συνεχείς (και μη υλοποιούμενες) δεσμεύσεις για αύξηση του ποσοστού του ΑΕΠ που δίνεται για την Παιδεία στο 5%, οι τομείς όπου έχει δοθεί προτεραιότητα είναι (α) η καταπολέμηση της σχολικής διαρροής, κυρίως μέσω των Σχολείων Δεύτερης Ευκαιρίας και των Κέντρων Εκπαίδευσης Ενηλίκων, (β) η καλύτερη

16 [120] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ σύνδεση της κατάρτισης με τις ανάγκες της αγοράς εργασίας, μέσω των δράσεων του Παρατηρητηρίου Απασχόλησης (ΠΑΕΠ) και της ενεργοποίησης του Εθνικού Συστήματος Σύνδεσης Επαγγελματικής Εκπαίδευσης και Κατάρτισης με την Απασχόληση (ΕΣΣΕΕΚΑ), και (γ) η πιστοποίηση των φορέων και δομών παροχής κατάρτισης, μέσω του ΕΚΕΠΙΣ. Στον χώρο της ανώτατης εκπαίδευσης, η διά βίου μάθηση επιδιώκεται με τη λειτουργία του Ανοικτού Πανεπιστημίου και των ινστιτούτων διά βίου εκπαίδευσης, ενώ στο πλαίσιο του στόχου της βελτίωσης της ποιότητας της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, πρόσφατα θεσμοθετήθηκε και ένα σύστημα αξιολόγησης των πανεπιστημίων. Τέλος, με την ψήφιση του νόμου για τη διά βίου μάθηση («Συστηματοποίηση της διά βίου μάθησης και άλλες διατάξεις» Ν. 3369/2005), στόχος είναι η συστηματοποίηση των υφιστάμενων πλαισίων εκπαίδευσης και κατάρτισης, ώστε να ανταποκρίνονται καλύτερα στις ανάγκες της αγοράς εργασίας και να παρέχουν γνώση καθ όλη τη διάρκεια της ζωής (ΕΠΜ, 2006). Η έμφαση στην ενδυνάμωση των πολιτικών κατάρτισης και διά βίου μάθησης που δόθηκε τα τελευταία χρόνια στη χώρα μας, λόγω και των Συστάσεων της Ε.Ε., δεν φαίνεται να έχει φέρει τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Παρά τον μεγάλο αριθμό των ανέργων που εντάχθηκαν στα προγράμματα κατάρτισης τα τελευταία χρόνια [σύμφωνα με τον Δημουλά (2005) στα τέλη της δεκαετίας του 90 περίπου το 53-58% από το 1/3 των ανέργων που δεν έλαβαν επίδομα ανεργίας εντάχθηκε σε σχετικά προγράμματα, ενώ σύμφωνα με το ΕΜΠ την περίοδο υπολογίζεται ότι καταρτίστηκαν πάνω από άνεργοι και εργαζόμενοι], η χώρα μας κατατάσσεται πολύ χαμηλά στους σχετικούς ευρωπαϊκούς δείκτες (ποσοστό συμμετοχής στη διά βίου μάθηση 1,8% έναντι 11% στην Ε.Ε.-25 για το 2005). Τα εν λόγω προγράμματα δεν φαίνεται να πέτυχαν τη διεύρυνση των ευκαιριών πρόσβασης στην αγορά εργασίας, καθώς εγκλωβίστηκαν στη λογική της κάλυψης αναγκών κοινωνικής προστασίας όσων δεν κατοχύρωναν δικαίωμα σε επίδομα ανεργίας (Σακελλαρόπουλος, Οικονόμου, 2006: 22), ενώ δεν αναπτύχθηκαν συνοδευτικές υπηρεσίες προς τους καταρτιζόμενους (Δημουλάς και συν. 2003) και παράλληλα οι ίδιοι οι καταρτιζόμενοι δεν φαίνεται να πιστεύουν ότι τα προγράμματα αυτά μπορούν να συμβάλουν στην είσοδό τους στην αγορά εργασίας (Ρομπόλης, Δημουλάς, Γαλατά, 1999). Η ισότητα των φύλων και η καταπολέμηση των διακρίσεων στην απασχόληση αποτελεί έναν ακόμη τομέα πολιτικής στον οποίο η επιρροή της ΕΣΑ είναι εμφανής. Ειδικά η διάσταση του φύλου στις πολιτικές απασχόλησης συνδέεται άμεσα με τις ευρωπαϊκές πρωτοβουλίες και προγράμματα (Karamesini, 2006). Στην ΕΣΑ η ισότητα των φύλων εξειδικεύεται σε τέσσερις επιμέρους στόχους: (α) τη μείωση του χάσματος όσον αφορά τους δείκτες απασχόλησης και αμοιβών, (β) τη συμφιλίωση εργασίας και οικογένειας, (γ) τη διευκόλυνση της ένταξης των γυναικών στην αγορά εργασίας και (δ) την ένταξη της ισότητας των φύλων σ όλες τις πολιτικές. Στο πλαίσιο αυτό, δόθηκε κεντρική κατεύθυνση σε όλα τα κράτη μέλη να συμπεριλάβουν στα ΕΣΔΑ και στα μετέπειτα εθνικά μεταρρυθμιστικά προγράμματα (ΕΠΜ) πολιτικές για την ισότητα των γυναικών στην αγορά εργασίας, σύμφωνα με την ευρωπαϊκή αρχή της διπλής στρατηγικής για την ισότητα, η οποία περιλαμβάνει την οριζόντια ένταξη της ισότητας των φύλων στο σύνολο των μέτρων και, παράλληλα, τον σχεδιασμό εξειδικευμένων μέτρων, που απευθύνονται μόνο σε γυναίκες (Στρατηγάκη, 2006: 289). Ως εκ τούτου, στον τομέα αυτό θεσπίστηκαν μέτρα για τη συμφιλίωση του επαγγελματικού με τον ιδιωτικό βίο [Ν. 2880/2001, νέος Κώδικας Δημοσίων Υπαλλήλων (2005), επέκταση δομών κοινωνικής φροντίδας] και ελήφθησαν νέες πολιτικές πρωτοβουλίες, όπως η δημιουργία Διυπουργικής Επιτροπής για την Προώθηση της Ισότητας, το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Ισότητα ( ), η εισαγωγή θέσεων μερικής απασχόλησης στον δημόσιο τομέα (Ν. 3174/2003 και Ν. 3250/2004) και η καθιέρωση κινήτρων για την αύξηση της απασχόλησης των γυναικών, των νέων και των ηλικιωμένων με τον νόμο 3227/2004 (ΕΣΔΑ, 2004). Στο θεσμικό επίπεδο, ενσωματώθηκαν με τον νόμο 3304/2005 «Εφαρμογή της αρχής της ίσης μεταχείρισης ανεξαρτήτως φυλετικής ή εθνοτικής καταγωγής, θρησκευτικών ή άλλων πεποι-

17 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [121] θήσεων, αναπηρίας, ηλικίας ή γενετήσιου προσανατολισμού» οι Οδηγίες 2000/43 και 2000/78 για την εφαρμογή της ίσης μεταχείρισης. Ιδιαίτερα σημαντική είναι η πρόβλεψη του νόμου για τη θεσμοθέτηση του κοινωνικού διαλόγου σχετικά με την καταπολέμηση των διακρίσεων μέσω της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής. Επίσης, ψηφίστηκε ο Νόμος 3488/06 για την «εφαρμογή της αρχής της ίσης μεταχείρισης ανδρών και γυναικών όσον αφορά στην πρόσβαση στην απασχόληση, την επαγγελματική εκπαίδευση και ανέλιξη στους όρους και τις συνθήκες εργασίας», ενσωματώνοντας την Οδηγία 2002/73. Τέλος, μέσα στο 2006 υπεγράφη Πρωτόκολλο Συνεργασίας μεταξύ της Γενικής Γραμματείας Ισότητας και των ΣΕΒ, ΓΣΕΒΕΕ, ΕΣΕΕ και ΕΒΕΑ, ως προς την προώθηση ίσων ευκαιριών για γυναίκες και άνδρες στις επιχειρήσεις, καθώς και Μνημόνιο Συνεργασίας μεταξύ της Γενικής Γραμματείας Ισότητας και του Ελληνικού Δικτύου για την Εταιρική Κοινωνική Ευθύνη, με αντικείμενο την περαιτέρω προώθηση της ισότητας ευκαιριών μεταξύ γυναικών και ανδρών στις επιχειρήσεις (ΕΠΜ, 2006). Συμπερασματικά, θα μπορούσαμε να πούμε ότι σε χώρες όπως η Ελλάδα, με μικρή παράδοση στις πολιτικές για την ισότητα των φύλων, οι ευρωπαϊκές κατευθύνσεις και πολιτικές λειτούργησαν αναμφισβήτητα θετικά. Επέβαλαν νομοθεσία, ενθάρρυναν την ανάπτυξη εξειδικευμένων δημόσιων πολιτικών και υποστηρικτικών δομών και ενίσχυσαν τον ρόλο των γυναικείων οργανώσεων. Ωστόσο, οι επιδράσεις της Ε.Ε. στην ισότητα των φύλων στην Ελλάδα επηρεάστηκαν και από τον τρόπο με τον οποίο αυτές ερμηνεύτηκαν, εξειδικεύτηκαν και υλοποιήθηκαν στη χώρα μας. Καθοριστικό ρόλο έπαιξαν οι ισχύουσες πολιτικές συγκυρίες και η δομή και οργάνωση των κρατικών μηχανισμών. Τα νεωτεριστικά στοιχεία των ευρωπαϊκών επιρροών ήρθαν συχνά σε σύγκρουση με τις αγκυλώσεις της γραφειοκρατίας, τις πελατειακές σκοπιμότητες της πολιτικής ηγεσίας, τα ιδιωτικά οικονομικά συμφέροντα και την ανδροκρατική δομή της ελληνικής κοινωνικής και πολιτικής ζωής (Στρατηγάκη, 2006: 281,294) Επιρροή στους θεσμούς και στις διαδικασίες διαμόρφωσης των πολιτικών Από την έναρξη της λειτουργίας της ΕΣΑ, το 1997, μέχρι και σήμερα είναι εμφανής μια σχετική πρόοδος στον σχεδιασμό και ειδικά στην εφαρμογή των πολιτικών απασχόλησης στην Ελλάδα, με την πλειονότητα των παρεμβάσεων να συνδέονται άμεσα με την καθιέρωση διαφόρων υποστηρικτικών δομών και μηχανισμών ελέγχου της ποιότητας των παρεμβάσεων (Σακελλαρόπουλος, Οικονόμου, 2006: 23). Η ολοκληρωμένη προσέγγιση για τις πολιτικές απασχόλησης, που καθιερώθηκε με την ΕΣΑ, «υποχρέωσε» την ελληνική κυβέρνηση να ενδυναμώσει τη συνεκτικότητα των πολιτικών της, καθώς και την εμπλοκή κι άλλων φορέων, εκτός της κεντρικής κυβέρνησης, απαραίτητων για την εφαρμογή αυτών των πολιτικών. Όσον αφορά τον συντονισμό, αναγνωρίστηκε η ανάγκη για ανάπτυξη δομών υπεύθυνων για τον σχεδιασμό και συντονισμό των πολιτικών απασχόλησης στο πλαίσιο της ΕΣΑ. Για ένα διάστημα, η επίβλεψη της προετοιμασίας των ΕΣΔΑ γινόταν από ένα νέο όργανο, που θεσμοθετήθηκε στο Υπουργείο Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας, το Συμβούλιο Εμπειρογνωμόνων (Ν.2874/2000). Αργότερα, στο πλαίσιο της υποβολής των Εθνικών Προγραμμάτων Μεταρρυθμίσεων, η προετοιμασία του τμήματος που αφορά στην απασχόληση διεξάγεται από ομάδα εμπειρογνωμόνων του Υπουργείου Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας, υπό τον ευρύτερο συντονισμό του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών και της Εθνικής Συντονίστριας για τη Λισσαβώνα (Ms Lisbon). Πρόοδος σημειώθηκε και ως προς την ανάπτυξη του κοινωνικού διαλόγου, με τη λειτουργία της Εθνικής Επιτροπής Απασχόλησης (Ν. 3144/2003). Η συνεργασία μεταξύ περιφερειακών και τοπικών Αρχών και της κεντρικής διοίκησης έγινε πιο ισχυρή, αφού και οι περιφερειακές και τοπικές Αρχές εκπροσωπούνται στην Εθνική Επιτροπή Απασχόλησης.

18 [122] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ Από την ενδεικτική αναφορά στις παραπάνω εξελίξεις προκύπτουν ενδείξεις ότι οι πολιτικές απασχόλησης στην Ελλάδα δέχθηκαν τα τελευταία χρόνια σε αυξανόμενο βαθμό τις ευρωπαϊκές επιδράσεις μέσω της λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής Απασχόλησης. Η εισαγωγή μιας σειράς νέων εργαλείων, μεθόδων και διαδικασιών στην ελληνική αγορά εργασίας βασίστηκε στην ευρωπαϊκή παρακίνηση και χρηματοδοτήθηκε σε μεγάλο βαθμό από κοινοτικούς πόρους. Η σημασία των προαναφερθέντων νέων θεσμών ήταν εμφανέστερη στο γνωσιακό επίπεδο από ό,τι σε εκείνο της ουσίας της κοινωνικής πολιτικής (Sotiropoulos, 2004). Εκτός, όμως, από τις παραπάνω γνωσιακές αλλαγές και προκειμένου να ακολουθηθούν οι συστάσεις της Ε.Ε. για τη μεταρρύθμιση της αγοράς εργασίας, εισήχθησαν νέοι θεσμοί και νέα νομοθεσία, που υπερβαίνουν το γνωσιακό επίπεδο και εντάσσονται στην ουσία της πολιτικής. Από την άποψη αυτή, μπορεί να υποστηρίξει κανείς ότι η επιρροή της Ανοικτής Μεθόδου Συντονισμού, ως μη δεσμευτικής διαδικασίας, αποδείχτηκε αρκετά σημαντική στην περίπτωση της χώρας μας στον τομέα της απασχόλησης και δεν περιορίστηκε στο αμιγώς γνωσιακό επίπεδο. Ωστόσο, από την άλλη πλευρά, πρέπει να σημειώσει κανείς ότι οι εκπορευόμενες εκ Βρυξελλών μεταρρυθμίσεις δεν απέδωσαν τα αναμενόμενα αποτελέσματα στο εθνικό επίπεδο για διάφορους λόγους 10. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι επιχειρούμενες μεταρρυθμίσεις παρέμειναν στα χαρτιά, όπως η εφαρμογή του Ν. 2874/2000 (Papadimitriou, 2005), ενώ άλλες δεν απέδωσαν τα προσδοκώμενα (π.χ. θεσμικό πλαίσιο ενίσχυσης της ευελιξίας). Αυτό σημαίνει ότι η όποια δυναμική του εξευρωπαϊσμού, ιδιαίτερα όταν αυτός προωθείται μέσω «ήπιων» μεθόδων διακυβέρνησης, προσκρούει έως έναν βαθμό στις ιδιαιτερότητες της εθνικής οικονομικής και κοινωνικής πραγματικότητας. Μιας πραγματικότητας στην οποία απουσίαζαν ή δεν ήταν επαρκώς προετοιμασμένες οι κατάλληλες θεσμικές και ανθρώπινες υποδομές, στην οποία οι επιλεχθείσες στοχεύσεις είχαν μικρή σχέση με τις πραγματικές δυνατότητες αύξησης της απασχόλησης και στην οποία οι σχέσεις κυβέρνησης και συνδικάτων χαρακτηρίζονται από αμοιβαία δυσπιστία, σε αντίθεση με ό,τι συμβαίνει στις αναπτυγμένες χώρες της Δύσης, όπου επιχειρήθηκαν ανάλογες μεταρρυθμίσεις (Σακελλαρόπουλος και Οικονόμου, 2006: 24). Συνεπώς, δεν πρέπει να υπο-εκτιμάται και η δυναμική της αλληλεπίδρασης ανάμεσα στο εθνικό και υπερεθνικό επίπεδο, τις εθνικές παραδόσεις και τους θεσμούς (Howell, 2004, Σακελλαρόπουλος και Οικονόμου, 2006). 4. Συμπεράσματα Τ ο παρόν άρθρο είχε έναν διπλό στόχο. Πρώτον, να συμβάλει στην αποσαφήνιση ορισμένων εννοιολογικών ζητημάτων γύρω από τον «Εξευρωπαϊσμό», έναν όρο που έχει βρεθεί τα τελευταία χρόνια στο επίκεντρο του ακαδημαϊκού ενδιαφέροντος στον χώρο των σπουδών της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και, δεύτερον, τη διερεύνηση του ρόλου της Ανοικτής Μεθόδου Συντονισμού, ως «ήπιας» μορφής διακυβέρνησης, στον Εξευρωπαϊσμό των κρατών μελών. Από την ανάλυση προέκυψε ότι η έννοια του Εξευρωπαϊσμού σε γενικές γραμμές αναφέρεται στην επιρροή των ευρωπαϊκών θεσμών και διαδικασιών στο εσωτερικό των κρατών μελών. Το αυξανόμενο ενδιαφέρον για τον Εξευρωπαϊσμό έχει τις ρίζες του σε τέσσερις σημαντικές εξελίξεις στο μακρο-επίπεδο: (α) στην ολοκλήρωση και θεσμοποίηση της ενιαίας αγοράς, (β) στην ολοκλήρωση της ΟΝΕ, (γ) στην εξέλιξη του «ρυθμιζόμενου ανταγωνισμού» στο πλαίσιο της Ε.Ε. και (δ) στη διεύρυνση της Ε.Ε. Οι μηχανισμοί του Εξευρωπαϊσμού και η έκταση της επιρροής του στο εθνικό επίπεδο ποικίλλουν και εξαρτώνται από το μοντέλο ευρωπαϊκής διακυβέρνησης και τον τύπο της προωθούμενης πολιτικής. Η επίδραση της ΑΜΣ, ως «ήπιου» εργαλείου διακυβέρνησης, εντοπίζεται κυρίως στο γνωσιακό επίπεδο, από τη

19 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [123] στιγμή που λειτουργεί ως μια πλατφόρμα σύγκλισης ιδεών και μεταφοράς (transfer) καλών πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών. Ο βαθμός της επίδρασης ποικίλλει ανάλογα με το κράτος μέλος και το ιδιαίτερο «προνοιακό καθεστώς» και εξαρτάται από την απόσταση ανάμεσα στους ευρωπαϊκούς προσανατολισμούς και την εθνική πραγματικότητα. Η επιρροή της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής Απασχόλησης στην ελληνική πολιτική απασχόλησης, που παρουσιάστηκε ως μελέτη περίπτωσης, εντοπίστηκε σε τρία διαφορετικά επίπεδα: στη χρησιμοποιούμενη ορολογία και πολιτική ατζέντα, στην ουσία των πολιτικών και την νομοθεσία και στους θεσμούς και τις διαδικασίες διαμόρφωσης πολιτικής. Το συμπέρασμα είναι ότι ο Εξευρωπαϊσμός που επιτυγχάνεται μέσω της ΑΜΣ, ως μη δεσμευτικής διαδικασίας, στο εθνικό επίπεδο μπορεί να αποδειχτεί αρκετά ισχυρός και να υπερβαίνει το αμιγώς γνωσιακό επίπεδο. Ωστόσο, μια συνολική αποτίμηση της δυναμικής του οφείλει να λαμβάνει υπόψη της τους περιορισμούς που επιβάλλει η εθνική ιστορική και θεσμική κοινωνικοπολιτική πραγματικότητα. Σημειώσεις 1. Η έννοια της «διακυβέρνησης» είναι ρευστή και λαμβάνει διαφορετικές ερμηνείες ανάλογα με το πλαίσιο στο οποίο χρησιμοποιείται. Βλ. σχετικά Cram, 2001, Lebessis and Patterson, Εδώ υιοθετείται ο ορισμός της Επιτροπής στη Λευκή Βίβλο για την Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση, σύμφωνα με τον οποίο η διακυβέρνηση περιλαμβάνει «τους κανόνες, τις διαδικασίες και τις συμπεριφορές που επιδρούν στον τρόπο με τον οποίο ασκείται η εξουσία σε ευρωπαϊκό επίπεδο» (CEC, 2001:8). 2. Για το ερμηνευτικό μοντέλο της «θεσμικής συμβατότητας» ή «ασυμβατότητας» (goodness of fit or misfit model) βλ. Risse, Cowles and Caporaso, 2000, και Borzel and Risse, Οι συγγραφείς που υιοθετούν την προσέγγιση αυτή αξιολογούν την επίδραση της Ε.Ε. στα κράτη μέλη με βάση τις αλλαγές που πραγματοποιούνται στη νομοθεσία των τελευταίων. Θεωρούν τις αλλαγές αυτές ως αποτέλεσμα της συμμόρφωσης των εθνικών κρατών στην πίεση για αλλαγή που προέρχεται από την Ε.Ε. 3. Η κοινοτική μέθοδος χαρακτηρίζεται από τη χρήση «σκληρής» νομοθεσίας, δηλαδή τη λήψη αποφάσεων και την υιοθέτηση μέτρων με δεσμευτικά αποτελέσματα και επιβολή κυρώσεων προς τα κράτη μέλη π.χ. Κανονισμοί, Οδηγίες, Αποφάσεις κ.λπ. 4. Αν και η έννοια της Ανοικτής Μεθόδου Συντονισμού (ΑΜΣ) είναι μία, διάφορες παραλλαγές της έχουν εφαρμοστεί σε διαφορετικά πεδία της ευρωπαϊκής πολιτικής. Η πρώτη μορφή «ήπιου» συντονισμού στην Ευρωπαϊκή Ένωση (Ε.Ε.) εφαρμόστηκε στον οικονομικό τομέα στις περιπτώσεις της Οικονομικής-Νομισματικής Ένωσης (ΟΝΕ), του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ) και των Γενικών Κατευθυντηρίων Γραμμών Οικονομικής Πολιτικής (ΓΚΓΟΠ). Στο πεδίο της κοινωνικής πολιτικής, ως προπομπός της ΑΜΣ θεωρείται η Ευρωπαϊκή Στρατηγική Απασχόλησης (ΕΣΑ), γνωστή και ως διαδικασία του Λουξεμβούργου. 5. Πρέπει να σημειωθεί εδώ ότι αναγνωρίζεται η μηαντικειμενικότητα αυτών των πηγών. Όπως υποστηρίζουν οι de la Porte και Pochet (2002:14), ένα από τα βασικά προβλήματα στην ανάλυση της επίδρασης της ΑΜΣ στίς εθνικές κοινωνικές πολιτικές είναι η μη αντικειμενικότητα των βασικών πηγών πληροφοριών, δηλαδή τα επίσημα κείμενα της Επιτροπής και τα Εθνικά Σχέδια Δράσης των κρατών μελών. Όσον αφορά τα πρώτα (π.χ. οι Κατευθυντήριες Γραμμές και οι αξιολογήσεις των ΕΣΔΑ), επηρεάζονται από τους πολιτικούς προσανατολισμούς της Επιτροπής, ειδικά κατά αναφορά στα εθνικά ευαίσθητα ζητήματα. Όσον αφορά τα δεύτερα, δεδομένου ότι τα κράτη μέλη τείνουν να ανακυκλώνουν τα εθνικά προγράμματά τους, προσαρμόζοντάς τα στις κατευθύνσεις των ευρωπαϊκών πολιτικών, δίνοντας έμφαση σε αυτά που βρίσκονται σε συνάφεια με τις ευρωπαϊκές προτεραιότητες και υποβαθμίζοντας όσα δεν είναι σύμφωνα με αυτές, απέχουν πολύ από το να είναι πλήρως αντιπροσωπευτικά.

20 [124] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ 6. Kok, W. et al. (2004) Facing the Challenge. The Lisbon Strategy for Growth and Employment, Report from the High Level Group chaired by Wim Kok, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, November, CEC (2005), «Working Together for Growth and Jobs. A New Start for the Lisbon Strategy», COM (2005) CEC (2005), «Integrated Guidelines for Growth and Jobs ( )», COM (2005) 141 final 9. Το Εθνικό Πρόγραμμα Μεταρρυθμίσεων έχει θέσει στόχο την επίτευξη συνολικού ποσοστού απασχόλησης 64,1% μέχρι το Για μια διεξοδική κριτική σχετικά με τα αίτια της αποτελεσματικότητας των μεταρρυθμίσεων που επιχειρήθηκαν τα τελευταία χρόνια στην ελληνική αγορά εργασίας, αλλά και στο ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας γενικότερα, βλ. Σακελλαρόπουλος Θ. και Οικονόμου Χ. (2006), «Εθνικές Προτεραιότητες και ευρωπαϊκές προκλήσεις στη μεταρρύθμιση του συστήματος κοινωνικής προστασίας και απασχόλησης στην Ελλάδα, », Κοινωνική Συνοχή και Ανάπτυξη, 1 (1), 5-36, Αθήνα. Βιβλιογραφικές αναφορές Anderson J., (2002), Europeanisation and the Transformation of the Democratic Policy, , Journal of Common Market Studies, 40(5): Biagi M., (2000), The Impact of European Employment Strategy on the Role of Labour Law and Industrial Relations, The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, 16(2): Borzel T., (1999), Towards Convergence in Europe? Institutional Adaptation to Europeanisation in Germany and Spain, Journal of Common Market Studies, 37(4): Borzel T., (2003), Shaping and Taking EU Policies: Member State Responses to Europeanisation, Queen s Papers on Europeanisation, No 2/03. Borzel T., and Risse Th., (2000), When Europe Hits Home: Europeanisation and Domestic Change, European online Papers (EIoP), vol. 4 (2000), No 15. Bulmer S., and Radaelli C., (2004), The Europeanisation of National Policy, Queen s Papers on Europeanisation, No 1/2004. CEC (2001), European Governance: A White Paper, COM(2001) 428 final, Brussels. CEC (2002), Communication from the Commission on Streamlining of the Annual Economic and Employment Policy Cycles, COM(2002) 487 of 3 September CEC (2003), Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of Regions. The future of the European Employment Strategy (EES) A strategy for full employment and better jobs for all, COM(2003) 6 final, Brussels. Council of the EU (2004), Joint Employment Report 2003/04, SOC 113, ECOFIN 77, 5 March 2004, Brussels. Cowles M., Caporaso J., and Risse T., (eds) (2001), Transforming Europe. Europeanisation and Domestic Change, Ithaca, N.Y.: Cornell University Press. Cram L., (2001), Governance to go: Domestic actors, institutions and boundaries of the possible, Journal of Common Market Studies, 39(4): De la Porte C., and Pochet P., (eds) (2002), Building Social Europe through the Open Method of Coordination, Brussels: Peter Lang.

21 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [125] De la Porte C., and Pochet P., (2003), The OMC intertwined with the debates on governance, democracy and social Europe, research prepared for the Belgian Minister for Social Affairs and Pensions, Frank Vandenbroucke, April De la Porte C., and Pochet P., (2004), The European Employment Strategy: existing research and remaining questions, Journal of European Social Policy, 14(1): De la Porte C., Pochet P., and Room G., (2001), Social benchmarking, policy making and new governance in the EU, Journal of European Social Policy, 11(4): Δημουλάς Κ., (2005), «Η επαγγελματική κατάρτιση ως κρατική πολιτική. Η περίπτωση της Ελλάδας ( )», στο: Μ. Καραμεσίνη, Γ. Κουζής, (επιμ.), Πολιτική Απασχόλησης. Πεδίο σύζευξης της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής, σ.σ , Αθήνα: Gutenberg. Δημουλάς Κ., Κοντονή Α., Κρητικίδης Γ., Μπελεγρή-Ρομπόλη Α., Παπαδόγαμβρος Β., Παπαδοπούλου Δ., Παληός Ζ., Τραγάκη Α., (2003), Κατάρτιση και Απασχόληση, Αθήνα: ΙΝΕ ΓΣΕΕ/ΑΔΕΔΥ. European Council (2000), Presidency Conclusions, Lisbon European Council, March European Council (2001), Presidency Conclusions, Stockholm European Council, March Falkner G., (2003), Comparing Europeanisation Effects: From Metaphor to Operationalisation, European Integration online Papers (EIoP), vol. 7 (2003), No 13. Featherstone K., and Radaelli C., (eds) (2003), The Politics of Europeanisation, Oxford: Oxford University Press. Ferrera M., Hemerijck A., Rhodes M., (2000), The Future of Social Europe: Recasting Work and Welfare in the New Economy, Oeiras: Celta Editora. Ferrera M., Matsanganis M., and Sacchi S., (2002), Open Coordination against Poverty: The new EU Social Inclusion Process, Journal of European Social Policy, 12(3): Goetschy J., (1999), The European Employment Strategy: genesis and development, European Journal of Industrial Relations 6, No 2: Goetschy J., (2000), The European Employment Strategy: Strengths and weaknesses, European Community Studies Review, 13(3): 2-7. Goetz K., and Hix S., (eds) (2001), Europeanised Politics? European Integration and National Political Systems, London: Frank Cass. Hemerijck A., and Visser J., (2001), Learning and mimicking: how European welfare states reform, manuscript, Leiden. Heritier Α., (2001), The White Paper on European Governance: A Response to Shifting Weights in Interinstitutional Decision-Making, part of contributions to the Jean Monnet Working Paper, No6/01, Symposium Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission White Paper on Governance, The Jean Monnet Programme of the New York University School of Law, New York. Heritier A., and Knill C., (2001), Differential Responses to European policies: A Comparison, in: A. Heritier et al. (eds), Differential Europe. The European Union s Impact on National Policymaking, Lanham, MD: Rowman and Littlefield. Heritier A. et al. (2001), Differential Europe. The European Union s Impact on National Policy-making, Lanham, MD: Rowman and Littlefield. Howell K., (2004), Developing conceptualizations on Europeanisation: Synthesising methodological approaches, Queen s Papers on Europeanisation, No 3/2004. Jacobsson K., (2001), Innovations in EU Governance: the case of Employment policy coordination, SCORE Working Paper, No 2001: 12, Stockholm: Sweden Stockholm University.

22 [126] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ Jacobsson K., (2002), Soft Regulation and the Subtle Transformation of States: The case of EU Employment Policy, Stockholm: Sweden Stockholm Centre for Organisational Research, SE Jacobsson K., (2003), Between Deliberation and Discipline: Soft Governance in EU Employment Policy, in: U. Morth (ed.), (forthcoming), Soft Law in Governance and Regulation: Inderdisciplinary Analysis, Cheltenham: Edward Elgar. Jacobsson K., and Schmid H., (2002), Real Integration or just Formal Adaptation? On the Implementation of the National Action Plans for Employment, in: C.De la Porte, and P. Pochet (eds), Building Social Europe through the Open Method of Coordination, p.p , Brussels: Peter Lang. Καραμεσίνη Μ., (2005), «Ευρωπαϊκή Στρατηγική για την Απασχόληση: Aπό την καταπολέμηση της ανεργίας στην αύξηση του ποσοστού απασχόλησης», στο: Μ. Καραμεσίνη, Γ. Κουζής, (επιμ.), Πολιτική Απασχόλησης. Πεδίο σύζευξης της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής, σ.σ , Αθήνα: Gutenberg. Karamesini M., (2006), Gender equality and employment policy, in: M. Petmesidou, E. Mossialos, (eds), Social Policy Developments in Greece, p.p , Aldershot: Ashgate. Knill Ch., αnd Lehnkuhl D., (1999), How Europe Matters. Different Mechanisms of Europeanisation, European Integration online papers, 3(7). Kohler-Koch B., (1999), The Evolution and Transformation of European Governance, in: R. Eising and Β. Kohler-Koch (eds), The Transformation of Governance in the European Union, p.p.14-35, London: Routledge. Ladrech R., (1994), Europeanisation of Domestic Politics and Institutions: The Case of France, Journal of Common Market Studies, 32(1): Lavdas K., and Lavdas K., (1998), The Europeanisation of Greece, New York: St. Martin s Press. Lebessis N., Paterson J., (2000), Developing new modes of governance, European Commission Forward Studies Unit, Working Paper. Λυμπεράκη Α., (2005), «Η ελληνική ψηφίδα (ΕΣΔΑ) στο ευρωπαϊκό μωσαϊκό: Εργαλείο παρέμβασης ή αυτόματος πιλότος;» στο: Μ. Καραμεσίνη, Γ. Κουζής, (επιμ.), Πολιτική Απασχόλησης. Πεδίο σύζευξης της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής, σ.σ , Αθήνα: Gutenberg. Marks G., Steenberger M., (2004), European Integration and Political Conflict, Cambridge: Cambridge University Press. Ministry of Employment and Social Security (2003), National Action Plan for Employment 2003, Athens, September Ministry of Labour and Social Security (2002), Evaluation of the Labour Market Policies and Assessment of the Influence of EES in Greece during the Period , Athens, February Olsen J., (2002), The Many Faces of Europeanisation, ARENA Working Papers 02/2. Palier B., (2003), The Europeanisation of Welfare Reforms, paper presented at the ESPANET Conference Copenhagen, November Papadimitriou D., (2005), The limits of engineering collective escape: The 2000 reform of the Greek labour market, West European Politics, 28(2) Radaelli C., (2000), Whither Europeanisation? Concept stretching and substantive change, European Integration online Papers (EIoP), vol. 4 (2000), No 8. Ρομπόλης Σ., Δημουλάς Κ., Γαλατά Β., (1999), Η διά βίου επαγγελματική κατάρτιση στην Ελλάδα, Αθήνα: ΙΝΕ ΓΣΕΕ/ΑΔΕΔΥ. Sabel Ch., (2000), A quiet Revolution of Democratic Governance: Towards Democratic Experimentalism, paper presented at the EXPO 2000, OECD Forum on the Future, Conference on 21st Century Governance, Hannover, Germany, March 25 and 26, 2000.

23 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [127] Σακελλαρόπουλος Θ., (2001), Υπερεθνικές Κοινωνικές Πολιτικές την Εποχή της Παγκοσμιοποίησης, Αθήνα: Κριτική. Sakellaropoulos Th., Angelaki M., (2006), The politics of pension reform in south European welfare states, paper presented at the International Conference for the right to social security, February 2006, Brussels. Sakellaropoulos Th., Berghman J., (eds) (2004), Connecting Welfare Diversity within the European Social Model, Antwerpen-Oxford-New York: Intersentia. Σακελλαρόπουλος Θ. και Οικονόμου Χ., (2006), «Εθνικές προτεραιότητες και ευρωπαϊκές προκλήσεις στο σύστημα κοινωνικής προστασίας και απασχόλησης στην Ελλάδα», Κοινωνική Συνοχή και Ανάπτυξη, 1(1), Scharpf F., (2001), European Governance: Common Concerns vs. the Challenge of Diversity, Jean Monnet Working Papers, No 6/01. Sotiropoulos D., (2004), The EU s impact on the Greek welfare state: Europeanisation on paper?, Journal of European Social Policy, 14(3): Στρατηγάκη Μ., (2006), «Πολιτικές για την ισότητα των φύλων στην Ελλάδα: Ευρωπαϊκές κατευθύνσεις ή εθνικές πρακτικές;», στο: Ν. Μαραβέγιας, Θ. Σακελλαρόπουλος (επιμ.), Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση και Ελλάδα: Οικονομία, Κοινωνία, Πολιτικές, Αθήνα: Διόνικος, σ.σ Streeck W., (1995), From Market-Making to State-Building: Reflections on the Political Economy of European Social Policy, in: S. Leibfried and P. Pierson (eds) European Social Policy: Between Fragmentation and Integration, Washington, D.C.: The Brookings Institution, p.p Teague P., (2001), Deliberative Governance and EU Social Policy, European Journal of Industrial Relations, 7(1): The European Convention, The Secretariat (2002) Coordination of national policies: the Open Method of Coordination, WG VI, WD 015, Brussels. Trubeck D., and Mosher J., (2001), New Governance, EU Employment Policy, and the European Social Model, Jean Monnet Working Papers, No 6/01. Τσιώλης Γ., (2005), Προς μια νέα ηθική της εργασίας; Μια ποιοτική διερεύνηση φορέων συμβουλευτικής για την ένταξη και την απασχόληση, Αθήνα: ΙΝΕ/ΓΣΕΕ/ΑΔΕΔΥ. Υπουργείο Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας, Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Απασχόληση 2004, Αθήνα. Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Απασχόληση, έτη 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, Αθήνα. Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, Εθνικό Πρόγραμμα Μεταρρυθμίσεων , Αθήνα. Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, Εθνικό Πρόγραμμα Μεταρρυθμίσεων 2006, Αθήνα.

24 Paul Spicker ΤΟ ΚΡΑΤΟΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ μια γενική θεωρία ΠΡΟΛΟΓΟΣ Θεόδωρος Σακελλαρόπουλος Δημήτρης Βενιέρης ΜΕΤΑΦΡΑΣΗ - EΠΙΜΕΛΕΙΑ Χαράλαμπος Οικονόμου Είναι επιστήμη η κοινωνική πολιτική; Μπορούμε να συγκροτήσουμε μια θεωρία του κράτους πρόνοιας; Ποια είναι η μέθοδος; Αυτά είναι ορισμένα από τα ερωτήματα που θέτει και αποπειράται να απαντήσει ο Paul Spicker, διαπρεπής καθηγητής της κοινωνικής πολιτικής, με πλούσια διδακτική, ερευνητική και συγγραφική εμπειρία, στο ανά χείρας βιβλίο. Αξιοποιώντας μια ευρύτατη βιβλιογραφία από όλο το φάσμα των κοινωνικών επιστημών, αναπτύσσει έναν δικό του, ξεχωριστό τρόπο κατανόησης του σύγχρονου κοινωνικού κράτους. Αντίθετα από τις συνηθισμένες προσεγγίσεις, υποστηρίζει ότι η κοινωνική προστασία διαμορφώνεται και συντηρείται από την κοινωνική δράση των ανθρώπων και αντανακλά τις ανθρώπινες ανάγκες. Οι άνθρωποι έχουν κοινωνικά δικαιώματα και ηθικές υποχρεώσεις μεταξύ τους. Οι κοινωνικές πολιτικές αντανακλούν τις ηθικές αξίες μιας κοινωνίας και συνεπάγονται την αναδιανομή. Η κρατική ρύθμιση στο κοινωνικό πεδίο οικοδομείται ακριβώς επάνω σε αυτές τις συλλογικές δράσεις, κοινωνικές δομές και ηθικές αρχές. Συνεπώς, οποιαδήποτε αλλαγή της προϋποθέτει τη συμμετοχή και την ενεργοποίηση των πολιτών. Το βιβλίο, Το Κράτος Πρόνοιας, μια γενική θεωρία αποτελεί υποδειγματική εισαγωγή στα ζητήματα κοινωνικής πολιτικής και πρόνοιας, κοινωνικής διοίκησης και εργασίας. Ακαδημαϊκοί, ερευνητές, φοιτητές από όλα τα κοινωνικά πεδία είναι βέβαιο ότι θα βρουν σε αυτό ένα πολύτιμο βοήθημα για την εργασία τους.

25 Κοινωνική Συνοχή και Ανάπτυξη (2), Social Cohesion and Development (2), Applying the Open Method of Co-ordination back home: The case of Greek pension policy Marina Angelaki, Panteion University Εφαρμόζοντας την Ανοικτή Μέθοδο Συντονισμού: Η περίπτωση των συντάξεων στην Ελλάδα Μαρίνα Αγγελάκη, Πάντειο Πανεπιστήμιο ABSTRACT The launch of the Lisbon Strategy (original and revised) and the introduction of the Open Method of Co-ordination (OMC) mark a new phase in the Europeanization of social policy, characterized by a non-binding form of collaboration between member states. The aim of this paper is to contribute to the Europeanization debate by analyzing and assessing the Greek response to the OMC in the field of pensions. This will be done by focusing on the elaboration of the National Strategy Reports (NSRs), the participation of Greek representatives in European Committees and the mutual learning of the potential process in an attempt to identify the interaction of the administrative system with different elements of the OMC process. The empirical evidence reveals its isolated character and its failure to stimulate a reflection on existing policies, which in turn is explained by Greece s inability to come to terms with decentralized and participative processes. KEY WORDS: Europeanization, Open Method of Co-ordination, pensions, reform, Greece ΠΕΡIΛΗΨΗ Η υιοθέτηση της Στρατηγικής της Λισσαβώνας (αρχικής και αναθεωρημένης) και η εισαγωγή της Ανοικτής Μεθόδου Συντονισμού (ΑΜΣ) σηματοδοτούν την έναρξη μιας νέας περιόδου όσον αφορά τον εξευρωπαϊσμό της κοινωνικής πολιτικής, ο οποίος χαρακτηρίζεται από τη μη δεσμευτική συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών. Το παρόν άρθρο εξετάζει ειδικότερα τη συμβολή της ΑΜΣ στη διαδικασία μεταρρύθμισης του ελληνικού συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, μέσω της εξέτασης της προετοιμασίας των Εθνικών Εκθέσεων Στρατηγικής (ΕΕΣ), της συμμετοχής των εθνικών εκπροσώπων στις ευρωπαϊκές επιτροπές και των δυνατοτήτων αμοιβαίας μάθησης που προσφέρει η διαδικασία. Η εμπειρική ανάλυση αναδεικνύει τον περιθωριακό χαρακτήρα της διαδικασίας και την αποτυχία της στην υποκίνηση μιας διαδικασίας επανεξέτασης των υφιστάμενων πολιτικών, στοιχεία που ερμηνεύονται από την αδυναμία ενσωμάτωσης από την Ελλάδα διαδικασιών που δίνουν έμφαση στην αποκέντρωση και τη συμμετοχικότητα. ΛΕΞΕΙΣ-ΚΛΕΙΔΙΑ: Εξευρωπαϊσμός, Ανοικτή Μέθοδος Συντονισμού, συντάξεις, μεταρρύθμιση, Ελλάδα 1. Introduction T he OMC officially introduced at the Lisbon Summit in 2000 aims at organizing a learning process about how to cope with the common challenges of the global economy in a coordinated way, while also respecting national diversity (Council EU, 2000: 4). The method was

26 [130] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ seen as an ideal solution for tricky policy domains that require European wide approaches, but not uniform policy responses, as well as an ideal platform for policy deliberation and experimental learning (Chalmers and Lodge, 2003). National governments remain responsible for the adoption of specific policy solutions, yet they are required to focus on jointly defined problems and policy objectives and to consider their own policy choices in relation to these common concerns (Scharpf, 2002: 654). The introduction, in particular, of the OMC in the field of pensions in 2001 has added another stimulus to the Europeanization of social protection systems. Positive integration in the field of social protection no longer entails a transfer of sovereignty from the national to the EU level, but is rather geared towards a non-binding form of collaboration between member states (Kvist and Saari, 2007: 247). Studies conducted thus far regarding the impact of the OMC on pension reform have not been particularly encouraging though, focusing on its potential rather than on its actual influence. Natali and De la Porte (2004) in their study on the effectiveness and usefulness of the OMC on pension reform across the EU highlight the national rootedness of pension reform, despite some evidence of convergence between social insurance and multi-pillar systems. The same authors also emphasize the limited influence exercised by the OMC at the cognitive, normative and procedural level. On a similar tone, Casey (2004), in an article on the OMC and mutual learning in an enlarged Europe, argues that, given the strength of path-dependence with respect to pension systems, learning will most likely involve reforms at the margins, and that an incremental or parametric reform will be more likely than a paradigmatic one. However, even in the case of incremental changes, he expects the effect of learning to be limited. Eckhardt (2005) in her analysis on the potential effects of the OMC on pension reforms in the EU argues that although the OMC might prove a useful instrument for improving the quality and quantity of information about successful policies adopted in other member states, the variety and complexity of pension systems limit its learning potential, while its impact on national policy making will remain low as long as it reflects the struggle between economically and socially oriented actors found at the national level. The OMC s potential rather than factual impact is also highlighted by Ervik (2006) in his study on the OMC seen as representing a particular policy discourse and the way it relates to national pension policy in three countries: two member states Germany and the UK and one non member country, Norway. Ervik in particular argues that the OMC pension edifice implies a shift at both the institutional and normative level, through greater reliance on more market conform systems of provision through occupational and private pension institutions and, secondly, by a partial internal normative identity shift characterized by a more prominent role of core elements from private pension schemes (2006: 37). Notwithstanding this shift, it is still possible to identify social justice or solidaristic elements such as the acknowledgement of unpaid care work in determining pension benefits, the focus on equality between men and women and the prevention of social exclusion. In terms of the OMC s impact on national reform, this can be found in its ability to reinforce reform topics on the national agenda that are in line with the OMC on pensions and provide national actors promoting such measures with an additional support (Ervik, 2006: 38). The present paper seeks to contribute to the Europeanization literature through an empirical study of the Greek response to the OMC in the field of pensions. The remainder of the paper analyzes and assesses the elaboration of the NSRs, the participation of Greek representatives in European Committees and the mutual learning potential of the process. Rather than looking for changes in national policy as a result of the implementation of the OMC, the paper focuses instead on the procedural aspect of the process; in particular, it seeks to identify shifts in policy making

27 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [131] arrangements, as a response to the need to prepare the NSRs, as well as the extent to which the participation of national representatives in European Committees and the peer review session has caused a debate and reflection on existing domestic policies. 2. The Greek response to the OMC in the field of pensions Empirical studies concerning the domestic impact of the OMC rely heavily on the Europeanization literature. Assessing, however, the causal impact of processes of non-binding character based on the collaboration between the EU and member states is not always straightforward (Zeitlin, 2005). As pointed out by Armstrong, it is necessary to distinguish between the adaptation to the OMC, i.e. the extent to which the national system is prepared to engage with the different elements of the OMC, and the consequential impact of the OMC on domestic policy (2006: 84). The present part focuses on the domestic response to the OMC in the field of pensions. The focus is on the preparation of the NSRs, the participation of Greek representatives in European Committees and the mutual learning potential in an attempt to identify the interaction of the Greek administrative system with the different elements of the OMC process. The analysis is based on a series of anonymous semi-structured interviews, conducted by the author with politicians, policy makers, civil servants and social partners, as well as on national and EU documents related to the OMC in the field of pensions. 2.1 The preparation of the National Strategy Reports (NSRs) Greece has thus far submitted three NSRs in 2002, 2005 and 2006, the latter being part of the NSR on Social Protection and Social Inclusion prepared under the new streamlined process adopted in Responsibility for the preparation of the first NSR was assigned to a technocrat from the Prime Minister s office, while the Ministry of Economy and Finance participated in the process mainly by providing background material. Therefore, even though the NSR appears as the product of the collaboration between the Ministry of Employment and the Ministry of Economy and Finance (at least according to the Report s title), it has been an isolated process, that took place outside the respective Ministries structure. In terms of content, the NSR submitted in 2002 was to a large extent a presentation of Law 3029/2002 which had been passed in June and was in turn portrayed as including measures that contributed towards the attainment of all three objectives, i.e. adequacy, financial sustainability and modernization (MEF/MLSS, 2002). The new streamlined approach adopted in 2003 foresees an integrated reporting mechanism covering all three pillars, i.e. social inclusion, pensions, health and long-term care (Commission EC, 2003). Greece argued in favor of maintaining the distinct identity of each strand in the framework of the new streamlined process, in order for them to maintain their functionality (MESP, 2005). In parallel and following the 2004 elections and the advent of the Conservatives in power, a new model was adopted for the preparation of the NSRs. A working group has since been formed for that purpose within the General Secretariat of Social Insurance of the Ministry of Employment, involving officials from different levels of hierarchy. The Ministry of Economy and Finance participates in the process through a member of its Economic Affairs Committee, while the overall responsibility lies within the Ministry of Employment. Notwithstanding the fact that this new approach could suggest an attempt to attribute greater importance to the OMC, this does not seem to be confirmed; on the contrary, as argued by a former Minister, this change is related to the Ministry s need to reconfirm its leading role on issues pertaining to social protection, while

28 [132] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ guaranteeing a better dissemination of information within the Ministry. This latter point is also highlighted in the Greek response to the questionnaire on the evaluation of the OMC, stating that the OMC has helped initiate a process of co-ordination and cooperation at national level, both intra- and inter- ministerial (MESP, 2005: 5). In terms of content, the 2005 NSR presented the way in which Greece had attained the common objectives, while it was also expected to contribute to the social dialogue process that was taking place at the time (MESP/ MEF, 2005: 3). In terms of the pension strategy, the 2006 Report is clearly less important; the section concerning pensions is limited to six pages (on a total of 95), as the Report s focus is on social inclusion. Nonetheless, the major difference between the 2006 Report and the previous ones in terms of content is that for the first time the former is future oriented. In the field of pensions, the policy priorities for the period relate to the need for limiting contribution evasion and the modernization of the legislative framework concerning the management of pension schemes assets, measures that will limit fragmentation (MESP, 2006a). As argued by the Secretary General of Employment, an effort is made in order for the NSR to constitute a national compass for policy priorities, instead of a mere bureaucratic exercise. It is evident though that the policy priorities mentioned above are of a highly generalized character, thus requiring further elaboration. Following the preparation of the NSR, the Ministry of Employment presents its content during a press conference. In parallel, the NSR is sent to all actors involved in the process, as well as to members of the academic community and journalists. The NSRs are also available at the Ministry s website. The Parliament is informed on the NSR s content through its Standing Committee on Economic and Social Affairs (one of the Standing Committees exercising both legislative work and parliamentary control), following its preparation and in the context of parliamentary control. The process has a purely informative character; the NSR does not contain any new information, as all new initiatives are brought to the Parliament in the form of legislative Acts. As noted by several politicians, the parliamentary debate does not allow any in-depth discussion to take place and so it is limited to a superficial presentation of the NSR s content. The fact that there is no formal requirement for the government s approval ultimately prevents it from having an active role in the process, thereby limiting the openness and legitimacy of the OMC process, while also explaining the lack of interest on the part of MPs. In parallel, even if key policy makers internalize the objectives promoted by soft law, due to the absence of parliamentary involvement it might take time for soft law to move from ministries to parliament. The NSR is a political, not a legal document, with no economic implications and no connection to the budget process. It can only have an indirect influence to the extent that the policy priorities expressed through the NAPs are taken into consideration during the formulation of the social, as well as of the national budget (MESP 2005: 6). Media attention is almost absent, limited to a few references concerning the submission of the Report to Brussels, without further elaboration on the content of the OMC or the Lisbon Strategy. In the case of the 2002 Report, the lack of interest could be attributed to the fact that Law 3029/2002 reforming the pension system had only been passed a few months before and by consequence the pensions issue was perceived as being resolved. By contrast, in the case of the 2005 Report, even though there was concern that the content of the NSR was an indication of the government s intentions in view of the social dialogue that would precede the elaboration of a new pension reform, it did not lead to a wider debate (Eleftherotypia, 25/09/2005).

29 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [133] Overall and as stated in the Greek response to the Commission s questionnaire the degree of publicity and diffusion of information regarding the OMC is limited, and the efforts should continue towards further developing the institution of structured dialogue, enhancing participation of all stakeholders and advancing the related issues on the national political agenda (MESP, 2005: 6). This finding is in accordance with those of Natali and De la Porte (2004) highlighting the absence of the OMC process from the media in several member states. Nevertheless, whereas the Greek NSRs have attracted such limited attention, recommendations emanating from the EU or other international organizations are overstated by Greek media, despite their non-binding character. Social partners involvement in the preparation of the NSRs has in general been described as limited, even though several member states report having consulted to varying extents social partners and NGOs (Commission EC, 2006a; Sakellaropoulos, 2004). To a large extent, the degree of their involvement seems to reflect national traditions and practices. In the Greek case, given the absence of institutionalized relations between the government and the social partners, limited participation is expected on their part during the preparation of the NSRs. Both the 2002 and 2005 NSR make no reference to their involvement or to the consultation of other actors with an interest in the area of pensions (MEF/MLSP 2002; MESP/MEF 2005). By contrast, the NSR states the significant contribution of social partners, yet this should be attributed to their active involvement in the social inclusion process (already evident in previous NAP/incl.) rather than in the area of pensions (MESP, 2006a). Despite the absence of reference to their role in the preparation of the NSRs, social partners had the opportunity to submit their positions to the Ministry, while they were also able to express them in the framework of the National Committee for Social Protection established in 2003 as a permanent forum for dialogue. Their participation has nonetheless been described by both parties i.e. the government and the social partners as inadequate. Furthermore, GSEE (private sector trade union) is rather skeptical of the OMC process, perceiving it as an indirect attempt of the EU to intervene in a policy area where responsibility still rests on the national level. Overall, no significant change is observed in the government-social partners relations and/or social dialogue routines as a result of the implementation of the OMC. The Greek Economic and Social Committee (OKE) in her Opinion on the NSR on Social Protection and Social Inclusion emphasized the need for a systematic and in-depth dialogue between the government and the social partners, regarding the identification of the basic priorities of the national strategy in the specific policy domains, while assessing the current practice of ad hoc (and of limited duration) consultations during the elaboration of the NSRs as insufficient (OKE, 2006). Recognizing the need to strengthen the social dialogue process as well as civil society s involvement in the policy making process, the government proceeded to the establishment of a National Council for Social Protection. The latter is expected to provide a co-ordination, monitoring and evaluation framework for social protection policies as well as a forum for consultation before the submission of the NSR to the EU (MESP, 2006b). In view of the streamlined process, a better coordination is therefore expected to be attained through the establishment of the National Council (MESP, 2005). 2.2 Mutual Learning As pointed out in the introductory section, while national governments remain responsible for the adoption of specific policy solutions, through the OMC they are required to focus on jointly defined problems and policy objectives and to consider their own policy choices in relation to

30 [134] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ these common concerns (Scharpf, 2002). Various elements in particular of the OMC methodology offer the opportunity of stimulating a reflection on existing policies and practices, that can in turn lead to shifts in domestic policy thinking. The following paragraphs focus on the extent at which the participation in European Committees and the peer review session contribute to a reflection on domestic policies and approaches. This will be done by examining the administrative practices adopted for the preparation of the Greek representatives participating in European Committees and the peer review session. Under the Socialists, the elaboration of national positions was assigned to a small circle of technocrats close to the Prime Minister and the Minister of Employment. This practice prevented the dissemination of information regarding the national positions put forward in European fora, as well as the participation of civil servants, thus lowering the visibility of the process within the Greek public administration. Furthermore, the absence of political interest in the process and consequently of clear instructions resulted in national representatives expressing personal opinions or making statements of a rather general character (Sakellaropoulos, 2007). According to the Deputy Minister of Employment of that period, such practice adopted both for the preparation of the NSRs and the elaboration of national positions reflects the inability of the Greek state to incorporate European initiatives, especially those of soft character. The Greek input in European Committees was therefore dependent to a large extent on the personal capacities of national representatives. The working method followed in each Committee constituted another significant factor; as noted by one of the participants the round table discussion that took place in the framework of the Indicators Sub-Group (ISG) allowed a vivid exchange of ideas, whereas the process adopted during the peer review session where each country delegation had to wait its own turn limited significantly the potential for a meaningful and in-depth discussion. Despite the limited attention given by the Greek government, participation in the framework of the Indicators Sub-Group has been described (by the Greek representative in ISG) as particularly active. More precisely, the emphasis placed on home ownership was presented as a Greek contribution. The OMC process has therefore provided the opportunity for uploading at the EU-level a specific domestic priority. As pointed out both at the NSR and the Joint Report, while in Greece and in contrast to other European countries old age is still the most significant factor in increasing the risk of poverty, attention should be paid to the fact that older people in Greece displayed much higher rates of home ownership and were much less likely than elsewhere in the EU to live in old people s homes, hospitals or other communal institutions (less than 3% of the pensioner population). This ultimately implied the need for a more careful interpretation of the data related to poverty (Council EU, 2003: 114; MEF/MLSP, 2002: 13). Following the rise of the Conservatives in power, a working group has been established within the Ministry of Employment in charge of both the preparation of the NSRs and the elaboration of the positions put forward in the framework of European Committees. Civil servants participating in these Committees or working groups have also set up a mechanism for more thorough dissemination of the relevant information among them, apart from the Report they are required to submit according to the practices of the Greek public administration. As for written reports, participants were not able to identify the exact audience they reached. In parallel, doubts were also raised by the civil servants participating in European Committees and working groups about the Greek input, given the absence of actuarial studies; these concerns though seem to be related more to the field of pensions than to the area of social inclusion, where a more active participation is acknowledged.

31 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [135] The peer review session constitutes another important element of the OMC in pensions. The first peer review session took place on the October 2002, based on the NSRs submitted by the member states on September of that same year. The NSRs and the first peer review on pensions confirmed the existence a wide scope for mutual learning (Council EU, 2003). The second wave of NSRs, submitted in 2005, was discussed in a peer review in mid-september 2005, involving both the Social Protection Committee and the Economic Policy Committee (Commission EC, 2006b). In the Greek response, peer reviews on policies are described as a useful and instructive practice. The benefits from such a process relate to their usefulness for national experts in ensuring the quality and comparability of data, the acquisition of valuable experience and know how by the public administration and a better understanding of policies among member states (MESP, 2005). Nonetheless, the OMC has not succeeded in strengthening the role of the Actuarial Authority. In particular, while the elaboration of the 2005 NSR provided the opportunity for the enhancement of its technocratic authority as its preparation coincided with the opening up of the social dialogue process that would lead to a new pension reform, this was ultimately missed. Consequently, the government, in view of the elaboration of the pension reform process, had to rely once more to international experts (ILO). Technocrats and civil servants who have participated in the peer review sessions do not seem to share the same positive view expressed in the Greek response; the process has been described as one of limited importance and impact, which in turn is attributed to its superficial character. In particular, the limited time available to each country prevented any in-depth discussion or a meaningful exchange of information and experiences. Several politicians, on the other hand, were to a large extent not familiar with the process, a fact that explains the lack of precision when answering the question about the potential contribution of the peer review session to the policy making process. In essence, this constitutes a proof of the inability of politicians to internalize soft law initiatives and subsequently shape parliamentary activities. Overall, while civil servants participating in the various Committees and the peer review as well as the Secretary Generals claim to have benefited from the comments made during these processes, such statement needs to be interpreted with more caution. The limited learning potential is also acknowledged in the Greek response stating that while OMC methods and practices, such as peer reviews, transnational seminars, European networks among others offer the possibility for mutual learning and therefore advancing policy agendas in the long run towards common ends the potential for the transfer of good practice from one country to another may be obstructed at first hand by each country s specificities, such as administrative structure, existing traditional practices, cultural behaviors and the degree of involvement of civil society (MESP, 2005: 6). 3. Explaining the implementation of the OMC on pensions in Greece T he launch of the Lisbon Strategy (original and revised) and the introduction of the OMC mark a new phase in the Europeanisation of social policy. The impact, in particular, of the OMC on member states can be traced, firstly, in changes in the policy making process through the incorporation of EU concepts into domestic debates, ultimately resulting in changes in member states policies, and, secondly, at the level of governance and policy making arrangements, namely administrative reorganization and institutional capacity building.

32 [136] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ The present paper focused on the Greek response to the OMC by providing an analysis of the interaction of the administrative system with two elements of the OMC; the preparation of the NSRs and its ability to stimulate a reflection on existing policies. The analysis has revealed that institutional arrangements for the preparation are not yet fully in place, while an evaluation mechanism is absent. The approach adopted for the preparation of the NSRs reveals an isolated process, administered by a limited number of officials and seen as a bureaucratic obligation towards Brussels. In terms of the mutual learning potential of the method, this has proven particularly limited, a fact attributed both to the superficial character of European level processes and to the limited attention received at the national level. Even though the OMC process has contributed according to the Ministry of Employment to a better understanding of policies among member states and the acquisition of valuable experience by the public administration, such effect has been limited to the participants in these committees. In parallel, doubts are raised regarding the extent to which lessons drawn feed back into the policy process in a meaningful way, as national representatives do not belong to the higher echelon of the Greek public administration and do not therefore have a direct input into policy formulation, while the NSR do not provide any assessment of previous ones. Overall, the analysis of the implementation of the OMC on pensions in Greece indicates the lack of political support to the process. In other words, the government does not regard the OMC as an opportunity to stimulate reflection on existing policies. At the same time, the domestic stimulus to reform displays a high degree of path-dependence, that ultimately succeeds in overcoming the pressures stemming from the EU (Featherstone, 2005; Sotiropoulos, 2004; Sakellaropoulos and Economou, 2006). This finding may seem odd at first sight, given that Greece perceives the EU project above all as a catch up process with the West in terms of salaries, incomes and social protection levels. At the same time though, she expects this catching up to take place through the old Community method. In essence, social Europe is understood in federal terms. Against this background, an approach based on intergovernmental principles does not seem to motivate politicians, policy makers or the public opinion. To a large extent, this can be related to the inability of the state-centered society to come to terms with decentralized structures and participative processes, the mistrust between the government and the trade unions regarding the former s intention to initiate a genuine social dialogue process and, ultimately, the absence of a civil society that could claim participation (Sakellaropoulos, 2007). As the main problems of the Greek pension system remain largely unsolved, further reform is unavoidable. Future initiatives will once more revolve around the issues of equality, limiting fragmentation and the introduction of a social safety net. The success or failure of these initiatives will be conditional on the state s capacity to form broader advocacy coalitions. Against this background, the potential of the OMC could be found in its ability to stimulate a debate and reflection on existing policies and practices. Thus far though, OMC s isolated character has prevented it from having any impact on the policy making process.

33 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [137] Bibliographical references Armstrong K., (2006), «The Europeanisation of Social Exclusion: British Adaptation to EU Coordination», The British Journal of Politics and International Relations, 8 (1): Casey B., (2004), Reforming pensions-the OMC and mutual learning in an enlarged Europe, ESRC Seminar Series. Chalmers D., and Lodge M., (2003), «The Open Method of Coordination and the European Welfare State», CARR Working Paper, London, Centre for Analysis of Risk and Regulation, LSE. Commission EC, (2003), Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Strengthening the social dimension of the Lisbon strategy: Streamlining open coordination in the field of social protection, COM (2003) 261 final, Brussels, 27 May Commission EC, (2006a), Evaluation of the open method of coordination for social protection and social inclusion. A synthesis of replies by member states and other actors to an evaluation questionnaire on the Open Method of Coordination in the fields of social inclusion and adequate and sustainable pensions, Commission Staff Working Paper, SEC (2006) 345, Brussels, 8 March Commission EC, (2006b), Adequate and sustainable pensions, Synthesis Report 2006, SEC (2006) 304, 27 February Council EU, (2000), Follow up of the Lisbon European Council-The ongoing experience of the Open Method of Coordination, Presidency Note, Brussels, 14 June Council EU, (2003), Joint Report by the Commission and the Council on Adequate and Sustainable Pensions, CS716/03, Brussels, 18 March Eckhardt M., (2005), «The Open Method of Coordination on pensions: an economic analysis of its effects on pension reforms», Journal of European Social Policy, 15(3): Eleftherotypia, 25/09/2005 (Greek Daily). Ervik R., (2006), «European Pension Policy Initiatives and National Reforms: Between Financial Sustainability and Adequacy», Stein Rokkan Centre for Social Studies Working Paper Featherstone K., (2005), «Soft co-ordination meets hard politics: the European Union and pension reform in Greece», Journal of European Public Policy, 12(4): Kvist J., and Saari J., (2007), «The Europeanisation of social protection: domestic impacts and national responses», in: J. Kvist, and J. Saari, (eds) The Europeanisation of social protection, Bristol, The Policy Press. MEF/MLSS (2002), The Greek Report on Pension Strategy, Athens. MESP (2005), Greek response to the questionnaire for the evaluation of the Open Method of Coordination (OMC) in order to prepare the streamlining in the field of social protection, Internal Paper, Athens. MESP (2006a), National Strategy Report on Social Protection and Social Inclusion , Athens. MESP (2006b), Press Release, 28/11/2006. MESP/ MEF (2005), The Greek National Strategy Report on Pensions, Athens. Natali D., and De la Porte C., (2004), «Questioning the effectiveness of OMC Pensions: Does Europe Coordinate the EU s diverse Pension Systems?», OSE Working Paper, 25 March OKE (2006), «Γνώμη της ΟΚΕ Εθνική Έκθεση για την Κοινωνική Προστασία και την Κοινωνική Ένταξη», Γνώμη 158, Αύγουστος 2006, Αθήνα.

34 [138] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ Sakellaropoulos Th., (2004), «The Open Method of Coordination: Α sound instrument for the modernization of the European Social Model», in: Sakellaropoulos Th., and J. Berghman, (eds) Connecting Welfare Diversity within the European Social Model, Antwerpen-Oxford-New York, Intersentia. Sakellaropoulos Th., (2007), «Greece: The quest for national welfare expansion through more social Europe», in: J. Kvist, and J. Saari, (eds) The Europeanisation of social protection, Bristol, The Policy Press. Sakellaropoulos Th., and Economou Ch., (2006), «National Priorities and European Challenges in the reform process of the Social Protection and Employment Policies in Greece, », Social Cohesion and Development, 1(1): Scharpf F., (2002), «The European Social Model: Coping with the Challenges of Diversity», Journal of Common Market Studies, 40(4): Sotiropoulos D., (2004), «The EU s impact on the Greek welfare state: Europeanization on paper?» Journal of European Social Policy, 14(3): Zeitlin J., (2005), «The Open Method of Co-ordination in action: Theoretical promise, empirical realities, reform strategy», in: J. Zeitlin, and P. Pochet, (eds) The Open Method of Coordination in Action: The European employment and Social Inclusion Strategies, Brussels, PIE-Peter Lang.

35 Κοινωνική Συνοχή και Ανάπτυξη (2), Social Cohesion and Development (2), Social Services of General Interest: Coordinating European, National and Local Actions for Social Inclusion. The EKKA Network as a Case-Study Petros Tsantilas, PhD-Attorney at law Οι κοινωνικές υπηρεσίες κοινής ωφελείας: O συντονισμός των ευρωπαϊκών, εθνικών και τοπικών δράσεων για την κοινωνική ένταξη. Το παράδειγμα του δικτύου του EKKA Πέτρος Τσαντίλας, Διδάκτωρ Νομικής - Δικηγόρος ABSTRACT This paper contributes to the development of a broader framework for the identification of the key features of a functional system of social services and benefits. This should allow for the elaboration of a social services network ruled by common general principles and values. Related to this subject is the aim to determine based on international experience and practices the best way to deal with both local and national needs and vice versa. After introducing the framework of analysis used to interpret the experiences of social services providers across the European Union, we present the EKKA (National Centre for Social Solidarity) Network as an example of a coordination pole connecting the European, the national as well as the local level. We conclude this paper by highlighting the civic added value of the activities of social services, and voluntary social services in particular, with regard to the European Union and in the light of criteria such as their non-profit character, the special legal mandate given to them as civic actors, their mission within society, working with volunteers in particular, and their quality management system used to maintain adequate quality standards. KEY WORDS: Social inclusion, social services, local authorities, NGOs, voluntarism ΠΕΡIΛΗΨΗ Στο παρόν άρθρο επιχειρείται η εξειδίκευση των κύριων χαρακτηριστικών ενός λειτουργικού συστήματος κοινωνικών υπηρεσιών και παροχών. Η εξειδίκευση αυτή επιτρέπει αφενός τη δημιουργία ενός δικτύου κοινωνικών υπηρεσιών που διέπεται από κοινές θεμελιώδεις αρχές και αξίες, αφετέρου δε τον καθορισμό σύμφωνα με τη διεθνή εμπειρία και πρακτική του καλύτερου τρόπου αντιμετώπισης τόσο των εθνικών όσο και των τοπικών αναγκών. Μετά την εισαγωγή του πλαισίου ανάλυσης για την ερμηνεία της εμπειρίας των κοινωνικών υπηρεσιών στην Ευρωπαϊκή Ένωση, παρουσιάζεται το δίκτυο του ΕΚΚΑ (Εθνικό Κέντρο Κοινωνικής Αλληλεγγύης) ως παράδειγμα ενός συντονιστικού κέντρου που συνδέει το ευρωπαϊκό, το εθνικό και το τοπικό επίπεδο. Τέλος, τονίζεται η κοινωνική προστιθέμενη αξία της δραστηριότητας των κοινωνικών υπηρεσιών, ιδίως των εθελοντικών, με έμφαση στον μη κερδοσκοπικό τους χαρακτήρα, τον ειδικό ρόλο και την αποστολή τους στην κοινωνία, την αξιοποίηση των εθελοντών, καθώς και στο σύστημα ποιοτικής διαχείρισης που χρησιμοποιούν, προκειμένου να επιτυγχάνουν τις κατάλληλες ποιοτικές προδιαγραφές. ΛΕΞΕΙΣ-ΚΛΕΙΔΙΑ: Κοινωνική ένταξη, κοινωνικές υπηρεσίες, Τοπική Αυτοδιοίκηση, ΜΚΟ, εθελοντισμός

36 [140] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ 1. Introduction In 2006, the European Commission submitted a Communication on Implementing the Community Lisbon programme: Social services of general interest in the European Union [COM (2006) 177, ]. The Communication is a follow-up to the White Paper on services of general interest [COM (2004) 374, ], which announced a systematic approach in order to identify and recognize the specific characteristics of social and health services of general interest and to clarify the framework in which they operate and they can be modernized. That aim was also reiterated in the Social Agenda and the Community Lisbon programme. The Communication on social services of general interest deals with the way social services in the member states are organized, how they function and in what way they contribute to social and territorial cohesion. In addition to these, the Communication deals with maintaining European fundamental rights and securing an adequate level of social protection. This paper should make a contribution towards this direction. It does not intend to merely list the social services provided by different organizations in Greece, but it also intends to play a part in the development of the European profile of social services. The purpose of this article is not to transplant any specific national system or model, but rather to focus on the Greek example and single out some building blocks of broader significance within the EUs social and political context. Also, in the pursuit of the objectives of Article 136 of the Treaty, which establishes the European Community, to stress the importance of cooperation between the European institutions and charitable associations and foundations as institutions responsible for social welfare establishments and services (Maastricht Treaty, Declaration N 23 in cooperation with charitable organizations). The ambition of this paper would be to contribute to the development of a broader framework for the identification of the key features of a functional system of social services and benefits. This should allow for the elaboration of a social services network ruled by common general principles and values. Related to this ambition is the aim to determining based on international experience and practices the best way to deal with both local and national needs. Therefore, the first part of the paper introduces the framework of analysis used to interpret the experiences of social services providers across the European Union. In the second part, we present the EKKA Network, as a case study, as an example of a coordination pole connecting the European, the national and the local level. EKKA (National Centre for Social Solidarity) is a government organisation coordinating a network of national foundations, voluntary social services (NGOs) and local authorities. We conclude this paper by highlighting the civic added value of the activities of social services, and voluntary social services in particular, with regard to the European Union and in the light of criteria such as their non-profit character, the special legal mandate given to them as civic actors, their mission within society, working with volunteers in particular, and their quality management system used to maintain adequate quality standards. 2. Social Services in the European Union 2.1 Legal Basis and Requirements F or the European Union, modernizing social services is considered to be one of the most significant issues faced today. It has been acknowledged that social services play a vital role for social cohesion, but also that their transformation and job-creation potential make them an integral part of the Lisbon Strategy. The conclusions of the European Council in March 2006

37 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [141] confirmed this aspect, emphasizing that the internal market for services should be made fully operational, while preserving the European social model. Nevertheless, following the vote in the European Parliament on the first reading of the proposal for a directive on services in the internal market in February 2006, the Commission excluded health services from the field of application of its amended proposal. Thus, social services relating to social housing, childcare and support of families and persons in need are excluded from the scope of the Directive. Initiatives taken by the European institutions should be seen in the context of the shared responsibility of the Community and of the member states for services of general economic interest, established by article 16 of the EC Treaty. Although the Commission conducts an important process of consultation and survey on this topic, it should be recalled that the existing EC framework respects the subsidiarity principle. According to this principle, member states are free to define what they mean by the term services of general economic interest, or in particular by social services of general interest. Within the member states, public authorities define the obligations and mission of general interest of these services, as well as the way they are to be organized. The EC framework requires member states to take certain rules into account while they determine the arrangements for applying the objectives and principles they have established. Therefore, it is clear that the division of tasks and powers between the European Union and the public authorities in the member states leads to a shared responsibility of the Union and the member states. However, detailed definition of services to be provided and their delivery remain in the sphere of responsibility of the member states. As regards the field of social protection and the fight against social exclusion in particular, the application of competition rules should be seen through a different perspective: that of social services of general interest. The notion itself of service of general interest is not to be found in the text of the Treaty. It derives from the term service of general economic interest used in articles 16 and 86 2 of the Treaty, which covers in particular certain services provided by the big network industries, such as transport, postal services, energy and communications. This list is not exclusive and the term service of general economic interest also extends to any other economic activity subject to public service obligations. In Community practice, the term service of general interest refers to services of economic nature that member states or the Community assign to specific public service obligations by virtue of a general interest criterion. This could include market and non-market services. Terminology differences, semantic confusion and different traditions in the member states may lead to misunderstandings in the discussion on European level. In the member states, different terms and definitions are used in the context of services of general interest, thus reflecting different historical, economic, cultural and political developments. On the other hand, the terms service of general interest and service of general economic interest should not be confused with the term public service. This term might prove to be less precise, as it can have different meanings and can therefore lead to confusion. The term sometimes refers to the fact that a service is provided to the general public, occasionally highlights that a service has been assigned a specific role for the public interest, and it sometimes refers to the ownership or status of the agent providing the service. Further confusion may exist between the terms public service and public sector, the latter covering all public administrations together, where all enterprises are controlled by public authorities. It should also be recalled that it is up to competent authorities on the national, regional or local level to determine, organize, finance and control services of general interest. This shared responsibility is based on article 16 of the EC Treaty, which assigns to the Community and the

38 [142] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ member states the task of determining, within the framework of their respective duties, that their policies allow the operators of services of general interest to accomplish their missions and goals. The right of member states to impose specific obligations of public service on economic operators and to verify the observance of those obligations is also stipulated in article 86 2 of the EC Treaty. The definition of social services in Europe, in addition to health services, could be summarized in two main categories of social services: 1 Statutory and complementary social security schemes, organized in various forms (mutual or occupational organizations), covering the main risks of life, such as those linked to health, ageing, occupational accidents, unemployment, retirement and disability. Other essential services provided directly to the person, playing a preventive and social cohesion role and consisting of customized assistance to facilitate social inclusion and safeguard fundamental rights. They comprise, first of all, assistance for people facing personal crisis (such as debt, unemployment, drug addiction or family plight). Secondly, they include activities to ensure that the people concerned are able to completely reintegrate into society (rehabilitation, language training for immigrants) and, in particular, the labour market (occupational training and reintegration). These services complement and support the role of families caring for the youngest and the oldest members of society. Thirdly, these services include activities to reintegrate persons with long-term health or disability problems into society. Fourthly, they also include social housing, providing housing for disadvantaged citizens or socially less advantaged groups. Certain services can obviously include all of these four dimensions. 2.2 Social services as pillars of European society As pointed out in several European documents, under EC law, social services do not constitute a legally distinct category of service within services of general interest. Nevertheless, the list above demonstrates their special role as pillars of the European society and economy. This is primarily a result of their contribution to several essential values and objectives of the Community, such as achieving a high level of employment, social protection, health protection, equality between men and women, and economic, social and territorial cohesion. Their value is also a function of the vital nature of the needs they are intended to cover, thus guaranteeing the application of fundamental rights such as human dignity and integrity. The public discussion in Europe on services of general interest has confirmed their importance as one of the pillars of the European model of society. Despite some differences in views and perspectives, there is a significant consensus on the need to ensure the provision of high-quality and affordable services of general interest to all citizens and enterprises in the European Union. There is also a common concept of services of general interest in the Union. This concept reflects Community values and goals and it is based on a set of common elements, including universal service, continuity, and quality of service, affordability and accessibility, as well as user and consumer protection. For the European Union citizens, this access and this protection are essential components of European citizenship as well as necessary in order to allow them to fully enjoy their fundamental rights. For enterprises, the availability of high-quality services of general interest is an indispensable prerequisite for a competitive business environment. Both aspects contribute to the achievement of the strategic goal of the European Union to become the most competitive and dynamic knowledge-based economy in the world, capable of sustainable economic growth with more and better jobs and greater social cohesion. As the Commission highlighted in the

39 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [143] Green and the White Paper on services of general interest, these services have helped to achieve the Union s objectives in a large number of Community policies and vice versa. In line with the principles set out in article 16 of the EC Treaty and article 36 of the of Fundamental Rights Charter, the Commission is committed to taking full account of the specific role of services of general interest in the policies and activities within its sphere of competence. The European Union seems determined to have a positive contribution to the development of services of general interest as part of the European model, while respecting the diversity of traditions, structures and situations prevalent the member states. At this crucial point in the development of the European Union, particular attention must be paid not only to the situation in the new member states, but also to their specific needs formed in particular from the transformation of their economies during the last two decades. In an effort to elaborate some criteria and/or organizational characteristics of social services of general interest, we should highlight the fact that they operate on the solidarity principle basis, which is required in particular by the non-selection of risks or the absence of individual equivalence between contributions and benefits. As mentioned above, social services of general interest are comprehensive and personalized, integrating the response to differing needs in order to guarantee fundamental human rights and protect the most vulnerable people. As for non profit organizations, they address the most difficult situations with assistance from voluntary workers. Social services are strongly rooted in (local) cultural traditions, which often find their expression in the proximity between the provider of the service and the beneficiary. Social services of general interest have an important role to play in this aspect. By virtue of the solidarity principle, these services focus on the person. They are person-oriented services, which take into account the beneficiaries specific needs. The relationship between providers and beneficiaries cannot be categorized as a typical supplier-consumer relationship, and it requires the financial participation of a third party. 2.3 Quality, sustainability and modernization As a result of all the aforementioned features, social services of general interest guarantee for all citizens the possibility to enjoy their fundamental rights and a high level of social protection, facilitating social and territorial cohesion. The Open Method of Coordination (OMC) could prove, in the areas of social inclusion and social protection, to be particularly useful in order to evaluate best practices in different member states. At the same time, social services of general interest should be organized and regulated as closely as possible to the citizens and the principle of subsidiarity must be strictly respected. One of the guiding principles of the Union s approach is that of proximity, enabling public authorities to work closely to the citizens, on a local level. This principle is related to ensuring cohesion and effective universal access to services of general interest. Universal service is a key concept in order to ensure effective accessibility of essential services. On a legal basis, the definition of the missions and objectives to be carried out by social services of general interest falls into the member states competence; yet, Community rules may have an impact on the tools for establishing and financing such services. 2 A clear distinction between the missions and the instruments of social services should be made, in a context of increased needs of the beneficiaries and particular demands for more solidarity, voluntary collaboration and social inclusion of vulnerable groups. This clarification will help member states which provide social services thought the market sector to reap the possible benefits competition might bring along. 3 Providing legal certainty to such questions is quite significant, as the application of Community law to the provision of services of general interest has not always been sufficiently clear. A series of

40 [144] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ questions have been raised regarding the application of state aid rules to the financing of services of general interest and the rules on procurement and service concessions. Legal certainty should improve in this area, without prejudice to the case law of the European Court of Justice (ECJ). The Commission and member states have already achieved the modernization of the existing public procurement rules and launched initiatives in the areas of state aid, with regard to public-private partnerships (PPPs). However, the member states efforts to define and design the missions of services of general interest often interact with Community law in two areas, namely financing and awarding contracts. 4 However, there has not been a detailed definition on European level of what quality is. Many European documents use the terms of sustainability, continuity and reliability, accessibility and availability, very abstract notions, that have to be combined with tangible evidence and cannot be seen as typical quality standards, but rather as indicators of a political framework for action. A key notion in the European debate upon further development of social protection and the social model is modernizing social protection. High priority is given to modernization and related notions, such as efficiency, legal certainty and transparency, while changing needs, participation and sustainability are under consideration. Often modernization is seen exclusively through the viewpoint of cost saving. The idea is that services have to become more efficient, prices more transparent and costs as a whole must be reduced. Nevertheless, such a view does not take into account the values and objectives of the European Union found in the Treaty establishing a Constitution for Europe and the fundamental rights therein enshrined. The notion of quality is important in order to demonstrate that, besides a market-oriented/ economic viewpoint, social objectives too have to be considered when looking at the performance of social services. To a large extent, quality depends on resources society recognizes and provides, including the significant resources owned and brought in by the charitable organisations themselves, which in part they receive by donations they solicit for. It may be possible to find a quick understanding as to structural quality trails. How many beds/places must be available to have a full coverage? What is the staffing ratio (use of professional workers)? But the key aspect is how the very processes of assistance are designed in order to achieve the agreed performance objectives and have results. In legislative terms, these aspects are taken into account mostly by agreements being supposed to be made only with providers of services that fulfill the requirements of capacity to perform, economic viability and financial prudence when rendering the service. Therefore, efficiency and transparency are integral parts of such agreements, along with legal provisions contributing to legal certainty. 3. The link between the EKKA as government organisation and municipalities and NGOs: National and local cooperation 3.1 A brief account of the EKKA Network A s mentioned before, there is a general trend towards modernization and upgrading a social services of general interest. Although social services are organised quite differently in each member state, certain general aspects of this trend are still evident, namely the introduction of benchmarking methods, quality assurance and the users involvement in administration. Furthermore, the decentralisation of the organisation of these services towards local and regional level, and the outsourcing of public sector tasks from the private sector, with the public authorities becoming regulators and guardians of competition and effective organisation on national, local

41 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [145] or regional level, can be mentioned as well. In a country like Greece, where public administration was one of the most ineffective, emphasis is laid on connecting the European to the national and the local level. The starting point for the EKKA network was the European background on social inclusion, namely the European Council of Lisbon in March 2000, recognizing that the extent of poverty and social exclusion in Europe is unacceptable. The public authorities have set as one of their priorities to address coordinated action, counselling and the use of indicators for increasing quality and accessibility of social services, in order to deal with social exclusion and enhance social inclusion. This goal can be better achieved by linking up the discussion about quality and accessibility of social services with National Action Plans on social inclusion (NAPs/incl.), by connecting European debates, national processes and local activities and by endorsing the social indicators as relevant to the work of social services Definition and legal context The National Centre for Social Solidarity (EKKA) is a state organisation located in Athens. It comes under the supervision of the Ministry of Health and Social Solidarity. It was established on the basis of the article 6 of Law N 3106/2003 on the development and reform of the social care system. The Centre is administered by a five-member Council, three of which are selected by the Minister of Health and Social Solidarity and the other two are appointed by the National Federation of the Employed in the Public Health Sector and the National Federation of Civil Servants, both national representative trade-unions of public sector employees Objectives and target groups The objective of EKKA is the coordination of the network that provides social support services to individuals, families, groups and populations facing emotional crisis or in need of immediate social aid. In particular, the services provided include: Immediate social interventions Provision of information on issues regarding welfare and social solidarity Counselling on individual, group and community level Short-term psychological support to individuals, families, groups and populations Coordination and implementation of social solidarity programmes as well as voluntary support to cope with immediate needs Short-term provision of accommodation, food and clothing to citizens in a state of emergency. Immediate social aid is provided to individuals, families or groups facing severe problems or situations of crisis or social exclusion or social hazards because of natural phenomena or a combination of psychosocial, organic or/and financial factors which the people mentioned above are unable to cope with. The EKKA Network of services addresses and aims at the following individuals and groups: Abused children and adolescents Neglected or wandering about children and adolescents Children and adolescents who have run away from home Victims of domestic violence Adults and old people in need of immediate social aid Individuals in crisis and intense emotional state etc.

42 [146] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ EKKA Network services Three-digit Crisis Hotline Service 197 Social Support Centres (SSC) Crisis Management Service Urgent Intervention Service Short-Term Residential Shelters 3.2 The EKKA as a coordinating organisation Coordinating actions for psychological support As mentioned before, the Social Support Centres (SSC) operating in different areas, constitute the peripheral entrances to the urgent social care system. The specialized personnel of the local agencies of the Network, i.e. social workers, psychologists and sociologists, make admissions and evaluations of incidences and provide psychological support and information. Eventually, incidences are referred to the short-term Residential Shelters. Admissions are subject to the person s consent and agreement. In the case of minors and/or persons who are not capable of giving their legal consent, standard procedure through the Justice Department and the General Attorney is followed. In the psychological support part, the EKKA is integrated and follows international trends and methods. In most European countries, there are common trends and actions towards the mentally ill. First, nowadays there is massive condemnation and denunciation of asylum policies. The shift is from asylum policies and hospital inmates towards open centres for day-treatment, which provide every-day psychological support. The EKKA network of psychologists and social workers is a front-line structure of community care and social help, playing also the role of preventive mental treatment, which often leads to social exclusion. This function is part of a national policy for the promotion of community support and the prevention of social exclusion. It also takes into account and brings down to the local level the guidelines and recommendations of international organizations, such as the World Health Organisation (WHO). In fact, WHO has often stressed the potential and the value of primary health care in the mental health sector as well. Such primary structures should be as close to people as possible, aiming at the prevention of mental illness. A second principle guiding the EKKA actions is that of psychological support within the local community. It is acknowledged that the provision of mental health care and psychological support is far more effective for the patient when provided in his/her own environment and community than in a hospital. Such treatment has important results and gives more chances for a better quality of life of the persons concerned, in respect of their rights. On the other hand, such approaches help save money and reorientate resources within the social budget The Help at home programme The EKKA coordinates all local Help at home actions run by local authorities all over Greece. Many Municipalities from all over Greece participate in a programme called Help at home run and mainly financed by the Ministry of Health and Social Solidarity. In that case, there is an official cooperation with the EKKA Network, regulated by the Ministry. Whilst it is widely believed that asylum institutions have more or less failed to ensure dignity and provide effective treatment to psychological or family crises, the Help at home programme run by many Municipal authorities and coordinated by the EKKA aims exactly at mobilizing all supportive mechanisms, such as the family and the neighbourhood. The competent social services are taking advantage of such structures in order to improve above all the quality of services provided. This goal is served by

43 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [147] the proximity principle, according to which the competent social services should be accessible and close to the beneficiary, close to his/her residence. On the other hand, mobile units can facilitate accessibility to the social support services, intervene on the spot in the case of family crises, etc. The implementation of such a programme implies the elaboration and application of a coordinated policy, which should take into account and evaluate the needs of the population, according to scientific research, assessments and data. Whilst the process of elaborating a specific social policy has a predominantly political character, it should integrate a process of counselling and social dialogue involving a great number of social actors. The EKKA aims at the development of such action plans and programmes by setting timetables and providing scientific standards and human resources The establishment of the network The EKKA Network has been established and funded by the State as an independent organisation, namely it is self-administered and makes its own planning. The EKKA Network has the ambition to develop into an expanding network of services, of psychological and social support, towards specific disadvantaged individuals or groups, towards families facing some serious situations, crisis or social exclusion. The EKKA services intervene in cases of emergency situations, in order to prevent the crisis from climaxing and becoming a chronic disease. An individual or a group of people are in need of immediate social intervention when they face some intense problems or crises and the danger of social exclusion due to social and/or psychological factors resulting from a combination of financial difficulties, social status or even natural disasters. As a matter of fact, one of the very first interventions of the EKKA Emergency Unit was in the island of Lefkada, following a disastrous earthquake. Today, this Emergency Unit is equipped with a state-of-the-art vehicle, meant to be the Head Quarters of the EKKA intervention on the spot, when there is no electric power, no telephone communications etc. This might happen during a big natural disaster, a terrorist attack or in stand-by during a big international event, as it was the case in the 2004 Olympic Games. The EKKA services are in a way supplementary to other social services of the State or those organised by local authorities and NGOs. The aim is to make the EKKA a coordinating pole of all social services. Only networking with NGOs and local authorities can help achieve this goal. A first step taken towards this direction was the use of computer networks and technology linking all EKKA agencies, helping exchange data and share experience in order to allow for a more general assessment of the situation and perspectives. In this aspect, a double effort of rationalisation and systematisation has been adopted in the EKKA services, namely: The 197 Telephone Line The Service for Immediate Social Intervention, including the Reception Unit, the Intervention on the spot and the Few-Hours Accommodation The Centres of Social Support The Guest Rooms for short-term accommodation and The Rapid Intervention Team for Natural Disasters etc. 3.3 Collaboration with local authorities and NGOs Collaboration with municipalities and local authorities After the first phase of the EKKA s institution and early development, the Network today is linked to the regional and municipal services of social care, on the local level and in close cooperation with local authorities. In this aspect, one could mention some good and some bad examples.

44 [148] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ We shall focus on the Greater Area of Athens, where we have examples of excellent, immediate and useful cooperation with the Municipality of Athens or Piraeus, and bad examples, like the Municipality of Drapetsona, one of the poorest and socially vulnerable areas of the region, where the local Mayor claims a building where a local EKKA service has been established and the legal dispute has already reached the Courts. In fact, there are different degrees of commitment to this cooperation between the EKKA Network and local authorities. A best practice example could be the cooperation between the EKKA and the Municipality of Athens running a Centre for Abused Women, in a broad social coalition framework along with the State (Ministry of Health and Social Solidarity, Ministry of the Interior Secretariat General for Gender Equality). Cooperation with the Municipality of Piraeus is also very good. However, it is rather informal, that there is no contract between the EKKA and the Municipal Services. There is no official regulation for this collaboration; it is only daily practice dictating the rules of this cooperation, namely legal and administrative uncertainty. Despite the good practical results, it also means that the competent municipal services of Piraeus are not part of the Network. The EKKA and other Municipalities have an official cooperation. In some cases, this consists of sharing infrastructure, buildings, personnel and resources, as is the case in Lavrio (in the Athens region), an area of high unemployment and continual social problems. Many Municipalities across Greece participate in the so-called Help at home programme run and mainly financed by the Ministry of Health and Social Solidarity. In that case, there is also an official cooperation with the EKKA Network regulated by the Ministry. The Help at home programme overlaps with the EKKA Network services, but out of Athens and Thessalonica, the EKKA is often coordinating appropriate actions. This happens when people from, e.g., Corinth call 197 demanding immediate social action. Then the EKKA refers the case to the local Help at home unit, that rushes to the spot of the crisis. Still missing from this cooperation is the immediate information through a computer available in other units and services. At present, the EKKA agent who receives an abused child or a phone call for intervention in another town needs to make a few phone calls before transferring the case to a hospital or referring it to a local Centre for children or before taking whatever actions needed. This question is also related to the mater of full accessibility to social services. This computer network should not only link different EKKA services and agencies, but all partners of the Network as soon as possible Collaboration with NGOs A second group of EKKA partners are the NGOs, mainly in the Athens and Thessalonica regions. One of the first priorities related to the task of expanding this Network was to revise the framework of cooperation and contracts with NGOs. The main legal and institutional provisions for the EKKA were set by a Law voted in 2003, transforming a pilot project of the Ministry of Health and Social Solidarity into the distinct organisation of today. Throughout , the Government, following the EKKA suggestions, in the same direction, has proposed a series of Decrees and regulatory texts. The reform of the legal framework of cooperation with NGOs has given the flexibility often needed in the cooperation between the public and the private sector. It gives EKKA e.g. the option, instead of hiring new personnel through a rather difficult bureaucratic procedure, to pass an immediate agreement with an NGO, which will appeal to its volunteers or employees to staff a specific service. The Government has turned over several buildings to the EKKA services, which remained unoccupied and out of service for months or

45 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [149] even for years before the Network offered a building to an NGO, which in turn occupied it and organised a service e.g. for abused children, following the Network s standards and guidelines. The exchange of clients is mutual between the EKKA and NGOs operating local or specialised agencies. Both sides serve as instances of transmission within the EKKA social web. The main aim of the recent legislative texts was to establish a certain control and evaluation of the quality of the services provided by the Network and its partners. The role of labelling, of the accreditation of NGOs to sign a contract with the EKKA, has been taken up by the National Council of Social Care (ESYKF). There are also some cases of a contract and an official commitment involving the EKKA, several Municipalities of Thessalonica Greater Area and 4 NGOs. This action is focused on children, teenagers and mothers with children who are faced with social exclusion. The contract has been signed by the Ministry, the EKKA, the Municipalities of Kalamaria and Oreokastro, and 4 NGOs specialized in social inclusion of the youth and social support for women, promoting e.g. employment for single mothers. The agreement for this 2- year cooperation was signed last year. This cooperation has resulted to an overall reaction to the specific problem; with the help of all actors, the EKKA service has developed and it provides a full service of counselling and social support during the stay of the children and/or the mothers in the EKKA local centre, in order to facilitate their reintegration to society or to the family as soon as possible. This local Network also helps women find a job and reintegrate them into the labour force. Also as a result of this alliance, a Guesthouse for adolescent girls operates in an EKKA building at the area of Phynicas in Thessalonica, next to the Guesthouse for mothers with children. The Guesthouse for adolescent boys operates in Oreokastro and the Short-term Reception for abused children operates in Thessalonica, at the building of the Papafion Foundation. A similar agreement has been signed in Athens with several Municipalities of the greater area and the Hermes NGO of Parents and Friends of the Disable. 5 This service aims at the development of actions and programmes which will facilitate people with disabilities to deal with their daily problems and needs, as well as people in need of a temporary accommodation due to unexpected needs related to themselves or to their families. This agreement provides a 24-hour accommodation in the EKKA building at Elliniko, the area of the old Athens airport on the coast. The building has been accommodated to fulfil the specific needs and standards for this action and offer a semi-independent accommodation and training courses. This means that people are mainly responsible for cleaning, cooking, etc during their stay, while the EKKA agents offer help Statistics In order to give an idea of the amount of cases dealt with by the EKKA in cooperation with local actors, we should give two figures: out of a monthly average of 540 interventions and interviews of any kind on behalf of the EKKA itself, an average of 71 were in cooperation with local partners. The referral cases (84.6%) involved very often some kind of mediation or networking. It seems that in all countries of the European Union, the same problems are more or less present and have to be dealt with. Although networking is very important for social service providers and highly esteemed by all, coordination and collaboration of the services seems to be a very difficult goal to achieve. Still, most of the time, networking takes place on a personal relation basis. This rather atypical procedure will be potentially undermined by the labelling and contextualisation of problem(s) groups.

46 [150] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ 3.4 The Future Vision for Social Inclusion The human factor This brief presentation had the ambition to give the reader a closer view of the EKKA actions, as a government organisation, in cooperation with local actors. Some examples of such cooperation were given and some points were made on the framework of this cooperation. However, the human factor cannot be easily described in such a presentation, that is the determination and the personal involvement of all agents, the EKKA agents in particular, who often volunteer for crisis situations or accept to work anytime of the day or the week, in order not to disappoint their clients. They even sacrifice some of their family time for their duty and their work for the network. Or they sacrifice their summer holidays, as they did the period before, during and after the 2004 Olympic Games and the Special Olympics that took place in Athens in August-September The future vision of the EKKA network involves a double significance of networking: the first is, related to the existing frame of cooperations and partnerships and the second and most important, to the development of a national Head-Quarter, of a central Operation Centre coordinating social actions on the local or broader level depending on the situation. The EKKA Network participates in several European fora and projects, which facilitate the connection of the European and the national and local level, regarding the guiding principles, know-how and modernisation of social services Visibility of the network The visibility of the network s activities has been sustained and increased throughout , taking various forms. It aimed at target groups, partners, decision-makers and the general public. It covered the local and national area; not only the members of the EKKA s administration initiated it, but also the staff and the target groups themselves. In fact, visibility of local actions was conceptualised as involving not only the partners or the policy and decision makers, but also the target group and the local community as well. The visibility initiative took a more comprehensive and systematic approach and focused both on the activities and the network s philosophy. Furthermore, visibility activities focused to a large degree on the forms of social exclusion in Greece and in Europe. The involvement of the EKKA President and Vice-President with the University and the National School of Public Administration was instrumental, since they promoted the dissemination of its activities and actions through their presentations in scientific conferences, directly or indirectly related to poverty and social exclusion. As it refers to public agents and policy makers, in other words, to the authorities responsible for policy and services besides the networking efforts with the public agents mentioned previously, the EKKA has been carrying out a series of contacts and forming relations with members of the Greek Parliament who visited the network s activities several times. The role of those authorities in improving the status of the network as the organisation coordinating local and national actions and expanding the necessary network was crucial, in particular during and after the Olympic period (2004). In addition, contacts and meetings were initiated with authorities from the Ministry of the Interior, the Ministry of Environment and the Ministry of Education in reference to issues related to accessibility for physically disabled people and Roma education and training. A good working relationship was also established with the National Secretariat for Equality based on the membership of the General Secretary to the national network for single-parent families. The visibility of networking and coverage by the local media were very successful. Radio, TV shows, local newspapers and magazines have often hosted members of the network and its activities. All activities and initiatives of the EKKA were publicised to all major newspapers of the country, and journalists wrote several articles both in newspapers and in magazines.

47 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [151] Networking Everyday exclusion of the underprivileged groups can only be fought effectively if the public and/or private agents of social policy-making are involved in efforts of networking, managing thus to transform themselves and accommodate the needs of those underprivileged groups. In the course of EKKA s development, there were several examples of surpassing barriers of every-day exclusion. The EKKA took several initiatives both in terms of networking and dissemination, in order to achieve maximum effectiveness and minimum cost financial or other for its activities. Moreover, the consistent efforts for networking overcame the bureaucratic structures, bringing together services from different agents in ways that can serve as a model for the future Lessons learned and taught First important lesson from the EKKA s experience: the establishment of network institutions for fighting and preventing social exclusion is possible. The efficiency of such institutions and services is magnified by cooperation and networking between the public and the private sector. Administrative problems persist. The fighting of social exclusion entails surpassing strong discrepancies, expressed by agencies that exert political power in relation to socially excluded people. The development rate of a network, such as the EKKA, and the time for tangible positive results are slowed down by the fact that the partnership of agencies mentioned above is considered a necessary element of the intervention, thus by virtue ruling out any form of opposition with them as a means of attaining the final goal. The success of the effort, therefore, depends to a large degree on the result of the pedagogic influence the EKKA may exert on those agencies. Participation of the members of target groups in expressing problems and in developing strategies and/or activities for the achievement of the objectives can be much more essential than originally and theoretically anticipated. Moreover, activating members of the target groups often brings them in opposition to some agencies of the network, especially those that operate more or less on the basis of clientele relations. The evaluation of services provided both by the coordinating organisation and the users can resolve such conflicts to everyone s benefit. Perhaps, the relatively good results of the network so far involve firstly the redistribution of power (in a wider sense) among employees of the agencies and members of the target group and, secondly, the appearance of new pressure groups, which cause realignment of power within the framework of local societies. After all, processes of solidarity, self-organisation and mutual benefit of poor and socially excluded people can start easier than what it is generally believed. Whether this is going to happen or not depends on whether a project s structure promotes or allows for such a development to take place. A few years after the establishment of the EKKA Network in the areas of Greater Athens and Thessalonica, various aspects of reality have changed. Economic and financial problems have worsened, leading more people to unemployment and lack of financial security, making the situation worse, especially for the target groups previously entering the state of of poverty. The combination of the rising number of poor people in Greece and the growing number of refugees and/or immigrants coming into the country from neighbouring countries, along with the reduction of public funds distributed through social welfare until 2003, have created a very difficult situation: more people at the brink of poverty, less job opportunities, lack of an efficient social welfare system, very low development of non-governmental structures to fill in the gaps of social policy. The two latter features describing the situation need to be underlined. Social policy in Greece does not only face the lack of funds, but also the inefficiency of a traditional, non-flexible administration,

48 [152] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ which does not correspond to the modern social needs. Furthermore, the great influence exerted by political parties on the function of social institutions, prevalent clientele relationships and lack of information dissemination constitute the frame into which EKKA functioned in its early development. However, reality did not shift only to the worse. During the last two years after the restructuring of EKKA, the target groups, the local authorities, the public and ourselves are far more aware of the characteristics of social exclusion in the specific area, as well as the means and the methodology that may lead to a new synthesis of policies implementing social inclusion. 4. The civic added value of social services 4.1 Key features of a common analysis of the experience of social service providers Local actors often hesitate to propose and elaborate common strategies on a local community level (town, municipality, greater area). Beyond any doubt, there is a certain uncertainty, which sets a barrier to common programs of social inclusion. A related issue, which is of considerable interest to policy makers, social scientists and jurists, concerns the simplification and rationalization of social protection rules, in order to facilitate access to social services. 6 A multi-disciplinary approach directly addresses the range of issues involved in the development of such a scheme of principles. From a sociological, social-policy, legal, organizational and practical point of view this approach is necessary because of the multi-faceted nature of the problems being addressed. The results of a research carried out in the framework of the QuASi project (Quality and Accessibility for Social Inclusion) 7 capture the complexity of the multi-disciplinary nature of social service provision across the European Union. Social service providers are involved in the provision of a wide variety of social inclusion initiatives, operating in complex policy environments. These environments are clearly outlined by the parameters of social policy as defined in the first part of this paper. The remainder of the paper concludes with an analysis of the implications of the research findings for developing a framework of analysis for social service providers Common programs of action In this context, it is remarkable that common programs of action are being undertaken by different social service providers in a variety of member states, e.g. information/advice. The evidence from the research would also suggest that social service providers face common problems such as racism and the disconnection of many households and individuals from their local community. It is also clear that dealing with the needs of ethnic minorities and disadvantaged young people is a priority for many social service providers. It is apparent that broadly similar target groups and challenges present themselves to social service providers across the European Union. The opportunity for collaboration on developing models of best practice cannot be underestimated despite the complexity of country and specific regional legal traditions and administrative practices Financing social services The results of the research show that a common barrier faced by social service providers is lack of funding. A related point is the capacity of social services to attract skilled staff. This issue needs to be examined on a number of levels. This includes (i) funding linked to best value in day-to-

49 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [153] day expenditure - efficiency and showing improvement in quality of life - effectiveness and (ii) funding linked to the achievement of European wide normative values of solidarity, human dignity and rights. These are political questions, which have traditionally been left to member states to answer. However, increasing integration of the member states might help make the application of common standards of social services in all member states possible. In this situation, the question of common standards on funding patterns may have to be addressed. A huge challenge is looming, in particular, over the funding of social services in the member states of Eastern Europe Simplification of social service delivery Another key issue is the recognition that the simplification of social service delivery is important. It is particularly important with regard to groups facing severe social exclusion, e.g. immigrants who do not speak the host nations language. The simplification of social service delivery however must meet the needs of both staff and users. This requires a great deal of planning, consultation, monitoring and evaluation. Re-organisation of service delivery cannot be only about saving money. It must also ensure the provision of a better service to users Social dialogue Many researches show strong evidence of cross-agency partnerships. However it is generally felt that this is time-consuming and requires resources. Involving users is also a huge challenge for social service providers. The importance of supporting the role of the non-profit and volunteer lead organizations is also a dimension of this issue. It appears that the rhetoric for social inclusion has improved the focus of national governments with reference to the identification of national guidelines and prioritised target groups. A lot remain to be done in this area. There are considerable differences between member states on the extent of social dialogue that takes place. In some states it is embedded institutionally more than others Indicators Our research shows no evidence of systematic use of social inclusion indicators by social service providers. European Union indicators are also not generally considered significant sources of policy innovation. Developing a systematic framework for the effective use of indicators is still a huge challenge. This putative framework must deal with: Defining the characteristics of good indicators. A lot of research has been done in this area, but coherent strategies for their deployment remain to be developed in many member states for social service providers to use. Developing a coherent E.U. strategy that links, European, national and local indicators in a value increasing way. There are significant challenges for social service providers in dealing with the complexity of administrative rules in their local environment, securing resources and inter-agency cooperation. However these are common challenges for all social service providers across European Union. There is much to be gained from the sharing of ideas on best ways to tackle with these problems. Social inclusion has had a positive influence on national policies. The NAPs/Incl. should further enhance this process.

50 [154] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ 4.2 The civic added value of voluntary social services To conclude this paper on social services of general interest and the coordination of European, national and local actions for social inclusion, the following key points should be highlighted: Implementing social rights and social justice, promoting social cohesion and securing a balanced economic and social development require structures that allow citizens to become involved and to participate (participatory democracy). Within these structures, voluntary associations, with regard to the social services they offer, are in the midst of tension between the necessary economic strategies and constraints for action and the objectives and tasks of a non-profit association designed to be active in social policy and the civic community and to communicate values. Continuity and reliability are trademarks of a high quality service. The citizens must be able to rely on finding a variety of forms of assistance and support appropriate to their various life situations and orientations. Starting with voluntary work, social services of charitable associations are geared towards sustainability. In other words, they are integrated into the associative structure; they have no time limitation, and act locally. Charitable associations realise that their task is to assume social responsibility on a continuous level. Mobilising resources of civic society is decisive for the viability of social Europe. Neither the state nor the market can do this to the extent voluntary organisations can. Volunteer involvement still needs a structural framework that promotes initiative. This leads to the political conclusion that social services show special characteristics as to aspects regarding social policy and social protection, which have to be taken into account when applying Community rules. Greater legal certainty for non-profit providers of social services is important, while special consideration needs to be given to the Commission s documents on social services of general interest. This is a central topic in the debate on the European social model. Member states maintain their powers of defining them with regard to the fulfilment of their mission and the safeguarding of national, regional and local diversity. Notes 1. Commission, Implementing the Community Lisbon programme: Social services of general interest in the European Union, COM (2006) 177 final, p.p Cf. European Court of Justice (ECJ) , Commission vs. Belgium, C-38/03; ECJ Commission vs. France, C-496/01; ECJ , AOK, C-264/01 etc. 3. Cf. ETUC-UEAPME-CEEP-BUSINESSEUROPE, Key challenges facing European labour markets: A joint analysis of European social partners, p White Paper on services of general interest, COM (2004) 374, p. 13 ff. 5. This is perhaps a typical Greek NGO, where people directly or indirectly are affected by a problem of joining forces. Voluntarism in general is developing in Greece, with amazing results before and during the 2004 Olympic Games in Athens, but still a lot needs to be done in the direction of mobilising different social actors and a broader (than families) circle of volunteers. 6. PARENT Anne-Sophie (2004), Social services of general interest: The perspective of social NGOs, p. 106, and Bernard ENJOLRAS (2004), General interest and social services in the European Union, p. 110, Documentation of the conference Social services of general interest in the EU Assessing their specificities, potential and needs (28-29 June 2004, Brussels), Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend. 7. Tsantilas Petros, (2003), Final report of the QuASi project, Phase I,

51 Κοινωνική Συνοχή και Ανάπτυξη (2), Social Cohesion and Development (2), New forms of employee involvement in European Companies: Implications for a peripheral Industrial Relations system Theodore Koutroukis, Post-Doctoral Researcher Νέες μορφές εργατικής συμμετοχής στις Ευρωπαϊκές εταιρίες: Επιπτώσεις σε ένα περιφερειακό σύστημα εργασιακών σχέσεων Θεόδωρος Κουτρούκης, Μεταδιδακτορικός Ερευνητής ABSTRACT Best practice examples in terms of worker participation are scarce in the Greek context. Over the past decade though the EU has given an impetus to worker participation; therefore, the introduction of participative structures and practices in European Company (EC) could be transferred in the Greek industrial relations system. The paper examines the extent at which the relevant EC Directive could strengthen the dynamics of employee involvement, improve labour-management relations in Greece and disseminate participation in workplaces other than the subsidiaries of ECs. In addition, it examines the determining factors of such development. KEY WORDS: Worker participation, European company, employee relations, social partners ΠΕΡIΛΗΨΗ Η εργατική συμμετοχή στην Ελλάδα δεν εμφάνισε αξιόλογες καλές πρακτικές εφαρμογής έως σήμερα.kατά την τελευταία δεκαετία σημαντική ώθηση στη συμμετοχή έχει δοθεί από την Ευρωπαϊκή Ένωση. Έτσι, η εισαγωγή συμμετοχικών θεσμών στην Ευρωπαϊκή Εταιρία θα μπορούσε να ενισχύσει την διάδοση αυτών των πρακτικών στο εθνικό σύστημα εργασιακών σχέσεων. Το άρθρο εξετάζει αν η Οδηγία για την Ευρωπαϊκή Εταιρία θα μπορέσει να ενισχύσει τη δυναμική της εργατικής συμμετοχής, να βελτιώσει τις σχέσεις εργαζομένων-διοίκησης και να επεκτείνει τη συμμετοχή στις επιχειρήσεις, εκτός εκείνων που είναι παραρτήματα Ευρωπαϊκών Εταιριών στην Ελλάδα. Επίσης, διερευνά τους παράγοντες που επηρεάζουν αυτές τις εξελίξεις. ΛΕΞΕΙΣ-ΚΛΕΙΔΙΑ: Εργατική συμμετοχή, Ευρωπαϊκή εταιρεία, εργασιακές σχέσεις, κοινωνικοί εταίροι 1. Introduction Worker participation in Greece has historically been limited to a small number of companies, as a consequence of factors such as the nature of the Greek industrial relations system, the unwillingness of certain social partners (i.e. trade unions, employer organizations, private enterprises) to participate in cooperative engagement, and political factionalism within trade unions themselves, among others. The labor movement in Greece had to fight against an authoritarian

52 [156] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ private enterprise sector, which did not accept union activity, and a paternalistic State, which did not always recognize trade union legitimacy. The demands for worker participation were not on top of most bargaining agendas. Over the past decade, worker participation schemes have evolved by means of three European directives: The European Works Councils (EWC, 1994), the Worker Involvement in the European Company (2001), and the national framework for Employee Information and Consultation, (2002). The introduction of information, along with consultation and participation in the management of European companies could help towards the more effective development of such practices in the Greek industrial relations systems as a whole. The aim of this paper is to examine the history of worker participation in Greece, and to provide an analysis of the implications to date of European Directives in the institutionalization and enforcement of workplace employee participation schemes in the country understudy. 2. Early experiences of employee participation in the Greek workplace F or decades, employee involvement constituted a serious concern for the industrial relations system in Greece and worker participation in management was not as widespread as in other European countries. Employee involvement in decision-making within enterprises was initially raised by the first union movements and was included for the first time in the political agenda in 1910 (Koutroukis, 1989). During the 1920s, gradual steps were taken to introduce employee involvement in national labor laws. Typical examples included Act 16 of and Act 21 of , which consolidated the legal basis for the formation of committees that represented port workers in the major harbors of the country. The basic function of that representation was twofold: To establish the maximum number of people employed in ports and provide port workers with licensing to practice their profession. During the same period, similar committees were formed at mills and bakeries, print shops, tax consulting offices, shoemaking shops etc. The experience of the Delegates of Lounges, for example, was of great relevance, as it represented an informal experience of participation. Specific committees were established in the 1920s, in the lounges of tobacco producing enterprises in Greek Macedonia and Thrace. Those Delegates of Lounges supplemented the activity of unions in the workplace, promoted contact between union and tobacco workers, and often intervened in labor-management disputes. The important role of these delegates for the tobacco union movement was also enhanced by other activities, such as the collection of union member dues and the sale of union newspapers (Kravaritou-Manitakis, 1986; Koutroukis, 1989). During the period immediately after World War II, some participation and self-management schemes were created. Worker representatives of those schemes had the responsibility of reestablishing the operation of factories that had been abandoned by their owners due to economic reasons (Kravaritou-Manitakis, 1986). Furthermore, during that time, several attempt to establish worker participation were made in the railways, at the Port of Piraeus, the Bank of Greece and the National Bank of Greece. Nevertheless, they were soon abandoned (Koutroukis, 1989) and it took three decades to reinitiate efforts to promote participation. The 1976 case of the special collective labor agreement with the Electrically Driven Buses of Athens and Piraeus, S.A. (ILPAP), the public bus company which gave union representatives an advisory role on serious workplace issues, such as company decisions affecting personnel and labor s right to organize, is an indicative one.

53 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [157] The period after 1975 was characterized by an impressive growth of what was known as the movement of workplace unionism. This movement attempted, albeit in a fragmented manner to establish mechanisms for participation in the workplace and to direct trade-union intervention during industrial relations disputes. It also brought about drastic changes in traditional union activity. However, the lack of legislative basis of its role on the enterprise level soon led to its decline (Kravaritou-Manitakis, 1986; Mitropoulos, 1985). In 1981, the National Collective Labor Agreement between employers and national union associations established bilateral regulatory Committees of Health and Safety in certain economic sectors, more specifically, the quarry, mine, manufacturing and electricity sectors. The aim of these committees was to ensure that occupational health and safety standards were met. Committees were obligatory in enterprises employing 501 or more workers and consisted of up to eight delegates (four employee and four employer representatives). In workplaces with 30 to 500 workers, the constitution of a committee was optional on the part of the manager employer and the number of delegates was limited to four (two on each side). In both cases, worker representatives were elected by the workforce. Representatives enjoyed special protection, equivalent to that of tradeunion executives (e.g., protection against dismissal, the right for absences from work due to trade union obligations). However, this innovation of the Greek industrial relations system was never applied, due to the significant political changes occurring in Greece in 1981, following the Socialist victory in the general elections, and the radical re-orientation of labor policy in the 1980s (Spyropoylos, 1991; Nikolaou - Smokovitis, 1988; Koutroukis, 1989). It should be noted that even the Blanchard Report, on the working conditions in Greece, drawn up in 1978 by an expert team from the International Labor Organization (International Labor Office, 1978), highlighted the fact that the presence and activity of trade-unions on the enterprise level was unknown. Certain exceptions included public services and banks where unions were well established. There was no legislative provision that allowed trade unions within enterprises, and such activity was optional on the part of the management. In order to fill this void, trade-union organizations in Greece pressed for the ratification of the International Convention No 135/1971 concerning worker representation within enterprises. However, the government did not encourage its ratification (International Labor Office, 1978). In summary, the efforts for employee participation in decisionmaking at enterprise level were not successful in Greece for most of the 20th century (Kravaritou- Manitakis, 1986; Koutroukis, 1989). Some of the reasons include the following: 1. Commonly, Greek unions made demands that were wide in scope and not closely related to workplace concerns. This could be attributed to the traditional form of Greek unionism and its intense politicization. The close ties between trade unions and political parties resulted in fragmented and unconvincing efforts to demand participation in decision-making at the workplace. In addition, Greek workers faced innumerable problems that, to a large extent, had already been regulated in other European countries. Restrictions on trade-union activity made it impossible for workers to demand participation in decision-making. 2. The authoritarian mindset of many Greek employers and their aggressive attitude to worker collectivism resulted in the rejection of the attempts to challenge established managerial rights. 3. Government intervention in industrial relations contributed significantly to limiting the autonomy of social partners to engage in collective bargaining. 4. The postwar model of economic growth, in combination with the predominance of small and medium sized enterprises in the Greek economy, resulted in a small number of workers

54 [158] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ per enterprise, thereby preventing the industrial relations system from absorbing different schemes of information, consultation and participation. A study on worker participation in Greece over the period revealed that all efforts to promote employee participation through legal means and/or practices met with powerful resistance by the state and employers. This alliance put immense obstacles on the introduction of employee participation schemes and was also met with the official or unofficial tolerance of the trade-union movement (Koutroukis, 1989). 3. The 1980s: The turning point H armonization with EU regulations and the directives that were applied on the entry of Greece to the European Community in 1981 resulted in a drastic shift in the views of social actors concerning employee participation. This development was reinforced for ideological and political reasons, resulting in the accelerated adoption of participative schemes, mainly through state initiatives. In other words, the state now favored the modernization of industrial relations and promoted participation schemes in the workplace. A number of important legislative initiatives were adopted during that period (Mitropoulos, 1985; Kravaritou-Manitakis, 1986:95; Stavroulakis, 1989: ). These initiatives included: 1. Law 1264/1982 on the democratization of the trade-union movement and the establishment of trade-union freedom, contributing in a decisive way to the enhancement of trade union protection in the workplace. 2. Law 1365/1983 on the socialization of state enterprises or utilities that introduced worker directed schemes in public enterprises. 3. Law 1385/1983 on the supervisory councils of enterprises, establishing sector-level worker participation in quarries and mines. 4. Law 1386/1983, which established employee participation in the management of problematic enterprises (i.e. indebted enterprises). 5. Law 1387/1983 on the control of common redundancies, approving the right of worker representatives in private enterprises to consult with management in cases of collective dismissals. 6. Law 1568/1985, enabling the formation of health and safety committees at the workplace. During the same period, various forms of participation or self-management schemes were adopted in certain private enterprises as well, such as Amiandit, Velka, Koulistanidis-Koutsakis, Pyrkal and Pantelemidis. Nevertheless, these were isolated efforts that never resulted in significant changes due to the negative perception employers had for worker participation (Bruyn and Nicolaou-Smokovitis, 1989). The most decisive steps in the establishment of employee participation were made in 1988 with the Law 1767/1988 on the enactment of work councils (WCs), and the ratification of the International Convention No 135/1971 concerning worker representation within enterprises (Romanias, 1999; Koutroukis, 1989). This law required enterprises employing at least 50 workers to be entitled to elect a WC to improve worker representation. For enterprises employing 20 to 50 individuals, the respective law allowed workers to elect WCs, providing a union did not already exist at company level. The law also established that the operation of WCs is participative and consultative and that they contribute to the improvement of working conditions and the growth of enterprises. However, the institutionalization of WCs did not alter any established trade

55 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [159] union rights. During the 1980s, employee involvement was also promoted through the collective bargaining process. Relevant examples include the following collective labor agreements (Kardaras, 1996; Mitropoulos, 1985): 1. Special Collective Labor Agreement for Personnel of the National Electric Company, DEH ( ). 2. Special Collective Labor Agreement for Personnel of the National Electric Company, DEH ( ). 3. Special Collective Labor Agreement for Personnel of the Greek Telecommunications Company, OTE ( ). 4. Special Collective Labor Agreement for Personnel of the Greek Aerospace Industry, EAV ( ). In other state enterprises, participation schemes were used occasionally, whenever there was a need to solve specific problems, including conflict between workers and management, low productivity, privatization schemes, among others (Greek Productivity Centre, 1990). However, the Law 1767/1988 did not activate participation schemes in private enterprises. According to a survey of the Labor Ministry conducted in the mid 1990s (see Table 1 below), only 126 WCs were identified in Greece, while the number of domestic enterprises employing more than 50 workers was 2,290 and those that employed 20 to 49 workers amounted to 4,151 (Gatis, 1998). Table 1-WCs in Greek companies Number of Work Councils Enterprises employees Number Percentage (%) Number Percentage (%) n.a. - 4, n.a. - 2, Total , Source: Gatis, Participation was not institutionalized in enterprises with less than 20 employees, constituting the vast majority of Greek enterprises (Spyropoulos, 1991). This limited effort to establish participation schemes in public enterprises in the 1980s did not continue, as it failed to expand due to the significant industrial conflicts that took place in the public sector during that period. Furthermore, in the so-called problematic or indebted enterprises, the experiment of instituting participation continued to be scorned (Nikolaou-Smokovitis, 1988; Stavroulakis, 1989). Towards the end of that period, an important study undertaken by a group of experts from the Greek Productivity Centre on the issue of labor relations and worker productivity was published (Greek Productivity Centre, 1990; Jecchinis and Papavassiliou, 1990). The study included an analysis of previously published works and selected reports, and an analysis of responses given to a questionnaire distributed by the research group among the country s management executives and trade union officials of all sectors and business sizes. A total of 473 detailed responses were collected, of which 346 were from management and 127 from unions. Part of the study included interviews with 220 representatives of management who did not wish to submit their response in writing. The study resulted in a number of policy recommendations, some of which were later adopted by the government, as well as by the social partners. One of the interesting conclusions was

56 [160] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ that during the period, considerable progress was made in worker participation, especially in the public sector. In the private sector, the modest success of WCs and health and safety committees was influenced by previous experiences, particularly in cases where both worker and employer representatives had already participated in informal consultative bodies and/or had received proper training. The level and quality of training provided to managers and other lower level personnel contributed to job satisfaction and increased productivity. These findings also came up in other relevant studies (Jecchinis, 1997; Jecchinis and Koutroukis, 2001). Similar conclusions can also be drawn from public enterprises that failed in establishing long term participation schemes. Following much debate and conflict, Law 2414/1996 was suppressed and worker directed schemes abolished, as the government eventually judged participation to be ineffective (Papoulias, 1993; Romanias, 1999). Nevertheless, the efforts for employee involvement in Greece were strengthened with Presidential Decree 40/97, which incorporated the European Works Council (EWC) Directive into Greek legislation regarding information and consultation procedures in multinational companies. According to a study conducted by the Ministry of Labor, 73 companies that satisfied the provisions of the decree were identified in 31 December Of these companies, 47 had already introduced an EWC, while four enterprises were found to be in the EWC s establishment phase (Gatis, 1998). Thus, the nomination of Greek councilors in the EWCs created yet another involvement scheme in multinational subsidiaries in Greece. In 1998, the European Observatory of Industrial Relations published a comparative study in a first attempt to estimate the effects of EWCs on industrial relations of EU member states (EIRONLINE, 1998). According to this study, the introduction of EWCs in the Greek industrial relations system was limited and, in most cases, non-existent, because workers and employers had underestimated the function of EWCs in practice. Very few enterprises had introduced an EWC. Moreover, no complete system of recording EWC activities existed in Greece and no further research concerning EWC implications in industrial relations had been conducted (EIRONLINE, 1998). 4. Employee participation as a result of the application of the 2001/86/EC Directive in Greece D irective 2001/86/EC established the right of workers to participate in European companies in the areas of information, consultation and participation (Avagianou, 2002). In practice, a body of worker representatives could influence company affairs through a) the right to elect or to appoint certain members of the supervisory board of the company, and b) the right to propose and/or reject the nomination of certain or all members of the supervisory or administrative board of the company (Sinaniotis - Mavroudis, 2004; Silver, 2005; Chetcuti Cauchi, 2001a, 2001b; Bedra, 2006). However, the definition of worker participation was left to be determined through negotiations between the parties involved. This EC Directive is expected to have important long-term implications for Greek industrial relations. Firstly, it is included in a series of relevant directives (EWCs and Directives on Information and Consultation on national level), all of which promote employee participation. Furthermore, the Directive recognizes the dual system of company administration and supervision. More specifically, employee representatives in those companies (Societas Europeas) could participate in the supervisory board and/ or the Board of Directors. These developments constitute important institutional changes in a country where the single system (i.e. just one administrative body)

57 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [161] isprevalent and where efforts to introduce employee participation schemes without union involvement have failed. Consequently, it is expected that Greek social partners will be compelled to eventually introduce employee participation schemes. Even if participation is not properly applied throughout the industrial relations system, the rights of information and consultation constitute innovations for the vast majority of Greek companies. Certain issues raised in relation to the above include the following (Nikolopoulos, 2006): 1. The role of Greek workers depends on the negotiating power they will acquire in the future. That power is linked to the procedures of information, consultation or participation within companies. It is obvious that due to the small size of Greek enterprises, Greek representatives will be proportionally fewer than their European colleagues, as in the case of the EWCs. Greek worker representatives are also less experienced than their counterparts with longer tradition in participation schemes. 2. It is difficult to estimate the number of Greek enterprises that will adopt or be influenced by the EC Directive, due to the lack of relative empirical evidence. However, it is expected that their numbers will remain small. 3. If the new model of participation has a positive influence on workers in terms of power, role and job satisfaction, it is likely that debate on the worker s role within enterprises may be initiated a few years later. This will depend on the efforts of workers, trade unions and enterprises. If the new participation model has a negative influence on workers, it is unlikely to be widely encompassed by the Greek industrial relations system as a whole (Nikolopoulos, 2006). In any case, the negative experiences of the past suggest that Greek unions, which have maintained a lukewarm attitude toward participative institutions, might resist the effective development of this scheme. This attitude is linked to the concern many unions have that management will use participation to steer the radical faction of worker representatives toward moderating their demands and force of action. In addition, certain characteristics of the Greek industrial relations system may continue to undermine support for social partner participatory cooperation, as long as the following factors continue to exist: 1. Reduced Union Power: This may lead to skepticism regarding employee participation (Nikolopoulos, 2006). The growth of higher level employee participation within Greek companies is uncertain. 2. Ideology: Worker participation in Greece has been considered for historical reasons, incompatible with traditional union action, due to the strong radical faction in the trade union movement. 3. Organization: The interests developed inside trade unions or between unions and employer associations prevent the growth of a competitive worker representation system (Nikolopoulos, 2006). Similar consequences arise from the part of the state as well. Most Greek managers have a negative attitude towards participation, perceiving it as a challenge to their right to manage without union involvement. 5. Discussion E uropean social policy was a critical factor that has undoubtedly affected participation models in Greece. As certain EU Directives have favored employee involvement, Greek social partners have had to adjust their in role within the new institutional framework. Given that Greece lacks

58 [162] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ a tradition of worker participation, social partners are still suspicious of legally protected worker involvement in enterprises. However: 1. There are indications that worker participation has been beneficial to labor-management relations in enterprises implementing such schemes. According to the Greek Productivity Centre (1990) and Koutroukis (1989) studies, a decisive factor for the success of any new initiative appears to be the previous enterprise experience in certain forms of employee involvement. 2. Worker involvement seems to be more effective in enterprises where there is no confusion and/or conflict between trade union and participative bodies (e.g., WCs, joint labormanagement committees etc.). In other words, non-union enterprise participation schemes are more effective when they operate in combination with sector-based unions, that is, when both representative organizations collaborate with each other. 3. Legislative initiatives do not necessarily ensure the activation and long-lasting operation of employee participation schemes, although legal intervention probably strengthens existing informal participation. A critical factor for the success of participation seems to be the agreement between interested social partners on worker involvement within enterprises. 4. The training of worker representatives appears to be an important factor in the promotion of employee involvement. Effective employee participation is a result of proper training given to personnel representatives. In summary, the Greek industrial relations system did not encourage the growth of participation schemes. However, the application of relevant EU Directives is likely to offer a new impetus for employee participation. It is widely accepted that the efforts of social partners to promote participation will be beneficial for all parties concerned, as it can contribute to the improvement of the working environment and to increased productivity. It is also recognized that training and upgrading the skills and qualifications of human resource managers and trade union officials can play an important role in this field. Bibliographical references Avagianou A., (2002), The European Company Statute, ELSA SPEL, Bedra J., (2006), What makes a good company? Employee interest representation in European Company Law, Report 94, ETUI-REHS, Brussels, available at 2_Avagianou_Revised.pdf (21/11/2006). Bruyn S., and Nicolaou-Smokoviti L., (1989), International Issues in Social Economy: Studies in the United States and Greece, New York: Praeger. Chetcuti Cauchi M., (2001a), The European Company Statute: The concept of employee participation under the proposed Societas Europaea (European Company), available at com/publications/articles (6/9/2005). Chetcuti Cauchi M., (2001b), The European Company Statute: The Societas Europaea (European Company) as a new corporate vehicle, available at articles (6/9/2005). Greek Productivity Centre (1990), Industrial Relations, Working Environment and Productivity in Greece, Athens (in Greek). International Labour Office (1978), Report to the Greek Government on the works of the PIACT Mission (10 April - 13 May, 1978), Geneva, ILO.

59 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [163] Jecchinis C., (1997), Informal and statutory participation in Greece: General trends and two indicative cases, in: R. Markey and J. Monnat, (eds), Innovation and employee participation through works councils, Avebury: London, p.p Jecchinis C., and Koutroukis T., (2001), Employee participation in Greece and Bipartite and Tripartite Cooperation in Greece: Problems and Prospects, in: R. Markey, A. Chouraqui, P. Gollan, A. Hodgkinson and U. Veersma, (eds), Models of Employee participation in a Changing Global Envi ronment: Diversity and In teraction, Al dershot: Ashgate, 2001, p.p Jecchinis C., and Papavassiliou M., (1990), The role of the working environment in productivity improvements: the Greek experience, Labour Economics and Productivity, 2, Curtin University, ALMRC. Koutroukis T., (1989), Worker Participation in Greece, Athens, Ethniki Ekdotiki (in Greek). Kravaritou-Manitakis G., (1986), Worker participation in Greek enterprises, Thessaloniki, Sakkoulas (in Greek). Nikolopoulos A., (2006), Notes on European Company, available at ( Downloads/Biomhxanikes_Sxeseis/Notes_SE_ pdf (15/5/2006) (in Greek). Romanias G., (1999), The Greek Works Council experience, Enimerosi INE/GSEE, 55, 2-12 (in Greek). Sinaniotis-Maroudis A., (2004), Worker participation in European Company according to the directive 2001/86/EC, Commercial Law Review, 55, (in Greek).

60 Ο παρών τόμος είναι μια συλλογική προσπάθεια, η οποία αποσκοπεί στην κριτική διερεύνηση βασικών παραμέτρων της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού, συνδυάζοντας τόσο τη θεωρητική προσέγγιση όσο και την εμπειρική τεκμηρίωση. Εξετάζονται ζητήματα όπως οι επιπτώσεις της παγκοσμιοποίησης και η ανάληψη δράσης για την καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού σε υπερεθνικό, Χαράλαμπος Οικονόμου, Ανδρέας Φερώνας Επιμέλεια Oι εκτός των τειχών Φτώχεια και Κοινωνικός Αποκλεισμός στις σύγχρονες κοινωνίες εθνικό και τοπικό επίπεδο, οι επιμέρους εκδηλώσεις του φαινομένου και οι πολιτικές αντιμετώπισής τους στους τομείς της αγοράς εργασίας, της υγείας, της εκπαίδευσης και των κοινωνικών υπηρεσιών. Επιπροσθέτως, παρουσιάζονται παραδείγματα πρωτογενών ερευνών, που προσπαθούν να διερευνήσουν τη φύση και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του κοινωνικού ISBN ΣΕΛIΔΕΣ 488 ΔΙAΣΤΑΣΗ 17 x 24 ΤΙΜH 35 αποκλεισμού στην ελληνική κοινωνία και να εντοπίσουν τις κοινωνικές ομάδες που πλήττονται από αυτόν.

61 Κοινωνική Συνοχή και Ανάπτυξη (2), Social Cohesion and Development (2), Υγεία και ασφάλεια των εργαζομένων στην Ελλάδα, το ευρωπαϊκό ρυθμιστικό πλαίσιο και η εθνική εφαρμογή του Κωνσταντίνος Ζ. Μέκος, Πανεπιστήμιο Μακεδονίας Health and safety at work in Greece, European regulation and national implementation Konstantinos Z. Mekos, University of Macedonia ΠΕΡΙΛΗΨΗ Το άρθρο εξετάζει το θεσμικό πλαίσιο που ισχύει για την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων στην Ελλάδα. Διαπιστώνεται ότι το ρυθμιστικό πλαίσιο για την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων έχει βασικά ευρωπαϊκή προέλευση, αφού οι εθνικές νομοθεσίες εναρμονίζονται με τις κοινοτικές οδηγίες. Αντιθέτως, οι μηχανισμοί επιβολής της νομοθεσίας δεν συγκλίνουν, αφού η δημόσια διοίκηση της κάθε χώρας εξακολουθεί να χρησιμοποιεί τις δικές της λειτουργίες και διαδικασίες. Η οργανωτική δομή και η ιστορία του κάθε μηχανισμού επιβολής έχουν μεγάλη σημασία, ενώ η ανεξαρτησία του από την κυβέρνηση είναι απαραίτητη για την αμεροληψία του. Στο άρθρο γίνεται επίσης αναφορά στον Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Χάρτη, του οποίου η σημασία φαίνεται να είναι προς το παρόν περιορισμένη. ΛΕΞΕΙΣ-ΚΛΕΙΔΙΑ: Υγεία και ασφάλεια, εργατικά ατυχήματα, Ευρωπαϊκή Ένωση, Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης, Ελλάδα ABSTRACT This article examines the institutional framework regulating health and safety at work in Greece. The analysis reveals that the regulations concerning occupational health and safety are mainly of European origin, since national legislation is harmonized with the Community Directives. On the other hand, the enforcement mechanisms of the legislation between member-states hardly converge, since the public administration of each country still operates with its own functions and procedures. The organizational structure and history of each enforcement mechanism are of great importance, while its independence from the government is essential for its impartiality. The European Social Charter is also mentioned in the article, though its significance is deemed to be limited up to now. KEY WORDS: Health and safety, occupational accidents, European Union, European Social Charter, Greece 1. Εισαγωγή: Τα εργατικά ατυχήματα στην Ευρωπαϊκή Ένωση Σ την Ευρωπαϊκή Ένωση των δεκαπέντε μελών έγιναν το ,7 εκατομμύρια εργατικά ατυχήματα, που οδήγησαν σε απουσία του παθόντα από την εργασία του μεγαλύτερη των τριών ημερών. Δηλαδή, τη χρονιά εκείνη, το 4% των εργαζομένων υπήρξαν θύματα τέτοιου εργατικού ατυχήματος, ενώ έλαβαν χώρα θανατηφόρα ατυχήματα στην εργασία: Ένας εργαζόμενος σκοτώνεται κάθε δύο ώρες σε εργατικό ατύχημα 1. Κατά την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το κόστος των εργατικών ατυχημάτων και των επαγγελματικών ασθενειών στην Ευρωπαϊκή Ένωση εκτιμάται μεταξύ του 2,6% και του 3,8% του ΑΕΠ 2. Η εικόνα παύει να είναι τόσο αποθαρρυντική, αν παρατηρήσει κανείς τη διαχρονική

62 [166] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ εξέλιξη των εργατικών ατυχημάτων: Ο δείκτης επίπτωσης (incidence rate) 3 παρουσιάζει σταθερή πορεία (από το 1994) μείωσης τόσο για τα θανατηφόρα 4 όσο και για τα μη θανατηφόρα ατυχήματα. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποδίδει τη μείωση αυτή των εργατικών ατυχημάτων στην ενσωμάτωση και εφαρμογή των κοινοτικών οδηγιών από τις χώρες-μέλη 5. Στο άρθρο αυτό εξετάζεται η ρύθμιση των θεμάτων υγείας και ασφάλειας των εργαζομένων στον ευρωπαϊκό χώρο και στην Ελλάδα. Γίνεται προσπάθεια να διερευνηθεί αν πράγματι οι κοινοτικές οδηγίες ενσωματώνονται στα εθνικά δίκαια και ιδίως στο ελληνικό και αν η ενσωμάτωση αυτή οδηγεί σε ουσιαστικές μεταβολές των υφιστάμενων νομικών πλαισίων και στη σύγκλισή τους. Διερευνάται ακόμη αν η όποια σύγκλιση αφορά και τον μηχανισμό επιβολής, καθώς και οι προσπάθειες της Ευρωπαϊκής Ένωσης προς την κατεύθυνση αυτή. Εξετάζεται επίσης η παράλληλη δράση του Συμβουλίου της Ευρώπης, η οποία όμως έχει προς το παρόν περιορισμένη σημασία. Στο δεύτερο μέρος του άρθρου παρουσιάζεται η πορεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης από την αρχική αδράνεια στη μετέπειτα ενεργό δραστηριοποίηση στα θέματα της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων, δραστηριοποίηση που εκφράζεται όχι μόνο με την έκδοση οδηγιών, αλλά και με τη σύσταση ειδικών οργανισμών και επιτροπών. Στο τρίτο μέρος γίνεται αναφορά στον Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Χάρτη που αποτελεί δημιούργημα του Συμβουλίου της Ευρώπης η ύπαρξη του οποίου δείχνει ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν αποτελεί τον μόνο οργανισμό που δραστηριοποιείται επί ευρωπαϊκού εδάφους σε κοινωνικά θέματα και ιδίως σε θέματα υγείας και ασφάλειας των εργαζομένων. Στο τέταρτο μέρος του άρθρου παρουσιάζεται η εξέλιξη του νομοθετικού πλαισίου στην Ελλάδα, που κατά βάση ενσωματώνει τις αντίστοιχες κοινοτικές οδηγίες, ενώ στο πέμπτο μέρος παρατίθενται κάποια χαρακτηριστικά που καθιστούν προτιμότερη την ίδρυση ενός εξειδικευμένου σώματος σε σχέση με την ανάθεση του ελεγκτικού έργου στις κλασικές υπηρεσίες ενός υπουργείου. Το έκτο μέρος αναφέρεται στη σημασία της οργανωτικής δομής του ελεγκτικού μηχανισμού, ενώ στο έβδομο και τελευταίο διατυπώνονται κάποια συμπεράσματα. 2. Δράσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την υγεία και την ασφάλεια Η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (ΕΟΚ) ιδρύθηκε με τη Συνθήκη της Ρώμης το 1957, για να αποτελέσει μια τελωνειακή ένωση και μια ζώνη ελεύθερου εμπορίου. Η ιδρυτική συνθήκη δεν έδινε ιδιαίτερη βαρύτητα στην κοινωνική πολιτική: Οι κυβερνήσεις των κρατών-μελών θεωρούσαν τη σύγκλιση των κοινωνικών και εργασιακών δεδομένων ως αποτέλεσμα της κοινής αγοράς αγαθών και υπηρεσιών και όχι ως μέσο ή προϋπόθεση για την επίτευξή της. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή περιοριζόταν στην προώθηση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών-μελών για ζητήματα όπως οι εργασιακές συνθήκες και η υγεία και η ασφάλεια των εργαζομένων, ενώ είχε την υποχρέωση να υποβάλλει ετήσιες εκθέσεις στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για θέματα κοινωνικής πολιτικής. Χαρακτηριστικό είναι ότι το πρώτο από τα Προγράμματα Κοινωνικής Δράσης (Social Action Programme) υιοθετήθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή μόλις το 1974 και αφού είχε προηγηθεί η διεύρυνση της ΕΟΚ το 1971 από έξι σε εννιά μέλη (Deakin, 1997). Τις δεκαετίες του 1980 και του 1990, υπήρξε μια σταθερή επέκταση της ρύθμισης στην ηπειρωτική Ευρώπη: Μονοπώλια καταργήθηκαν και αντικαταστάθηκαν από κανόνες ρύθμισης του ανταγωνισμού, άτυπες μέθοδοι λήψης αποφάσεων υπερκεράστηκαν από συγκεκριμένους κανόνες, ενώ νέες ρυθμιστικές Αρχές ιδρύθηκαν. Στη διαδικασία αυτή πρωταγωνίστησε η Ευρωπαϊκή Ένωση, βοηθούμενη από το δόγμα της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου έναντι των εθνικών. Προς την ίδια κατεύθυνση βοήθησε και ο περιορισμός της δυνατότητας των μεμονωμένων κρατών-μελών να θέτουν βέτο στην έκδοση οδηγιών και κανονισμών, περιορισμός που επιβλήθηκε με την Ενιαία Ευ-

63 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [167] ρωπαϊκή Πράξη και τη Συνθήκη του Μάαστριχτ (για την Ευρωπαϊκή Ένωση). Έτσι, η ρύθμιση (και όχι η διανομή ή η αναδιανομή) έφτασε να αποτελεί την κεντρική δραστηριότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Thatcher, 2001; Vogel, 2001). Το μεγαλύτερο μέρος της ρυθμιστικής προσπάθειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει τη μορφή δευτερογενούς νομοθεσίας: Κανονισμοί, οδηγίες και αποφάσεις. Η Ευρωπαϊκή Ένωση χρησιμοποιεί ακόμη μη δεσμευτικές μορφές ρύθμισης (που συχνά αποκαλούνται soft law) και στις οποίες συμπεριλαμβάνονται συστάσεις, ψηφίσματα και διακηρύξεις. Τέλος, η Ευρωπαϊκή Ένωση οργανώνει δίκτυα, συνέδρια κ.λπ. ενώ προσπαθεί να διαδώσει «βέλτιστες πρακτικές». Με τέτοιου είδους δραστηριότητες, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προσπαθεί να κερδίσει την υποστήριξη των ειδικών και της κοινής γνώμης και να προλειάνει έτσι το έδαφος, πριν φτάσει να προτείνει συγκεκριμένα νομοθετικά μέτρα. Η στρατηγική αυτή ακολουθήθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε πλήθος πεδίων, όπως το περιβάλλον, η υγεία και η ασφάλεια, η ισότητα των φύλων και η κοινωνική πολιτική (Thatcher, 2001). Το ρυθμιστικό αποτέλεσμα εξαρτάται από την οργάνωση της διαδικασίας λήψης της απόφασης: Η διαδικασία έχει σημασία (Eichener, 1997). Εξειδικεύοντας στα θέματα υγείας και ασφάλειας των εργαζομένων, το ρυθμιστικό πλαίσιο στα μέσα της δεκαετίας του 1980 παρουσίαζε πολύ μεγάλες διαφορές μεταξύ των δώδεκα (τότε) κρατώνμελών. Οι χώρες του νότου (Ελλάδα, Ισπανία, Πορτογαλία και εν μέρει Ιταλία) είχαν μόνο αποσπασματικές ρυθμίσεις, συνδυασμένες με ασθενείς δυνατότητες ελέγχου και επιβολής. Χώρες όπως το Βέλγιο, η Γαλλία και η Γερμανία είχαν παραδοσιακά ρυθμιστικά συστήματα, εστιασμένα στους κινδύνους ατυχημάτων από τις μηχανές, ενώ στο Ηνωμένο Βασίλειο επικρατούσαν τάσεις απορρύθμισης. Τέλος, η Δανία και η Ολλανδία είχαν εισαγάγει καινοτόμες προσεγγίσεις, που συμπεριλάμβαναν την εργονομία, τη διανοητική υγεία και την ικανοποίηση από την εργασία. Οι διαφορές αυτές οδηγούσαν και σε αντιστοίχως διαφορετικά αποτελέσματα ως προς το επίπεδο των εργατικών ατυχημάτων (Eichener, 1997). Η πρώτη ουσιαστική ώθηση για τη δραστηριοποίηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στα θέματα προστασίας της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων δόθηκε με την ψήφιση το 1987 της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης, σύμφωνα με την οποία (Άρθρο 118Α) μπορούσαν να εκδοθούν Οδηγίες με ειδική πλειοψηφία και όχι ομοφωνία (Σπυρόπουλος, 2000; Deakin, 1997). Έγινε έτσι δυνατή η έκδοση δεκάδων Οδηγιών, με τις οποίες εναρμονίστηκε και η ελληνική νομοθεσία μέσω αντίστοιχων Προεδρικών Διαταγμάτων. Υπάρχει μάλιστα η άποψη ότι η μετάθεση αυτή της έμφασης από την εθνική νομοθεσία κάθε χώρας-μέλους στην εφαρμογή του ευρωπαϊκού δικαίου οδήγησε στην απλοποίηση του ρυθμιστικού πλαισίου, στην αύξηση της αποδοτικότητας και τη διευκόλυνση της καινοτομίας στον ευρωπαϊκό χώρο. Το γεγονός αυτό αναγνωρίζεται και από σημαντική μερίδα των εργοδοτών στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Δεν φαίνεται έτσι να δημιουργείται κίνδυνος απώλειας θέσεων εργασίας από την εφαρμογή της νομοθεσίας για την υγεία και την ασφάλεια (Koutsiaras, 2001). Το σημαντικότερο ευρωπαϊκό νομοθετικό κείμενο για την υγεία και την ασφάλεια μέχρι και σήμερα είναι η οδηγία-πλαίσιο 89/391/ΕΟΚ, που ενσωματώθηκε στην ελληνική νομοθεσία με το Π.Δ. 17/1996 (Σπυρόπουλος, 2000). Η οδηγία-πλαίσιο, καθώς και αυτές που την ακολούθησαν εισήγαγαν μια ευρεία αντίληψη, αντίστοιχη με εκείνη της Σουηδίας, της Δανίας και της Ολλανδίας. Ξεπερνώντας τις παραδοσιακές μηχανιστικές προσεγγίσεις, που περιορίζονταν σε τεχνικές προδιαγραφές για τον εξοπλισμό και τους χώρους εργασίας, οι ευρωπαϊκές οδηγίες ασχολήθηκαν με την οργάνωση και τον χρόνο εργασίας, την εκτίμηση του επαγγελματικού κινδύνου, την πληροφόρηση και την εκπαίδευση των εργαζομένων, την ιατρική παρακολούθησή τους κ.λπ. Η βασική αρχή που διαπνέει την ευρωπαϊκή νομοθεσία είναι η υποχρέωση του εργοδότη να εξασφαλίζει την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων (Eichener, 1997).

64 [168] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ Για να βελτιωθούν οι χώροι εργασίας και να προστατεύονται καλύτερα η υγεία και η ασφάλεια των εργαζομένων, η Ευρωπαϊκή Ένωση προχώρησε στη σύσταση του Ευρωπαϊκού Οργανισμού για την Ασφάλεια και την Υγεία στην Εργασία (European Agency for Safety and Health at Work), που εδρεύει στο Μπιλμπάο της Ισπανίας, ενώ στη διοίκησή του εκπροσωπούνται οι κοινωνικοί εταίροι από όλες τις χώρες-μέλη. Ασχολείται με τη συλλογή, την ανάλυση και τη διάδοση τεχνικών, επιστημονικών και οικονομικών πληροφοριών στις κοινοτικές υπηρεσίες, τα κράτη-μέλη και τους ενδιαφερόμενους, με την οργάνωση διαλέξεων, σεμιναρίων και την ανταλλαγή εμπειρογνωμόνων των κρατών-μελών, καθώς και με τον προσδιορισμό βέλτιστων πρακτικών και την προώθηση προληπτικών ενεργειών. Το κύριο μέσο διάδοσης των πληροφοριών είναι το Διαδίκτυο, ενώ κάθε χρόνο διοργανώνεται η Ευρωπαϊκή Εβδομάδα για την Ασφάλεια και την Υγεία στην Εργασία. Πρέπει να σημειωθεί ότι, παρ όλο που το εύρος και ο όγκος της κοινοτικής νομοθεσίας έχουν μεγαλώσει, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παραμένει μια μικρή οργάνωση, με περιορισμένους πόρους και, ιδίως, ελάχιστο προσωπικό. Έτσι, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρέπει να είναι ιδιαίτερα προσεκτική στους τομείς που επιλέγει να παρέμβει και να βασίζεται σε άλλους φορείς για πληροφόρηση και τεχνογνωσία. Επιπλέον, οι Οδηγίες είναι δεσμευτικές μόνο ως προς τους στόχους και όχι ως προς τα μέσα. Αποτέλεσμα όλων αυτών είναι η εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας να επαφίεται κατά κανόνα στις εθνικές ρυθμιστικές Αρχές, των οποίων τα οργανωσιακά χαρακτηριστικά καθορίζονται από τις επιμέρους κυβερνήσεις 6 και να παραμένουν σημαντικές διαφορές μεταξύ των κρατών-μελών (Thatcher, 2001). Υπάρχει η άποψη ότι οι δημόσιες διοικήσεις των κρατών-μελών συγκλίνουν προς μια παρόμοια δομή (ή μοντέλο) ως αποτέλεσμα της συμμετοχής στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Η πραγματικότητα είναι ότι, μπορεί να ασκούνται πιέσεις στις εθνικές δημόσιες διοικήσεις λόγω της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, αλλά δεν φαίνεται να υπάρχει σύγκλιση. Ο ρυθμός μεταρρύθμισης είναι αργός, ενώ υπάρχουν και ισχυρές αντιστάσεις. Επιπλέον, η κατεύθυνση της μεταρρύθμισης εξαρτάται από την ιστορική εξέλιξη της δημόσιας διοίκησης της κάθε χώρας, η οποία συνεχίζεται στα καθιερωμένα πρότυπα. Δεν υπάρχει δηλαδή ένα καθολικά αποδεκτό ευρωπαϊκό μοντέλο δημόσιας διοίκησης (Dimitrakopoulos and Passas, 2003). Η δημόσια διοίκηση της κάθε χώρας χρησιμοποιεί τις δικές της ιστορικά καθορισμένες λειτουργίες και διαδικασίες για να αντιμετωπίσει τις αναγκαιότητες της συμμετοχής κι έτσι παραμένει εν πολλοίς αμετάβλητη. Οι δημόσιες διοικήσεις έχουν τη δυνατότητα να εκτελούν νέα καθήκοντα με τα υπάρχοντα μέσα και διαδικασίες, με ελαφρές και τμηματικές μόνο μεταβολές στα χαρακτηριστικά τους (Dimitrakopoulos and Passas, 2003). Τυπικά, οι εθνικές ρυθμιστικές Αρχές δεν έχουν το δικαίωμα να αρνηθούν την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας, καθώς η τελευταία είναι υπέρτερη του εθνικού δικαίου. Στην πράξη όμως, κανένα πολιτικοδιοικητικό σύστημα δεν εφαρμόζει όλους τους κανόνες της Ευρωπαϊκής Ένωσης με τον ίδιο ζήλο, γεγονός που μπορεί να οδηγήσει στη «συμβολική» εφαρμογή τους (Dimitrakopoulos and Richardson, 2001). Όταν υπάρχουν διαφορετικές επαγγελματικές και οργανωσιακές κουλτούρες μεταξύ αυτών που θέτουν και αυτών που εφαρμόζουν τους κανόνες, οι τελευταίοι είναι δυνατό στην πράξη να εφαρμόζουν τα δικά τους ηθικά κριτήρια, να διενεργούν τη δική τους ανάλυση κόστους-οφέλους και τελικά να θέτουν τους δικούς τους κανόνες. Σχετική είναι και η παρομοίωση των ρυθμιστικών συστημάτων με σωληνάρια οδοντόπαστας, που αν πιεστούν σε κάποιο σημείο, φουσκώνουν σε κάποιο άλλο: Αν πιεστεί το τμήμα του συστήματος που νομοθετεί για περισσότερη αυστηρότητα ή διαφάνεια, μπορεί να προκύψουν αλλού παραμορφώσεις («φουσκώματα»), όπως μια μεγαλύτερη διακριτική ευχέρεια ή και αδιαφάνεια στον μηχανισμό εφαρμογής, καθώς το σύστημα προσαρμόζεται στη διαταραχή (Hood, Rothstein and Baldwin, 2001; Baldwin, 1995).

65 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [169] Προκειμένου να επιτευχθεί η συνεργασία που απαιτείται μεταξύ των εθνικών υπηρεσιών επιθεώρησης εργασίας και να επισημανθούν, αναλυθούν και επιλυθούν τα πρακτικά προβλήματα που συνδέονται με την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προχώρησε στη θεσμοθέτηση της Επιτροπής Ανωτέρων Επιθεωρητών Εργασίας (Senior Labour Inspectors Committee, SLIC). Η επιτροπή αυτή απαρτίζεται από δύο εκπροσώπους της Επιθεώρησης Εργασίας από κάθε κράτος-μέλος, με τριετή, ανανεώσιμη θητεία, αλλά χωρίς αμοιβή, ενώ προεδρεύει εκπρόσωπος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Η SLIC ασχολείται με τον καθορισμό κοινών αρχών δράσης της Επιθεώρησης Εργασίας και την εκπόνηση μεθόδων αξιολόγησης των εθνικών συστημάτων επιθεώρησης, καθώς και με την ανταλλαγή εμπειριών, με στόχο την εξασφάλιση συνεπούς εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου για την υγεία και την ασφάλεια. Τέλος, δεν πρέπει να ξεχνά κανείς τη σημασία της περιορισμένης ορθολογικότητας. Όπως οι εργαζόμενοι και οι εργοδότες, έτσι και οι υπάλληλοι της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών-μελών έχουν περιορισμένη ικανότητα να συγκεντρώσουν την προσοχή τους σε πολλά δεδομένα ταυτόχρονα και να ανακαλύψουν κάθε πρόβλημα στην εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου για την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων. Ακριβώς επειδή πρόκειται για μια προσπάθεια ρύθμισης της συμπεριφοράς πάμπολλων δρώντων υποκειμένων (εργοδοτών και εργαζομένων), η επαλήθευση της συμμόρφωσής τους είναι εξαιρετικά δύσκολη για οποιονδήποτε ελεγκτικό μηχανισμό (Dimitrakopoulos and Richardson, 2001). 3. Ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης Η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν αποτελεί τον μόνο οργανισμό που δραστηριοποιείται επί ευρωπαϊκού εδάφους σε κοινωνικά θέματα και ιδίως σε θέματα υγείας και ασφάλειας των εργαζομένων. Το Συμβούλιο της Ευρώπης (Council of Europe) πήρε την πρωτοβουλία για τη δημιουργία του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη (European Social Charter), ο οποίος υπογράφηκε στο Τορίνο στις 18 Οκτωβρίου 1961 και εγγυάται 19 κοινωνικά δικαιώματα. Στο Άρθρο 3 του Χάρτη αναγνωρίζεται το δικαίωμα για ασφαλείς και υγιεινές συνθήκες εργασίας. Συγκεκριμένα, τα συμβαλλόμενα μέρη αναλαμβάνουν την υποχρέωση να εκδίδουν κανονισμούς ασφάλειας και υγείας, να προβλέπουν για την εφαρμογή των κανονισμών αυτών με μέτρα επιθεώρησης και να διαβουλεύονται με τις οργανώσεις εργοδοτών και εργαζομένων για τα μέτρα που στοχεύουν στην υγεία και την ασφάλεια. Στις 3 Μαΐου 1996 υπογράφηκε στο Στρασβούργο ο Αναθεωρημένος Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης, ο οποίος περιλαμβάνει πλέον 31 δικαιώματα, μεταξύ των οποίων και τα 19 του αρχικού Χάρτη, με κάποιες προσθήκες. Ο Αναθεωρημένος Χάρτης τέθηκε σε ισχύ το Αποτελεί μια αυτόνομη διεθνή σύμβαση, που αναμένεται να αναπληρώσει σταδιακά τον αρχικό Χάρτη. Προς το παρόν, οι δύο Χάρτες συνυπάρχουν και υπόκεινται στον ίδιο ελεγκτικό μηχανισμό (Βενιέρης, 2002). Στο αναθεωρημένο Άρθρο 3, εκτός των διατάξεων που υπήρχαν στο αρχικό και αναφέρθηκαν παραπάνω, προστέθηκε και μια διάταξη που υποχρεώνει κάθε συμβαλλόμενο μέρος να εφαρμόζει μια συνεκτική εθνική πολιτική στα θέματα της επαγγελματικής ασφάλειας, της επαγγελματικής υγείας και του εργασιακού περιβάλλοντος, με στόχο τη βελτίωση των συνθηκών και την πρόληψη των ατυχημάτων. Η ερμηνεία 7 που δίνεται στη διάταξη αυτή είναι ότι το κράτος πρέπει να εξασφαλίσει την εκτίμηση των εργασιακών κινδύνων και την εισαγωγή ενός εύρους προληπτικών μέτρων, την ανάπτυξη ενός κατάλληλου δημόσιου ελεγκτικού συστήματος, που να επιβάλλει την εφαρμογή των προδιαγραφών, την καθιέρωση προγραμμάτων εκπαίδευσης προσωπικού, πληροφόρησης, διασφάλισης ποιότητας κ.λπ.

66 [170] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ Το σύστημα ελέγχου εφαρμογής των διατάξεων του Χάρτη, είτε στην αρχική είτε στην αναθεωρημένη του μορφή, βασίζεται στην υποβολή από μέρους καθενός εκ των συμβαλλόμενων μερών μιας έκθεσης σχετικά με την εφαρμογή των προβλέψεων του Χάρτη που έχουν αποδεχτεί. 8 Οι εθνικές εκθέσεις εξετάζονται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων (European Committee of Social Rights, ECSR), που απαρτίζεται από 15 έμπειρα, ανεξάρτητα και αμερόληπτα μέλη, με εξαετή, ανανεώσιμη θητεία. Με βάση τα στοιχεία των εθνικών εκθέσεων, η επιτροπή αυτή διερευνά τη νομοθεσία και την πρακτική των συμβαλλόμενων χωρών και αποφαίνεται για τη συμμόρφωση ή μη με τις δεσμεύσεις του Χάρτη (Βενιέρης, 2002). Στην περίπτωση που κάποιο κράτος δεν συμμορφώνεται με τα συμπεράσματα της επιτροπής αυτής και τελικά με τις διατάξεις του Χάρτη η Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης (Council of Europe Committee of Ministers) μπορεί να του απευθύνει συστάσεις. Χαρακτηριστικό της αναποτελεσματικότητας του συστήματος ελέγχου είναι το γεγονός ότι επί δεκαετίες η Επιτροπή Υπουργών δεν προχώρησε σε καμία σύσταση προς κάποιο συγκεκριμένο συμβαλλόμενο μέρος, αλλά εξέδιδε γενικά ψηφίσματα προς όλα τα συμβαλλόμενα μέρη. Η διαδικασία των συστάσεων προς μεμονωμένες χώρες ενεργοποιήθηκε για πρώτη φορά το 1993 (Βενιέρης, 2002). Μια ενθαρρυντική εξέλιξη αποτελεί η δυνατότητα που δόθηκε με το Πρωτόκολλο Συλλογικών Προσφυγών (τέθηκε προς υπογραφή το 1995 και σε ισχύ το 1998) σε διεθνείς και εθνικές οργανώσεις εργοδοτών και εργαζομένων να προσφεύγουν στα ελεγκτικά όργανα του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη. 9 Η δυνατότητα αυτή θα μπορούσε να ενισχύσει τα συνδικάτα στην προσπάθειά τους για κατοχύρωση των κοινωνικών δικαιωμάτων. Απ ό,τι φαίνεται όμως, αυτό δεν έχει γίνει κατανοητό και έτσι οι προσφυγές είναι λίγες (Βενιέρης, 2002: 66-70). 4. Εξέλιξη του νομοθετικού πλαισίου στην Ελλάδα Ο Ν. 1568/1985 αποτέλεσε τον καταλύτη για τις εξελίξεις στα θέματα υγείας και ασφάλειας των εργαζομένων. Με τον νόμο αυτόν εισάγεται η υποχρέωση του εργοδότη να χρησιμοποιεί τις υπηρεσίες Τεχνικού Ασφαλείας και Γιατρού Εργασίας αρχικά στις επιχειρήσεις με προσωπικό πάνω από 150 άτομα καθορίζονται οι αρμοδιότητες και τα προσόντα τους και ρυθμίζονται τα θέματα επίβλεψης της υγείας των εργαζομένων. Ταυτόχρονα, δίνεται στους εργαζόμενους το δικαίωμα να συνιστούν Επιτροπή Υγιεινής και Ασφάλειας της Εργασίας (ΕΥΑΕ), αποτελούμενη από εκλεγμένους αντιπροσώπους τους (Σπυρόπουλος, 2000). Τον Δεκέμβριο του 1994 δημοσιεύτηκαν πέντε Προεδρικά Διατάγματα για θέματα υγείας και ασφάλειας, σε συμμόρφωση με ευρωπαϊκές Οδηγίες (Π.Δ. 395/1994 έως και 399/1994). Το πρώτο από αυτά που σχετίζεται άμεσα με την πρόληψη των εργατικών ατυχημάτων είναι το Π.Δ. 395/1994, που καθορίζει τις ελάχιστες προδιαγραφές για τη χρησιμοποίηση εξοπλισμού εργασίας από τους εργαζόμενους. Περιλαμβάνει διατάξεις κυρίως για τα συστήματα χειρισμού και τα όργανα ελέγχου των μηχανών και εγκαταστάσεων, καθώς και για την προστασία από κινδύνους επαφής με κινούμενα μηχανικά στοιχεία, που μπορεί να προκαλέσουν ατυχήματα. Το δεύτερο από τα πέντε αυτά διατάγματα, το Π.Δ. 396/1994, ρυθμίζει τις ελάχιστες προδιαγραφές για τη χρήση από τους εργαζόμενους εξοπλισμών ατομικής προστασίας, όπως είναι τα κράνη, οι ωτασπίδες, οι προστατευτικές προσωπίδες, τα γάντια και τα υποδήματα ασφαλείας. Σύμφωνα με το διάταγμα αυτό, οι εξοπλισμοί ατομικής προστασίας πρέπει να χρησιμοποιούνται εφόσον οι κίνδυνοι δεν είναι δυνατό να αποφευχθούν ή να περιορισθούν επαρκώς με τεχνικά μέτρα ή μέσα συλλογικής προστασίας ή με μέτρα, μεθόδους ή διαδικασίες οργάνωσης της εργασίας.

67 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [171] Γενικότερα, η νομοθεσία για την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων αντιμετωπίζει τη χρήση μέσων ατομικής προστασίας ως ύστατο ή προσωρινό μέτρο και δίνει προτεραιότητα στη λήψη μέτρων ομαδικής προστασίας. Το τρίτο από τα διατάγματα αυτά, το Π.Δ. 397/1994, καθορίζει τις ελάχιστες προδιαγραφές για τη χειρωνακτική διακίνηση φορτίων, το τέταρτο (Π.Δ. 398/1994) ρυθμίζει τα της εργασίας με οθόνες οπτικής απεικόνισης (κατά κύριο λόγο σε ηλεκτρονικούς υπολογιστές), ενώ το πέμπτο (Π.Δ. 399/1994) ασχολείται με την προστασία των εργαζομένων από την έκθεση σε καρκινογόνους παράγοντες. Η συμμόρφωση των επιχειρήσεων με τα τρία αυτά διατάγματα δεν ελέγχεται συστηματικά από τους Επιθεωρητές Εργασίας, πιθανώς επειδή δεν σχετίζονται άμεσα με την πρόληψη των κλασικών εργατικών ατυχημάτων ή επειδή θεωρούνται από κάποιους διατάγματα πολυτελείας για την ελληνική εργασιακή πραγματικότητα. Τον Ιανουάριο του 1996 δημοσιεύθηκε το Π.Δ. 16/1996 (σε συμμόρφωση με την Οδηγία 89/654/ΕΟΚ), που αναφέρεται στις ελάχιστες προδιαγραφές για τους χώρους εργασίας. Στο Π.Δ. 16/1996 περιέχονται ρυθμίσεις για τις οδούς διαφυγής και τις εξόδους κινδύνου, τον εξαερισμό κλειστών χώρων εργασίας και την απαγωγή παραγόντων (σκόνης, καπνού, ατμού, αερίων), τη θερμοκρασία και τον φωτισμό, τα δάπεδα, τους τοίχους, τις οροφές, τους διαδρόμους κ.λπ. Προφανή σημασία για την πρόληψη των ατυχημάτων έχουν οι διατάξεις για την προστασία από πτώσεις ή πτώση αντικειμένων, προστασία που κυρίως επιτυγχάνεται με την τοποθέτηση προπετασμάτων ή κιγκλιδωμάτων. Ακόμη κι αν αυτό φαίνεται αυτονόητο, στην πράξη χρειάζεται συχνά η πίεση από τους Τεχνικούς Επιθεωρητές Εργασίας για να ληφθούν τόσο στοιχειώδη μέτρα. Τον Ιανουάριο του 1996, δημοσιεύθηκε επίσης το Π.Δ. 17/1996, σε συμμόρφωση με τις Οδηγίες 89/391/ΕΟΚ και 91/383/ΕΟΚ. Το Π.Δ. 17/1996, όπως τροποποιήθηκε με το Π.Δ. 159/1999 και ισχύει μέχρι σήμερα, περιέχει γενικές αρχές σχετικά με την πρόληψη των επαγγελματικών κινδύνων και την προστασία της ασφάλειας και της υγείας και εφαρμόζεται σε όλες τις επιχειρήσεις, εγκαταστάσεις, εκμεταλλεύσεις και εργασίες του ιδιωτικού και του δημόσιου τομέα. Το διάταγμα αυτό διαπνέεται από την αρχή της ευθύνης του εργοδότη, καθώς αυτός υποχρεούται να εξασφαλίζει την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων ως προς όλες τις πτυχές της εργασίας και να λαμβάνει μέτρα που να εξασφαλίζουν την υγεία και ασφάλεια των τρίτων. Ο εργοδότης δεν απαλλάσσεται από τις υποχρεώσεις του αυτές ούτε όταν αναθέτει σε εξωτερικούς συνεργάτες συμβουλευτικά καθήκοντα, όπως αυτά του Τεχνικού Ασφαλείας ή του Γιατρού Εργασίας. Και φυσικά, ο εργοδότης αναλαμβάνει το αντίστοιχο κόστος: Τα μέτρα για την υγεία και την ασφάλεια σε καμία περίπτωση δεν πρέπει να συνεπάγονται οικονομική επιβάρυνση των εργαζομένων. Με το Π.Δ. 17/1996 επεκτείνεται η υποχρέωση του εργοδότη να χρησιμοποιεί τις υπηρεσίες του Τεχνικού Ασφαλείας σε όλες τις επιχειρήσεις, ανεξάρτητα από τον αριθμό των εργαζομένων, και του Γιατρού Εργασίας στις επιχειρήσεις που απασχολούν 50 τουλάχιστον εργαζόμενους. Ο εργοδότης έχει τη δυνατότητα να επιλέξει μεταξύ των περιπτώσεων ανάθεσης των καθηκόντων Τεχνικού Ασφαλείας και Γιατρού Εργασίας σε εργαζομένους στην επιχείρηση ή σε άτομα εκτός αυτής ή σύναψης σύμβασης με τις Εξωτερικές Υπηρεσίες Προστασίας και Πρόληψης (ΕΞΥΠΠ) ή συνδυασμού αυτών των δυνατοτήτων. Σε κάποιες πάντως περιπτώσεις επιχειρήσεων που είτε έχουν μικρό αριθμό εργαζομένων είτε χαμηλό βαθμό επικινδυνότητας, τα καθήκοντα του Τεχνικού Ασφαλείας μπορεί να αναλάβει ο ίδιος ο εργοδότης. 10 Με το ίδιο Π.Δ. εισάγεται η υποχρέωση όλων των εργοδοτών να έχουν στη διάθεσή τους μια γραπτή εκτίμηση των υφιστάμενων κατά την εργασία κινδύνων για την υγεία και ασφάλεια των εργαζομένων, την οποία συντάσσουν από κοινού ο Τεχνικός Ασφαλείας με τον Γιατρό Εργασίας. Καθορίζεται επίσης η υποχρέωση του εργοδότη να διαβουλεύεται με τους εργαζομένους για όλα τα σχετικά ζητήματα, να τους ενημερώνει και να τους εκπαιδεύει.

68 [172] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ Η υγεία και η ασφάλεια των εργαζομένων δεν αντιμετωπίζονται λοιπόν ως αμιγώς τεχνικά ζητήματα παράλληλα με τα τεχνικά μέτρα, η επιχείρηση υποχρεούται να δημιουργήσει μια εσωτερική οργάνωση για την πρόληψη των εργατικών ατυχημάτων και των επαγγελματικών ασθενειών, κυρίως μέσω των υπηρεσιών του Τεχνικού Ασφαλείας και του Γιατρού Εργασίας. Ταυτόχρονα, έμφαση δίνεται και στη διαβούλευση και τη συμμετοχή των εργαζομένων. Στην πράξη βέβαια, στις μικρές επιχειρήσεις αλλά και αρκετές μεγάλες δεν υπάρχει θεσμοθετημένη εκπροσώπηση των εργαζομένων (σωματεία ή επιτροπές υγιεινής και ασφάλειας της εργασίας) και συνεπώς δεν λαμβάνει χώρα κανενός είδους διαβούλευση. Και εκεί όμως που υπάρχουν εκπρόσωποι των εργαζομένων, συνήθως η διαβούλευση είναι υποτυπώδης, ιδίως για την εκπόνηση της γραπτής εκτίμησης των υφιστάμενων κινδύνων (Johnstone, Quinlan and Walters, 2005). Ένα άλλο πρόβλημα που σχετίζεται με την υγεία των εργαζομένων έχει γενικότερο χαρακτήρα. Στην Ελλάδα δίνεται συνήθως μικρή σημασία στην πρόληψη η αντίληψη για την υγεία παραμένει ακόμη ιατροκεντρική και έμφαση δίνεται στη διάγνωση και τη θεραπεία, ενώ ο γιατρός και το νοσοκομείο έχουν δεσπόζοντα ρόλο. Η αντίληψη αυτή αναπαράγεται και διαιωνίζεται από τη μορφή και το περιεχόμενο της ιατρικής εκπαίδευσης (Σπυρόπουλος, 2000). Δεν υπάρχει ουσιαστική συνεργασία ανάμεσα στις υπηρεσίες του υπουργείου Απασχόλησης και του υπουργείου Υγείας, ώστε να επιτευχθεί ο απαραίτητος συντονισμός (Σπυρόπουλος, 2000: ). Δεν υπάρχει καν συνεργασία ανάμεσα στις κατά τόπους υπηρεσίες του Σώματος Επιθεώρησης Εργασίας (ΣΕΠΕ) και τις αντίστοιχες του ΙΚΑ, παρ όλο που υπάγονται στο ίδιο υπουργείο (Σπυρόπουλος, 2000). 5. Ανεξάρτητο σώμα ελέγχου ή διεύθυνση υπουργείου; Σ ε ποιες περιπτώσεις όμως είναι προτιμότερη η ίδρυση ενός εξειδικευμένου σώματος ή και ανεξάρτητης Αρχής σε σχέση με την ανάθεση του ελεγκτικού έργου στις παραδοσιακές υπηρεσίες ενός υπουργείου; Γιατί δεν μπορεί η υπάρχουσα κρατική δομή να αναλάβει και τα νέα καθήκοντα, όπως ο έλεγχος για θέματα υγείας και ασφάλειας, οι όροι εργασίας ή οι συλλογικές διαπραγματεύσεις; Σε κάποιες περιπτώσεις, οι νέες δραστηριότητες μπορεί να θεωρούνται από τις παραδοσιακές υπηρεσίες ως πάρεργο ή ενοχλητικό φορτίο και υπάρχει ο κίνδυνος να αντιμετωπιστούν ως περιφερειακά ζητήματα. Για να δοθεί έμφαση σε αυτά, πρέπει να αποτελέσουν το μοναδικό ή το κύριο έργο κάποιας οργάνωσης. Άλλωστε, ένας τέτοιος καταμερισμός της εργασίας βοηθά στην εξειδίκευση των στελεχών (Baldwin and McCrudden, 1987). Στην περίπτωση της υγείας και της ασφάλειας, αν οι έλεγχοι είχαν ανατεθεί απλώς στις υπηρεσίες του αρμόδιου υπουργείου, θα εκτελούνταν από υπαλλήλους που σε κάποια φάση της καριέρας τους μπορεί να είχαν ασχοληθεί με πολιτικές επαγγελματικής κατάρτισης ή καταπολέμησης της ανεργίας, σε κάποιαν άλλη με ευρωπαϊκά προγράμματα, σε κάποιαν άλλη με τις προμήθειες του υπουργείου κ.ο.κ. Έτσι, οι υπάλληλοι αυτοί θα στερούνταν κατά πάσα πιθανότητα της βαθιάς εμπειρίας που αποκτά ο Επιθεωρητής Εργασίας από τη μακροχρόνια τριβή του με εργοδότες και εργαζόμενους, από την παρουσία του στα δικαστήρια κ.λπ. Ακόμη, όσο πιο ανεξάρτητο από το αρμόδιο υπουργείο είναι το ελεγκτικό σώμα, τόσο μεγαλύτερα εχέγγυα αμεροληψίας δίνει στους ελεγχόμενους, ενώ χαρακτηρίζεται και από μεγαλύτερη σταθερότητα στην εφαρμογή της νομοθεσίας, αφού δεν επηρεάζεται από κυβερνητικούς ανασχηματισμούς και τον εκλογικό κύκλο. Αυτή η ανεξαρτησία είναι ιδιαίτερα επιθυμητή όταν ο ελεγκτικός μηχανισμός έχει τη δυνατότητα άμεσης επιβολής κυρώσεων και μεγάλη διακριτική ευχέρεια (Baldwin and McCrudden, 1987), όπως δηλαδή συμβαίνει με το Σώμα Επιθεώρησης Εργασίας. Στην πε-

69 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [173] ρίπτωση του τελευταίου, η ανεξαρτησία έναντι της πολιτικής ηγεσίας δεν είναι διασφαλισμένη, στον βαθμό τουλάχιστον που είναι για τις ανεξάρτητες Αρχές οι κυβερνώντες μπορούν να τοποθετήσουν οποιονδήποτε ως επικεφαλής του σώματος, ενώ μέσω του Υπηρεσιακού Συμβουλίου μπορούν να ελέγξουν τις τοποθετήσεις διευθυντών και προϊσταμένων. Επιπλέον, η περίπτωση της εκδικητικής μετάθεσης δεν μπορεί θεωρητικά να αποκλειστεί. Στην πράξη, πάντως, οι άμεσες ή έμμεσες παρεμβάσεις στο έργο των Τεχνικών και Υγειονομικών Επιθεωρητών είναι αριθμητικά και ποιοτικά περιορισμένες, πιθανώς λόγω της ύπαρξης των αντιμαχόμενων πλευρών εργοδοτών και εργαζομένωνφ Η όποια πολιτική παρέμβαση μπορεί να έχει σημαντικές παρενέργειες για τον πολιτικό, αν διαρρεύσει στη θιγόμενη πλευρά ή τον Τύπο. Σε κάθε περίπτωση, βέβαια, θα μπορούσε ακόμη κι αν δεν επιτευχθεί η πλήρης ανεξαρτησία του ΣΕΠΕ να υπάρξει απαγόρευση της μετάθεσης των Επιθεωρητών χωρίς τη συναίνεσή τους. 6. Οργανωτική δομή του μηχανισμού επιβολής, περιορισμένη ορθολογικότητα και διάχυση των πληροφοριών Σ ύμφωνα με την αρχή της περιορισμένης ορθολογικότητας, η ανθρώπινη προσοχή δεν μπορεί να εστιαστεί στα πάντα ταυτόχρονα ο άνθρωπος δρα σε ένα περιβάλλον ιδιαίτερα πλούσιο σε πληροφορίες, πριν όμως τις αξιοποιήσει πρέπει να τραβήξουν την προσοχή του. Αφού λοιπόν όποιος λαμβάνει μια απόφαση βασίζει την επιλογή του σε πολύ απλουστευτικά μοντέλα για τον κόσμο, καθίσταται κρίσιμη η κατανόηση των μηχανισμών επιλογής, που λειτουργούν ως φίλτρα για τις εισερχόμενες πληροφορίες. Μια οργανωσιακή οπτική τονίζει τη σημασία του οργανωσιακού πλαισίου μέσα στο οποίο δρα ο λήπτης της απόφασης. Η οργανωσιακή δομή συντίθεται από κανόνες και ρόλους, που προσδιορίζουν τι αναμένεται να κάνει ο καθένας και πώς. Έτσι, η οργανωσιακή δομή καθορίζει τα ενδιαφέροντα και τους σκοπούς που θα επιδιωχθούν, καθώς και τα ζητήματα και τις εναλλακτικές που θα ληφθούν υπ όψιν ως σχετικά. 11 Το κριτήριο αυτό του τι είναι σχετικό, όπως ενσωματώνεται στις προσδοκίες για τον κάθε ρόλο, επιδρά στη διαδικασία έρευνας και τις πληροφορίες που προκύπτουν από αυτήν. Αφού ο άνθρωπος δεν μπορεί κατά τη λήψη μιας απόφασης να λάβει υπ όψιν του τα πάντα ταυτόχρονα, φαίνεται να υπάρχει ένα συνταίριασμα ανάμεσα στην ανάγκη του για απλοποίηση, από τη μια, και στο φιλτράρισμα που η οργάνωση παρέχει, από την άλλη. Η δομή της οργάνωσης δεν μπορεί λοιπόν να είναι ουδέτερη, αλλά οδηγεί στη μεροληψία (Egeberg, 2003). Για παράδειγμα, το μέγεθος ο αριθμός δηλαδή των υπαλλήλων μιας υπηρεσίας μπορεί να καθορίζει τη δυνατότητά της να αναπτύσσει εναλλακτικές στρατηγικές ή να εφαρμόζει τις τελικές αποφάσεις. Έτσι, μετά τη μαζική πρόσληψη στο ΣΕΠΕ τον Νοέμβριο του 2000 και την ενεργοποίηση το 2001 Τεχνικών και Υγειονομικών Επιθεωρητών Εργασίας, άρχισαν να χρησιμοποιούνται κυρώσεις (όπως τα πρόστιμα ή οι μηνυτήριες αναφορές) που παλαιότερα επιβάλλονταν πολύ σπάνια ή και καθόλου. Επίσης, άρχισαν να γίνονται εκστρατείες εστιασμένες σε συγκεκριμένους κλάδους (όπως τα σούπερ μάρκετ ή οι οικοδομές) ή σε συγκεκριμένους παράγοντες (όπως ο θόρυβος). Αντίστοιχα, η οριζόντια εξειδίκευση, ο βαθμός δηλαδή στον οποίο διάφορα ζητήματα ή αντικείμενα υπάγονται στην ίδια ή όχι υπηρεσία, καθορίζει σε μεγάλο βαθμό το αν θα αντιμετωπιστούν ενιαία ή θα αποσυνδεθούν μεταξύ τους (Egeberg, 2003). Ως παράδειγμα οριζόντιας εξειδίκευσης μπορεί να αναφερθεί η εξαίρεση των μεταλλείων, λατομείων και ορυχείων από την αρμοδιότητα του ΣΕΠΕ και η υπαγωγή τους στις Επιθεωρήσεις του υπουργείου Ανάπτυξης. Έτσι, τα μεν ορυχεία ελέγχονται από τις Επιθεωρήσεις του υπουργείου Ανάπτυξης, οι δε εγκαταστάσεις επεξεργασίας των ορυκτών από τις Επιθεωρήσεις του υπουργείου Απασχόλησης. Η

70 [174] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ενιαία αντιμετώπιση των θεμάτων υγείας και ασφάλειας στην περίπτωση αυτή δεν είναι λοιπόν δεδομένη. Η ροή της πληροφορίας καθορίζεται και από τη δομή της υπηρεσίας η ιεραρχική δομή ομαδοποιεί τις δραστηριότητες, τις πληροφορίες και το προσωπικό σε κατηγορίες, που κατόπιν ομαδοποιούνται σε υποκατηγορίες κ.ο.κ. Οι διαφορετικές ομαδοποιήσεις μπορεί να οδηγούν σε διαφορετική ταξινόμηση των πληροφοριών. Έτσι, οι λήπτες των αποφάσεων αλλά και η υπηρεσία μπορεί να μαθαίνουν διαφορετικά πράγματα από το περιβάλλον, ανάλογα με τη μορφή που παρουσιάζεται συγκεντρωμένη η πληροφόρηση (Knott and Hammond, 2003). Αντίστοιχα, και η εμπειρική έρευνα δείχνει ότι η δομή της διοικητικής μηχανής αντανακλάται στην ανταλλαγή πληροφοριών τα οργανωσιακά όρια δεν σταματούν τελείως την αλληλεπίδραση μεταξύ διαφορετικών υπηρεσιών, αποτελούν όμως ημιπερατά τοιχώματα, που εμποδίζουν την απρόσκοπτη ροή της πληροφόρησης και μειώνουν τη δυνατότητα επίλυσης των συγκρούσεων που προκύπτουν για θέματα και ουσίας και αρμοδιότητας. Η εκτεταμένη σε άλλες χώρες χρήση σύγχρονων μεθόδων επικοινωνίας, όπως το ηλεκτρονικό ταχυδρομείο ( ), δεν φαίνεται να έχει μεταβάλει τη στενή αυτή σχέση μεταξύ δομής και συμπεριφοράς (Egeberg, 2003). Χαρακτηριστικό είναι το παράδειγμα του διαχωρισμού του ΣΕΠΕ σε δύο κλάδους αυτόν της Κοινωνικής Επιθεώρησης και αυτόν της Τεχνικής και Υγειονομικής Επιθεώρησης με κάθετη πανελλήνια διάρθρωση και με μοναδικό συνδετικό κρίκο τον μετακλητό Ειδικό Γραμματέα, που είναι επικεφαλής. Ακόμη και ο συνδικαλιστικός διαχωρισμός είναι πλήρης, αφού οι Τεχνικοί και Υγειονομικοί Επιθεωρητές συμμετέχουν σε διαφορετικό σύλλογο από τους Κοινωνικούς Επιθεωρητές, που έχουν τους δικούς τους συλλόγους. Προκύπτει έτσι το φαινόμενο των δύο περιφερειακών υπηρεσιών του ΣΕΠΕ στη Θεσσαλονίκη (Περιφερειακή Δ/νση Κοινωνικής Επιθεώρησης και ΚΕΠΕΚ), που, ενώ στεγάζονται στο ίδιο κτίριο, σπανίως ανταλλάσσουν πληροφορίες και συνεργάζονται ελάχιστα. Το γεγονός αυτό δεν οφείλεται σε κάποια τεχνική δυσκολία επικοινωνίας που είναι απλούστατη αλλά στη δομή του ΣΕΠΕ, όπως αυτή ιστορικά εξελίχθηκε μέσα από αντιπαραθέσεις του παρελθόντος. Γενικότερα, υπάρχει η άποψη ότι οι πόροι και η ισχύς κατανέμονται άνισα στον δημόσιο τομέα, ενώ παλιά ζητήματα επηρεάζουν την ημερήσια διάταξη του παρόντος. Τα αποτελέσματα των σημερινών πολιτικών δεν αντανακλούν απλώς τις προτιμήσεις ή τα συμφέροντα των ισχυρών της στιγμής, αλλά και τους θεσμικούς διακανονισμούς του παρελθόντος οι επιλογές του παρελθόντος διαμορφώνουν τις επιλογές του σήμερα. Με τη λογική αυτή, οργανωμένες προσπάθειες ριζικών μεταβολών στον δημόσιο τομέα είναι συχνά μάταιες, αφού οι υπάρχοντες θεσμοί δομούν τη μορφή και το περιεχόμενο των σχετικών αποφάσεων, ενώ η μελλοντική δράση αποτελεί αντανάκλαση της εμπειρίας (Thoenig, 2003). Η δημόσια διοίκηση μπορεί πάντως να μετασχηματιστεί συνήθως ανεπαίσθητα και χωρίς αντιπαράθεση υπό την επίδραση εξωγενών παραγόντων (όπως η δυναμική της αγοράς εργασίας) ή άτυπων εσωτερικών πρωτοβουλιών, που λαμβάνονται από χαμηλόβαθμους υπαλλήλους (Thoenig, 2003). Ένα παράδειγμα για την πρώτη περίπτωση (των εξωγενών παραγόντων) αποτελούν οι μεταβολές που έλαβαν χώρα τα τελευταία δέκα χρόνια στην ελληνική αγορά εργασίας: Πτυχιούχοι για τους οποίους στο παρελθόν θεωρείτο δεδομένη η άσκηση ιδιωτικού έργου ή η καριέρα σε ιδιωτική εταιρεία, αναγκάζονται λόγω της ανεργίας και των δυσμενών όρων εργασίας στον ιδιωτικό τομέα να θέσουν ως στόχο τον διορισμό στο Δημόσιο. Το γεγονός αυτό, σε συνδυασμό με τη λειτουργία του ΑΣΕΠ και τον περιορισμό των πελατειακών διορισμών, έχει οδηγήσει σε μια πολύ σοβαρή αναβάθμιση του στελεχικού δυναμικού όσων δημόσιων υπηρεσιών προχώρησαν σε προσλήψεις κατά την περίοδο αυτή. Στην ενλόγο κατηγορία ανήκουν και τα ΚΕΠΕΚ και τα κατά τόπους Τμήματα Τεχνικής και Υγειονομικής Επιθεώρησης.

71 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [175] 7. Συμπεράσματα Το πρώτο συμπέρασμα που μπορεί να εξαχθεί από τα παραπάνω είναι ότι από την εποχή που η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη και η Συνθήκη του Μάαστριχτ περιόρισαν τη δυνατότητα των μεμονωμένων κρατών-μελών να θέτουν βέτο στην έκδοση οδηγιών και κανονισμών, το ρυθμιστικό πλαίσιο για την υγεία και την ασφάλεια είναι πλέον βασικά ευρωπαϊκής προέλευσηςφ οι μηχανιστικές αντιλήψεις του παρελθόντος, που περιορίζονταν σε τεχνικές προδιαγραφές, τείνουν να ξεπεραστούν, ενώ έμφαση δίνεται στην εσωτερική οργάνωση της επιχείρησης για την πρόληψη των εργατικών ατυχημάτων και των επαγγελματικών ασθενειών, στη διαβούλευση με τους εργαζομένους και στη γενική υποχρέωση του εργοδότη να εξασφαλίζει την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων. Το δεύτερο συμπέρασμα είναι ότι, μπορεί η νομοθεσία των κρατών-μελών να συγκλίνει, δεν συμβαίνει όμως το ίδιο και με τους μηχανισμούς επιβολής της: Η δημόσια διοίκηση της κάθε χώρας χρησιμοποιεί τις δικές της λειτουργίες και διαδικασίες για να αντιμετωπίσει τις αναγκαιότητες της συμμετοχής κι έτσι παραμένει εν πολλοίς αμετάβλητη. Η Ευρωπαϊκή Ένωση προσπαθεί φυσικά να επιτύχει τον συντονισμό της δράσης των εθνικών ελεγκτικών μηχανισμών μέσω της συνεργασίας τους και της θεσμοθέτησης αντίστοιχων επιτροπών. Το τρίτο συμπέρασμα είναι ότι, όσο πιο ανεξάρτητο από τους πολιτικούς του προϊσταμένους είναι το ελεγκτικό σώμα, τόσο καλύτερα εχέγγυα αμεροληψίας και τεχνοκρατικής επάρκειας διαθέτει, ενώ ο καταμερισμός της εργασίας βοηθά στην εξειδίκευση των στελεχών και την αύξηση της εμπειρίας τους. Σε κάθε περίπτωση, η οργανωτική δομή και η ιστορία του ελεγκτικού μηχανισμού είναι σημαντικές: Η ροή της πληροφορίας καθορίζεται και από τη δομή της υπηρεσίας, ενώ οι επιλογές του παρελθόντος διαμορφώνουν τις επιλογές του σήμερα. Το πόσο αποτελεσματικό είναι στη μείωση των εργατικών ατυχημάτων και τη βελτίωση των εργασιακών συνθηκών το ελεγκτικό σώμα στην περίπτωση της χώρας μας, το Σώμα Επιθεώρησης Εργασίας και πώς μπορεί να γίνει αποτελεσματικότερο μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενα περαιτέρω διερεύνησης και ενός επόμενου άρθρου. Σημειώσεις 1. Work and health in the EU: A statistical portrait, data , p.p Communication on the practical implementation of directives on health and safety at work European Commission COM (2004) 62, p Ως «δείκτης επίπτωσης» (incidence rate) ορίζεται ο αριθμός των εργατικών ατυχημάτων ανά εργαζόμενους και μπορεί να υπολογιστεί για το σύνολο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, για ένα κράτος-μέλος ή για οποιαδήποτε διαίρεση επιμέρους πληθυσμού κατά κλάδο, ηλικία κ.λπ. Χωριστοί δείκτες επίπτωσης υπολογίζονται για τα θανατηφόρα ατυχήματα και τα ατυχήματα που συνεπάγονται απουσία μεγαλύτερη των τριών ημερών [Ευρωπαϊκές στατιστικές σχετικά με τα εργατικά ατυχήματα (ESAW)-Μεθοδολογία-Έκδοση 2001, σελ. 24]. 4. Αντίστοιχα στοιχεία, με σαφή μείωση του δείκτη επίπτωσης των θανατηφόρων εργατικών ατυχημάτων σε πέντε χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Αυστρία, Φινλανδία, Γαλλία, Ισπανία και Σουηδία), προκύπτουν και από την επεξεργασία των δεδομένων της Διεθνούς Οργάνωσης Εργασίας. Μάλιστα, η τάση αυτή εμφανίζεται για πολύ μεγαλύτερη χρονική περίοδο από αυτή που παρακολουθεί το ESAW. Η προφανής εξήγηση του φαινομένου αυτού δεν μπορεί παρά να είναι η υπαρκτή βελτίωση του εργασιακού περιβάλλοντος. Όταν όμως η υπό εξέταση περίοδος είναι

72 [176] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ μεγάλη, μπορεί να επιδρούν και άλλοι παράγοντες, όπως η βελτίωση των υπηρεσιών υγείας που παρέχονται στα θύματα σοβαρών εργατικών ατυχημάτων, μειώνοντας έτσι την πιθανότητα θανάτου, ή το ενδεχόμενο «εξαγωγής» των επικίνδυνων εργασιών σε τριτοκοσμικές χώρες (Benavides et al., 2005: ). 5. Communication on the practical implementation of directives on health and safety at work, European Commission COM (2004) 62, p Οι κυβερνήσεις αυτές έχουν στη διάθεσή τους μια πληθώρα εργαλείων: Παρέχουν ή δεν παρέχουν ανθρώπινους πόρους, χρηματοδότηση, καθοδήγηση, κίνητρα και επιβάλλουν πειθαρχικές κυρώσεις (Dimitrakopoulos and Richardson, 2001: 342). Από την άλλη, οι κυβερνήσεις μπορεί να επιθυμούν την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας αλλά, να μην έχουν στη διάθεσή τους την ανάλογη δημόσια διοίκηση, την απαιτούμενη τεχνογνωσία, τους απαραίτητους πόρους κ.λπ. Ακόμη, σημασία για την εφαρμογή έχουν και τα πολιτισμικά χαρακτηριστικά της κάθε χώρας. Για παράδειγμα, στις χώρες του ευρωπαϊκού νότου η επιβολή του κοινοτικού δικαίου είναι δυσκολότερη απ ό,τι στις σκανδιναβικές. Οι χώρες του νότου έχουν μια παράδοση πελατειακών σχέσεων και έλλειψης σεβασμού στον νόμο, είτε αυτός είναι εγχώριας είτε ευρωπαϊκής προέλευσης (Dimitrakopoulos and Richardson, 2001: ). 7. Βλέπε αναλυτικότερα European Social Charter: Digest of the case law of the ECSR, March 2005, p Οι χώρες που καθίστανται συμβαλλόμενα μέρη δεν είναι υποχρεωμένες να αποδεχθούν το σύνολο των διατάξεων του Χάρτη, αρχικού ή αναθεωρημένου (Άρθρο 20 του αρχικού Χάρτη και Άρθρο Α του αναθεωρημένου, Βενιέρης, 2002: 53-57). 9. Βλέπε και European Social Charter: Digest of the case law of the ECSR, March 2005, p Είναι φυσικά απορίας άξιον το πώς ο εργοδότης θα αποτελέσει σύμβουλο του εαυτού του σε θέματα υγείας και ασφάλειας των εργαζομένων και πώς θα ξεπεραστεί η σύγκρουση συμφερόντων που προκύπτει. 11. Βλέπε σχετικά και Thoenig, 2003: 129. Βιβλιογραφικές αναφορές Baldwin R., (1995), Rules and government, Oxford: Clarendon Press. Baldwin R., and McCrudden C., (1987), Regulation and public law, London: Weidenfeld and Nicolson. Benavides F.G., Benach J., Martinez J.M., Gonzalez S., (2005), Description of fatal occupational injury rates in five selected European Union countries: Austria, Finland, France, Spain and Sweden, Safety Science, 43: Βενιέρης Δ., (2002), Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης: Η Κοινωνική Πολιτική του Συμβουλίου της Ευρώπης, Αθήνα: Ελληνικά Γράμματα. Communication on the practical implementation of directives on health and safety at work, European Commission COM (2004) 62. Deakin S., (1997), Integration through law? The law and economics of European Social Policy, in: Addison J.T. and W.S. Siebert, (eds), Labour markets in Europe: Issues of harmonization and regulation, p.p , London: The Dryden Press.

73 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [177] Dimitrakopoulos D.G., and Passas A.G., (2003), International organizations and domestic administrative reform, in: Peters B.G. and Pierre J., (eds), Handbook of public administration, p.p , London: Sage. Dimitrakopoulos D.G., and Richardson J., (2001), Implementing EU public policy, in: Richardson J., (ed.), European Union: Power and policy-making, 2nd ed., London: Routledge. Egeberg M., (2003), How bureaucratic structure matters: An organizational perspective, in: Peters B.G. and Pierre J., (eds), Handbook of public Administration, p.p , London: Sage. Eichener V., (1997), Effective European problem-solving: Lessons from the regulation of occupational safety and environmental protection, Journal of European Public Policy, 4: «Ευρωπαϊκές Στατιστικές Σχετικά με τα Εργατικά Ατυχήματα (ESAW) Μεθοδολογία Έκδοση 2001», Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2001, έγγραφο ESTAT/E3/HSW/2001/1130. Hood C., Rothstein H., Baldwin R., (2001), The government of risk: Understanding risk regulation regimes, Oxford: Oxford University Press. Johnstone R., Quinlan M., Walters D., (2005), Statutory occupational health and safety workplace arrangements for the modern labour market, The Journal of Industrial Relations, 47: Koutsiaras N., (2001), Social and employment policy, in: Hall R., Smith A., Tsoukalis L., (eds), Competitiveness and cohesion in EU policies, p.p , Oxford: Oxford University Press. Knott J.H., Hammond T.H., (2003), Formal theory and public administration, in: Peters B.G., Pierre J., (eds), Handbook of public administration, p.p , London: Sage. Σπυρόπουλος Γ.Π., (επιμ.) (2000), Υγεία, Ασφάλεια και Συνθήκες Εργασίας στην Ελλάδα: Εξελίξεις και Προοπτικές, Αθήνα-Κομοτηνή: Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα. Thatcher M., (2001), European regulation, in: J. Richardson, (ed), European Union: Power and policy-making, 2nd ed., p.p , Routledge London. Thoenig J.-C., (2003), Institutional theories and public institutions: Traditions and appropriateness, in: Peters B.G., Pierre J., (eds), Handbook of public administration, p.p , London: Sage. Vogel D., (2001), The new politics of risk regulation in Europe, London: LSE Centre For Analysis of Risk and Regulation. Work and health in the EU: A statistical portrait, data , European Communities 2004, Cat. No. KS EN-N.

74 G. Esping-Andersen, et al. Γιατί χρειαζόμαστε ένα Νέο Κοινωνικό Κράτος ISBN ΣΕΛIΔΕΣ 328 ΔΙAΣΤΑΣΗ 17 x 24 ΤΙΜH 24 Ο παρών τόμος αποτελεί ένθερμη συνηγορία υπέρ ενός νέου κράτους ευημερίας στη νέα κοινωνία της γνώσης. Πρότυπό του είναι το σκανδιναβικό μοντέλο. Το νέο κοινωνικό κράτος δεν αναζητείται σε λιγότερο κοινωνικό κράτος και εξασθένιση των κοινωνικών δικαιωμάτων των πολιτών, όπως προωθεί η νεοφιλελεύθερη ιδεολογία. Αντίθετα κατανοεί τους εργαζόμενους ως ανθρώπινο και παραγωγικό κεφάλαιο, που συνεισφέρουν στη νέα οικονομία της γνώσης, την ανάπτυξη, την παραγωγικότητα, τη δημογραφία, τα φορολογικά έσοδα και μέσω αυτών απολαμβάνουν σταθερή, ποιοτική απασχόληση καθώς και κοινωνικές παροχές. Οι συγγραφείς δεν περιορίζονται σε γενικότητες. Προβαίνουν σε συγκεκριμένες προτάσεις και προτείνουν μια νέα στρατηγική. Κρίσιμα στοιχεία αυτής της στρατηγικής αποδεικνύονται η εκπαίδευση, η εκρίζωση της παιδικής φτώχειας, η ισότητα των φύλων και μια νέα οικογενειακή πολιτική. Στα πλαίσια του νέου κοινωνικού κράτους, η πρόληψη αποτελεί τη βασική αρχή επίλυσης όλων των σημαντικών κοινωνικών προβλημάτων. Ο κοινωνικός αποκλεισμός καταπολεμάται στην παιδική ηλικία και οι συντάξεις κερδίζονται από την «κούνια».

75 Κοινωνική Συνοχή και Ανάπτυξη (2), Social Cohesion and Development (2), Η «κυβερνητική στρατηγική» για τη διά βίου εκπαίδευση στην Ευρώπη και την Ελλάδα Ελένη Πρόκου, Πάντειο Πανεπιστήμιο The governmental strategy in lifelong education in Europe and Greece Eleni Prokou, Panteion University ΠΕΡΙΛΗΨΗ Από τις αρχές της δεκαετίας του 90, στις πολιτικές για τη διά βίου εκπαίδευση στην Ελλάδα κυριάρχησε η «κυβερνητική στρατηγική». Για τη διαμόρφωση της κοινωνίας της μάθησης, επεκτάθηκε το σύστημα της διά βίου εκπαίδευσης, ενώ ταυτόχρονα σε μεγάλο βαθμό ιδιωτικοποιήθηκε. Παράλληλα, φάνηκε να αποδίδεται στο άτομο η ευθύνη να συμμετέχει σε προγράμματα διά βίου μάθησης, ώστε να ενταχθεί στην απασχόληση. Οι δύο βασικοί στόχοι ήταν τόσο η οικονομική ανταγωνιστικότητα όσο και η διασφάλιση της κοινωνικής συνοχής. Κέντρα επαγγελματικής κατάρτισης (στην πλειονότητά τους ιδιωτικά) άρχισαν να λαμβάνουν από την κεντρική κυβέρνηση (μέσω ενός επιτελικού σώματος) το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης από την Ε.Ε., για να καταπολεμήσουν τον κοινωνικό αποκλεισμό που προέρχεται από την ανεργία. Η έμφαση ήταν πια στη συνεχιζόμενη επαγγελματική κατάρτιση, με παράλληλη αποδυνάμωση της γενικής εκπαίδευσης ενηλίκων. Όμως η απομάκρυνση από τη δημόσια εκπαιδευτική πολιτική (με τη μορφή τόσο της ιδιωτικοποίησης του συστήματος, όσο και της εξατομίκευσης της ευθύνης) δυσχεραίνει την επίτευξη κοινωνικών στόχων, όπως είναι η κοινωνική ένταξη και η διασφάλιση της κοινωνικής συνοχής. ΛΕΞΕΙΣ-ΚΛΕΙΔΙΑ: Κοινωνία της μάθησης, διά βίου μάθηση, οικονομική ανταγωνιστικότητα, κοινωνική ένταξη, κυβερνητική στρατηγική, ιδιωτικοποίηση, εξατομίκευση ABSTRACT Since the early 1990s lifelong education in Greece has been formulated according to the governmental strategy ; the lifelong learning system has been expanded and privatized to a significant extent, while responsibility for participation in lifelong learning programmes facilitating entrance in the labor market has been passed on to the individual. The two basic goals for the establishment of the knowledge society relate to the enhancement of economic competitiveness and safeguarding social cohesion. Vocational training centers (mainly private ones) acquired the biggest share of EU funds aimed at combating unemployment induced social exclusion. Focus was put on continuous vocational training with a parallel weakening of the general education provided to adults. The adopted strategy, by moving away from public educational policy (through privatization and individualization) has ultimately hindered the attainment of social goals such as social inclusion and social cohesion. KEY WORDS: Knowledge society, lifelong learning, economic competitiveness, social inclusion, government strategy, privatization, individualization

76 [180] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ 1. Εισαγωγή Σ το επίκεντρο της προβληματικής του παρόντος άρθρου είναι οι πολιτικές για τη διά βίου εκπαίδευση στην Ελλάδα, με έμφαση στον ρόλο του κράτους. Η περίπτωση της Ελλάδας αντιπροσωπεύει το «κρατικιστικό» μοντέλο διά βίου μάθησης στην Ευρώπη 1, το οποίο παραπέμπει σε ισχυρό κρατικό έλεγχο, σε συμφωνία με την παράδοση ενός συγκεντρωτικού εκπαιδευτικού συστήματος. Η σχετικά ισχυρή ρύθμιση (όσον αφορά τη διακυβέρνηση του συστήματος της διά βίου εκπαίδευσης) υποβοηθήθηκε από τη χρηματοδότηση από το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, κυρίως για προγράμματα συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης, εντός του πλαισίου της «ημι-περιφερειακής» θέσης 2 της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Ένωση (Ε.Ε.). Ο σχετικά ισχυρός κρατικός έλεγχος εντοπίστηκε στη διοίκηση των βασικών φορέων εκπαίδευσης ενηλίκων (της αρχικής και συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης, αλλά και της γενικής εκπαίδευσης ενηλίκων). Αν και η αποκέντρωση, αναφορικά με τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων, ήταν εμφανής στους βασικούς φορείς εκπαίδευσης ενηλίκων στην Ελλάδα, οι διαδικασίες ρύθμισης και ελέγχου παρέμειναν αρκετά ισχυρές, με τα Υπουργεία Παιδείας και Απασχόλησης να ασκούν εποπτεία διαμέσου επιτελικών οργάνων. Για παράδειγμα, η αρχική επαγγελματική κατάρτιση τέθηκε υπό την επίβλεψη του ΟΕΕΚ, Νομικού Προσώπου Δημοσίου Δικαίου, που υπάγεται στο Υπουργείο Παιδείας, ενώ η συνεχιζόμενη επαγγελματική κατάρτιση τέθηκε υπό την επίβλεψη του ΕΚΕΠΙΣ, Νομικού Προσώπου Ιδιωτικού Δικαίου, που υπάγεται στο Υπουργείο Απασχόλησης (Prokou, 2008: 136). Η σχετικά ισχυρή κρατική ρύθμιση στο πεδίο της διά βίου εκπαίδευσης στην Ελλάδα, συγκριτικά με άλλες ευρωπαϊκές χώρες, δεν εμπόδισε την τάση ιδιωτικοποίησης και εξατομίκευσης του συστήματος, που παρατηρήθηκε από τις αρχές της δεκαετίας του 90, οπότε και κυριάρχησε η λεγόμενη «κυβερνητική στρατηγική». Η τελευταία συνδέεται με τη διαμόρφωση της κοινωνίας της μάθησης και την επέκταση των μαθησιακών ευκαιριών (όχι όμως πάντα με την επέκταση της δημόσιας παροχής), με ταυτόχρονη απόδοση της ευθύνης στο άτομο να συμμετέχει σε προγράμματα διά βίου μάθησης, ώστε να ενταχθεί στην απασχόληση. Το γενικότερο πλαίσιο της πολιτικής για τη διά βίου μάθηση διαμορφώθηκε στη βάση δύο στόχων: Της οικονομικής ανταγωνιστικότητας και της διασφάλισης της κοινωνικής συνοχής. Έτσι λοιπόν, στην περίπτωση της Ελλάδας, ενώ τη δεκαετία του 80 το μεγαλύτερο μέρος των προγραμμάτων προσφέρονταν από τον δημόσιο τομέα, η κατάσταση άλλαξε δραστικά τη δεκαετία του 90, όταν ιδιωτικά (στην πλειονότητά τους) κέντρα επαγγελματικής κατάρτισης άρχισαν να προσλαμβάνουν το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης από την Ε.Ε., για να καταπολεμήσουν κυρίως τον κοινωνικό αποκλεισμό που προέρχεται από την ανεργία. Η έμφαση ήταν πια στη συνεχιζόμενη επαγγελματική κατάρτιση, με παράλληλη αποδυνάμωση της γενικής εκπαίδευσης ενηλίκων. Το ελληνικό κράτος άρχισε να διαχειρίζεται τα πλαίσια στα οποία οι πολίτες κάνουν τις δικές τους ατομικές επιλογές. Ο ρόλος της κεντρικής κυβέρνησης (κυρίως του Υπουργείου Απασχόλησης) ήταν να διοχετεύει μέσω ενός ανεξάρτητου οργανισμού, του ΕΚΕΠΙΣ, τους πόρους στους φορείς συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης. Όμως η απομάκρυνση από τη δημόσια εκπαιδευτική πολιτική, με τη μορφή τόσο της ιδιωτικοποίησης του συστήματος, όσο και της εξατομίκευσης της ευθύνης, δυσχεραίνει την επίτευξη στόχων όπως είναι η κοινωνική ένταξη και η διασφάλιση της κοινωνικής συνοχής.

77 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [181] 2. Η «κυβερνητική στρατηγική» στη διά βίου εκπαίδευση σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο: Εννοιολογικές αποσαφηνίσεις Τ άσεις στις πολιτικές για τη διά βίου μάθηση 3 αναδύονται μέσα από την εξέταση των εξελίξεων στο διεθνές και ειδικότερα στο ευρωπαϊκό επίπεδο. Από τις αρχές της δεκαετίας του 90, σε πολλές χώρες της Ευρώπης, οι λόγοι επέκτασης της διά βίου μάθησης ήταν τόσο η οικονομική όσο και η πολιτισμική παγκοσμιοποίηση. Οι δύο αυτές διαστάσεις της παγκοσμιοποίησης οδήγησαν τα άτομα σε αναζήτηση περισσότερων ευκαιριών αναβάθμισης των τυπικών τους προσόντων, ενώ ταυτόχρονα οι κυβερνήσεις πίεζαν για αύξηση του μέσου επιπέδου εκπαίδευσης του εργατικού δυναμικού (Πρόκου, 2004: 4-10). Τονίστηκαν εμφατικά η ανταγωνιστικότητα, οι ικανότητες, η αυξημένη πρόσβαση, αλλά και η αναγκαιότητα το εργατικό δυναμικό να συνεχίζει να μαθαίνει, ώστε οι χώρες να διατηρήσουν τη θέση τους στην παγκόσμια οικονομία και οι άνθρωποι το βιοτικό τους επίπεδο (Jarvis, 2000: 347). Η σταδιακή εξέλιξη της κοινωνίας σε οικονομία της γνώσης, κυριαρχούμενη από τη ραγδαίως μεταβαλλόμενη επιστημονική γνώση, συνοδεύτηκε από την έμφαση που αποδόθηκε στη μάθηση σε όλη τη διάρκεια της εργασιακής ζωής 4. Οι δύο όροι που κυριάρχησαν ήταν η «διά βίου μάθηση» και η «κοινωνία της μάθησης», οι οποίοι χρησιμοποιήθηκαν μάλλον χαλαρά και με ανακρίβεια. Η μάθηση σε όλη τη διάρκεια της εργασιακής ζωής έγινε γνωστή ως διά βίου μάθηση. Όμως, η εργασιακή ζωή και η ζωή η ίδια δεν είναι ταυτόσημες. Συνεπώς, η μάθηση κατά τη διάρκεια της εργασιακής ζωής διαφέρει από τη διά βίου μάθηση. Επίσης, η κοινωνία είναι μια αφηρημένη έννοια και συνεπώς δεν μαθαίνει. Τα μέλη της είναι εκείνα που μαθαίνουν. Στην πραγματικότητα, στο πλαίσιο του όρου «κοινωνία της μάθησης», η μάθηση περιγράφει τον τύπο της κοινωνίας στην οποία ζούμε. Στις μέρες μας, ο συγκεκριμένος όρος δεν χρησιμοποιείται για να περιγράψει τη διαδικασία της ανθρώπινης μάθησης, αλλά αυτή την ευέλικτη και ανοικτή κοινωνία, που είναι ικανή να αποκρίνεται στις αλλαγές οι οποίες καθοδηγούνται από την οικονομία της γνώσης και την αγορά (Jarvis, 2006: 205). Με τους όρους της αγοράς, η διά βίου μάθηση αντιπροσωπεύει έναν διεθνή δημόσιο λόγο, που δίνει έμφαση στην ευέλικτη προετοιμασία του εργατικού δυναμικού του τριτογενούς κυρίως τομέα της οικονομίας. Αποτελεί έναν δημόσιο λόγο που δεν παρατηρήθηκε ποτέ σε εθνικά συστήματα κεϋνσιανού τύπου, τα οποία απέδιδαν έμφαση στη λειτουργία του κράτους πρόνοιας. Ο σκοπός της διά βίου μάθησης είναι η παραγωγή υποκειμένων που αναβαθμίζουν διαρκώς τις γνώσεις τους, ώστε να προσαρμόζονται σε αναδυόμενες νέες συνθήκες, και που μετακινούνται με ευκολία ανάμεσα σε εταιρείες και χώρες. Η ευέλικτη προσαρμογή του εργατικού δυναμικού σημαίνει όμως ότι την ευθύνη για την εργασιακή μονιμότητα την έχουν πλέον τα ίδια τα υποκείμενα, ενώ οι εταιρείες απαλλάσσονται των ευθυνών τους για κοινωνικού τύπου αποζημιώσεις, αυξάνοντας έτσι τις ελευθερίες τους στο διεθνές περιβάλλον (Olssen, 2006: ). Ο νέος λόγος πολιτικής διατείνεται ότι υπάρχει η δυνατότητα προσφοράς νέων και ποικίλων περιβαλλόντων μάθησης, στα οποία το άτομο μπορεί να διαμορφώσει και να αναλάβει το δικό του μαθησιακό μονοπάτι. Το άτομο γίνεται αντιληπτό ως ορθολογικό υποκείμενο, το οποίο μπορεί να κάνει τις επιλογές του σε μια αγορά που λειτουργεί με διαφάνεια. Στο όνομα όμως των ατομικών αναγκών και επιθυμιών, υποβαθμίζεται ο ρόλος των ιδρυμάτων στην παροχή υπηρεσιών, ενώ την ίδια στιγμή η εμπορευματοποίηση της εκπαίδευσης / κατάρτισης προϋποθέτει ανακατασκευές των οργανωτικών σχημάτων προς την κατεύθυνση επαρκώς οριοθετημένων θεματικών ενοτήτων, σταθερού περιεχομένου και πιστωτικής αξίας (Olesen, 2006: 243 & 254). Πράγματι, ο λόγος πολιτικής για τη διά βίου μάθηση την προβάλλει ως επέκταση των μαθησιακών ευκαιριών, αλλά όχι πάντα ως επέκταση της δημόσιας παροχής. Η διά βίου μάθηση γίνεται έτσι αντιληπτή ως μια μορφή ιδι-

78 [182] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ωτικοποίησης της εκπαίδευσης, στο πλαίσιο νεοφιλελεύθερων και προσανατολισμένων στην αγορά επιλογών των εθνών-κρατών όσον αφορά την πολιτική τους για τις δημόσιες υπηρεσίες. Η ρητορική της πολιτικής για τη διά βίου μάθηση τονίζει την αποτυχία (ή την αδυναμία) της δημόσιας εκπαίδευσης να ικανοποιήσει τις μαθησιακές ανάγκες των ανθρώπων και να προαγάγει την πρόσβαση και τις ίσες ευκαιρίες. Μάλιστα, η απόδοση της ευθύνης στο άτομο για την απασχολησιμότητά του σε ένα διεθνώς ανταγωνιστικό περιβάλλον συνάδει με την άποψη περί της αναποτελεσματικότητας των δημόσιων μορφών εκπαίδευσης να ικανοποιήσουν τις ανάγκες της μετα-βιομηχανικής, μετα-προνοιακής και μετα-μοντέρνας κοινωνίας (Griffin, 2000: 5-8). Άρρηκτα συνδεδεμένη με την εμπορευματοποίηση της παροχής και την εξατομίκευση της ευθύνης για μάθηση είναι, βέβαια, η ακύρωση της υποχρέωσης των κρατών στην παροχή κοινωνικής πρόνοιας. Όταν αναλύονται οι πολιτικές για τη διά βίου μάθηση, συχνά τίθεται στην ατζέντα η ασυνέπεια της κυβερνητικής πολιτικής (μακριά ωστόσο από άλλες όψεις πολιτικής, όπως είναι η απασχόληση, η αναδιανομή, η φορολογία κ.λπ.). Στις μέρες μας, υπάρχει μια μεταστροφή από την «κυβερνητική πολιτική» στην «κυβερνητική στρατηγική», που υποδηλώνει ότι η κυβέρνηση εγκαταλείπει τον έλεγχο στα αποτελέσματα της πολιτικής και περιορίζεται στην οργάνωση των μέσων. Δηλαδή, η κυβέρνηση δημιουργεί τις συνθήκες στις οποίες τα άτομα μπορούν να μεγιστοποιήσουν τη μάθησή τους, με δική τους όμως ευθύνη. Οι συνθήκες αυτές μπορούν να πάρουν τη μορφή διαφόρων κινήτρων (κυρίως οικονομικών), αλλά και τη μορφή πειθούς ή ακόμη και απειλής. Στο πλαίσιο αυτό, η διά βίου μάθηση είναι μέρος της κυβερνητικής στρατηγικής για την ιδιωτικοποίηση του συστήματος κοινωνικής πρόνοιας. Ωστόσο, ο πολιτικός λόγος για τη διά βίου μάθηση είναι επίσης μέρος της κυβερνητικής στρατηγικής για την επίτευξη και άλλων στόχων, πέραν της οικονομικής ανταγωνιστικότητας, όπως είναι η κοινωνική συνοχή, η κοινωνική ένταξη, η ιδιότητα του πολίτη κ.λπ. Οι πολιτικές για τη διά βίου μάθηση δεν αναφέρονται μόνο σε στόχους όπως είναι η απασχολησιμότητα, η ανάπτυξη του ανθρώπινου δυναμικού, η πιστοποίηση σε θέματα τεχνολογίας και ο παγκόσμιος ανταγωνισμός, αλλά και σε στόχους όπως η κοινωνική ένταξη, η ενεργός συμμετοχή του πολίτη, η ίδια η ποιότητα της ζωής (ό.π.: 3-12). Μάλιστα, οι υποστηρικτές της διά βίου μάθησης λένε ότι εφόσον στην κοινωνία της μάθησης είναι καθολικό το δικαίωμα στην εκπαίδευση (για τους εκπαιδευόμενους και/ή για τους εκπαιδευτικούς φορείς), προάγονται η οικονομική ανταγωνιστικότητα, η προσωπική ανάπτυξη, η ζωή στην κοινότητα και η κοινωνική συνοχή. Προωθώντας τη συμμετοχή όλων στη μαθησιακή διαδικασία, η κοινωνία της μάθησης συμβάλλει στην άρση των ανισοτήτων όσον αφορά την πρόσβαση στην τριτοβάθμια εκπαίδευση και τη συνεχιζόμενη κατάρτιση που υπάρχουν εις βάρος των εργαζομένων μερικής απασχόλησης και των ατόμων με ειδικές ανάγκες ή με περιορισμένα προσόντα. Προς αυτή την κατεύθυνση, τα ιδρύματα δημιουργούν επιτυχή περιβάλλοντα μάθησης, ενώ εμφανίζονται και νέες μορφές δικτύων και συνεργασιών μεταξύ των κυβερνήσεων, των ιδιωτικών ιδρυμάτων και των ατόμων (Green, Wolf and Leney, 1999: ). Μάλιστα, μέσα από τα κείμενα της Ε.Ε. αναδύονται δύο σχέδια πολιτικής για τη διά βίου μάθηση: Η ανταπόκριση στις δυνάμεις του προηγμένου καπιταλισμού και η ανάγκη για τη δημιουργία του Ευρωπαίου πολίτη. Η Ε.Ε. έχει με συνέπεια υποστηρίξει προγράμματα που στοχεύουν στην κοινωνική ένταξη (ακόμα και στην προσωπική ολοκλήρωση), με σκοπό τη διασφάλιση της ισορροπίας ανάμεσα στον βασικό στόχο της οικονομικής αποτελεσματικότητας και εκείνον της κοινωνικής δικαιοσύνης (Jarvis, 2007: ). Έτσι, λοιπόν, επικρατεί ένας δημόσιος λόγος που συνδέει τη διά βίου μάθηση με την ιδιότητα του πολίτη, τη δικαιοσύνη, την ισότητα ευκαιριών και την κοινωνική ένταξη. Την ίδια όμως στιγμή, ο ρόλος του κράτους προς την κατεύθυνση της διασφάλισης αυτών των αντικειμένων πολιτικής καταργείται από τις δυνάμεις που διαμορφώνουν το πλαίσιο της διά βίου μάθησης. Η παγκόσμια κρίση του κράτους πρόνοιας είναι μια κρίση της σοσιαλδημοκρατίας, με επιπτώσεις στις πολιτικές για τη

79 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [183] διά βίου μάθηση. Ο ρόλος του κράτους είναι κρίσιμος στην επίτευξη του σοσιαλδημοκρατικού οράματος για τη διά βίου μάθηση, καθώς στα σοσιαλδημοκρατικά καθεστώτα ή στις κοινωνίες πρόνοιας το κράτος έχει ρόλο αναδιανεμητικό και παρεμβατικό προς όφελος αυτών που δεν ευνοούνται από την παροχή υπηρεσιών, όπως είναι αυτές της εκπαίδευσης. Επιπλέον, πίσω από τον ισχυρισμό ότι η διά βίου μάθηση θα πρέπει να είναι στόχος της κοινωνικής πολιτικής βρίσκεται μια αντίληψη για την εκπαίδευση ότι αποτελεί προϋπόθεση για την ενεργό συμμετοχή των πολιτών (Griffin, 2000: 4-10). Ωστόσο, στις μέρες μας, γινόμαστε μάρτυρες της λεγόμενης «αναδόμησης της ιδιότητας του πολίτη». Πλέον, ο ρόλος του κράτους είναι να διαχειρίζεται τα πλαίσια στα οποία οι πολίτες κάνουν τις δικές τους ατομικές επιλογές, ώστε να προετοιμαστούν για την αυτοδυναμία τους. Η κεντρική λειτουργία της καινούριας εκδοχής της «νεοφιλελεύθερης κοινωνικής μεταρρύθμισης» της διά βίου μάθησης είναι ότι η τελευταία γίνεται ένα σημαντικό μέσο με το οποίο η «κρίση του κράτους πρόνοιας» καθίσταται διαχειρίσιμη και η διαδικασία της θεσμικής αποδόμησης και της πολιτειακής αναδόμησης επιτυγχάνεται. Στο αναδομημένο «μεταπρονοιακό» τοπίο, οι πολίτες μαθαίνουν πώς να γίνουν ένα διαφορετικό είδος πολιτών και η διά βίου μάθηση είναι ακριβώς το να μάθουν να ζουν χωρίς το κράτος πρόνοιας. Αν δεν το μάθουν αυτό με προθυμία, ενθαρρύνονται (ή ακόμη και εξαναγκάζονται) να συμμετέχουν σε διάφορα είδη προγραμμάτων, που «προνοούν» για την ένταξή τους στην εργασία. Μέσω της διά βίου μάθησης, μαθαίνουν πώς να αποτινάξουν την κουλτούρα της εξάρτησης (στην οποία η κοινωνική πρόνοια αντικαθιστούσε την εργασία) και να καταλάβουν ότι η εργασία είναι η απαραίτητη προϋπόθεση της κοινωνικής πρόνοιας (Martin, 2003: ). Έτσι, λοιπόν, προγράμματα όπως ο εγγραμματισμός των ενηλίκων στη Βρετανία θεωρούνται περισσότερο ως μέσα του κράτους πρόνοιας για την ένταξη στην απασχόληση (welfare to work) και την ενδυνάμωση των ατόμων, ώστε να μην εξαρτώνται από το κράτος (Jarvis, 2007: 187). Τέλος, θα πρέπει να επισημανθεί ότι η επικρατούσα άποψη για τη μάθηση, πως είναι ένα είδος πολιτισμικής πρακτικής, ένα μοντέλο ζωής των νέων κοινωνικών τάξεων σε μια κοινωνία μετά το κράτος πρόνοιας, απομακρύνει τη διά βίου μάθηση από τη δημόσια σφαίρα πολιτικής. Η ιδέα ότι η μάθηση λαμβάνει χώρα στην καθημερινή εμπειρία, στις κοινωνικές σχέσεις που αναπτύσσονται στην οικογένεια, στην κοινότητα και στην εργασία απομακρύνει τη διά βίου μάθηση από τη δημόσια εκπαίδευση. Η διά βίου μάθηση μπορεί να είναι αντικείμενο πολιτικής σε σχέση μόνο με ορισμένες σημασίες της, εκείνες που αναφέρονται στην επέκταση των ευκαιριών εκπαίδευσης και κατάρτισης. Μόνο αν το νόημα της διά βίου μάθησης ταυτιστεί με την επέκταση του συστήματος εκπαίδευσης και κατάρτισης, είναι δυνατόν η διά βίου μάθηση να παραμείνει πολιτική της κυβέρνησης. Επιπλέον, η εξάρτηση της πολιτικής ανάλυσης από την έννοια της κοινωνικής πρόνοιας στρέφει την προσοχή μας στους κοινωνικούς στόχους της διά βίου μάθησης: Της κοινωνικής συνοχής, των ίσων ευκαιριών και της κοινωνικής ένταξης. Όμως, όσο απομακρυνόμαστε από τη δημόσια εκπαιδευτική πολιτική και κινούμαστε προς τη διά βίου μάθηση ή την κοινωνία της μάθησης, τόσο δυσκολότερη γίνεται η επίτευξη αυτών των στόχων (Griffin, 2000: 10-13). 3. Η «κυβερνητική στρατηγική» στη διά βίου εκπαίδευση στην Ελλάδα Σ το πλαίσιο αυτής της ενότητας, θα καταδειχθεί ότι από τις αρχές της δεκαετίας του 90, στις πολιτικές για τη διά βίου μάθηση στην Ελλάδα κυριάρχησε η «κυβερνητική στρατηγική», η οποία συνδέεται με τη διαμόρφωση της κοινωνίας της μάθησης και την επέκταση των μαθησιακών ευκαιριών (η οποία δεν συνοδεύεται πάντα με επέκταση της δημόσιας παροχής), ενώ ταυτόχρονα εξατομικεύεται η ευθύνη για μάθηση, με στόχο την ένταξη στην απασχόληση. Και

80 [184] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ στην Ελλάδα, οι δύο βασικοί στόχοι που τέθηκαν ήταν τόσο η οικονομική ανταγωνιστικότητα όσο και η διασφάλιση της κοινωνικής συνοχής. Ενώ όμως τη δεκαετία του 80, το μεγαλύτερο μέρος των προγραμμάτων προσφέρονταν από τον δημόσιο τομέα, η κατάσταση άλλαξε δραστικά τη δεκαετία του 90, όταν κέντρα επαγγελματικής κατάρτισης (στην πλειονότητά τους ιδιωτικά) άρχισαν να προσλαμβάνουν το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης από την Ε.Ε., για να καταπολεμήσουν τον κοινωνικό αποκλεισμό που προέρχεται από την ανεργία. Η έμφαση ήταν πια στη συνεχιζόμενη επαγγελματική κατάρτιση, ενώ η γενική εκπαίδευση ενηλίκων αποδυναμώθηκε. Το ελληνικό κράτος άρχισε να διαχειρίζεται τα πλαίσια στα οποία οι πολίτες κάνουν τις δικές τους ατομικές επιλογές. Ο ρόλος της κεντρικής κυβέρνησης (κυρίως του Υπουργείου Απασχόλησης) ήταν να διοχετεύει μέσω ενός ανεξάρτητου οργανισμού, του ΕΚΕΠΙΣ, τους πόρους στους φορείς συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης. Όμως, παρά την επέκταση της παροχής προγραμμάτων διά βίου μάθησης που εμφανώς έλαβε χώρα στην Ελλάδα, η απομάκρυνση από τη δημόσια εκπαιδευτική πολιτική (με τη μορφή τόσο της ιδιωτικοποίησης του συστήματος, όσο και της εξατομίκευσης της ευθύνης) θέτει υπό αμφισβήτηση τους στόχους της κοινωνικής ένταξης και της διασφάλισης της κοινωνικής συνοχής. Κάνοντας μια σύντομη αναδρομή στην κατάσταση που επικρατούσε στο σύστημα της διά βίου εκπαίδευσης στην Ελλάδα τη δεκαετία του 80, βλέπουμε ότι οι κυριότεροι φορείς εκπαίδευσης ενηλίκων υπάγονταν στον ευρύτερο δημόσιο τομέα. Οι ιδιωτικοί φορείς είχαν σχετικά μικρή συμβολή στην ανάπτυξη δραστηριοτήτων εκπαίδευσης ενηλίκων. Οι περισσότεροι φορείς εκπαίδευσης ενηλίκων υλοποιούσαν προγράμματα για θεσμικά - νομικά θέματα και θέματα που αφορούσαν στη δημόσια διοίκηση και την Τοπική Αυτοδιοίκηση, στο πλαίσιο των προσπαθειών εκσυγχρονισμού του νομικού και θεσμικού πλαισίου που έγιναν μετά το 1974, με την προοπτική της ένταξης της χώρας στην Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα. Αρκετοί φορείς υλοποιούσαν προγράμματα για την κατάρτιση στελεχών του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα στην οργάνωση και διοίκηση, μπροστά στην προοπτική όξυνσης του ανταγωνισμού, που δημιούργησε και την ανάγκη για ανάπτυξη προγραμμάτων εκπαίδευσης ενηλίκων στο μάρκετινγκ και τις δημόσιες/διεθνείς σχέσεις. Οι περισσότεροι από τους φορείς εκπαίδευσης ενηλίκων υλοποιούσαν προγράμματα κατάρτισης στους ηλεκτρονικούς υπολογιστές, το βασικό εργαλείο για τον εκσυγχρονισμό της δημόσιας διοίκησης και των επιχειρήσεων. Η οργάνωση αρκετών προγραμμάτων για συνεταιριστικά θέματα οφειλόταν στην πολιτική επιλογή των διαδοχικών κυβερνήσεων της δεκαετίας του 80 για την ανάπτυξη του συνεταιριστικού κινήματος. Ωστόσο, οι μαζικότεροι φορείς εκπαίδευσης ενηλίκων την περίοδο αυτή ήταν η Λαϊκή Επιμόρφωση η οποία και αναβαθμίστηκε σε Γενική Γραμματεία του Υπουργείου Παιδείας, με το όνομα Γενική Γραμματεία Λαϊκής Επιμόρφωσης (ΓΓΛΕ) και το Υπουργείο Γεωργίας. Η ΓΓΛΕ οργάνωνε προγράμματα επιμόρφωσης που κάλυπταν ένα ευρύ φάσμα θεμάτων αξιοποίησης του ελεύθερου χρόνου των ενηλίκων και απευθύνονταν στα λαϊκά στρώματα. Το Υπουργείο Γεωργίας απευθυνόταν στους εργαζομένους του πρωτογενούς τομέα της οικονομίας και, γενικότερα, στους κατοίκους αγροτικών περιοχών. Οι φορείς εκπαίδευσης ενηλίκων συγχρηματοδοτήθηκαν από το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ), από τα Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα ή από άλλα Κοινοτικά Ταμεία και Προγράμματα (Βεργίδης, 2005: 59-65). Η χρηματοδότηση από το ΕΚΤ διοχετεύτηκε κυρίως στη Λαϊκή Επιμόρφωση και στο Ελληνικό Κέντρο Παραγωγικότητας (ΕΛΚΕΠΑ). Βέβαια, δραστηριότητες επαγγελματικής κατάρτισης αναλάμβαναν και άλλοι δημόσιοι οργανισμοί, όπως ο Οργανισμός Απασχόλησης Εργατικού Δυναμικού (ΟΑΕΔ), η Ελληνική Εταιρεία Τοπικής Ανάπτυξης και Αυτοδιοίκησης (ΕΕΤΑΑ) και ο Ελληνικός Οργανισμός Μικρών και Μεσαίων Επιχειρήσεων και Χειροτεχνίας (ΕΟΜΜΕΧ). Οι δράσεις αυτών των οργανισμών στο πεδίο της συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης επίσης βασίζονταν σχεδόν αποκλειστικά σε πόρους από το ΕΚΤ. Ωστόσο, οι αλλαγές στους στόχους του

81 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [185] ΕΚΤ, κυρίως σε εκείνους που προέρχονταν από τις μεταρρυθμίσεις στον τρόπο χρηματοδότησης του 1988 και του 1993, προκάλεσαν μια σειρά εξελίξεων στο πεδίο της διά βίου εκπαίδευσης στην Ελλάδα (Karalis and Vergidis, 2004: ). Μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του 90, οι αλληλοεπικαλύψεις και οι προστριβές μεταξύ των δημόσιων φορέων κατάρτισης, η σπατάλη πόρων (οι οποίοι προέρχονταν κυρίως από τα Κοινοτικά Ταμεία) και η έλλειψη κεντρικού σχεδιασμού και συντονισμού των φορέων εκπαίδευσης και κατάρτισης οδήγησαν στη ριζική αναδιοργάνωση του συστήματος παροχής υπηρεσιών εκπαίδευσης ενηλίκων και στην εκτενή ιδιωτικοποίησή του 5. Η αλλαγή των ποσοτικών και ποιοτικών χαρακτηριστικών της εκπαίδευσης ενηλίκων την περίοδο αυτή έθεσε νέα προβλήματα, οδήγησε στη διαφοροποίηση των εκπαιδευτικών δραστηριοτήτων και στη ραγδαία εξέλιξη των θεσμών εκπαίδευσης ενηλίκων, προκειμένου να ανταποκριθούν στη νέα κατάσταση. Δημιουργήθηκε νέο θεσμικό πλαίσιο, το οποίο τόνισε και προώθησε μόνο ορισμένες όψεις της διά βίου εκπαίδευσης, με έμφαση στην ανάπτυξη ενός συστήματος επαγγελματικής κατάρτισης (Βεργίδης, 2005: 66-69). Το σύστημα επαγγελματικής κατάρτισης που προωθήθηκε είχε ως εξής. Το 1992 ιδρύθηκε ο Οργανισμός Επαγγελματικής Εκπαίδευσης και Κατάρτισης (ΟΕΕΚ) από το Υπουργείο Παιδείας. Στο δίκτυο της αρχικής επαγγελματικής κατάρτισης, δηλαδή της εκπαιδευτικής δραστηριότητας μέσω της οποίας παρέχονται στα άτομα βασικές επαγγελματικές γνώσεις και δεξιότητες σε συγκεκριμένες ειδικότητες, με σκοπό την ένταξη στην αγορά εργασίας (Ευστράτογλου, 2004: 3), ο ΟΕΕΚ αποτέλεσε το επιτελικό όργανο που θα ασχολούνταν με την έρευνα, τον συντονισμό και τη θεσμοθέτηση της τεχνικής-επαγγελματικής εκπαίδευσης και κατάρτισης, μέσω της ίδρυσης του Εθνικού Συστήματος Επαγγελματικής Εκπαίδευσης και Κατάρτισης (ΕΣΕΕΚ). Τα κυριότερα χαρακτηριστικά του ΕΣΕΕΚ ήταν η ίδρυση των Ινστιτούτων Επαγγελματικής Κατάρτισης (ΙΕΚ), η τοποθέτηση της επαγγελματικής κατάρτισης εκτός του τυπικού εκπαιδευτικού συστήματος, καθώς και η αναγνώριση των παρεχόμενων τίτλων σε εθνικό και κοινοτικό επίπεδο. Ο ΟΕΕΚ, ως Νομικό Πρόσωπο Δημοσίου Δικαίου υπό την εποπτεία του Υπουργείου Παιδείας (το οποίο εγκρίνει όλους τους κανονισμούς που προβλέπονται για τη λειτουργία του), είχε ως σκοπό: α) την οργάνωση και λειτουργία των δημόσιων ΙΕΚ, β) την εποπτεία των ιδιωτικών ΙΕΚ και γ) την πραγματοποίηση των στόχων του ΕΣΕΕΚ. Τα ΙΕΚ, με τη σειρά τους, θα είχαν ως σκοπό την παροχή κάθε είδους επαγγελματικής κατάρτισης, αρχικής ή συμπληρωματικής, για την ένταξη των νέων στην αγορά εργασίας (Κωτσίκης, 2002: ). Αν και ο ΟΕΕΚ ορίστηκε ως ο επόπτης των ΙΕΚ, οι αρμοδιότητες των τελευταίων θα ασκούνταν χωρίς την προηγούμενη έγκριση των κεντρικών πολιτικών και διοικητικών Αρχών, γεγονός που σήμαινε αποκέντρωση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων (Αθανασούλα-Ρέππα, 1999: 83-85). Τέλος, στην έδρα κάθε περιφέρειας της χώρας λειτούργησε Τριμερής Συμβουλευτική Επιτροπή, που απαρτιζόταν από εκπροσώπους των εργοδοτών και των εργαζομένων της περιφέρειας και του ΟΕΕΚ, με κύριο έργο τη διερεύνηση των δεδομένων της αγοράς εργασίας της περιφέρειας και την ιεράρχηση των επαγγελματικών ειδικοτήτων που έπρεπε να λειτουργήσουν στα ΙΕΚ (Κωτσίκης, 2002: 276). Άμεσα συνδεδεμένη με τα παραπάνω ήταν και η θεσμοθέτηση το 1994 του Συστήματος Διαχείρισης και Παρακολούθησης Ενεργειών Συνεχιζόμενης Επαγγελματικής Κατάρτισης. Το σύστημα προέβλεπε αφενός ότι τα επιχειρησιακά προγράμματα που χρηματοδοτούνται από την Ε.Ε. τα διαχειρίζονται οι αρμόδιες υπηρεσίες του Υπουργείου Εργασίας, αφετέρου ότι το συγκεκριμένο Υπουργείο αναλαμβάνει τη διαμόρφωση ενιαίας πολιτικής και στρατηγικής για τη συνεχιζόμενη επαγγελματική κατάρτιση (Βεργίδης, 2005: 74), δηλαδή, την εκπαιδευτική δραστηριότητα μέσω της οποίας παρέχονται στα άτομα γνώσεις και δεξιότητες που συμπληρώνουν, βελτιώνουν και αναβαθμίζουν αυτές που έχουν αποκτηθεί από το εκπαιδευτικό σύστημα, την αρχική επαγγελματική κατάρτιση, την επαγγελματική εμπειρία ή και από άλλες, μη τυπικές και άτυπες μορφές μάθησης, με σκοπό την ένταξη ή επανένταξη των ατόμων στην απασχόληση, την επαγγελματική εξέλιξη και την προσωπική ανά-

82 [186] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ πτυξη (Ευστράτογλου, 2004: 3). Για την υλοποίηση των προγραμμάτων που προκηρύσσονταν από το Υπουργείο Εργασίας προβλέφθηκε η ίδρυση δημόσιων και ιδιωτικών Κέντρων Επαγγελματικής Κατάρτισης (ΚΕΚ) (Βεργίδης, 2005: 74). Έτσι, λοιπόν, στον χώρο της συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης το Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων ανέλαβε τον ρόλο της εποπτείας και του σχεδιασμού των πολιτικών μέσω του Εθνικού Συμβουλίου Επαγγελματικής Κατάρτισης και Απασχόλησης (ΕΣΕΚΑ) (Μάρδας και Βαλκάνος, 2002: ). Καθορίστηκε η άσκηση πολιτικής από το Υπουργείο Εργασίας διαμέσου του Κέντρου Πιστοποίησης Δομών Συνεχιζόμενης Επαγγελματικής Κατάρτισης και Συνοδευτικών Υποστηρικτικών Υπηρεσιών (ΕΚΕΠΙΣ). Το ΕΚΕΠΙΣ ιδρύθηκε το 1994, επανιδρύθηκε το 1997 και οι κύριοι σκοποί του, ως επιτελικού οργάνου, ήταν η πιστοποίηση: των ΚΕΚ, των προγραμμάτων των εκπαιδευτών, της παρεχόμενης κατάρτισης, των Κέντρων Παροχής Συνοδευτικών Υποστηρικτικών Υπηρεσιών και των στελεχών τους (Μάρδας, 2000: ). Τα ΚΕΚ, που στην πλειονότητά τους ήταν ιδιωτικά, είχαν ως βασικά αντικείμενα των δραστηριοτήτων τους: μελέτες αναγκών κατάρτισης, έρευνες για τις ανάγκες εκπαίδευσης και ανάγκες ειδικοτήτων στην αγορά εργασίας, σχεδιασμό προγραμμάτων εκπαίδευσης προσωπικού και ενδοεπιχειρησιακής κατάρτισης, προγράμματα κατάρτισης ανέργων, αξιοποίηση εθνικών-κοινοτικών προγραμμάτων χρηματοδότησης κ.ά. Με απόφαση του Υπουργού, καθορίστηκαν οι όροι και οι προϋποθέσεις σύστασης των ΚΕΚ, οι κατηγορίες τους, τα κριτήρια πιστοποίησής τους, καθώς και ο τρόπος υποβολής των απαιτούμενων δικαιολογητικών. Με τις παραπάνω πολιτικές έγινε απόπειρα να συνδεθεί η εκπαιδευτική πολιτική στη διά βίου μάθηση με τη γενικότερη πολιτική της απασχόλησης και κατ επέκταση με την αγορά εργασίας και τις επιχειρήσεις. Για τον σκοπό αυτό, το 1996, ιδρύθηκαν τα Περιφερειακά Παραρτήματα Απασχόλησης (ΠΕΠΑ), καθώς και τα Κέντρα Επαγγελματικής Τεχνικής Εκπαίδευσης και Κατάρτισης (ΚΕΤΕΚ). Το ΕΚΕΠΙΣ ανέλαβε επίσης τη μελέτη και τον προγραμματισμό των αναγκών σε οργανισμούς κατάρτισης σε επίπεδο νομού, περιφέρειας και ολόκληρης της χώρας (Μάρδας και Βαλκάνος, 2002: ). Σε σχέση με την εμβέλεια των φορέων, τα ΚΕΚ διακρίθηκαν σε δύο κατηγορίες: α) τα ΚΕΚ εθνικής εμβέλειας, που εκτός από τις εγκαταστάσεις της έδρας τους διέθεταν δύο κατ ελάχιστο και τέσσερις κατ ανώτατο όριο πιστοποιημένες δομές σε ισάριθμες διοικητικές περιφέρειες της χώρας, β) τα ΚΕΚ περιφερειακής εμβέλειας, που διέθεταν δομές σε μία διοικητική περιφέρεια της χώρας και είχαν δικαίωμα υλοποίησης προγραμμάτων στα όρια αυτής (Καραλής, 1999: 68). Για την προώθηση της διά βίου εκπαίδευσης και μάθησης, ψηφίστηκε το 2003 ειδικός νόμος (Ν. 3191/2003), με τον οποίο δημιουργήθηκε Εθνικό Σύστημα Σύνδεσης της Αρχικής και της Συνεχιζόμενης Επαγγελματικής Κατάρτισης και Εκπαίδευσης με την Απασχόληση (ΕΣΣΕΕΚΑ). Με το σύστημα αυτό επιχειρήθηκε η ανάπτυξη του συντονισμού των δράσεων κατάρτισης και ενισχύθηκε η προσπάθεια αντιμετώπισης των επικαλύψεων των συναρμόδιων φορέων. Στόχος του συστήματος ήταν οι πολίτες να έχουν τη δυνατότητα να πιστοποιούν τα προσόντα και τις επαγγελματικές τους δεξιότητες, ανεξάρτητα από τον τρόπο και τη διαδρομή που ακολούθησαν για την απόκτησή τους (Βεργίδης, 2004: 59). Αν και η συνεχιζόμενη επαγγελματική κατάρτιση στην Ελλάδα ασκείται από έναν μεγάλο αριθμό φορέων που ανήκουν στον δημόσιο, ιδιωτικό και ευρύτερο κοινωνικό τομέα, η Πολιτεία έδωσε από την αρχή έμφαση στη συνεχιζόμενη επαγγελματική κατάρτιση που συντελείται με τη βοήθεια του ΕΚΤ (Ευστράτογλου, 2004: 3-4). Τα πιστοποιημένα ΚΕΚ απέκτησαν το δικαίωμα να λαμβάνουν χρηματοδότηση από το ΕΚΤ για συνεχιζόμενη κατάρτιση, με σκοπό να καταπολεμήσουν την ανεργία και τον κοινωνικό αποκλεισμό (Karalis and Vergidis, 2004: 182). Η εξέλιξη αυτή ήταν συναφής με τους στόχους του ΕΚΤ στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής πολιτικής για τη διά βίου μάθηση. Ο Κανονισμός της ΕΟΚ 2084/93 είχε τροποποιήσει το περιεχόμενο και την εμβέλεια των παρεμβάσεων του ΕΚΤ

83 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [187] προς την κατεύθυνση της ανάπτυξης δικτύων κατάρτισης μεταξύ των κρατών-μελών. Είχε τονίσει τη σκοπιμότητα να εξασφαλιστεί ότι ο στόχος της επαγγελματικής ένταξης ενισχύει την απασχόληση και την επαγγελματική εξειδίκευση μέσω ενεργειών πρόσληψης, παροχής συμβουλών και ανάπτυξης δικτύων κατάρτισης σε ολόκληρη την Κοινότητα. Με τη μεταρρύθμιση των Διαρθρωτικών Ταμείων του 1993, ως στόχος του ΕΚΤ τέθηκε για πρώτη φορά «η ένταξη των προσώπων που απειλούνται με αποκλεισμό από την αγορά εργασίας», ενώ διατηρήθηκαν οι βασικοί άξονες παρεμβάσεων που προβλέπονταν με βάση τους έως τότε Κανονισμούς. Η περίοδος χρηματοδότησης από το ΕΚΤ, , ως αποτέλεσμα της μεταρρύθμισης του 1993, αναγόρευσε το ΕΚΤ σε βασικό πλέον μέσο εφαρμογής της κοινοτικής πολιτικής καταπολέμησης της ανεργίας. Οι ενέργειες επαγγελματικής κατάρτισης, αλλά και το σύνολο των παρεμβάσεων του ΕΚΤ, στόχευαν στην επαγγελματική ένταξη των ανέργων και των απειλούμενων από οικονομικό και κοινωνικό αποκλεισμό (Καραλής, 2003: 8-9). Έτσι, λοιπόν, η ανάπτυξη του συστήματος συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης στην Ελλάδα με βάση τις χρηματοδοτήσεις από τα Κοινοτικά Πλαίσια Στήριξης (ΚΠΣ) συνεισέφερε στην ενίσχυση της «στρατηγικής της κοινωνικής ένταξης και αντιμετώπισης του αποκλεισμού», η οποία αφορά στη δημιουργία των κοινωνικών, οικονομικών, πολιτιστικών και εκπαιδευτικών προϋποθέσεων για την ένταξη συγκεκριμένων πληθυσμών-στόχων (ανέργων, ευπαθών κοινωνικά ομάδων) στον κοινωνικά και οικονομικά ενεργό πληθυσμό. Έχει υποστηριχθεί ότι η απουσία χρηματοδοτήσεων για την ανάπτυξη δραστηριοτήτων εκπαίδευσης ενηλίκων που δεν συνδέονται άμεσα με την οικονομική σφαίρα και το επάγγελμα είχε ως αποτέλεσμα το μεγαλύτερο μέρος των δραστηριοτήτων εκπαίδευσης ενηλίκων στη χώρα μας, από τη δεκαετία του 90, να καθορίζεται από αυτή τη στρατηγική (Καραλής και Βεργίδης, 2004: 14-16). Εν τέλει, όμως, έγινε σαφές ότι το ΕΣΣΕΕΚΑ αποσκοπούσε σε συμφωνία με την κοινοτική πολιτική για τη διά βίου εκπαίδευση και μάθηση στην απασχολησιμότητα/προσαρμοστικότητα του εργατικού δυναμικού. Μέσω αυτού του συστήματος, ο προσανατολισμός της εκπαίδευσης ενηλίκων φάνηκε να ανταποκρίνεται περισσότερο προς την ανάπτυξη της στρατηγικής της «συμπληρωματικής κατάρτισης» (Βεργίδης, 2004: 60), στην οποία εντάσσονται δραστηριότητες εκπαίδευσης ενηλίκων που στοχεύουν στην κάλυψη των αδυναμιών του τυπικού εκπαιδευτικού συστήματος, όπως είναι οι ανεπάρκειες της τεχνικής-επαγγελματικής εκπαίδευσης, η μη ολοκλήρωση της εννιάχρονης υποχρεωτικής εκπαίδευσης, η αναντιστοιχία των προγραμμάτων σπουδών της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης με τις ανάγκες της αγοράς εργασίας και της οικονομίας (Καραλής και Βεργίδης, 2004: 14). Εώς έναν βαθμό οι δραστηριότητες εκπαίδευσης ενηλίκων αυτής της περιόδου εντάσσονται και στη στρατηγική της «επιστημονικής εξειδίκευσης» του στελεχικού δυναμικού, σύμφωνα με τις ανάγκες της αγοράς εργασίας. Οι δράσεις κατάρτισης του Γ ΚΠΣ απευθύνονταν εν τέλει κατά κύριο λόγο σε δημοσίους υπαλλήλους και σε ανέργους, στην πλειονότητά τους πτυχιούχους, καθώς και σε φοιτητές/φοιτήτριες με κάρτα ανεργίας από τον ΟΑΕΔ, ενώ ήταν μικρή η συμμετοχή των ευπαθών κοινωνικά ομάδων (Βεργίδης, 2004: 60). Η έμφαση που αποδόθηκε στη συνεχιζόμενη επαγγελματική κατάρτιση σήμαινε επίσης ότι ήδη από το 1995 ένας μεγάλος αριθμός οργανισμών απέκτησε «προσωρινή πιστοποίηση» για την εφαρμογή προγραμμάτων κατάρτισης στο πλαίσιο του ΚΠΣ. Είχε λήξει το καθεστώς χρηματοδότησης συγκεκριμένων δημόσιων οργανισμών, όπως της ΓΓΛΕ, οι δραστηριότητες της οποίας συρρικνώθηκαν. Τα πιστοποιημένα ΚΕΚ υπέβαλαν προτάσεις στο Υπουργείο Εργασίας και η εκχώρηση των προγραμμάτων λάμβανε χώρα μετά από αξιολόγηση από επιτροπές του Υπουργείου. Το σύστημα συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης βασιζόταν, επομένως, κυρίως σε ιδιωτικούς οργανισμούς κατάρτισης. Αν και συνήθως ήταν ο δημόσιος τομέας που αναλάμβανε τον όγκο των δραστηριοτήτων κατάρτισης, η συμμετοχή του τελευταίου υποχώρησε αισθητά. Η συμμετοχή των ιδρυμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης μειώθηκε σταδιακά και το δίκτυο της Λαϊκής Επιμόρφωσης είχε να επιδείξει

84 [188] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ περιορισμένη δράση στο σύστημα της συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης (αν και είχε ήδη δημιουργήσει 17 ΚΕΚ). Η συμμετοχή της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, των κοινωνικών σωμάτων και κοινωνικών εταίρων ήταν επίσης περιορισμένη συγκριτικά με αυτή των ιδιωτικών οργανισμών (Karalis and Vergidis, 2004: ). Θα πρέπει να σημειωθεί ότι οι αυστηρές και δύσκαμπτες διαδικασίες πιστοποίησης που υιοθέτησε το ΕΚΕΠΙΣ οδήγησαν στην ίδρυση οργανισμών κατάρτισης (τα ΚΕΚ) με υποδομή και τεχνογνωσία υψηλής ποιότητας. Η δυσκολία των δημόσιων οργανισμών (όπως της ΓΓΛΕ) να προσαρμοστούν στις ιδιαίτερα απαιτητικές προδιαγραφές που έθεσε το ΕΚΕΠΙΣ, μαζί με την απουσία τεχνογνωσίας στην απαίτηση προγραμμάτων συνεχιζόμενης κατάρτισης μέσα σε ένα ανταγωνιστικό πλαίσιο, οδήγησαν στην ιδιωτικοποίηση του συστήματος της συνεχιζόμενης κατάρτισης. Η έλλειψη κυβερνητικής πολιτικής προς την κατεύθυνση υποστήριξης των δημόσιων οργανισμών συνέβαλε στη διαμόρφωση αυτής της κατάστασης. Επιπρόσθετα, ο προσανατολισμός των δραστηριοτήτων του συστήματος προς την καταπολέμηση της ανεργίας και του κοινωνικού αποκλεισμού οδήγησε στη μείωση των δραστηριοτήτων της γενικής εκπαίδευσης ενηλίκων (π.χ. προγράμματα με στόχο την προσωπική ανάπτυξη, δραστηριότητες αξιοποίησης του ελεύθερου χρόνου, προγράμματα εκπαίδευσης για την ενεργό συμμετοχή του πολίτη και προγράμματα σε θέματα πολιτισμού) (Karalis and Vergidis, 2004: ). Ωστόσο, θα πρέπει να επισημανθεί ότι στις αρχές της δεκαετίας που διανύουμε, με χρηματοδότηση επίσης από την Ε.Ε., δημιουργήθηκαν τα Σχολεία Δεύτερης Ευκαιρίας (ΣΔΕ) και τα Κέντρα Εκπαίδευσης Ενηλίκων (ΚΕΕ) στο πλαίσιο μιας προσπάθειας οργάνωσης από την πλευρά της Γενικής Γραμματείας Εκπαίδευσης Ενηλίκων (ΓΓΕΕ) και του Ινστιτούτου Διαρκούς Εκπαίδευσης Ενηλίκων (ΙΔΕΚΕ) ενός πλέγματος δραστηριοτήτων τυπικής και μη τυπικής εκπαίδευσης, που να απευθύνονται σε νέους και ενηλίκους που δεν έχουν ολοκληρώσει την υποχρεωτική εκπαίδευση, σε ευπαθείς κοινωνικά ομάδες και σε ενηλίκους που ενδιαφέρονται για κοινωνικά και πολιτιστικά θέματα. Οι δράσεις των νέων αυτών φορέων προσανατολίστηκαν προς τη συμπληρωματική εκπαίδευση, την αντιμετώπιση του αποκλεισμού και την προσωπική και κοινωνικο-πολιτιστική ανάπτυξη. Η σύγκριση, ωστόσο, του δικτύου της ΓΓΕΕ και του ΙΔΕΚΕ με το ΕΣΣΕΕΚΑ είναι αποκαλυπτική των προτεραιοτήτων της Ε.Ε. και των αρμόδιων Αρχών. Οι διαθέσιμοι πόροι χρησιμοποιήθηκαν κυρίως για την επαγγελματική εκπαίδευση και κατάρτιση των νέων και των ενηλίκων. Αντίθετα, αποδείχθηκαν περιορισμένες οι δραστηριότητες που υλοποιήθηκαν για την προσωπική και την κοινωνικο-πολιτιστική ανάπτυξη και τη συμπληρωματική εκπαίδευση των υποεκπαιδευμένων (Βεργίδης, 2004: 65-68). 4. Συμπεράσματα Σ υνοψίζοντας, σε πολλές χώρες της Ευρώπης, οι συνθήκες της παγκοσμιοποίησης καθιέρωσαν την κοινωνία της μάθησης ως την ευέλικτη και ανοικτή κοινωνία, η οποία ανταποκρίνεται στις αλλαγές που καθοδηγούνται από την οικονομία της γνώσης και την αγορά. Με τη σειρά της, η διά βίου μάθηση τόνισε την ευέλικτη προετοιμασία του εργατικού δυναμικού (κυρίως του τριτογενούς τομέα της οικονομίας). Ένα εύρος περιβαλλόντων μάθησης θα προσφέρονταν στα άτομα ώστε να κάνουν τις επιλογές τους σύμφωνα με τις διαφαινόμενες απαιτήσεις της αγοράς εργασίας, χωρίς όμως η επέκταση των μαθησιακών ευκαιριών να σημαίνει απαραίτητα και επέκταση της δημόσιας παροχής. Η επικράτηση της λεγόμενης «κυβερνητικής στρατηγικής» σήμαινε ότι οι κυβερνήσεις δημιουργούν τις συνθήκες ώστε τα άτομα να μεγιστοποιήσουν με δική τους ευθύνη τη μάθησή τους. Ο πολιτικός λόγος για τη διά βίου μάθηση αποτέλεσε μέρος της κυβερνητικής στρατηγικής για την επίτευξη των στόχων τόσο της οικονομικής ανταγωνιστικότητας όσο και της κοινωνικής συνοχής/ένταξης. Είναι ένας λόγος που κυριάρχησε σε διεθνές επίπεδο (π.χ. στην ευρωπαϊκή πολιτική για τη διά βίου μάθη-

85 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [189] ση), αλλά και σε επίπεδο πολιτικών των εθνών-κρατών. Όμως, η σύνδεση της διά βίου μάθησης με κοινωνικούς στόχους λαμβάνει χώρα την ίδια στιγμή που ο ρόλος του κράτους στη διασφάλιση αυτών των στόχων καταργείται από εκείνες τις δυνάμεις (της παγκοσμιοποίησης) που διαμορφώνουν το πλαίσιο της διά βίου μάθησης και που συνδέονται με την κρίση της σοσιαλδημοκρατίας. Στις μέρες μας, το κράτος διαχειρίζεται τα πλαίσια στα οποία οι πολίτες κάνουν τις δικές τους ατομικές επιλογές, συμμετέχοντας σε προγράμματα διά βίου μάθησης, ώστε να ενταχθούν στην απασχόληση και να μην εξαρτώνται πλέον από το κράτος. Η απομάκρυνση, ωστόσο, από τη δημόσια εκπαιδευτική πολιτική και η μετακίνηση προς τη διά βίου μάθηση και την κοινωνία της μάθησης δυσχεραίνει την επίτευξη κοινωνικών στόχων, όπως είναι η κοινωνική συνοχή/ένταξη και η ισότητα ευκαιριών. Οι επιπτώσεις αυτής της πολιτικής διέφεραν από χώρα σε χώρα. Σε χώρες με σχετικά αναπτυγμένη παροχή εκπαιδευτικών ευκαιριών, η «κοινωνία της μάθησης» και η «διά βίου μάθηση» εμφανίστηκαν ως απειλή μάλλον παρά ως ικανοποίηση των παλαιών προσδοκιών της «εκπαίδευσης για όλους». Ωστόσο, σε χώρες και περιοχές χωρίς επαρκή παροχή διά βίου εκπαίδευσης, η ανοικτή αγορά προκάλεσε ακόμα και αύξηση της εκπαιδευτικής παροχής (Olesen, 2006: ). Στην περίπτωση της Ελλάδας, από τις αρχές της δεκαετίας του 90, ήταν καταφανής η αύξηση της παροχής προγραμμάτων διά βίου εκπαίδευσης, με έμφαση στη διαμόρφωση ενός συστήματος αρχικής και συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης. Οι εξελίξεις στις πολιτικές για τη διά βίου εκπαίδευση κατέδειξαν ωστόσο την κυριαρχία της «κυβερνητικής στρατηγικής», η οποία συνδέεται με τη διαμόρφωση της κοινωνίας της μάθησης και την επέκταση των μαθησιακών ευκαιριών (όχι όμως πάντα με την επέκταση της δημόσιας παροχής), αποδίδοντας ταυτόχρονα την ευθύνη στο άτομο να συμμετέχει σε προγράμματα διά βίου μάθησης, ώστε να ενταχθεί στην απασχόληση. Δύο βασικοί στόχοι τέθηκαν: Η οικονομική ανταγωνιστικότητα και η διασφάλιση της κοινωνικής συνοχής. Το ελληνικό κράτος προώθησε τη συνεχιζόμενη επαγγελματική εκπαίδευση και κατάρτιση με τη βοήθεια του ΕΚΤ. Όμως, ενώ τη δεκαετία του 80, το μεγαλύτερο μέρος των προγραμμάτων προσφέρονταν από τον δημόσιο τομέα, από τη δεκαετία του 90 δημόσιοι οργανισμοί, όπως η ΓΓΛΕ (αργότερα ΓΓΕΕ και σήμερα Γενική Γραμματεία Διά Βίου Μάθησης), δεν μπορούσαν να συναγωνιστούν τα υψηλά οργανωμένα και εξοπλισμένα ιδιωτικά ΚΕΚ, στα οποία κατευθυνόταν πια το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης από την Ε.Ε. Η μείωση των δραστηριοτήτων κατάρτισης από την πλευρά του δημόσιου τομέα οφειλόταν στην έλλειψη κυβερνητικής πολιτικής στήριξης των δημόσιων φορέων. Επίσης, η ενίσχυση και επέκταση της συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης οδήγησαν στην αποδυνάμωση της γενικής εκπαίδευσης ενηλίκων. Οι δράσεις της ΓΓΛΕ συρρικνώθηκαν, με μόνο κάποια σημάδια μελλοντικής εξέλιξης με τα σχετικά πρόσφατα ιδρυθέντα ΣΔΕ και ΚΕΕ. Μάλιστα, στον χώρο της συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης, τα ΚΕΚ (στην πλειονότητά τους ιδιωτικά) απέκτησαν το δικαίωμα να προσλαμβάνουν χρηματοδότηση από το ΕΚΤ, για να καταπολεμήσουν τον κοινωνικό αποκλεισμό που προέρχεται από την ανεργία. Το ελληνικό κράτος άρχισε, έτσι, να διαχειρίζεται τα πλαίσια στα οποία οι πολίτες κάνουν τις δικές τους ατομικές επιλογές, ενώ ο ρόλος της κεντρικής κυβέρνησης ήταν να διοχετεύει μέσω ενός ανεξάρτητου οργανισμού, του ΕΚΕΠΙΣ, τους πόρους στους φορείς συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης. Πράγματι, η ευρωπαϊκή χρηματοδότηση βοήθησε την ανάπτυξη της διά βίου εκπαίδευσης στην Ελλάδα και τα προγράμματα συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης θα ανταποκρίνονταν επίσης στην ανάγκη για κοινωνική συνοχή και ένταξη. Ωστόσο, η ιδιωτικοποίηση του συστήματος της διά βίου εκπαίδευσης, μαζί με την εξατομίκευση της ευθύνης για μάθηση (αλλιώς, η απομάκρυνση από τη δημόσια εκπαιδευτική πολιτική) θέτουν υπό αμφισβήτηση την επίτευξη στόχων όπως είναι η κοινωνική συνοχή και η κοινωνική ένταξη, καθώς και η ενεργός ιδιότητα του πολίτη. Γόνιμο, προς αυτή την κατεύθυνση, θα ήταν να εξεταστούν σε μελλοντική έρευνα οι λόγοι για τους οποίους αποδείχτηκε τελικά περιορισμένη η συμμετοχή των ευπαθών κοινωνικά ομάδων.

86 [190] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ Επιπρόσθετα, στις μέρες μας, θα πρέπει να επανεξεταστούν τόσο στην Ελλάδα όσο και σε άλλα μέρη του κόσμου οι στόχοι της κριτικής εκπαίδευσης ενηλίκων. Καθώς η τρέχουσα συναίνεση πολιτικής για τη διά βίου εκπαίδευση μετατρέπει τα βαθιά οικονομικά προβλήματα σε βραχυπρόθεσμα οικονομικά σχέδια, η κριτική εκπαίδευση ενηλίκων καλείται να εστιάσει στην κατανόηση της πολιτικής και ιδεολογικής διαδικασίας της κατασκευής της διά βίου μάθησης ως υποκατάστατου πολιτικής και να θέσει το ερώτημα πώς οι πολίτες μπορούν πραγματικά να «διαμορφώνουν» και όχι απλά να «χρησιμοποιούν και να επιλέγουν» (Martin, 2003: & 577). Προς αυτή την κατεύθυνση, θα πρέπει να πραγματοποιηθεί μια μετατόπιση από το ενδιαφέρον για ποσοτική πρόσκτηση γνωστικών και μεταγνωστικών δεξιοτήτων προς το ενδιαφέρον για ποιοτικό μετασχηματισμό των υποκειμένων, ο οποίος επιτυγχάνεται με τη σταδιακή εμβάθυνση στις πολιτικής φύσης τέχνες της δημοκρατικής επικοινωνίας και της διαπραγμάτευσης και μέσα από την ανάπτυξη των δεξιοτήτων της περίσκεψης, της αμφισβήτησης και της συζήτησης. Αυτή η διαδικασία απαιτεί μια θεωρία της μάθησης που να διδάσκει πώς οι εξουσίες διαμορφώνονται, λειτουργούν και διατηρούνται και πώς γίνονται διαπραγματεύσιμες με τρόπο παραγωγικό οι πολιτικές σε θεσμικό και συλλογικό επίπεδο (Olssen, 2006: 225). Εν τέλει, είναι καιρός να επανεξεταστούν οι τέσσερις στόχοι της διά βίου μάθησης που σύμφωνα με τον Jarvis (2004: 9-11) είναι η απασχολησιμότητα, η ενεργός ιδιότητα του πολίτη, η κοινωνική ένταξη και η προσωπική ολοκλήρωση. Έτσι, λοιπόν, ο ρόλος της διά βίου εκπαίδευσης για την απασχόληση είναι απαραίτητος όχι μόνο για την κοινωνία της γνώσης, αλλά και για την ίδια την ανθρώπινη κατάσταση (αξιοποίηση ανθρώπινων δυνατοτήτων και δημιουργικότητας). Η διά βίου εκπαίδευση μπορεί να συμβάλλει στη διαμόρφωση μιας δημοκρατικής κοινωνίας με μορφωμένους πολίτες, ενεργά μέλη των τοπικών κοινωνιών τους και με δυνατότητα παρέμβασης στις διεργασίες διακυβέρνησης. Η διά βίου εκπαίδευση μπορεί να υπηρετήσει ουσιαστικά τους κοινωνικά αποκλεισμένους, ώστε να εισχωρήσουν στο σύστημα μέσω της απόκτησης απασχόλησης, ενώ μπορεί να συμβάλει στην πλήρη ανάπτυξη των ανθρώπων μέσω της μόρφωσης σε ποικίλα πεδία νοήματος. Σημειώσεις 1. Στις πολιτικές για τη διά βίου μάθηση τρία κύρια μοντέλα εντοπίζονται στην Ευρώπη. Το πρώτο μοντέλο είναι αυτό που βασίζεται στη ζήτηση «εθελοντικής συνεργασίας των κοινωνικών εταίρων», το οποίο οραματίζεται την κοινωνία της μάθησης ως την ικανοποίηση της ατομικής ζήτησης για νέες ευκαιρίες και ως δίκτυα και συνεργασία κοινωνικών εταίρων, με τη διευκόλυνση των νέων τεχνολογιών και την καθοδήγηση της αγοράς (π.χ. Ηνωμένο Βασίλειο). Ένα δεύτερο μοντέλο είναι το μοντέλο «συνεργασίας μεταξύ των κοινωνικών εταίρων», το οποίο, αν και αναγνωρίζει τη σημασία της ατομικής ευθύνης και υποστηρίζει την ύπαρξη πολλαπλών φορέων, ποικίλων ενδιαφερομένων και μέγιστης χρήσης των νέων τεχνολογιών μάθησης, τονίζει τους περιορισμούς της αγοράς και τη σπουδαιότητα της ρύθμισης από το κράτος (π.χ. Σουηδία). Τέλος, το «κρατικιστικό» μοντέλο παραμένει σχετικά συγκεντρωτικό και ενιαίο, με τη διαρκή κυριαρχία ενός αρκετά παραδοσιακού εκπαιδευτικού παραδείγματος (π.χ. Ελλάδα) (Green, 2003: 10-17). 2. Τα χαρακτηριστικά της Ελλάδας ως ευρωπαϊκής «ημι-περιφέρειας» μπορούν να συνοψιστούν στον ανεπιτυχή εκσυγχρονισμό της γεωργίας, στην απουσία ισχυρών δεσμών ανάμεσα στον πρωτογενή και δευτερογενή τομέα της οικονομίας και σε ένα αναποτελεσματικό κράτος (λόγω των πελατειακών του χαρακτηριστικών) για την επίτευξη των παραπάνω (Prokou, 2003: ). 3. Στο σημείο αυτό κρίνεται σκόπιμο να επισημανθεί η διαφοροποίηση των όρων «διά βίου εκπαίδευση» και «διά βίου μάθηση». Η «διά βίου εκπαίδευση» παραπέμπει σε κάθε σχεδιασμένη σειρά γεγονότων που έχει ανθρωπιστική βάση, στοχεύει στη μάθηση και κατανόηση από την

87 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [191] πλευρά των συμμετεχόντων και μπορεί να συμβεί σε οποιαδήποτε φάση της ζωής (Jarvis, 2003: 53). Η «διά βίου μάθηση» υποδηλώνει τον απεριόριστο και αέναο χαρακτήρα της μάθησης, που καλύπτει όλο το φάσμα της ζωής και περιλαμβάνει όλες ανεξαιρέτως τις μορφές μάθησης, τόσο εκείνες που παρέχονται από εκπαιδευτικούς φορείς όσο και όλες τις μορφές άτυπης μάθησης. Ωστόσο, ο όρος «διά βίου μάθηση» έχει επικρατήσει στις μέρες μας, σε διεθνές επίπεδο, για τρεις βασικούς λόγους: α) αντανακλά την ανάγκη συνεχούς απόκτησης και ανανέωσης γνώσεων που χαρακτηρίζει τις μεταβιομηχανικές κοινωνίες, β) πολλαπλασιάζονται διαρκώς οι ευέλικτες μορφές μάθησης οι οποίες αντικαθιστούν εκείνες που πραγματοποιούνται στους παραδοσιακούς εκπαιδευτικούς οργανισμούς, με συνέπεια να πληθαίνουν τα άτομα που συνεχίζουν την εκπαίδευσή τους ατομικά, στον δικό τους χώρο, χρόνο και ρυθμό, παρακολουθώντας προγράμματα εκπαίδευσης από απόσταση, μερικής ή περιοδικής φοίτησης, αυτομόρφωσης κ.ά., γ) τα κράτη, μέσα στις διεθνείς συνθήκες οξύτατου ανταγωνισμού και τάσης μείωσης των δημόσιων δαπανών, χρηματοδοτούν όλο και λιγότερο τους εκπαιδευτικούς θεσμούς, αποδίδοντας την ευθύνη στα άτομα να φροντίσουν τα ίδια για τη συνεχιζόμενη εκπαίδευσή τους (Κόκκος, 2005: 33-34). 4. Ο όρος «κοινωνία της μάθησης» ταυτίζεται σε μεγάλο βαθμό με τον όρο «κοινωνία της γνώσης», σύμφωνα με τον οποίο η παλιά σχέση κεφαλαίου-εργασίας αντικαθίσταται από μια σχέση κεφαλαίου-γνώσης-εργασίας, με την ικανότητα και τις δεξιότητες που βασίζονται στη γνώση να παίζουν έναν όλο και πιο σημαντικό ρόλο (Schuller, Schuetze and Istance, 2002: 4). 5. Χαρακτηριστικά, για την περίοδο , οι Karalis and Vergidis (2004: 183) παραθέτουν τα εξής στοιχεία που αφορούν στον αριθμό των ΚΕΚ στις διάφορες κατηγορίες οργανισμών: τοπικές Αρχές (41), ΝΕΛΕ (17), δημόσιος τομέας (13), ιδιωτικός τομέας (144), πανεπιστήμια (19), κοινωνικοί εταίροι (28). Τα στοιχεία αυτά αναδεικνύουν την υπεροχή του ιδιωτικού τομέα στην παροχή συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης στην Ελλάδα. Βιβλιογραφικές αναφορές Green A., (2003), «Οι πολλές όψεις της διά βίου μάθησης: Σύγχρονες τάσεις στην εκπαιδευτική πολιτική στην Ευρώπη» ( The Many Faces of Lifelong Learning: Recent Education Policy Trends in Europe ), ανακοίνωση σε συνέδριο με τίτλο: Ο επαγγελματισμός στη συνεχιζόμενη κατάρτιση, Πανεπιστήμιο Μακεδονίας, Μαΐου. Green A., Wolf A. and Leney T., (1999), Convergence and Divergence in European Education and Training Systems, London: Institute of Education University of London. Griffin C., (2000), Lifelong Learning: Policy, Strategy and Culture, working papers of the Global Colloquium on Supporting Lifelong Learning (online), Milton Keynes, UK: Open University. Available from [accessed: (June 2006)]. Jarvis P., (2000), Globalisation, the Learning Society and Comparative Education, Comparative Education 36 (3): Jarvis P., (2003), Συνεχιζόμενη εκπαίδευση και κατάρτιση: Θεωρία και πράξη, Αθήνα: Μεταίχμιο. Jarvis P., (2004), «Το Νόημα της ισόβιας μάθησης για τη διά βίου εκπαίδευση», Εκπαίδευση Ενηλίκων 1: Jarvis P., (2006), Beyond the Learning Society: Globalisation and the Moral Imperative for Reflective Social Change, International Journal of Lifelong Education 25 (3): Jarvis P., (2007), Globalisation, Lifelong Learning and the Learning Society: Sociological Perspectives, London and New York: Routledge.

88 [192] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ Karalis T. and Vergidis D., (2004), Lifelong Education in Greece: Recent Developments and Current Trends, International Journal of Lifelong Education 23 (2): Martin I., (2003), Adult Education, Lifelong Learning and Citizenship: Some Ifs and Buts, International Journal of Lifelong Education 22 6: Olesen H.S., (2006), Beyond the Abstractions! Adult Education Research from Idealism to Critical Social Science, International Journal of Lifelong Education 25 (3): Olssen M., (2006), Understanding the Mechanisms of Neoliberal Control: Lifelong Learning, Flexibility and Knowledge Capitalism, International Journal of Lifelong Education 25 (3): Prokou E., (2003), International Influences on Educational Policy - With Special Reference to the Technological Sector of Higher Education - in Greece as a European Semi-Periphery, Compare 33 (3): Prokou E., (2008), A Comparative Approach to Lifelong Learning Policies in Europe: The Cases of the UK, Sweden and Greece, European Journal of Education: Research, Development and Policies 43 (1): Αθανασούλα-Ρέππα Α., (1999), «Λήψη Αποφάσεων στον Χώρο της Εκπαίδευσης», στο: Α. Αθανασούλα-Ρέππα, Μ. Κουτούζης, Γ. Μαυρογιώργος, Β. Νιτσόπουλος και Δ. Χαλκιώτης, Διοίκηση Εκπαιδευτικών Μονάδων: Εκπαιδευτική Διοίκηση και Πολιτική, τόμ. Α, Πάτρα: ΕΑΠ, σ.σ Βεργίδης Δ., (2004), «Η Εκπαίδευση ενηλίκων στην Ελλάδα: Επιτεύγματα και δυσλειτουργίες», στα: πρακτικά του 1ου Συνεδρίου της Επιστημονικής Ένωσης Εκπαίδευσης Ενηλίκων, Αθήνα: Μεταίχμιο, σ.σ Βεργίδης Δ., (2005), «Κοινωνικές και οικονομικές διαστάσεις της εκπαίδευσης ενηλίκων», στο: Δ. Βεργίδης και Ε. Πρόκου, Σχεδιασμός, Διοίκηση και Αξιολόγηση Προγραμμάτων Εκπαίδευσης Ενηλίκων: Στοιχεία Κοινωνικο-οικονομικής Λειτουργίας και Θεσμικού Πλαισίου, τόμ. Α, Πάτρα: ΕΑΠ, σ.σ Ευστράτογλου Α., (2004), «Η Συνεχιζόμενη επαγγελματική κατάρτιση στην Ελλάδα», δημοσιευμένο κείμενο στο (προσπελάστηκε τον Οκτώβριο του 2006). Καραλής Θ. και Βεργίδης Δ., (2004), «Τυπολογίες και στρατηγικές στην εκπαίδευση ενηλίκων», Εκπαίδευση Ενηλίκων 2: Καραλής Θ., (1999), «Οργάνωση και διαχείριση προγραμμάτων εκπαίδευσης ενηλίκων», στο: Δ. Βεργίδης και Θ. Καραλής, Εκπαίδευση ενηλίκων: Σχεδιασμός, οργάνωση και αξιολόγηση προγραμμάτων, τόμ. Γ, Πάτρα: ΕΑΠ, σ.σ Καραλής Θ., (2003), «Η Εκπαίδευση ενηλίκων στη σύγχρονη ελληνική πραγματικότητα», δημοσιευμένο κείμενο στο (προσπελάστηκε τον Οκτώβριο του 2006). Καραλής Θ. και Βεργίδης Δ., (2004), «Τυπολογίες και στρατηγικές στην εκπαίδευση ενηλίκων», Εκπαίδευση Ενηλίκων 2: Κόκκος Α., (2005), Εκπαίδευση ενηλίκων: Ανιχνεύοντας το πεδίο, Αθήνα: Μεταίχμιο. Κωτσίκης Β., (2002), Εισαγωγή στην επαγγελματική εκπαίδευση και κατάρτιση: Συστήματα επαγγελματικής εκπαίδευσης και κατάρτισης, Αθήνα: Έλλην. Μάρδας Γ., (2000), Κοινωνική πολιτική, εκπαίδευση και οικονομία: Θεωρία-Διοικητική-εθνικό και διεθνές επίπεδο, Αθήνα: Παπαζήσης. Μάρδας Γ.Δ. και Βαλκάνος Ε.Ι., (2002), Οργάνωση, διοίκηση και οικονομία του συστήματος της διά βίου εκπαίδευσης, Αθήνα: Παπαζήσης. Πρόκου Ε., (2004), «Παγκοσμιοποίηση, κοινωνία της γνώσης και διά βίου μάθηση», Εκπαίδευση Ενηλίκων 2: 4-10.

89 Κοινωνική Συνοχή και Ανάπτυξη (2), Social Cohesion and Development (2), Εκπαίδευση και συνδικαλιστικές οργανώσεις: Όψεις της ευρωπαϊκής εμπειρίας και σύγχρονη ελληνική πραγματικότητα Nίκος Φωτόπουλος, ΚΑΝΕΠ /ΓΣΕΕ, Ελληνικό Ανοικτό Πανεπιστήμιο Education and trade unions Facets of European experience and Greek reality Nikos Fotopoulos, KANEP/GSEE, Hellenic Open University ΠΕΡΙΛΗΨΗ Η συνδικαλιστική εκπαίδευση αποτελεί ένα αναπτυγμένο επιστημονικό πεδίο στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες. Η ανάγκη για μια συστηματική άσκηση των συνδικαλιστικών καθηκόντων οδήγησε στη δημιουργία εξειδικευμένων δομών παροχής συνδικαλιστικής εκπαίδευσης, προκειμένου να ενδυναμωθεί o ρόλος των συνδικάτων στον κοινωνικό διάλογο. Το άρθρο μας αποσκοπεί σε μία αναφορά στην ευρωπαϊκή εμπειρία, με αφορμή την ίδρυση της ελληνικής Ακαδημίας της Εργασίας, σε μία προσπάθεια να αναπτυχθεί και στην Ελλάδα η προβληματική σχετικά με τον ρόλο που θα μπορούσε να παίξει η συνδικαλιστική εκπαίδευση σε μια εποχή κρίσιμη για το συνδικαλιστικό κίνημα. ΛΕΞΕΙΣ-ΚΛΕΙΔΙΑ: Συνδικαλιστική εκπαίδευση, Συνδικαλιστικό κίνημα, εκπαίδευση και εργατικό κίνημα, απελευθέρωση, χειραγώγηση ABSTRACT Τrade union education is a developed scientific field in most European countries. The need for a systematic performance of trade union duties was one of the main reasons for the creation of specific trade union education providers in order to strengthen the role of trade unions in social dialogue. This article aims to make reference to the European experience, taking into account the establishment of the Greek Labour Academy, in order to further the debate on the role of trade union education in an era of change for the trade union movement in Greece. KEY WORDS: Trade union education, trade union movement, education and labour movement, liberation, manipulation 1. Εισαγωγή Η εκπαίδευση στα πλαίσια του εργατικού κινήματος και ειδικότερα εντός των συνδικαλιστικών οργανώσεων δεν είναι κάτι καινούργιο για πολλές ευρωπαϊκές χώρες. Η εκπαίδευση και ειδικότερα η εκπαίδευση ενήλικων εργαζομένων έχουν ιστορία δύο και πλέον αιώνων σε χώρες του εξωτερικού, με αποτέλεσμα να υπάρχει μακρά παράδοση και βαθιά ριζωμένη κουλτούρα μάθησης σε ένα από τα πιο ενεργά τμήματα της κοινωνίας των εργαζομένων, όπως αυτό των συνδικάτων. Παρ όλα αυτά, κανείς δεν θα μπορούσε να ισχυριστεί ότι υπάρχει μια συστηματική θεωρία, αλλά και έρευνα για τη σχέση μεταξύ εκπαίδευσης και συνδικαλιστικών οργανώσεων. Πολύ περισσότερο, στην ελληνική βιβλιογραφία η διερεύνηση της σχέσης αυτής είναι σχεδόν ανύπαρκτη, αφού

90 [194] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ το ζήτημα της εκπαίδευσης εντός των συνδικαλιστικών οργανώσεων αποτελεί μια σχετικά πρόσφατη κοινωνική εμπειρία και δίχως βαθιές ρίζες στην ελληνική κοινωνία. Βασική υπόθεση εργασίας αποτελεί ότι ο βαθμός ανάπτυξης του συνδικαλιστικού κινήματος συναρτάται άμεσα με το επίπεδο θεσμικής ανάπτυξης και ολοκλήρωσης μιας κοινωνίας. Το γεγονός ότι η ανάληψη εκπαιδευτικών δράσεων από μέρους των συνδικάτων επήλθε σε μια περίοδο αναπτυξιακής και θεσμικής ολοκλήρωσης για τα περισσότερα ευρωπαϊκά κράτη και ειδικότερα τη χρυσή περίοδο του κράτους πρόνοιας εξηγεί γιατί στην Ελλάδα, η εισαγωγή τέτοιου είδους θεσμών έρχεται αργοπορημένα, λόγω της γενικότερης καθυστέρησης του αστικού και θεσμικού μετασχηματισμού της ελληνικής κοινωνίας. Η επικράτηση παραδοσιακών δομών, η κοντόφθαλμη και ασυνάρτητη αναπτυξιακή πορεία της χώρας, οι επιφανειακές και χωρίς μακρόπνοο σχέδιο μεταρρυθμίσεις, η γενικότερα καθυστερημένη και ιδιότυπη αστικοποίηση της ελληνικής κοινωνίας, η ανώμαλη πολιτική κατάσταση από το 1920 έως και τη μεταπολίτευση αποτελούν ορισμένα από τα βασικά χαρακτηριστικά τα οποία συνέβαλαν καθοριστικά στη διαμόρφωση του ελληνικού συνδικαλιστικού κινήματος. Αναμφίβολα, η συνδικαλιστική εκπαίδευση, όπως και άλλες σημαντικές δραστηριότητες, επηρεάστηκε καθοριστικά από τις γενικότερες ιστορικές και κοινωνικοοικονομικές συνθήκες συγκρότησης του ελληνικού συνδικαλιστικού κινήματος, με αποτέλεσμα να αποτελεί ευθεία αντανάκλαση του ελληνικού μοντέλου (υπ)ανάπτυξης. Αναλυτικότερα, η εργασία αποσκοπεί: στην επισήμανση του σημαντικού ρόλου που κατέχει η εκπαίδευση στον χώρο του εργατικού κινήματος και ειδικότερα στο πεδίο των συνδικαλιστικών οργανώσεων. στην ανάδειξη όψεων της ευρωπαϊκής εμπειρίας σχετικά με την εκπαίδευση εργαζομένων και συνδικαλιστικών στελεχών. στην παρουσίαση του παραδείγματος της ελληνικής Ακαδημίας της Εργασίας της ΓΣΕΕ ως συγκροτημένης δομής παροχής διά βίου εκπαίδευσης σε συνδικαλιστικά στελέχη. στην ερμηνεία και την ανάδειξη πτυχών της καθυστέρησης των ελληνικών συνδικάτων στο πεδίο αυτό. στην επισήμανση ορισμένων ιδεολογικών και πολιτικών ζητημάτων σχετικά με την προβληματική γύρω από τον ρόλο και την αποστολή της εκπαίδευσης στο σύγχρονο συνδικαλιστικό γίγνεσθαι. 2. Συνδικαλιστικές οργανώσεις: Από την πρώιμη νεωτερικότητα στη σύγχρονη, παγκοσμιοποιημένη, νεοφιλελεύθερη πραγματικότητα Η εκπαίδευση στα πλαίσια του εργατικού κινήματος και ειδικότερα εντός των συνδικαλιστικών οργανώσεων, από την εποχή κιόλας του Μαρξ, αποτελούσε πραγματικότητα και συνάμα μια διαρκή πρόκληση για τους στρατευμένους διανοούμενους, σε μια ιστορική συγκυρία που το εργατικό κίνημα επιχειρούσε να εξοπλιστεί ιδεολογικά και να αντιταχθεί πολιτικά στην ηγεμονία της αστικής τάξης του 19ου αιώνα (Φωτόπουλος, 2006: 69). Ειδικότερα, κατά το δεύτερο ήμισυ του 19ου αιώνα, περίοδο όπου τα κοινωνικά και εργατικά κινήματα στη δυτικοευρωπαϊκή σφαίρα αγωνίζονταν για την κατάκτηση και εδραίωση βασικών πολιτικών και κοινωνικών δικαιωμάτων, οι αγώνες τους καταλάμβαναν κοινωνικά καθολικό χαρακτήρα και ταυτίζονταν με την προώθηση όχι μόνο των δικαιωμάτων της τάξης των βιομηχανικών εργατών, αλλά και των δικαιωμάτων όλου του εργαζόμενου πληθυσμού. Αυτό, βέβαια, ενίσχυσε τη δυναμική και τη μαζικότητα του εργατικού κινήματος και του έδωσε τεράστια δύναμη άσκησης πίεσης και διαπραγματευτική ισχύ έναντι του κεφαλαίου. Χιλιάδες εργατικοί σύλλογοι άρχισαν να ιδρύονται

91 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [195] σε όλη την Ευρώπη και το συνδικαλιστικό κίνημα, ως οργανωμένο κίνημα εκπροσώπησης των εργαζομένων άρχισε να κάνει την εμφάνισή του αισθητά στην κοινωνική πραγματικότητα της εποχής (Ηarriet Brandley, 2003: ). Η ανάδειξη των συνδικάτων ως καθολικών φορέων εκπροσώπησης των εργαζομένων δημιούργησε ένα νέο τοπίο στη νεωτερική παράδοση και κουλτούρα, με συνέπεια να γίνει από πολύ νωρίς κατανοητή η αναγκαιότητα της εκπαίδευσης ως ουσιαστικού εργαλείου για την ταξική συνειδητοποίηση και ενεργοποίηση των εργαζομένων προς την κατεύθυνση της πάλης για έναν καλύτερο κόσμο. Από τη στιγμή που σταδιακά ένας σημαντικός αριθμός από τους στόχους τους οποίους έθετε το εργατικό κίνημα επιτεύχθηκαν, η ζωντάνια και ο δυναμισμός του μαζικού εργατικού κινήματος μειώθηκαν σταδιακά, με αποτέλεσμα στη μεταπολεμική περίοδο να υπάρχει πτώση της συνδικαλιστικής πυκνότητας και της συμμετοχής των εργαζομένων στις συνδικαλιστικές οργανώσεις εκπροσώπησής τους. Η μαχητικότητα των συνδικάτων αλλά και ο βαθμός συμμετοχής σε αυτά υποχώρησαν αισθητά (Τουτζιαράκης, 1997: 217, Σπυρόπουλος, 1998: 126, Παλαιολόγου, 2006: ), με αποτέλεσμα η δράση των συνδικάτων να μη δύναται να συμβάλει στην περαιτέρω ανάπτυξη του εργατικού κινήματος, ειδικότερα μετά την παγκόσμια οικονομική κρίση του 1974, η οποία οδήγησε στη νεοφιλελεύθερη παγκοσμιοποίηση που βιώνουμε σήμερα. Με άλλα λόγια, η ίδια η δυναμική πορεία του εργατικού κινήματος από ένα σημείο και μετά οδήγησε σε ένα σχετικό αδιέξοδο. Ο λόγος που συνέβη αυτό ήταν ότι, στα πλαίσια του νεοφιλελεύθερου παγκόσμιου πλαισίου, τα κεϋνσιανά εργαλεία, τα οποία μέσω ενός παρεμβατικού και αναδιανεμητικού κρατικού μηχανισμού επέφεραν μια ισορροπία μεταξύ κεφαλαίου και εργασίας, αποδυναμώθηκαν και ουσιαστικά έπαψαν πια να λειτουργούν (Μουζέλης, 2005). Η πρόκληση, επομένως, για το εργατικό κίνημα σήμερα είναι να βρει νέους τρόπους ώστε να επανασυνδέσει αρμονικά την οικονομική ανάπτυξη και την ευημερία με την κοινωνική δικαιοσύνη, επινοώντας νέες στρατηγικές, που θα το αναδείξουν ως συλλογικό υποκείμενο ενός ριζοσπαστικού μετασχηματισμού της κοινωνίας. Η πρόκληση αυτή είναι ιδιαίτερα επίκαιρη στις μέρες μας, οπότε το διεθνές κλίμα, στα πλαίσια της παγκοσμιοποίησης, είναι περίπλοκο, αντιφατικό και δυσμενές για την ανάπτυξη συλλογικών μορφωμάτων ρηξικέλευθου προσανατολισμού. Σε μια εποχή που οι αλλαγές στην τεχνολογία είναι θεαματικές, και ειδικότερα στον τομέα της τεχνολογίας των επικοινωνιών, η ανθρωπότητα οδεύει προς έναν τύπο κοινωνίας όπου η γνώση τείνει να αποτελεί θεμελιακό παράγοντα ατομικής, κοινωνικής, πολιτικής, αλλά και πολιτιστικής ανάπτυξης. Το πολιτικό ερώτημα που πλανάται είναι, στα πλαίσια μιας τέτοιας εποχής, με ποιον τρόπο οι συνδικαλιστικές οργανώσεις θα μπορέσουν να μετασχηματίσουν την πολιτική οκνηρία που διέπει το εργατικό κίνημα σε ενεργητική συμμετοχή μέσα σε μια έλλογη κοινωνία των πολιτών; Μέσα σε αυτό το εξαιρετικά δύσκολο κλίμα, το εργατικό κίνημα στη χώρα μας και στην Ευρώπη καλείται όχι μόνο να χαράξει νέες πολιτικές, αλλά και να καταπολεμήσει τόσο την τάση της πολιτικής απάθειας όσο και τη χαμηλή συνδικαλιστική πυκνότητα που παρατηρείται σήμερα. Στον χώρο του κοινωνιολογικού και πολιτικού στοχασμού τα τελευταία 50 χρόνια ενδημούν θεωρίες που υποστηρίζουν ότι τα συνδικάτα μεταπολεμικά αποτελούν δομικά στοιχεία του καπιταλιστικού συστήματος, είναι ταξικά παροπλισμένα και εντάσσονται στη συστημική λογική του ύστερου καπιταλισμού. Άλλες πάλι απόψεις, ιδιαίτερα στον χώρο του μεταμοντέρνου στοχασμού, υποστηρίζουν ότι τα συνδικαλιστικά κινήματα είναι κατ εξοχήν φαινόμενα που συνδέονται με την πρώιμη νεωτερικότητα και πως σήμερα, στην ύστερη, παγκοσμιοποιημένη νεωτερικότητα, τα συνδικάτα θα περιθωριοποιηθούν ή ενδεχομένως θα αντικατασταθούν από τα λεγόμενα νέα κινήματα, όπως αυτά του φεμινισμού, της οικολογίας και των κινητοποιήσεων εναντίον της παγκοσμιοποίησης και της Νέας Οικονομίας (Μουζέλης, 2005, Watson, 2005: 329).

92 [196] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ Πράγματι, τα συνδικάτα σήμερα έχουν χάσει την επαναστατική ορμή των πρώτων δεκαετιών του 20ού αιώνα, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι στο εσωτερικό τους δεν υπάρχουν σημαντικές δυνάμεις άρνησης και αντίστασης στην κατεστημένη πραγματικότητα της Νέας Οικονομίας και του άκρατου νεοφιλελευθερισμού. Παράλληλα, τα διάφορα κινήματα νέου τύπου δεν είναι δυνατό να αντικαταστήσουν, έστω και μακροχρόνια, τα αντίστοιχα συνδικαλιστικά. Με άλλα λόγια, μπορεί η εργατική τάξη να μην είναι το συλλογικό επαναστατικό υποκείμενο το οποίο ονειρευόταν η σχολή του μαρξισμού και ειδικότερα η κλασική παράδοση του «ορθόδοξου» μαρξισμού (Αnderson, 1978: 15-49), δεν μπορεί όμως σε καμία περίπτωση να υποκατασταθεί από ευκαιριακά κινήματα, τα οποία δεν έχουν ρίζα και θεμέλια στην ευρύτερη κοινωνική συνείδηση. Αντίθετα, οι συνδικαλιστικές οργανώσεις, με βάση τη δομή και την οργάνωση που τις διέπει, έχουν δυνάμει τη δυνατότητα ανάπτυξης μιας συστηματικής συνεργασίας, καθώς και της δημιουργίας forum πολιτικής επικοινωνίας και δικτύων μελέτης, έρευνας και τεκμηρίωσης για ζητήματα εργασιακών σχέσεων, πολιτικών απασχόλησης, αντιμετώπισης της φτώχειας και του αποκλεισμού (Gabaglio and Hoffman, 1998). Ειδικότερα, οι συνδικαλιστικές οργανώσεις μπορούν να ενδυναμώσουν το εργατικό κίνημα και να δημιουργήσουν συμμαχίες ανάμεσα στα νέα στρώματα και τις νέες κατηγορίες εργαζομένων, καθώς και ανάμεσα σε αυτούς που βιώνουν πιο άμεσα τις κοινωνικές ανισότητες και τον κοινωνικό αποκλεισμό που το νεοφιλελεύθερο status quo δημιουργεί σε παγκόσμιο, εθνικό, αλλά και τοπικό επίπεδο. Τα ευρωπαϊκά συνδικάτα, πάνω από μισό αιώνα, έχουν αναδείξει τη σημασία της εκπαίδευσης σε πρωταρχικό ζήτημα, με αποτέλεσμα να παρατηρούνται τρεις κυρίως τάσεις αναφορικά με την οργάνωση και τη χρηματοδότησή τους: α. Η παραδοσιακή αυτοδύναμη παροχή συνδικαλιστικής εκπαίδευσης, η οποία στηρίζεται στη χρηματοδότηση των ίδιων των συνδικάτων (συνδρομές μελών - πόροι συνδικάτων) β. Η ένταξη της συνδικαλιστικής εκπαίδευσης στις πολιτικές για τη διά βίου εκπαίδευση με απ ευθείας ή έμμεση κρατική υποστήριξη γ. Η (έμμεση) χρηματοδότηση από εργοδότες μέσα από τη χορήγηση εκπαιδευτικών αδειών μετ αποδοχών, οι οποίες προβλέπονται στην εργατική νομοθεσία και τις συλλογικές συμβάσεις εργασίας (Bridgeford - J. Striling, 2000: 10). Η εκπαίδευση στα πλαίσια του εργατικού κινήματος έχει τις ρίζες της στο κίνημα της εκπαίδευσης ενηλίκων και ειδικότερα στη λαϊκή επιμόρφωση, η οποία αναπτύχθηκε ως μορφωτικό κίνημα ενάντια στον αναλφαβητισμό των φτωχών εργατικών στρωμάτων (Φωτόπουλος, 2006: 69). Ειδικότερα, όμως, η συστηματική δημιουργία δομών συνδικαλιστικής εκπαίδευσης στην Ευρώπη εντοπίζεται στη δεκαετία του 70, όταν η εν λόγω εκπαίδευση αρχίζει να προβλέπεται στα άρθρα της εργατικής νομοθεσίας, καθώς και στις συλλογικές συμβάσεις εργασίας. 1 Αναφορικά με την ελληνική περίπτωση, η καθυστέρηση της ανάπτυξης της εκπαίδευσης εντός των συνδικαλιστικών οργανώσεων ερμηνεύεται από τη γενικότερη υπανάπτυξη των δυνάμεων της εργασίας στην κοινωνία τον 20ό αιώνα. Με άλλα λόγια, δομικά χαρακτηριστικά της ελληνικής κοινωνίας και οικονομίας εξηγούν την αδυναμία των ελληνικών συνδικάτων να ενστερνιστούν την αξία αλλά και τη δυναμική ενός τέτοιου εγχειρήματος, τη στιγμή που η φυσική άσκηση του συνδικαλισμού ως συνταγματικά κατοχυρωμένου δικαιώματος στους χώρους δουλειάς έρχεται καθυστερημένα και μετά από μεγάλους αγώνες και θυσίες του εργατικού κινήματος. Θεωρείται λοιπόν ευνόητο ότι μέσα σε συνθήκες απαγόρευσης και καταστολής του συνδικαλισμού ήταν εξαιρετικά δύσκολο να προταχθεί ως προτεραιότητα η συστηματική εκπαίδευση των συνδικαλιστικών στελεχών. Επιπλέον, αξίζει να σημειωθεί ότι η ιδεολογική και πολιτική κατεύθυνση των συνδικαλιστικών οργανώσεων παραδοσιακά εκπορευόταν από τις πολιτικές και κομματικές παρατάξεις. Παρ όλο λοιπόν που η ανάγκη να εκπαιδευτεί το εργατικό κίνημα στη βάση ενός οργανωμένου σχεδίου επιστημονικής και συνδικαλιστικής κατεύθυνσης αναγνωρίστηκε καθυστερημένα στην Ελλάδα, η ιδέα να δημιουργηθεί ένας οργανωμένος φορέας παροχής συνδικαλιστικής εκπαίδευσης απο-

93 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [197] τελούσε πάγιο και διαχρονικό αίτημα του συνδικαλιστικού κινήματος, χωρίς όμως να έχει καταστεί εφικτή η δημιουργία ενός συγκροτημένου θεσμού, που να παρέχει συνδικαλιστική εκπαίδευση. Το αίτημα αυτό απασχόλησε και το 32ο Συνέδριο της ΓΣΕΕ, ως αίτημα παλαιοτέρων ετών, με συνέπεια τη μετέπειτα ίδρυση του Κέντρου Ανάπτυξης Εκπαιδευτικής Πολιτικής το 2003 και τη λειτουργία της Ακαδημίας της Εργασίας το Αναμφίβολα, η ίδρυση της Ακαδημίας της Εργασίας της ΓΣΕΕ αποτελεί ορόσημο για τα ελληνικά συνδικάτα για δύο λόγους: α. Είναι η πρώτη φορά 2 που δημιουργείται ένας εξειδικευμένος και συγκροτημένος φορέας παροχής συνδικαλιστικής εκπαίδευσης, με αποκλειστικό έργο την εκπαίδευση συνδικαλιστικών στελεχών και β. Επιβεβαιώνεται η διαπίστωση της σημαντικής καθυστέρησης της χώρας μας στο ζήτημα αυτό, αν αναλογιστεί κανείς ότι ήδη από τις πρώτες δεκαετίες του 20ού αιώνα στην Ευρώπη χώρες όπως η Αγγλία, η Γερμανία, η Σουηδία και η Δανία έχουν αναπτύξει τα δικά τους συστήματα εκπαίδευσης εντός των συνδικαλιστικών οργανώσεων (Bridgeford-Striling, 2000). 3. Το βρετανικό μοντέλο συνδικαλιστικής εκπαίδευσης και η Τrade Union Congress Εducation 3 Τ ο ζήτημα της επιμόρφωσης συνδικαλιστικών στελεχών και γενικότερα των εργαζομένων απασχολεί τα βρετανικά συνδικάτα εδώ και έναν περίπου αιώνα. Μέσα από τη μακρόχρονη αυτή πορεία, η ΤUC στη σημερινή εποχή παρέχει υψηλού επιπέδου επιμόρφωση στον χώρο των συνδικάτων, με αποτέλεσμα να συνιστά αναμφίβολα μία από τις πιο συγκροτημένες και ολοκληρωμένες προτάσεις στον ευρωπαϊκό χώρο της συνδικαλιστικής εκπαίδευσης-επιμόρφωσης. Με αυτόν τον τρόπο, επιτυγχάνεται αδιαμφισβήτητα η σύνδεση του κόσμου της απασχόλησης με αυτόν της διά βίου εκπαίδευσης. Ειδικότερα, η Διεύθυνση Εκπαίδευσης της TUC στον τομέα της εκπαίδευσης προσφέρει: Επιμόρφωση συνδικαλιστών σε επιμέρους θέματα, όπως το εργατικό Δίκαιο, οι εργασιακές σχέσεις, θέματα υγιεινής και ασφάλειας, παγκοσμιοποίησης και κοινωνικής οικονομίας, οι θεσμοί κοινωνικής προστασίας, τα ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα κ.ά. Παροχή βασικών κοινωνικών δεξιοτήτων, όπως η χρήση Η/Υ, τα αγγλικά ως δεύτερη γλώσσα, η συμμετοχή στην ομάδα, η καλλιέργεια της συνεργατικής κουλτούρας, η εκμάθηση τεχνικών επίλυσης προβλημάτων και διαχείρισης κρίσεων και η συμμετοχή στις διαπραγματεύσεις. Ο πληθυσμός-στόχος στον οποίο απευθύνεται η ΤUC είναι μέλη των εργατικών ενώσεων (συνδικαλιστές) όσο και απλοί εργαζόμενοι (όχι συνδικαλιστές), καθώς και άνεργοι. Στο σημείο αυτό αξίζει να σημειωθεί ότι ο πληθυσμός-στόχος (target group) στον οποίο απευθύνεται η TUC δεν είναι τυχαίος. Αντίθετα, αποτελεί προϊόν πολιτικής βούλησης και στόχευσης, δηλαδή εξαρτάται από τις πολιτικές προτεραιότητες που η συνδικαλιστική οργάνωση θέτει, προκειμένου να εξυπηρετήσει καλύτερα τις ανάγκες που την απασχολούν. Με άλλα λόγια, προσανατολίζει την παροχή της εκπαίδευσής της σε κοινωνικές κατηγορίες για τις οποίες υπάρχει σοβαρός κοινωνικός και πολιτικός λόγος να ενταχθούν στην εκπαιδευτική διαδικασία. Τέτοιες κατηγορίες μπορεί να είναι οι γυναίκες, οι νέοι, οι μακροχρόνια άνεργοι, οι εργαζόμενοι με ειδικά χαρακτηριστικά κ.ο.κ. Η επιλογή των εκπαιδευομένων επομένως μπορεί να διαφέρει από πόλη σε πόλη, από περιοχή σε περιοχή, από περιφέρεια σε περιφέρεια, ανάλογα με τα κοινωνικά, οικονομικά και πολιτιστικά χαρακτηριστικά που επικρατούν. Η TUC υλοποιεί τα εκπαιδευτικά της προγράμματα όχι σε δικές της εγκαταστάσεις, αλλά σε εκπαιδευτικές δομές που λειτουργούν ως κολέγια. Συγκεκριμένα, υπάρχει στενή διασύνδεση με τα

94 [198] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ κολέγια (ιδρύματα μετα-δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης), τα οποία διαθέτουν τις υποδομές τους (αίθουσες διδασκαλίας, οπτικοακουστικό υλικό κ.λπ.), και η επιλογή βέβαια του εκπαιδευτικού προσωπικού αποτελεί αποκλειστική επιλογή της ΤUC. Αξίζει να σημειωθεί ότι οι σπουδές στην ΤUC πιστοποιούνται, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι η πιστοποίηση αποτελεί αυτοσκοπό, ούτε και τον βασικό λόγο της παροχής συνδικαλιστικής επιμόρφωσης. Η πιστοποίηση παρέχεται προκειμένου να δοθεί κύρος στο όλο εκπαιδευτικό εγχείρημα και να υπάρχει καθολική αποδοχή από την ευρύτερη βρετανική εκπαιδευτική κοινότητα. Παρέχεται δηλαδή πιστοποίηση (από τους επίσημους φορείς που αξιολογούν και τα κολέγια) μέσα από σταδιακή αξιολόγηση-πιστοποίηση (credits), η οποία οδηγεί σε τίτλο, που συνδέεται με ένα ευρύτερο σύστημα αναγνώρισης και μεταφοράς πιστωτικών μονάδων. Ενδεχομένως για όσους το επιθυμούν η φοίτηση οδηγεί στη συνέχιση σπουδών στα δημόσια κολέγια και τα κρατικά πανεπιστήμια. Η διδασκαλία βασίζεται τόσο στη συμβατική μέθοδο, τη λεγόμενη «πρόσωπο με πρόσωπο» (face to face), όσο και στην εξ αποστάσεως μάθηση, εφόσον αυτή βασίζεται σε μεγάλο βαθμό στη χρήση έντυπου εκπαιδευτικού υλικού. Η διδασκαλία γίνεται από καταρτισμένους εκπαιδευτές, που μπορεί να είναι είτε συνδικαλιστές, είτε εμπειρογνώμονες, είτε ακαδημαϊκοί. Σε μεγάλο μέρος, πρόκειται για συνδικαλιστές ή για μέλη των σωματείων που κατέχουν μεγάλη συνδικαλιστική ή επαγγελματική εμπειρία και οι οποίοι λειτουργούν ως ενδιάμεσοι-μεσολαβητές ανάμεσα στους εμπειρογνώμονες και το εκπαιδευτικό υλικό, από τη μια, και τους εκπαιδευόμενους, από την άλλη. Θα μπορούσαμε να πούμε ότι οι εκπαιδευτές λειτουργούν ως φορείς που περισσότερο διευκολύνουν και συντελούν προς την αυτενέργεια των εκπαιδευομένων και λιγότερο αποτελούν διδάσκοντες από καθ έδρας. Πρόκειται, με άλλα λόγια για ένα μη δασκαλοκεντρικό μοντέλο εκπαίδευσης, που καλλιεργεί την αυτενέργεια, τη συνεργατική κουλτούρα και την εκπαιδευτική ανάδραση. Η πρόσβαση στα εκπαιδευτικά προγράμματα της TUC είναι μαζική, ελεύθερη και δωρεάν. Στους φορείς που παρέχουν εκπαίδευση για λογαριασμό της ΤUC καταβάλλονται χρήματα από ειδικούς λογαριασμούς του κράτους κατά περιοχές. Η παρεχόμενη εκπαίδευση απευθύνεται σε εργαζόμενους, ανεξαρτήτως μορφωτικού επιπέδου και ακαδημαϊκής προέλευσης (education for all). 4. H Γερμανική Ακαδημία της Φρανκφούρτης 4 Ε ξέχουσα θέση στο πεδίο της εκπαίδευσης στα πλαίσια των γερμανικών συνδικαλιστικών οργανώσεων κατέχει η Ακαδημία της Εργασίας της Φρανκφούρτης. Ειδικότερα, η Ακαδημία αυτή προσφέρει ένα πρόγραμμα σπουδών διάρκειας 11 μηνών, συνολικής διάρκειας έως ωρών σε σπουδαστές. Στο πρόγραμμα γίνονται δεκτοί σπουδαστές από όλη τη Γερμανία, οι οποίοι ζουν όλο το διάστημα του προγράμματος στη Φρανκφούρτη. Το πρόγραμμα αυτό προσφέρεται από το 1921 (με διακοπή το ) στη Φρανκφούρτη και κατέχει σημαντική θέση στη συνείδηση της γερμανικής κοινωνίας. Η Ακαδημία ιδρύθηκε από την Ομοσπονδία Γερμανικών Συνδικάτων και το κρατίδιο της Έσσης, οι οποίοι στηρίζουν από κοινού οικονομικά τη λειτουργία της Ακαδημίας. Η Ακαδημία είναι εγκατεστημένη μέσα στο campus του Πανεπιστημίου της Φρανκφούρτης και λειτουργεί σε άμεση συνεργασία με το πανεπιστήμιο, το οποίο προσφέρει υλικοτεχνικές υποδομές και εκπαιδευτικό προσωπικό. Η ευθύνη για το πρόγραμμα σπουδών, την επιλογή προσώπων και τη λειτουργία της Ακαδημίας ανήκει στο Κουρατόριουμ, το οποίο έχει συμμετοχικό χαρακτήρα και σε αυτό ηγετικό ρόλο διαδραματίζουν οι εκπρόσωποι των εργαζομένων. Ταυτόχρονα, όμως, συμμετέχουν τρεις υπουργοί του κρατιδίου, εκπρόσωποι των διδασκόντων και των σπουδαστών καθώς και ο πρύτανης του πανεπιστημίου.

95 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [199] Τα βασικά αντικείμενα πάνω στα οποία δομείται το πρόγραμμα σπουδών είναι: Οικονομία (Μακρο και Μικροοικονομία), Εργατικό Δίκαιο-Εργασιακές Σχέσεις και Κοινωνική Πολιτική. Τα μαθήματα που διδάσκονται, πέρα από αυτά που αντιστοιχούν σε αυτά τα θεματικά πεδία, είναι: Συνταγματικό Δίκαιο, Κοινωνική Ασφάλιση, Εισαγωγή στη Φιλοσοφία, Κοινωνιολογία, Ιστορία του Εργατικού Κινήματος, Πολιτική Θεωρία και Ιστορία των Πολιτικών Ιδεών, Κοινωνιολογία της Εργασίας, Θέματα Τέχνης και Πολιτισμού, Θέματα Επικοινωνίας και Πρακτική Εξάσκηση, Ηλεκτρονικοί Υπολογιστές και Aγγλικά. Το συνολικό πρόγραμμα, εκτός από τις καθ έδρας παραδόσεις, περιλαμβάνει πρακτική εξάσκηση, σεμινάρια και εργαστήρια καθώς επίσης και προσωπικές εργασίες των σπουδαστών, που ετοιμάζονται παράλληλα, με πιο σημαντική την πτυχιακή εργασία διάρκειας έξι εβδομάδων προς το τέλος του προγράμματος. Τα μαθήματα που ανήκουν στα τρία θεματικά πεδία (Οικονομία - Εργατικό Δίκαιο ή Εργασιακές Σχέσεις - Κοινωνική Πολιτική) αποτελούν τη σπονδυλική στήλη του προγράμματος σπουδών. Το προφίλ των εκπαιδευτών διαρθρώνεται σε τρία επίπεδα: 1) Διδάσκοντες με ακαδημαϊκά χαρακτηριστικά, οι οποίοι συχνά διδάσκουν και σε πανεπιστήμια 2) Διδάσκοντες με εμπειρία από την πράξη (εμπειρογνώμονες και ειδικοί σε συγκεκριμένα θέματα εργασίας 3) Διδάσκοντες από τον χώρο των εργαζομένων, οι οποίοι επιλέγονται με διαδικασία ανοικτού διαγωνισμού από το Κουρατόριουμ. Το προφίλ των φοιτησάντων είναι μεικτό, αφού στην Ακαδημία εκπαιδεύονται τόσο εργαζόμενοι με ακαδημαϊκές σπουδές όσο και εργαζόμενοι που δεν ολοκληρώσει τις εγκύκλιες σπουδές τους. Το κοινό χαρακτηριστικό τους είναι ότι διαθέτουν σημαντική επαγγελματική, συνδικαλιστική, αλλά και κοινωνική εμπειρία και έχουν θητεία στα κοινά του εργασιακού χώρου. Η επιλογή τους γίνεται κατόπιν υποδείξεως των επιμέρους ομοσπονδιών, οι οποίες συχνά επενδύουν στη μελλοντική δημιουργία στελεχών (συνήθως επαγγελματικών, με αμοιβή και πλήρη απασχόληση). Αξίζει δε να σημειωθεί ότι η Ακαδημία κατέχει σημαντική θέση στη συνείδηση της γερμανικής κοινωνίας, αφού πολλοί από τους αποφοιτήσαντες έχουν διακριθεί στον κοινωνικό και δημόσιο βίο της γερμανικής κοινωνίας (π.χ. ο υπουργός Εργασίας, ο δήμαρχος της Φρανκφούρτης, στελέχη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης κ.λπ.). Η φοίτηση στο πρόγραμμα είναι δωρεάν και χορηγούνται υποτροφίες στους σπουδαστές. 5. Το σουηδικό μοντέλο συνδικαλιστικής εκπαίδευσης και η L.O. 5 Η L.O. στη Σουηδία είναι η Γενική Συνομοσπονδία 16 ομοσπονδιών εργαζομένων, κυρίως του δευτερογενούς τομέα της οικονομίας (blue collars). Λειτουργεί εδώ και 100 χρόνια και έχει περίπου μέλη, μεταξύ των 4 εκατ. συνολικά συνδικαλισμένων. Με άλλα λόγια, αποτελεί τη μαζικότερη συνδικαλιστική οργάνωση σε μία χώρα όπου η συνδικαλιστική πυκνότητα αγγίζει το 80% του συνόλου των εργαζομένων. Συγκεκριμένα, για την εκπαίδευση των στελεχών της, η L.O έχει τρία μεγάλα εκπαιδευτικά κέντρα (εκεί αναφέρονται και ως λαϊκά πανεπιστήμια), στο Brunswic, στο Runo και στο Orenas, όπου διεξάγονται τα επιμορφωτικά προγράμματα και οι δραστηριότητες της συνομοσπονδίας. Η διά βίου εκπαίδευση στη Σουηδία αποτελεί μια ισχυρή κοινωνική αξία, βαθιά ριζωμένη στην κουλτούρα και την κοινωνική συνείδηση των πολιτών της. Θα μπορούσαμε να πούμε άφοβα ότι η συμμετοχή των συνδικάτων στην οργάνωση αλλά και τη διαχείριση της διά βίου εκπαίδευσης στη Σουηδία είναι ιδιαίτερα σημαντική, με αποτέλεσμα τα συνδικάτα να μην παρέχουν αυστηρά συνδικαλιστική εκπαίδευση, αλλά να στοχεύουν σε επιμόρφωση που ενισχύει ευρύτερα τις κοινωνικές δεξιότητες των εργαζομένων και απευθύνεται στον ευρύτερο πληθυσμό των εργαζομένων.

96 [200] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ Ειδικότερα, όσοι πρωτοεκλέγονται ως αντιπρόσωποι συνδικάτων συμμετέχουν σε προγράμματα εισαγωγικής συνδικαλιστικής επιμόρφωσης, τα οποία διαρκούν συνήθως 2 εβδομάδες και περιλαμβάνουν περίπου 300 άτομα τον χρόνο. Τα προγράμματα της εισαγωγικής επιμόρφωσης πραγματοποιούνται συνήθως στα τρία μεγάλα εκπαιδευτικά κέντρα της χώρας και οι εκπαιδευτές σε αυτά είναι έμπειροι συνδικαλιστές, οι οποίοι έχουν επιμορφωθεί ειδικά γι αυτό τον σκοπό. Στρατηγικός στόχος της εισαγωγικής επιμόρφωσης είναι η ευαισθητοποίηση των συμμετεχόντων στη φιλοσοφία, τις αξίες, την ηθική, την κοινωνική αποστολή, καθώς και τη λειτουργία του συνδικαλιστικού κινήματος μέσα στο κοινωνικό σύνολο. Κεντρικό ζήτημα στην εισαγωγική επιμόρφωση αποτελεί το ότι ο συνδικαλισμός και η συμμετοχή στα συνδικαλιστικά όργανα δεν αποτελούν μια εργαλειακή πρακτική αποκομμένη από τα ιδεώδη και τον κοινωνικό χαρακτήρα της αποστολής του, αλλά μια συνειδητή πολιτική και κοινωνική πράξη. Τον κορμό των προγραμμάτων συνδικαλιστικής εκπαίδευσης στη σουηδική L.O. αποτελούν τα Προγράμματα Συνδικαλιστικής Εκπαίδευσης μικρής διάρκειας. Κάθε χρόνο τα παρακολουθούν περίπου άτομα, υλοποιούνται μέσα στα τρία εκπαιδευτικά κέντρα και διαρκούν 1 εβδομάδα το καθένα. Καλύπτουν μεγάλη ποικιλία θεμάτων, όπως: Εργατικό Δίκαιο, εργατικά δικαιώματα, υγιεινή και ασφάλεια, «ρητορική», χειρισμός των μέσων μαζικής ενημέρωσης, διαπραγμάτευση, εργασιακό περιβάλλον, οικονομικά ζητήματα, ζητήματα διοίκησης συνδικάτων, αντιμετώπιση του άγχους, αντιμετώπιση της βίας σε όλες της τις εκφάνσεις, ισότητα στην καθημερινή ζωή, διαπολιτισμικά θέματα κ.ά. Μπορεί κανείς να παρακολουθήσει συνεχόμενα τέτοια προγράμματα σε βάθος χρόνου και η εγγραφή σε αυτά είναι ελεύθερη και δωρεάν για τους εκπαιδευόμενους. Oι ανάγκες των συνδικάτων για συστηματική εμβάθυνση και σπουδή των συνδικαλιστικών θεμάτων οδήγησε στη δημιουργία προγραμμάτων μακράς διαρκείας. Ειδικότερα, από την L.O., πραγματοποιούνται ανάλογα προγράμματα στα τρία εκπαιδευτικά κέντρα, μέσα στα οποία διαμένουν οι συμμετέχοντες. Το καθένα διαρκεί εβδομάδες και συμμετέχουν σε αυτό άτομα. Οι εκπαιδευόμενοι καταβάλλουν ένα συμβολικό ποσό για τα δίδακτρα, ενώ η εκπαιδευτική τους άδεια αποτελεί νομοθετημένο δικαίωμα, σε συνεννόηση με τους φορείς στους οποίους εργάζονται. Τα εκπαιδευτικά προγράμματα που παρέχονται σχετίζονται με θέματα όπως η Υγεία και η Ασφάλεια στους χώρους εργασίας, Κοινωνιογνωσία, «Ανάγνωση και Γραφή», «Μέσα Μαζικής Ενημέρωσης», «Πληροφορική και Παραγωγή Web». Τα προγράμματα αυτά δεν απευθύνονται σε εξειδικευμένα συνδικαλιστικά ζητήματα, αλλά αποβλέπουν περισσότερο στην προσωπική ανάπτυξη και την αυτοβελτίωση των συνδικαλιστών. Ενδεικτικά, τα μαθήματα που σχετίζονται με την κοινωνιογνωσία και τις κοινωνικές επιστήμες αναφέρονται σε θέματα όπως: Η οργάνωση και η λειτουργία του κράτους, ο ρόλος των κομμάτων, των ομάδων πίεσης στη λήψη αποφάσεων, της τοπικής κοινωνίας, η κοινωνική αγωγή των πολιτών και τα ανθρώπινα δικαιώματα. Τα προγράμματα αυτά δεν παρέχουν ανάλογες πιστοποιήσεις, ωστόσο, ασφαλώς βοηθούν όσους επιθυμούν να ενισχύουν το προσωπικό και επαγγελματικό τους προφίλ. Ένα χαρακτηριστικό πρόγραμμα μακράς διάρκειας είναι το πρόγραμμα 700 ωρών περίπου, το οποίο παρέχεται από το Ανώτερο Λαϊκό Σχολείο του Γκέτενμποργκ. Απευθύνεται σε 20 άτομα κάθε χρόνο και διαρκεί περίπου 3 χρόνια. Τα μαθήματα γίνονται για 35 εβδομάδες τον χρόνο σε απογευματινές ώρες. Το εκπαιδευτικό αυτό πρόγραμμα απευθύνεται σε συνδικαλιστικά στελέχη τα οποία έχουν ολοκληρώσει την 9χρονη υποχρεωτική εκπαίδευση. Βασικό κίνητρο για τη συμμετοχή τους είναι η μετεξέλιξή τους σε επαγγελματικά στελέχη των συνδικάτων. Τα μαθήματα που διδάσκονται σχετίζονται με την: Ανάλυση της σουηδικής κοινωνίας, την εργατική νομοθεσία, το περιβάλλον, τα θέματα πολιτικής και τις συλλογικές διαπραγματεύσεις. Τα ακαδημαϊκού περιεχομένου μαθήματα (λ.χ. Πολιτική Επιστήμη, Εργατικό Δίκαιο) διδάσκονται από πανεπιστημιακούς δασκάλους, ενώ όσα αφορούν τη συνδικαλιστική πρακτική, από έμπειρους συνδικαλιστές.

97 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [201] Ένα ακόμα πρόγραμμα συνδικαλιστικής εκπαίδευσης μακράς διάρκειας είναι το «Aspirante», το οποίο απευθύνεται κάθε χρόνο σε περιορισμένο αριθμό επαγγελματικών στελεχών των συνδικάτων και περιλαμβάνει μαθήματα όπως: Εργατικό Δίκαιο, θέματα στρατηγικού σχεδιασμού, άσκηση ηγετικών καθηκόντων, διαπραγματεύσεις, ευρωπαϊκά ζητήματα, το διεθνές συνδικαλιστικό κίνημα, η οικονομική πολιτική, η επικοινωνία και τα ΜΜΕ. Το πρόγραμμα διαρκεί ένα ακαδημαϊκό έτος και περιλαμβάνει 10 εβδομάδες μαθημάτων (2 εβδομάδες ανά 2 μήνες) με μία υποχρεωτική εκπαιδευτική επίσκεψη 2 εβδομάδων στο Ευρωπαϊκό Κολέγιο Συνδικαλιστικής Εκπαίδευσης της Εuropean Trade Union Confederation (ETUCO) στις Βρυξέλλες. Η παρακολούθηση των μαθημάτων είναι υποχρεωτική και τα ενδιάμεσα χρονικά διαστήματα οι εκπαιδευόμενοι μελετούν υλικό, κάνουν πρακτική άσκηση και ετοιμάζουν συνθετικές εργασίες, οι οποίες εμπίπτουν στις συνδικαλιστικές τους δραστηριότητες. Εν κατακλείδι, θα άξιζε να αναφερθεί ότι σχετικά με την εκπαίδευση συνδικαλιστικών μελών και στελεχών στη Σουηδία, ιδιαίτερα σημαντικός είναι ο ρόλος του ΑΒF. Πρόκειται για τη μεγαλύτερη ένωση εκπαίδευσης ενηλίκων στη Σουηδία, στην οποία μετέχει τόσο το σοσιαλδημοκρατικό κόμμα, όσο και η L.O. και άλλες συνδικαλιστικές και κοινωνικές οργανώσεις. To ABF υλοποιεί κάθε χρόνο εκατοντάδες εκπαιδευτικά προγράμματα, τα οποία ονομάζει «κύκλους μάθησης» 6, αποσκοπώντας στην ευαισθητοποίηση των εργαζόμενων ενηλίκων γύρω από ευρύτερα κοινωνικά, εργασιακά και πολιτικά θέματα. 6. Η Ακαδημία της Εργασίας της ΓΣΕΕ Η Ακαδημία της Εργασίας, παρά τη σημαντική καθυστέρηση στον τομέα της συνδικαλιστικής εκπαίδευσης, ιδρύθηκε το 2004 και υπάγεται στο Κέντρο Ανάπτυξης Εκπαιδευτικής Πολιτικής (ΚΑΝΕΠ) της ΓΣΕΕ. Βάσει του καταστατικού της στόχου, αποτελεί το ανώτερο στάδιο του Τομέα Προγραμμάτων Συνδικαλιστικής Εκπαίδευσης σε ένα σύστημα το οποίο ιεραρχείται σε τρία επίπεδα: Την εισαγωγική επιμόρφωση τη βασική επιμόρφωση την ανώτερη συνδικαλιστική εκπαίδευση (Ακαδημία της Εργασίας). Θεσμικός της στόχος είναι: «Η ανάπτυξη των ικανοτήτων και δεξιοτήτων των μελών και των στελεχών του συνδικαλιστικού κινήματος, με απώτερο σκοπό την ενίσχυση της συνδικαλιστικής παρέμβασης στον χώρο της εργασίας, της οικονομίας, της κοινωνίας, της πολιτικής», 7 καθώς και «η αναβάθμιση του επιπέδου των εργαζομένων, των μελών και των στελεχών του συνδικαλιστικού κινήματος της χώρας μας». 8 Το πρόγραμμα της Ακαδημίας της Εργασίας απευθύνεται σε συνδικαλιστικά στελέχη πρωτοβάθμιων και δευτεροβάθμιων οργανώσεων, που έχουν ολοκληρώσει τουλάχιστον τον κύκλο υποχρεωτικής εκπαίδευσης και προέρχονται από όλες τις περιφέρειες της χώρας, με μέριμνα για την εναρμονισμένη εκπροσώπηση όλων των κλάδων, καθώς και των δύο φύλων. Για τους εκπαιδευόμενους, με βάση την Εθνική Γενική Συλλογική Σύμβαση Εργασίας που υπεγράφη το 2006, υπάρχει η δυνατότητα χορήγησης 9μηνης ειδικής εκπαιδευτικής άδειας υπό τη μορφή υποτροφίας 9, προκειμένου να παρακολουθήσουν απερίσπαστοι το πρόγραμμα σπουδών της Ακαδημίας. Το πρόγραμμα σπουδών της Ακαδημίας της Εργασίας διαρκεί ένα ακαδημαϊκό έτος (Οκτώβριος - Ιούνιος) και η υποχρεωτική παρακολούθηση είναι συνολικής διάρκειας περίπου 450 ωρών. Εκτός από τα μαθήματα της συμβατικής διδασκαλίας, περιλαμβάνει εργαστήρια εφαρμοσμένης γνώσης, επισκέψεις σε φορείς και χώρους εργασίας και διαλέξεις από προσωπικότητες εγνωσμένου κύρους. Σύμφωνα με τα ευρωπαϊκά δεδομένα και τη διεθνή εμπειρία, πρόγραμμα σπουδών της Ακαδημίας θεωρείται εκπαιδευτικό πρόγραμμα μακράς διάρκειας (Bridgeford - J. Striling, 2000).

98 [202] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ Αξίζει επίσης να επισημανθεί ότι τα μαθήματα που διδάσκονται διαφέρουν σημαντικά από την ακαδημαϊκή τους εκδοχή. Καταβάλλεται ιδιαίτερη προσπάθεια ώστε να εστιάζουν στη μελέτη και επίλυση συγκεκριμένων περιπτώσεων-προβλημάτων, να προβάλλουν την ανάγκη ανάλυσης και σύνθεσης της κοινωνικής πραγματικότητας και να ενεργοποιούν τους εκπαιδευόμενους στην κατεύθυνση της εκπόνησης ατομικών και συλλογικών εργασιών. Ιδιαίτερη προσπάθεια επίσης καταβάλλεται για να ακολουθούνται οι τεχνικές και η μεθοδολογία της εκπαίδευσης ενηλίκων. Με βάση τις αναδιαρθρώσεις και τις αλλαγές, μετά τον πρώτο χρόνο λειτουργίας της Ακαδημίας, το πρόγραμμα σπουδών περιλαμβάνει τρεις κατηγορίες μαθημάτων και έχει διαμορφωθεί ως εξής: Τα Γενικά Υποχρεωτικά Μαθήματα, τα Ειδικά Υποχρεωτικά Μαθήματα και τα Μαθήματα Επιλογής. Ειδικότερα, τα Γενικά Υποχρεωτικά Μαθήματα καλύπτουν αντικείμενα όπως: Η Κοινωνιολογία και η Πολιτική Επιστήμη, η Οικονομική Θεωρία (Μικροοικονομία-Μακροοικονομία), το Εργατικό Δίκαιο και οι Εργασιακές Σχέσεις. Στα Ειδικά Υποχρεωτικά Μαθήματα περιλαμβάνονται θέματα όπως: Το Ευρωπαϊκό και Διεθνές Πλαίσιο του Εργατικού Κινήματος, η Διαχείριση Ανθρωπίνων Πόρων, οι Βασικές Αρχές Διοίκησης και η Λήψη Αποφάσεων, η Ιστορία του Εργατικού Κινήματος, οι Διαπραγματεύσεις και η Ψυχολογία της Οργάνωσης και της Εργασίας. Στα Μαθήματα Επιλογής περιλαμβάνονται θέματα όπως η Κοινωνιολογία της Εργασίας, η Στατιστική, η Λογιστική και τα Θέματα Περιβάλλοντος. Η αξιολόγηση του εκπαιδευτικού έργου που προσφέρεται στην Ακαδημία της Εργασίας της ΓΣΕΕ αποτελεί βασική προϋπόθεση ανατροφοδότησης της λειτουργίας της. Συγκεκριμένα, δεν αφορά μόνο τους διδασκόμενους, αλλά και τους διδάσκοντες σχετικά με το κατά πόσον αυτοί φέρουν σε πέρας το έργο τους με αποτελεσματικό τρόπο, χωρίς να επιδιώκει να προκρίνει κάποιους σε βάρος άλλων. Άλλωστε, η αξιολόγηση δεν αφορά μόνον το ανθρώπινο δυναμικόφ επεκτείνεται και στη διαρκή εκτίμηση και βελτίωση των μέσων ή πόρων που διατίθενται κατ έτος στην Ακαδημία, της υλικοτεχνικής υποδομής, της διοικητικής και γραμματειακής υποστήριξης, του προγράμματος σπουδών, του περιεχομένου των μαθημάτων, της διδακτέας ύλης (βιβλία, άρθρα, σημειώσεις), της διαδικασίας μάθησης και εξέτασης των εκπαιδευομένων, του κλίματος που επικρατεί στις σχέσεις εκπαιδευτών και εκπαιδευομένων και γενικότερα μέσα στην Ακαδημία. Συνοπτικά, η αξιολόγηση αφορά το παρεχόμενο εκπαιδευτικό έργο στο σύνολό του και μακροπρόθεσμα ωφελεί εκπαιδευτές και εκπαιδευόμενους. Αξίζει να σημειωθεί ότι με βάση τον σχεδιασμό και την προοπτική της συνδικαλιστικής εκπαίδευσης στη χώρα μας, η Ακαδημία της Εργασίας θα αποτελεί την ανώτερη βαθμίδα του Τομέα Προγραμμάτων Συνδικαλιστικής Εκπαίδευσης του ΚΑΝΕΠ και μελλοντικά θα συνδέεται αρθρωτά, με προγράμματα μικρής και μεσαίας διάρκειας, τα οποία θα μπορούν να λειτουργήσουν σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο. 7. Εκπαίδευση και συνδικαλιστικό κίνημα: Μια πρόκληση με ιδεολογικό και πολιτικό περιεχόμενο στην κοινωνία της γνώσης Η εκπαίδευση στα πλαίσια του συνδικαλιστικού κινήματος αποτελεί μια εδραιωμένη πραγματικότητα σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες. Η πεποίθηση ότι η εκπαίδευση στην κοινωνία της γνώσης (knowledge society) μπορεί να αποτελέσει μοχλό ανάπτυξης του συνδικαλιστικού κινήματος αποτελεί μια σοβαρή πρόκληση, με ιδεολογικές και πολιτικές συνιστώσες, ιδιαίτερα σε μία εποχή κατά την οποία οι ρυθμοί ανανέωσης της γνώσης τρέχουν με ιλιγγιώδη ταχύτητα. Το πολιτικό διακύβευμα είναι εάν η εκπαίδευση δύναται να νοηματοδοτήσει εκ νέου την πορεία των συνδικάτων, αναδεικνύοντάς τα σε συλλογικούς εκφραστές της δημόσιας σφαίρας, επαναφέροντας τις δυνάμεις της εργασίας στο επίκεντρο του κοινωνικού και πολιτικού ενδιαφέροντος.

99 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [203] Η άσκηση του συνδικαλισμού σε συνθήκες χαμηλού κοινωνικού ενδιαφέροντος για συμμετοχή σε συνδικάτα αποτελεί ένα σημαντικό πρόβλημα, το οποίο το εργατικό κίνημα οφείλει να αντιμετωπίσει συνολικότερα. Το ερώτημα που γεννιέται σχετίζεται με το κατά πόσο η εκπαίδευση ως διαδικασία μπορεί να ενισχύσει τη δυναμική των συνδικάτων, αλλά και τη συμμετοχή σε αυτά. Ένα δεύτερο ερώτημα που ενέχει πολιτικά χαρακτηριστικά αναφέρεται στο περιεχόμενο της εκπαίδευσης που παρέχεται στα συνδικάτα και στους σκοπούς που αυτό εξυπηρετεί. Είναι σαφές ότι στο σημείο αυτό η προβληματική που αναπτύσσεται αποκτά έντονα ιδεολογικά χαρακτηριστικά, υπό την έννοια ότι ένας τύπος εκπαίδευσης με τεχνοκρατικά και α-πολιτικά στοιχεία οδηγεί σε μια μορφή συνδικαλισμού που, λίγο-πολύ, είναι κομφορμιστική με γραφειοκρατικές πτυχές. Μια τέτοια συλλογιστική θεωρεί εξορισμού την εκπαίδευση ύποπτη ως προς την κοινωνική και πολιτισμική της αποστολή, αγνοώντας τον αναμορφωτικό της χαρακτήρα σε επίπεδο τόσο ατομικής προσωπικότητας όσο και συλλογικής δράσης. Βέβαια, στα πλαίσια της οργάνωσης της εργασίας, πάντα ελλοχεύει το άγχος της χειραγώγησης του έργου (Watson, 2005:329) των εργαζομένων, αλλά και του συνδικαλιστικού κελύφους προστασίας του από τις διευθυντικές αρχές της επιχείρησης, με αποτέλεσμα να θεωρείται ότι διαδικασίες όπως π.χ. η εκπαίδευση, οι οποίες προϋποθέτουν τη συναίνεση των εργοδοτών, αμβλύνουν τον συγκρουσιακό χαρακτήρα της συνδικαλιστικής δράσης και οδηγούν τα σωματεία των εργαζομένων στην υιοθέτηση μιας προβλέψιμης και συναινετικής συμπεριφοράς. Το ζήτημα που κατά τη γνώμη μας παραμένει ανοικτό σχετίζεται με το δίλημμα «χειραγώγηση ή απελευθέρωση δυνάμεων εντός του συνδικαλιστικού γίγνεσθαι». Είναι σαφές ότι η θεώρηση της συνδικαλιστικής εκπαίδευσης ως εργαλείου για την άσκηση του συνδικαλισμού ως επαγγελματικής δραστηριότητας απέχει πολύ από τις θεμελιώδεις αξίες του συνδικαλιστικού χώρου. Επιπλέον, αποτελεί εκφυλιστική μετάλλαξη του κοινωνικού λειτουργήματος του συνδικαλισμού, με αποτέλεσμα την υπαγωγή του συνδικαλιστικού ρόλου σε ένα ιδιότυπο γραφειοκρατικό και τεχνικό status, γεγονός που δικαιολογημένα προκαλεί αποστροφή και απώθηση. Το κεντρικό λοιπόν διακύβευμα είναι με ποιον τρόπο η εκπαίδευση θα μπορούσε να ενεργοποιήσει και να απελευθερώσει δυνάμεις μέσα στο συνδικαλιστικό κίνημα. Η πρόκληση αυτή έχει απασχολήσει εδώ και δεκαετίες τα ευρωπαϊκά συνδικάτα, αφού αναγνωρίζεται ήδη από την εμφάνιση κιόλας των συνδικάτων η αξία της πνευματικής υποστήριξης των εκπροσώπων των εργαζομένων. Ειδικότερα όμως, σε μια εποχή κατά την οποία οι νεοφιλελεύθερες πολιτικές κυριαρχούν, το κοινωνικό κράτος οπισθοχωρεί, τα εργασιακά δικαιώματα περιστέλλονται, η πολιτική αποχή και οκνηρία καταλαμβάνουν τη συνείδηση των εργαζομένων, είναι σαφές ότι απαιτείται αναδιάταξη και ανατροφοδότηση του έργου και της αποστολής των συνδικάτων. Το πολιτικό αιτούμενο στη σύγχρονη πραγματικότητα είναι αναζωογόνηση του συνδικαλιστικού κινήματος μέσα από έναν τεκμηριωμένα διαπραγματευτικό και ενίοτε καταγγελτικό λόγο, ο οποίος ενέχει ορθολογισμό, δυναμισμό και αξιοπιστία, ηθική ως προς τα μέσα που χρησιμοποιεί και τους σκοπούς που ευαγγελίζεται. Αναμφίβολα, οι λόγοι για τους οποίους ένας εργαζόμενος γίνεται μέλος μιας συνδικαλιστικής οργάνωσης και ασχολείται με την εκπροσώπηση άλλων εργαζομένων ποικίλλουν. Η συμμετοχή στα συνδικάτα υπαγορεύεται από ιδεολογικούς, πολιτικούς, προσωπικούς, οικογενειακούς, ακόμα και τυχαίους λόγους. Το ζητούμενο είναι, ανεξάρτητα από τα κίνητρα που ώθησαν κάποιον να συνδέσει την εργασιακή του πορεία με το συνδικαλιστικό κίνημα, να μπορεί να ασκεί τα συνδικαλιστικά του καθήκοντα με αποτελεσματικό και επωφελή τρόπο για το κοινωνικό σύνολο. Αυτό σημαίνει ότι αποτελεί κοινό τόπο η μετάβαση από ένα στάδιο εμπειρικής άσκησης του συνδικαλισμού σε ένα άλλο στάδιο, το οποίο προϋποθέτει μεθοδικότητα, συγκρότηση, υψηλή επιμόρφωση και επιστημο-

100 [204] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ νική τεκμηρίωση. Αυτή η διαδικασία επ ουδενί δεν απο-ιδεολογικοποιεί, ούτε απο-πολιτικοποιεί την άσκηση του συνδικαλισμού. Απεναντίας, ενισχύει τον ρόλο της συνδικαλιστικής παρέμβασης, εμψυχώνει τα στελέχη του, τα καθιστά περισσότερο δυναμικά και αποτελεσματικά, τα θωρακίζει έναντι των στελεχών του κεφαλαίου, που κατά κανόνα διαθέτουν και καλύτερη και περισσότερη παιδεία. Επιπλέον, στη βάση αυτή ενισχύεται η συμμετοχή των εργαζομένων στους φορείς χάραξης και άσκησης πολιτικής, αφού αποτελεί κοινωνικό και εργασιακό κεκτημένο η εκπροσώπηση των μισθωτών στη διοίκηση διαφόρων φορέων εθνικής εμβέλειας (Κουζής, 1997: 117). Με τον τρόπο αυτό, το συνδικάτο, ως κοινωνικός οργανισμός, εκτός από παραδοσιακός χώρος διεκδίκησης και προστασίας των δικαιωμάτων των εργαζομένων, μετατρέπεται σε ένα ζωντανό «μαθησιακό περιβάλλον», που καλλιεργεί θετικές κοινωνικές δεξιότητες, αναγκαίες για την άσκηση του συνδικαλιστικού ρόλου. Τα συνδικαλιστικά στελέχη δύνανται να αναμορφώνονται και να αναπτύσσουν συγκεκριμένες δεξιότητες, που μακροπρόθεσμα θα συμβάλουν τόσο στην προσωπική τους ανάπτυξη όσο και στην ενδυνάμωση του ρόλου τους εντός του συνδικαλιστικού κινήματος. Δυστυχώς, στην ελληνική πραγματικότητα, ακόμα και σήμερα θεωρείται είτε πολιτικά υποβαθμισμένη είτε παρερμηνευμένη η εμπλοκή των συνδικάτων σε εκπαιδευτικές διαδικασίες. Η υποτίμηση της αξίας της εκπαίδευσης ερμηνεύεται λαμβάνοντας υπόψη τη συνολικότερη πορεία του συνδικαλιστικού κινήματος στην Ελλάδα, τις στρατηγικές πολιτικής τις οποίες προέταξε, τα ιστορικά και κοινωνικοοικονομικά γεγονότα τα οποία διαμόρφωσαν τη συγκρότηση του δημόσιου χώρου στο νεοελληνικό κράτος (Τσουκαλάς, 1993), καθώς και τις ιδεολογικοπολιτικές ζυμώσεις και διαμάχες που έλαβαν χώρα στο εσωτερικό των συνδικαλιστικών οργανώσεων από την περίοδο του μεσοπολέμου. Σε μια κοινωνία όπου, από ιδρύσεως του ελληνικού κράτους, ο στρατός, οι πολεμικές δαπάνες και η δημοσιοϋπαλληλία απορροφούν το μεγαλύτερο μέρος του κρατικού προϋπολογισμού, χωρίς να αφήνουν περιθώριο για την ανάπτυξη άλλων θεσμικών μετρρυθμίσεων, οι προσπάθειες για τη διαμόρφωση μιας αυτόνομης οργανωτικής παρουσίας των συνδικάτων, με ανεξάρτητη στρατηγική, στάθηκαν αδύνατον να ευδοκιμήσουν, αφού το συνδικαλιστικό κίνημα ήταν συμπιεσμένο ανάμεσα: α. Στα νεοπαγή αστικά στρώματα, που επεδίωκαν την ενσωμάτωσή του στην κρατική πολιτική και β. Στο δογματικό κομμουνιστικό κίνημα (Γ Διεθνής), που απαιτούσε ιδεολογική καθαρότητα και επαναστατικό ρεαλισμό (Σακελλαρόπουλος, 1991: 79). Δυστυχώς, ακόμα και σήμερα η εκπαίδευση στα συνδικάτα παρερμηνεύεται πολιτικά, αφού δεν έχει αποσυνδεθεί ως πρακτική από τις κλασικές απόπειρες διαφωτισμού και καθοδήγησης των εργατικών μαζών, τις οποίες υιοθετούσαν οι κομματικοί και παραταξιακοί μηχανισμοί για να στρατολογούν και να συσπειρώνουν τα μέλη τους (Φουντανόπουλος, ). Αξίζει μόνο να αναλογιστεί κανείς ότι το συνδικαλιστικό κίνημα στην Ελλάδα αρχίζει να βρίσκει τον βηματισμό του σε θεσμικά ζητήματα μόλις το 1982, με την ψήφιση του νόμου 1262, οπότε η οργανωτική του ανασυγκρότηση, η οικονομική του στήριξη και οι στρατηγικοί του στόχοι επανατοποθετούνται σε νέα θεμέλια, στα πλαίσια της ένταξης της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Ένωση και της ευρωπαϊκής προοπτικής του συνδικαλιστικού κινήματος. Υπό αυτές τις συνθήκες διαμόρφωσης, τα ελληνικά συνδικάτα ταυτίστηκαν σχεδόν απόλυτα με τις πολιτικές και κομματικές παρατάξεις, χωρίς να είναι σε θέση να χαράξουν πολιτικές παράλληλες με τα όμορα ευρωπαϊκά, τα οποία ήδη πριν από το 2ο Παγκόσμιο Πόλεμο είχαν δρομολογήσει σημαντικές εξελίξεις προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης των δομών τους σε επίπεδο οργανωτικό, μορφωτικό, κοινωνικό και πολιτισμικό. Αναμφίβολα, η σύγχρονη ευρωπαϊκή εμπειρία της συνδικαλιστικής εκπαίδευσης απέχει πολύ από την περίοδο της πολιτικής στράτευσης - κομματικής καθοδήγησης. Η πρόκληση για ένα σύγχρονο συνδικαλιστικό κίνημα σε συνθήκες παγκοσμιοποίησης του νεοφιλελευθερισμού (Παλαιολόγος, 2006: ) είναι ο επαναπροσδιορισμός και η επαναδιαπραγ-

101 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [205] μάτευση της στρατηγικής των δυνάμεων της εργασίας απέναντι στο κεφάλαιο και τις επιχειρηματικές πολυεθνικές elite. Ο ιδεότυπος (Κονιόρδος, 2002: 32) όμως ενός καλά μορφωμένου συνδικαλιστικού κινήματος, παρά το ότι εμπειρικά δεν υφίσταται, είναι κάτι το οποίο θα πρέπει να απασχολεί διαρκώς το εργατικό κίνημα, υπό τον όρο ότι η διά βίου εκπαίδευση ενεργοποιεί τις συνειδήσεις, καλλιεργεί τις ανθρώπινες αισθήσεις, ακονίζει τα ανθρώπινα αντανακλαστικά και, εν κατακλείδι, κρατά το συνδικαλιστικό κίνημα σε εγρήγορση και κινητικότητα. Στην εποχή της νεοφιλελεύθερης παγκοσμιοποίησης, τα συνδικάτα καλούνται να αναπτυχθούν ως οργανωτικές και θεσμικές οντότητες πέρα και έξω από τη λογική της κομματικοκρατίας και του κομματικού παρεμβατισμού. Οι συνδικαλιστικές οργανώσεις επιβάλλεται να καλλιεργήσουν νέα χαρακτηριστικά, τα οποία να δομούνται στον χώρο της κοινωνίας των πολιτών, στον χώρο της αυτόνομης και κομματικά ακηδεμόνευτης κίνησης των ιδεών και των κοινωνικών διεργασιών. Η πρόκληση του 21ου αιώνα είναι η συνάντηση των συνδικάτων με κοινωνικές οργανώσεις που εκπορεύονται από τα κοινωνικά κινήματα, τις μη κυβερνητικές οργανώσεις, τις συλλογικές απόπειρες έκφρασης και αντιπροσώπευσης από τους χώρους της οικολογίας, της νεολαίας, της αναζήτησης εναλλακτικών μορφών δράσης και επικοινωνίας. Εν κατακλείδι, η συνδικαλιστική εκπαίδευση μπορεί πράγματι να συμβάλει στην απελευθέρωση δυνάμεων εντός του συνδικαλιστικού γίγνεσθαι, με την έννοια της ενίσχυσης της παρέμβασης των συνδικάτων απέναντι στο κράτος αλλά και τις επιχειρηματικές elite. Σε συνθήκες γενικευμένης ύφεσης της συμμετοχής στα κοινά, η εκπαίδευση μπορεί να προωθήσει την εγρήγορση και την κινητικότητα εντός των συνδικαλιστικών οργανώσεων. Επιπλέον δύναται να ενισχύσει τον χαρακτήρα της συνδικαλιστικής παρέμβασης στην οικονομία, την κοινωνία, τις εργασιακές σχέσεις, την πολιτική και να διαμορφώσει όρους για τη δημιουργία μιας «από τα κάτω» ανασύνθεσης του συνδικαλισμού και εργατικού κινήματος στην εποχή του 21ου αιώνα. Σημειώσεις 1. Βλ. σχ. Εuropean Trade Union Confederation & Unité d Assistance Technique (1998), Workers representation systems at company level in Europe, Brussels ΕΤUC/UAT:. 2. Σχετικά με προσπάθειες παροχής συνδικαλιστικής εκπαίδευσης στο παρελθόν, αξίζει να σημειωθεί ότι, όπως προκύπτει από το βιβλίο του Γ. Τρίμη (1958) «Αι Συλλογικαί Συμβάσεις Εργασίας», εκδ. Ευρωπαϊκό Κέντρο Παραγωγικότητας, μεταξύ λειτούργησε η Σχολή Ελεύθερων Συνδικαλιστικών Σπουδών υπό τη ΓΣΕΕ. Ενδεχομένως θα άξιζε να αποτελέσει αντικείμενο ιστορικής διερεύνησης κάτω από ποιες προϋποθέσεις λειτούργησε η σχολή αυτή, ιδιαίτερα τη συγκεκριμένη περίοδο. Επίσης, σεμινάρια που απευθύνονται σε συνδικαλιστικά στελέχη οργανώνει από τη δεκαετία του 90 το Ινστιτούτο Εργασίας της ΓΣΕΕ, ένας σημαντικός υποστηρικτικός οργανισμός της Συνομοσπονδίας με τεράστιο έργο στην έρευνα, την τεκμηρίωση και την επαγγελματική κατάρτιση. Σεμινάρια επίσης σχετικά με θέματα υγιεινής και ασφάλειας διοργανώνει και το Εθνικό Ινστιτούτο Υγιεινής και Ασφάλειας, στο οποίο συμμετέχει ενεργά η ΓΣΕΕ. Αξίζει επίσης να σημειωθεί ότι στα πλαίσια του Ν. 3369/05, ο οποίος αφορά τη διά βίου μάθηση, άρχισαν να δραστηριοποιούνται στον τομέα της συνδικαλιστικής εκπαίδευσης, εκτός από τη ΓΣΕΕ (ΚΑΝΕΠ- ΙΝΕ), συνδικαλιστικοί φορείς όπως η ΑΔΕΔΥ (Κοινωνικό Πολύκεντρο). 3. Βλ. σχ. Πρακτικά 1ης Ευρωπαϊκής Συνάντησης Εμπειρογνωμόνων για τη Συνδικαλιστική Εκπαίδευση, Οκτώβριος 2004, Αθήνα, και Έκθεση για το μοντέλο εκπαίδευσης της ΤUC (Αρχεία ΚΑ- ΝΕΠ/ΓΣΕΕ) και Ν. Φωτόπουλου, «Η εκπαίδευση ενηλίκων στο συνδικαλιστικό κίνημα», Κοινωνία των Πολιτών, Νο 12.

102 [206] ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ 4. Βλ. σχ. Πρακτικά 1η Ευρωπαϊκής Συνάντησης Εμπειρογνωμόνων για τη Συνδικαλιστική Εκπαίδευση, Οκτώβριος 2004, Αθήνα, και Έκθεση για το μοντέλο εκπαίδευσης της Γερμανικής Ακαδημίας της Εργασίας (Αρχεία ΚΑΝΕΠ/ΓΣΕΕ). 5. Βλ. σχ. Πρακτικά Διάσκεψης 1ης Ευρωπαϊκής Συνάντησης Εμπειρογνωμόνων για τη Συνδικαλιστική Εκπαίδευση, Οκτώβριος 2004, Αθήνα, και Έκθεση για το σουηδικό μοντέλο διά βίου εκπαίδευσης και τη συνδικαλιστική εκπαίδευση, (Αρχεία ΚΑΝΕΠ/ΓΣΕΕ). 6. Βλ. ΑΒF & L.O. (2004), The struggle for a better society, Swedish Trade Union Movement. 7. Βλ. Ακαδημία της Εργασίας, Προγράμματα ανώτερης συνδικαλιστικής εκπαίδευσης της ΓΣΕΕ, εκδ. ΚΑΝΕΠ/ΓΣΕΕ-Φεβρουάριος 2004 (Αρχείο ΚΑΝΕΠ ΓΣΕΕ). 8. Ό.π. Ακαδημία της Εργασίας, Προγράμματα ανώτερης συνδικαλιστικής εκπαίδευσης της ΓΣΕΕ. 9. Εθνική Γενική Συλλογική Σύμβαση Εργασίας, 2006, Άρθρο 7, Αρχεία ΚΑΝΕΠ /ΓΣΕΕ. Βιβλιογραφικές αναφορές ΑΒF & L.O., (2004), The struggle for a better society, Stockholm: Swedish Trade Union Movement. Άντερσον Π., (1978), Ο δυτικός μαρξισμός, Αθήνα: Ράππας, σ.σ Αποστολίδης Λ., (1982), Συνδικαλιστική εκπαίδευση και ινστιτούτα εργασίας (Ευρώπη-Ελλάδα), Αθήνα: Αιχμή. Bridgeford J. - Striling J., (eds), (2000), Trade union education in Europe, (ETUCO), Brussels: European Trade Union College. Εuropean Trade Union Confederation and Unité d Assistance Technique Workers, (1998), Representation systems at company level in Europe, Brussels: ΕΤUC/UAT. Gabaglio E., and Hoffmann R., (1998), The ETUC in the mirror of industrial relations research, Brussels: ETUI. Κονιόρδος Σ., (2002), Η θέση του Βέμπερ για την προτεσταντική ηθική της εργασίας, τόμ. Α, Πάτρα: Ελληνικό Ανοικτό Πανεπιστήμιο. Ηarriet B., (2003), «Μεταβαλλόμενες κοινωνικές δομές: Τάξη και φύλο», στο: Stuart Hall and Bram Gieben, H διαμόρφωση της νεωτερικότητας, Αθήνα: Σαββάλας, σ.σ Κουζής Γ., (1997), «Η συμμετοχή των εργαζομένων στους φορείς χάραξης και άσκησης κοινωνικής πολιτικής», στο: Κ. Κασιμάτη, (επιμ.) Το ελληνικό συνδικαλιστικό κίνημα στο τέλος του 20ού αιώνα, Κέντρο Κοινωνικής Μορφολογίας και Κοινωνικής Πολιτικής, Αθήνα: Gutenberg. Μουζέλης Ν., (2005), Η σημασία της συνδικαλιστικής επιμόρφωσης, Πρακτικά Διάσκεψης για τη Συνδικαλιστική Εκπαίδευση, Αθήνα: Αρχεία ΚΑΝΕΠ/ ΓΣΕΕ. Παλαιολόγου Ν., (2006), Εργασία και συνδικάτα στον 21ο αιώνα, Αθήνα: ΙΝΕ ΓΣΕΕ-ΑΔΕΔΥ. Ress Liz, (2005), Goals, structure and content of advanced trade union education, Πρακτικά Διάσκεψης για τη Συνδικαλιστική Εκπαίδευση, Αθήνα: Αρχείο ΚΑΝΕΠ / ΓΣΕΕ. Trade Union Congress-TUC (1992), Guide to paid release for trade union training, London: TUC. Trade Union Congress, (1998), Union gateways to learning, TUC Learning Services Report, London: TUC. Trade Union Congress, (1999), Trade union studies tutors, Annual Report, London: TUC. Σακελλαρόπουλος Θ., (1991), Θεσμικός μετασχηματισμός και οικονομική ανάπτυξη, κράτος και οικονομία στην Ελλάδα, , Αθήνα: Εξάντας. Σακελλαρόπουλος Θ., (1991), Οικονομία, κοινωνία, κράτος στην Ελλάδα του μεσοπολέμου, Αθήνα: Πληροφόρηση.

103 SOCIAL COHESION AND DEVELOPMENT [207] Σπυρόπουλος Γ., (1998), Εργασιακές σχέσεις, εξελίξεις στην Ελλάδα, την Ευρώπη και τον διεθνή χώρο, Αθήνα: Σάκκουλας. Τουτζιαράκης Γ., (1997), «Κρίση των συνδικάτων», στο: Κασιμάτη Κ., (επιμ.) Το ελληνικό συνδικαλιστικό κίνημα στο τέλος του 20ού αιώνα, Κέντρο Κοινωνικής Μορφολογίας και Κοινωνικής Πολιτικής, Αθήνα: Gutenberg. Τσουκαλάς Κ., (1993), Κοινωνική ανάπτυξη και κράτος, η συγκρότηση του δημόσιου χώρου στην Ελλάδα, Αθήνα: Θεμέλιο. Φουντανόπουλος Κ., «Εργασία και εργατικό κίνημα στην Ελλάδα» στο: Ιστορία της Ελλάδας στον 20ό αιώνα, Αθήνα: Βιβλιόραμα. Φωτόπουλος Ν., (2006), «Η εκπαίδευση ενηλίκων στο συνδικαλιστικό κίνημα», Κοινωνία των Πολιτών, 12: Watson Τ., (2005), Κοινωνιολογία, εργασία και βιομηχανία, Αθήνα: Αλεξάνδρεια.

104