ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

Transcript

1 ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ Τελική εργασία με θέμα: ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΙ ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΙ ΣΤΟΥΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ Α ΚΑΙ Β ΒΑΘΜΟΥ ΚΑΙ Η ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΣΤΟΥΣ ΥΠΑΛΛΗΛΟΥΣ ΤΟΥΣ Επιβλέπουσα Καθηγήτρια : κ. Στέλλα Χαρίτου Σπουδάστρια: Καλλιόπη Λαζαρίδου Δ Εκπαιδευτική σειρά ΕΣΤΑ- Τμήμα Οργάνωσης & Διοίκησης ΑΘΗΝΑ, 2011

2 «ἐν γὰρ τοῖς νόμοις ἐστὶν ἡ σωτηρία τῆς πόλεως» Ἀριστοτέλης, Ρητορική, 1360 a

3 ΠΕΡΙΛΗΨΗ Βάσει του Συντάγματος οι Ο.Τ.Α είναι επιφορτισμένοι με την άσκηση των τοπικών υποθέσεων και απολαμβάνουν οικονομικής και διοικητικής αυτοτέλειας. Το Κράτος ασκεί στους Ο.Τ.Α. εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Ωστόσο, ο έλεγχος της διοικητικής δράσης είναι πολύ σημαντικός, καθώς οι Ο.Τ.Α αποτελούν το επίπεδο διοίκησης, που βρίσκεται πιο κοντά στον πολίτη και ως εκ τούτου χειρίζονται έναν μεγάλο αριθμό υποθέσεων. Μέσω του ελέγχου διασφαλίζεται τόσο η δημοκρατία όσο και η νομιμότητα στη δράση της δημόσιας διοίκησης. Χαρακτηριστικό των Ο.Τ.Α. είναι το γεγονός ότι των υπηρεσιών τους προΐστανται αιρετά όργανα με δημοκρατική νομιμοποίηση, γεγονός που πολλές φορές (σε περίπτωση κατάχρησης του αιρετού αξιώματος) αποτελεί την αιτία εμφάνισης φαινομένων διαφθοράς και κακοδιοίκησης. Γι αυτό και οι Ο.Τ.Α. βρίσκονται συνήθως στις πρώτες θέσεις των ετήσιων εκθέσεων των ελεγκτικών σωμάτων σχετικά με την εμφάνιση τέτοιων φαινομένων. Με την παρούσα εργασία καταβάλλεται μια προσπάθεια να αναλυθεί και να περιγραφεί το νομικό και θεσμικό πλαίσιο του ελέγχου της δράσης των Ο.Τ.Α. Α βαθμού (Δήμοι) και Β βαθμού (Περιφέρειες), μέσα από την παρουσίαση των προβλεπόμενων ελεγκτικών μηχανισμών, τον σχολιασμό της αποτελεσματικότητας του υπάρχοντος συστήματος και τις προτάσεις για τη βελτίωσή του. Επίσης, παρουσιάζεται και σχολιάζεται η διαδικασία επιβολής του πειθαρχικού δικαίου στους υπαλλήλους των Ο.Τ.Α. και των δύο βαθμών, γίνονται αναφορές στη νομολογία και προτείνονται νομοθετικές ρυθμίσεις βελτίωσης του παρόντος συστήματος. Ειδικότερη αναφορά γίνεται στα ζητήματα που προκύπτουν από την ασκούμενη επί των Ο.Τ.Α. εποπτεία, αναλύεται το νέο καθεστώς που εισαγάγει ο Ν. 3852/2010 (Καλλικράτης) και γίνεται σύγκριση ανάμεσα στο προηγούμενο και το καινούργιο θεσμικό πλαίσιο. Τέλος, αναμένεται η επικαιροποίηση του πειθαρχικού δικαίου μέσα από την κατάρτιση ενός Ενιαίου Κώδικα Υπηρεσιακής Κατάστασης Υπαλλήλων της Αυτοδιοίκησης που θα προβλέπει ενιαία πειθαρχική διαδικασία για τους υπαλλήλους των ΟΤΑ Α και Β βαθμού. 3

4 SUMMARY According to the Constitution, the local government bodies are responsible for the conduct of local affairs and enjoy financial and administrative autonomy. The State shall exercise supervision in the local government bodies which solely consists of control of legality and is not allowed to impede the initiative and freedom of action. Nevertheless, the administrative action control is of high importance as the local government bodies represent the level of government closest to citizens and therefore handle a large number of cases. Through control, democracy as well as the legitimacy of government action is ensured. A basic characteristic of the local government bodies is the fact that the heads of departments are elected with legitimacy which (in case of abuse of the elected office) causes the emergence of corruption and mismanagement. Therefore, the local government bodies are usually found on top of annual reports on the occurrence of such cases. The present work attempts to analyze and describe the legal and institutional framework of action control of the local government bodies, both first (municipalities) and second degrees (peripheries) by presenting monitoring mechanisms, by commenting on the effectiveness of the current system and presenting proposals about its improvement. This work also presents and comments on the process of disciplinary law enforcement to officials of the local government bodies of both degrees (municipalities and peripheries). Moreover, references to jurisprudence are made and legislation in order to improve the current system is proposed. Specific reference is made to issues raised by the exercised supervision on the local government bodies. Furthermore, the new arrangements introduced by law 3854/2010 (Callicrates project) are analyzed and a comparison between the previous and the new institutional framework is made. Finally, the update of disciplinary law is expected by the establishment of a single code of staff officials of local government which will provide a single disciplinary procedure for officials of local government bodies of both degrees. 4

5 ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ Σελ. ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ. 8 ΕΙΣΑΓΩΓΗ.. 10 ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ - ΟΙ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΙ ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΙ ΣΤΟΥΣ Ο.Τ.Α. Α ΚΑΙ Β ΒΑΘΜΟΥ...15 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ - Η ΕΠΟΠΤΕΙΑ ΩΣ ΘΕΣΜΟΣ.. 15 i. Διακρίσεις της έννοιας της εποπτείας.. 15 ii. Οι βασικές αρχές της εποπτείας..15 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ - Ο ΝΕΟΣ ΘΕΣΜΟΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ ΤΩΝ ΟΤΑ (ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΟΝ ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ)...16 i. Οι καινοτομίες του νέου Νόμου...16 ii. Η διάρθρωση της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας των Ο.Τ.Α...19 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ - Ο ΕΛΕΓΧΟΣ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ ΤΩΝ Ο.Τ.Α i. ii. iii. iv. Ισχύς πράξης...20 Υποχρεωτικός έλεγχος νομιμότητας. 21 Αποφάσεις που δεν αποστέλλονται για έλεγχο νομιμότητας στον Ελεγκτή Νομιμότητας.22 Αυτεπάγγελτος έλεγχος νομιμότητας...22 v. Έλεγχος κατόπιν ειδικής διοικητικής προσφυγής ή αίτησης θεραπείας...24 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ - ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΗ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ 26 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΕΜΠΤΟ - Η ΕΠΟΠΤΕΙΑ ΕΠΙ ΤΩΝ ΠΡΟΣΩΠΩΝ 26 i. Η πειθαρχική ευθύνη των αιρετών 26 ii. Αστική ευθύνη 29 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΚΤΟ - ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ.30 i. Προληπτικός έλεγχος..30 ii. iii. Κατασταλτικός έλεγχος...31 Προληπτικός έλεγχος συμβάσεων..32 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΒΔΟΜΟ - ΆΛΛΑ ΕΛΕΓΚΤΙΚΑ ΜΕΣΑ...32 i. Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης..33 ii. iii. Περιφερειακός Συμπαραστάτης του Πολίτη και της Επιχείρησης..33 Πρόγραμμα "ΔΙΑΥΓΕΙΑ"..33 5

6 iv. Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης, Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης και Συνήγορος του Πολίτη.34 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΟΓΔΟΟ - ΔΙΚΑΣΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ..35 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΝΑΤΟ- ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΣ ΑΥΤΟΕΛΕΓΧΟΣ..35 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΚΑΤΟ - ΠΟΛΙΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ..36 ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ - Η ΕΠΙΒΟΛΗ ΤΟΥ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΣΤΟΥΣ ΥΠΑΛΛΗΛΟΥΣ ΤΩΝ ΟΤΑ Α ΚΑΙ Β ΒΑΘΜΟΥ.37 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ - ΒΑΣΙΚΕΣ ΑΡΧΕΣ ΤΟΥ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ.. 37 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ - ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΑ ΠΑΡΑΠΤΩΜΑΤΑ ΚΑΙ ΠΟΙΝΕΣ 39 i. Οι υποχρεώσεις των υπαλλήλων...39 ii. Η σκοπιμότητα της ποινής...40 iii. Το πειθαρχικό παράπτωμα...41 iv. Πειθαρχικές Ποινές..45 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ - Η ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΤΗΣ ΔΙΩΞΗΣ ΤΩΝ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΩΝ ΠΑΡΑΠΤΩΜΑΤΩΝ 47 i. Δίωξη πειθαρχικών παραπτωμάτων.47 ii. Προϋποθέσεις της πειθαρχικής δίκης...48 iii. Παραγραφή των πειθαρχικών παραπτωμάτων.49 iv. Το τεκμήριο της αθωότητας.50 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ - ΤΑ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΑ ΟΡΓΑΝΑ.50 i. Διάκριση των πειθαρχικών οργάνων ii. Η αρχή του Αμεταβίβαστου της Αρμοδιότητας...52 iii. Η περίπτωση της συνεκδίκασης αδικημάτων...52 iv. Ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης.52 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΕΜΠΤΟ- ΠΡΟΚΑΤΑΡΚΤΙΚΗ ΕΞΕΤΑΣΗ...53 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΚΤΟ - ΈΝΟΡΚΗ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΕΞΕΤΑΣΗ.53 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΒΔΟΜΟ - ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΗ ΑΝΑΚΡΙΣΗ...54 i. Ανακριτικές πράξεις.55 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΟΓΔΟΟ - ΓΝΩΣΗ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΟΥ ΦΑΚΕΛΟΥ ΑΠΟΛΟΓΙΑ..55 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΝΑΤΟ - ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΕΝΩΠΙΟΝ ΤΟΥ ΥΠΗΡΕΣΙΑΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ 56 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΚΑΤΟ - ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΗ ΑΠΟΦΑΣΗ..56 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΝΔΕΚΑΤΟ - ΜΕΣΑ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΤΟΥ ΥΠΑΛΛΗΛΟΥ ΣΕ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΕΠΙΒΟΛΗΣ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΗΣ ΠΟΙΝΗΣ

7 i. Άσκηση ενδίκων μέσων 57 ii. Ένσταση 57 iii. Προσφυγή..58 iv. Επανάληψη της πειθαρχικής διαδικασίας..59 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΩΔΕΚΑΤΟ - ΔΙΑΓΡΑΦΗ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΩΝ ΠΟΙΝΩΝ..60 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ..61 ΠΙΝΑΚΕΣ ΕΙΚΟΝΟΓΡΑΦΗΣΗΣ...65 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

8 ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ Α.Ε. Ανώνυμη Εταιρία Αρ. Άρθρο Α.Σ.Ε.Π. Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού Α.Υ.Ε Ο.Τ.Α Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης Γ.Ε.Δ.Δ. Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης ΓΝΜΔ Γνωμοδότηση ΔΕφ Διοικητικό Εφετείο ΔεφΑ Διοικητικό Εφετείο Αθηνών Δ.Κ.Κ. Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας Δ.Σ. Διοικητικό Συμβούλιο Ε.Δ.Ε. Ένορκη Διοικητική Εξέταση ΕΙ.Σ.Ε.Π. Ειδικό Συμβούλιο Επιλογής Προϊσταμένων Ε.Σ. Ελεγκτικό Συνέδριο Κ.Δ.Κ.Υ. Κώδικας Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων Κεφ. Κεφάλαιο Κ.Ν.Α. Κώδικας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Κ.Π.Δ. Κώδικας Ποινικής Δικονομίας Ν. Νόμος Ν.Δ. Νομοθετικό Διάταγμα Ν.Π.Δ.Δ. Νομικό Πρόσωπο Δημοσίου Δικαίου Ν.Π.Ι.Δ. Νομικό Πρόσωπο Ιδιωτικού Δικαίου Ν.Σ.Κ. Νομικό Συμβούλιο του Κράτους Ολ. Ολομέλεια Ο.Τ.Α. Οργανισμός Τοπικής Αυτοδιοίκησης Π.Δ. Προεδρικό Διάταγμα Π.Κ. Ποινικός Κώδικας ΠΣτΠΕ Περιφερειακός Συμπαραστάτης του Πολίτη και της Επιχείρησης Σ. Σύνταγμα Σ.Ε.Ε.Δ.Δ Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας 8

9 ΣτΔΕ ΣτΕ ΣτΠ Τ.Π.Ε. Υ.Κ. Διοίκησης Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης Συμβούλιο της Επικρατείας Συνήγορος του Πολίτη Τεχνολογίες της Πληροφορικής και των Επικοινωνιών Υπαλληλικός Κώδικας 9

10 ΕΙΣΑΓΩΓΗ Με την παρούσα εργασία καταβάλλεται μια προσπάθεια να αποτυπωθεί και να αναλυθεί το νομικό και θεσμικό πλαίσιο τόσο του ελέγχου των ΟΤΑ Α και Β βαθμού από την διοίκηση όσο και της εφαρμογής του πειθαρχικού δικαίου στους υπαλλήλους τους. Τα τελευταία χρόνια είναι έκδηλη η τάση στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη ενίσχυση της περιφερειακής διοίκησης είτε υπό τη μορφή της αποκέντρωσης είτε της τοπικής αυτοδιοίκησης. Το φαινόμενο αυτό εντάσσεται στη λεγόμενη «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση», απόρροια της οποίας είναι η ενίσχυση του ρόλου της τοπικής αυτοδιοίκησης σε βάρος της κεντρικής εξουσίας, βάσει και της αρχής της επικουρικότητας ή της εγγύτητας, που διαμορφώνονται σε κοινοτικό επίπεδο. Στην Ελλάδα, η τάση αυτή εκφράστηκε συνταγματικά και νομοθετικά με τη δημιουργία δεύτερου βαθμού αυτοδιοίκησης, τη συνένωση δήμων και κοινοτήτων (Σχέδιο Καποδίστριας), την μεταφορά αρμοδιοτήτων προς την τοπική αυτοδιοίκηση, καθώς και την προσπάθεια ενίσχυσης της επιχειρηματικής της δραστηριότητας με την ανάπτυξη του θεσμού των δημοτικών επιχειρήσεων. Ωστόσο, μία σειρά από προβλήματα, όπως η διαρκής μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στην τοπική αυτοδιοίκηση χωρίς ταυτόχρονη μεταβίβαση απαιτούμενων πόρων, ο κατακερματισμός της επικράτειας σε πολλούς και μικρούς Δήμους, η έλλειψη ανθρώπινου δυναμικού καταρτισμένου και εξειδικευμένου, η ανεπαρκής επιμόρφωση του ήδη υπάρχοντος, η περιορισμένη χρήση Τ.Π.Ε., η ελλιπής μηχανογράφηση των Ο.Τ.Α., η ίδρυση πολλών δημοτικών επιχειρήσεων, το γεγονός ότι οι αιρετοί άρχοντες της τοπικής αυτοδιοίκησης επικαλούνται το αιρετό του αξιώματός τους προκειμένου να δικαιολογήσουν πράξεις ή παραλείψεις της δράσης τους, καθώς επίσης η ανεπάρκεια ελέγχων και άσκησης κρατικής εποπτείας επί των πράξεων των Ο.Τ.Α. αποτελούν μερικά από τα βασικότερα αίτια εμφάνισης φαινομένων κακοδιοίκησης και διαφθοράς στους Ο.Τ.Α. Ο Καλλικράτης, Ν. 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Πρόγραμμα Καλλικράτης» αποτελεί ένα πρωτοπόρο εγχείρημα αναμόρφωσης του αναποτελεσματικού συστήματος εποπτείας που ίσχυε μέχρι τώρα, καθώς και μια προσπάθεια αποσύνδεσής του από το πολιτικό σύστημα. Ειδικότερα, προβλέπεται η ίδρυση μιας ειδικής κρατικής υπηρεσίας με αποκλειστική αρμοδιότητα τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των Ο.Τ.Α. Α βαθμού (Δήμοι) και Β βαθμού (Περιφέρειες), στο πλαίσιο της συνταγματικής επιταγής του άρθρου για κρατική εποπτεία, η οποία συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Η ειδική αυτή κρατική υπηρεσία είναι η Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας των Ο.Τ.Α. Στο πλαίσιο αυτής της 10

11 κρατικής υπηρεσίας ασκείται και ο πειθαρχικός έλεγχος στους αιρετούς των Ο.Τ.Α. Α και Β βαθμού. Σύμφωνα με το προϊσχύσαν σύστημα, την εποπτεία των Ο.Τ.Α. Α και Β βαθμού ασκούσε ο Γενικός Γραμματέας της Περιφέρειας, ο οποίος ήταν μετακλητός υπάλληλος διορισμένος από την εκάστοτε κυβέρνηση, καθώς και η Ειδική Επιτροπή του άρθρου 152 του ΚΔΚ και η Επιτροπή Ελέγχου Πράξεων του άρθρου 68 του Κ.Ν.Α. Επρόκειτο για ένα σύστημα χωρίς εχέγγυα αμεροληψίας και αποτελεσματικότητας καθώς, ο μεν Γενικός Γραμματέας της Περιφέρειας ήταν κατά βάση πρόσωπο της εμπιστοσύνης της εκάστοτε κυβέρνησης, οι δε επιτροπές αποτελούνταν από μέλη που ασκούσαν παρεμπιπτόντως τα καθήκοντα του ελέγχου νομιμότητας, καθιστώντας τον έλεγχο νομιμότητας ελλειμματικό. Με βάση τα παραπάνω δεδομένα, επιχειρήθηκε η ριζική αναμόρφωση του μέχρι πρότινος συστήματος με τη θεσμοθέτηση της Α.Υ.Ε. Ο.Τ.Α., η οποία αποτελεί αποκεντρωμένη υπηρεσία του Υπουργείου Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης με αποκλειστική αρμοδιότητα τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των Ο.Τ.Α. Ως προς την επιβολή του πειθαρχικού δικαίου στους υπαλλήλους των Ο.Τ.Α Α και Β βαθμού, σύμφωνα με το Σύνταγμα «οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι εκτελεστές της θέλησης του Κράτους και υπηρετούν το Λαό Οφείλουν πίστη στο Σύνταγμα και αφοσίωση στην Πατρίδα». Ο δημόσιος υπάλληλος οφείλει να κινείται μέσα σε ένα συγκεκριμένο νομοθετικό πλαίσιο, η παραβίαση του οποίου γεννά την πειθαρχική και, σε ορισμένες περιπτώσεις, την ποινική ευθύνη του. Το πειθαρχικό δίκαιο των υπαλλήλων των Ο.Τ.Α. αποτυπώνεται στο Ν. 3584/2007 (Κύρωση του Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων) καθώς και στο Ν. 3852/2010 (Καλλικράτης) σε συνδυασμό με τον Ν. 3528/2007 (Υπαλληλικός Κώδικας). Συγκεκριμένα, όσον αφορά τις Περιφέρειες, το αρ. 252 του Ν. 3852/2010 προβλέπει ότι «οι διατάξεις του Πειθαρχικού Δικαίου του Υπαλληλικού Κώδικα, όπως κάθε φορά ισχύουν, εφαρμόζονται και για τους υπαλλήλους των περιφερειών. Ο Ν. 3584/2007 και ο Ν. 3528/2007 δεν έχουν ουσιώδεις διαφορές στα επιμέρους άρθρα τους. Επίσης, αναμένεται η κατάρτιση ενός Ενιαίου Κώδικα Υπηρεσιακής Κατάστασης Υπαλλήλων της Αυτοδιοίκησης που θα προβλέπει ενιαία πειθαρχική διαδικασία για τους υπαλλήλους των ΟΤΑ Α και Β βαθμού. o ΣΚΟΠΟΣ Σκοπός της παρούσας εργασίας είναι να παρουσιάσει τους μηχανισμούς ελέγχου που αφορούν τους Ο.Τ.Α. Α και Β βαθμού, με έμφαση στις σημαντικότερες αλλαγές που εισήγαγε η μεταρρύθμιση του Καλλικράτη μέσα από το νέο σύστημα εποπτείας που περιλαμβάνει, καθώς και να αναλύσει το ισχύον πειθαρχικό δίκαιο που αφορά τους υπαλλήλους των Ο.Τ.Α. Α και Β βαθμού μέσα από τον σχολιασμό των προβλεπόμενων ρυθμίσεων και την υποβολή προτάσεων. 11

12 o ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ ΚΕΦΑΛΑΙΩΝ Η εργασία αποτελείται συνολικά από την «ΕΙΣΑΓΩΓΗ» και από δύο μέρη, το πρώτο μέρος, που αναφέρεται στους ελεγκτικούς μηχανισμούς των Ο.Τ.Α. Α και Β βαθμού και το δεύτερο μέρος, που αναφέρεται στην άσκηση του πειθαρχικού δικαίου στους υπαλλήλους τους. Το πρώτο μέρος, αποτελείται από δέκα κεφάλαια: Στο πρώτο κεφάλαιο «Η ΕΠΟΠΤΕΙΑ ΩΣ ΘΕΣΜΟΣ», γίνεται μία συνολική προσέγγιση του θεσμού της εποπτείας επί των Ο.Τ.Α., όπως αυτή προβλέπεται από το ελληνικό Σύνταγμα και παρουσιάζονται κατηγοριοποιημένες οι κυριότερες διακρίσεις της έννοιας της εποπτείας και οι βασικές αρχές της. Στο δεύτερο κεφάλαιο «Ο ΝΕΟΣ ΘΕΣΜΟΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ ΤΩΝ Ο.Τ.Α (ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΟΝ ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ)», παρουσιάζεται ο νέος θεσμός εποπτείας που εισήγαγε ο Καλλικράτης και συγκεκριμένα η δημιουργία της Α.Υ.Ε. Ο.Τ.Α. και αναλύεται η διάρθρωση της νεοσύστατης Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας. Στο τρίτο κεφάλαιο «Ο ΕΛΕΓΧΟΣ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ ΤΩΝ Ο.Τ.Α.», παρουσιάζεται ο έλεγχος νομιμότητας επί των πράξεων των Ο.Τ.Α., που ασκείται στο νέο πλαίσιο εποπτείας, από τον Ελεγκτή Νομιμότητας. Στο τέταρτο κεφάλαιο «ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΗ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ», παρατίθεται το θεσμικό πλαίσιο που διέπει τις αποφάσεις του ελεγκτή νομιμότητας και στο πέμπτο κεφάλαιο «Η ΕΠΟΠΤΕΙΑ ΕΠΙ ΤΩΝ ΠΡΟΣΩΠΩΝ», επιχειρείται μια συνοπτική καταγραφή του θεσμού της εποπτείας επί των αιρετών εκπροσώπων των ΟΤΑ, και συγκεκριμένα η πειθαρχική και η αστική τους ευθύνη. Στο έκτο κεφάλαιο «ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ», παρουσιάζεται ο προληπτικός, ο κατασταλτικός και ο προληπτικός έλεγχος των συμβάσεων από το Ε.Σ. Στο έβδομο κεφάλαιο «ΆΛΛΑ ΕΛΕΓΚΤΙΚΑ ΜΕΣΑ», γίνεται αναφορά στα σημαντικότερα ελεγκτικά όργανα, όπως ο Γ.Ε.Δ.Δ, το Σ.Ε.Ε.Δ.Δ. και ο ΣτΠ. Επίσης, παρουσιάζονται οι νέοι θεσμοί που εισάγει ο Καλλικράτης, όπως ο ΣτΔΕ και ο ΠΣτΠΕ καθώς και το πρόγραμμα «ΔΙΑΥΓΕΙΑ» και στο όγδοο κεφάλαιο «ΔΙΚΑΣΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ», περιγράφεται ο έλεγχος που ασκείται στη διοίκηση από τα δικαστήρια. Στο ένατο κεφάλαιο «ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΣ ΑΥΤΟΕΛΕΓΧΟΣ», παρουσιάζεται ο έλεγχος που ασκείται από την ίδια τη διοίκηση και, τέλος, στο δέκατο κεφάλαιο «ΠΟΛΙΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ», περιγράφεται ο έλεγχος των Ο.Τ.Α. τόσο από το Κοινοβούλιο όσο και από τους ίδιους τους πολίτες. Το δεύτερο μέρος, αποτελείται από δώδεκα κεφάλαια: 12

13 Στο πρώτο κεφάλαιο «ΒΑΣΙΚΕΣ ΑΡΧΕΣ ΤΟΥ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ», γίνεται παρουσίαση των βασικών κανόνων και αρχών που διέπουν το πειθαρχικό δίκαιο. Στο δεύτερο κεφάλαιο «ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΑ ΠΑΡΑΠΤΩΜΑΤΑ ΚΑΙ ΠΟΙΝΕΣ», παρατίθενται οι υποχρεώσεις των δημοσίων υπαλλήλων, όπως αυτές αποτυπώνονται στο ισχύον νομικό πλαίσιο, μελετάται η σκοπιμότητα της επιβολής των ποινών στους υπαλλήλους που έχουν υποπέσει σε πειθαρχικό παράπτωμα και παρουσιάζονται τα πειθαρχικά παραπτώματα και οι πειθαρχικές ποινές. Στο τρίτο κεφάλαιο «Η ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΤΗΣ ΔΙΩΞΗΣ ΤΩΝ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΩΝ ΠΑΡΑΠΤΩΜΑΤΩΝ», παρουσιάζεται η διαδικασία που ακολουθείται για τη δίωξη των πειθαρχικών παραπτωμάτων, οι προϋποθέσεις που απαιτούνται, η προβλεπόμενη παραγραφή, καθώς και το τεκμήριο της αθωότητας, βάσει του οποίου κανένας δεν μπορεί να θεωρηθεί ένοχος προτού εκδοθεί πειθαρχική απόφαση. Στο τέταρτο κεφάλαιο «ΤΑ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΑ ΟΡΓΑΝΑ», παρατίθενται τα πειθαρχικά όργανα και γίνεται διάκριση αυτών με βάση την αρμοδιότητά τους. Στο πέμπτο κεφάλαιο «ΠΡΟΚΑΤΑΡΚΤΙΚΗ ΕΞΕΤΑΣΗ», παρουσιάζεται η διαδικασία της πειθαρχικής εξέτασης, οι προϋποθέσεις της και τα αρμόδια όργανα για την διενέργειά της. Στο έκτο κεφάλαιο «ΈΝΟΡΚΗ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΕΞΕΤΑΣΗ», γίνεται αναφορά στη διαδικασία που λαμβάνει χώρα στα πλαίσια της Ε.Δ.Ε., στη φύση της και στα όργανα που τη διατάσσουν. Στο έβδομο κεφάλαιο «ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΗ ΑΝΑΚΡΙΣΗ», παρουσιάζεται η διαδικασία της πειθαρχικής ανάκρισης, οι αρχές που τη διέπουν, οι προϋποθέσεις διεξαγωγής της και τα αρμόδια προς τούτο όργανα. Στο όγδοο κεφάλαιο «ΓΝΩΣΗ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΟΥ ΦΑΚΕΛΟΥ ΑΠΟΛΟΓΙΑ», αναφέρεται η διαδικασία που ακολουθείται προκειμένου ο διωκόμενος υπάλληλος να λάβει γνώση του πειθαρχικού φακέλου με όλα τα σχετικά στοιχεία και η διαδικασία υποβολής της απολογίας. Στο ένατο κεφάλαιο «ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΕΝΩΠΙΟΝ ΥΠΗΡΕΣΙΑΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ», παρουσιάζεται η προβλεπόμενη διαδικασία ενώπιον του Υπηρεσιακού Συμβουλίου και στο δέκατο κεφάλαιο «ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΗ ΑΠΟΦΑΣΗ», γίνεται αναφορά των στοιχείων που περιλαμβάνει, οι προϋποθέσεις νομιμότητάς της και η διαδικασία κοινοποίησής της. Στο ενδέκατο κεφάλαιο «ΜΕΣΑ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΤΟΥ ΥΠΑΛΛΗΛΟΥ ΣΕ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΕΠΙΒΟΛΗΣ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΗΣ ΠΟΙΝΗΣ», αναλύονται τα ένδικα μέσα της ένστασης, της προσφυγής και της επανάληψης της πειθαρχικής διαδικασίας, που έχει στη διάθεσή του ο διωκόμενος υπάλληλος και, τέλος, στο δωδέκατο κεφάλαιο «ΔΙΑΓΡΑΦΗ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΩΝ ΠΟΙΝΩΝ», παρουσιάζονται οι προϋποθέσεις διαγραφής των πειθαρχικών ποινών. 13

14 Στο τέλος στις εργασίας παρουσιάζονται τα κυριότερα συμπεράσματα που προέκυψαν από την επεξεργασία των παραπάνω θεμάτων. o ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑ Η μεθοδολογία που ακολουθήθηκε κατά τη συγγραφή της παρούσας εργασίας ήταν η εξής: - Συλλογή υλικού: αρχικά έγινε συλλογή της σχετικής νομοθεσίας, καθώς και της βιβλιογραφίας και των δικτυακών πηγών σχετικά με τον έλεγχο των Ο.Τ.Α. και τον πειθαρχικό έλεγχο στους υπαλλήλους τους. - Οργάνωση του υλικού: Το πρώτο μέρος της εργασίας περιλαμβάνει την ανάλυση των ελεγκτικών μηχανισμών επί των Ο.Τ.Α. Α και Β βαθμού και σύγκριση μεταξύ προηγούμενου και νέου καθεστώτος εποπτείας και το δεύτερο μέρος την παρουσίαση του θεσμικού πλαισίου του πειθαρχικού ελέγχου στους υπαλλήλους των Ο.Τ.Α. Α και Β βαθμού. - Μελέτη του υλικού, διεξαγωγή συμπερασμάτων: Ακολούθησε μελέτη του συλλέξαντος υλικού και βάσει αυτού έγινε διεξαγωγή συμπερασμάτων και σχολιασμός αυτών. - Παρουσίαση του υλικού 14

15 ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ ΟΙ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΙ ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΙ ΣΤΟΥΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ Α ΚΑΙ Β ΒΑΘΜΟΥ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ Η ΕΠΟΠΤΕΙΑ ΩΣ ΘΕΣΜΟΣ i. Διακρίσεις της έννοιας της εποπτείας Ο θεσμός της εποπτείας μπορεί να ταξινομηθεί: 1) Κατά το αντικείμενό της και κατά τα υποκείμενα αυτής: α) σε εποπτεία επί των πράξεων και β) εποπτεία επί των προσώπων. 2) Κατά το αντικείμενο αυτής: α) σε έλεγχο νομιμότητας και β) έλεγχο σκοπιμότητας 3) Ως προς τον τρόπο, με τον οποίο στοχεύει να παρέμβει στις πράξεις: α) σε προληπτικό έλεγχο και β) κατασταλτικό έλεγχο. ii. Οι βασικές αρχές της εποπτείας Η κρατική εποπτεία επί των ΟΤΑ διέπεται από τις εξής αρχές: Α) υπόκειται στην αρχή της νομιμότητας, δηλαδή ασκείται μόνο σύμφωνα με τους τύπους και τις περιπτώσεις που προβλέπονται από το Σύνταγμα ή από τους νόμους. Β) συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας, όπως ρητά προβλέπεται στο άρθρο του Σ. Γ) διέπεται από την αρχή της αναλογικότητας, που σημαίνει ότι η έκταση της επέμβασης της εποπτεύουσας κρατικής αρχής οφείλει να είναι ανάλογη της σπουδαιότητας των συμφερόντων που η αρχή αυτή είναι υποχρεωμένη να διαφυλάξει. Δ) είναι κατ αρχήν κατασταλτική και όχι προληπτική. Ε) δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη μεταρρύθμιση των πράξεων των οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Στ) δεν μπορεί να οδηγεί σε υποκατάσταση των εποπτευόμενων οργάνων των Ο.Τ.Α. Η υποκατάσταση θα μπορούσε να είναι επιτρεπτή στην εξαιρετική περίπτωση που τα όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης αρνούνται να εκπληρώσουν νόμιμες υποχρεώσεις άκρως απαραίτητες για τη λειτουργία της. 15

16 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ Ο ΝΕΟΣ ΘΕΣΜΟΣ ΤΗΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ ΤΩΝ ΟΤΑ (ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΟΝ ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ) i. Οι καινοτομίες του νέου Νόμου Με τον Ν. 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Πρόγραμμα Καλλικράτης» θεσμοθετείται ένα εντελώς νέο σύστημα εποπτείας των πράξεων των δήμων, περιφερειών και των νομικών τους προσώπων και πειθαρχικού ελέγχου των αιρετών. Συγκεκριμένα, η εποπτεία των Ο.Τ.Α. Α και Β βαθμού ανατίθεται στην Α. Υ. Ε. - Ο.Τ.Α., που ιδρύεται στην έδρα κάθε Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Πρόκειται για μια Υπηρεσία με ειδικό σκοπό, που διαθέτει διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια και αποτελεί αποκεντρωμένη υπηρεσία του Υπουργείου Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, υπαγόμενη απευθείας στον Υπουργό. Προϊστάμενος της Α.Υ.Ε., είναι ο «Ελεγκτής Νομιμότητας». Πρόκειται για ανώτατο υπάλληλο που διορίζεται με πενταετή θητεία και διαθέτει συγκεκριμένα προσόντα, που καθορίζονται αποκλειστικά στο νόμο. Η εποπτεία ασκείται πλέον με ενιαίο τρόπο για τους ΟΤΑ Α και Β βαθμού, σε αντίθεση με το προηγούμενο θεσμικό πλαίσιο που ρύθμιζε τη διοικητική εποπτεία διαφορετικά για τους δύο βαθμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Μέχρι πρότινος ο Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων (Ν.3463/2006) προέβλεπε ένα σύστημα εποπτείας που διέφερε, σε πολλά σημεία, από το εφαρμοζόμενο σύστημα εποπτείας των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων, το οποίο ρυθμιζόταν από το Π.Δ. 30/1996. Η καθιέρωση ενιαίου συστήματος εποπτείας για τους Ο.Τ.Α. Α και Β βαθμού αναμένεται να οδηγήσει σε αναβάθμιση του θεσμού και σε συνακόλουθη άσκηση συνεκτικότερου και αποτελεσματικότερου ελέγχου. Η επιλογή του Ελεγκτή Νομιμότητας γίνεται, μετά από προκήρυξη του Υπουργείου Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, από το Ειδικό Συμβούλιο Επιλογής Προϊσταμένων (ΕΙ.Σ.Ε.Π.), από όργανο, δηλαδή, που διαθέτει αυξημένες εγγυήσεις αμεροληψίας. Το ΕΙ.Σ.Ε.Π. επιλέγει τον καταλληλότερο μεταξύ των υποψηφίων, μετά από συνέντευξη, με βάση τα τυπικά και ουσιαστικά προσόντα του. Οι υποψήφιοι για τη θέση αυτή πρέπει να διαθέτουν πτυχίο νομικής και είτε διδακτορικό ή μεταπτυχιακό δίπλωμα σε γνωστικό αντικείμενο του δικαίου είτε πενταετή δικηγορική εμπειρία ή προϋπηρεσία σε συναφές με τη θέση αντικείμενο καθώς και γνώση μιας τουλάχιστον ξένης γλώσσας. Υποψήφιοι μπορεί να είναι και μόνιμοι δημόσιοι υπάλληλοι, 16

17 κάτοχοι πτυχίου νομικής, που έχουν ασκήσει καθήκοντα προϊσταμένου Γενικής Διεύθυνσης ή Διεύθυνσης. Ο υποψήφιος που προκρίνεται διορίζεται ως Ελεγκτής Νομιμότητας και τοποθετείται σε μία από στις Αυτοτελείς Υπηρεσίες Ο.Τ.Α., με Απόφαση τουυπουργούεσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, η οποία δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Με τις νέες ρυθμίσεις, επομένως, παρέχεται η δυνατότητα να τοποθετούνται επικεφαλής των Αυτοτελών Υπηρεσιών πρόσωπα με γνώσεις, κύρος και εμπειρία σε θέματα ελέγχου νομιμότητας. Επιπλέον, η Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας των Ο.Τ.Α. αναμένεται να στελεχωθεί από εξειδικευμένο προσωπικό το οποίο διαθέτει τα απαραίτητα προσόντα για την εκπλήρωση της αποστολής της, που έγκειται στον ποιοτικό και αποτελεσματικό έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των Ο.Τ.Α. αλλά και στον πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών εκπροσώπων. Έτσι λοιπόν, σε κάθε Αυτοτελή Υπηρεσία διορίζονται μέσω ΑΣΕΠ, μεταξύ των άλλων, υπάλληλοι της κατηγορίας ΠΕ με προσόντα: α) πτυχίο νομικής ή οικονομικών επιστημών ή πολυτεχνικών σχολών καθώς β) είτε διδακτορικό ή μεταπτυχιακό δίπλωμα είτε εμπειρία ή προϋπηρεσία σε αντικείμενο σχετικό με τις λειτουργίες της διοίκησης, άριστη ή πολύ καλή γνώση μιας τουλάχιστον ξένης γλώσσας. Στις θέσεις ΠΕ διορίζονται και απόφοιτοι της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και της Εθνικής Σχολής Τοπικής Αυτοδιοίκησης που διαθέτουν πτυχίο νομικής ή οικονομικών επιστημών ή πολυτεχνικών σχολών ή πολιτικών επιστημών ή δημόσιας διοίκησης. Επίσης, προβλέπονται οργανικές θέσεις για την κάλυψη των οποίων απαιτείται η κατοχή πτυχίου οικονομικών επιστημών ή πολυτεχνικών σχολών, οι οποίες δεν υπερβαίνουν το 1/3 τουσυνολικού αριθμού των θέσεων ΠΕ σε κάθε Αυτοτελή Υπηρεσία, διότι, κατά την ουσιαστική εκτίμηση του νομοθέτη, οι ανάγκες της Αυτοτελούς Υπηρεσίας επιβάλλουν η πλειοψηφία των υπαλλήλων να προέρχεται από το χώρο της νομικής επιστήμης. Σύμφωνα με την έκθεση αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων η οποία συντάχθηκε για το Ν. 3852/2010, η στελέχωση της Αυτοτελούς Υπηρεσίας με εξειδικευμένο προσωπικό θα έχει ως αποτέλεσμα την έκδοση καλύτερης ποιότητας διοικητικών πράξεων. Το γεγονός αυτό αναμένεται να διευκολύνει το δικαστικό έλεγχο καθώς τα αρμόδια δικαστήρια θα καλούνται να κρίνουν επί πράξεων που θα διαθέτουν, κατά τεκμήριο, νομική αρτιότητα λόγω της εξειδίκευσης της ως άνω υπηρεσίας στα ζητήματα της εποπτείας. Επιπλέον, όσον αφορά τις ρυθμίσεις που αφορούν την κινητικότητα των υπαλλήλων των Αυτοτελών Υπηρεσιών σύμφωνα με το αρ. 220 του Ν. 3852/2010, δεν εφαρμόζονται στο προσωπικό της Υπηρεσίας Εποπτείας οι διατάξεις του Υπαλληλικού Κώδικα περί μεταθέσεων και επιτρέπονται μόνον οι αμοιβαίες μεταθέσεις μεταξύ υπαλλήλων των Αυτοτελών Υπηρεσιών Εποπτείας Ο.Τ.Α. Η διάταξη αυτή κινείται προς την κατεύθυνση περαιτέρω ενίσχυσης της ανεξαρτησίας του προσωπικού των Αυτοτελών Υπηρεσιών Ο.Τ.Α. Επιπρόσθετα, στο αρ. 10 του Π.Δ. 134/2010 ορίζεται ότι η 17

18 απόσπαση υπαλλήλων της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας Ο.Τ.Α. σε υπηρεσίες του Δημοσίου ή δημόσιων νομικών προσώπων κάθε μορφής δεν επιτρέπεται. Ο κανόνας αυτός τίθεται με σκοπό να αποτραπεί η αποδυνάμωση των Αυτοτελών Υπηρεσιών Εποπτείας ΟΤΑ και να εξασφαλιστεί η συνέχεια της διοίκησης σε ένα δύσκολο και απαιτητικό έργο, όπως είναι αυτό της εποπτείας των ΟΤΑ. Επιπροσθέτως, προβλέπεται ως ουσιώδης εγγύηση του καθεστώτος ανεξαρτησίας τόσο του επικεφαλής όσο και του προσωπικού της Αυτοτελούς Υπηρεσίας, η καθιέρωση ειδικού υπηρεσιακού συμβουλίου, η πλειοψηφία του οποίου προέρχεται από μέλη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. Το υπηρεσιακό συμβούλιο είναι αρμόδιο για τα θέματα υπηρεσιακής κατάστασης του προσωπικού της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας των Ο.Τ.Α. και για τις προβλεπόμενες από τονυ.κ. πειθαρχικές αρμοδιότητες. Συγκεκριμένα, στον Ελεγκτή Νομιμότητας μπορούν να επιβληθούν οι πειθαρχικές ποινές της έγγραφης επίπληξης, του προστίμου έως τις αποδοχές τριών μηνών και της οριστικής παύσης. Εκτός από το υπηρεσιακό συμβούλιο, το οποίο μπορεί να επιβάλει οποιαδήποτε πειθαρχική ποινή, πειθαρχική εξουσία στον Ελεγκτή Νομιμότητας ασκεί και ο Υπουργός Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, ο οποίος μπορεί να επιβάλει στον Ελεγκτή μέχρι την ποινή του προστίμου έως τις αποδοχές ενός (1) μηνός, μόνο, όμως, μετά από γνώμη του ανωτέρω υπηρεσιακού συμβουλίου. Όσον αφορά στους υπαλλήλους της Αυτοτελούς Υπηρεσίας την πειθαρχική εξουσία ασκούν ο Ελεγκτής Νομιμότητας και το Υπηρεσιακό Συμβούλιο. Επίσης, προβλέπεται η σύσταση στο Υπουργείο Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, Συμβουλίου Ελεγκτών Νομιμότητας στο οποίο προεδρεύει ο Υπουργός Εσωτερικών και συμμετέχουν οι Ελεγκτές Νομιμότητας των Αυτοτελών Υπηρεσιών Εποπτείας Ο.Τ.Α., ως μέλη. Το Συμβούλιο Ελεγκτών Νομιμότητας συγκαλείται από τον Υπουργό Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και αποσκοπεί στο συντονισμό της δράσης των Αυτοτελών Υπηρεσιών Εποπτείας Ο.Τ.Α., καθώς και στην αντιμετώπιση σημαντικών ζητημάτων που ανακύπτουν τόσο κατά την οργάνωση και τη λειτουργία τους όσο και κατά τον έλεγχο των ΟΤΑ. Το Συμβούλιο Ελεγκτών Νομιμότητας, επίσης, μπορεί να απευθύνει ερωτήματα στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους για ζητήματα μείζονος σημασίας που συνάπτονται με τον ασκούμενο από την Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α. έλεγχο. Η ανωτέρω ρύθμιση είναι σημαντική, γιατί παρέχει τη δυνατότητα συντονισμού και ενιαίας εφαρμογής των κανόνων εποπτείας σε όλους τους Ο.Τ.Α. της χώρας καθώς μέχρι σήμερα δεν ήταν λίγες οι περιπτώσεις διαφορετικές ερμηνείας και εφαρμογής των εν λόγω κανόνων από τις Περιφέρειες. Επιπρόσθετα, δίνεται η δυνατότητα έγκαιρου εντοπισμού και επίλυσης των προβλημάτων που ανακύπτουν με συνεκτικό και όχι αποσπασματικό τρόπο. Το Συμβούλιο των Ελεγκτών Νομιμότητας, εφόσον συγκαλείται τακτικά, 18

19 μπορεί να αποτελέσει ένα σημαντικό θεσμό διαβούλευσης και να δώσει τη δυνατότητα πολύτιμης ανταλλαγής εμπειριών μεταξύ των Αυτοτελών Υπηρεσιών. Σημαντική είναι και η πρόβλεψη περί σύνταξης από τον Ελεγκτή Νομιμότητας ετήσιας έκθεσης στην οποία καταγράφεται το έργο που παράγει η κάθε Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α. Συγκεκριμένα, στην εν λόγω έκθεση παρατίθεται ο αριθμός των πράξεων που ελέγχθηκαν, οι προσφυγές που ασκήθηκαν, τα ζητήματα που απασχόλησαν την υπηρεσία κατά τη διενέργεια της εποπτείας και τυχόν καταγγελίες που υποβλήθηκαν από πρόσωπα για θέματα νομιμότητας. Με αυτόν τον τρόπο εξυπηρετείται η αρχή της διαφάνειας και ενισχύεται η λογοδοσία των Ελεγκτών Νομιμότητας για το έργο τους, καθόσον μάλιστα η έκθεση κοινοποιείται τόσο στην Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής όσο και στο Συνήγορο του Πολίτη. Η ευρεία δημοσιότητα που δίνεται στο έργο των Ελεγκτών μπορεί να οδηγήσει σε ενίσχυση του κοινοβουλευτικού ελέγχου αλλά και να λειτουργήσει αποτρεπτικά σε απόπειρες στρέβλωσης του εποπτικού έργου. Για πρώτη φορά προβλέπεται και η δυνατότητα αυτεπάγγελτης έκδοσης οδηγιών από τις Αυτοτελείς Υπηρεσίες με σκοπό τη διασφάλιση της νομιμότητας της δράσης των Ο.Τ.Α. Σύμφωνα με την Αιτιολογική Έκθεση του Ν.3852/2010 οι οδηγίες της Αυτοτελούς Υπηρεσίας δεν δεσμεύουν τους Ο.Τ.Α., λόγω της συνταγματικά κατοχυρωμένης αυτοτέλειάς τους, αλλά στο μέτρο που υιοθετούνται από τους Δήμους και τις Περιφέρειες μπορούν να συμβάλλουν στην καλύτερη λειτουργία τους με την έκδοση πράξεων, οι οποίες διαθέτουν πρόσθετες εγγυήσεις νομιμότητας. Τέλος, το εποπτικό έργο ενισχύεται με την πρόβλεψη της δυνατότητας διενέργειας επιτόπιων ελέγχων στους Ο.Τ.Α. από τον Ελεγκτή Νομιμότητας. Η σημασία αυτής της διάταξης είναι αυτονόητη, εφόσον δίνει τη δυνατότητα διαμόρφωσης πληρέστερης εικόνας των καταστάσεων και κατά συνέπεια έκδοσης αρτιότερων και πιο τεκμηριωμένων αποφάσεων. ii. Η διάρθρωση της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας των Ο.Τ.Α. Η Α. Υ. Ε. ΟΤΑ σύμφωνα με το αρ. 218 του Ν. 3852/2010 διαρθρώνεται σε τρεις Διευθύνσεις: α) τη Διεύθυνση Γενικών Υποθέσεων, με αρμοδιότητες τον πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών, την άσκηση του υποχρεωτικού και αυτεπάγγελτου ελέγχου νομιμότητας των πράξεων των μονομελών και συλλογικών οργάνων των Ο.Τ.Α., την προπαρασκευή της ετήσιας έκθεσης του άρθρου 229 του Ν. 3852/2010, την άσκηση ελέγχου νομιμότητας και την εξέταση προσφυγών για κάθε θέμα που δεν υπάγεται στις αρμοδιότητες των άλλων Διευθύνσεων καθώς και την έκδοση οδηγιών για τη διασφάλιση στις νομιμότητας επί θεμάτων του κύκλου των αρμοδιοτήτων τους. Β) τη Διεύθυνση Οικονομικών Υποθέσεων, με αρμοδιότητες την άσκηση του υποχρεωτικού και αυτεπάγγελτου ελέγχου νομιμότητας και την εξέταση προσφυγών που αφορούν στους φόρους, 19

20 στα τέλη, τα δικαιώματα και στους λοιπούς πόρους, την οικονομική διοίκηση και διαχείριση, την ακίνητη περιουσία των Ο.Τ.Α, τη διαδικασία κατάρτισης και υλοποίησης των επιχειρησιακών προγραμμάτων καθώς και την έκδοση οδηγιών για τη διασφάλιση της νομιμότητας επί θεμάτων του κύκλου των αρμοδιοτήτων τους. Γ) Διεύθυνση Τεχνικών Υποθέσεων, με αρμοδιότητες την άσκηση του υποχρεωτικού και αυτεπάγγελτου ελέγχου νομιμότητας και την εξέταση προσφυγών που αφορούν στα έργα, στις μελέτες των έργων και στις υπηρεσίες του Ν. 3316/2005, τα θέματα των αναγκαστικών απαλλοτριώσεων, τα θέματα περιβάλλοντος και αγροτικής ανάπτυξης καθώς και την έκδοση οδηγιών για τη διασφάλιση της νομιμότητας επί θεμάτων του κύκλου αρμοδιοτήτων τους. ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ Ο ΕΛΕΓΧΟΣ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ ΤΩΝ Ο.Τ.Α. Σύμφωνα με τον προϊσχύσαν καθεστώς, ο Δ.Κ.Κ (Ν.3463/2006), επιχείρησε να διαμορφώσει κατά τρόπο συστηματικό το πλαίσιο της διοικητικής εποπτείας επί των πράξεων των πρωτοβάθμιων Ο.Τ.Α. (Κεφ. Θ, άρθρα 148 έως και 154). Όσον αφορά το δεύτερο βαθμό αυτοδιοίκησης, εφαρμογή είχαν οι διατάξεις του Κώδικα Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης. Σύμφωνα με το αρ. 215 του Ν. 3852/2010, ο έλεγχος νομιμότητας των πράξεων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτης και δεύτερης βαθμίδας, δηλαδή των δήμων και των περιφερειών, ασκείται από την Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας των ΟΤΑ, και ο έλεγχος που ασκεί ο Ελεγκτής Νομιμότητας συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους (αρ. 214). i. Ισχύς πράξης Σύμφωνα με το άρθρο 224, οι αποφάσεις των συλλογικών και μονομελών οργάνων των Ο.Τ.Α. είναι εκτελεστές αφότου εκδοθούν. Παραμένει, λοιπόν, χαρακτηριστικό της βούλησης του νομοθέτη στους νόμους που διέπουν την εποπτεία των πράξεων των Ο.Τ.Α. να διατηρεί την αρχή της εκτελεστότητας των αποφάσεων με την έκδοσή τους. Επομένως, οι ανωτέρω αποφάσεις ισχύουν από την έκδοσή τους, χωρίς δηλαδή να απαιτείται έγκριση από άλλο όργανο. Εκτός εάν ο Ελεγκτής νομιμότητας μετά από την υποβολή σχετικού αιτήματος στο πλαίσιο άσκησης της ειδικής διοικητικής προσφυγής αναστείλει με απόφασή του την εκτέλεση της προσβαλλόμενης πράξης, εφόσονη προσφυγή παρίσταται προδήλως αβάσιμη ή κρίνεται ότι ο προσφεύγων θα υποστεί ανεπανόρθωτη ή δυσχερώς επανορθώσιμη ζημία μέχρι την εξέταση της. Η πράξη αναστολής ισχύει μέχρι την έκδοση απόφασης του Ελεγκτή Νομιμότητας επί της προσφυγής ή την άπρακτη πάροδο 20