ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ. EL Eνωμένη στην πολυμορφία EL

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Επιτροπή Νομικών Θεμάτων ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με την παρακολούθηση της εκχώρησης νομοθετικών αρμοδιοτήτων και τον έλεγχο εκ μέρους των κρατών μελών της άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων της Επιτροπής Επιτροπή Νομικών Θεμάτων Εισηγητής: József Szájer DT\ doc PE v02-00 Eνωμένη στην πολυμορφία

2 Η συνεχής διεύρυνση των αρμοδιοτήτων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατέστησε απαραίτητη την ενίσχυση του επιπέδου δημοκρατικής νομιμότητας των εν λόγω αρμοδιοτήτων. Το γεγονός αυτό είχε ως αποτέλεσμα την εν γένει ενίσχυση του ρόλου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και, ειδικότερα, τη θέσπιση της διαδικασίας συναπόφασης. Η Ευρωπαϊκή Ένωση αντικατέστησε και διαδέχθηκε τις Ευρωπαϊκές Κοινότητες και, με την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, η διαδικασία συναπόφασης κατέστη η συνήθης νομοθετική διαδικασία. Ωστόσο, επί μακρόν, η θέσπιση κανόνων στην Ευρωπαϊκή Ένωση πραγματοποιούνταν σε επίπεδο κατώτερο του νομοθετικού, μέσω πράξεων εφαρμογής νομοθετικών πράξεων σύμφωνα με το σύστημα της «επιτροπολογίας» 1. Οι εν λόγω κανόνες συχνά παρείχαν περαιτέρω εξηγήσεις σχετικά με το νόημα της πολιτικής που οριζόταν στις νομοθετικές πράξεις. Ως εκ τούτου, έπρεπε να εξασφαλισθεί επαρκές επίπεδο δημοκρατικής νομιμότητας και για τους κανόνες αυτούς. Σε αυτό το πλαίσιο, η Συνθήκη της Λισαβόνας, με τα άρθρα 290 και 291, αντικατέστησε το προηγούμενο σύστημα της επιτροπολογίας με ένα νέο σύστημα κατ εξουσιοδότηση πράξεων και εκτελεστικών πράξεων. Δεδομένου ότι με την πάροδο των ετών η προηγούμενη διαδικασία επιτροπολογίας, μολονότι είχε σχεδιαστεί αρχικά για την ταχεία και αποτελεσματική λήψη τεχνικών αποφάσεων, εξελίχθηκε σε ένα σύστημα που συμπεριλάμβανε ολοένα περισσότερες πολιτικές αποφάσεις, το Κοινοβούλιο επεδίωξε να ενισχύσει τον έλεγχό του όσον αφορά τον τρόπο εφαρμογής της συγκεκριμένης διαδικασίας από την Επιτροπή. Το γεγονός αυτό οδήγησε, το 2006, στη θέσπιση της κανονιστικής διαδικασίας με έλεγχο (Regulatory Procedure with Scrutiny - RPS), στην οποία προβλεπόταν η δυνατότητα άσκησης του δικαιώματος αρνησικυρίας επί ορισμένων μέτρων. Με την εισαγωγή των κατ εξουσιοδότηση πράξεων βάσει της Συνθήκης της Λισαβόνας, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έχουν πλέον το δικαίωμα να αντιτάσσονται σε μια κατ εξουσιοδότηση πράξη, χωρίς η εν λόγω αντίταξη να υπόκειται σε συγκεκριμένα κριτήρια όπως συνέβαινε με την RPS. Επιπλέον, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο μπορούν να προσδιορίζουν ρητώς τους στόχους, την έκταση και τη διάρκεια κάθε κατ εξουσιοδότηση πράξης στη βασική πράξη και, εφόσον θεωρηθεί απαραίτητο, να ανακαλούν την εξουσιοδότηση, ενισχύοντας κατά τον τρόπο αυτόν τον έλεγχο που ασκεί ο νομοθέτης. Ωστόσο, οι μεγάλες προσδοκίες που συνδέονταν με τα άρθρα 290 και 291 της ΣΛΕΕ, όσον αφορά την περαιτέρω βελτίωση του εν λόγω ελέγχου και, κατ επέκταση, την ενίσχυση της δημοκρατικής νομιμότητας των σχετικών πράξεων, βελτιώνοντας παράλληλα την αποτελεσματικότητα και την απλούστευση της νομοθεσίας σε ευρωπαϊκό επίπεδο, δεν επαληθεύτηκαν. Αντιθέτως, έχει προκύψει σειρά ζητημάτων που άπτονται της πρακτικής εφαρμογής των εν λόγω άρθρων. Στόχος του παρόντος εγγράφου εργασίας είναι ο προσδιορισμός των εν λόγω ζητημάτων, καθώς και η αξιολόγηση της εφαρμογής των άρθρων 290 και 291 της ΣΛΕΕ σε σχέση με τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις και τις εκτελεστικές πράξεις. Τα εν λόγω ζητήματα, σε γενικές γραμμές, σχετίζονται με δύο διαφορετικούς τομείς: 1 Βάσει της απόφασης 1999/468/ΕΚ του Συμβουλίου για τον καθορισμό των όρων άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στην Επιτροπή (ΕΕ L 184 της , σ. 23), όπως τροποποιήθηκε με την απόφαση 2006/512/ΕΚ (ΕΕ L 200 της , σ. 11). PE v /11 DT\ doc

3 Πρώτον, η επιλογή μεταξύ της χρήσης κατ εξουσιοδότηση ή εκτελεστικών πράξεων προκαλεί δυσκολίες στο πλαίσιο πολλών διαπραγματεύσεων σχετικά με νέες νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής και με προτάσεις για την εναρμόνιση της ισχύουσας νομοθεσίας με τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Δεύτερον, τίθενται αρκετά ζητήματα που άπτονται της κατάρτισης και της θέσπισης από την Επιτροπή κατ εξουσιοδότηση πράξεων και σχεδίων εκτελεστικών πράξεων, καθώς και της διαχείρισής τους από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, συμπεριλαμβανομένων των διαφορετικών τρόπων με τους οποίους το Κοινοβούλιο ασκεί τις εξουσίες ελέγχου που διαθέτει, της συμμετοχής εμπειρογνωμόνων και της δημιουργίας αποτελεσματικής και αποδοτικής ροής πληροφοριών μεταξύ των θεσμικών οργάνων και στο εσωτερικό του Κοινοβουλίου. Ως εκ τούτου, στόχος του παρόντος εγγράφου εργασίας είναι να προετοιμάσει το έδαφος για την έγκριση έκθεσης, βάσει ανοιχτής και συμμετοχικής διαδικασίας, στην οποία θα προσδιορίζονται οι τομείς των εργασιών των κοινοβουλευτικών επιτροπών και υπηρεσιών που χρήζουν αποσαφήνισης και βελτίωσης, με απώτερο σκοπό τη συγκέντρωση των πρώτων προειδοποιητικών ενδείξεων και των βέλτιστων πρακτικών μέσω της παροχής καθοδήγησης και πρακτικών λύσεων για όλους όσοι εκπροσωπούν το Κοινοβούλιο στον τομέα των κατ εξουσιοδότηση πράξεων και εκτελεστικών πράξεων από τους εισηγητές που διαπραγματεύονται τα νομοθετικά κείμενα έως το προσωπικό που συλλέγει πληροφορίες με σκοπό τη διεξαγωγή ελέγχου. I. Ιστορικό α) Διάκριση μεταξύ των κατ εξουσιοδότηση πράξεων και των εκτελεστικών πράξεων Η βασική πράξη αποτελεί το μέσο στο οποίο ορίζεται αρχικά η πολιτική της Ένωσης που θεμελιώνεται στη σχετική νομική βάση στη Συνθήκη. Η κατ εξουσιοδότηση πράξη αποτελεί συμπληρωματικό μέσο που χρησιμοποιείται για τον περαιτέρω προσδιορισμό του περιεχομένου της βασικής πράξης και περιορίζεται στα μη ουσιώδη στοιχεία της εν λόγω βασικής πράξης. Τα ουσιώδη στοιχεία εξακολουθούν να εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του νομοθέτη και δεν μπορούν να περιληφθούν ούτε σε κατ εξουσιοδότηση πράξη ούτε σε εκτελεστική πράξη 1. Η εκτελεστική πράξη είναι ένα μέσο που θέτει σε εφαρμογή τους κανόνες που περιέχονται στη βασική πράξη, όταν απαιτούνται ενιαίες προϋποθέσεις για την εφαρμογή της βασικής πράξης. Ο χαρακτηρισμός μιας πράξης ως κατ εξουσιοδότηση πράξης ή εκτελεστικής πράξης πρέπει να βασίζεται σε αντικειμενικούς παράγοντες, οι οποίοι πρέπει να επιτρέπουν τον δικαστικό έλεγχο της εγκρινόμενης λύσης. Προσφάτως, η Επιτροπή άσκησε ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγή κατά του 1 Η πάγια νομολογία σχετικά με τη διάκριση μεταξύ ουσιωδών και μη ουσιωδών στοιχείων επιβεβαιώθηκε προσφάτως και αποσαφηνίστηκε περαιτέρω στην υπόθεση για τον κώδικα συνόρων του Σένγκεν, απόφαση του Δικαστηρίου της 5ης Σεπτεμβρίου 2012, C-355/10, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί). DT\ doc 3/11 PE v02-00

4 Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου με στόχο την ακύρωση ενός άρθρου του κανονισμού για τα βιοκτόνα, το οποίο προβλέπει την έγκριση μέτρων για τον καθορισμό των καταβλητέων στον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Χημικών Προϊόντων (ΕΟΧΠ) τελών μέσω εκτελεστικής και όχι κατ εξουσιοδότηση πράξης. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το εν λόγω άρθρο θα συμπλήρωνε ορισμένα μη ουσιώδη στοιχεία της νομοθετικής πράξης και ότι, ως εκ τούτου, η πράξη αυτή θα έπρεπε να θεσπιστεί σύμφωνα με τη διαδικασία που ορίζεται στο άρθρο 290 της ΣΛΕΕ και όχι βάσει της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 291 της ΣΛΕΕ 1. Η εν λόγω υπόθεση μπορεί ενδεχομένως να αποτελέσει ευκαιρία ώστε το Δικαστήριο να αποσαφηνίσει τη διάκριση μεταξύ των δύο κατηγοριών πράξεων. β) Εφαρμογή των άρθρων 290 και 291 της ΣΛΕΕ Το 2010, στο πλαίσιο της προετοιμασίας για την πρακτική εφαρμογή του άρθρου 290 της ΣΛΕΕ, το Κοινοβούλιο ενέκρινε έκθεση σχετικά με την εξουσία ανάθεσης νομοθετικού έργου, με βάση το σχέδιο έκθεσης που συνέταξε ο εισηγητής του παρόντος εγγράφου εργασίας 2. Επιπλέον, για να εξασφαλισθεί συνεπής πρακτική εφαρμογή του άρθρου 290 της ΣΛΕΕ, εγκρίθηκε, με πρωτοβουλία του Κοινοβουλίου, κοινή συνεννόηση μεταξύ του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής 3. Στο εν λόγω μη δεσμευτικό έγγραφο καθορίζονται οι πρακτικές ρυθμίσεις και οι συμφωνημένες αποσαφηνίσεις και προτιμήσεις σχετικά με την εκχώρηση νομοθετικών αρμοδιοτήτων ενώ, επιπλέον, παρέχονται κατευθυντήριες γραμμές και πρότυπα διατύπωσης όσον αφορά τον ορισμό των στόχων, του περιεχομένου, της έκτασης και της διάρκειας της εξουσιοδότησης. Δυνάμει του παραρτήματος VII του Κανονισμού, η Επιτροπή Νομικών Θεμάτων είναι αρμόδια για την ερμηνεία, την εφαρμογή και την απλούστευση του δικαίου της Ένωσης, καθώς και για τη συμμόρφωση των πράξεων της Ένωσης με το πρωτογενές δίκαιο. Ως εκ τούτου, διαθέτει οριζόντια αρμοδιότητα στο Κοινοβούλιο για ζητήματα που αφορούν τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις και τις εκτελεστικές πράξεις. Η Επιτροπή Νομικών Θεμάτων μπορεί επιπλέον να εκδίδει γνωμοδοτήσεις, σύμφωνα με το άρθρο 37α, σχετικά με συγκεκριμένες νομοθετικές προτάσεις, είτε κατόπιν αιτήματος της αρμόδιας επί της ουσίας επιτροπής ή βάσει δική της πρωτοβουλίας. Μέχρι στιγμής, έχουν εκδοθεί τρεις γνωμοδοτήσεις ύστερα από αίτημα άλλων επιτροπών 4. γ) Εμπειρία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο συμφώνησαν για την προσθήκη, σε 74 διαφορετικές νομοθετικές πράξεις, διατάξεων που 1 Υπόθεση C-427/12, Επιτροπή κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 2 ΕΕ C 81 E της , σ Κοινή Συνεννόηση για τις κατ' εξουσιοδότηση πράξεις, η οποία εγκρίθηκε στις 3 Μαρτίου 2011 από τη Διάσκεψη των Προέδρων. 4 Σχετικά με τα νέα τρόφιμα (επιστολή της 24ης Νοεμβρίου 2010 από τον πρόεδρο της επιτροπής JURI προς τον πρόεδρο της αντιπροσωπείας του ΕΚ στην Επιτροπή Συνδιαλλαγής), τη βιολογική παραγωγή και την επισήμανση των βιολογικών προϊόντων (επιστολή της 27ης Απριλίου 2012 από τον πρόεδρο της επιτροπής JURI προς τον πρόεδρο της επιτροπής AGRI) και τις ηλεκτρικές στήλες καδμίου (επιστολή της 26ης Φεβρουαρίου 2013 από τον πρόεδρο της επιτροπής JURI προς τον πρόεδρο της επιτροπής ENVI). PE v /11 DT\ doc

5 αφορούν τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις 1. Ωστόσο, σε αρκετούς κύκλους διαπραγματεύσεων, το Κοινοβούλιο αντιμετώπισε και εξακολουθεί να αντιμετωπίζει δυσκολίες σε σχέση με τη θέσπιση κατ εξουσιοδότηση πράξεων σε περιπτώσεις διατάξεων για τις οποίες πληρούνται σαφώς τα κριτήρια του άρθρου 290 της ΣΛΕΕ. Το εν λόγω ζήτημα έχει εξεταστεί επανειλημμένα στο πλαίσιο της Διάσκεψης των Προέδρων των Επιτροπών και της Διάσκεψης των Προέδρων. Στις 13 Ιανουαρίου 2011, η Διάσκεψη των Προέδρων επιβεβαίωσε την κοινή γραμμή σύμφωνα με την οποία «κατά τις διαπραγματεύσεις, το Κοινοβούλιο πρέπει πάντα να επιμένει να περιλαμβάνονται οι κατ εξουσιοδότηση πράξεις σε όλες τις αποφάσεις που πληρούν τα κριτήρια του άρθρου 290 της ΣΛΕΕ [...] προκειμένου να διατηρηθούν τα προνόμια του Κοινοβουλίου [...]». Η Διάσκεψη των Προέδρων, στη συνεδρίαση της 19ης Απριλίου 2012, ενέκρινε την «οριζόντια προσέγγιση» για την αντιμετώπιση του εν λόγω ζητήματος, καθώς και για να εξασφαλισθεί ότι το Κοινοβούλιο είναι σε θέση να ασκεί πλήρως τις αρμοδιότητες που του έχουν ανατεθεί από τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Ως πρώτο βήμα, οι συμμετέχοντες στις διαπραγματεύσεις πρέπει να διασφαλίζουν ότι προβαίνουν στη σωστή επιλογή μεταξύ των κατ εξουσιοδότηση πράξεων και των εκτελεστικών πράξεων, ανάλογα με τα κριτήρια που πληρούνται στην εκάστοτε περίπτωση. Εάν το Συμβούλιο επιμένει στη χρήση εκτελεστικών πράξεων, παρά το γεγονός ότι πληρούνται σαφώς τα κριτήρια που προβλέπονται στο άρθρο 290 της ΣΛΕΕ, το Κοινοβούλιο θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο να αποδεχθεί ενίσχυση του ρόλου των εθνικών εμπειρογνωμόνων κατά το προπαρασκευαστικό στάδιο των κατ εξουσιοδότηση πράξεων. Άλλη πιθανή λύση θα ήταν να περιλαμβάνονται όσο το δυνατόν περισσότερες διατάξεις στις βασικές νομοθετικές πράξεις που θεσπίζονται βάσει της διαδικασίας συναπόφασης, γεγονός το οποίο, μολονότι θα μπορούσε να οδηγήσει σε περισσότερο χρονοβόρες διαδικασίες στο πλαίσιο τυχόν μελλοντικών τροποποιήσεων των εν λόγω πράξεων, θα συνέβαλε στη διασφάλιση των προνομίων του Κοινοβουλίου. Τα έγγραφα στα οποία δεν διασφαλίζονται τα θεσμικά δικαιώματα του Κοινοβουλίου, όσον αφορά την ενσωμάτωση των κατ εξουσιοδότηση πράξεων, δεν θα εγγράφονται στην ημερήσια διάταξη της ολομέλειας. Στο πλαίσιο της ίδιας συνεδρίασης, η Διάσκεψη των Προέδρων αποφάσισε επίσης ότι η Διάσκεψη των Προέδρων των Επιτροπών θα πρέπει να αναλαμβάνει, σε στενή συνεργασία με τις αρμόδιες υπηρεσίες, διαδικασία ελέγχου, μεταξύ άλλων, των εκκρεμών νομοθετικών προτάσεων, προκειμένου να αποφευχθούν στο μέλλον τυχόν νομικά αμφισβητήσιμες αποφάσεις. Στην πράξη, το γεγονός αυτό είχε ως αποτέλεσμα να πραγματοποιηθούν δύο γενικές διαδικασίες ελέγχου, στο πλαίσιο των οποίων αξιολογήθηκε, για όλες τις νομοθετικές προτάσεις που εκκρεμούσαν, η ύπαρξη ή πιθανή ύπαρξη διαφορετικών θέσεων του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου ή/και της Επιτροπής αναφορικά με το ζήτημα των κατ εξουσιοδότηση πράξεων. Πέραν της εν λόγω γενικής διαδικασίας ελέγχου, όλες οι συμφωνίες με το Συμβούλιο που πρόκειται να υποβληθούν στην ολομέλεια υπόκεινται σε μηνιαίο έλεγχο πριν τεθούν σε ψηφοφορία. Η Διάσκεψη των Προέδρων επισήμανε επίσης ότι θα μπορούσε να εφαρμόζεται σε συστηματική βάση το άρθρο 37α. Έως το τέλος της παρούσας νομοθετικής περιόδου, όλες οι διατάξεις επιτροπολογίας των νομοθετικών πράξεων που προϋπήρχαν της έναρξης ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας θα 1 Ο αριθμός αυτός αντιστοιχεί στις νομοθετικές πράξεις που είχαν δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα έως τις 20 Μαρτίου DT\ doc 5/11 PE v02-00

6 πρέπει να ευθυγραμμιστούν με τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις και τις εκτελεστικές πράξεις. Ωστόσο, η ευθυγράμμιση των εν λόγω νομοθετικών πράξεων, ιδίως σε τομείς που πριν τη Λισαβόνα δεν υπόκειντο στη διαδικασία συναπόφασης, όπως ο τομέας της γεωργίας και της αλιείας, αποδείχθηκε δύσκολη, ενώ για πολλά από τα έγγραφα δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί 1. Προκειμένου να αξιολογηθούν οι εξελίξεις που περιγράφονται ανωτέρω και να παρασχεθεί περαιτέρω γενική καθοδήγηση στις επιτροπές όσον αφορά τις διατάξεις των κατ εξουσιοδότηση πράξεων και των εκτελεστικών πράξεων 2, η Επιτροπή Νομικών Θεμάτων ζήτησε, στις 13 Νοεμβρίου 2012, έγκριση για την εκπόνηση μη νομοθετικής έκθεσης ιδίας πρωτοβουλίας με σκοπό την παρακολούθηση της ανάθεσης νομοθετικών αρμοδιοτήτων βάσει του άρθρου 290 της ΣΛΕΕ, της εφαρμογής της κοινής συνεννόησης, του ελέγχου από τα κράτη μέλη της άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων της Επιτροπής βάσει του άρθρου 291 της ΣΛΕΕ και της εφαρμογής του κανονισμού για τις εκτελεστικές πράξεις, ιδίως σε σχέση με τη διαδικασία ευθυγράμμισης. ΙΙ. Εκπόνηση νέας νομοθεσίας Η επιλογή μεταξύ κατ εξουσιοδότηση πράξεων και εκτελεστικών πράξεων έχει αποτελέσει πρόβλημα σε πολλές από τις διαπραγματεύσεις για την εκπόνηση νέων νομοθετικών εγγράφων και την εναρμόνιση ισχυόντων εγγράφων με τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Κατά τα πρώτα έτη μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης, η επιλογή αυτή θεωρείτο συχνά ζήτημα τεχνικής φύσεως και μετατίθετο κατ εξακολούθηση στο τέλος των διαπραγματεύσεων, με αποτέλεσμα τελικά να παραβλέπεται προκειμένου να επιτευχθεί συμφωνία. Ωστόσο, στην πραγματικότητα, οι αποφάσεις που λαμβάνονται μέσω κατ εξουσιοδότηση πράξεων και εκτελεστικών πράξεων, παρά το γεγονός ότι συχνά είναι τεχνικής φύσεως και αφορούν λεπτομέρειες, μπορεί να είναι σημαντικές από πολιτική άποψη, δεδομένου ότι συνήθως έχουν σημαντικές επιπτώσεις στους τομείς της υγείας, του περιβάλλοντος και της οικονομίας και μπορεί να επηρεάζουν άμεσα τους πολίτες, τις επιχειρήσεις και ολόκληρους τομείς. Από την απόφαση για την επιλογή κατ εξουσιοδότηση πράξεων ή εκτελεστικών πράξεων σε μια συγκεκριμένη περίπτωση εξαρτάται η δυνατότητα του Κοινοβουλίου να αποφανθεί επί των εν λόγω μέτρων (κατ εξουσιοδότηση πράξεις) ή όχι (εκτελεστικές πράξεις) 3. Κατά συνέπεια, η Διάσκεψη των Προέδρων έχει τονίσει επανειλημμένως ότι κάθε εισηγητής θα πρέπει ήδη από το αρχικό στάδιο των διαπραγματεύσεων να εφιστά την προσοχή στο θέμα των κατ εξουσιοδότηση πράξεων και των εκτελεστικών πράξεων, δεδομένου ότι αποτελεί 1 Προέκυψε ένα απροσδόκητο πρόβλημα όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 290 της ΣΛΕΕ σε σύγκριση με το πεδίο εφαρμογής της χρήσης της κανονιστικής διαδικασίας με έλεγχο όπως ορίζεται στο άρθρο 2 της απόφασης 1999/468/ΕΚ. Θεωρείτο, γενικώς, ότι το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 290 της ΣΛΕΕ ήταν ευρύτερο και ότι κάλυπτε όλο το πεδίο της RPS και των πρόσθετων μέτρων. Ωστόσο, από την πρόσφατη εμπειρία αποδείχθηκε ότι τόσο το Συμβούλιο όσο και η Επιτροπή συχνά προτείνουν την αντικατάσταση των αρμοδιοτήτων RPS με την αρμοδιότητα έγκρισης εκτελεστικών πράξεων. 2 Οι υφιστάμενες προτάσεις της Επιτροπής τόσο για τον κανονισμό περί προστασίας των δεδομένων (2012/0011(COD)) όσο και για την αναδιατύπωση του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα (2012/0027(COD)) περιλαμβάνουν την εκχώρηση σημαντικού αριθμού νομοθετικών αρμοδιοτήτων προς την Επιτροπή. 3 Σύμφωνα με το άρθρο 11 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 182/2011 για τις εκτελεστικές πράξεις, είτε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είτε το Συμβούλιο μπορούν ανά πάσα στιγμή να γνωστοποιήσουν στην Επιτροπή ότι, κατά την άποψή τους σχέδιο εκτελεστικής πράξης υπερβαίνει τις εκτελεστικές αρμοδιότητες που προβλέπονται στη βασική πράξη. Σε αυτή την περίπτωση, η Επιτροπή επανεξετάζει το σχέδιο εκτελεστικής πράξης. Ωστόσο, το Κοινοβούλιο δεν μπορεί να εμποδίσει τη διαδικασία για την έγκριση της πράξης, δεδομένου ότι η Επιτροπή μπορεί να διατηρήσει, να τροποποιήσει ή να αποσύρει το σχέδιο εκτελεστικής πράξης. PE v /11 DT\ doc

7 ζήτημα καίριας θεσμικής σημασίας για το Κοινοβούλιο. Με τη στρατηγική αυτή θα αποτρέπεται η μετατόπιση της συζήτησης του θέματος στο τέλος των διαπραγματεύσεων. Σε αυτό το πλαίσιο, προκύπτει ότι το θέμα πρέπει να αποτελεί μόνιμο σημείο της ημερήσιας διάταξης και να εξετάζεται σε πολιτικό επίπεδο. Το θέμα της επιλογής μεταξύ κατ εξουσιοδότηση πράξεων και εκτελεστικών πράξεων δεν είναι το μοναδικό ζήτημα που επανέρχεται διαρκώς στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων. Σε ορισμένες διαπραγματεύσεις τόσο το Κοινοβούλιο όσο και το Συμβούλιο επιλέγουν να αποκλίνουν από τα μη δεσμευτικά πρότυπα ή υποδείγματα που προβλέπονται στην κοινή συνεννόηση. Επίσης, η Επιτροπή συμπεριέλαβε πρόσφατα μια νέα τυποποιημένη αιτιολογική σκέψη όσον αφορά τις διαβουλεύσεις με εμπειρογνώμονες στις νομοθετικές της προτάσεις. Η έκθεση θα μπορούσε, συνεπώς, να αφορά τα εν λόγω πρόσθετα ζητήματα και να κάνει επίσης έναν απολογισμό της λειτουργίας της κοινής συνεννόησης υπό αυτό το πρίσμα. III. Εναρμόνιση της ισχύουσας νομοθεσίας Ένα από τα αποτελέσματα των διαπραγματεύσεων όσον αφορά τον κανονισμό για τις εκτελεστικές πράξεις ήταν η ανάθεση στην Επιτροπή της υποβολής προτάσεων για την εναρμόνιση ισχυουσών πράξεων, οι οποίες αναφέρονταν ή θα έπρεπε να αναφέρονται στην απόφαση περί επιτροπολογίας, με το νέο σύστημα κατ εξουσιοδότηση πράξεων και εκτελεστικών πράξεων. Βάσει δήλωσης που συνοδεύει τον κανονισμό, η Επιτροπή ανέλαβε να εξετάσει όλες τις νομοθετικές πράξεις που δεν ήταν εναρμονισμένες με την απόφαση περί επιτροπολογίας πριν από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας και να υποβάλει προτάσεις για την προσαρμογή των εν λόγω νομοθετικών πράξεων στο καθεστώς των κατ εξουσιοδότηση πράξεων βάσει του άρθρου 290 της ΣΛΕΕ. Όσον αφορά τις ισχύουσες νομοθετικές πράξεις που περιέχουν παραπομπές στην απόφαση περί επιτροπολογίας, η Επιτροπή θα επανεξέταζε τις σχετικές διατάξεις σε κάθε έγγραφο που προτίθετο να τροποποιήσει, ώστε να τις προσαρμόσει σύμφωνα με τα κριτήρια που ορίζονται στη Συνθήκη. Επιπλέον, δόθηκε η δυνατότητα στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο να υποδείξουν βασικές πράξεις που, κατά την άποψή τους, πρέπει να εναρμονιστούν κατά προτεραιότητα. Σε αυτό το πλαίσιο θα πρέπει να σημειωθεί ότι, δεδομένων των ομοιοτήτων που παρουσιάζουν το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 290 της ΣΛΕΕ και το πεδίο εφαρμογής της κανονιστικής διαδικασίας με έλεγχο, η εν λόγω ευθυγράμμιση θα πρέπει να επιτρέπει κατ αρχήν την έγκριση τέτοιου είδους πράξεων στο μέλλον ως κατ εξουσιοδότηση πράξεων. Επιπλέον, η εναρμόνιση θα πρέπει να καλύπτει όλα τα μέτρα γενικού πεδίου εφαρμογής που συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις του άρθρου 290 της ΣΛΕΕ. Η Επιτροπή ανέλαβε να αξιολογήσει τα αποτελέσματα της εν λόγω διαδικασίας έως το τέλος του 2012 και να εκπονήσει τις κατάλληλες νομοθετικές πρωτοβουλίες που απαιτούνται για την ολοκλήρωση της διαδικασίας προσαρμογής μέχρι το τέλος της έβδομης κοινοβουλευτικής περιόδου. Μέχρι τότε όλες οι διατάξεις που αναφέρονται στην απόφαση περί επιτροπολογίας θα πρέπει να έχουν αποσυρθεί από όλα τα νομικά μέσα. Τον Ιούλιο του DT\ doc 7/11 PE v02-00

8 2012 η Επιτροπή ενημέρωσε το Κοινοβούλιο 1 ότι έχουν ήδη εγκριθεί προτάσεις για 50 νομοθετικές πράξεις, ενώ για 75 νομοθετικές πράξεις οι εργασίες συνεχίζονται και οι προτάσεις βρίσκονται στο στάδιο της εκπόνησης. Ωστόσο, όσον αφορά την πρόοδο προς αυτή την κατεύθυνση, το Κοινοβούλιο εξέφρασε προσφάτως προβληματισμούς σχετικά με την de facto παρεμπόδιση από το Συμβούλιο των προτάσεων ευθυγράμμισης στους τομείς της γεωργίας και της αλιείας. Ενώ το Κοινοβούλιο ενέκρινε τη θέση του σε πρώτη ανάγνωση κατά την ολομέλεια για διάφορες προτάσεις, οι εν λόγω προτάσεις δεν έχουν ακόμα λάβει την έγκριση του Συμβουλίου. Εντούτοις, παρατηρείται κάποια κινητικότητα όσον αφορά τις προτάσεις στον τομέα της εμπορικής πολιτικής (ιδίως τις προτάσεις «Omnibus I και II»). Όσον αφορά την πρόθεση που εξέφρασε προσφάτως η Επιτροπή να υποβάλει 75 προτάσεις εναρμόνισης, το Κοινοβούλιο τόνισε πόσο σημαντικό είναι το Συμβούλιο να σταματήσει να παρεμποδίζει τη διαδικασία, καθώς και το να επιτευχθούν νομικώς ικανοποιητικές λύσεις. IV. Έλεγχος των κατ εξουσιοδότηση πράξεων και των εκτελεστικών πράξεων από το Κοινοβούλιο Οι μόνιμες επιτροπές του Κοινοβουλίου βρίσκονται στην πρώτη γραμμή όσον αφορά τη διασφάλιση του ορθού χειρισμού του ζητήματος των κατ εξουσιοδότηση πράξεων και των εκτελεστικών πράξεων σε σχέση με ορισμένα θέματα που εμπίπτουν στο πεδίο αρμοδιοτήτων τους. Έχουν αναπτυχθεί ποικίλες διαδικασίες και πρακτικές στις διάφορες επιτροπές όσον αφορά τον ρόλο τους να ασκούν έλεγχο στην Επιτροπή σχετικά με την έγκριση κατ εξουσιοδότηση πράξεων και σχεδίων εκτελεστικών πράξεων. Οι πρακτικές διαφέρουν ως προς το προπαρασκευαστικό στάδιο των κατ εξουσιοδότηση πράξεων, τον τρόπο ενημέρωσης των επιτροπών, τον τρόπο ελέγχου των πράξεων και το κατά πόσον υπάρχουν μόνιμοι εισηγητές για τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις και τις εκτελεστικές πράξεις. Ορισμένες επιτροπές συμμετέχουν πολύ ενεργά στο προπαρασκευαστικό στάδιο των κατ εξουσιοδότηση πράξεων και στόχος τους είναι να επηρεάσουν το περιεχόμενο σε πρώιμο στάδιο, μεταξύ άλλων, διατυπώνοντας σχόλια προς την Επιτροπή. Άλλες επιτροπές μπορεί περιστασιακά να αποστέλλουν κάποιο άτομο από τη γραμματεία τους για να συμμετέχει ως παρατηρητής στις προπαρασκευαστικές συνεδριάσεις, ιδίως όσον αφορά πολιτικώς ευαίσθητα θέματα, διασφαλίζοντας κατά τον τρόπο αυτόν την άρτια ενημέρωση του Κοινοβουλίου. Παρατηρούνται, ωστόσο, διαφορές ως προς τον τρόπο με τον οποίο οι εμπειρογνώμονες του Κοινοβουλίου καλούνται να συμμετέχουν στις προπαρασκευαστικές συνεδριάσεις 2. 1 Επιστολή της 5ης Ιουλίου 2012 του κ. Sefcovic, Αντιπροέδρου της Επιτροπής, προς τον κ. Lehne, Πρόεδρο της Επιτροπής Νομικών Θεμάτων. 2 Η παράγραφος 15 και το παράρτημα Ι της Συμφωνίας-πλαίσιο για τις σχέσεις μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Παράρτημα XIV του Κανονισμού του Ευρωπαϊκού PE v /11 DT\ doc

9 Όταν οι εγκριθείσες κατ εξουσιοδότηση πράξεις διαβιβάζονται στο Κοινοβούλιο, ορισμένες επιτροπές ενημερώνουν τα μέλη τους μέσω ενημερωτικού δελτίου. Κάποιες επιτροπές έχουν ορίσει μόνιμους εισηγητές που είναι αρμόδιοι για τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις και τις εκτελεστικές πράξεις στην επιτροπή, ενώ ορισμένες άλλες τείνουν να βασίζονται περισσότερο στον εισηγητή που ήταν υπεύθυνος για τη βασική νομοθετική πράξη. Μέχρι τις 31 Μαρτίου 2013, το Κοινοβούλιο είχε λάβει 55 κατ εξουσιοδότηση πράξεις (4 το 2010, 7 το 2011, 38 το 2012 και 6 μέχρι στιγμής το 2013), οι οποίες περιελάμβαναν 50 κατ εξουσιοδότηση κανονισμούς, 2 κατ εξουσιοδότηση οδηγίες και 3 κατ εξουσιοδότηση αποφάσεις. Μέχρι στιγμής ούτε το Κοινοβούλιο ούτε το Συμβούλιο έχουν αντιταχθεί σε κάποια κατ εξουσιοδότηση πράξη. Μόνο μία πρόταση ψηφίσματος στην οποία διατυπώνονταν αντιρρήσεις για μία κατ εξουσιοδότηση πράξη έχει εγκριθεί από επιτροπή, η οποία, ωστόσο, αργότερα αποσύρθηκε από την ολομέλεια. Λόγω του ότι οι κατ εξουσιοδότηση πράξεις αποτελούν ένα σχετικά νέο μέσο, ίσως είναι χρήσιμο να σημειωθεί ότι μέχρι τον Μάρτιο του 2013 το Κοινοβούλιο αντιτάχθηκε μόνο 5 φορές και το Συμβούλιο 14 φορές σε σχέδια μέτρων RPS. Το 2010 η Επιτροπή ενέκρινε 164 μέτρα RPS και το 2011 συνολικά 163. Τα στοιχεία για το 2012 δεν είναι ακόμα διαθέσιμα. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι σε ορισμένες περιπτώσεις βουλευτές διατύπωσαν αντιρρήσεις για συγκεκριμένα μέτρα RPS. Ωστόσο, κατόπιν ανταλλαγής απόψεων στο πλαίσιο της επιτροπής ή της ολομέλειας, οι εν λόγω αντιρρήσεις δεν έλαβαν την υποστήριξη της απαιτούμενης απόλυτης πλειοψηφίας, συνήθως λόγω του ότι οι βουλευτές αποφάσιζαν να μην απορρίψουν το μέτρο κατόπιν παροχής λεπτομερών εξηγήσεων από την Επιτροπή. Όσον αφορά τις εκτελεστικές πράξεις, η Επιτροπή ενέκρινε μέτρα το 2010 και το Δεν έχει υπάρξει ακόμα περίπτωση κατά την οποία το Κοινοβούλιο να γνωστοποιήσει στην Επιτροπή ότι, κατά την άποψή του, σχέδιο εκτελεστικής πράξης υπερβαίνει τις εκτελεστικές αρμοδιότητες που προβλέπονται στη βασική πράξη, βάσει του άρθρου 11 του κανονισμού για τις εκτελεστικές πράξεις 2. Όσον αφορά το προπαρασκευαστικό στάδιο στην Επιτροπή και τη διαβούλευση με εμπειρογνώμονες, είναι απαραίτητο να διασφαλίζεται ότι οι εκπρόσωποι του Κοινοβουλίου μπορούν όχι μόνο να έχουν πρόσβαση σε όλες τις σχετικές πληροφορίες, όπως οι ημερήσιες διατάξεις των συνεδριάσεων και τα σχέδια κειμένων, αλλά και να συμμετέχουν στις προπαρασκευαστικές συνεδριάσεις της Επιτροπής. Για να μπορεί το Κοινοβούλιο να ασκεί έλεγχο επί των κατ εξουσιοδότηση πράξεων, η εσωτερική οργάνωση και η κατανομή των εγγράφων, και ιδίως ο καθορισμός της αρμόδιας επί της ουσίας επιτροπής και των γνωμοδοτικών επιτροπών για μεμονωμένες κατ εξουσιοδότηση πράξεις και η συνεργασία μεταξύ τους, καθώς και οι προσκλήσεις σε συνεδριάσεις εμπειρογνωμόνων πρέπει να δομούνται κατά τρόπο που να διευκολύνει την πλήρη ενημέρωση των βουλευτών. Η έκθεση θα μπορούσε να παράσχει περαιτέρω ανάλυση των διαφόρων μεθόδων που εφαρμόζονται επί του παρόντος όσον αφορά την εκπόνηση και τον χειρισμό των Κοινοβουλίου (ΕΕ L 304 της , σ. 47)) προβλέπει ότι, εφόσον το ζητήσει το Κοινοβούλιο, η Επιτροπή μπορεί επίσης να καλέσει εμπειρογνώμονες του Κοινοβουλίου στις προπαρασκευαστικές συνεδριάσεις. 1 Συμπεριλαμβανομένων των εκτελεστικών πράξεων που δεν εγκρίνονται με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία. 2 Βλέπε υποσημείωση 3 στη σελίδα 5. DT\ doc 9/11 PE v02-00

10 κατ εξουσιοδότηση πράξεων και να αναδείξει ορθές πρακτικές και θέματα προς επίλυση όσον αφορά τη ροή πληροφόρησης μεταξύ των θεσμικών οργάνων και στο εσωτερικό του Κοινοβουλίου, γενικά ζητήματα διαφάνειας, τον ρόλο των εμπειρογνωμόνων του Κοινοβουλίου στην εκπόνηση των κατ εξουσιοδότηση πράξεων και τον τρόπο με τον οποίο ελέγχονται οι εν λόγω πράξεις. Ο εισηγητής ευελπιστεί ότι κατά τη διάρκεια της διαδικασίας σύνταξης της έκθεσης, οι βουλευτές θα αποκομίσουν πρακτικές συμβουλές ως προς τον τρόπο άσκησης επιρροής στις κατ εξουσιοδότηση πράξεις, καθιστώντας παράλληλα τη δράση του Κοινοβουλίου πιο αποτελεσματική όσον αφορά την αντιμετώπιση των εν λόγω ζητημάτων. V. Πιθανά θέματα προς εξέταση στο πλαίσιο της έκθεσης Η οριοθέτηση των κατ εξουσιοδότηση πράξεων και των εκτελεστικών πράξεων και η ορθή και πλέον ενδεδειγμένη επιλογή των διατάξεων που θα συμπεριληφθούν στη βασική πράξη, λαμβανομένων υπόψη των θέσεων του Κοινοβουλίου, της «οριζόντιας προσέγγισης» και τυχόν πρόσθετων επιλογών για τη διασφάλιση των προνομίων του Κοινοβουλίου, καθώς και των τακτικών ελέγχων. Στρατηγικές για την αντιμετώπιση της πρακτικής να επιλέγεται η συνήθης νομοθετική διαδικασία για μέτρα που αρχικά προβλεπόταν να εγκριθούν μέσω κατ εξουσιοδότηση πράξεων, η οποία μπορεί να εγείρει νομικούς προβληματισμούς γενικής φύσεως, δεδομένου ότι μακροπρόθεσμα το άρθρο 290 της ΣΛΕΕ ενδέχεται να καταστεί άνευ αντικειμένου. Η λειτουργία του κανονισμού για τις εκτελεστικές πράξεις, συμπεριλαμβανομένου του ζητήματος της εναρμόνισης και της εφαρμογής του άρθρου 5 παράγραφος 4 του εν λόγω κανονισμού, όσον αφορά τις πιθανές διαδικασίες στην περίπτωση που η επιτροπή, αποτελούμενη από τους εκπροσώπους των κρατών μελών και υπό την προεδρία της Επιτροπής, δεν διατυπώσει γνώμη. Η λειτουργία της κοινής συνεννόησης, ιδίως των πρακτικών που αφορούν τη χρήση προτύπων /υποδειγμάτων που προβλέπονται σε αυτήν, και γενικά θέματα σχετικά με την κατάρτιση διατάξεων για κατ εξουσιοδότηση πράξεις ή εκτελεστικές πράξεις. Ο τρόπος με τον οποίο θα ενθαρρυνθούν οι επιτροπές να αξιοποιούν πιο συχνά τη δυνατότητα να ζητούν γνωμοδότηση από την επιτροπή JURI δυνάμει του άρθρου 37α. Ο ρόλος των εμπειρογνωμόνων του Κοινοβουλίου στις συνεδριάσεις της Επιτροπής με εθνικούς εμπειρογνώμονες κατά την εκπόνηση κατ εξουσιοδότηση πράξεων. Η εσωτερική οργάνωση, και ιδίως ο καθορισμός της αρμόδιας επί της ουσίας επιτροπής και των γνωμοδοτικών επιτροπών στην περίπτωση μεμονωμένων κατ εξουσιοδότηση πράξεων και η συνεργασία μεταξύ τους, καθώς και η διαχείριση της ροής πληροφόρησης μεταξύ των θεσμικών οργάνων και στο εσωτερικό του Κοινοβουλίου όσον αφορά τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις και τις εκτελεστικές πράξεις. PE v /11 DT\ doc

11 Το ενδεχόμενο τα θέματα που αφορούν τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις και τις εκτελεστικές πράξεις να αποτελέσουν μέρος μιας μελλοντικής αναθεώρησης της διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση της νομοθεσίας του DT\ doc 11/11 PE v02-00