ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΟ ΙΠΛΩΜΑ ΗΜΟΣΙΟΥ ΙΚΑΙΟΥ ΜΑΘΗΜΑ «ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟ ΙΚΑΙΟ» Ι ΑΣΚΩΝ: ΑΝΤΡΕΑΣ ΗΜΗΤΡΟΠΟΥΛΟΣ ΧΡΥΣΟΥΛΑ ΕΙΡΗΝΗ ΜΑΛΛΙ Η. ΕΡΓΑΣΙΑ 2 η ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ

Transcript

1 ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΟ ΙΠΛΩΜΑ ΗΜΟΣΙΟΥ ΙΚΑΙΟΥ ΜΑΘΗΜΑ «ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟ ΙΚΑΙΟ» Ι ΑΣΚΩΝ: ΑΝΤΡΕΑΣ ΗΜΗΤΡΟΠΟΥΛΟΣ ΧΡΥΣΟΥΛΑ ΕΙΡΗΝΗ ΜΑΛΛΙ Η ΕΡΓΑΣΙΑ 2 η ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ

2 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Α) ΤΑ ΕΘΝΙΚΑ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΑ ΩΣ ΠΥΛΕΣ ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΤΗΣ ΕΘΝΙΚΗΣ ΜΕ ΤΗ ΙΕΘΝΗ ΕΝΝΟΜΗ ΤΑΞΗ ΚΑΙ ΩΣ ΙΟ ΟΙ ΕΞΑΓΩΓΗΣ ΑΡΜΟ ΙΟΤΗΤΩΝ ΣΕ ΙΕΘΝΕΙΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥΣ Β) ΤΟ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ ΤΟΥ ΣΧΕ ΙΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ Γ) ΑΜΦΙΛΕΓΟΜΕΝΑ ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΑΙ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΑΠΟ ΤΗ «ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΠΟΙΗΣΗ» ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ

3 Α) ΤΑ ΕΘΝΙΚΑ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΑ ΩΣ ΠΥΛΕΣ ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΤΗΣ ΕΘΝΙΚΗΣ ΜΕ ΤΗ ΙΕΘΝΗ ΕΝΝΟΜΗ ΤΑΞΗ ΚΑΙ ΙΟ ΟΙ ΕΞΑΓΩΓΗΣ ΑΡΜΟ ΙΟΤΗΤΩΝ ΣΕ ΙΕΘΝΕΙΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥΣ Ο δεύτερος και πλέον αιµατηρός πόλεµος της ανθρωπότητας αποτέλεσε αναµφισβήτητα την απαρχή και κατέστησε αδήριτη την ανάγκη συνεργασίας µεταξύ των ευρωπαϊκών κρατών προκειµένου να αποφευχθεί µια ανάλογη καταστροφή. Ωστόσο δεν ήταν η πολεµική βία που θεµελίωσε και επέτρεψε στο κοινοτικό οικοδόµηµα να λειτουργήσει αλλά η συναίνεση των ευρωπαϊκών κρατών. Μια συναίνεση που διαρκώς ανανεώνεται, που εκπορεύεται από τους λαούς της Ευρώπης και αποτυπώνεται µέσα από συνταγµατικά προβλεπόµενες διαδικασίες. Προκειµένου να διερευνήσουµε τον χαρακτήρα και την προοπτική της συνταγµατικής οικοδόµησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναγόµαστε σε αρχές και σκοπούς φτιαγµένους µέσα στο πλαίσιο της εθνικής έννοµης τάξης. Κεντρική κατηγορία αποτελεί το Σύνταγµα. Ένα από τα βασικότερα ζητήµατα που ανέκυψε µέσα από τις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης είναι η σχέση µεταξύ εθνικών συνταγµάτων και κοινοτικού δικαίου. Θα προσπαθήσουµε να δώσουµε απάντηση σε αυτό το ζήτηµα, µέσα από τη µελέτη του Ελληνικού και του Ολλανδικού Συντάγµατος. Πριν από αυτή την έρευνα όµως σηµαντικό είναι να διατυπωθούν οι δύο κυρίαρχες απόψεις επί του ζητήµατος. Από την πλευρά του κοινοτικού δικαίου η θέση του και η σχέση του µε τις εθνικές έννοµες τάξεις απορρέει από τη φύση και τη λειτουργία της ίδιας της κοινοτικής έννοµης τάξης ως αυτοδύναµης και αυτόνοµης. Σύµφωνα µε αυτή την άποψη τα εθνικά συντάγµατα παραµερίζονται και δεν έχουν κανένα λόγο στα ευρωπαϊκά τεκταινόµενα. 1 Στον αντίποδα βρίσκεται η θεώρηση του εθνικού συντάγµατος ως απαρχής της σχετικής συζήτησης. Η κοινοτική εξουσία είναι δοτή ή παράγωγη και όχι πρωτογενής και οι κοινοτικές αρµοδιότητες παραχωρούνται από τα κράτη- µέλη κατά 1 ΕφΑθ 9162/1992 Ελλ νη 1993,403 ΣτΕ 249/1997 ΕΕ 1997,327 ΕιρΑθ 66/1990 ΕΕΕυρ 1992,193

4 συνταγµατικά προβλεπόµενες διαδικασίες δηλαδή κατ εφαρµογή και όχι καταστρατήγηση του συντάγµατος. Το κοινοτικό δίκαιο δε δικαιούται να αναιρεί θεµελιώδεις συνταγµατικές διατάξεις και να υποσκάπτει τις βάσεις του δηµοκρατικού πολιτεύµατος και τα θεµελιώδη δικαιώµατα των πολιτών. Η άποψη αυτή διαφυλάσσει για το Σύνταγµα ξεχωριστή θέση, θεωρώντας ότι το κοινοτικό δίκαιο υπερέχει στο σύνολό του κάθε άλλης κατώτερης του Συντάγµατος διάταξης του εθνικού δικαίου. 2 Το χάσµα ανάµεσα στις δύο διαφορετικές οπτικές γωνίες παρουσιάζεται αγεφύρωτο καθώς η µια υποστηρίζει τον πρωτογενή και αδιαµφισβήτητο χαρακτήρα του συντάγµατος και η άλλη την υπεροχή των ιδρυτικών της Κοινότητας συνθηκών. Ο Α.Μανιτάκης σηµειώνει : «η υπεροχή του κοινοτικού δικαίου είναι µια αξίωση που πηγάζει από την ίδια τη φύση του δικαίου αυτού και επιβάλλεται να αναγνωριστεί σαν τέτοια από τον εθνικό δικαστή ή παύει να ισχύει ως υπεροχή όταν θεµελιώνεται σε διάταξη του εθνικού δικαίου και η εφαρµογή της εξαρτάται από τη θέληση του εθνικού οργάνου Κάθε ερµηνευτική εκδοχή που θα τοποθετούσε τις συνθήκες πιο πάνω από το σύνταγµα κινδύνευε να χαρακτηριστεί αντίθετη προς το γράµµα της διάταξης 28Σ και τη βούληση του συντακτικού νοµοθέτη.»* Αυτή είναι και η άποψη που έχει επικρατήσει. Καθοριστική ήταν από την πλευρά του αναθεωρητικού νοµοθέτη του 75 η συνειδητοποίηση ότι στο σύγχρονο κόσµο οι διεθνείς σχέσεις διαµορφώνονται συχνά µε τρόπο ριζοσπαστικό. Αυτή η συνειδητοποίηση τον οδήγησε ακολουθώντας άλλα ευρωπαϊκά συντάγµατα στη ρητή πρόβλεψη της δυνατότητας ανάληψης εξαιρετικών διεθνών υποχρεώσεων και δεσµεύσεων. Τη λειτουργία αυτή επιτελεί το άρθρο 28Στο οποίο έχει τριπλή αποστολή που αποτυπώνεται στις τρεις παραγράφους του, οι οποίες καλύπτουν αντίστοιχα τις κλασσικές συµβατικές υποχρεώσεις διεθνούς δικαίου (παρ.1 ),την ανάθεση συνταγµατικών αρµοδιοτήτων σε όργανα διεθνών οργανισµών (παρ.2) καθώς και από το εθνικό συµφέρον 2 ΟλΣτΕ 815/1984 ΝοΒ 1984,925,ολΣτΕ 2152/1986 ΝοΒ 1987,239,ΣτΕ 297/1985 ΝοΒ 1985,184,ΠπρΑθ 9099/1994,ΣτΕ 3312/1989 Αρµεν.1989,1018,ολΣτΕ 1544/1992,ΑΠ79/1993 ΑΠ1360/1992

5 υπαγορευόµενους περιορισµούς ως προς την άσκηση εθνικής κυριαρχίας (παρ.3). Το άρθρο 28 παρ.1 λοιπόν, υποδέχεται το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο, καθιστώντας το αναπόσπαστο µέρος της εσωτερικής έννοµης τάξης και µάλιστα µε ισχύ ανώτερη κάθε αντίθετης διάταξης νόµου. Αυτό δε σηµαίνει βέβαια ότι τις καταργεί, αλλά ότι έχει υπεροχή ή προτεραιότητα εφαρµογής. Το άρθρο 28 παρ.2 ρυθµίζει τη δυνατότητα αναγνώρισης αρµοδιοτήτων, που προβλέπονται από το Σύνταγµα, σε όργανα διεθνών οργανισµών, θέτοντας ως διαδικαστικές προϋποθέσεις και την κύρωση του σχετικού νόµου µε ενισχυµένη πλειοψηφία. Η διατύπωση αυτή εµπνευσµένη από αντίστοιχες διατάξεις σε αλλά ευρωπαϊκά συντάγµατα επιλέχθηκε συνειδητά ενόψει της προσχώρησης της χώρας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες. Η µεταφορά ή µεταβίβαση συνταγµατικών αρµοδιοτήτων σηµαίνει ότι τα εθνικά συνταγµατικά όργανα χάνουν µέρος της λειτουργικής τους ισχύος και στερούνται τµήµα των αρµοδιοτήτων τους. Οι ουσιαστικές προϋποθέσεις του άρθρου 28 παρ.2, για τη συνδροµή των οποίων αποφαίνεται η Βουλή, ορίζονται από το ίδιο το άρθρο και είναι η εξυπηρέτηση σπουδαίου εθνικού συµφέροντος και η προαγωγή της συνεργασίας µε άλλα κράτη. Σύµφωνα µε µια άποψη θα πρέπει στα παραπάνω να προστεθούν και οι ουσιαστικές προϋποθέσεις της τρίτης παραγράφου. Η θέση αυτή στηρίζεται στο επιχείρηµα ότι κάθε αναγνώριση αρµοδιοτήτων σε όργανα διεθνών οργανισµών συνιστά περιορισµό στην άσκηση εθνικής κυριαρχίας. Η παρ.3 επιτρέπει περιορισµούς ως προς την άσκηση της εθνικής κυριαρχίας, οι οποίοι αποφασίζονται ελεύθερα και κυρώνονται από τη Βουλή µε νόµο, ψηφισµένο µε ειδική πλειοψηφία. Αρκεί ο νόµος και δεν προβλέπεται η συνοµολόγηση διεθνούς σύµβασης. Ουσιαστικές προϋποθέσεις είναι η συνδροµή εθνικού συµφέροντος, η περιφρούρηση των δικαιωµάτων του ανθρώπου και των βάσεων του δηµοκρατικού πολιτεύµατος καθώς και ο σεβασµός της αρχής της ισότητας και του όρου της αµοιβαιότητας. Οι όροι αυτοί δεν αφορούν µόνο στην προσχώρηση, αλλά και στην συµµετοχή και παραµονή της χώρας στις κοινότητες.

6 Με αυτόν τον τρόπο στις πηγές του δικαίου προστέθηκε το σύνολο του προγενέστερου κοινοτικού δικαίου αλλά και η δυνατότητα θέσπισης νέου µέσω αυτόνοµων µηχανισµών κοινοτικής νοµοθέτησης. Επισηµαίνεται ότι το ΕΚ υποστηρίζει σταθερά ότι η κοινοτική τάξη είναι αυτόνοµη και συνεπώς δε βρίσκουν σε αυτή εφαρµογή τα εθνικά συντάγµατα, από τα οποία είναι διακριτή. 3 Το ελληνικό σύνταγµα από την πλευρά του στο άρθρο 28παρ.3 όταν επιτρέπει περιορισµούς στην άσκηση εθνικής κυριαρχίας προβλέπει τη µερική απενεργοποίηση του, αφού η εθνική κυριαρχία δε µπορεί να είναι άλλη από την λαϊκή κυριαρχία, που ασκείται µόνο στο περιεχόµενο και στην έκταση που ορίζει το σύνταγµα. Συνεπώς, το ίδιο το ελληνικό σύνταγµα περιστέλλοντας την ισχύ του σε ένα συγκεκριµένο χώρο άσκησης δηµόσιας εξουσίας µέσω του άρθρου 28Σ συνεισφέρει στη δηµιουργία ενός ευρωπαϊκού συνταγµατικού χώρου που διακρίνεται από τον εθνικό. Η οικειοθελής αυτή µείωση της κανονιστικής εµβέλειας του εθνικού Σ. συνίσταται σε µια διαδικασία σταδιακής αυτοκαταστροφής του. Το ελληνικό Σύνταγµα, λοιπόν, όχι απλώς επιτρέπει, αλλά επιβάλλει τη συνταγµατική οικοδόµηση της ευρωπαϊκής ένωσης µέσω της αρχής σεβασµού της δηµοκρατίας και των θεµελιωδών δικαιωµάτων του άρθρου 28αρ.3. Σε αυτό συντείνει και η ερµηνευτική δήλωση που προστέθηκε µε την αναθεώρηση του Η ευρωπαϊκή ενοποίηση, λοιπόν, αν γίνεται και στο βαθµό που γίνεται πρέπει να υλοποιείται µε όρους συνταγµατικούς. Σε ότι αφορά την Ολλανδία, θα πρέπει να αναφέρουµε ότι αυτή ήταν από τα ιδρυτικά µέλη της ΕΚΑΧ, µαζί µε το Βέλγιο, την Γαλλία, την Γερµανία, την Ιταλία και το Λουξεµβούργο και συµµετείχε σε όλη τη πορεία της Ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Η Ολλανδία θεωρεί την Ευρωπαϊκή Ένωση ως βάση για τη σταθερότητα, τη δηµοκρατία και τη συνεχή ευηµερία. Ως ιδρυτικό µέλος της ΕΕ έχει διαδραµατίσει σηµαντικό ρόλο 3 Σηµαντικότερες αποφάσεις: Van Gend en Loos,υπόθεση 26/62, ΣυλλΝοµολ , 861επ, Costa v E.N.E.L.,υπόθεση 6/64, ΣυλλΝοµολ , 1191επ., Επιτροπή κατά Ιταλίας, υπόθεση 48/71, ΣυλλΝοµολ ,85επ., Επιτροπή κατά Ελλάδας, υπόθεση C-290/94, ΣυλλΝοµολ1996,Ι

7 στην προώθηση της Ευρωπαϊκής Ενοποίησης. Η ΕΕ, απόρροια κοινών περισσότερο παρά εθνικών συµφερόντων, προσφέρει προστασία στα µικρότερα Κράτη, όπως η Ολλανδία. Είναι γεγονός, ότι σαν µικρή χώρα η Ολλανδία έχει ευνοηθεί από τη λήψη αποφάσεων σε υπερεθνικό επίπεδο. Πιστεύει ότι όταν οι αποφάσεις µεταφέρονται σε ανεξάρτητα διεθνή όργανα, οι µικρότερες χώρες διατρέχουν µικρότερο κίνδυνο να επισκιαστούν από τους πιο δυνατούς γείτονές τους. Η προσχώρηση και η συµµετοχή της Ολλανδίας στις Κοινότητες και η κύρωση της ΣΕΕ είχαν ως έρεισµα το άρθρο 67παρ.1 του τότε Συντάγµατος,σύµφωνα µε το οποίο «µε συνθήκες ή βάσει συνθηκών µπορούν να µεταβιβαστούν νοµοθετικές, εκτελεστικές και δικαστικές εξουσίες σε όργανα του διεθνούς δικαίου» Το Σύνταγµα της Ολλανδίας αναθεωρήθηκε το Η διάταξη 92 του ισχύοντος Συντάγµατος είναι ίδια µε αυτή που αποτέλεσε την απαρχή της συµµετοχής της στις προσπάθειες της Ευρωπαϊκής συνεργασίας. Τα άρθρα 93 και 94 αναφέρονται στη σχέση του Κοινοτικού δικαίου µε την εθνική έννοµη τάξη. Αυτά τα άρθρα αναφέρουν ότι οι διεθνείς συνθήκες και αποφάσεις, όταν έχουν δεσµευτικό αποτέλεσµα για όλους, τυγχάνουν άµεσης εφαρµογής από τον δικαστή, ο οποίος αφήνει ανεφάρµοστη κάθε αντίθετη διάταξη του εθνικού δικαίου. Το άρθρο 91 ορίζει ότι το Βασίλειο δεν µπορεί να περιοριστεί από Συνθήκη παρά µόνο µε την αποδοχή του Κοινοβουλίου, που ορίζει και τον τρόπο αποδοχής της. Σύµφωνα µε την παράγραφο 3 του 91, οι διατάξεις των συνθηκών, που είναι αντίθετες προς το σύνταγµα, µπορούν να υπερισχύσουν αυτού µόνο αν επιτευχθεί πλειοψηφία 2/3 των ψηφισάντων µελών του Κοινοβουλίου. Είναι αξιοσηµείωτο ότι το ολλανδικό Σύνταγµα δίνει τη δυνατότητα παραµερισµού του µε την επίτευξη της αναφερόµενης πλειοψηφίας. Συνεπώς αναγνωρίζει την υπερσυνταγµατική ισχύ του Κοινοτικού δικαίου και γι αυτόν το λόγο δεν υπάρχουν αποφάσεις ολλανδικών δικαστηρίων σχετικά µε την προβληµατική της υπεροχής. 4 4 «Εισαγωγή στο Ευρωπαϊκό δίκαιο» Παπαγιάννης ονάτος, 1998.

8 Β) ΤΟ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ ΤΟΥ ΣΧΕ ΙΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ Είναι γεγονός ότι η ευρωπαϊκή ένωση διευρύνεται σε επίπεδο γεωπολιτικό µε τη διεύρυνση µε δέκα νέα κράτη, όσο και σε επίπεδο οικονοµικό µε την ΟΝΕ και πολιτικό µε τη διαµόρφωση ενιαίας πολιτικής συµπεριφοράς σε θέµατα εξωτερικής πολιτικής, άµυνας και ασφάλειας. Ενόψει αυτής της διεύρυνσης, διαπιστώνεται ότι οι ιδρυτικές συνθήκες δεν µπορούν να λειτουργήσουν όπως έχουν και εποµένως χρειάζονται θεσµικές διευθετήσεις.** Το ευρωπαϊκό δικαστήριο διαπιστώνει ότι η ευρωπαϊκή ένωση διαθέτει «Συνταγµατικό Χάρτη», µέσω των συνθηκών. Αυτός όµως ο χάρτης είναι διάχυτος, συγκεχυµένος και δυσανάγνωστος. Υπάρχουν τέσσερις συνθήκες στις οποίες στηρίζεται νοµικά η ένωση, µέσα από τις οποίες οι ευρωπαίοι πολίτες αδυνατούν να αντιληφθούν τα δικαιώµατά τους. Το έντονο δηµοκρατικό έλλειµµα, η έλλειψη δηµοσιότητας και διαφάνειας, η αποξένωση των ευρωπαίων πολιτών από τη λήψη των αποφάσεων και η αδυναµία εξεύρεσης ισόρροπων συνθέσεων είναι οι κύριοι λόγοι που οδήγησαν στην προοπτική της συνταγµατοποίησης της ένωσης και άρχισε να υιοθετείται αντί της ονοµασίας συνθήκη η ονοµασία «Συνταγµατική συνθήκη» ή «Σύνταγµα». Ενόψει αυτών των προκλήσεων η Ευρωπαϊκή ένωση καλείται να αναδιοργανωθεί και να λειτουργήσει κατά τρόπο πιο αποτελεσµατικό. Το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο του Laeken είχε οριοθετήσει αυτή την αποτελεσµατικότητα ως διαφάνεια, δηµοκρατική νοµιµοποίηση, απλοποίηση της νοµοθεσίας και των διαδικασιών της ένωσης. Συγκροτήθηκε, λοιπόν, ένα όργανο, η συνέλευση µε βασικό αντικείµενο εργασιών τη θέσπιση ενός «Συντάγµατος» για την Ευρωπαϊκή ένωση, υπό την µορφή µιας συνταγµατικής συνθήκης. Είναι αξιοσηµείωτο το γεγονός ότι ενώ συνήθως η δηµιουργία ενός Κράτους προηγείται χρονικά της θέσπισης του Σ, στην περίπτωση της Ε.Ε. η θέσπιση συντάγµατος προηγείται της δηµιουργίας κρατικής οντότητας και µάλιστα θεωρείται ως στοιχείο που θα συµβάλλει στην πορεία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και

9 µακροπρόθεσµα στη δηµιουργία ενός ευρωπαϊκού οµοσπονδιακού κράτους. Το κείµενο που διαµόρφωσε η συνέλευση διακρίνεται σε τέσσερα µέρη. Το πρώτο, αφορά στις θεµελιώδεις διατάξεις που διέπουν τη λειτουργία της ευρωπαϊκής ένωσης, το δεύτερο, στην ενσωµάτωση του Χάρτη των θεµελιωδών δικαιωµάτων των ευρωπαίων πολιτών στη συνταγµατική συνθήκη, το τρίτο, στο σχεδιασµό και την υλοποίηση των πολιτικών της Ευρωπαϊκής ένωσης και το τέταρτο, στον καθορισµό του πεδίου εφαρµογής της συνθήκης και τον τρόπο τροποποίησής της. Με το σχέδιο αυτό καταργούνται οι ισχύουσες συνθήκες και θεσπίζεται ένα ενιαίο συνταγµατικό κείµενο, το οποίο απλουστεύει και συστηµατοποιεί τις διατάξεις των συνθηκών. Αυτή η λύση οδηγεί τυπικά και ουσιαστικά στην επανίδρυση της Ένωσης ( I 1παρ.1 ). Καταργούνται οι τρεις πυλώνες και αναγνωρίζεται στην ένωση νοµική προσωπικότητα ( I 6 ). Επίσης θεωρείται ότι κάθε πολίτης κράτους µέλους έχει την ιθαγένεια του νοµικού προσώπου της ένωσης. Κατηγοριοποιούνται οι αρµοδιότητες της Ε.Ε. σε αποκλειστικές, που ασκεί µόνο η ένωση, σε συντρέχουσες, που ασκούν τα κράτη µέλη µαζί µε την ένωση από κοινού και σε συµπληρωµατικές υποστηρικτικές, που αναλαµβάνει η ένωση σε συγκεκριµένους τοµείς στηρίζοντας την κύρια δράση των Κρατών-µελών ( I 11εως16). Βασική αρχή που διέπει την άσκηση των αρµοδιοτήτων της ένωσης είναι η αρχή της νοµιµότητας, δηλαδή, το να ενεργεί η ένωση εντός των ορίων που της απονέµει το κείµενο της συνταγµατικής συνθήκης. Η αρχή αυτή συµπληρώνεται από την αρχή της επικουρικότητας, κατά την οποία, σε τοµείς όπου η ένωση δεν έχει αποκλειστική αρµοδιότητα, µπορεί να παρέµβει µόνο στο βαθµό που οι στόχοι της προβλεπόµενης δράσης δεν µπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη-µέλη. Επίσης βασική αρχή δράσης είναι αυτή της αναλογικότητας, κατά την οποία το περιεχόµενο και η µορφή δράσης της ένωσης δεν υπερβαίνουν τα απαιτούµενα για την επίτευξη των στόχων που τίθενται από την ένωση. Πολύ σηµαντική είναι και η ρήτρα ευελιξίας, µε την οποία µπορούν τα όργανα της ένωσης να αναπτύσσουν δραστηριότητες και σε τοµείς που δεν περιλαµβάνονται στις αρµοδιότητες της ένωσης, εφόσον κάτι τέτοιο θα

10 εξυπηρετούσε έναν από τους σκοπούς της ένωσης που ορίζονται στη συνταγµατική συνθήκη. Απλοποιούνται οι διαδικασίες λήψης αποφάσεων µε την καθιέρωση τακτικής νοµοθετικής διαδικασίας και τον περιορισµό των ειδικών νοµοθετικών διαδικασιών ( I-33παρ.1 ). Η ένωση θα δρα εφεξής µε ευρωπαϊκούς νόµους, ευρωπαϊκούς νόµους πλαίσιο, ευρωπαϊκούς κανονισµούς, αποφάσεις, συστάσεις και γνώµες ( I-32εως37 ). Ακόµη, προβλέπεται ρητά η υπεροχή του δικαίου της ένωσης απέναντι στο δίκαιο των κρατών-µελών (I 10παρ.1). Ως προς τα θεσµικά όργανα είναι σηµαντικό να πούµε ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θα είναι πλέον το κύριο νοµοθετικό όργανο της Ένωσης, µαζί µε το Συµβούλιο, λειτουργώντας στο πλαίσιο της διαδικασίας συναπόφασης. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενισχύεται ως φορέας της εκτελεστικής εξουσίας της Ένωσης. Νέο στοιχείο στο θεσµικό πλαίσιο της Ένωσης είναι η θεσµοθέτηση του Υπουργού Εξωτερικών της. Το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο θα αποτελεί το κορυφαίο πολιτικό όργανο της Ένωσης. Το Συµβούλιο Υπουργών λειτουργεί ως Συµβούλιο Γενικών Υποθέσεων προετοιµάζοντας τις συνόδους του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου, Ως Συµβούλιο Εξωτερικών Υποθέσεων καταρτίζοντας την εξωτερική πολιτική της Ένωσης και ως συµβούλιο νοµοθετικού έργου συνεργαζόµενο µε το Κοινοβούλιο για τη θέσπιση ευρωπαϊκών νόµων. Ο σεβασµός και η προστασία των θεµελιωδών δικαιωµάτων των πολιτών επιτυγχάνονται µε δύο ενέργειες. Με την ενσωµάτωση του χάρτη των θεµελιωδών δικαιωµάτων της Ένωσης στο κυρίως κείµενο του Σχεδίου της Συνταγµατικής Συνθήκης (I-7παρ.1) και µε την προσχώρηση της Ένωσης στην Ευρωπαϊκή Σύµβαση για την προάσπιση των Ανθρωπίνων ικαιωµάτων και των Θεµελιωδών Ελευθεριών (Ι-7παρ.2). Το Σχέδιο επίσης περιλαµβάνει την - ιδιαίτερης σηµασίας για τη χώρα µας ρήτρα αλληλεγγύης µεταξύ των κρατών - µελών, που συνεπάγεται παροχή αµοιβαίας συνδροµής µε χρήση κάθε πρόσφορου πολιτικού ή στρατιωτικού µέσου σε περίπτωση που ένα κράτος µέλος υποστεί επίθεση. Ρητά κατοχυρώνεται επίσης η αρχή της δηµοκρατικής ισότητας (Ι-44) και η αρχή της αντιπροσωπευτικής δηµοκρατίας (Ι-45), που

11 πραγµατώνεται ιδίως µε την άµεση εκπροσώπηση των ευρωπαίων πολιτών στο Κοινοβούλιο. Σηµειωτέα και η ρητή αναφορά της αρχής της συµµετοχικής δηµοκρατίας ως βασικής συνιστώσας του δηµοκρατικού βίου της Ένωσης (Ι44-46) και η καθιέρωση του θεσµού της λαϊκής πρωτοβουλίας για την υιοθέτηση νοµικών πράξεων (Ι46παρ.4). Σηµαντική είναι και η κατοχύρωση της διαφάνειας ως αρχής και η διασφάλιση της δηµοσιότητας των νοµοθετικών συνεδριάσεων του Συµβουλίου και του Κοινοβουλίου(Ι-49). Παράλληλα αναγνωρίζονται και προστατεύονται οι τέσσερις βασικές ελευθερίες, η ελευθερία κυκλοφορίας προσώπων, αγαθών υπηρεσιών και κεφαλαίων.

12 ΑΜΦΙΛΕΓΟΜΕΝΑ ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΑΙ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΑΠΟ ΤΗ «ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΠΟΙΗΣΗ» ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ Η ανάγκη για περαιτέρω εµβάθυνση της ευρωπαϊκής ενοποίησης, η διεύρυνση της ένωσης µε την προσχώρηση δέκα νέων κρατών και οι προκλήσεις του νέου παγκοσµιοποιηµένου περιβάλλοντος, συνιστούν τρεις παράγοντες που ευνοούν σηµαντικές καινοτοµίες για τη δοµή και τη λειτουργία της ευρωπαϊκής ένωσης.οι λόγοι που καθιστούν επιτακτική τη σύνταξη µιας συνταγµατικής συνθήκης αναφέρθηκαν πιο πάνω. Σε αυτό το σηµείο θα διατυπωθούν κάποιες σκέψεις σχετικά µε ζητήµατα, που ανέκυψαν κατά τη διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Αρχικά θα πρέπει να αναφερθεί ότι το Σύνταγµα είναι ένας µεγάλος πολιτικός συµβολισµός. Παραπέµπει κυρίως, στις έννοιες του Κράτους και της Κυριαρχίας. Το Σύνταγµα προϋποθέτει ένα Κράτος και καλείται να οργανώσει και να οριοθετήσει την κρατική εξουσία. Το παράδοξο είναι ότι παρότι γίνεται συζήτηση για µελλοντικό Σύνταγµα της ευρωπαϊκής ένωσης, η θέσπιση του δε σηµαίνει ότι η ένωση µετατρέπεται αυτόµατα σε ένα µεγάλο Κράτος και µάλιστα οµοσπονδιακό. Άλλωστε τα έντονα διακρατικά στοιχεία των διαδικασιών της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης δεν µπορούν να αγνοηθούν. Σηµειωτέον, ότι υπάρχουν δύο τάσεις ως προς αυτό το ζήτηµα: Η βούληση αυτών που επιδιώκουν το µετασχηµατισµό της Ε.Ε. σε οµοσπονδιακό Κράτος και εκείνων που εµµένουν στον διακρατικό χαρακτήρα της, πιστεύοντας ότι το µελλοντικό ευρωπαϊκό Σύνταγµα δεν καλείται να συµβολίσει µια «Κρατική εξουσία», αλλά το φαινόµενο της ευρωπαϊκής ένωσης. Άρα, φαίνεται ότι το σύνταγµα µπορεί να λειτουργήσει και χωρίς Κυριαρχία, µπορεί να λειτουργεί ανεξάρτητα από τις κλασσικές έννοιες του Κράτους και της Κυριαρχίας. Σύµφωνα µε τον.τσάτσο,*** η κυριαρχία των κρατών-µελών δεν καταργείται µε την ένταξη τους στο ενωσιακό σύστηµα. Αντίθετα, η αλλοίωση της έννοιας της κυριαρχίας οδήγησε στη δηµιουργία των προϋποθέσεων ένταξης των κυρίαρχων κρατών σε ένα σύστηµα συνδιαχείρισης της Κυριαρχίας, όπως είναι η ευρωπαϊκή ένωση. Ο Α.Μανιτάκης**** κάνει λόγο για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση «που συντελείται µέσα από µία συνεχή και

13 αδυσώπητη αλλά ειρηνική και έλλογη αντιπαράθεση µε την εθνική Κυριαρχία, την οποία συµπαρασύρει σε µία πορεία διαρκών µετασχηµατισµών και µεταµορφώσεων, που την αποµακρύνουν από την κρατικογενή και απολυταρχική σύλληψη της». Ως προς τη φύση του, το ευρωπαϊκό κείµενο, είναι ένα κείµενο συνταγµατικής µορφής, π ου θα προκύψει µέσα από τις διαδικασίες µιας διακυβερνητικής διάσκεψης για να κυρωθεί και να επικυρωθεί στη συνέχεια από όλα τα κράτη-µέλη, κατά τις προβλεπόµενες από το σύνταγµα του καθενός διαδικασίες, τις σχετικές µε την κύρωση και την επικύρωση διεθνών συνθηκών. Πρόκειται, δηλαδή, για ένα «διακυβερνητικό Σύνταγµα», διαφορετικό από το οµοσπονδιακό, που γνωρίζαµε ως τώρα. Ένα άλλο µεγάλο ζήτηµα είναι αν µπορεί να υπάρξει πρωτογενής συντακτική εξουσία. Συντάκτες των συνθηκών είναι τα κράτη δια των κυβερνήσεων τους και άρα αυτά είναι οι εκφραστές της διεθνούς συµβατικής βούλησης. Αυτά, όµως, δε διαθέτουν, όσο ενεργούν ως υποκείµενα του διεθνούς δικαίου, ίχνος δηµοκρατικής νοµιµοποιηµένης συντακτικής εξουσίας, ούτε µε τα κριτήρια µιας Εθνικής συνταγµατικής τάξης, ούτε µε βάση την ευρωπαϊκή δικαιϊκή τάξη. Οι εθνικές κυβερνήσεις, ενεργώντας ως διπλωµατικοί εκπρόσωποι των κρατών τους δε διαθέτουν «αρµοδιότητα συντακτικού χαρακτήρα» ως προς το µέλλον της ευρωπαϊκής ένωσης. Και αυτό γιατί δεν τους έχει αναγνωριστεί τέτοια εξουσία από τα εθνικά συντάγµατα τους. Επιπλέον τέτοια εξουσία, όταν είναι πρωτογενής, επιβάλλεται από µόνη της και δεν έχει ανάγκη από συνταγµατικές αναθέσεις ή εξουσιοδοτήσεις. Άλλωστε, οι δεσµεύσεις διεθνούς δικαίου, που συνοµολογούν τα κράτη, αναλαµβάνονται µέσα στα όρια των σχετικών εθνικών συνταγµατικών προβλέψεων. Η αρµοδιότητα σύναψης συνθηκών αποτελεί, λοιπόν, περισσότερο άσκηση κυβερνητικής λειτουργίας παρά συντακτικής. Θα ήταν παράλογο οι εκπρόσωποι της Κυριαρχίας ενός κράτους, που έχει αποδεχτεί εκ των προτέρων τη δυνατότητα απλού περιορισµού της µέσω διεθνών συµφωνιών, να διαπραγµατεύονται και να συναινούν στην απαλλοτρίωση ή κατάργηση αυτού που αποτελεί τη βάση της εξουσίας τους. Αναγνώριση πάντως στα κράτη-µέλη de facto συντακτικής εξουσίας είναι αδιανόητη, διότι µια τέτοια

14 ενέργεια θα αποτελούσε σφετερισµό της συντακτικής εξουσίας και περιφρόνηση της εθνικής συνταγµατικής τάξης. Ένας ακόµη παράγοντας που οδηγεί στην αρνητική απάντηση σε ότι αφορά την πρωτογενή συντακτική εξουσία του οργάνου που θα επιληφθεί της κατάρτισης του ευρωπαϊκού Συντάγµατος, είναι το γεγονός ότι οι συνταγµατικές διαδικασίες των κρατών µελών θα έχουν τον τελικό λόγο στην παραγωγή αυτού. Η διαδικασία αυτή έχει οργανωθεί σε τρεις µεγάλες φάσεις που δεν διαθέτουν τα κλασσικά χαρακτηριστικά µιας πρωτογενούς συντακτικής διαδικασίας. Η πρώτη φάση είναι αυτή της επεξεργασίας του σχεδίου του ευρωπαϊκού Συντάγµατος από τη συντακτική συνέλευση όργανο µικτής σύνθεσης µε την εκπροσώπηση των κυβερνήσεων των κρατών µελών, των εθνικών κοινοβουλίων και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Η δεύτερη φάση θα επαναφέρει το ζήτηµα στο διακυβερνητικό πλαίσιο. Οι αρχηγοί των κρατών είναι αυτοί οι οποίοι θα χειριστούν το ζήτηµα στο πλαίσιο της νέας διακυβερνητικής διάσκεψης του Η κατάληξη θα είναι η συνοµολόγηση και η υπογραφή µιας διακρατικής συµφωνίας, η οποία θα αντικαθιστά, θα τροποποιεί και θα ενσωµατώνει τις Συνθήκες της ΕΕ. Στην Τρίτη φάση θα πρέπει να κυρωθεί και να επικυρωθεί από τα κράτη µέλη το αποτέλεσµα της διακυβερνητικής διάσκεψης. Το ευρωπαϊκό Σύνταγµα δεν θα είναι λοιπόν προϊόν µιας πρωτογενούς συντακτικής εξουσίας, θα αλλάζει όµως µια σειρά από θεσµικά και πολιτικά δεδοµένα και θα συνιστά ένα µεγάλο βήµα προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. Σε κάθε πάντως περίπτωση οι επιπτώσεις από την υιοθέτηση ενός ευρωπαϊκού Συντάγµατος µπορεί να είναι πολύ µεγάλες. Το πιο σηµαντικό είναι ότι η διάκριση του δικαίου της ΕΕ σε πρωτογενές και παράγωγο θα δώσει τη θέση της στην κλασσική διάκριση µεταξύ Συντάγµατος και κοινού δικαίου. Άλλη συγκλονιστική µεταβολή θα αποτελέσει η άσκηση της τακτικής νοµοθετικής διαδικασίας κατά την κοινοτική µέθοδο. Θα υπάρξει ένα τεκµήριο ισχύος της κοινοτικής µεθόδου και κατά συνέπεια ανατροπή ή επανατοποθέτηση της συζήτησης για την αρχή της επικουρικότητας. Το ευρωπαϊκό Σύνταγµα σύµφωνα µε τον Ε.Βενιζέλο***** δεν θα είναι κάτι άλλο από τις ιδρυτικές συνθήκες αλλά αυτές οι ίδιες

15 συµπεριλαµβανοµένων και των γενικών αρχών και κανόνων και γενικότερα των στοιχείων του ευρωπαϊκού νοµικού συστήµατος διατυπωµένων µε µια πιο συστηµατική, πιο ελλειπτική και πανηγυρική µορφή. Σύµφωνα µε τον Α.Μανιτάκη****** το κείµενο που ετοίµασε η Συνέλευση είναι και αυτό µια «διεθνής συνθήκη», προϊόν της σύµπτωσης βουλήσεων κυρίαρχων κρατών, τα οποία θα κληθούν µέσω των αρχηγών κρατών και εκπροσώπων των κυβερνήσεων τους στη διακυβερνητική διάσκεψη να συζητήσουν και αν συµφωνήσουν, να εγκρίνουν και µετά να κυρώσουν. ε διαφέρει τυπικά από τις προηγούµενες συνθήκες παρά µορφολογικά, αποτελεί κείµενο που κωδικοποιεί σε µια ενιαία Συνθήκη «συνταγµατικού χαρακτήρα» περισσότερες συµφωνίες διεθνούς δικαίου,απλοποιώντας και αποσαφηνίζοντας διατάξεις και ενοποιώντας σε ένα συνεκτικό σύνολο διάσπαρτες ρυθµίσεις. Επιπλέον, αξιοσηµείωτο είναι ότι το ευρωπαϊκό Σύνταγµα δεν υπάρχει λόγος να προκαλέσει κύµα αµφισβητήσεων ως προς τη σχέση του µε τα Συντάγµατα των κρατών µελών, αφού τα θέµατα αυτά έχουν αποσαφηνιστεί µέσα από τις σταδιακές διεργασίες του αµοιβαίου σεβασµού µεταξύ πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης και των Εθνικών Συνταγµάτων. Είναι σηµαντικό να ειπωθεί ότι το Σύνταγµα και το Ευρωπαϊκό Σύνταγµα δε θα διαφέρουν µεταξύ τους ποσοτικά και ποιοτικά παρά µόνο σε επίπεδο οργάνωσης.

16 ΣΥΝΟΨΙΖΟΝΤΑΣ, διαπιστώνουµε ότι η δηµιουργία ενός Ευρωπαϊκού Συντάγµατος, ενόψει της διεύρυνσης αποτελεί επιτακτική ανάγκη, προκειµένου να καλυφθεί το δηµοκρατικό έλλειµµα της Ε.Ε. και να ισχυροποιηθεί η θέση του πολίτη σε αυτή. Αν παρακολουθήσει κανείς την όλη ιστορία της Ε.Ε. θα διαπιστώσει ότι η µέχρι τώρα πορεία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης µπορεί να είχε την ανοχή των λαών της, αλλά πραγµατοποιήθηκε ερήµην τους. Η νέα Ευρώπη που αναζητείται προσπαθεί να κεφαλαιοποιήσει την αντίληψη για ένα κοινό πολιτικό πρότυπο και καθιστά αναγκαίο το άνοιγµα προς τους πολίτες. Άλλωστε, τα εθνικά συντάγµατα, όπως προκύπτει και από το άρθρο 28Σ δίνουν έρεισµα για την ευρωενωσιακή λειτουργία και καταργούν την µονοπωλιακή θέση των εθνικών συνταγµάτων. Είναι αναγκαίο, λοιπόν, να δοθούν λύσεις και απαντήσεις στα προβλήµατα και στα ερωτήµατα που προκύπτουν από το τόσο µεγάλο εγχείρηµα, προκειµένου οι προσπάθειες για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση να ευοδωθούν.

17 * Σύνταγµα 1984, σελ.476 ** «Η προοπτική ενός Συντάγµατος για την Ευρώπη»,Π.ΑΥΓΕΡΙΝΟΣ,σελ.356. *** «Η προοπτική ενός Συντάγµατος για την Ευρώπη»,.ΤΣΑΤΣΟΣ,σελ.12. **** «Η προοπτική ενός Συντάγµατος για την Ευρώπη»,Α.ΜΑΝΙΤΑΚΗΣ,σελ.46. ***** ΕΥΑΓΓΕΛΟΣ ΒΕΝΙΖΕΛΟΣ «Το Ευρωπαϊκό Σύνταγµα ως ιακυβερνητικό Σύνταγµα και τα πολιτικά ελλείµµατα της Ευρωπαϊκής Ένωσης»,σελ.21. ****** «Η προοπτική ενός Συντάγµατος για την Ευρώπη»,Α.ΜΑΝΙΤΑΚΗΣ,σελ.57.

18 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ «Η προοπτική ενός Συντάγµατος για την Ευρώπη», Τοµέας ηµοσίου ικαίου και Πολιτικής Επιστήµης, Τµήµα Νοµικής Α.Π.Θ. Το Ευρωπαϊκό Σύνταγµα ως «ιακυβερνητικό» Σύνταγµα και τα πολιτικά ελλείµµατα της ευρωπαϊκής Ένωσης, Ευάγγελος Βενιζέλος.

19 Περίληψη Η δηµιουργία ενός Ευρωπαϊκού Συντάγµατος, ενόψει της διεύρυνσης αποτελεί επιτακτική ανάγκη, προκειµένου να καλυφθεί το δηµοκρατικό έλλειµµα της Ε.Ε. και να ισχυροποιηθεί η θέση του πολίτη σε αυτή. Αν παρακολουθήσει κανείς την όλη ιστορία της Ε.Ε. θα διαπιστώσει ότι η µέχρι τώρα πορεία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης µπορεί να είχε την ανοχή των λαών της, αλλά πραγµατοποιήθηκε ερήµην τους. Η νέα Ευρώπη που αναζητείται προσπαθεί να κεφαλαιοποιήσει την αντίληψη για ένα κοινό πολιτικό πρότυπο και καθιστά αναγκαίο το άνοιγµα προς τους πολίτες. Άλλωστε, τα εθνικά συντάγµατα, όπως προκύπτει και από το άρθρο 28Σ δίνουν έρεισµα για την ευρωενωσιακή λειτουργία και καταργούν την µονοπωλιακή θέση των εθνικών συνταγµάτων. Είναι αναγκαίο, λοιπόν, να δοθούν λύσεις και απαντήσεις στα προβλήµατα και στα ερωτήµατα που προκύπτουν από τη βαρύτητα του εγχειρήµατος, προκειµένου οι προσπάθειες για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση να ευοδωθούν. Summary The creation of European Constitution, as we are facing the enlargement constitutes an imperative need, so that the democratic deficit of the EU is covered and the place of citizens in it is strengthened. If someone considers the overall history of the EU will realize that the up to now course of the European completion may have had the tolerance of her peoples, but was fulfilled in their absence. The New Europe that is sought is trying to capitalize the perception for a common political model and it renders necessary the opening to the citizens. Nevertheless, the national constitutions, as it is also concluded from article 28 of the Greek constitution provide the basis for the unificatory function and suppress the monopolistic place of national constitution. It is necessary, therefore, that solutions and answers to the problems and questions that are raised due to the gravity of the undertaking, in order that the efforts for the European

20 completion meet a successful end.