ΟΙ ΠΕΡΙΚΟΠΕΣ ΤΩΝ ΣΥΝΤΑΞΕΩΝ ΥΠΟ ΤΟ ΠΡΙΣΜΑ ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 1 ΤΟΥ Π.Π.Π. ΤΗΣ ΕΣΔΑ

Transcript

1 ΟΙ ΠΕΡΙΚΟΠΕΣ ΤΩΝ ΣΥΝΤΑΞΕΩΝ ΥΠΟ ΤΟ ΠΡΙΣΜΑ ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 1 ΤΟΥ Π.Π.Π. ΤΗΣ ΕΣΔΑ του Άγγελου Στεργίου καθηγητή Νομικής Α.Π.Θ. Οι περικοπές των συντάξεων δεν αποτελούν απλή μείωση του ποσού τους. Οδηγούν κατ αποτέλεσμα στην αναπροσαρμογή (ανατροπή) των κανόνων καθορισμού της αναλογίας παροχών προς εισφορές. Δηλαδή, οι διάφορες παρακρατήσεις επί των συντάξεων, που θεσμοθετήθηκαν από το 2010 και εφεξής, αρχής γενομένης με την εισφορά αλληλεγγύης των συνταξιούχων, δεν συνιστούν απλό περιορισμό τους, αλλά ισοδυναμούν με έναν εκ των υστέρων ανακαθορισμό επί τα χείρω του τρόπου βάσει του οποίου υπολογίστηκαν κατά κύριο λόγο οι μεσαίες και υψηλές συντάξεις. Αν και η νομολογία δέχεται παγίως και με άκαμπτο τρόπο ότι δεν αποτελεί συνταγματικά κατοχυρωμένο κανόνα η ύπαρξη αναλογίας μεταξύ των ασφαλιστικών εισφορών και των παροχών 1, ο νομοθέτης, συνεπής προς τη βισμαρκιανή λογική του συστήματος, σέβεται, σε μικρότερο ή μεγαλύτερο βαθμό, την αντιστοιχία τους. Μάλιστα, με τη μεταρρύθμιση του ν.3863/10 αποσπάστηκε η αναλογική σύνταξη από τη βασική, για να τονιστεί έτι περισσότερο ο αναλογικός χαρακτήρας τμήματος των συντάξεων. Η ολική άρνηση της αναλογίας μεταξύ ασφαλιστικών εισφορών και παροχών (αφοριστικά διατυπωμένη) από το ΣτΕ είναι αδικαιολόγητη και αντίθετη προς το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντ/τος. Η ίδια η διάταξη, αναφερόμενη στην κοινωνική 1 Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 158/09, ΔιΔικ 22 (2010), σελ. 994 (997). Βλ. Α. Πετρόγλου, Η ανταποδοτικότητα και η κοινωνική αλληλεγγύη στην κοινωνική ασφάλιση, ΘΠΔΔ 6/2009, σελ. 695 επ., Α. Στεργίου, Η αρχή της ισότητας στην κοινωνική ασφάλιση, ΕΔΚΑ ΝΔ (2012, σελ. 321 επ.

2 ασφάλιση 2, υποβάλλει την ασφαλιστική αρχή που με τη σειρά της συνδέεται με την ύπαρξη κάποιας αναλογίας των παροχών προς τις εισφορές και το χρόνο ασφάλισης 3. Αυτό που δεν κατοχυρώνει το Σύνταγμα είναι το ορισμένο της σχέσης ανάμεσα στην παροχή και την εισφορά, δηλαδή πόσο αναλογική θα πρέπει να είναι η σύνταξη. Η απουσία συγκεκριμένης δοσολογίας δεν σημαίνει βέβαια ότι δεν μπορεί να υπάρξει έλεγχος ακραίων ορίων, η υπέρβαση των οποίων συνιστά αναίρεση των συστατικών αρχών του θεσμού. Ειδικότερα, ένα βαρύ πλήγμα στην αναλογικότητα των συντάξεων που στηρίζονται στην προηγούμενη καταβολή εισφορών, μια δυσανάλογη μείωση των μεσαίων και υψηλών συντάξεων, θα αναιρούσε εμφανώς τη συνέπεια της ασφαλιστικής νομοθεσίας. Η αλήθεια είναι ότι η «ανταπόδοση» στα στατικά διανεμητικά συστήματα προκαθορισμένων παροχών, όπως είναι το ελληνικό, δεν συνίσταται στην απλή επιστροφή των εισφορών στο πλαίσιο μιας αποταμιευτικής λογικής. Η καθιέρωση αναλογίας εισφορών προς παροχές, εκφραζόμενη ως ποσοστό αναπλήρωσης, ανάλογα με τις συντάξιμες αποδοχές 4, στοχεύει στη διατήρηση του επιπέδου που απέκτησε ο συνταξιούχος κατά τον οικονομικά ενεργό του βίο. Τα βισμαρκιανά συστήματα εστιάζονται στην εξασφάλιση της εισοδηματικής ασφάλειας των συνταξιούχων μέσω της διατήρησης του επιπέδου διαβίωσης που απολάμβαναν πριν από τη συνταξιοδότηση 5. Οι συντάξεις λόγω γήρατος αναπαράγουν την ιεραρχία των μισθών -τις μισθολογικές ανισότητες που ενυπάρχουν στην αγορά εργασίας- με κάποιες διορθώσεις υπέρ των χαμηλοσυνταξιούχων. Γενικά, ο προστατευτικός ρόλος της σύνταξης μειώνει την 2 Βλ. Π. Παπαρρηγοπούλου-Πεχλιβάνη, Οικονομική βιωσιμότητα και ανταποδοτικότητα ως συνταγματικές αρχές της κοινωνικής ασφάλισης Ανάγκη νομολογιακής καθιέρωσής τους, ΘΠΔΔ 2/2012, σελ. 113, 3 Βλ. Α. Στεργίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, Θεσσαλονίκη, 1994, σελ Στο ν. 3863/10 το ετήσιο ποσοστό αναπλήρωσης κυμαίνεται ανάμεσα στο 0,8% έως 1,5%. Στο ν. 3029/02 ανερχόταν στο 2%, ενώ ο ν. 2084/92 προέβλεπε 2, 29% (πριν ), 2% (από μέχρι ) και 1, 71% (για τους νέους ασφαλισμένους από ). 5 Τα συστήματα Beveridge με τις ενιαίες και καθολικές παροχές δεν είχαν έναν τέτοιο στόχο. Απέβλεπαν στη διασφάλιση του ελάχιστου αξιοπρεπούς επιπέδου. Κι είναι αλήθεια ότι ο συνδυασμός Beveridge με τον βισμαρκιανό τύπο δημιούργησε τα οικονομικά προβλήματα. 2

3 κοινωνική ανασφάλεια και επιτρέπει σε όλους τους εργαζομένους να συμμετέχουν σε μια «κοινωνία ομοίων» 6. Κατ ουσία, λοιπόν, οι αναλογικές συντάξεις επιτελούν μια προστατευτική λειτουργία για τους ηλικιωμένους 7, αφού αποβλέπουν στη διατήρηση ενός αξιοπρεπούς και συγχρόνως κεκτημένου, κατά τη διάρκεια του ενεργού τους βίου, επιπέδου ζωής. Οι αναλογικές συντάξεις απονέμονται σε εκείνους τους εργαζομένους που κατά τη μακρά σειρά των ετών της παραγωγικής τους ηλικίας προσέφεραν την εργασία τους στο κοινωνικό σύνολο, καταβάλλοντας νόμιμες εισφορές στους οικείους φορείς, προκειμένου να τους εξασφαλιστεί, μετά τη συμπλήρωση των σχετικών ορίων ηλικίας, η απαιτούμενη «ποιότητα ζωής», ενόψει μάλιστα και των κάθε είδους αυξημένων βιοτικών και λοιπών αναγκών της τρίτης ηλικίας 8. Με τις αναλογικές συντάξεις διατηρείται το επίπεδο ευημερίας που απέκτησε ο εργαζόμενος στην αγοραία διανομή πλούτου με βάση την παροχή της εργασίας του. Πριν προχωρήσουμε, αξίζει να διευκρινίσουμε ότι είναι θεμιτή και επιθυμητική, σ ένα κοινωνικό σύστημα, η χαλάρωση της αναλογικότητας των εισφορών προς τις παροχές, μέσω διαφόρων μηχανισμών εξειδίκευσης της αλληλεγγύης, όπως του ανώτατου ορίου συντάξεων, της βάσης και του τρόπου υπολογισμού συντάξεων, κ.α. Όμως, το κανονιστικό αίτημα της αλληλεγγύης δεν μπορεί να παραμερίσει ούτε να αλλοιώσει ουσιωδώς την αναλογική πλευρά των συντάξεων 9. Μάλιστα, η αντιστοιχία παροχών προς εισφορές υπεισέρχεται στον πυρήνα του θεσμού. Μπορεί η σύνδεση αυτή να μην είναι στενή, αλλά δεν επιτρέπεται να παραβλέπει ουσιωδώς την έννοια της αναλογικότητας. 6 Βλ. R. Castel, L insécurité sociale, Qu est-ce qu être protégé?, 2003, Πρβλ. Zacher (Hrsg.), Alterssicherung im Rechtsvergleich, Baden-Baden, 1991, σελ Βλ. ΔιοικΕφΑθ 2527/08, ΔιΔικ 22 (2010), σελ. 191 (192). Η σύνταξη χορηγείται ως τελική ισόβια απολαβή για την ατομική προσφορά μιας κοινωνικά ωφέλιμης εργασίας, συνήθως επί σειρά πολλών ετών, προκειμένου ο συνταξιούχος να αντιμετωπίσει τις βιοτικές του ανάγκες και την αξιοπρεπή του διαβίωση κατά την «τρίτη» περίοδο της ζωής του (ΤριμΔιοικΠρωτΑθ 3180/07, Διοικητικό Πρωτοδικείο Αθηνών και Πειραιώς, Νομολογία Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών και Πειραιώς, Αποφάσεις , Αθήνα, 2010, σελ. 184). 9 Βλ. Α. Στεργίου, Το δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλιση, ΕΔΚΑ ΜΖ (2005), σελ

4 Το νομολογιακό έλλειμμα απέναντι στην αποδοχή της αναλογικότητας των συντάξεων ως συστατικού του άρθρου 22 Συντ/τος, μπορεί να καλύψει -εν μέρει, αφού αφορά μόνο γεννημένες αξιώσεις κι όχι προσδοκίες- το άρθρο 1 του Π.Π.Π. ΕΣΔΑ. Οι νομοθετικές περικοπές στις αναλογικές συντάξεις, όταν ανατρέπουν ουσιωδώς μια δεδομένη σχέση παροχών προς εισφορές, δικαιολογούνται δυσκολότερα από λόγους δημόσιας ωφέλειας ή καλύτερα εμφανίζονται ευκολότερα ως υπέρμετρες και δυσανάλογες. Ι. Οι περικοπές των συντάξεων Μοιραία απέβη η συνάντηση της βιωσιμότητας της κοινωνικής ασφάλισης με τη δημοσιονομική προσαρμογή. Οι δαπάνες για τις συντάξεις ενοχοποιήθηκαν. Σύμφωνα με το Μνημόνιο Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Πολιτικής, οι μεγαλύτερες υπερβάσεις ετησίως στον κρατικό προϋπολογισμό προερχόντουσαν συστηματικά από τα ταμεία κοινωνικής ασφάλισης. Το κοινωνικό κράτος και οι συντάξεις κατηγορήθηκαν για δημοσιονομικό εκτροχιασμό 10, 11. Το Μνημόνιο, ανάγοντας τη δημοσιονομική πολιτική σε ακρογωνιαίο λίθο του προγράμματος σταθερότητας, επιφύλαξε στην κοινωνική ασφάλιση ένα ρόλο στήριξης της προσπάθειας (δημοσιονομικής) προσαρμογής. Η διόρθωση των δημοσιονομικών ανισορροπιών και η βελτίωση της βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών μεθοδεύτηκε κυρίως μέσω της μείωσης των δαπανών για πληρωμές συντάξεων. Οι μειώσεις των συντάξεων θεωρήθηκαν αναγκαίες, προκειμένου να επιτευχθούν οι δημοσιονομικοί στόχοι των Μνημονίων Βλ. Μ. Ματσαγγάνη, Η κοινωνική πολιτική σε δύσκολους καιρούς, Αθήνα, 2011, σελ Οι δαπάνες για κοινωνική προστασία μόλις φθάναμε τη μέση κοινωνική δαπάνη των κρατών της Ε.Ε. Βέβαια, υπήρχε πρόβλημα ανισοκατανομής των κοινωνικών δαπανών. Όμως, όταν η συνταξιοδοτική δαπάνη κρίνεται υπερβολική και συνάμα δεν υπάρχει ο θεσμός του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος ή επαρκής ασφάλιση ανεργίας δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι κοινωνικές δαπάνες προκάλεσαν την κρίση. 12 Βλ. Αιτιολογική Έκθεση στο σχέδιο νόμου «Ρυθμίσεις συνταξιοδοτικού περιεχομένου και άλλες επείγουσες ρυθμίσεις εφαρμογής του Μνημονίου Συνεννόησης του ν. 4046/12». 4

5 Η μνημονιακή αυτή επιλογή απέβη πρωτίστως σε βάρος των μισθών και των συντάξεων, κατανέμοντας άνισα τις θυσίες μεταξύ κατηγοριών του πληθυσμού. Έτσι, η κρίση του δημόσιου χρέους μετατράπηκε σε «κρίση ανισοτήτων» 13. Πιο συγκεκριμένα, πέραν από τις δυσμενείς παραμετρικές αλλαγές του συστήματος (όρια ηλικίας, ποσοστά αναπλήρωσης) που αφορούν προσδοκίες δικαιώματος και των οποίων οι δυσμενείς συνέπειες θα φανούν στο μέλλον, ο νομοθέτης προχώρησε άμεσα σε προσβολή γεγενημένων δικαιωμάτων, μειώνοντας ποσοστιαία το ποσό των χορηγούμενων κύριων και επικουρικών συντάξεων. Ενώ συνήθως το βάρος της μεταρρύθμισης μεταφερόταν στις μελλοντικές γενεές και οι συνταξιούχοι συμμετείχαν εν μέρει στις θυσίες μέσω μιας μη επαρκούς αναπροσαρμογής των συντάξεών τους, από το 2010 και μετά σημειώθηκε, κατά τρόπο πρωτόγνωρο, ένα είδος «μεταρρύθμισης προς τα πίσω». Προβλέφθηκαν οριζόντιες περικοπές σε μεσαίες και υψηλές συντάξεις με την καθιέρωση της εισφοράς αλληλεγγύης συνταξιούχων (άρθρο 38 ν. 3863/10 για κύριες συντάξεις, άρθρο 44 παρ. 13 ν. 3986/11, για τις επικουρικές συντάξεις), με τις επάλληλες μειώσεις συντάξεων, σύμφωνα με τα άρθρα 44 παρ. 11 ν. 3986/11, 1 παρ. 10 του ν. 4024/11, καθώς και με τις μειώσεις των ν. 4051/12 και 4093/12) 14. Ομοίως, σε πρόσθετη συρρίκνωση των συντάξεων αφού προσαυξάνουν το τελικό ποσό τους- οδήγησε η κατάργηση των δώρων εορτών και του επιδόματος αδείας 15. Με τις περικοπές των συντάξεων, οι σημερινοί συνταξιούχοι κλήθηκαν να συμμετάσχουν ενεργά στην κάλυψη των ελλειμμάτων των φορέων, καθώς και στη μείωση του δημόσιου χρέους. Ωστόσο, στο πλαίσιο ενός ενδογενεακού και 13 Βλ. Σ. Ρομπόλη, Οικονομική κρίση και κοινωνικό κράτος, Θεσσαλονίκη, 2012, σελ Βλ. Α. Πετρόγλου, Οι περικοπές των συντάξεων από ως και , ΕΔΚΑ ΝΔ (2012), σελ Κατ εξαίρεση, από χορηγείται σε όσους λαμβάνουν το εξωϊδρυματικό επίδομα ως δώρο Χριστουγέννων ολόκληρο το ποσό του εξωϊδρυματικού επιδόματος και ως δώρο Πάσχα και επιδόματος αδείας το ήμισυ του μηνιαία καταβαλλόμενου επιδόματος. Το ανωτέρω συνολικό ετήσιο ποσό των δώρων Χριστουγέννων και Πάσχα καθώς και του επιδόματος αδείας επιμερίζεται σε δωδεκάμηνη βάση και προσαυξάνει τη μηνιαία σύνταξή τους. 5

6 διαγενεακού επιμερισμού των θυσιών, που θέλει να είναι δίκαιος, το ζήτημα δεν είναι η ίδια η συμμετοχή των συνταξιούχων, αλλά ο τρόπος και η έκτασή της. Οι περικοπές των συντάξεων υπερβαίνουν ενίοτε το 40% του συνολικού ποσού τους. Μπορεί η κάθε μια από τις αλλεπάλληλες περικοπές να εμφανίζεται, σε κάποιο βαθμό και υπό προϋποθέσεις, ως «εύλογη», το σύνολο τους όμως εμφανίζεται ως υπερβολικό και δυσανάλογο. Ο συνδυασμός υψηλής σύνταξης και πρόωρης συνταξιοδότησης οδηγεί στη μεγαλύτερη περικοπή. Επιπλέον εισφορά καταβάλλεται από συνταξιούχους που δεν έχουν συμπληρώσει το 60 ο έτος της ηλικίας και λαμβάνουν σύνταξη άνω των ευρώ (άρθρο 44 παρ. 11, 12 του ν. 3986/11, άρθρο 2 παρ. 14 α ν. 4002/11). Οι δε συνταξιούχοι ηλικίας μικρότερης των 55 ετών υφίστανται μείωση κατά 40% του ποσού της κύριας σύνταξης που υπερβαίνει τα ευρώ (άρθρα 1 και 2 παρ. 1 ν. 4024/11) 16. Επομένως, θα πρέπει να εξεταστεί αφενός αν η επαναλαμβανόμενη μείωση των συντάξεων οδηγεί σε επιδείνωση του βιοτικού επιπέδου των συνταξιούχων και αφετέρου αν ο τρόπος περιορισμού των μεσαίων και υψηλότερων συντάξεων σε μεγαλύτερο ποσοστό (με γεωμετρική πρόοδο) οδηγεί σε ισοπέδωση των συντάξεων 17. Γενικά, δεν πρόκειται για απλή συμμετοχή των μεσαίων και υψηλών συντάξεων στη βιωσιμότητα του συστήματος και περαιτέρω στη δημοσιονομική προσαρμογή-, αλλά για αλλοίωση ενός από τα συστατικά της κοινωνικής ασφάλισης, της ανταποδοτικής δικαιοσύνης. Ανατρέποντας ριζικά την αναλογικότητα των παροχών, ο νομοθέτης κατέληξε σ ένα absurdum, σε μια αυτοαναίρεση του συστήματος, αφού το σύστημα υπολογίζει το ποσό της σύνταξης για να το περικόψει σημαντικά στη συνέχεια. Η διατήρηση ενός τέτοιου συστήματος θα οδηγήσει σύντομα στη διάλυσή του, γιατί οι εισφορές και τα κίνητρα ασφάλισης δεν συνοδεύονται από μια σχετικά ανάλογη «ανταμοιβή». 16 Πρόκειται για μερική αναθεώρηση του συνταξιοδοτικού δικαιώματος. Για έμμεση αναδρομική αύξηση του ορίου ηλικίας. Ο νόμος δεν διακρίνει το είδος σύνταξης (κύρια ή μειωμένη). Βλ. Γ. Ψηλού, Επιβολή κρατήσεων ή απομείωση του ποσού της συντάξεως, ΔΕΝ 68 (2012), σελ Βλ. Πρακτ. Ολ. ΕλΣυν. 3 ης Ειδ.Συν./ και 4 ης Ειδ.Συν./ , ΕφημΔΔ 5/2012, σελ. 679 επ. 6

7 Η ισοπέδωση προκύπτει από την ελάττωση της διαφοράς μεταξύ των συντάξεων. Το ποσό τους καταλήγει να ορίζεται ανεξάρτητα από τα έτη του εργασιακού βίου, τις καταβληθείσες εισφορές και τις συντάξιμες αποδοχές. Έτσι, η πρόωρη φυγή από το σύστημα θα γίνει πιο συμφέρουσα, γιατί θα αποτρέπει την καταβολή εισφορών χωρίς πρόσθετο όφελος. Εξάλλου, με τις περικοπές επηρεάζεται η ίδια η φύση των εισφορών. Διολισθαίνουν προς μια (παρα) φορολογική φύση. Η εξοικονόμηση πόρων, λόγω μειώσεων των συντάξεων, θεωρείται έσοδο του ασφαλιστικού φορέα από τη συμμετοχή των συνταξιούχων στη χρηματοδότησή του. Οι περικοπές των συντάξεων είναι ουσιώδεις, συνοπτικά αιτιολογημένες (σχεδόν αναιτιολόγητες), τυφλές, χωρίς διαφοροποιήσεις και κατ αρχήν μη προσωρινές. Πρώτον, οι μειώσεις επιβάλλονται, σύμφωνα με τις αιτιολογικές εκθέσεις, προκειμένου να επιτευχθούν οι δημοσιονομικοί στόχοι 18. Και αποτελούν έσοδα του Δημοσίου. Δεν αιτιολογούνται ειδικά ούτε απαντούν στην αρχή της αναλογικότητας και της ισότητας -για την επιβολή τους δεν έχουν συνταχθεί αναλογιστικές ή άλλες οικονομικές μελέτες 19. Οι περικοπές των συντάξεων δεν έγιναν ενόψει μακρόπνοων εκτιμήσεων βιωσιμότητας του ασφαλιστικού συστήματος, αλλά με βάση τις άμεσες ανάγκες του κρατικού προϋπολογισμού και την εξυπηρέτηση του χρέους. Ως προς το τελευταίο, να διευκρινίσουμε ότι οι περικοπές χρησιμοποιούνται για τη μείωση του δημόσιου χρέους μέσω μείωσης της συμμετοχής του κράτους στη χρηματοδότηση των συντάξεων (τακτική και έκτακτη). Αν και δεν τις έχει προσδοθεί προσωρινός χαρακτήρας 20, η σύνδεση των περικοπών με τους στόχους του Μνημονίου θα μπορούσε να οδηγήσει στην αποδοχή της άποψης υπέρ της κατάργησής τους με την εκπλήρωση των στόχων. 18 Βλ. Αιτιολογική Έκθεση ν. 4046/ Αναλογιστικές μελέτες απαιτούνται κι όταν οι περικοπές λαμβάνονται στο πλαίσιο λήψης οικονομικών μέτρου γενικού χαρακτήρα (βλ. αντίθετα ΣτΕ 1285/12 Ολομ., ΕΔΚΑ ΝΔ, σελ. 932). 20 Ο προσωρινός χαρακτήρας θα έσωζε σε κάποιο βαθμό την αρχή της αναλογικότητας. 7

8 Πάντως, κατά μία άποψη, με τα ληφθέντα μέτρα επιδιώκεται η εξυγίανση των δημοσίων οικονομικών κατά τρόπο που θα διατηρηθεί και στο μέλλον 21. Από τις περικοπές εξαιρέθηκαν κύριες συντάξεις ύψους έως 1000 ευρώ. Επίσης, εξαιρέθηκαν ορισμένες κοινωνικού χαρακτήρα περιπτώσεις (αναπηρίες, πάσχοντες από ειδικές ανίατες ασθένειες, «υπερβαρέα» επαγγέλματα, κ.α.). Οι κατώτερες συντάξεις διασώθηκαν λόγω περικοπών στις υψηλότερες συντάξεις. Η διανεμητική επίπτωση των περικοπών στις συντάξεις δείχνει ότι το υψηλότερο τμήμα συνεισέφερε το μεγαλύτερο ποσό της εξοικονόμησης 22. Ωστόσο, δεν μπορεί η στήριξη των κατώτατων συντάξεων να γίνεται αποκλειστικά σε βάρος της ασφαλιστικής κοινότητας. Η κοινωνική πολιτική δεν ασκείται με ασφαλιστικές εισφορές, αλλά με φορολογικούς πόρους, στο πλαίσιο της εθνικής αλληλεγγύης. Οι μεσαίες και υψηλές συντάξεις δεν είναι ομογενοποιημένες, αλλά διαφοροποιούνται μεταξύ τους. Οι μειώσεις των συντάξεων επήλθαν οριζοντίως χωρίς αναγκαίες διαφοροποιήσεις. Ειδικότερα, οι μειώσεις των συντάξεων αντιμετωπίζουν ενιαία τους συνταξιούχους όλων συλλήβδην των φορέων κυρίας ασφαλίσεως (πλην ΟΓΑ) 23. Επιβάλλονται κατά τρόπο ασύνδετο προς το ζήτημα αν, εν όψει της οικονομικής, τουλάχιστον, αυτοτέλειας του κάθε ασφαλιστικού φορέα και των αναλογιστικών δεδομένων αυτού, παρίσταται ανάγκη ενίσχυσης του ασφαλιστικού του κεφαλαίου με τη μείωση των καταβαλλομένων από αυτόν ασφαλιστικών παροχών. Από την άλλη, με τις διατάξεις για τις μειώσεις δεν διαφοροποιούνται οι συνταξιούχοι με κριτήρια πρόσφορα για τις επίμαχες ρυθμίσεις, όπως είναι η διάρκεια του χρόνου ασφαλίσεως ή το ύψος των καταβληθεισών εισφορών, κριτήρια συναπτόμενα με την συμβολή του συνταξιούχου στην δημιουργία του ασφαλιστικού κεφαλαίου του συγκεκριμένου ασφαλιστικού οργανισμού (αναλογικότητα). Οι γενικές περικοπές θα ήταν δικαιολογημένες και πάλι σ 21 Βλ. Έκθεση της Εισηγήτριας Ε. Σαρπ στην ΣτΕ 668/12 Ολομ., ΕΔΚΑ 2012, σελ Βλ. Μ. Ματσαγγάνη, Η κοινωνική πολιτική σε δύσκολους καιρούς, ό.π., σελ Βλ. μειοψ. ΣτΕ 668/12 Ολομ., ΕΔΚΑ ΝΔ (2012), σελ

9 ένα βαθμό-, εφόσον επρόκειτο γι ένα ενιαίο σύστημα κι γι έναν κοινό τρόπο υπολογισμού των συντάξεων. ΙΙ. Η συμβατότητα των περικοπών των συντάξεων με το άρθρο 1 του Π.Π.Π. της ΕΣΔΑ Κατά πάγια νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, στην έννοια της περιουσίας περιλαμβάνονται και τα ενοχικής φύσης δικαιώματα και ειδικότερα οι απαιτήσεις που απορρέουν από έννομες σχέσεις του δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου, είτε είναι αναγνωρισμένες με δικαστική ή διαιτητική απόφαση, είτε απλώς γεννημένες κατά το εθνικό δίκαιο 24. Ενόψει των ανωτέρω, το δικαίωμα στη σύνταξη εξομοιώνεται με περιουσιακό, κατά την έννοια του άρθρου 1 Π.Π.Π. ΕΣΔΑ 25. Η φύση του δικαιώματος ως περιουσιακού θεμελιώνεται, κατ αρχήν, στην (έστω και χαλαρή ή συνολική) «ανταπόδοση» (ή καλύτερα αναλογικότητα), που υπάρχει όταν η σύνταξη χρηματοδοτείται από εισφορές του ασφαλισμένου 26, 27. Ωστόσο, κατά την εξέλιξη της νομολογίας του, το ΕΔΔΑ διεύρυνε την εφαρμογή του άρθρ. 1 Π.Π.Π., έτσι ώστε να συμπεριλάβει στο πεδίο του τις μη ανταποδοτικές κοινωνικές παροχές, υπό την προϋπόθεση ότι πληρούνται οι αναγκαίοι όροι που τίθενται, κατά περίπτωση, από το εθνικό δίκαιο Βλ. ΣτΕ Ολομ. 1286/12, ΣτΕ 668/12 Ολομ. 25 Κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν.δ. 53/ Βλ. ΕΔΔΑ, Υποθ. Αζίνας κατά Κύπρου, Απόφαση της , ΕΔΚΑ ΜΔ (2002), σελ. 896, Υποθ. Αποστολάκης κατά Ελλάδος, Απόφ , Προσφυγή Νο 39574/07, ΕΔΚΑ Ν (2009), σελ Βλ. και Μ. Σκανδάλη, Οι κοινωνικοασφαλιστικές παροχές κατά το άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου, ΔτΑ 41/2009, σελ Η «ανταπόδοση» υπάρχει κι όταν ο εργοδότης έχει αναλάβει μια γενικότερη υποχρέωση πληρωμής της σύνταξης. Βλ. υποχρέωση καταβολής σύνταξης που μπορεί να θεωρηθεί μέρος της σύμβασης εργασίας (ΕΕΔΑ No 12264/86 Sture Stingson κατά Σουηδίας, Απόφαση της ) («the employer has given a more general undertaking to pay a pension on conditions which can be considered to be part of the employment contract»). 28 Βλ. Α. Στεργίου, Η προστασία των κοινωνικοασφαλιστικών δικαιωμάτων ως περιουσιακών, ΔιΔικ 4/2008, σελ. 825 επ. Βλ. ΕΔΔΑ, Υπόθ. Andrejeva κατά Λετονίας, απόφ , προσφ /00, ΕΔΚΑ ΜΚ (2009), σελ

10 Γενικά, το άρθρο 1 Π.Π.Π. της ΕΣΔΑ προσφέρει, μέσω της δημιουργικής ερμηνείας του από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, την κοινή βάση για την ανάπτυξη μιας ευρωπαϊκής αντίληψης για τις συντάξεις 29 ή καλύτερα για τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού μηχανισμού (ενός ελάχιστου θεσμικού κεκτημένου 30 ) προστασίας του επιπέδου διαβίωσης των συνταξιούχων. Πέραν από τις ειδικότερες εκφάνσεις, η ευρωπαϊκή προσέγγιση συμπυκνώνεται στην ισάξια αποδοχή των συμφερόντων του συνταξιούχου. Η βιωσιμότητα του θεσμού και το συμφέρον του συνταξιούχου βρίσκονται μεταξύ τους σε μια διαλεκτική σχέση, η υπέρβαση της οποίας επιτυγχάνεται με την εγκαθίδρυση μιας σχέσης δίκαιης ισορροπίας. Καμία από τις δύο αντίρροπες κατευθύνσεις δεν θα πρέπει να υποχωρήσει ουσιωδώς έναντι της άλλης. Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο δέχεται ότι το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτόκολλου της ΕΣΔΑ δεν θέτει, κατ αρχήν, περιορισμούς ως προς το είδος του συνταξιοδοτικού συστήματος που προτίθεται να υιοθετήσει ένα Κράτος 31. Τα Συμβαλλόμενα Κράτη παραμένουν ελεύθερα να αποφασίσουν τα ίδια τη θέσπιση ή μη οποιουδήποτε συστήματος κοινωνικής ασφάλισης ή να επιλέξουν τον τύπο ή το ποσό των παροχών στο πλαίσιο ενός τέτοιου συστήματος 32. Η προσέγγιση αυτή του άρθρου 1 Π.Π.Π. από το ΕΔΔΑ αντικατοπτρίζει την πραγματικότητα του τρόπου με τον οποίο είναι οργανωμένα τα συστήματα των Κρατών μελών του Συμβουλίου της Ευρώπης. Κι αυτή η πραγματικότητα δεν είναι άλλη από ένα μωσαϊκό παροχών και ρυθμίσεων. Εφόσον όμως ένα Συμβαλλόμενο Κράτος αποφασίσει να θέσει σε ισχύ νομοθεσία που προβλέπει τη θεμελίωση δικαιώματος με τη συνδρομή ορισμένων προϋποθέσεων, η νομοθεσία του μπορεί να οδηγήσει σε περιουσιακό δικαίωμα που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 1 του Π.Π.Π. Για την ακρίβεια, μπορεί το άρθρο 1 Π.Π.Π να μην κατοχυρώνει, κατά το στάδιο της ασφαλιστικής 29 Μάλιστα με το άρθρο 6 παρ. 2 ΣΕΕ η Ένωση δεσμεύεται να προσχωρήσει στην ΕΣΔΑ. 30 Βλ. Γ. Κατρούγκαλου, Η επίδραση της ΕΣΔΑ στην εσωτερική έννομη τάξη, ΕΔΚΑ ΜΑ (1999), σελ Βλ. Case Wieczorek v. Polland, 18176/05, 8 Dec. 2009, Βλ. ΕΔΔΑ Απόφ , Munoz Diaz κατά Ισπανίας, Προσφυγή Νο 49151/07, ΕΔΚΑ ΝΒ (2010), σελ

11 προστασίας 33, δικαίωμα ορισμένου ύψους σύνταξης 34, όταν όμως συντρέξουν οι προβλεπόμενες προϋποθέσεις, γεννάται περιουσιακό δικαίωμα σε μια ποσοτικά καθορισμένη σύνταξη 35. Από τη στιγμή που γεννηθεί δικαίωμα σε ορισμένο ποσό σύνταξης, με βάση τους κανόνες υπολογισμού που ίσχυαν κατά τη θεμελίωσή του, μπορεί να γίνει δεκτή, σύμφωνα με τη νομολογία του ΕΔΔΑ, μόνο μια εύλογη και σύμμετρη μείωση (individual and excessive burden), εφόσον συντρέχουν (δικαιολογητικοί) λόγοι δημόσιας ωφέλειας, όπως η τελευταία εξειδικεύεται από το ίδιο το Δικαστήριο. Με άλλα λόγια, το ΕΔΔΑ θεωρεί ότι η μείωση μιας σύνταξης αποτελεί, κατ αρχήν, προσβολή του περιουσιακού δικαιώματος του άρθρου 1 Π.Π.Π. 36. Όμως, η προσβολή αυτή δεν επέρχεται παρά μόνο στο βαθμό που επιβάλλεται νομοθετικά στο συνταξιούχο ένα υπερβολικό και δυσανάλογο βάρος. Κατά την άποψη μας, όπως θα αναφέρουμε και παρακάτω, στην περίπτωση των αναλογικών (ανταποδοτικών) συντάξεων, η προηγούμενη νομολογιακή θέση του ΕΔΔΑ θα πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο πιο αυστηρό απ ό,τι στις μη ανταποδοτικές παροχές (συντάξεις). Το άρθρο 1 του Π.Π.Π της ΕΣΔΑ δεν επιβάλλει, κατ αρχήν, το σεβασμό της αναλογικότητας των εισφορών προς τις παροχές στα διανεμητικά συστήματα (τα pay-as-you-go συστήματα του πρώτου πυλώνα). Εφόσον όμως ένα κράτος επιλέξει ορισμένη (χαλαρή ή αυστηρή) μορφή αναλογικότητας, θα πρέπει να τη σεβαστεί με τη γέννηση του δικαιώματος (με την πλήρωση των προβλεπόμενων από το νόμο προϋποθέσεων). Κατά συνέπεια, το ελληνικό σύστημα μπορεί να 33 Βλ. ΕΔΔΑ υποθ. Kjartan Asmundsson c/islande, προσφυγή 60669/00, Αποφ , ΕΔΚΑ ΜΖ (2005), σελ Στα διανεμητικά συστήματα κοινωνικής ασφάλισης, που στηρίζονται κυρίως σ ένα συμβόλαιο γενεών (Generationenvertrag), το δικαίωμα σε μια παροχή (σύνταξη), αν και συνιστά περιουσία, δεν περιλαμβάνει εξίσου την εγγύηση συγκεκριμένου ύψους της. Βλ. ΕΔΔΑ, Levochkina κατά Ρωσίας, απόφαση (Νο 944/02), Smirnitskaya κατά Ρωσίας, απόφαση (Νο 852/02). 35 Βλ. Προσφυγές 40832/98, 40833/98 and 40906/98, Bellet, Huertas and Vialatte v. France. 36 Βλ. έτσι, κατ αρχήν, υπόθεση Wiczorek κατά Πολωνίας, προσφυγή Νο 18176/05. Πρβλ. Γ. Κριπά, Η ως πλήρες ατομικόν δικαίωμα προστατευομένη απονομή, διεκδίκηση και είσπραξη εις το ακέραιον της συντάξεως κατά την νομολογίαν του ΕΔΔΑ, ΕΕργΔ 71, σελ

12 γεννήσει περιουσιακά δικαιώματα σε αναλογικές συντάξεις 37, στο μέτρο που προκαθορίζει το ποσό τους με βάση κάποια αναλογία εισφορών προς παροχές. Όταν προβλέπεται ένα συγκεκριμένο ποσοστό αναπλήρωσης που κλιμακώνεται ανάλογα με το χρόνο ασφάλισης, ο νομοθέτης πρέπει να σεβαστεί τα γεννημένα δικαιώματα στα ποσοστά αυτά. Η εκ των υστέρων αναθεώρησή τους (έμμεσα, με τη μορφή περικοπών) αποτελεί αναδρομική τροποποίηση που έρχεται σε αντίθεση με τον περιουσιακό τους χαρακτήρα. Με άλλα λόγια, από το άρθρο 1 του Π.Π.Π. της ΕΣΔΑ δεν απορρέει κατά το στάδιο της ασφαλιστικής προσδοκίας αξίωση για ορισμένο ύψος παροχών, αναλόγου των καταβληθεισών παροχών 38. Κατά το στάδιο αυτό, το άρθρο 1 Π.Π.Π. δεν εμποδίζει την αλλαγή ούτε των όρων προστασίας (σχέση αναλογίας), ούτε της έκτασης της προστασίας. Άρα, στα στατικά διανεμητικά συστήματα, η επίκληση του Π.Π.Π. σε περίπτωση νομοθετικών (δυσμενών) αλλαγών δεν προσφέρει ένα λυσιτελές μέσο. Μόνο σε κάποιες ακραίες περιπτώσεις, η διάταξη αυτή μπορεί να ανορθώσει εμπόδια απέναντι στην ανατροπή των ασφαλιστικών προσδοκιών 39. Από τη στιγμή όμως που θεμελιωθεί δικαίωμα, σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία, για χορήγηση σύνταξης ανάλογης προς τις καταβληθείσες εισφορές, αυτό προστατεύεται ως περιουσιακό, δυνάμενο να περιοριστεί μόνο για λόγους 37 Βλ. αντίθετα Π. Παπαρρηγοπούλου-Πεχλιβάνη, Οικονομική βιωσιμότητα και ανταποδοτικότητα ως συνταγματικές αρχές της κοινωνικής ασφάλισης Ανάγκη νομολογιακής καθιέρωσής τους, ΘΠΔΔ 2/2012, σελ Πρβλ. Σ. Κτιστάκη, Η επίδραση της οικονομικής κρίσης στα κοινωνικά δικαιώματα, ΕΔΚΑ ΝΔ (2012), σελ Ειδικότερα, στα διανεμητικά συστήματα απαγορεύεται η καίρια μείωση της προσδοκώμενης σύνταξης. Βλ. App. 5849/72, Müller v. Austria, 16 Dec , Ι. Πετρόγλου, «Η έννοια της ιδιοκτησίας του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου», ΕΔΚΑ ΛΖ (1995), σελ Σε κρίσιμο ανάγεται το ζήτημα του «πότε» έχουμε ουσιώδη μείωση της σύνταξης, κατά πόσο δηλαδή το δικαίωμα του προσφεύγοντος σε λήψη ασφαλιστικών παροχών έχει παραβιασθεί, έτσι ώστε να καταλήξει σε βλάβη της ίδιας της ουσίας του. Το Ε.Δ.Δ.Α. δεν έχει διευκρινίσει επακριβώς την έννοια της καίριας μείωσης που είναι ικανή να προσβάλλει την ουσία ενός συνταξιοδοτικού δικαιώματος. Κατά τη γνώμη μας, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι η ουσία της σύνταξης γήρατος δεν περιορίζεται στη διασφάλιση των βασικών μέσων διαβίωσης. Περιλαμβάνει εξίσου μια δίκαιη αναλογία ανάμεσα σε εισφορές και παροχές (συντάξεις). 12

13 δημόσιας ωφέλειας. Κατά το στάδιο της ασφαλιστικής παροχής (γεγενημένα δικαιώματα), κάθε φορά που η αναλογία παροχών προς εισφορές ανατρέπεται σημαντικά δημιουργείται έδαφος πιθανής παράβασης του άρθρου 1 Π.Π.Π. της ΕΣΔΑ. Η άλλως αυτό που το δικαίωμα της ιδιοκτησίας καταλήγει να εγγυάται, εντός ενός διανεμητικού συστήματος, είναι η εξασφάλιση της λειτουργίας των συντάξεων, της αναλογικής αναπλήρωσης του απολεσθέντος, λόγω επέλευσης του κινδύνου, εισοδήματος του ασφαλισμένου (το κεκτημένο του επίπεδο διαβίωσης) 40. Η κάλυψη από το άρθρο 1 Π.Π.Π. ΕΣΔΑ και των μη ανταποδοτικών παροχών 41 - στην περίπτωσή τους αποφασιστική είναι η πλήρωση των προϋποθέσεων που θέτει το εσωτερικό δίκαιο 42 -, δεν σημαίνει άνευ ετέρου απουσία της προστασίας της αναλογικότητας των συντάξεων. Δεν σημαίνει ότι χάνει τη σημασία της η προηγούμενη καταβολή εισφορών. Μάλιστα, όσο πιο στενή εμφανίζεται η σχέση εισφορών προς παροχές τόσο πιο έντονος είναι ο περιουσιακός χαρακτήρας και τόσο πιο μείζονα είναι η προστασία. Από τη στιγμή που συντρέξουν οι προϋποθέσεις του νόμου γεννάται και προστατεύεται ως περιουσιακό το δικαίωμα σε συγκεκριμένο ποσό σύνταξης, προστατεύεται δηλαδή η κεκτημένη σχέση αναλογίας 43. Το ΕΔΔΑ δεν συνδέει, κατ αρχήν, την προστασία των συντάξεων από το άρθρο 1 του Π.Π.Π. της ΕΣΔΑ με τη διακινδύνευση της αξιοπρεπούς διαβίωσης 40 Κατά την άποψη μας, θα είναι πιο προβληματική η διατήρηση των περικοπών, όταν εισέλθει σε εφαρμογή το διανεμητικό σύστημα νοητής κεφαλαιοποίησης. Στην περίπτωση που το συνταξιοδοτικό σύστημα μέσω μιας εισφοράς θα εγγυάται τη συμμετοχή του ασφαλισμένου σ ένα κεφάλαιο, ποσοτικά προσδιορισμένο κατά ένα ποσοστό (individual share) σε κάθε στιγμή, μπορεί να γίνει λόγος για πλήρη προστασία του συνταξιοδοτικού μεριδίου του ασφαλισμένου ως περιουσιακού του στοιχείου (App. 5849/72, Müller v. Austria, 16 Dec. 1974). Όταν δημιουργείται κεφάλαιο στο οποίο ο συνεισφέρων έχει ένα τμήμα και το οποίο μπορεί να εκτιμηθεί ανά πάσα στιγμή, η επίκληση του άρθρου 1 του Π.Π.Π. θα είναι πιο αποτελεσματική. 41 Η προηγούμενη καταβολή ή όχι ασφαλιστικών εισφορών παραμένει, μετά την πρόσφατη νομολογία του ΕΔΔΑ, αδιάφορη για τη κατοχύρωση του δικαιώματος στις ασφαλιστικές παροχές ως περιουσιακού. 42 Βλ. υπόθ. Bellet κατά Γαλλίας, 40832/98, απόφ. 27 Απριλίου Η αλήθεια είναι ότι αυτή η διεύρυνση λειτούργησε λίγο πολύ ισοπεδωτικά σε βάρος των ανταποδοτικών συντάξεων. 13

14 των συνταξιούχων περιοριστική οπτική που φαίνεται να υιοθετεί η απόφαση Ολομ. ΣτΕ 668/ Η προστασία των γεγενημένων δικαιωμάτων (σε αναλογικές συντάξεις) δεν ενεργοποιείται μόνο κάθε φορά που τίθεται σε κίνδυνο η διαβίωση με τη στέρηση των στοιχειωδών μέσων για την κάλυψη των βιοτικών αναγκών. Η απώλεια κάθε μέσου βιοπορισμού λαμβάνεται υπόψη στη στάθμιση που επιχειρείται, ενόψει της δίκαιης εξισορρόπησης ανάμεσα στο γενικό και το ατομικό συμφέρον, κυρίως στην περίπτωση της παντελούς στέρησης της σύνταξης 45. Για τα ελάχιστα όρια των κοινωνικών παροχών, το ΕΔΔΑ προσφεύγει κυρίως στα άρθρα 3 (απαγόρευση απάνθρωπης και εξευτελιστικής μεταχείρισης) 46 και 2 της ΕΣΔΑ (δικαίωμα στη ζωή). Όπως έχει αποφανθεί το Δικαστήριο, το ποσό της σύνταξης και των συνοδευόντων αυτήν κοινωνικών παροχών δεν πρέπει να ανέρχεται σε τέτοιο ύψος που να προκαλείται ζημία στη φυσική και πνευματική υγεία του συνταξιούχου. Όταν η μείωση της σύνταξης είναι σοβαρή, η προσβολή εμπίπτει στο άρθρο 3 της Σύμβασης 47. Κατά τη γνώμη μας, το δυσανάλογο στις μη ανταποδοτικές παροχές κρίνεται κυρίως με βάση το στοιχειώδες επίπεδο διαβίωσης. Αντίθετα, στις ανταποδοτικές παροχές το μέτρο σύγκρισης αλλάζει. Για την κρίση του υπερβολικού και δυσανάλογου βάρους του προσφεύγοντα καθοριστικό ρόλο διαδραματίζει το κεκτημένο του επίπεδο. Ενώ η εύλογη και σύμμετρη μείωση της σύνταξης αντί της πλήρους αποστέρησής της δεν θα αντέβαινε ενδεχομένως στο άρθρο 1 του Π.Π.Π. της ΕΣΔΑ, η εξολοκλήρου απώλειά της δεν δικαιολογείται σε καμιά περίπτωση από το δημόσιο συμφέρον όσο επιτακτικό κι αν ήταν αυτό. Κι αυτό γιατί υποβάλλει 44 Βλ. ΕΔΚΑ ΝΔ (2012), σελ Βλ. Α. Πετρόγλου, Η συνταγματικότητα των περικοπών των συντάξεων σε περιόδους οικονομικής κρίσης, κατά τη νομολογία της Ολομ. ΣτΕ και του πορτογαλικού Συνταγματικού Δικαστηρίου, ΕΔΚΑ Δ (2012), σελ Βλ. Υποθ. Αποστολάκης κατά Ελλάδος, Απόφ , Προσφυγή Νο 39574/07, αρ. 39, ΕΔΚΑ Ν (2009), σελ. 694, Κ. Πάνου, Η απώλεια της συντάξεως ως συνέπεια πειθαρχικού ή ποινικού κολασμού και οι πρόσφατες νομολογιακές εξελίξεις των ελληνικών δικαστηρίων και του ΕΔΔΑ, ΕΔΚΑ Ν (2009), σελ. 683 και Βλ. Α. Βώρου, Σκέψεις με αφορμή την απόφαση ΕΔΔΑ Florin Huc κατά Ρουμανίας και Γερμανίας, της , ΕΔΚΑ ΝΓ (2011), σελ Βλ. υποθ. Larioshina κατά Ρωσίας, προσφυγή 56869/00, Αποφ. 23 Απριλίου

15 από μόνη της τον συνταξιούχο σ ένα υπερβολικό και δυσανάλογο βάρος 48. Το ΕΔΔΑ έχει αποφανθεί ότι η αυτοδίκαιη πλήρης στέρηση της σύνταξης οδηγεί από μόνη της στην ανατροπή της δίκαιης ισορροπίας 49, όταν μάλιστα στηρίζεται σε προηγούμενη επί μακρόν καταβολή εισφορών. Η πλήρης αποστέρηση της σύνταξης είναι από μόνη της πλήρης απαξίωση της εισφοροδοτικής προσπάθειας 50 και ίσως μια μορφή «ποινής» υπό μια γενικότερη άποψη 51. Αντίθετα, η μερική στέρηση μιας σύνταξης δεν είναι από τη φύση της «παράλογη», εντός του πλαισίου ενός ασφαλιστικού καθεστώτος που αποτελεί έκφραση της κοινωνικής αλληλεγγύης απέναντι στα τρωτά μέλη της 52, και μάλιστα όταν το μέρος αυτό αντιστοιχεί στην κρατική συνεισφορά 53. Το ΕΔΔΑ δεν προσδιορίζει το μέτρο της εύλογης μείωσης που θα μπορούσε να δικαιολογηθεί από το δημόσιο συμφέρον, αλλά σε συνέπεια με τη σχετικότητα της αρχής της αναλογικότητας προχωρά σε μια εξέταση in concreto. Το δημόσιο συμφέρον (η δημόσια ωφέλεια) χαράσσει μια συνοριακή γραμμή ανάμεσα στο θεμιτό και μη της προσβολής των (γεγενημένων) συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων. Με μια απόφαση του 2004 (Kjartan Asmundsson c/islande) το ΕΔΔΑ υιοθετεί με πιο κριτική προδιάθεση απέναντι στο γενικό συμφέρον. Κατά την έρευνα της δίκαιης ισορροπίας, το ΕΔΔΑ εμμένει περισσότερο στο βαθμό προσβολής των δικαιωμάτων του συνταξιούχου και λιγότερο στην έκταση και τη 48 Βλ. Kjartan Asmundsson c/islande, ό.π.. 49 Βλ. ΕΔΔΑ, υπόθ. Banfield, Απόφ. 18 ης Οκτ Ο ν. 4093/12, στο πλαίσιο της δημοσιονομικής εξυγίανσης και σε υλοποίηση του Μνημονίου ΙΙΙ, προχώρησε στην κατάργηση ήδη χορηγούμενων συντάξεων. Πράγματι, από διακόπηκε η καταβολή της σύνταξης από το Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης (τέως ΕΤΕΑΜ) σε εκπροσώπους συνδικαλιστικών οργανώσεων και τα δικαιοδόχα μέλη τους που συνταξιοδοτήθηκαν για την ιδιότητά τους αυτή με βάση τις καταστατικές διατάξεις του τέως Ταμείου Επικουρικής Ασφαλίσεως Εκπροσώπων και Υπαλλήλων Εργατικών Επαγγελματικών Οργανώσεων (ΤΕΑΕΥΕΕΟ). 51 Πρβλ. Κ. Πάνου, ό.π., σελ. 685, ΕΔΔΑ, Υποθ. Üner κατά Ολλανδίας, αρ. προσφυγής 46410/10, Αποφ. 10 οκτ. 2006, αρ Βλ. Case of Maggio and others v. Italy, appl /09, 52851/08, 53727/08, 54486/08 and 56001/08, Judgment 31 May 2011, Βλ. ΕΔΔΑ, υποθ. Banfield v. United Kingdom, appl. 6223/04, Αποφ. 18 Οκτ

16 σοβαρότητα του δημοσίου συμφέροντος 54. Διερευνά σε πιο βαθμό θίγεται ο συνταξιούχος αν στερείται ή προσβάλλεται ουσιωδώς ως προς την απόλαυση των δικαιωμάτων του- και δεν υπεισέρχεται στην εξέταση της σοβαρότητας της δημόσιας ωφέλειας που επικαλείται το Συμβαλλόμενο Κράτος. Το γενικό συμφέρον ως τέτοιο είναι κενό περιεχομένου για το ΕΔΔΑ. Δηλαδή, το γενικό συμφέρον δεν είναι αυταπόδεικτο, ούτε έχει ένα απόλυτο περιεχόμενο. Στο μέτρο που προκύπτει από μια δίκαιη ισορροπία ατομικού και γενικού συμφέροντος, εμφανίζεται σχετικοποιημένο. Κατ αρχήν, η δημοσιονομική πολιτική της χώρας 55, η αποφυγή επιβάρυνσης του κρατικού προϋπολογισμού με απρόβλεπτες δαπάνες και το απλό ταμειακό συμφέρον του κράτους δεν μπορούν να δικαιολογήσουν από μόνες τους την προσβολή του περιουσιακού δικαιώματος των συνταξιούχων 56, 57. Η συνδρομή ενός γενικού συμφέροντος, όσο έντονου κι αν είναι, δεν παραμερίζει παντελώς την προστασία των δικαιωμάτων του ατόμου και δεν μπορεί να τα συρρικνώσει ουσιωδώς. Όπως προαναφέραμε, κατά τη νομολογία του ΕΔΔΑ, η επέμβαση του νομοθέτη οφείλει να δικαιολογείται από το γενικό συμφέρον. Ειδικότερα, δεν θα πρέπει να ανατρέπεται η δίκαιη ισορροπία (fair balance) μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος της κοινότητας και αυτών της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων του ατόμου. Με τη σειρά της, η δίκαιη ισορροπία 54 Βλ. Κ. Πάνου, Η απώλεια της συντάξεως ως συνέπεια πειθαρχικού ή ποινικού κολασμού και οι πρόσφατες νομολογιακές εξελίξεις των ελληνικών δικαστηρίων και του ΕΔΔΑ, ό.π., σελ Το Κράτος θα μπορούσε να επικαλεστεί την αποκατάσταση της ισορροπίας του κοινωνικού προϋπολογισμού (Sulcs v Latvia, 42923/10, 6 Dec. 2011). Κατά τη νομολογία του ΔΕΕ, το δίκαιο της Ένωσης δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη, όταν θεσπίζουν μέτρα στον τομέα των συντάξεων, να λαμβάνουν υπόψη όχι μόνο λόγους πολιτικού, κοινωνικού ή δημογραφικού χαρακτήρα, αλλά και δημοσιονομικούς λόγους, εφόσον τηρούν συναφώς τη γενική αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων λόγω ηλικίας. Μολονότι δηλαδή οι δημοσιονομικοί λόγοι μπορούν να αποτελούν τη βάση των επιλογών του κράτους μέλους στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής και να επηρεάζουν τη φύση ή την έκταση των μέτρων που προτίθεται να θεσπίσει το κράτος αυτό, οι λόγοι αυτοί δεν μπορούν, καθαυτοί, να αποτελούν θεμιτό στόχο, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2000/78 (βλ. έτσι C-159/10 Fuchs). 56 Βλ. ΕΔΔΑ απόφ , υποθ. Ζουμπουλίδης, ΕΔΚΑ ΜΚ (2009), σελ Το απλό ταμειακό συμφέρον είναι ποιοτικά μια υποδεέστερη από γενικό συμφέρον έννοια και δεν μπορεί να ανυψωθεί σε αυτό. 16

17 συνδέεται με την αρχή της αναλογικότητας. Στους συλλογισμούς του ΕΔΔΑ, δίκαιη εξισορρόπηση (διαλεκτική αντιμετώπιση αντιτιθεμένων συμφερόντων) και αναλογικότητα συμπίπτουν 58. Η διαφοροποίησή τους δεν είναι παρά μια άσκηση ύφους 59. Κάθε φορά που διαταράσσεται η δίκαιη ισορροπία έχουμε προσβολή του περιουσιακού δικαιώματος. Έτσι, η αρχή της αναλογικότητας είναι εκείνο το μέσο με το οποίο καθορίζεται το επιτρεπτό όριο της μείωσης των συντάξεων. Αληθεύει ότι για να προστατεύσουμε τους ασφαλισμένους, θα πρέπει πρώτα να προστατεύσουμε τη βιωσιμότητα του ίδιου του ασφαλιστικού συστήματος και της ίδιας της εθνικής οικονομίας. Από την άλλη όμως ένας υπερτονισμός του συλλογικού μηχανισμού σε βάρος των ατομικών συμφερόντων εκμηδενίζει το ατομικό συμφέρον και εκτρέπει την κοινωνική ασφάλιση από την αποστολή της που είναι να παρέχει προστασία στους εργαζομένους. Αν εμβαθύνουμε λίγο ακόμη, θα διαπιστώσουμε ότι όταν προχωρά ο νομοθέτης σε προσβολή ατομικών δικαιωμάτων (μειώσεις), το κάνει για να σώσει κάποια άλλα δικαιώματα ή για να μην επιβάλλει πρόσθετες υποχρεώσεις σε βάρος κάποιων άλλων. Η δίκαιη εξισορρόπηση προκύπτει από ένα δύσκολο συμβιβασμό. Δεν θα πρέπει όμως να οδηγήσει σε μια ελάχιστη προστασία που θα συνίσταται στην απλή προστασία του δικαιώματος πρόσβασης στην κοινωνική προστασία 60. Η καταβολή εισφορών για μια ολόκληρη επαγγελματική σταδιοδρομία 61 υπεισέρχεται στη στάθμιση του δυσανάλογου. Κατά την εκτίμηση της δίκαιης ισορροπίας, λαμβάνονται υπόψη από το ΕΔΔΑ μια σειρά από στοιχεία που βαρύνουν στην κρίση του, χωρίς να δείχνει ιδιαίτερη προτίμηση σε ορισμένα από αυτά. Η εκτίμηση του Δικαστηρίου είναι συνολική. Μέσα από μια περιπτωσιολογική προσέγγιση της νομολογίας, διαφαίνεται ότι ο βαθμός προσβολής των ατομικών δικαιωμάτων είναι διαφορετικός όταν πρόκειται για 58 Βλ. P. Muzny, La technique de proportionnalité et le juge de la Convention Européenne des droits de l Homme, t. I, 2005, σελ. 162 επ. 59 Βλ. P. Muzny, ό.π., σελ Η αναλογικότητα υποβάλλει ένα στόχο, ενώ η εξισορρόπηση προϋποθέτει αντιτιθέμενα συμφέροντα. 60 Βλ. J-E. Camaji, La personne dans la protection sociale, Paris, 2008, Νο Βλ. Υπόθεση Klein v. Austria (αρ. Προσφυγής 57028/00, Αποφ. 3 Μαρτίου 2011). 17

18 συντάξεις που κατά βάση χρηματοδοτήθηκαν από εισφορές. Και να μην ήταν η κρίση του ΕΔΔΑ αυστηρότερη στην περίπτωση ύπαρξης εισφορών, νομίζουμε ότι θα έπρεπε να είναι, αφού μέσα στα διανεμητικά συστήματα εξακολουθεί να ενυπάρχει το περιουσιακό στοιχείο των εισφορών, αν και σε μικρότερο βαθμό απ ό, τι στα κεφαλαιοποιητικά 62. Όταν η σύνταξη στηρίζεται σε προηγούμενη καταβολή εισφορών, η δίκαιη ισορροπία ανάμεσα στο γενικό συμφέρον και τα συμφέροντα του ασφαλισμένου διαταράσσεται ευκολότερα με τις περικοπές των συντάξεων. Κι αυτό γιατί στην περίπτωση αυτή τα συμφέροντα των ασφαλισμένων εμφανίζονται πιο έντονα και οι θυσίες τους είναι μεγαλύτερες 63. Όταν οι μειώσεις είναι σημαντικές, το περιουσιακό δικαίωμα παραβιάζεται κατά τρόπο που να καταλήγει σε βλάβη της ουσίας των συντάξεων 64. Ωστόσο, είναι δύσκολο να γνωρίζουμε εκ των προτέρων και a priori την ακριβή ουσία του δικαιώματος σε αναλογική σύνταξη (γεγενημένο δικαίωμα) 65. Η σχετικότητα που ενυπάρχει στην αναλογικότητα, μας οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η προσβολή θα προκύψει στο τέλος της συγκεκριμένης στάθμισης των αντίρροπων ισχυρισμών. Από την Υπόθεση Valkov κατά Βουλγαρίας (αρ. προσφυγής 2033/04, Απόφαση 25 Οκτ. 2011) προκύπτει ότι στην κρίση του ΕΔΔΑ για την ύπαρξη «fair balance» μεταξύ του γενικού συμφέροντος και των αναγκών του ασφαλισμένου βαρύνουν τα στοιχεία φυσιογνωμίας του συστήματος και ειδικότερα η καταβολή εισφορών. Το ΕΔΔΑ έκρινε ότι το θεσπιζόμενο ανώτατο όριο στις συντάξεις γήρατος δεν έθιγε το άρθρο 1 του Π.Π.Π., γιατί δεν υπήρχε ένας αποκλειστικός σύνδεσμος των εισφορών με τις παροχές. Από την άλλη, στην ίδια υπόθεση, μέχρι το 1996 τις εισφορές κατέβαλαν οι εργοδότες που δεν παρακρατούσαν από τους μισθούς. Οι εισφορές είχαν καταβληθεί υπό άλλο οικονομικό καθεστώς, όπου οι συντάξεις αποτελούσαν αναπόσπαστο μέρος του κρατικού προϋπολογισμού. 62 Βλ. App. 5849/72, Müller v. Austria, 16 Dec Οι περικοπές ανατρέπουν αναδρομικά τους κανόνες με βάση τους οποίους υπολογίστηκαν, καταλήγοντας σε επανυπολογισμό της σύνταξης. 64 Βλ. ΕΔΔΑ υποθ. Kjartan Asmundsson c/islande, προσφυγή 60669/00, Αποφ , ΕΔΚΑ ΜΖ (2005), αρ. 39, σελ Πρβλ. P. Muzny, ό.π., σελ

19 Επομένως, το ανώτατο όριο ήταν προσωρινό λόγω μεταβατικού χαρακτήρα του συστήματος, ενώ ο αριθμός των θιγομένων έβαινε συνεχώς μειούμενος. Τέλος, η μείωση της σύνταξης, λόγω ύπαρξης ανωτάτου ορίου, θεωρήθηκε από το ΕΔΔΑ δικαιολογημένη ως εύλογη και σύμμετρη («reasonable and commensurate reduction»). Από μια συνολική εικόνα της απόφασης συνάγεται ότι δεν ήταν μόνο η αλληλεγγύη και η κύρια έκφρασή της, το διανεμητικό σύστημα, που δικαιολόγησαν τις μειώσεις των συντάξεων, αλλά κι η εύλογη έκτασή τους, καθώς και η περιορισμένη σημασία των ασφαλιστικών εισφορών. Στην ίδια τάξη ιδεών, στην υπόθεση Lakicevic and others v. Montenegro and Serbia (προσφυγή 27458/06, Απόφαση της 13 Δεκεμβρίου 2011), η επί ορισμένο χρονικό διάστημα καταβολή εισφορών δημιουργεί το μέτρο της προσβολής. Η περικοπή των συντάξεων σε σχέση (και) με την επιβάρυνση των ασφαλισμένων με εισφορές «to which they had contributed over a number of years» (αρ. 69)- μπορεί να οδηγήσει στο δυσανάλογο της μείωσης. Όταν οι αιτούντες υφίστανται ένα υπερβολικό και δυσανάλογο βάρος, το ευρύ περιθώριο που απολαμβάνουν τα Συμβαλλόμενα Κράτη κατά την εκτίμηση της δημόσιας ωφέλειας, δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την προσβολή του Π.Π.Π. Ομοίως, η δυνάμει νέας ρύθμισης έκπτωση από την ιδιότητα του βετεράνου, ακόμη κι αν συνοδεύεται από απώλεια πλεονεκτημάτων, δεν παραβιάζει το άρθρο 1 του Π.Π.Π., δεδομένου ότι δεν θίγει το δικαίωμα στην κανονική σύνταξη (υπόθ. Skorkiewicz v. Poland, προσφ /98). Θίγονται δηλαδή τα προνόμια και όχι η κανονική σύνταξη. Το ΕΔΔΑ σέβεται την πολιτική επιλογή του Κράτους, εκτός αν αυτή εμφανίζεται χωρίς καμία εύλογη αιτιολογία 66. Τα Συμβαλλόμενα Κράτη είναι καλύτερα τοποθετημένα από το διεθνή δικαστή για να αποφασίσουν τι συνιστά δημόσιον συμφέρον γι αυτά 67. Ο έλεγχος επικεντρώνεται κυρίως στην αιτιολόγηση της δημόσιας ωφέλειας (utilité publique) και μέσω αυτής στον 66 Βλ. ΕΔΔΑ Απόφ , υπόθ. Munoz Diaz κατά Ισπανίας, Προσφυγή Νο 49151/07, ΕΔΚΑ ΝΒ (2010), σελ. 547, 67 Βλ. Case of Maggio and others v. Italy, appl /09, 52851/08, 53727/08, 54486/08 and 56001/08, Judgment 31 May 2011,

20 περιορισμό της ευρείας ελευθερίας των εθνικών νομοθετών. Για να είναι εφικτός ο έλεγχος, οι λόγοι δημόσιας ωφέλειας θα πρέπει να προβάλλονται επαρκώς και να αιτιολογούνται ειδικώς 68 -κυρίως, με αναλογιστικές και οικονομικές μελέτες. Η ανάγκη αιτιολόγησης των νομοθετικών επιλογών ταυτίζεται με την ίδια την αρχή της αναλογικότητας 69. Η παράθεση από τον ίδιο το νομοθέτη στοιχείων που δικαιολογούν επαρκώς τις μειώσεις των συντάξεων, δεν αποτελεί παρά απόδειξη της προσφορότητας και της αναγκαιότητας των μέσων για την επίτευξη του επιδιωκόμενου στόχου (της δημόσιας ωφέλειας). Η δυσανάλογη προς το επιδιωκόμενο σκοπό μεταχείριση του ασφαλισμένου καθιστά εν τέλει το μέτρο αδικαιολόγητο 70 και αντίστροφα ένα αναιτιολόγητο μέτρο δεν μπορεί παρά συνιστά υπέρμετρη και δυσανάλογη επιβάρυνση. Το ΕΔΔΑ δέχεται ότι η αιτιολόγηση πρέπει να εκπορεύεται από αυτόν που λαμβάνει τα επώδυνα μέτρα (το νομοθέτη) κι όχι το αντίστροφο, δηλαδή από το θιγόμενο 71. Το Κράτος θα πρέπει να πείσει το Δικαστήριο ότι υπήρξε μια «εύλογη σχέση αναλογικότητας» 72. Η απόδειξη είναι το αναγκαίο σύστοιχο των μεγάλων περιθωρίων εκτίμησης της δημόσιας ωφέλειας που απολαμβάνει ο εθνικός νομοθέτης. Άλλως, περιστέλλεται επικίνδυνα η αρχή της αναλογικότητας 73. Ακόμη, η δίκαιη εξισορρόπηση εμβάλλει την αρχή της ισότητας. Ειδικότερα, μπορεί το περιθώριο εκτίμησης της δημόσιας ωφέλειας από το αρμόδιο κράτος να είναι ευρύ, ωστόσο, δεν επιτρέπεται να βάλλεται η αρχή της ίσης κατανομής των θυσιών. Έτσι, το υπέρμετρο και ασύμμετρο των περικοπών μπορεί να προκύψει και από τη μη ανάλογη των δυνάμεών τους επιβάρυνση των λοιπών ασφαλισμένων. Ένα άνισο μέτρο είναι ταυτόχρονα και δυσανάλογο. Το βάρος 68 Ο δικαιολογητικός λόγος που καθιστά αναγκαία την επιβολή περιορισμών, πρέπει να προκύπτει είτε από τις διατάξεις είτε από την εισηγητική έκθεση του νόμου. Βλ. έτσι, ΕλΣυν 27/04, ΔΕΝ 60 (2004), σελ. 383 (384). 69 Πρβλ. P. Muzny, La technique de proportionnalité et le juge de la Convention Européenne des droits de l Homme, ό.π., σελ Βλ. Απόφαση της , Μαμιδάκης κατά Ελλάδας, αρ. προσφυγής Νο 35533/ Το τελευταίο δέχεται εσφαλμένα η ΣτΕ 668/12 Ολομ. 72 Βλ. ΕΔΔΑ, Υπόθ. Andrejeva κατά Λετονίας, απόφ , προσφ /00, αρ. 89, ΕΔΚΑ ΜΚ (2009), σελ Βλ. ορθές επισημάνσεις Ξ. Κοντιάδης Α. Φωτιάδου, Κοινωνικά δικαιώματα, αναλογικότητα και δημοσιονομική κρίση, ΔτΑ53/2012, σελ