ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΗΜΟΣΙΑΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΤΜΗΜΑ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΤΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ:

Transcript

1 ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΗΜΟΣΙΑΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΙΕ ΕΚΠΑΙ ΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΤΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ: ΘΕΜΑ: Η ΠΑΡΟΧΗ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΑΠΟ ΤΗΝ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗ ΣΕ ΧΩΡΕΣ-ΜΕΛΗ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ ΕΠΙΒΛΕΠΩΝ: ΑΘΑΝΑΣΟΠΟΥΛΟΣ Κ. ΣΠΟΥ ΑΣΤΡΙΑ: ΙΑΜΑΝΤΗ ΜΑΡΙΑ ΑΘΗΝΑ

2 ΠΕΡΙΛΗΨΗ Η Τοπική Αυτοδιοίκηση τα τελευταία χρόνια έχει επεκταθεί στην παροχή υπηρεσιών κοινωνικής αλληλεγγύης, όντας σαφώς πιο ευέλικτη στη λήψη αποφάσεων και στην εφαρµογή πρωτοποριακών κοινωνικών προγραµµάτων. Η αποτελεσµατικότητά της πηγάζει από το γεγονός ότι έρχεται σε άµεση επαφή µε τον πολίτη, τα προβλήµατα και τις ανάγκες του, ενώ µέσα από την ικανοποίηση των αιτηµάτων-αναγκών των πολιτών είναι σε θέση να επιτύχει και την τοπική ανάπτυξη. Αντικείµενο της παρούσας εργασίας αποτελεί ο βαθµός και η ποιότητα ανάπτυξης του δικτύου κοινωνικών υπηρεσιών από την τοπική αυτοδιοίκηση. Πιο συγκεκριµένα µελετάται η κοινωνική πολιτική των ΟΤΑ σε τέσσερις χώρες-µέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στη Γερµανία, στη ανία, στο Ηνωµένο Βασίλειο και στην Ιταλία, οι οποίες εκπροσωπούν διαφορετικά µοντέλα κράτους πρόνοιας και ταυτόχρονα έχουν διαφορετικές οργανωτικές δοµές. Στο εισαγωγικό κεφάλαιο οριοθετείται η έννοια του «κράτους πρόνοιας» και της «κοινωνικής πολιτικής», καθώς και τονίζεται η ανάγκη παροχής κοινωνικών υπηρεσιών σε τοπικό επίπεδο. Ακολουθεί σε κάθε επιµέρους κεφάλαιο η διερεύνηση των τοπικών δοµών της κάθε χώρας και η παρουσίαση των προνοιακών αρµοδιοτήτωνδραστηριοτήτων, έτσι ώστε να καταδειχθεί ότι η διαφορετικότητα των πολιτών συστηµάτων των κρατών-µελών επιδρά στην οργάνωση των περιφερειακών και τοπικών δοµών και κατ επέκταση και στο περιεχόµενο και την ποιότητα της κοινωνικής πολιτικής των ΟΤΑ. Συµπερασµατικά, µέσω µιας συγκριτικής ανάλυσης των προαναφερόµενων συστηµάτων κοινωνικής προστασίας, όπου επισηµαίνονται οι κρίσιµες διαστάσεις της τοπικής κοινωνικής διοίκησης στις υπό µελέτη χώρες, επιχειρείται η διατύπωση προτάσεων µε στόχο την αξιοποίηση «καλών πρακτικών» για την βέλτιστη δυνατόν λειτουργία και προσφορά της Τ.Α. στον τοµέα της πρόνοιας. Κατά την εκπόνηση, τέλος, της εργασίας ανέκυψε σειρά προβληµάτων, όπως ελλιπείς πληροφορίες και δυσκολίες στην µετάφραση ορισµένων εννοιών και γενικότερης ορολογίας. Η µεθοδολογία εκπόνησής της στηρίχθηκε σχεδόν αποκλειστικά στην συλλογή υλικού από το διαδίκτυο, δεδοµένου ότι η σχετική βιβλιογραφία και δη η ελληνική είναι ανεπαρκής. 1

3 ΛΕΞΕΙΣ ΚΛΕΙ ΙΑ Κοινωνικές υπηρεσίες αλληλεγγύης, Κοινωνική πολιτική, Κράτος πρόνοιας, Οργανισµός Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ), Παρεχόµενες κοινωνικές υπηρεσίες, Συνεργασίες ως προς την παροχή κοινωνικών υπηρεσιών, Τοπική Αυτοδιοίκηση. 2

4 SUMMARY Local Government, in recent years, plays a key role in the provision of social services. The main reason for this lies in the ability of local policies to be more flexible, so as the social services to be provided in an efficient and effective manner, according to the needs and the expectations of the local community, while the main aim of local policies can still be the local development. The present report refers to the quality and the effectiveness of local social services. It sets out and analyses the information submitted by four member states, as regard the role of local government in the provision of local social services. These countries, Germany, Denmark, United Kingdom and Italy, represent not only different welfare models, but also different classification of self-government systems. After the analysis of the terms welfare state and social policy in the first chapter, the concept of local services is presented: it suggests a certain proximity to citizens. The following chapters cover the framework of local government in the four countries, the distribution of social responsibilities between the various levels of local government and thereby the extent of decentralization. Moreover, the provided social services are defined in order to examine how same spheres of actions in social field e.g. health care, family and individual care, social housing and employment, are covered in each country of the above stated. Lastly, in the sixth chapter, some suggestions are set out so as to assist to the amelioration of the quality and the effectiveness of local social services. The suggestions are based on the European experience and particularly on the experience of the four countries presented in this report. 3

5 ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΠΡΟΛΟΓΟΣ..8 ΚΕΦΑΛΑΙΟ Α : ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΚΑΙ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗ ΚΡΑΤΟΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ ΟΙ ΟΡΟΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ», «ΚΡΑΤΟΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ» ΚΑΙ «ΚΡΑΤΟΣ ΕΥΗΜΕΡΙΑΣ» ΤΑ ΒΑΣΙΚΑ ΜΟΝΤΕΛΑ ΚΡΑΤΟΥΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ Η ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΑΠΟΣΤΟΛΗ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ ΑΛΛΗΛΕΓΓΥΗΣ Η ΠΑΡΟΧΗ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΣΕ ΤΟΠΙΚΟ ΕΠΙΠΕ Ο ΠΕΡΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α..16 ΚΕΦΑΛΑΙΟ Β : ΓΕΡΜΑΝΙΑ ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΙΟΙΚΗΣΗ ΣΕ ΕΠΙΠΕ Ο ΚΡΑΤΙ ΙΟΥ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗ ΤΟΠΙΚΕΣ ΟΜΕΣ: ΙΑΚΡΙΣΕΙΣ ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΠΡΟΣ ΙΟΡΙΣΜΟΣ ΕΠΙΠΕ ΩΝ ΑΣΚΗΣΗΣ ΑΡΜΟ ΙΟΤΗΤΩΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΠΑΡΕΧΟΜΕΝΕΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ ΥΓΕΙΑ ΠΑΙ ΙΚΗ ΜΕΡΙΜΝΑ ΝΕΟΙ ΦΡΟΝΤΙ Α ΗΛΙΚΙΩΜΕΝΩΝ Α.Μ.Ε.Α ΟΙΚΟΓΕΝΕΙΑ ΕΠΙΜΟΡΦΩΣΗ ΕΝΗΛΙΚΩΝ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ ΠΡΟΣΦΥΓΕΣ-ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΣ

6 ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΤΕΓΗ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΕΣ ΩΣ ΠΡΟΣ ΤΗΝ ΠΑΡΟΧΗ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ...34 ΚΕΦΑΛΑΙΟ Γ : ΑΝΙΑ ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗ ΤΟΠΙΚΕΣ ΟΜΕΣ: ΙΑΚΡΙΣΕΙΣ ΟΡΓΑΝΑ Α ΒΑΘΜΟΥ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΟΡΓΑΝΑ Β ΒΑΘΜΟΥ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΠΡΟΣ ΙΟΡΙΣΜΟΣ ΕΠΙΠΕ ΩΝ ΑΣΚΗΣΗΣ ΑΡΜΟ ΙΟΤΗΤΩΝ ΗΜΟΙ ΚΟΜΗΤΕΙΕΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΠΑΡΕΧΟΜΕΝΕΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ ΥΓΕΙΑ ΠΑΙ ΙΚΗ ΜΕΡΙΜΝΑ ΝΕΟΙ ΦΡΟΝΤΙ Α ΗΛΙΚΙΩΜΕΝΩΝ Α.Μ.Ε.Α ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ ΠΡΟΣΦΥΓΕΣ-ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΣ ΑΛΚΟΟΛΙΚΟΙ ΧΡΗΣΤΕΣ ΝΑΡΚΩΤΙΚΩΝ ΟΥΣΙΩΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΤΕΓΗ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΕΣ ΩΣ ΠΡΟΣ ΤΗΝ ΠΑΡΟΧΗ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ...47 ΚΕΦΑΛΑΙΟ : ΗΝΩΜΕΝΟ ΒΑΣΙΛΕΙΟ ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗ ΤΟΠΙΚΕΣ ΟΜΕΣ: ΙΑΚΡΙΣΕΙΣ 51 ΑΓΓΛΙΑ. 53 ΤΟ ΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΤΟΥ ΛΟΝ ΙΝΟΥ.. 54 ΟΥΑΛΙΑ ΣΚΩΤΙΑ 55 5

7 Β.ΙΡΛΑΝ ΙΑ ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΤΟΠΙΚΩΝ ΟΜΩΝ ΠΡΟΣ ΙΟΡΙΣΜΟΣ ΕΠΙΠΕ ΩΝ ΑΣΚΗΣΗΣ ΑΡΜΟ ΙΟΤΗΤΩΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΠΑΡΕΧΟΜΕΝΕΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ ΥΓΕΙΑ ΠΑΙ ΙΚΗ ΜΕΡΙΜΝΑ ΝΕΟΙ ΦΡΟΝΤΙ Α ΗΛΙΚΙΩΜΕΝΩΝ Α.Μ.Ε.Α ΟΙΚΟΓΕΝΕΙΑ ΠΡΟΣΦΥΓΕΣ-ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΣ ΑΛΚΟΟΛΙΚΟΙ ΧΡΗΣΤΕΣ ΝΑΡΚΩΤΙΚΩΝ ΟΥΣΙΩΝ ΕΓΚΛΗΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΤΕΓΗ ΕΠΙΠΛΕΟΝ ΠΑΡΟΧΕΣ ΣΥΝΟΙΚΙΑΚΕΣ ΝΟΣΟΚΟΜΕΣ ΚΑΙ ΕΠΙΣΚΕΠΤΕΣ ΥΓΕΙΑΣ ΕΠΙ ΟΜΑ ΑΝΑΠΗΡΙΑΣ ΚΕΝΤΡΑ ΚΑΤΑΣΤΟΛΗΣ ΝΕΑΝΙΚΟΥ ΕΓΚΛΗΜΑΤΟΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΑΝΑΓΚΩΝ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΕΣ ΩΣ ΠΡΟΣ ΤΗΝ ΠΑΡΟΧΗ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ...70 ΚΕΦΑΛΑΙΟ Ε : ΙΤΑΛΙΑ ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗ ΤΟΠΙΚΕΣ ΟΜΕΣ: ΙΑΚΡΙΣΕΙΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΕΣ ΝΟΜΟΙ ΗΜΟΙ ΜΗΤΡΟΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΠΕΡΙΟΧΕΣ ΠΡΟΣ ΙΟΡΙΣΜΟΣ ΕΠΙΠΕ ΩΝ ΑΣΚΗΣΗΣ ΑΡΜΟ ΙΟΤΗΤΩΝ

8 ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΕΣ ΝΟΜΟΙ ΗΜΟΙ ΜΗΤΡΟΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΠΕΡΙΟΧΕΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΠΑΡΕΧΟΜΕΝΕΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ ΥΓΕΙΑ ΠΑΙ ΙΚΗ ΜΕΡΙΜΝΑ - ΝΕΟΙ ΦΡΟΝΤΙ Α ΗΛΙΚΙΩΜΕΝΩΝ Α.Μ.Ε.Α ΟΙΚΟΓΕΝΕΙΑ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ ΠΡΟΣΦΥΓΕΣ-ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΣ ΕΠΙΠΛΕΟΝ ΠΑΡΟΧΕΣ ΕΛΑΧΙΣΤΟ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟ ΕΙΣΟ ΗΜΑ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΕΣ ΩΣ ΠΡΟΣ ΤΗΝ ΠΑΡΟΧΗ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ...83 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΣΤ : ΙΑΠΙΣΤΩΣΕΙΣ ΕΙ ΙΚΟΤΕΡΕΣ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΙΑΠΙΣΤΩΣΕΙΣ ΕΙ ΙΚΟΤΕΡΕΣ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ. 87 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

9 ΠΡΟΛΟΓΟΣ Το γεγονός ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση αποτελεί εκείνο το επίπεδο διοίκησης που βρίσκεται πιο κοντά στον πολίτη την καθιστά καταλληλότερη στο να ικανοποιήσει τις βασικές ανθρώπινες ανάγκες των πολιτών, οι οποίες σήµερα έχουν γίνει συνθετότερες και διαχωρίζονται κατά κοινωνικούς χώρους και κοινωνικές οµάδες. Συνεπώς στα πλαίσια της αρχής της επικουρικότητας η Τ.Α. αποτελεί το καταλληλότερο επίπεδο για την άσκηση της κοινωνικής πολιτικής µιας χώρας. Αντικείµενο της παρούσας εργασίας αποτελεί η καταγραφή της Ευρωπαϊκής εµπειρίας και η αποτίµηση των κρισιµότερων πτυχών της προνοιακής δραστηριοποίησης των ΟΤΑ, έτσι ώστε να διαφανεί η διεύρυνση του ρόλου της τοπικής κοινωνίας στον τοµέα της άσκησης λειτουργιών, που εντάσσονται στο ευρύτερο πλαίσιο της κοινωνικής πολιτικής. Μέσα από την παρουσίαση των διάφορων συστηµάτων θα καταστεί δυνατή η κατανόηση του ρόλου της τοπικής κοινωνίας στην διαδικασία παροχής πρόνοιας. Στο πρώτο κεφάλαιο αναλύεται η έννοια της Κοινωνικής Πολιτικής και παρουσιάζονται τα βασικά µοντέλα κράτους πρόνοιας που συναντώνται. Ακολουθεί η σύνδεση της έννοιας κοινωνικής πολιτικής µε την έννοια της τοπικής αυτοδιοίκησης, όπου καταδεικνύεται η κοινωνική αποστολή των ΟΤΑ. Επιγραµµατικά στο σηµείο αυτό αναφέρονται οι παρεχόµενες κοινωνικές υπηρεσίες καθώς και παρουσιάζεται η υφιστάµενη κατάσταση στην Ελλάδα, έτσι ώστε να διαφανούν οι όποιες αδυναµίες και ελλείψεις της ελληνικής τοπικής αυτοδιοίκησης. Εν συνεχεία παρουσιάζεται αναλυτικά η κοινωνική πολιτική των ΟΤΑ τεσσάρων ευρωπαϊκών χωρών, της Γερµανίας, της ανίας, του Ηνωµένου Βασιλείου και της Ιταλίας. Η επιλογή των χωρών έγινε βάσει των βασικών προτύπων κρατών πρόνοιας, αν και όπως χαρακτηριστικά τονίζει ο Esping-Andersen, οι αµιγώς περιπτώσεις κρατών που εκπροσωπούν απόλυτα τον έναν ή τον άλλο τύπο είναι σπάνιες. Ωστόσο, αν δεχτούµε ως σηµαντικά και κύρια κριτήρια καθορισµού των κρατών πρόνοιας την ποιότητα των κοινωνικών δικαιωµάτων, την σχέση ανάµεσα στο κράτος και τον πολίτη, τότε µπορούµε να εντάξουµε κατά προσέγγιση σε κάποια κατηγορία τα παραπάνω ανεπτυγµένα κράτη πρόνοιας. Βάσει της παραπάνω συλλογιστικής, η Γερµανία επιλέχτηκε ως εκπρόσωπος του συντηρητικού προτύπου, όπου κύριο µέληµα είναι η απονοµή προνοµίων µε 8

10 κριτήρια την οικονοµική θέση των χρηστών. Η ανία εκπροσωπεί το κοινωνικοδηµοκρατικό µοντέλο, όπου στόχος είναι η ένταξη όσο περισσότερων δυνατόν πολιτών στην αγορά εργασίας, αλλά µε την καθολική κάλυψη των κοινωνικών αναγκών και την εγγύηση ενός µέσου βιοτικού επιπέδου για όλους. Το Ηνωµένο Βασίλειο εκπροσωπεί το φιλελεύθερο µοντέλο, βάσει του οποίου η κοινωνική αρωγή παρέχεται στη βάση του ελέγχου εισοδήµατος. Τέλος, η Ιταλία, από την άλλη πλευρά ανήκει στο νοτιοευρωπαϊκό µοντέλο, µε έντονα στοιχεία του κορπορατιστικού, όπως άλλωστε όλες οι νοτιοευρωπαϊκές χώρες. Η εξέταση των παραπάνω χωρών ξεκινά µε την παρουσίαση των εν γένει τοπικών δοµών, όπου αναλύονται οι διαφορετικές οργανωτικές δοµές και τάσεις που χαρακτηρίζουν τις προαναφερόµενες χώρες, έτσι ώστε να καταστεί φανερό πως η δοµή και η οργάνωση των προσωπικών κοινωνικών υπηρεσιών συνδέεται άµεσα µε τον βαθµό αποκέντρωσης των αρµοδιοτήτων µιας χώρας. Εν συνεχεία, παρουσιάζονται οι υπηρεσίες κοινωνικής αλληλεγγύης που παρέχονται από τους προαναφερόµενους ΟΤΑ κατά κλάδο, µε κύρια αναφορά στο περιεχόµενο των παρεχόµενων υπηρεσιών, την ποιότητα αυτών, την οργάνωση των αποκεντρωµένων υπηρεσιών και τις χρηµατοδοτικές πηγές αυτών. Σε γενικές γραµµές η Τοπική Αυτοδιοίκηση έχει κυρίως αρµοδιότητες όσον αφορά την παιδική µέριµνα, τη φροντίδα των ηλικιωµένων και ατόµων µε ειδικές ανάγκες, την παροχή βοήθειας σε άτοµα εξαρτηµένα από το αλκοόλ ή τα ναρκωτικά, την στήριξη του θεσµού της οικογένειας και δη την συµβουλευτική υποστήριξη των γονιών, την παροχή κοινωνικής στέγης και την τόνωση της απασχόλησης. Ωστόσο, σε κάθε χώρα η έκταση των σχετικών παρεχόµενων κοινωνικών υπηρεσιών αλλά και η µορφή αυτών ενίοτε διαφέρει. Συµπερασµατικά, επισηµαίνονται οι διαφορές τόσο των συστηµάτων Τοπικής Αυτοδιοίκησης των παραπάνω χωρών, όσο και οι διαφορές στην θεωρία και πράξη παροχής των υπηρεσιών κοινωνικής αλληλεγγύης. Τέλος, διατυπώνονται κάποιες ειδικότερες προτάσεις για τον εµπλουτισµό των κοινωνικών παροχών στην Ελλάδα βάσει της ευρωπαϊκής εµπειρίας. Ειδική µνεία γίνεται στην αποκέντρωση των κοινωνικών αρµοδιοτήτων, στην ενίσχυση του ρόλου της ΤΑ και της οικονοµικής αυτοδυναµίας της, µε στόχο πάντα την καλύτερη δυνατόν παροχή πρόνοιας. 9

11 ΚΕΦΑΛΑΙΟ Α ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΚΑΙ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗ 1. ΚΡΑΤΟΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ 1.1 ΟΙ ΟΡΟΙ «ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ», «ΚΡΑΤΟΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ» ΚΑΙ «ΚΡΑΤΟΣ ΕΥΗΜΕΡΙΑΣ». Αναµφίβολα, η έννοια της κοινωνικής πολιτικής είναι ασαφής και απροσδιόριστη έννοια, εφόσον η εννοιολογική της οριοθέτηση δεν είναι κάτι απλό, ούτε υπάρχει ένας γενικά αποδεκτός όρος. Οι στόχοι, το περιεχόµενο, ο ρόλος του κοινωνικού κράτους και η σχέση του µε το ιδιωτικό κερδοσκοπικό και µη- τοµέα καθώς και τα άτυπα δίκτυα (οικογένεια, γειτονιά, κλπ.) προσδιορίζονται, ιεραρχούνται και εντέλει αξιολογούνται µέσα από διαφορετικές κάθε φορά ιδεολογικές και πολιτικές οπτικές. Παρ όλα αυτά, όλοι σχεδόν συµφωνούν ότι η έννοια της Κοινωνικής Πολιτικής αφορά στη δυνατότητα έκφρασης, ιεράρχησης και κάλυψης κοινωνικών αναγκών, µε ένα σύνολο ρυθµίσεων και µέτρων σε τοµείς όπως η εκπαίδευση, η απασχόληση, η υγεία, η κατοικία, η πρόνοια, οι ασφαλιστικές παροχές και οι προσωπικές κοινωνικές υπηρεσίες. Παράλληλα, αποτελεί σηµαντικό παράγοντα ρύθµισης της κοινωνικής αναπαραγωγής και εξασφάλισης κοινωνικής ειρήνης και συνοχής. 1 Ο όρος «Κράτος Πρόνοιας» έχει επικρατήσει διεθνώς στη µεταπολεµική περίοδο και αντιστοιχεί στη διεύρυνση της κοινωνικής λειτουργίας του κράτους στις ανεπτυγµένες καπιταλιστικές κοινωνίες. Αποτελεί ταυτόχρονα αναφορά σε συγκεκριµένη ιστορική περίοδο της εξέλιξης του αστικού κράτους και ιδεολόγηµα φορτισµένο µε ιδέες και αξίες της κοινωνικής δικαιοσύνης και αλληλεγγύης. Ο όρος «Κράτος Ευηµερίας» (Welfare State) εκφράζει µια περισσότερο ηθική διάσταση, η οποία θεµελιώνεται στην υπόθεση ότι στις σύγχρονες καπιταλιστικές κοινωνίες είναι εφικτή η ευηµερία όλων των πολιτών, για την επίτευξη της οποίας η κοινωνική λειτουργία του κράτους παίζει τον κεντρικό ρόλο. Ο όρος αυτός χρησιµοποιήθηκε για πρώτη φορά στα µέσα της δεκαετίας του 30 ως µοντέλο 1 Βλ. ΕΕΤΑΑ, Μελέτη Κ.Ε..Κ.Ε Ε.Ε.Τ.Α.Α., Κοινωνική Πολική και Τοπική Αυτοδιοίκηση: Παρούσα κατάσταση και προοπτικές, Αθήνα 1995, σελ

12 παρέµβασης του κράτους και σχέσης κράτους-κοινωνίας. Ωστόσο, επικράτησε κυρίως στις δεκαετίες του 50 και 60 στη υτ.ευρώπη. Πάντως, η συγκριτική µελέτη άσκησης Κοινωνικής Πολιτικής σε διαφορετικές χώρες µας επιτρέπει να αναφερόµαστε σε διαφορετικά προνοιακά συστήµατα, παρά σε ένα µοντέλο κράτους ιδιαίτερα κατάλληλου για την ολοκληρωµένη κάλυψη των κοινωνικών αναγκών. Στην Αγγλία και στη Γερµανία η διεύρυνση της κοινωνικής λειτουργίας του κράτους, ήδη από τα µισά του 19 ου αι., συνδέθηκε µε την άσκηση κοινωνικού ελέγχου, την εξασφάλιση κοινωνικής ειρήνης και τις ανάγκες αναπαραγωγής της εργατικής δύναµης. Σε άλλες δυτικοευρωπαϊκές χώρες, οι οποίες σήµερα έχουν ανεπτυγµένα συστήµατα Κοινωνικής Πολιτικής, όπως η Ιταλία και ακόµα περισσότερο οι Σκανδιναβικές χώρες, η οργανωµένη ρύθµιση εµφανίζεται στην περίοδο του Μεσοπολέµου, ενώ παίρνει σηµαντικές διαστάσεις µετά τον Β Παγκόσµιο Πόλεµο, µια περίοδο κατά την οποία εδραιώνεται η αντίληψη για τον κοινωνικό χαρακτήρα του αστικού κράτους, ως το πιο σηµαντικό βήµα στον εξανθρωπισµό του καπιταλιστικού συστήµατος και τον σταδιακό σοσιαλιστικό µετασχηµατισµό της κοινωνίας ΤΑ ΒΑΣΙΚΑ ΜΟΝΤΕΛΑ ΚΡΑΤΟΥΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ Στο χώρο της κοινωνικής πολιτικής επικράτησε για µεγάλο διάστηµα η σύνδεση της ανάπτυξης του κράτους πρόνοιας µε δύο κύρια µοντέλα της πρόνοιας, το «υπολειµµατικό» και το «θεσµικό-αναδιανεµητικό». Το υπολειµµατικό µοντέλο στηρίζεται στη φιλοσοφία του laissez-faire, στην αντίληψη ότι η κάλυψη των αναγκών πρέπει να γίνεται µέσα από τους µηχανισµούς της ελεύθερης αγοράς κι από την οικογένεια. Το κράτος παρεµβαίνει µόνο σε περιπτώσεις που η κάλυψη δεν είναι εφικτή. ρα δηλαδή σαν δίχτυ ασφαλείας για όσους δεν µπορούν να λειτουργήσουν µέσα σε αυτά τα πλαίσια. Στόχος είναι η αποφυγή της εξαθλίωσης και η παροχή βοήθειας σε εκείνους που πραγµατικά τη χρειάζονται, ενθαρρύνοντας ταυτόχρονα την ατοµική πρωτοβουλία και τον υγιή ανταγωνισµό. Σε κάθε περίπτωση εφαρµόζονται συστήµατα εξακρίβωσης της οικονοµικής κατάστασης και των συγκεκριµένων αναγκών που τεκµηριώνουν το δικαίωµα παροχής βοήθειας. Οι υποστηρικτές του τονίζουν την ευεργετική για το κοινωνικό σύνολο οικονοµία πόρων, η οποία επιτυγχάνεται µε την ορθολογική αξιοποίηση τους, εκεί όπου υπάρχει 2 Βλ. ΣΤΑΣΙΝΟΠΟΥΛΟΥ Ο.: Κράτος Πρόνοιας, Ιστορική εξέλιξη Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις, Κοινωνική και Ανθρωπολογική Βιβλιοθήκη Gutenberg, Αθήνα 2003, σελ

13 πραγµατική ανάγκη, και µε την ταυτόχρονη προαγωγή της ατοµικής πρωτοβουλίας και της ελεύθερης επιλογής που απολαµβάνουν οι χρήστες των υπηρεσιών. Το θεσµικό αναδιανεµητικό µοντέλο αναπτύσσει µεθόδους καθολικής κάλυψης, επισηµαίνοντας την αδυναµία αποτελεσµατικής κάλυψης αναγκών µέσα από τους µηχανισµούς της αγοράς, η οποία αναπαράγει την κοινωνική ανισότητα. Ασκεί κριτική στον υπολειµµατικό χαρακτήρα της πολιτικής του κράτους πρόνοιας για την επικέντρωσή του στη θεραπεία και όχι στην πρόληψη των κοινωνικών προβληµάτων και για το κοινωνικό στιγµατισµό όσων προσφεύγουν στις κρατικές υπηρεσίες. Στις αξίες του ατοµικισµού και του ανταγωνισµού αντιτάσσει το αίσθηµα συλλογικής ευθύνης και την επίτευξη της κοινωνικής συνοχής. 3 Αναφορικά µε την ανάλυση του κοινωνικού κράτους, ο Esping-Andersen διακρίνει τα εξής πρότυπα κρατών πρόνοιας: Το Φιλελεύθερο ή Αγγλοσαξονικό πρότυπο ή µόντελο Beveridge χαρακτηρίζεται από επιλεκτική κοινωνική βοήθεια στα πιο αδύνατα µέλη της κοινωνίας, µετά από έλεγχο των εισοδηµάτων τους. Η κοινωνική πολιτική νοείται ως έσχατο δίχτυ ασφαλείας των πλέον αδύναµων κατηγοριών και βασίζεται, κυρίως, στην οργάνωση προνοιακών υπηρεσιών και όχι σε χρηµατικές παροχές. Μ άλλα λόγια, βασικό κριτήριο για την απονοµή των κοινωνικών δικαιωµάτων είναι η ανάγκη. Αυτά παρέχονται για την αντιµετώπιση της απόλυτης και όχι της σχετικής ένδειας. Βασικές χώρες του προτύπου αυτού είναι η Αµερική, ο Καναδάς, η Αυστραλία και το Ην.Βασίλειο. Το Συντηρητικό-κορπορατιστικό ή Ηπειρωτικό πρότυπο ή µοντέλο Bismarck έχει ως βασικό θεσµικό χαρακτηριστικό τον ασφαλιστικό δεσµό, το οποίο συνεπάγεται κυµαινόµενες παροχές, ανάλογα µε την εργασία και τις ασφαλιστικές κρατήσεις. Η χρηµατοδότηση των κοινωνικών παροχών, που είναι κυρίως χρηµατικές, βασίζεται κυρίως στις εισφορές των εργοδοτών και των εργαζοµένων και λιγότερο στη φορολογία. Εποµένως, ο ρόλος της κρατικής αναδιανεµητικής πολιτικής είναι συγκριτικά µικρός. Βασικός πυρήνας κοινωνικής φροντίδας είναι η παραδοσιακή οικογένεια, ενώ χαρακτηρίζεται από την σχετική υπανάπτυξη των κοινωνικών υπηρεσιών, που αντικαθιστούν την γυναικεία φροντίδα των παιδιών. Εδώ ανήκουν οι περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες π.χ. Γερµανία, Αυστρία, Ελλάδα. 3 ΣΤΑΣΙΝΟΠΟΥΛΟΥ Ο.: Ό.π., σελ

14 Το Σοσιαλδηµοκρατικό ή Σκανδιναβικό πρότυπο περιλαµβάνει µόνο τις σκανδιναβικές χώρες και τη Φινλανδία. Χαρακτηρίζεται δε από την καθολικότητα όλων των παροχών και την κρατική χρηµατοδότηση µέσω της γενικότερης φορολογίας. Βασίζεται στην αρχή της λεγόµενης κοινωνικής ιθαγένειας (social citizenship). Αναγνωρίζει δηλ. σε όλους τους πολίτες και όσους ξένους υπηκόους διαµένουν νόµιµα στη χώρα κοινωνικά δικαιώµατα ανεξαρτήτως ανάγκης ή εργασιακής απόδοσης. Το Νοτιοευρωπαϊκό ή Καθολικό πρότυπο, τέλος, χαρακτηρίζεται από την έντονη επιρροή του καθολικισµού, τις αρχές της συµπληρωµατικότητας και της επικουρικότητας, τη χαµηλή αποτελεσµατικότητα και το περιορισµένο εύρος προστασίας της κοινωνικής πολιτικής. Λόγω των ιδιαιτέρων πολιτειολογικών και κοινωνιολογικών τους γνωρισµάτων, πρόκειται για µια παραλλαγή του ηπειρωτικού προτύπου δηλαδή κορπορατιστικά κράτη πρόνοιας στην νηπιακή τους ηλικία Η ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΑΠΟΣΤΟΛΗ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ 2.1. ΚΟΙΝΩΝΙΚΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ ΑΛΛΗΛΕΓΓΥΗΣ Οι «κοινωνικές υπηρεσίες αλληλεγγύης» είναι ένα σύνολο υπηρεσιών, οι οποίες στοχεύουν στην εξατοµικευµένη φροντίδα. Το ευρύ τους φάσµα περιλαµβάνει υπηρεσίες από την παιδική µέριµνα και προστασία, την τρίτη ηλικία µέχρι την υπηρεσίες πληροφόρησης και συµβουλευτικής. 5 Συγκεκριµένα, σε επίπεδο ευρωπαϊκών ΟΤΑ οι υπηρεσίες κοινωνικής αλληλεγγύης που παρέχονται είναι οι εξής 6 : ΥΓΕΙΑ Πρωτοβάθµια υγειονοµική περίθαλψη Προληπτική ιατρική Υγειονοµικός Έλεγχος Κατ οίκον περίθαλψη Εκπαίδευση κανόνων υγιεινής Προστασία δηµόσιας υγείας και περιβαλλοντικής µόλυνσης ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΡΟΝΟΙΑ 4 Βλ. ΚΑΡΒΟΥΝΗΣ Α.: Εισαγωγή στην Οργάνωση και Λειτουργία του Κράτους, Εκδόσεις Πατάκη, Αθήνα 2004, σελ ΕΕΤΑΑ: Ό.π., σελ Στοιχεία από έντυπο του Υπουργείου Εσωτερικών ηµόσιας ιοίκησης και Αποκέντρωσης, Η Τοπική Αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα και στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωση, Οκτώβριος

15 Βρεφονηπιακοί σταθµοί Κέντρα ηµιουργικής Απασχόλησης Βοήθεια σε άτοµα µε µαθησιακά προβλήµατα Κέντρα οικογενειακής εκπαίδευσης Βοήθεια σε οικογένειες που έχουν ανάγκη Φροντίδα για διαµονή, διατροφή, ιατρική, ψυχολογική και κοινωνική βοήθεια και υποστήριξη σε άτοµα που έχουν ανάγκη Ειδικές κοινωνικές παροχές σε ΑΜΕΑ, χρόνια πάσχοντες από ψυχικές ασθενείς, άστεγους Βοήθεια σε άτοµα εξαρτηµένα από το αλκοόλ ή τα ναρκωτικά Παροχή νοµικών συµβουλών στους νέους Υποστήριξη σε µονογονεϊκές οικογένειες Βοήθεια στο σπίτι σε ηλικιωµένους και άτοµα µε ειδικές ανάγκες Οίκοι ευγηρίας ιευκολύνσεις στις µεταφορές Τηλεβοήθεια Θέρετρα διακοπών ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΤΕΓΗ ηµιουργία κατασκευαστικών επιχειρήσεων Θέσπιση ειδικών φορολογικών κινήτρων ή επιβαρύνσεων στην αγορά κατοικίας Παροχή βοήθειας σε όσους κινδυνεύουν να µείνουν άστεγοι ηµοτικά γραφεία «κοινωνικής στέγης» Υποστήριξη ηλικιωµένων στην ανεύρεση κατοικίας Χρηµατοδοτικές παρεµβάσεις και ελαφρύνσεις ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ Τοπικά γραφεία απασχόλησης Κέντρα Επαγγελµατικής Εκπαίδευσης Πληρωµή επιδοµάτων ανεργίας Συνεργασία µε ιδιωτικούς και κρατικούς φορείς για την προώθηση της απασχόλησης 2.2. Η ΠΑΡΟΧΗ ΤΩΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΣΕ ΤΟΠΙΚΟ ΕΠΙΠΕ Ο Η Τοπική Αυτοδιοίκηση αποτελεί µια αυτοτελή αυτοδιοίκηση µε κύριο σκοπό την διαχείριση των τοπικών υποθέσεων από ένα αντιπροσωπευτικό όργανο της τοπικής 14

16 κοινωνίας. Ο θεσµός της Τ.Α. είναι αναγκαίος, εφόσον από τη µία µεριά προαγάγει τη δηµοκρατία, είτε µε την έννοια της αντιπροσώπευσης, είτε µε την έννοια της λαϊκής συµµετοχής, ενώ από την άλλη πλευρά αποδεικνύεται αποτελεσµατικός προµηθευτής δηµόσιων αγαθών και υπηρεσιών µε τρόπους που η κεντρική διοίκηση αδυνατεί να εφαρµόσει, συµβάλλοντας κατ αυτόν τον τρόπο στην άµεσα στην επιτυχία των κυβερνητικών στόχων. Η τάση, µάλιστα, που επικρατεί σε Ευρωπαϊκό επίπεδο όσο και στη χώρα µας είναι ο περιορισµός της ηµόσιας ιοίκησης σε ένα ρόλο επιτελικό, κάτι που προϋποθέτει την αποκέντρωση των αρµοδιοτήτων της και την άσκηση πλέον από την Τ.Α. σηµαντικών λειτουργιών, διαδικασία που απαιτεί ωστόσο την ενίσχυση των υποδοµών της και την στελέχωσή της µε το κατάλληλο και αναγκαίο δυναµικό. 7 Σήµερα, που οι προσωπικές κοινωνικές υπηρεσίες αναγνωρίζονται ως αναπόσπαστο των όσων το κράτος υποχρεούται να παρέχει στους πολίτες του, ως έκφραση των κοινωνικών του δικαιωµάτων, η πρωτοβάθµια τοπική αυτοδιοίκηση αποτελεί τον χώρο στον οποίο συγκροτείται και ολοκληρώνεται η κοινωνία των πολιτών, µε αποτέλεσµα στις νέες κοινωνικοοικονοµικές συνθήκες που έχουν διαµορφωθεί να αποτελεί «λύση». Οι νέες συνθήκες µετανάστευσης και η ανάδυση πολιτισµικών τοπικών κοινωνιών, η συµµετοχή πλέον της γυναίκας στην αγορά εργασίας, η αλλαγή του δηµογραφικού χάρτη, η απορύθµιση της απασχόλησης καθιστούν αναγκαία την ανάληψη δράσης εκ µέρους της Τ.Α., εφόσον είναι ο φορέας που είναι πιο κοντά στο πρόβληµα και συνεπώς πιο αποτελεσµατικός στην επίλυση των κοινωνικών προβληµάτων. Καλείται, λοιπόν, να ανταποκριθεί άµεσα σε καταστάσεις που πλήττουν θεµελιώδη ανθρώπινα δικαιώµατα, όπως η προστασία αστέγων, προσφύγων και παιδιά που υφίστανται εκµετάλλευση, καθώς και να παρέχει ένα φάσµα υπηρεσιών στους δηµότες στα πλαίσια της κεντρικής εθνικής στρατηγικής. Η δοµή και η οργάνωση των προσωπικών κοινωνικών υπηρεσιών συνδέεται άµεσα µε την προώθηση της αποκέντρωσης στην Κοινωνική Πολιτική και τη διεύρυνση της κοινωνικής λειτουργίας της Τ.Α. Στις χώρες µε διευρυµένα συστήµατα η Τ.Α. έχει συνδεθεί στενά µε τη λειτουργία του κοινωνικού κράτους, ενώ η αποκέντρωση αποτελεί πλέον επιταγή, η οποία υλοποιείται αλλού λιγότερο κι αλλού περισσότερο (π.χ. Σουηδία). Σε ορισµένους τοµείς, όπως η υγεία και οι προσωπικές κοινωνικές υπηρεσίες, αναλαµβάνει διευρυµένη λειτουργία. Αλλά και σε όλους τους άλλους τοµείς παίζει σηµαντικό ρόλο στο σχεδιασµό, την υλοποίηση και το συντονισµό των 7 Βλ. ΤΣΕΝΕ Η.: Τοπική Αυτοδιοίκηση Θεωρία και Πράξη, Αθήνα 1986, σελ

17 προγραµµάτων. Στο σηµείο αυτό θα πρέπει να τονιστεί ότι από χώρα σε χώρα εντοπίζονται διαφορές ως προς το βαθµό δραστηριοποίησης της τοπικής αυτοδιοίκησης στην παροχή κοινωνικών υπηρεσιών, ενώ υπάρχουν παραδείγµατα χωρών όπου είναι ιδιαίτερα αναπτυγµένη η εθελοντική πρωτοβουλία ή ακόµα και η δράση του ιδιωτικού τοµέα, συµπληρωµατικά ή παράλληλα. 8 Τέλος, άξια αναφοράς είναι η διάκριση τριών τύπων συστηµάτων κοινωνικής πολιτικής που προκύπτει από την ανάλυση της κοινωνικής πολιτικής των Ο.Τ.Α σε συνδυασµό µε τη σχέση κεντρικής και τοπικής διοίκησης. Ο πρώτος τύπος αναφέρεται στην ανάπτυξη του κοινωνικού κράτους σε κοινωνίες µε παράδοση στην άσκηση κοινωνικών αρµοδιοτήτων σε τοπικό επίπεδο και χαµηλού διοικητικού ελέγχου από το κεντρικό κράτος π.χ. Αγγλία, Σουηδία. Ο δεύτερος τύπος αναφέρεται σε συστήµατα Κοινωνικής Πολιτικής σε κοινωνίες µε συγκεντρωτική διοίκηση και στενή εποπτεία της Τ.Α. π.χ. Γαλλία, Ιταλία, Ισπανία, όπου η ανάπτυξη του κοινωνικού κράτους κατευθύνεται µε βάση το συγκεντρωτικό µοντέλο καταµερισµού της εξουσίας. Ο τρίτος τύπος αφορά κοινωνίες µε αναβαθµισµένο το ρόλο της τοπικής αυτοδιοίκησης στην παροχή κοινωνικών υπηρεσιών π.χ. ανία, Νορβηγία ΠΕΡΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α Στην Ελλάδα η κοινωνικοοικονοµική δοµή της κοινωνίας δεν καθιστούσε, µέχρι πρόσφατα επιτακτική την ανάγκη για ανάπτυξη του κοινωνικού κράτους, εφόσον από τη µια µεριά η παραοικονοµία έδινε την δυνατότητα στον καθένα, που είχε την ικανότητα και την εφευρετικότητα, να µπορεί να επιβιώνει, άνω από την άλλη η οικογένεια λειτουργούσε πάντα ως ασφαλιστική δικλείδα, έχοντας αναλάβει στην θέση του κράτους πρόνοιας τον µεγάλο ρόλο του κοινωνού εξισορροπιστή. Για τους λόγους αυτούς το κράτος δεν πιέστηκε να µπει στην διαδικασία δηµιουργίας υποδοµών για ένα σύστηµα κοινωνικών υπηρεσιών. Απαλλαγµένη η πολιτεία από ένα τόσο µεγάλο δηµόσιο κόστος περιορίστηκε σε στοιχειώδεις κοινωνικές παροχές, αποκλειστικά επιδοµατικού και ιδρυµατικού χαρακτήρα, που απευθυνόταν σε ακραίες καταστάσεις, όπως σοβαρές ψυχικές παθήσεις, απορία, ορφάνια. Από την άλλη πλευρά η κακή σχέση πολίτη-κράτους, η δυσπιστία δηλ. των 8 ΕΕΤΑΑ: Ό.π., σελ Βλ. Council of Europe, The role of local authorities in the field of local social services, Local and regional authorities, No. 73, Strasbourg 2000, σελ

18 ελλήνων πολιτών απέναντι στο κράτος και οποιαδήποτε εξουσία, είτε σε κεντρικό είτε σε τοπικό επίπεδο, απέτρεπε τους πολίτες να διεκδικήσουν σοβαρά αυτά που η πολιτεία όφειλε να τους παρέχει. Όλα τα παραπάνω οδήγησαν στην σηµερινή έλλειψη υποδοµής γα τη δηµιουργία ενός ολοκληρωµένου συστήµατος κοινωνικών υπηρεσιών. Όσον αφορά την δυνατότητα που δίνεται στην τοπική αυτοδιοίκηση για δράση στον κοινωνικό τοµέα από το κεντρικό κράτος, δυστυχώς είναι γνωµοδοτικού χαρακτήρα 10, χωρίς τη δυνατότητα στη συµµετοχή λήψης αποφάσεων. Σε θεσµικό επίπεδο, τοµή αποτελεί ο Ν.2218/94 11, µε τον οποίο η παροχή υπηρεσιών πρόνοιας υπάγεται πλέον στην κατηγορά των τοπικών υποθέσεων που διοικούνται αποκλειστικά από τους ΟΤΑ 12. Έτσι, σύµφωνα µε το άρθρο 24 του.κ.κ, στην αρµοδιότητα των δήµων να ανήκουν µεταξύ άλλων η ίδρυση και λειτουργία παιδικών, βρεφικών, βρεφονηπιακών σταθµών και νηπιαγωγείων, κέντρων ψυχαγωγίας και αναψυχής ηλικιωµένων, βρεφοκοµείων, ορφανοτροφείων, Κ.Α.Π.Η και κέντρων υποστήριξης και αποκατάσταση Α.Μ.Ε.Α. και η µελέτη και εφαρµογή κοινωνικών προγραµµάτων». Ειδικά η τελευταία αρµοδιότητα ανοίγει ευρύ πεδίο για την δραστηριοποίηση των ΟΤΑ σε «κοινωνικά προγράµµατα», όπως αυτά που αφορούν την απεξάρτηση των ναρκοµανών, την κοινωνική ένταξη προσφύγων και µεταναστών κ.α.. Επιπλέον, στο άρθρ.24 προβλέπεται η ίδρυση, κατασκευή και λειτουργία πολιτιστικών και πνευµατικών κέντρων, σχολών διδασκαλίας µουσικής, χορού, ζωγραφικής και κέντρων επαγγελµατικού προσανατολισµού, η κατασκευή, επισκευή και συντήρηση των δηµοτικών και κοινοτικών σταδίων, των γυµναστηρίων, των αθλητικών κέντρων, η εξασφάλιση στέγης κ.α. εδοµένης, ωστόσο, της γνωστής κατάστασης των οικονοµικών των ΟΤΑ, δηλαδή έλλειψη ιδίων πόρων και παράλληλα η ανεπαρκής ή παντελής έλλειψη χρηµατοδότησης από το κεντρικό κράτος, αναιρείται de facto αυτή η δυνατότητα που δίνει το υπάρχον νοµικό πλαίσιο. Μ άλλα λόγια, η τοπική αυτοδιοίκηση είναι στην ουσία αµέτοχη στην άσκηση Κοινωνικής Πολιτικής Μπορεί δηλαδή να συµµετέχει µε εκπροσώπους της σε κεντρικά όργανα, όπως το Κεντρικό Συµβούλιο Υγείας (ΚΕ.Σ.Υ.) και την Συµβουλευτική Επιτροπή Κοινωνικών Υποθέσεων (Σ.Ε.Κ.Υ.) 11 Ν.2218/94 «ίδρυση νοµαρχιακής αυτοδιοίκηση, τροποποίηση διατάξεων για την πρωτοβάθµια αυτοδιοίκηση και την περιφέρεια και άλλες διατάξεις». 12 Σχετική αναφορά στο άρθρο 41 του Ν.2218/94 όριζε «η διοίκηση όλων των τοπικών υποθέσεων ανήκει στην αρµοδιότητα των δήµων και των κοινοτήτων, κύρια µέριµνα των οποίων αποτελεί η προαγωγή των κοινωνικών και οικονοµικών συµφερόντων, καθώς και των πολιτιστικών και πνευµατικών ενδιαφερόντων των κατοίκων της». Αντίστοιχη κατοχύρωση της αρµοδιότητας των πρωτοβάθµιων ΟΤΑ για όλες τις τοπικές υποθέσεις γίνεται και στο άρθρο 24 παρ.1 του ΚΚ. 13 ΕΕΤΑΑ: Ό.π., σελ

19 ΚΕΦΑΛΑΙΟ Β ΓΕΡΜΑΝΙΑ 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Η έκταση της Γερµανίας ανέρχεται σε τ.χ και ο πληθυσµός της σε κατοίκους, εκ των οποίων ποσοστό 8,9% είναι αλλοδαποί. 1 Σχεδόν περίπου το 15% του συνολικού πληθυσµού είναι ηλικίας κάτω των 16 ετών, ενώ το 18,3 % είναι άνω των Η Οµοσπονδιακή ηµοκρατία της Γερµανίας (Bundesrepublik Deutschland), σύµφωνα µε το Σύνταγµά της αποτελεί ένα δηµοκρατικό και κοινωνικό οµοσπονδιακό κράτος (άρθρο 20 Ι του Συντάγµατος ή Grundgesetz), του οποίου η συνταγµατική οργάνωση ανταποκρίνεται στις αρχές της µη βασιλευµένης, κοινοβουλευτικής δηµοκρατίας καθώς και στις αρχές του κράτους δικαίου (άρθρο 28 του Συντάγµατος). 3 Η Οµοσπονδιακή Γερµανική ηµοκρατία περιλαµβάνει 3 επίπεδα διακυβέρνησης: την Οµοσπονδιακή Κυβέρνηση (Bundesregierung), τα Κρατίδια (Landers) και την Τοπική Αυτοδιοίκηση σε κάθε Κρατίδιο ( ήµοι, Νοµαρχίες 4 και Αστικές Νοµαρχίες). 5 Κάθε επίπεδο διοίκησης είναι νοµικά αυτόνοµο και ανεξάρτητο στην εκπλήρωση των συνταγµατικά καθορισµένων αρµοδιοτήτων του. 6 Το Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν της Γερµανίας κατά το έτος 2000 αυξήθηκε κατά 3 % σε σχέση µε το έτος Οι δαπάνες για την εκπαίδευση γενικώς ανήλθαν κατά το 2000 σε ποσοστό 5,7 % επί του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος. Το εργατικό δυναµικό της ανίας ανήρχετο κατά το έτος 1999 σε άτοµα, εκ των οποίων 9,1 % ήταν αλλοδαποί. 7 Το µέσο ποσοστό ανεργίας κατά το Βλ ΑΘΑΝΑΣΟΠΟΥΛΟΣ Κωνστ., ΓΕ.: Η ταυτότητα των Κρατών Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Επιθεώρηση Αποκέντρωσης Τοπικής Αυτοδιοίκησης και Περιφερειακής Ανάπτυξης, τ.26/2001, σελ Βλ. Επιτροπή των Περιφερειών, Η Τοπική και Περιφερειακή ηµοκρατία στην Ευρωπαϊκή Ένωση, Cdr 222/98, Λουξεµβούργο, 1999, σελ Kreise: Νοµαρχίες ή ιοικητικές Περιφέρειες 5 Βλ. Committee of the Regions, European Union, 1999, σελ Βλ. ΓΕΩΡΓΟΥΛΗΣ Σταµ.: Τοπική και Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση στην Ε.Ε, Εκδόσεις Σάκκουλας, Αθήνα, 1997, σελ ΑΘΑΝΑΣΟΠΟΥΛΟΣ Κωνστ., ΓΕ.: Ό.π., σελ

20 κάλυπτε το 9,8% του εργατικού δυναµικού, ενώ ο µέσος όρος στην Ε.Ε την ίδια περίοδο ήταν 9,2 %. 8 Οι µετακινηθέντες οδικώς κατά το έτος 1999 ανήλθαν σε: επιβάτες, επί µετακινηθέντων συνολικώς ατόµων. Οι θάνατοι συνέπεια τροχαίων ατυχηµάτων ανήλθαν το έτος 1999 σε 9 άτοµα ανά κατοίκους. Τέλος, σηµειώνεται, ότι οι δαπάνες υγείας στη Γερµανία ανήλθαν, σύµφωνα µε στοιχεία του 2000, σε ποσοστό 10,6 % επί του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος της χώρας. 9 Γενικότερα, οι κοινωνικές δαπάνες ανέρχονται σε ποσοστό 30% επί του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος, ποσοστό υψηλότερο από τον ευρωπαϊκό µέσο όρο 22,9% ΙΟΙΚΗΣΗ ΣΕ ΕΠΙΠΕ Ο ΚΡΑΤΙ ΙΟΥ Η περιφερειακή οργάνωση της Γερµανίας διέπεται, κατά βάση, από τις ρυθµίσεις των άρθρων 20, 28, 30, 31, 70 και 89 του Συντάγµατος του 1949 καθώς και από τα συντάγµατα των Länder, τα οποία οργανώνουν την περιφερειακή τους διοίκηση µε αυτόνοµο τρόπο. Η επανένωση 11 Ανατολικής και υτικής Γερµανίας στις 3 Οκτωβρίου 1990 είχε ως αποτέλεσµα την αύξηση των κρατιδίων από 11 σε Τα κρατίδια είναι τεχνητοί µετασχηµατισµοί, που δηµιουργήθηκαν µετά των Β παγκόσµιο πόλεµο και διαφέρουν σηµαντικά ως προς το µέγεθος και το πολιτικό τους βάρος. 13 Καθένα από τα 16 κρατίδια εκλέγει το δικό του Κοινοβούλιο και διορίζει τη δική του κυβέρνηση. Μπορεί να καθορίσει τη δοµή της κυβέρνησης του, αλλά όλα τα κρατίδια προβλέπουν ένα αιρετό νοµοθετικό σώµα, στο εσωτερικό του οποίου εκπροσωπούνται τα κόµµατα. Ο αρχηγός του πλειοψηφούντος κόµµατος ή του µεγαλύτερου αναδεικνύεται επικεφαλής της εκτελεστικής εξουσίας ως κυβερνήτης (ministerprasident) του κρατιδίου, λειτουργεί στην ουσία ως πρωθυπουργός και συνεργάζεται µε ένα συµβούλιο υπουργών, τους οποίους διορίζει ο ίδιος ή οι πρόεδροι των άλλων κοµµάτων ΑΘΑΝΑΣΟΠΟΥΛΟΣ Κωνστ., ΓΕ.: Ό.π., σελ Πρόκειται για τη συµφωνία ενοποίησης, σύµφωνα µε την οποία έληξε η συµφωνία των 4 δυνάµεων κατοχής, µε αποτέλεσµα η Οµοσπονδιακή ηµοκρατία να αποκτήσει πλήρη κυριαρχία σε ολόκληρο το έδαφος των δύο Γερµανιών. 12 ΓΕΩΡΓΟΥΛΗΣ Σταµ.: Ό.π., σελ Επιτροπή των Περιφερειών, 1999: Ό.π., σελ

21 του συνασπισµού. Τρία, ωστόσο, κρατίδια το Βερολίνο, η Βρέµη και το Αµβούργοέχουν µονοεπίπεδη κυβέρνηση για κάθε πόλη και εκλέγουν δήµαρχο αντί για κυβερνήτη. Μεταξύ κρατικού και οµοσπονδιακού επιπέδου, σύµφωνα µε τον Θεµελιώδη Νόµο, υπάρχει συναρµοδιότητα σε «κοινά καθήκοντα». Η οµοσπονδία και τα κρατίδια από κοινού σχεδιάζουν και χρηµατοδοτούν την ανώτερη εκπαίδευση, την έρευνα και την επιστήµη, την βελτίωση των περιφερειακών οικονοµικών υποδοµών, την γεωργία και την προστασία των ακτών. 14 Η αποκλειστική νοµοθετική αρµοδιότητα των οµοσπονδιακών κρατών καλύπτει ουσιαστικά τον εκπαιδευτικό και νοµοθετικό τοµέα, το ραδιόφωνο και την τηλεόραση, την τοπική αυτοδιοίκηση, την αστυνοµία καθώς και τη δηµόσια τάξη, και την οδική κυκλοφορία. Σε όλους τους υπόλοιπους τοµείς της εσωτερικής πολιτικής τα οµόσπονδα κράτη αναπτύσσουν αυτόνοµα τους σχεδιασµούς τους στα πλαίσια της οµοσπονδιακής πολιτικής, είτε µε τη θέσπιση συµπληρωµατικής νοµοθεσίας είτε µέσω της συγκέντρωσης των οικονοµικών και διοικητικών πόρων τους. Τα κρατίδια έχουν ισχυρή θέση επειδή, παρά την αρχική πρόθεση του Συντάγµατος, συναποφασίζουν σε εκτεταµένο βαθµό σχετικά µε την οµοσπονδιακή νοµοθεσία.. 15 Χαρακτηριστικό, τέλος, στοιχείο του πολιτικού και διοικητικού συστήµατος της Οµοσπονδιακής ηµοκρατίας της Γερµανίας είναι η λειτουργία του κράτους σύµφωνα µε την αρχή της επικουρικότητας. Στην πραγµατικότητα αυτό οδηγεί σε µια διαδικασία εκχώρησης διοικητικών αρµοδιοτήτων παρά αρµοδιοτήτων άσκησης πολιτικής. Εποµένως, η οµοσπονδιακή κυβέρνηση διατηρεί το δικαίωµα να διαµορφώνει ένα σηµαντικό νοµοθετικό πλαίσιο που επηρεάζει υπηρεσίες, όπως η κοινωνική ασφάλιση ή η γεωργία, αλλά που επιτρέπει τις λεπτοµέρειες παροχής αυτών των υπηρεσιών να τις επεξεργαστούν τα κρατίδια, τα οποία µε τη σειρά τους µπορούν να µεταβιβάσουν κάποιες πλευρές της υλοποίησης στην τοπική αυτοδιοίκηση ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗ 3.1. ΤΟΠΙΚΕΣ ΟΜΕΣ: ΙΑΚΡΙΣΕΙΣ Σύµφωνα µε το Θεµελιώδη Νόµο (Άρθρο 28, παρ.1 και 2) οι οργανισµοί τοπικής αυτοδιοίκησης διοικούνται από εκπρόσωπος του λαού, που εκλέγονται µε 14 Βλ. Chandler J.: ηµόσια ιοίκηση, Συγκριτική Ανάλυση, επιστ.επιµ. Κ.Σπανού, εκδ.παπαζήση, Αθήνα 2003, σελ Επιτροπή των Περιφερειών, 1999: Ό.π., σελ Chandler J.: Ό.π., σελ

22 άµεσες, γενικές και ελεύθερες, ίσες και µυστικές εκλογές, και διατηρούν συνταγµατικά το δικαίωµα να ρυθµίζουν τις υποθέσεις τους βάσει των νοµών µε δική τους ευθύνη. Σε αυτό συµπεριλαµβάνεται και το γενικό δικαίωµα προσδιορισµού των καθηκόντων τους. Οι κύριες υποδιαιρέσεις της τοπικής αυτοδιοίκησης σε όλα τα γερµανικά κρατίδια, µε εξαίρεση την περίπτωση των Πόλεων-κρατών (Stadtstaaten) Berlin, Bremen και Hamburg, είναι οι ήµοι (Gemeinden) και οι Νοµαρχίες (Kreise). 17 H νοµαρχία αντιστοιχεί στην βρετανική κοµητεία και ο δήµος καλύπτει µικρότερες πόλεις και αγροτικές περιοχές. Σε κάποια κρατίδια οι εξουσίες των Gemeinden και των Kreise συνδυάζονται σε Sradtkreise (αστικές νοµαρχίες), που στην ουσία αποτελούν µια ενιαία τοπική αρχή. 18 Πρόκειται για τις ονοµαζόµενες υπερενώσεις κοινοτήτων (höhere Kommunalverbande). Στην Βαυαρία είναι οι κοµητείες (Bezirke), στην Ρηνανία- Παλατινάτο οι σύνδεσµοι κοµητειών (Bezirksverbande), στη Βάδη και στην Έσση οι σύνδεσµοι κοινωνικής πρόνοιας (Landeswohlfahrtsverbande) και στην Β.Ρηνανία- Βεστφαλία οι σύνδεσµοι περιοχών (Landesschaftverbande). Αυτές οι υπερενώσεις έχουν ως αντικείµενο καθήκοντα που µπορούν να ασκηθούν πιο αποτελεσµατικά από ευρύτερες διοικητικές ενώσεις. 19 Πινακας 1: Τοπικές διοικητικές µονάδες Νοµαρχίες (Kreise) ήµοι (Gemeinden) Aστικές Νοµαρχίες (Sradtkreise) Πηγή: Committee of the Regions 20 Οι νοµαρχίες και οι δήµοι αποτελούν τοπικούς οργανισµούς δηµοσίου δικαίου, έµµεσα εξαρτώµενους από το οµόσπονδο κράτος και συνεπώς αποτελούν µέρος της επικράτειας του. Ωστόσο, αφενός λόγω της δηµοκρατικής εντολής του συντάγµατος και αφετέρου λόγω της πολιτικής που εφαρµόζεται στην πράξη, οι οργανισµοί αυτοί 17 Βλ. Council of Europe, Structure and Operation of Local and Regional Democracy- Germany situation in 1998, Council of Europe Publishing, Strasbοurg 1999, σελ Chandler J.: Ό.π., σελ Council of Europe: Ό.π., σελ Βλ. Committee of the Regions, European Union, 1999, σελ

23 αποτελούν ουσιαστικά το τρίτο αυτόνοµο πολιτικό επίπεδο στα πλαίσια του πολιτικού και διοικητικού συστήµατος ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ Ο οργανισµός των δήµων και των νοµαρχιών θεσπίζεται βάσει των συνταγµατικών ρυθµίσεων σύµφωνα µε τη νοµοθεσία του κρατιδίου. Οι παραδόσεις της κάθε περιοχής αλλά και η επιρροή των συµµαχικών δυνάµεων οδήγησαν σε διαφορετικές µορφές οργανισµών, οι οποίες όµως υπόκεινται επί του παρόντος σε µια διαδικασία εναρµόνισης. Οι διαφορές αφορούν ουσιαστικά τον οργανισµό που ισχύει στο εσωτερικό του δήµου ή της νοµαρχίας, και ιδιαίτερα τη σχέση του Προεδρείου του δήµου/νοµαρχίας µε το δηµοτικό/νοµαρχιακό συµβούλιο, τον τρόπο εκλογής των συµβούλων και τα δικαιώµατα συµµετοχής των δηµοτών. 22 Ως προς την δοµή λήψης αποφάσεων των µονάδων της Τ.Α. υπάρχει ποικιλία, παρόλο που υπόκεινται στον έλεγχο της οµοσπονδιακής κυβέρνησης και των κρατιδίων. Η εξουσία τους απορρέει από τα αιρετά συµβούλια, αλλά τα εκτελεστικά τους όργανα µπορεί να διαφέρουν. Άλλοτε πρόκειται για άµεσα εκλεγµένους δηµάρχους µε ισχυρό ρόλο στην καθοδήγηση των πολιτικών της τοπικής αρχής, άλλοτε για συστήµατα στα οποία το συµβούλιο διορίζει ως εκτελεστικό όργανο έναν δήµαρχο ή ένα επαγγελµατία µάνατζερ της πόλης που αναλαµβάνει, αν όχι την άσκηση πολιτικής στη κοινότητα, το µεγαλύτερο µέρος της εφαρµογής των επιµέρους πολιτικών. 23 Στους οργανισµούς της βορείου Γερµανίας 24 αναπτύχθηκε έντονα ο θεσµός του ισχυρού δηµοτικού συµβουλίου. Αντίθετα, οι οργανισµοί της νοτίου Γερµανίας 25 χαρακτηρίζονται από την ισχυρή θέση του δηµάρχου, ο οποίος προΐσταται της διοίκησης του δήµου, του δηµοτικού συµβουλίου και όλων των επιτροπών που έχουν συγκροτηθεί. Στην περίπτωση όπου οι οργανισµοί 26 δίνουν ιδιαίτερο βάρος σε µια εκτελεστική δηµοτική αρχή (Magistrat 27 ), το δηµοτικό συµβούλιο εκλέγει όχι µόνο το 21 Επιτροπή των Περιφερειών, 1999: Ό.π., σελ Επιτροπή των Περιφερειών: Ό.π., σελ Chandler J.: Ό.π., σελ Ρηνανία-Βεστφαλία, Κάτω Σαξωνία 25 Βαυαρία, Βάδη-Βυρτεµβέργη 26 Ρηνανία-Παλατινάτο, Σάαρλαντ 27 Η εκτελεστική αυτή αρχή αποτελείται από αναπληρωτές δηµάρχους που έχουν την εποπτεία της διοίκησης, καθώς και από επίτιµα µέλη τα οποία εκλέγονται ανάλογα µε την δύναµη των κοµµάτων στο δηµοτικό συµβούλιο 22

24 δήµαρχο, αλλά και την εκτελεστική αρχή ως εποπτικό όργανο της διοίκησης. 28 Γενικότερα, υπάρχει η αντίληψη ότι οι λεπτοµέρειες της διοίκησης καλύτερο να αφήνονται στα εκτελεστικά όργανα και ότι τα αιρετά συµβούλια και οι επιτροπές τους πρέπει να ασχολούνται µε ζητήµατα ευρύτερης πολιτικής. 29 Πιο συγκεκριµένα, σε επίπεδο νοµαρχίας τα αντιπροσωπευτικά σώµατα εκλέγονται κάθε 4 χρόνια, ενώ ως προς την εκτελεστική εξουσία ο Νοµάρχης (Landrat) είναι ταυτόχρονα το κύριο εκτελεστικό όργανο της νοµαρχίας και του κρατιδίου στη διακυβέρνηση της Νοµαρχίας. Οµοίως, στο επίπεδο των δήµων οι εκτελεστικές εξουσίες εναπόκεινται στο τοπικό συµβούλιο, στο δήµαρχο ή στο manager. Στα περισσότερα, όµως, κρατίδια ο δήµαρχος είναι συγχρόνως ο επικεφαλής του τοπικού συµβουλίου και ο κύριος διευθύνων ΠΡΟΣ ΙΟΡΙΣΜΟΣ ΕΠΙΠΕ ΩΝ ΑΣΚΗΣΗΣ ΑΡΜΟ ΙΟΤΗΤΩΝ Σύµφωνα µε την αρχή της επικουρικότητας που διέπει το γερµανικό διοικητικό σύστηµα, γίνονται προσπάθειες να διοχετευτεί στις αρµόδιες µονάδες της τοπικής αυτοδιοίκησης τουλάχιστον το βάρος της διοικητικής εφαρµογής, αν όχι η άσκηση πολιτικής για λιγότερο σηµαντικές υπηρεσίες. Γι αυτό το λόγο η εξουσία διοχετεύεται σε µονάδες κυβέρνησης που είναι πλησιέστερες στον πολίτη και που δύνανται να αναλάβουν αποτελεσµατικά το συγκεκριµένο έργο. 31 Το Σύνταγµα καθορίζει το πλαίσιο µέσα στο οποίο οι δήµοι έχουν το δικαίωµα αντιµετώπισης των τοπικών προβληµάτων µε δική τους ευθύνη. Ο θεµελιώδης Νοµός της Βόννης απονέµει ρητά στους δήµους καθολική αρµοδιότητα για τις τοπικές υποθέσεις αλλά όχι και στις νοµαρχίες. Εποµένως, οι δήµοι είναι αρµόδιοι από το Σύνταγµα για τις τοπικές υποθέσεις, έχουν το δικαίωµα να δραστηριοποιούνται διοικητικά χωρίς να υπάρχει σχετική νοµοθετική πρόβλεψη και να δηµιουργούν µόνοι τους καινούριες αρµοδιότητες, εφόσον το Σύνταγµα προβλέπει ρητά τεκµήριο αρµοδιότητας υπέρ αυτών. 32 Σε αντίθεση πάντως µε τους δήµους, οι νοµαρχίες δεν διαθέτουν πεδίο αρµοδιοτήτων που να κατοχυρώνεται απευθείας από το Σύνταγµα. Στη Γερµανία οι νοµαρχίες απλά διεκπεραιώνουν αρµοδιότητες τριών ειδών, εκ των οποίων οι δύο 28 Επιτροπή των Περιφερειών: Ό.π., σελ Chandler J.: Ό.π., σελ Council of Europe: Ό.π., σελ. 14 και δικτυακός τόπος: 31 Chandler J.: Ό.π., σελ Βλ. ΜΠΕΣΙΛΑ-ΒΗΚΑ Ε., ΠΑΠΑΓΙΑΝΝΗΣ.: Σύγχρονες αρµοδιότητες της τοπικής αυτοδιοίκησης και ευρωπαϊκή ενοποίηση, Εκδόσεις Σάκκουλας, Αθήνα, 1997, σελ.7. 23

25 πρώτες αναφέρονται στους δήµους. Πρόκειται για την συµπληρωµατική (Ergänzungsfunktion), την εξισορροπητική (Ausgleichsfunktion) και, τέλος, την υπερδηµοτική (Übergemeindliche Funktion) λειτουργία. Στο πλαίσιο της λεγόµενης «συµπληρωµατικής» οι νοµαρχίες είτε αναλαµβάνουν εκείνες τις αρµοδιότητες τις οποίες δεν είναι σε θέση να ασκήσουν µεµονωµένοι ή και περισσότεροι δήµοι, είτε προσφέρουν βοήθεια και υποστήριξη για την διεκπεραίωση τέτοιων αρµοδιοτήτων. Στις ανάγκες των δήµων προσανατολίζεται και η λεγόµενη «εξισορροπητική» λειτουργία των νοµαρχιών που στοχεύει στην ισότιµη εξυπηρέτηση του πληθυσµού της νοµαρχίας. Επιπλέον, η νοµαρχία διεκπεραιώνει καθαρά νοµαρχιακές αρµοδιότητες στο πλαίσιο της λεγόµενης «υπερδηµοτικής» λειτουργίας της. Πρόκειται για αρµοδιότητες που αναφέρονται σε θέµατα που ξεπερνούν τα όρια των δήµων, είτε εδαφικά, είτε λειτουργικά, είτε οικονοµικά και καθορίζονται αποκλειστικά στο νόµο, εφόσον οι νοµαρχίες δεν έχουν την δυνατότητα να δηµιουργούν από µόνες τους νέες αρµοδιότητες. 33 Τέλος, η νοµαρχίες έχουν µια περαιτέρω κρίσιµη αποστολή, την εποπτεία των δραστηριοτήτων των δήµων µέσα στην περιοχή τους, κι εποµένως παίζουν το ρόλο του «νοµάρχη» ελέγχοντας τη νοµιµότητα των αποφάσεων των δήµων, αναστέλλοντας την εφαρµογή αυτών όταν κρίνουν τις τοπικές αποφάσεις ως µη νόµιµες. 34 Το φάσµα των σηµερινών καθηκόντων των νοµαρχιών και των δήµων είναι ευρύτατο. Αφορά τόσο την κάλυψη βασικών οικονοµικών και κοινωνικών αναγκών και την ανάπτυξη των δηµοσίων έργων υποδοµής, όσο και τον προγραµµατισµό της δηµοτικής ανάπτυξης. Ιδιαίτερο βάρος έχει ο κοινωνικός τοµέας (στέγαση, κοινωνική πρόνοια και φροντίδα των νέων, παιδικοί σταθµοί, νοσοκοµεία, περίθαλψη ηλικιωµένων), ο εκπαιδευτικός τοµέας (σχολεία και κέντρα λαϊκής επιµόρφωσης), οι καλλιτεχνικές και αθλητικές δραστηριότητες (ενίσχυση των συλλόγων, αθλητικά κέντρα, κολυµβητήρια), καθώς και η ανάπτυξη της οικονοµίας και η περιβαλλοντική πολιτική (π.χ. κέντρα εµπορικής και βιοµηχανικής ανάπτυξης, κέντρα ανάπτυξης της τεχνολογίας, πολιτική διαχείριση αποβλήτων). Τέλος, οι αστικές νοµαρχίες αναλαµβάνουν καθήκοντα σε µια ευρύτερη γεωγραφική ζώνη, τα οποία θα επιβάρυναν υπερβολικά τις µικρούς επιµέρους δήµους Βλ. ΧΛΕΠΑΣ Ν.-Κ.: Η πολυβάθµια αυτοδιοίκηση θεωρητικές αναζητήσεις και θεσµικές µεταµορφώσεις, Εκδόσεις Σάκκουλας, Αθήνα, 1994, σελ Chandler J.: Ό.π., σελ Επιτροπή των Περιφερειών: Ό.π., σελ

26 Πίνακας 2: Αρµοδιότητες κατά επίπεδο Πολιτική προστασία, δικαιοσύνη Προσχολική εκπαίδευση Κρατίδια Νοµαρχίες ήµοι Πρωτοβάθµια εκπαίδευση ευτεροβάθµια / τεχνική εκπαίδευση Ανώτερη εκπαίδευση Επιµόρφωση ενηλίκων Νοσοκοµεία Νηπιαγωγεία, Παιδικοί σταθµοί Κοινωνική πρόνοια Κοινωνική ασφάλεια Πολεοδοµία Περιφερειακός και αστικός σχεδιασµός Προστασία περιβάλλοντος Καλλιτεχνικές δραστηριότητες Αθλητικές / Ψυχαγωγικές δραστηριότητες Πηγή: Council of Europe ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ 4.1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Το γερµανικό σύστηµα κοινωνικής πρόνοιας, ένα από τα πιο γενναιόδωρα στον κόσµο, πρωτοτέθηκε σε εφαρµογή τον 19 ο αι. από τον απολυταρχικό Υπουργό Bismarck. Το 1880 προώθησε υποχρεωτικά ασφαλιστικά προγράµµατα υγείας, κατά ατυχηµάτων και υπέρ της προχωρηµένης ηλικίας, αρχές οι οποίες έθεσαν τις βάσεις για την σηµερινή κοινωνική πολιτική της Γερµανίας. Μέχρι την έναρξη του πρώτου παγκοσµίου πολέµου, το σύστηµα κοινωνικής πρόνοιας αφορούσε αποκλειστικά τους εργάτες και δεν µεριµνούσε για την υπαλληλική τάξη. Το 1927, ωστόσο, η κατάσταση άλλαξε, µε την παροχή προνοµίων σε όλους τους εργαζόµενους. Μετά το τέλος του πολέµου τέθηκε σε εφαρµογή ένα νέο πρόγραµµα 36 Council of Europe: Ό.π., σελ

27 ασφάλισης κατά της ανεργίας. Κατά την χιτλερική περίοδο οι παροχές αυξήθηκαν κατά κόρον κυρίως προς τους ηλικιωµένους και για θέµατα υγείας. Το 1957, ο Υπουργός Konrad Adenauer µε τον Συνταξιοδοτικό Νόµο αύξησε τις παροχές προς τους συνταξιούχους σε µεγάλο βαθµό, εφόσον ήθελε να αναδιανεµηθεί και σ αυτούς ο πλούτος του «οικονοµικού θαύµατος» της Γερµανίας. Το νέο σύστηµα αντικατέστησε το σύστηµα του Bismarck, τα οποίο στόχο είχε απλώς την προστασία των ηλικιωµένων από καταστάσεις εξαθλίωσης και φτώχειας. Ωστόσο, είκοσι χρόνια µετά η κατάσταση διαφοροποιήθηκε τελείως και το 1990 µε την ενοποίηση Ανατολικής και υτικής Γερµανίας οι δαπάνες αυξήθηκαν επικίνδυνα, όταν η µαζική απώλεια εργασιών στην ανατολική Γερµανία οδήγησε στην αύξηση των απαιτήσεων. Το µοντέλο χρηµατοδότησης 37 του συστήµατος πρόνοιας δεν ήταν πλέον βιώσιµο. 38 Με την ανάπτυξη του κράτους πρόνοιας στη δεκαετία του 1970 οι κοινωνικοί νόµοι αυξήθηκαν και ταυτόχρονα έγιναν πιο λεπτοµερείς και σαφείς, µε αποτέλεσµα επίκεντρο να αποτελούν πλέον οι τεχνικές και η ποιότητα των παρεχόµενων υπηρεσιών. Ως εκ τούτου η τοπική αυτοδιοίκηση «αναγκάστηκε» να δεσµευτεί και αναλάβει καθήκοντα του κοινωνικού κράτους. Ως προς την παροχή, λοιπόν, των κοινωνικών υπηρεσιών σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης, όλες οι αρµοδιότητες της Τ.Α. επηρεάζονται από τη νοµοθεσία και τον οικονοµικό προϋπολογισµό των κρατιδίων και γενικότερα της οµοσπονδιακής κυβέρνησης. Το τοπικό συµβούλιο αποφασίζει για τα συγκεκριµένα τοπικά προγράµµατα και τον βαθµό παροχής κοινωνικών υπηρεσιών στην επικράτειά τους. 39 Η τοπική αυτοδιοίκηση πιο συγκεκριµένα είναι αποκλειστικά υπεύθυνη για την παρεχόµενες κατ οίκον ή σε ιδρύµατα υπηρεσίες φροντίδας των ηλικιωµένων, για την προστασία των παιδιών και την παροχή βοήθειας σε άτοµα µε ειδικές ανάγκες. Επιπλέον, οι τοπικές αρχές είναι αρµόδιες για το δίκτυο ασφάλειας των πολιτών π.χ. επιδόµατα ανεργίας και συντήρησης σε ηλικιωµένους που δεν λαµβάνουν σύνταξη ή σε µονογονεϊκές οικογένειες µε χαµηλό εισόδηµα Οι παραπάνω αρµοδιότητες µπορεί να ασκούνται άµεσα ή και µε την συνεργασία του ιδιωτικού ή εθελοντικού τοµέα Μοντέλο «pay-as-you-go»: συνεισφορές εργοδοτών και εργαζοµένων, οι οποίες υπολογίζονται βάσει ποσοστού επί του ακαθάριστου εισοδήµατος. Το 1970 οι συνολικές κοινωνικές εισφορές ήταν περίπου 26% του ακαθάριστου εισοδήµατος, ενώ το 1990 έφταναν το 40%

28 Όσον αφορά τη χρηµατοδότηση των υπηρεσιών, κάθε κρατίδιο οφείλει να αποζηµιώνει τους δήµους για οποιαδήποτε αρµοδιότητα τους µεταβιβάζει. Επιπλέον, η Τ.Α. µπορεί να διαµορφώνει ιδία τον προϋπολογισµό της και να τον κατανείµει κατά το δοκούν. Οι αποκλειστικές αρµοδιότητες χρηµατοδοτούνται εφάπαξ από τον προϋπολογισµό του αντίστοιχου κρατιδίου. Σε γενικές γραµµές, τα νηπιαγωγεία, οι βρεφικοί σταθµοί και τα κέντρα επιµόρφωσης ενηλίκων επιχορηγούνται από τα κρατίδια, την τοπική αυτοδιοίκηση και σε µικρό βαθµό στηρίζονται οικονοµικά από τους χρήστες. Οι κοινωνικές υπηρεσίες για ηλικιωµένους και ΑΜΕΑ χρηµατοδοτούνται από το κρατίδιο και την Τ.Α., ενώ τα έξοδα λειτουργίας καλύπτονται και από την συµµετοχή των χρηστών. Σχετικά µε τα νοσοκοµεία, τέλος, τα µεν κρατίδια χρηµατοδοτούν την κατασκευή και επέκταση των νοσοκοµείων, ενώ το ασφαλιστικό σύστηµα υγείας καλύπτει τις παρεχόµενες υπηρεσίες ΠΑΡΕΧΟΜΕΝΕΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ ΥΓΕΙΑ Στην Γερµανία οι υπηρεσίες υγείας είναι αποκεντρωµένες µε αποτέλεσµα η παροχή υπηρεσιών υγείας να είναι αρµοδιότητα της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ως τώρα η διοίκηση των υποκαταστηµάτων αυτών ήταν βασικά αρµοδιότητα των κρατιδίων. Ωστόσο, τα κρατίδια έχουν µεταβιβάσει την παραπάνω αρµοδιότητα στους δήµους και κυρίως στις νοµαρχίες. Οι οµοσπονδιακοί νόµοι παρέχουν το νοµικό πλαίσιο για τα νοσοκοµεία, όπως ο Νέος Νόµος περί Νοσοκοµείων 42 και ο Νόµος περί Χρηµατοδότησης Νοσοκοµείων 43. Κάθε κρατίδιο θεσπίζει τους δικούς του νόµους, οι οποίοι ορίζουν τις βασικές αρχές που εγγυώνται µια ικανοποιητική νοσηλευτική περίθαλψη εντός της επικράτειάς τους. Σε επίπεδο κρατιδίου τα σχέδια προϋποθέσεων νοσηλευτικής περίθαλψης διασφαλίζουν την παροχή επαρκών κλινών για τον αντίστοιχο πληθυσµό. Παράλληλα, σε επίπεδο νοµαρχίας και δήµου η τοπική αυτοδιοίκηση είναι αρµόδια για την ίδρυση και λειτουργία και χρηµατοδότηση των δηµόσιων νοσοκοµείων και των εξ αυτών παρεχόµενων υπηρεσιών. Τα υποκαταστήµατα υγείας έχουν διάφορες αρµοδιότητες αλλά κυρίως εστιάζουν στην πρόληψη π.χ. παρέχουν υπηρεσίες ενηµέρωσης του κοινού για διάφορα θέµατα υγείας, σωµατικής και διανοητικής 41 Βλ. Council of Europe, The role of local authorities in the field of local social services, Local and regional authorities, No. 73, Strasbourg 2000, σελ Krankehaus-Neuordnungsgesetz, Krankehaus-Finanzierungsgesetz,