ΕΚΘΕΣΗ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΩΝ σχετικά με τη διαδικασία συναπόφασης και συνδιαλλαγής

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Αντιπρόεδροι αρμόδιοι για τη συνδιαλλαγή ΕΚΘΕΣΗ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΩΝ σχετικά με τη διαδικασία συναπόφασης και συνδιαλλαγής 14 Ιουλίου Ιουνίου 2014 (7η κοινοβουλευτική περίοδος) την οποία υποβάλλουν οι Gianni PITTELLA Alejo VIDAL-QUADRAS Γεώργιος ΠΑΠΑΣΤΑΜΚΟΣ Αντιπρόεδροι αρμόδιοι για τη συνδιαλλαγή EL EL

2

3 ΠΡΟΛΟΓΟΣ Ως αντιπρόεδροι αρμόδιοι για τη συνδιαλλαγή στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, έχουμε την τιμή να υποβάλουμε την παρούσα έκθεση δραστηριοτήτων σχετικά με τη διαδικασία συναπόφασης και συνδιαλλαγής κατά την 7η κοινοβουλευτική περίοδο (14 Ιουλίου Ιουνίου 2014). Η Συνθήκη της Λισαβόνας, η οποία τέθηκε σε ισχύ τον Δεκέμβριο του 2009, εισήγαγε μια σειρά αλλαγών και καινοτομιών οι οποίες αναπόφευκτα είχαν σημαντικό αντίκτυπο στις σχετικές με τη συναπόφαση εργασίες και πρακτικές του Κοινοβουλίου. Το πεδίο εφαρμογής της πλέον «συνήθους νομοθετικής διαδικασίας» σχεδόν διπλασιάστηκε, με σημαντικές επιπτώσεις στις εργασίες πολλών κοινοβουλευτικών επιτροπών (ιδίως εκείνων που προηγουμένως δεν ήταν εξοικειωμένες με τη διαδικασία συναπόφασης) και στη διοργανική συνεργασία εν γένει. Η συναπόφαση έχει αλλάξει σημαντικά από τότε που θεσπίστηκε, πριν από 20 χρόνια, βάσει της Συνθήκης του Μάαστριχτ, και έχει διανύσει πολύ δρόμο από την περίοδο της «σύγκρουσης των πολιτισμών» που χαρακτήρισε την πρώιμη περίοδό της. Πρόκειται πλέον για μια καλά συντονισμένη νομοθετική διαδικασία με τη συμμετοχή θεσμικών οργάνων τα οποία, σε γενικές γραμμές, δεν είχαν συνεργαστεί ποτέ στο παρελθόν τόσο στενά και αποτελεσματικά και τα οποία έχουν αξιοποιήσει με τον καλύτερο δυνατόν τρόπο την ευελιξία που αποτελεί εγγενές χαρακτηριστικό των διατάξεων της Συνθήκης. Κατά συνέπεια, δεν προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι η «συνήθης νομοθετική διαδικασία» έχει υιοθετήσει την τάση για επίτευξη συμφωνιών σε αρχικό στάδιο στο πλαίσιο των προηγούμενων κοινοβουλευτικών περιόδων. Μόνο η επίτευξη συμφωνιών κατά την πρώτη ανάγνωση αποτέλεσε το 85% των φακέλων συναπόφασης που εγκρίθηκαν την περίοδο και αποτελεί ένα από τα καθοριστικά χαρακτηριστικά της πρωτογενούς νομοθετικής διαδικασίας της ΕΕ. Όμως, με την παράλληλη αύξηση των ανεπίσημων τριμερών διαπραγματεύσεων τέθηκαν έγκυρα ερωτήματα σχετικά με τη διαφάνεια της διαδικασίας συναπόφασης, και, ως εκ τούτου, το Κοινοβούλιο έκανε ένα περαιτέρω βήμα προς την κατεύθυνση της βελτίωσης του ανοικτού πνεύματος και της λογοδοσίας των εσωτερικών μεθόδων εργασίας του, εναρμονίζοντας για μια ακόμα φορά τον Κανονισμό του. Ίσως έχει έρθει πλέον ο καιρός τα θεσμικά όργανα να προβληματιστούν από κοινού για το πώς θα αντιμετωπίσουν ορισμένες από τις δικαιολογημένες ανησυχίες των πολιτών. Η παρούσα έκθεση δραστηριοτήτων διαφέρει ελαφρώς από τις προηγούμενες εκδόσεις ως προς τη δομή και το περιεχόμενό της. Αντανακλώντας τις βασικές αλλαγές που επήλθαν μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας και, συνεπώς, τις πιο εντυπωσιακές τάσεις και τα πολιτικά ζητήματα που απασχόλησαν την 7η κοινοβουλευτική περίοδο, επικεντρώνεται σε μεγάλο βαθμό σε γεγονότα, στοιχεία και εξελίξεις της διαδικασίας συναπόφασης, όπως στις διαπραγματεύσεις για τα μέσα του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου, τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις και τις εκτελεστικές πράξεις, καθώς και στη διαδικασία έγκρισης, ενώ η συνδιαλλαγή διαδραματίζει λιγότερο σημαντικό ρόλο (ποσοστό μικρότερο του 2% των φακέλων οδηγήθηκαν σε τρίτη ανάγνωση). Ολοκληρώνεται με μια σειρά συστάσεων για τους διαδόχους μας, οι οποίες ελπίζουμε ότι θα παράσχουν καλύτερα εφόδια στο Κοινοβούλιο προκειμένου να αντιμετωπίσει ορισμένες από τις μελλοντικές προκλήσεις.

4 Η έκθεση καλύπτει ολόκληρη την 7η κοινοβουλευτική περίοδο και θα θέλαμε να ευχαριστήσουμε θερμά την πρώην Αντιπρόεδρο, κ. Ρόδη Κράτσα-Τσαγκαροπούλου, για το έργο της κατά το πρώτο ήμισυ της παρούσας κοινοβουλευτικής περιόδου. Gianni PITTELLA Alejo VIDAL-QUADRAS Γεώργιος ΠΑΠΑΣΤΑΜΚΟΣ Αντιπρόεδροι αρμόδιοι για τη συνδιαλλαγή

5 ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ Εισαγωγή Συναπόφαση, ή αλλιώς συνήθης νομοθετική διαδικασία Επισκόπηση της συναπόφασης Εξελίξεις όσον αφορά τη διαδικασία συναπόφασης Διοργανικές σχέσεις Διαπραγματεύσεις σχετικά με τα μέσα του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου Διοργανικές διαπραγματεύσεις και εσωτερικός κανονισμός του Κοινοβουλίου Κατ εξουσιοδότηση πράξεις και εκτελεστικές πράξεις Έγκριση Συνδιαλλαγή Επισκόπηση των διαδικασιών συνδιαλλαγής κατά την 7η κοινοβουλευτική περίοδο Συνδιαλλαγή σχετικά με τη μακροοικονομική χρηματοδοτική συνδρομή στη Γεωργία (2013) Συνδιαλλαγή σχετικά με τους μηχανισμούς εξωτερικής χρηματοδότησης (τέσσερις φάκελοι) (2011) Συνδιαλλαγή σχετικά με τα νέα τρόφιμα ( ) Συνδιαλλαγή σχετικά με τα δικαιώματα των επιβατών (2010) Συνδιαλλαγή σχετικά με τις τηλεπικοινωνίες (2009) Συνδιαλλαγή σχετικά με τις στατιστικές για τα φυτοφάρμακα (2009) Εξελίξεις όσον αφορά τη συνδιαλλαγή Συμπεράσματα και συστάσεις Συμπεράσματα Συστάσεις...53 Γλωσσάριο Παράρτημα I Κατάλογος των νομικών βάσεων που προβλέπουν τη συνήθη νομοθετική διαδικασία στη Συνθήκη της Λισαβόνας Παράρτημα II Κατάλογος ολοκληρωμένων μηχανισμών ΠΔΠ ανά επιτροπή Παράρτημα III Άρθρο 73 & άρθρο 74 του Κανονισμού σχετικά με τις διοργανικές διαπραγματεύσεις στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας: απόφαση για την έναρξη διαπραγματεύσεων.. 65

6 Εισαγωγή Σύμφωνα με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, η οποία τέθηκε σε ισχύ την 1η Δεκεμβρίου 2009, η συναπόφαση έγινε επισήμως η «συνήθης νομοθετική διαδικασία» και ο γενικός κανόνας για τη θέσπιση νομοθεσίας σε επίπεδο ΕΕ,1 με την εισαγωγή νέων νομικών βάσεων, μεταξύ άλλων, στους τομείς της ελευθερίας, της ασφάλειας και της δικαιοσύνης, του διεθνούς εμπορίου, της γεωργίας και της αλιείας. Μόνο ένας σχετικά μικρός αριθμός τομέων πολιτικής εξακολουθούν να υπόκεινται στη διαδικασία διαβούλευσης και το Κοινοβούλιο νομοθετεί πλέον από κοινού και επί ίσοις όροις με το Συμβούλιο για τη μεγάλη πλειονότητα των νομοθετικών προτάσεων που υποβάλλονται από την Επιτροπή. Το πρώτο μέρος της παρούσας έκθεσης δραστηριοτήτων ξεκινά με μια ποσοτική και ποιοτική ανάλυση των πιο σχετικών στατιστικών στοιχείων που αφορούν τη διαδικασία συναπόφασης, παρέχοντας μια ευρεία επισκόπηση της διαδικασίας συναπόφασης κατά την 7η κοινοβουλευτική περίοδο (ενότητα 1.1), επισημαίνοντας επίσης σχετικές μεσοπρόθεσμες ή μακροπρόθεσμες εξελίξεις. Ειδικότερα, εστιάζει σε ορισμένες από τις βασικές αλλαγές μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας, όπως στον αριθμό των προτάσεων και των φακέλων που εγκρίνονται στο πλαίσιο της διαδικασίας συναπόφασης (επίσης σε σύγκριση με τις αντίστοιχες προτάσεις και φακέλους που υποβάλλονται σε διαδικασία διαβούλευσης) και την κατανομή τους μεταξύ των κοινοβουλευτικών επιτροπών. Επίσης, τα στοιχεία αποκαλύπτουν ή επιβεβαιώνουν συγκεκριμένες τάσεις που αφορούν, για παράδειγμα, το στάδιο έγκρισης των φακέλων συναπόφασης καθώς και τη διάρκεια της εν λόγω διαδικασίας. Η εν λόγω στατιστική ανάλυση ακολουθείται από μια παρουσίαση των βασικών πρόσφατων εξελίξεων που αφορούν τη διαδικασία συναπόφασης (ενότητα 1.2.). Η από κοινού εξέτασή τους παρέχει έναν ολοκληρωμένο οδηγό για την τρέχουσα κατάσταση όσον αφορά ζητήματα που άπτονται της διαδικασίας συναπόφασης κατά τη διάρκεια και κατά τη λήξη της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου, τονίζοντας επίσης ορισμένες προκλήσεις για τις οποίες το επόμενο Κοινοβούλιο θα πρέπει να αναζητήσει λύσεις, και καλύπτοντας τομείς στους οποίους πρέπει να σημειωθεί περαιτέρω εσωτερική και διοργανική πρόοδος. Συνολικά, το Κοινοβούλιο συνέχισε να αυξάνει το κύρος και την επιρροή του τα πέντε τελευταία χρόνια. Αυτό υπήρξε απόρροια των διαδοχικών αναθεωρήσεων της Συνθήκης, όμως συνιστά επίσης ένδειξη της ικανότητας του θεσμικού οργάνου να προσαρμόζεται αποτελεσματικά σε ένα συχνά μεταβαλλόμενο διοργανικό περιβάλλον, καθώς και απόδειξη του τρόπου με τον οποίο έχει αναλάβει επιτυχώς τις διάφορες εξουσίες και τα προνόμια που του ανατέθηκαν μέσω της Συνθήκης. Οι διοργανικές σχέσεις (ενότητα 1.2.1) εξακολούθησαν να εξελίσσονται κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου, αντικατοπτρίζοντας εν γένει τις βασικές αλλαγές που εισήγαγε η Συνθήκη της Λισαβόνας. Ενώ η συνήθης νομοθετική διαδικασία περιλαμβάνει πλέον πολυάριθμες πρακτικές τις οποίες τα θεσμικά όργανα έχουν αναπτύξει και βελτιώσει με την πάροδο του χρόνου, η επέκταση του πεδίου εφαρμογής που πραγματοποιήθηκε στο τέλος του 2009 είχε ως αποτέλεσμα κάποιες κοινοβουλευτικές επιτροπές να διαχειριστούν για πρώτη φορά φακέλους συναπόφασης. Το γεγονός αυτό είχε αναπόφευκτα επιπτώσεις στο εσωτερικό του Κοινοβουλίου, ταυτόχρονα όμως 1 Ο όρος συναπόφαση επικρατεί και θα χρησιμοποιείται εναλλακτικά στην παρούσα έκθεση δραστηριοτήτων παράλληλα με τη νέα ορολογία. 1

7 σήμαινε ότι δοκιμασμένες διοργανικές πρακτικές επεκτάθηκαν σε νέους τομείς πολιτικής, συχνά με τη συμμετοχή φορέων (στο Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή) οι οποίοι στο παρελθόν δεν ήταν εξοικειωμένοι με τους επίσημους και ανεπίσημους μηχανισμούς που διέπουν τη διοργανική νομοθετική διαδικασία συναπόφασης. Επίσης, ορισμένοι τομείς πολιτικής σηματοδοτήθηκαν από αντικρουόμενες ερμηνείες των διατάξεων της Συνθήκης και θεσμικές ευθύνες, οι οποίες οδήγησαν σε μια σειρά πολιτικών και νομικών εντάσεων. Πολλά ζητήματα σχετικά με τις διοργανικές σχέσεις, καθώς και η εξέλιξη της διαδικασίας συναπόφασης γενικότερα, συζητήθηκαν στη Διάσκεψη του Κοινοβουλίου με θέμα «20 χρόνια συναπόφαση», που πραγματοποιήθηκε στις 5 Νοεμβρίου 2013 υπό την αιγίδα των τριών Αντιπροέδρων αρμόδιων για τη συνδιαλλαγή. Κατά συνέπεια, οι προκλήσεις ήταν σημαντικές, ιδίως δεδομένης της πολιτικής και δημοσιονομικής σπουδαιότητας του πλήθους των νομοθετικών φακέλων που τέθηκαν υπό διαπραγμάτευση στο πλαίσιο του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (ΠΔΠ) (ενότητα 1.2.2). Για πρώτη φορά το Κοινοβούλιο είχε ευρείες αρμοδιότητες επί των δημοσιονομικών προγραμμάτων καθώς και το δικαίωμα έγκρισης επί του συνολικού κανονισμού για το ΠΔΠ. Διατέθηκαν σημαντικοί πόροι επί μεγάλο χρονικό διάστημα (από τα μέσα του 2011 έως την άνοιξη του 2014), ενώ το έργο συντονισμού της προσέγγισης του Κοινοβουλίου, τόσο σε πολιτικό όσο και σε διοικητικό επίπεδο, αποδείχτηκε τεράστια δοκιμασία. Δεδομένου του μεγάλου αριθμού των φακέλων συναπόφασης που υποβάλλονται πλέον από την Επιτροπή κάθε κοινοβουλευτική περίοδο και με την προοδευτική αύξηση των συμφωνιών κατά την πρώτη ανάγνωση (και, ως εκ τούτου, των τριμερών διαπραγματεύσεων), τα ζητήματα που αφορούν τη διαφάνεια και τη δημοκρατική λογοδοσία παρέμειναν υπό εξέταση και αποδείχτηκε αναγκαία η αναθεώρηση των εσωτερικών μεθόδων εργασίας του Κοινοβουλίου που αφορούν τις διοργανικές διαπραγματεύσεις (ενότητα 1.2.3). Μετά την έγκριση, στο τέλος της 6ης κοινοβουλευτικής περιόδου, του κώδικα δεοντολογίας του Κοινοβουλίου σχετικά με τις διαδικασίες διαπραγμάτευσης στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, η Διάσκεψη των Προέδρων δρομολόγησε διαδικασία αναθεώρησης του πρώην άρθρου 70 (νυν άρθρο 73) του Κανονισμού του Κοινοβουλίου (ο οποίος τέθηκε σε ισχύ τον Δεκέμβριο του 2012) προκειμένου να εναρμονιστούν και να καταστούν δεσμευτικές ορισμένες εσωτερικές πρακτικές (ιδίως σε επίπεδο επιτροπών) σχετικά με τις διοργανικές νομοθετικές διαδικασίες. Η διαδικασία συναπόφασης βάσει της Συνθήκης της Λισαβόνας έδωσε στο Κοινοβούλιο ορισμένες εξουσίες που εκτείνονται πέρα από την έγκριση νομοθεσίας. Ειδικότερα, η θέσπιση κατ εξουσιοδότηση πράξεων (ενότητα 1.2.4) διεύρυνε το πεδίο εφαρμογής της εξουσίας που έχει το Κοινοβούλιο να ελέγχει ορισμένες μη νομοθετικές πράξεις, επί των οποίων έχει απεριόριστο δικαίωμα αρνησικυρίας. Επιπλέον, απαιτείται πλέον η έγκριση του Κοινοβουλίου (ενότητα 1.2.5) για όλες τις διεθνείς συμφωνίες σε τομείς στους οποίους εφαρμόζεται η συνήθης νομοθετική διαδικασία, ενισχύοντας με τον τρόπο αυτό σημαντικά την κοινοβουλευτική εποπτεία της εξωτερικής διάστασης των τομέων της εσωτερικής πολιτικής. Το δεύτερο μέρος της παρούσας έκθεσης δραστηριοτήτων καλύπτει τη διαδικασία συνδιαλλαγής. Ξεκινά με μια επισκόπηση των διαδικασιών συνδιαλλαγής που πραγματοποιήθηκαν κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου (ενότητα 2.1), επιβεβαιώνοντας την τάση για 2

8 λιγότερες συνδιαλλαγές που ήταν ήδη εμφανής στις προηγούμενες νομοθετικές περιόδους, ενώ παράλληλα επισημαίνει συγκεκριμένα ζητήματα που συνδέονται με την πρακτική εφαρμογή των νέων αρμοδιοτήτων μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας των φακέλων που έφτασαν στο τελικό στάδιο της διαδικασίας συναπόφασης. Η επισκόπηση αυτή ακολουθείται από μια σύντομη αξιολόγηση των βασικών εξελίξεων που αφορούν τη διαδικασία συνδιαλλαγής (ενότητα 2.2), εστιάζοντας στα καινούρια χαρακτηριστικά και τους φορείς των φακέλων και των διαπραγματεύσεων συνδιαλλαγής στο πλαίσιο της 7ης νομοθετικής περιόδου. Τέλος, η έκθεση δραστηριοτήτων ολοκληρώνεται με μια σειρά συμπερασμάτων και συστάσεων (ενότητες 3.1 και 3.2) σχετικά με τις βασικές αλλαγές, τις τάσεις και τις εξελίξεις που αφορούν τη διαδικασία συναπόφασης στο πλαίσιο της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, εξετάζοντας επίσης τα «ανοικτά» ζητήματα και τις σημαντικότερες προκλήσεις που ίσως κληθεί να αντιμετωπίσει το επόμενο Κοινοβούλιο. 3

9 1. Συναπόφαση, ή αλλιώς συνήθης νομοθετική διαδικασία 1.1. Επισκόπηση της συναπόφασης Η συναπόφαση ως αναλογία νομοθετικών φακέλων Από τότε που θεσπίστηκε η διαδικασία συναπόφασης βάσει της Συνθήκης του Μάαστριχτ το 1993, η σχετική σημασία της αυξάνεται σε κάθε κοινοβουλευτική περίοδο. Η 7η κοινοβουλευτική περίοδος δεν αποτέλεσε εξαίρεση: με την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, η διαδικασία συναπόφασης μετατράπηκε στη συνήθη νομοθετική διαδικασία και, πιστή στη νέα της ονομασία, ξεπέρασε τη διαδικασία διαβούλευσης ως την πιο συνήθη διαδικασία που χρησιμοποιούνταν από την Επιτροπή για την έγκριση νομοθετικών προτάσεων.2 Συγκρινόμενη με τη διαδικασία διαβούλευσης (και με την παλιά διαδικασία συνεργασίας στο πλαίσιο της 4ης κοινοβουλευτικής περιόδου),3 η αναλογική της αύξηση με την πάροδο του χρόνου αντικατοπτρίζει τη σημασία των διαδοχικών Συνθηκών, από την άποψη της συναπόφασης: ενώ η αλλαγή ήταν αρχικά σταδιακή στο πλαίσιο της Συνθήκης του Άμστερνταμ και, στη συνέχεια, της Νίκαιας, η Συνθήκη της Λισαβόνας αποτέλεσε μια πραγματική μεταμόρφωση του νομοθετικού πλαισίου της ΕΕ και σηματοδότησε την έναρξη μιας νέας εποχής. Πράγματι, κατά την περίοδο , εφαρμόστηκε σε ποσοστό σχεδόν 90% των νομοθετικών προτάσεων που εγκρίθηκαν από την Επιτροπή. Όπως απεικονίζεται στο σχήμα 1, επρόκειτο για μια σημαντική αύξηση σε σύγκριση με την 4η (21%), την 5η (42%) και την 6η (49%) κοινοβουλευτική περίοδο. Αξίζει επίσης να σημειωθεί η σημαντική μείωση του συνολικού αριθμού των νομοθετικών προτάσεων που εγκρίθηκαν από την Επιτροπή κατά την 7η κοινοβουλευτική περίοδο σε 635, δηλαδή μειώθηκαν κατά 40% σε σύγκριση με τις τρεις προηγούμενες κοινοβουλευτικές περιόδους. 2 Πλήρης κατάλογος των νομικών βάσεων για τη διαδικασία της συναπόφασης σύμφωνα με τη Συνθήκη της Λισαβόνας διατίθεται στο παράρτημα Ι. 3 Η σημασία της διαδικασίας συνεργασίας μειώθηκε με την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ, όπου προοριζόταν για περιορισμένο αριθμό διατάξεων σχετικά με την Οικονομική και Νομισματική Πολιτική. Η διαδικασία καταργήθηκε μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας. 4

10 Σχήμα 1: Κατανομή των νομοθετικών προτάσεων στο πλαίσιο των διαδικασιών συνεργασίας, διαβούλευσης και συναπόφασης ανά κοινοβουλευτική περίοδο4 Η αύξηση του αριθμού των φακέλων συναπόφασης συνέπεσε με μείωση στη χρήση της διαδικασίας διαβούλευσης τόσο με απόλυτους όσο και με σχετικούς όρους. 5 Η διαβούλευση, ως ειδική νομοθετική διαδικασία η οποία πλέον εφαρμόζεται σε συγκεκριμένα μέτρα σε έναν περιορισμένο αριθμό τομέων πολιτικής (όπως ο ανταγωνισμός, η νομισματική πολιτική, η Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας, η απασχόληση και η κοινωνική πολιτική, καθώς και σε ορισμένα μέτρα δημοσιονομικού χαρακτήρα στους τομείς του περιβάλλοντος και της ενέργειας),6 χρησιμοποιήθηκε μόνο για το 11% επί του συνόλου των νομοθετικών προτάσεων που εγκρίθηκαν από την Επιτροπή κατά την 7η κοινοβουλευτική περίοδο μια σημαντική μείωση από την περίοδο , τότε που το ποσοστό σε σύγκριση με τη συναπόφαση (και τη συνεργασία) ήταν 71%. Αριθμός προτάσεων και φακέλων συναπόφασης που εγκρίθηκαν Η αυξανόμενη σχετική σημασία της συναπόφασης συνδέεται με προοδευτική αύξηση του αριθμού των προτάσεων συναπόφασης που εγκρίθηκαν από την Επιτροπή: 432 προτάσεις υποβλήθηκαν από την Επιτροπή κατά την 5η κοινοβουλευτική περίοδο, 508 κατά την 6η κοινοβουλευτική περίοδο, με τον αριθμό να ανέρχεται σε 562 κατά την 7η κοινοβουλευτική περίοδο. 4 Οι στατιστικές αυτές βασίζονται στις ημερομηνίες έγκρισης των νομοθετικών προτάσεων από την Επιτροπή. Βλέπε Οι κοινοβουλευτικές περίοδοι για το εν λόγω σχήμα και για όλα τα επόμενα είναι: 01/05/ /04/1999, 01/05/ /04/2004, 01/05/ /07/2009 και 14/07/ /06/ Στο πλαίσιο της διαδικασίας διαβούλευσης (άρθρο 289 της ΣΛΕΕ), το Κοινοβούλιο καλείται να γνωμοδοτήσει σχετικά με την προτεινόμενη νομοθεσία προτού αυτή εγκριθεί από το Συμβούλιο. Το Συμβούλιο δεν μπορεί να δράσει προτού το Κοινοβούλιο εγκρίνει τη γνωμοδότησή του, χωρίς όμως η τελευταία να έχει δεσμευτικό χαρακτήρα. 6 Πλήρης κατάλογος των νομικών βάσεων για τη διαδικασία της διαβούλευσης διατίθεται στον ιστότοπο Συνδιαλλαγής και Συναπόφασης. 5

11 Αντιστοίχως, υπήρξε μια σταθερή αύξηση στον αριθμό των φακέλων συναπόφασης που εγκρίθηκαν από τους συννομοθέτες κατά τη διάρκεια των διαδοχικών κοινοβουλευτικών περιόδων. Η τάση αυτή επιβεβαιώθηκε την περίοδο , κατά τη διάρκεια της οποίας εγκρίθηκαν 488 φάκελοι. Στο σχήμα 2 απεικονίζονται οι αυξανόμενοι αριθμοί των προτάσεων συναπόφασης που υποβλήθηκαν από την Επιτροπή και των φακέλων συναπόφασης που εγκρίθηκαν από τους συννομοθέτες κατά την 5η, την 6η και την 7η κοινοβουλευτική περίοδο. Σχήμα 2: Αριθμός προτάσεων της Επιτροπής και φακέλων συναπόφασης που εγκρίθηκαν ανά κοινοβουλευτική περίοδο μεταξύ του 1999 και του 2014, με βάση την ημερομηνία έγκρισης7 Το σχήμα 3 παρουσιάζει τον αριθμό των φακέλων που εγκρίθηκαν ανά κοινοβουλευτικό έτος και αποκαλύπτει μια κυκλική τάση: οι αριθμοί αυξάνονται σχεδόν σταθερά κατά τη διάρκεια κάθε κοινοβουλευτικής περιόδου, με σημαντική αύξηση κατά το τελευταίο κοινοβουλευτικό έτος. Το ίδιο μοτίβο ακολούθησε και η 7η κοινοβουλευτική περίοδος: Το έτος εγκρίθηκαν 192 φάκελοι, αριθμός υπερδιπλάσιος σε σύγκριση με το προηγούμενο έτος ( ). Φυσικά, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο εργάζονται σκληρά για να προβούν σε συμφωνία και να περαιώσουν τους φακέλους πριν από τη λήξη κάθε κοινοβουλευτικής περιόδου. Ωστόσο, μια περαιτέρω εξήγηση για την ιδιαιτέρως απότομη αύξηση κατά τη λήξη της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου είναι η περαίωση ενός μεγάλου αριθμού νομοθετικών πράξεων του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (περίπου 65) το Εκτός εάν ορίζεται διαφορετικά, όλες οι στατιστικές σχετικά με φακέλους που εγκρίθηκαν από τους συννομοθέτες βασίζονται στην ημερομηνία έγκρισης. 6

12 Σχήμα 3: Αριθμός αρχείων συναπόφασης που εγκρίθηκαν κατά τη διάρκεια ενός κοινοβουλευτικού έτους στην περίοδο Αύξηση του αριθμού των νομικών βάσεων που προορίζονται για διαδικασία συναπόφασης Κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου, εγκρίθηκαν 488 φάκελοι συναπόφασης, δηλαδή αυξήθηκαν κατά 34 σε σύγκριση με την 6η κοινοβουλευτική περίοδο. Επρόκειτο για μια σχετικά μέτρια αύξηση, λαμβανομένης υπόψη της διεύρυνσης του πεδίου εφαρμογής της διαδικασίας συναπόφασης βάσει της Συμφωνίας της Λισαβόνας, η οποία σχεδόν διπλασίασε σε 85 τον αριθμό των νομικών βάσεων για τη διαδικασία της συναπόφασης. Στους περισσότερους από τους νέους τομείς συναπόφασης, η Ένωση εφάρμοζε προηγουμένως διαφορετική νομοθετική διαδικασία, όμως 17 νομικές βάσεις καλύπτουν εντελώς νέους τομείς δράσης της Ένωσης. Από τους συνολικά 488 φακέλους συναπόφασης που εγκρίθηκαν την περίοδο , οι 210 εγκρίθηκαν με τη χρήση νέων νομικών βάσεων για τη διαδικασία της συναπόφασης. Μεταξύ αυτών, το 13% (ή 27 φάκελοι) εγκρίθηκε στο πλαίσιο της διαδικασίας συναπόφασης σε τομείς στους οποίους η αρμοδιότητα της Ένωσης θεσπίστηκε μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας.9 8 Για την περίοδο : οι φάκελοι που εγκρίθηκαν από την 1η Μαΐου του πρώτου έτους έως την 30ή Απριλίου του δεύτερου έτους για την περίοδο : οι φάκελοι που εγκρίθηκαν από την 14η Ιουλίου του πρώτου έτους έως την 13η Ιουλίου του δεύτερου έτους, εκτός από το έτος , το οποίο λήγει στις 30 Ιουνίου Σε αυτούς συμπεριλήφθηκαν επτά πράξεις στον τομέα της ενέργειας (άρθρο 194 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ) και φάκελοι στους τομείς της πνευματικής ιδιοκτησίας (άρθρο 118 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ), της πολιτικής διαστήματος (άρθρο 189 της ΣΛΕΕ) και της πολιτικής προστασίας από ανθρωπογενείς και φυσικές καταστροφές (άρθρο 196 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ). 7

13 196; 43% 257; 57% Νέοι τομείς συναπόφασης Παλαιοί τομείς συναπόφασης Σχήμα 4: Κατανομή των φακέλων συναπόφασης που εγκρίθηκαν σε παλαιούς και νέους τομείς συναπόφασης κατά την περίοδο Όπως απεικονίζεται στο σχήμα 4, οι φάκελοι που εγκρίθηκαν από τους συννομοθέτες σε τομείς με νέες νομικές βάσεις για τη διαδικασία της συναπόφασης αποτέλεσαν το 43% των φακέλων συναπόφασης που εγκρίθηκαν κατά την περίοδο Ο αριθμός των φακέλων που εγκρίθηκαν σε τομείς που καλύπτονταν ήδη από τη διαδικασία συναπόφασης πριν από τη Συνθήκη της Λισαβόνας μειώθηκε κατά 39% στην 7η κοινοβουλευτική περίοδο, από 454 φακέλους την περίοδο σε 278 φακέλους την περίοδο Κατανομή των φακέλων συναπόφασης ανά κοινοβουλευτική επιτροπή Ως λογική συνέπεια του διευρυμένου πεδίου εφαρμογής της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, η κατανομή των φακέλων συναπόφασης μεταξύ των διαφόρων επιτροπών άλλαξε κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου. Ενώ την περίοδο οι τρεις μεγαλύτερες νομοθετικές επιτροπές (Περιβάλλοντος, Δημόσιας Υγείας και Ασφάλειας των Τροφίμων (ENVI), Νομικών Θεμάτων (JURI) και Μεταφορών και Τουρισμού (TRAN)) ήταν αρμόδιες για περίπου το ήμισυ όλων των φακέλων συναπόφασης, κατά την περίοδο οι φάκελοι κατανεμήθηκαν πιο ομοιόμορφα σε έναν μεγαλύτερο αριθμό επιτροπών, όπως φαίνεται στο σχήμα 5. 8

14 REGI 3% AGRI 6% EMPL 5% AFET 2% BUDG 1% CULT 1% DEVE 1% PECH 4% ΛΟΙΠΑ 2% ENVI 14% ECON 11% TRAN 7% INTA 10% JURI 8% IMCO 7% ITRE 8% LIBE 10% Σχήμα 5: Κατανομή των φακέλων συναπόφασης που εγκρίθηκαν ανά κοινοβουλευτική επιτροπή, από τον Ιούλιο του 2009 έως τον Ιούνιο του 2014 Στην πραγματικότητα, η επέκταση της διαδικασίας συναπόφασης εισήγαγε ή διεύρυνε τις αρμοδιότητες συναπόφασης στις Επιτροπές Γεωργίας και Ανάπτυξης της Υπαίθρου (AGRI), Περιφερειακής Ανάπτυξης (REGI), Διεθνούς Εμπορίου (INTA), Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων (LIBE) και Αλιείας (PECH). Αυτές οι επιτροπές συνολικά αντιπροσώπευσαν το 33% των φακέλων συναπόφασης κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου. Η αύξηση που παρατηρήθηκε στην Επιτροπή INTA (10%) και, σε μικρότερο βαθμό, στην Επιτροπή AGRI (6%) συγκαταλέγονται μεταξύ των πιο εντυπωσιακών αλλαγών σε σύγκριση με την προηγούμενη κοινοβουλευτική περίοδο, ενώ αξίζει επίσης να σημειωθούν οι ενισχυμένες αρμοδιότητες συναπόφασης της Επιτροπής LIBE (της τάξης του 8 έως 10%). Ενώ κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου η Επιτροπή ENVI εξακολουθούσε να διαθέτει το μεγαλύτερο μερίδιο των φακέλων συναπόφασης (αν και μειώθηκε από 20% σε 14%), η δεύτερη και η τρίτη μεγαλύτερη επιτροπή ήταν αντιστοίχως η Επιτροπή ECON (11%) και η Επιτροπή INTA (10%). Η Επιτροπή Βιομηχανίας, Έρευνας και Ενέργειας (ITRE) ήταν αρμόδια για τους 11 εκ των 27 φακέλων που εγκρίθηκαν με συναπόφαση σε νέους τομείς αρμοδιότητας της ΕΕ, κυρίως στο πεδίο της ενέργειας και της πολιτικής διαστήματος Πριν από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, οι αποφάσεις στο πεδίο της ενέργειας λαμβάνονταν βάσει του πρώην άρθρου 308 ΣΕΚ (νυν άρθρο 352 ΣΛΕΕ). Το εν λόγω άρθρο επιτρέπει, ελλείψει ειδικής νομικής βάσης, την κοινοτική δράση που απαιτείται για την επίτευξη ενός από τους στόχους που ορίζονται στις Συνθήκες. 9

15 Το επίπεδο έγκρισης των φακέλων συναπόφασης Όπως φαίνεται στο σχήμα 6, η τάση προς την κατεύθυνση της αύξησης του αριθμού των φακέλων που εγκρίνονται κατά την πρώτη ανάγνωση και της μείωσης εκείνων που περαιώνονται έπειτα από διαδικασία συνδιαλλαγής, η οποία παρατηρήθηκε σε προηγούμενες κοινοβουλευτικές περιόδους, επιβεβαιώθηκε κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου. Η επίτευξη συμφωνιών κατά το πρώιμο στάδιο της διαδικασίας (δηλαδή συμφωνίες κατά την πρώτη ή την πρώιμη δεύτερη ανάγνωση) χαρακτήρισε τη συντριπτική πλειονότητα των φακέλων συναπόφασης, ενώ εκείνες που επιτεύχθηκαν με διαδικασία συνδιαλλαγής (εν γένει μόνο σε πολύ δύσκολους φακέλους) αποτέλεσαν σε μεγάλο βαθμό την εξαίρεση. Σε σύγκριση με τις δύο προηγούμενες κοινοβουλευτικές περιόδους ( και ), ο αριθμός των συμφωνιών που επιτεύχθηκαν κατά το αρχικό στάδιο αυξήθηκε σημαντικά την περίοδο Κατά την 7η κοινοβουλευτική περίοδο, 415 εκ των 488 φακέλων, δηλαδή το 85% των φακέλων συναπόφασης, εγκρίθηκαν κατά το στάδιο της πρώτης ανάγνωσης. Από τους συνολικά μόλις 65 φακέλους (13%) που εγκρίθηκαν κατά τη δεύτερη ανάγνωση, η πλειονότητα (40 φάκελοι) ήταν συμφωνίες που επιτεύχθηκαν κατά την πρώιμη δεύτερη ανάγνωση. Κατά συνέπεια, ένας πολύ μεγάλος αριθμός φακέλων, 455, ήταν πρώιμες συμφωνίες (δηλαδή συμφωνίες που επιτεύχθηκαν κατά την πρώτη ή την πρώιμη δεύτερη ανάγνωση). Αυτοί συνιστούν το 93% επί του συνόλου των φακέλων συναπόφασης που έχουν εγκριθεί, σε σύγκριση με το 54% και το 82% κατά τη διάρκεια της 5ης και της 6ης κοινοβουλευτικής περιόδου αντιστοίχως. Ο αριθμός των φακέλων που εγκρίθηκαν κατά το στάδιο της τρίτης ανάγνωσης μειώθηκε σημαντικά κατά τη διάρκεια των τριών τελευταίων κοινοβουλευτικών περιόδων: μεταξύ της 5ης και της 6ης κοινοβουλευτικής περιόδου, ο αριθμός των φακέλων που εγκρίθηκαν κατά το στάδιο της τρίτης ανάγνωσης μειώθηκε από 88 σε 23 φακέλους, ενώ κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου, μόνο 9 φάκελοι κατέληξαν σε συνδιαλλαγή, εκ των οποίων οι 8 εγκρίθηκαν κατά το στάδιο της τρίτης ανάγνωσης. 2% 5% 8% 5% 22% 13% 10% 24% 25% 85% 72% 29% σύνολο 403 1η ανάγνωση σύνολο 454 Πρώιμη 2η ανάγνωση σύνολο 488 2η ανάγνωση 3η ανάγνωση Σχήμα 6: Ποσοστιαία απεικόνιση των φακέλων συναπόφασης που εγκρίθηκαν κατά την 1η, την πρώιμη 2η, τη 2η ή την 3η ανάγνωση, ανά κοινοβουλευτική περίοδο, από το

16 Το στάδιο κατά το οποίο επήλθε συμφωνία σχετικά με τους φακέλους συναπόφασης διέφερε σημαντικά μεταξύ των επιτροπών (βλέπε σχήμα 7). Ενώ ορισμένες περαίωσαν τους οικείους φακέλους συναπόφασης αποκλειστικά κατά την πρώτη ανάγνωση, κάποιες άλλες εφάρμοσαν μια πιο διαφοροποιημένη προσέγγιση. 100% AFCO (1) 100% REGI (14) ECON (54) 98% 2% JURI (37) 97% 3% AFET (9) 89% 11% AGRI (27) 89% 11% IMCO (35) 89% 3% 9% LIBE (50) 86% 14% BUDG (7) 86% 14% ITRE (41) 85% ENVI (70) 84% 10% 3% PECH (20) 80% INTA (48) 79% 15% 11% 23% CONT (2) 50% 50% FEMM (2) 50% 50% 1η ανάγνωση 2% 4% 3% 40% 60% DEVE (5) 9% 33% 63% TRAN (35) 1% 20% 67% CULT (6) 11% 9% 82% EMPL (22) 2%2% Πρώιμη 2η ανάγνωση 2η ανάγνωση 3η ανάγνωση Σχήμα 7: Ποσοστιαία απεικόνιση των φακέλων συναπόφασης που εγκρίθηκαν στην 1η, την πρώιμη 2η, τη 2η ή την 3η ανάγνωση κατά την περίοδο ανά επιτροπή. Στις παρενθέσεις αναγράφονται οι αριθμοί των φακέλων που εγκρίθηκαν από την εκάστοτε επιτροπή κατά την 7η κοινοβουλευτική περίοδο11 Εξαιρουμένης της Επιτροπής Ελέγχου του Προϋπολογισμού (CONT) και της Επιτροπής Δικαιωμάτων των Γυναικών και Ισότητας των Φύλων (FEMM) (2 φάκελοι έκαστη), όλες οι επιτροπές περαίωσαν την πλειονότητα (στις περισσότερες περιπτώσεις τη συντριπτική πλειονότητα) των φακέλων τους κατά την πρώτη ανάγνωση. Δύο επιτροπές ξεχωρίζουν σε αυτό το πλαίσιο: η Επιτροπή REGI, η οποία περαίωσε το 100% των φακέλων της κατά την πρώτη ανάγνωση, και η Επιτροπή Οικονομικής και Νομισματικής Πολιτικής (ECON), η οποία περαίωσε το 98% των φακέλων της κατά την πρώτη ανάγνωση (δηλαδή όλους τους φακέλους εκτός από έναν, ο οποίος οριστικοποιήθηκε κατά το πρώιμο στάδιο της δεύτερης ανάγνωσης). Πολλοί από τους φακέλους της Επιτροπής ECON εγκρίθηκαν στο πλαίσιο της οικονομικής κρίσης και οι οικονομικοί και πολιτικοί παράγοντες 11 Τρεις φάκελοι διευθετήθηκαν με τη διαδικασία των κοινών συνεδριάσεων επιτροπών (άρθρο 55 του Κανονισμού) και περαιώθηκαν κατά την πρώτη ανάγνωση: 2011/0129 COD (LIBE/FEMM), 2011/0130 COD (JURI/FEMM), 2011/0302 COD (ITRE/TRAN). 11

17 μπορούν να εξηγήσουν τη σχετική διαδικασία κατεπείγοντος με την οποία περαιώθηκαν (δεν είναι τυχαίο το γεγονός ότι η Επιτροπή ECON ήταν αρμόδια για τον μεγαλύτερο αριθμό τριμερών συναντήσεων (για περισσότερες λεπτομέρειες, βλέπε ενότητα σχετικά με τις διοργανικές τριμερείς διαπραγματεύσεις). Οι επιτροπές JURI και AGRI καθώς και η Επιτροπή Εσωτερικής Αγοράς και Προστασίας των Καταναλωτών (IMCO) περαίωσαν ποσοστό της τάξης του 89% ή μεγαλύτερο των φακέλων τους κατά το στάδιο της πρώτης ανάγνωσης και όλες οι επιτροπές με σχετικά υψηλό αριθμό νομοθετικών φακέλων περαίωσαν τουλάχιστον το 79% των φακέλων κατά την πρώτη ανάγνωση. 12 Μόνο πέντε επιτροπές έχουν περαιώσει συμφωνίες σε πρώιμο στάδιο σε ποσοστό μικρότερο του 90% (τρεις εκ των οποίων με λιγότερους από 10 φακέλους έκαστη). Από τις επιτροπές που διαχειρίζονται μεγάλους αριθμούς φακέλων συναπόφασης, η Επιτροπή TRAN αποτελεί εξαίρεση, καθώς περαίωσε το 23% επί του συνόλου των 35 φακέλων της κατά το στάδιο της δεύτερης ανάγνωσης. Οι επιτροπές ENVI, IMCO και η Επιτροπή Απασχόλησης και Κοινωνικών Υποθέσεων (EMPL), τρεις ακόμα επιτροπές με σημαντικές αρμοδιότητες συναπόφασης, ενέκριναν το 11% (8 φακέλους), το 9% (3 φακέλους) και το 9% (2 φακέλους) αντιστοίχως κατά το στάδιο της δεύτερης ανάγνωσης. Μέση διάρκεια της διαδικασίας συναπόφασης Οι εξελίξεις σχετικά με τη μέση διάρκεια της διαδικασίας συναπόφασης (βλέπε πίνακα 1) συνδέονται αναπόφευκτα με την τάση προς την επίτευξη συμφωνιών κατά την πρώτη ανάγνωση. Από την 5η κοινοβουλευτική περίοδο ( ), τότε που ο μέσος συνολικός χρόνος έγκρισης των φακέλων συναπόφασης ήταν 22 μήνες, έχει σημειωθεί σταδιακή μείωση της μέσης συνολικής διάρκειας της διαδικασίας συναπόφασης, σε 21 μήνες κατά την περίοδο και περαιτέρω σε μόλις 19 μήνες κατά την 7η κοινοβουλευτική περίοδο. Αυτή η μείωση της μέσης διάρκειας της διαδικασίας εξηγείται λόγω της σημαντικής μείωσης του αριθμού των φακέλων που εγκρίθηκαν κατά τη δεύτερη και την τρίτη ανάγνωση. Επιπλέον, η μέση διάρκεια της διαδικασίας για τους φακέλους που εγκρίθηκαν κατά το στάδιο της τρίτης ανάγνωσης μειώθηκε από 31 μήνες την περίοδο σε 29 μήνες την περίοδο Ωστόσο, πρέπει να σημειωθεί ότι μεταξύ των κοινοβουλευτικών περιόδων και αυξήθηκε ο μέσος χρόνος για τις συμφωνίες κατά την πρώτη και τη δεύτερη ανάγνωση: κατά έξι μήνες για φακέλους που περαιώθηκαν κατά το στάδιο της πρώτης ανάγνωσης και κατά οκτώ μήνες για εκείνους που περαιώθηκαν κατά το στάδιο της δεύτερης ανάγνωσης η ανάγνωση 11 μήνες 16 μήνες 17 μήνες 2η ανάγνωση 24 μήνες 29 μήνες 32 μήνες 3η ανάγνωση 31 μήνες 43 μήνες 29 μήνες Μέση συνολική διάρκεια 22 μήνες 21 μήνες 19 μήνες Πίνακας 1: Μέση διάρκεια της διαδικασίας συναπόφασης για φακέλους που εγκρίθηκαν κατά τα στάδια της 1ης, της 2ης και της 3ης ανάγνωσης και μέση συνολική διάρκεια για όλους τους φακέλους συναπόφασης 12 Ορίζονται ως επιτροπές που ενέκριναν 20 ή περισσότερους φακέλους κατά την κοινοβουλευτική περίοδο

18 Μια εξήγηση για την αυξημένη διάρκεια της περαίωσης συμφωνιών κατά την πρώτη και τη δεύτερη ανάγνωση έγκειται στο γεγονός ότι ορισμένοι δύσκολοι φάκελοι, οι οποίοι παλαιότερα θα είχαν περαιωθεί κατά το στάδιο της συνδιαλλαγής, αποτελούν πλέον και αυτοί αντικείμενο διαπραγμάτευσης σε αυτά τα πρώιμα στάδια της διαδικασίας. Είναι εξαιρετικά σημαντικό το γεγονός ότι, κατά το στάδιο της πρώτης ανάγνωσης, τα θεσμικά όργανα δεν δεσμεύονται από χρονικές προθεσμίες, όπως συμβαίνει σε μεταγενέστερα στάδια της διαδικασίας. 13 Αξίζει επίσης να σημειωθεί ότι, κατά την κοινοβουλευτική περίοδο , η μέση διάρκεια της διαδικασίας για φακέλους που εγκρίθηκαν κατά το στάδιο της τρίτης ανάγνωσης ήταν μικρότερη σε σύγκριση με τη διάρκεια της διαδικασίας για φακέλους που εγκρίθηκαν κατά το στάδιο της δεύτερης ανάγνωσης. Εφόσον δεν υφίστανται χρονικές προθεσμίες για τη δεύτερη και την τρίτη ανάγνωση, η εν λόγω διαφορά μπορεί να εξηγηθεί λόγω της διαφορετικής διάρκειας της διαδικασίας πρώτης ανάγνωσης, η οποία θα περαιώνεται γρηγορότερα σε περιπτώσεις στις οποίες οι συννομοθέτες κρίνουν ότι υπάρχουν ελάχιστες πιθανότητες επίτευξης πρώιμης συμφωνίας και πιο αργά στην περίπτωση φακέλων για τους οποίους προσπαθούν να επιτύχουν συμφωνία σε πρώιμη ανάγνωση Εξελίξεις όσον αφορά τη διαδικασία συναπόφασης Διοργανικές σχέσεις Η Συνθήκη της Λισαβόνας τέθηκε σε ισχύ πολύ νωρίς κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου, τον Δεκέμβριο του Οι συνέπειες για το Κοινοβούλιο εν γένει και για τις σχέσεις του με το Συμβούλιο και την Επιτροπή ήταν σημαντικές. Τροποποιήθηκε το συνολικό νομοθετικό πλαίσιο, ενώ η διαδικασία συναπόφασης διευρύνθηκε προκειμένου να καλύψει τη μεγάλη πλειονότητα των νομικών βάσεων της Συνθήκης και να αποτελέσει την εκ των πραγμάτων «συνήθη νομοθετική διαδικασία». Στις περαιτέρω αλλαγές που πραγματοποιήθηκαν συμπεριλήφθηκαν η ενίσχυση του ρόλου του Κοινοβουλίου και η επιρροή του στις διαδικασίες διαπραγμάτευσης και σύναψης διεθνών συμφωνιών (το πεδίο εφαρμογής της εξουσίας έγκρισης του Κοινοβουλίου ευθυγραμμίστηκε με εκείνο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας και επιβεβαιώθηκε το ίσο δικαίωμά του σε άμεση και πλήρη ενημέρωση) καθώς επίσης και η απόκτηση σημαντικών δικαιωμάτων ελέγχου και αρνησικυρίας επί αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στην Επιτροπή για ορισμένες μη νομοθετικές πράξεις (άρθρο 290 της ΣΛΕΕ). Το 2010, το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή σύναψαν αναθεωρημένη συμφωνία-πλαίσιο για τις σχέσεις μεταξύ των δύο θεσμικών οργάνων14, η οποία επισημοποίησε περαιτέρω τη νέα νομοθετική και θεσμική πραγματικότητα μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας, διασαφηνίζοντας τους τρόπους με τους οποίους πρέπει να εφαρμοστούν στην πράξη οι νέες μορφές συνεργασίας μεταξύ των δύο θεσμικών οργάνων. Ειδικότερα, η Επιτροπή δεσμεύτηκε να λάβει δεόντως υπόψη και να εφαρμόσει «τη βασική αρχή της ίσης μεταχείρισης Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, ιδιαίτερα όσον 13 Κατά τη δεύτερη ανάγνωση, καθένας από τους συννομοθέτες έχει προθεσμία τριών μηνών, με δυνατότητα παράτασης ενός μηνός, προκειμένου να εγκρίνει τη θέση του κατά τη δεύτερη ανάγνωση. Κατά το στάδιο της συνδιαλλαγής και της τρίτης ανάγνωσης, οι συννομοθέτες έχουν μέγιστη προθεσμία 24 εβδομάδων (3 x 8 εβδομάδες), εκ των οποίων οι 8 εβδομάδες μπορούν να αναλωθούν στη διαδικασία συνδιαλλαγής αυτή καθεαυτή. 14 ΕΕ L 304 της , σ

19 αφορά την πρόσβαση στις συνεδριάσεις και την παροχή ενημερωτικών σημειωμάτων ή άλλων πληροφοριών, κυρίως για νομοθετικά και δημοσιονομικά ζητήματα» (σημείο 9). Η συνήθης νομοθετική διαδικασία Παράλληλα με την αλλαγή ισορροπιών των νομοθετικών εξουσιών μεταξύ των θεσμικών οργάνων που επήλθε με την πάροδο του χρόνου, άλλαξε και ο χαρακτήρας και η ένταση της μεταξύ τους συνεργασίας. Το Κοινοβούλιο είναι πλέον ένας ολοκληρωμένος συννομοθέτης, που δρα από κοινού και επί ίσοις όροις με το Συμβούλιο στη μεγάλη πλειονότητα των νομοθετικών προτάσεων της Επιτροπής. Σε γενικές γραμμές, το γεγονός αυτό έχει οδηγήσει σε σύσφιξη και βελτίωση των σχέσεων εργασίας μεταξύ του Κοινοβουλίου, της Επιτροπής και του Συμβουλίου, που αναπόφευκτα δεσμεύονται να συνεργάζονται αποδοτικά και αποτελεσματικά για την επίτευξη κοινών στόχων. Η συναπόφαση έχει εξελιχθεί σε μια καλά συντονισμένη νομοθετική διαδικασία. Από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ, με την οποία θεσπίστηκε η δυνατότητα επίτευξης συμφωνιών και περαίωσης φακέλων κατά την πρώτη ανάγνωση, το γενικό επίσημο πλαίσιο έχει παραμείνει σχετικά σταθερό. Είναι εξαιρετικά σημαντικό το γεγονός ότι οι διατάξεις της Συνθήκης σχετικά με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία (άρθρο 294 της ΣΛΕΕ) και η κοινή δήλωση σχετικά με την εφαρμογή στην πράξη της διαδικασίας συναπόφασης15 καθορίζουν γενικούς κανόνες και κατευθυντήριες γραμμές, όμως έχουν εκχωρήσει στα θεσμικά όργανα ένα περιθώριο ελιγμών και ευελιξίας ώστε να καθορίζουν και να θέτουν σε εφαρμογή λιγότερο τυποποιημένες ρυθμίσεις εργασίας και, κατά συνέπεια, να προσδιορίζουν την πλέον αρμόζουσα προσέγγιση για κάθε συγκεκριμένη νομοθετική πρόταση. Ο χρόνος και η πρακτική έχουν οδηγήσει σε μια πολιτισμική προσέγγιση του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου: οι διακριτοί εσωτερικοί κανόνες, οι διαδικασίες και οι μέθοδοι του κάθε οργάνου γίνονται καλύτερα κατανοητά, ενώ το ίδιο ισχύει και για τις αντίστοιχες διοικητικές και πολιτικές ανάγκες και περιορισμούς τους. Στην πραγματικότητα, η δυναμική της νυν συνήθους νομοθετικής διαδικασίας έχει εξελιχθεί σημαντικά: οι ανεπίσημες τριμερείς διαπραγματεύσεις αποτελούν την κινητήρια δύναμη ενός μεγάλου μέρους της διοργανικής νομοθετικής δραστηριότητας, και οι μέθοδοι εργασίας μεταξύ του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου με την Επιτροπή ως διαμεσολαβητή και παράγοντα διευκόλυνσης έχουν σταδιακά βελτιωθεί, για παράδειγμα μέσω της γενικευμένης χρήσης τετράστηλων εγγράφων. Οι εν λόγω τάσεις συνοδεύονται από μια σειρά πρακτικών ρυθμίσεων μεταξύ των θεσμικών οργάνων, οι οποίες δίνουν τη δυνατότητα στους συννομοθέτες και την Επιτροπή να σχεδιάσουν και να συντονίσουν καλύτερα τις νομοθετικές τους δραστηριότητες. Ένα καλό παράδειγμα είναι οι επονομαζόμενες συναντήσεις «speed-dating» («γρήγορες συναντήσεις»), κατά τις οποίες οι πρόεδροι των επιτροπών του Κοινοβουλίου συναντιούνται με κάθε διαδοχική επερχόμενη Προεδρία του Συμβουλίου στην αρχή της αντίστοιχης εξάμηνης θητείας της, για να συζητήσουν νομοθετικές προτεραιότητες και προσδοκίες σε συγκεκριμένους τομείς πολιτικής. Τέτοιου είδους πρακτικές έχουν συμβάλει στη βελτίωση των ήδη πολύ καλών σχέσεων εργασίας μεταξύ του θεσμικού τριγώνου. Παρ όλα αυτά, ορισμένα χαρακτηριστικά της διοργανικής συνεργασίας μεταξύ του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής αποκαλύπτουν στοιχεία ανισορροπίας, τα οποία μπορούν να εξηγηθούν ιστορικά, όμως πλέον φαίνεται ότι είναι 15 ΕΕ C 145 της , σ

20 ξεπερασμένα και χρήζουν αναθεώρησης. Ένα από τα πιο βασικά είναι η αδυναμία του Κοινοβουλίου να παρακολουθεί ή να έχει πρόσβαση σε έγγραφα των συνεδριάσεων της ομάδας εργασίας, της Coreper ή του Συμβουλίου, στις οποίες η Επιτροπή είναι βασικός συμμετέχων και συνομιλητής. Σε σύγκριση με τον ανοικτό χαρακτήρα των «ισοδύναμων» οργάνων λήψης αποφάσεων του Κοινοβουλίου, και ιδίως των κοινοβουλευτικών επιτροπών και της Ολομέλειας, στις οποίες καλούνται να παρίστανται τα κράτη μέλη, η Προεδρία του Συμβουλίου και η γενική γραμματεία του Συμβουλίου, τα διαφορετικά επίπεδα διαφάνειας των αντίστοιχων διαδικασιών λήψης αποφάσεων κάθε θεσμικού οργάνου επηρεάζουν αναπόφευκτα ολόκληρη τη νομοθετική διαδικασία και ειδικότερα κατά τη διάρκεια των νομοθετικών τριμερών διαπραγματεύσεων. Υπάρχουν δύο σημαντικές επιπτώσεις: πρώτον, συχνά θεωρείται ότι η Προεδρία εισέρχεται στις διαπραγματεύσεις με αδικαιολόγητο πλεονέκτημα, καθώς είναι γενικά σε θέση να παρακολουθεί στενά την εξέλιξη και τον καθορισμό της εντολής διαπραγμάτευσης του Κοινοβουλίου (συμπεριλαμβανομένων των πιθανών διαφορετικών απόψεων μεταξύ των μελών ή των ομάδων) και μπορεί επίσης να χρησιμοποιεί τον μυστικοπαθή χαρακτήρα των μεθόδων εργασίας του Συμβουλίου για πιο αποτελεσματική διαπραγμάτευση δεύτερον, δεδομένου του σημαντικού και ενεργού ρόλου της Επιτροπής κατά τη διάρκεια των συζητήσεων της ομάδας εργασίας του Συμβουλίου (ακόμα και της Coreper), η θέση της ως «ουδέτερου διαμεσολαβητή» κατά τη διάρκεια τριμερών διαπραγματεύσεων αμφισβητείται ορισμένες φορές στην πράξη. Η Συνθήκη της Λισαβόνας στην πράξη Οι αλλαγές στο πεδίο εφαρμογής της διαδικασίας συναπόφασης βάσει της Συνθήκης της Λισαβόνας έγιναν περισσότερο αισθητές, όπως ήταν φυσικό, στις κοινοβουλευτικές επιτροπές που είναι αρμόδιες για νέους τομείς πολιτικής με εφαρμογή της διαδικασίας συναπόφασης, δηλαδή τις επιτροπές Γεωργίας και Ανάπτυξης της Υπαίθρου (AGRI), Αλιείας (PECH), Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων (LIBE), Περιφερειακής Ανάπτυξης (REGI) και Διεθνούς Εμπορίου (INTA). Το μερίδιο των φακέλων συναπόφασης μεταξύ αυτών αυξήθηκε κατά τη διάρκεια της κοινοβουλευτικής περιόδου , σε σύγκριση με την προηγούμενη κοινοβουλευτική περίοδο (βλέπε ενότητα 1.1. σχετικά με την «Επισκόπηση της συναπόφασης»), και υποχρεώθηκαν να προσαρμοστούν και να μάθουν γρήγορα. Αυτό ίσχυε κυρίως στο πλαίσιο του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (ΠΔΠ) (βλέπε ενότητα σχετικά με το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο). Για παράδειγμα, οι επιτροπές AGRI και REGI διαπραγματεύτηκαν τη μεταρρύθμιση βασικών πολιτικών της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής (ΚΓΠ) και της πολιτικής συνοχής και την κατανομή των αντίστοιχων κονδυλίων, που αντιστοιχούσαν, μαζί με την Κοινή Αλιευτική Πολιτική (ΚΑΠ) η οποία προέκυψε από διαπραγμάτευση της Επιτροπής PECH, σε ποσοστό μεγαλύτερο του 80% του προϋπολογισμού για την επόμενη δημοσιονομική περίοδο. Οι περισσότερες «νέες» επιτροπές συναπόφασης του Κοινοβουλίου εξοικειώθηκαν γρήγορα με τις δοκιμασμένες ανεπίσημες διοργανικές πρακτικές για την έγκριση νομοθεσίας, συμμετέχοντας σε μεγάλες περιόδους διαπραγματεύσεων, ιδίως στην περίπτωση νομοθετικών φακέλων σχετικών με το ΠΔΠ. Στην πραγματικότητα, ενώ οι επιτροπές AGRI και REGI συγκαταλέγονταν μεταξύ των επιτροπών με το υψηλότερο ποσοστό φακέλων συναπόφασης που περαιώθηκαν κατά την πρώτη ανάγνωση (100% για την Επιτροπή REGI, η οποία ασχολήθηκε κυρίως με φακέλους σχετικούς με το 15

21 ΠΔΠ), από μια προσεκτικότερη εξέταση προκύπτει ότι, εξαιτίας του μεγάλου αριθμού τριμερών συναντήσεων ανά φάκελο συναπόφασης, οι διαπραγματεύσεις σε πολλά νέα πεδία πολιτικής με εφαρμογή της διαδικασίας συναπόφασης συχνά δεν ήταν καθόλου απλές. Ωστόσο, πιθανόν η μεγαλύτερη αλλαγή έγινε στην Επιτροπή INTA. Εκτός από το ότι διαχειρίστηκε έναν μεγάλο αριθμό φακέλων συναπόφασης, κυρίως σε τομείς επί των οποίων δεν είχε καν κληθεί να γνωμοδοτήσει στο παρελθόν, απέκτησε επίσης εξουσίες έγκρισης για μια σειρά διεθνών συμφωνιών με τρίτες χώρες. Η απόρριψη εκ μέρους του Κοινοβουλίου (στις 4 Ιουλίου 2012) της ACTA (για την οποία ήταν αρμόδια η Επιτροπή INTA), μιας διεθνούς συμφωνίας για τα δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας, αποτέλεσε σημαντική επίδειξη των νέων προνομίων που ανατέθηκαν στο Κοινοβούλιο μέσω της Συνθήκης, περισσότερο από δύο χρόνια μετά την πρώτη επίδειξη ισχύος του Κοινοβουλίου σχετικά με τη συμφωνία SWIFT (έναν φάκελο της Επιτροπής LIBE) (για περισσότερες λεπτομέρειες, βλέπε ενότητα σχετικά με την έγκριση). Επιπλέον, η Επιτροπή INTA ήταν αρμόδια για έναν από τους φακέλους μακροοικονομική χρηματοδοτική συνδρομή στη Γεωργία ο οποίος εγκρίθηκε κατά την τρίτη ανάγνωση στη διάρκεια της κοινοβουλευτικής περιόδου (βλέπε ενότητα 2 σχετικά με τη συνδιαλλαγή). Πολιτικές και νομικές εξελίξεις μεταξύ των συννομοθετών Οι συμφωνίες που περαιώθηκαν, για παράδειγμα, στις επιτροπές AGRI, PECH και REGI όσον αφορά φακέλους πολιτικής και οικονομικής σημασίας, αποτέλεσαν την πιο θετική πλευρά μιας μεταβατικής περιόδου η οποία σηματοδοτήθηκε επίσης από κάποια απογοήτευση. Ειδικότερα, σε μια σειρά νέων τομέων πολιτικής με εφαρμογή της διαδικασίας συναπόφασης, η διασφάλιση ότι το Κοινοβούλιο θεωρείται και αντιμετωπίζεται από το Συμβούλιο και την Επιτροπή ως ισότιμος παράγοντας αποτελεί συνεχή πρόκληση. Αυτό οφείλεται εν μέρει σε παγιωμένες συμπεριφορές μεταξύ των άλλων θεσμικών οργάνων, καθώς και σε μια αναγκαία αναμόρφωση ορισμένων από τις μεθόδους εργασίας των επιτροπών. Επιπλέον, δεδομένης της προσέγγισης του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου όσον αφορά τις διαπραγματεύσεις για το ΠΔΠ, το Κοινοβούλιο υποχρεώθηκε να κάνει προσεκτικούς ελιγμούς προκειμένου να διασφαλίσει τον πλήρη σεβασμό, εκ μέρους του Συμβουλίου, της ιδιότητάς του ως συννομοθετικής εξουσίας μαζί με το Συμβούλιο, το οποίο, κατά καιρούς, έχει επιδείξει μια τάση να μη θεωρεί ή να μην αντιμετωπίζει το Κοινοβούλιο ως ισότιμο παράγοντα. Οι αλλαγές που εισήγαγε η Συνθήκη της Λισαβόνας έχουν ήδη αποτελέσει πηγή πολιτικών και νομικών διαφωνιών μεταξύ των συννομοθετών. Για παράδειγμα, στο πλαίσιο της ΚΓΠ και της ΚΑΠ, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έχουν διαφωνήσει ως προς την ερμηνεία του άρθρου 43 παράγραφος 2 και του άρθρου 43 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ16 και, κατά συνέπεια, ως προς την ακριβή οριοθέτηση των νομοθετικών αρμοδιοτήτων. Στον τομέα της αλιείας, οι εντάσεις ήταν τέτοιες ώστε το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή έφεραν το ζήτημα ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου (ΔΕΕ) κατά του Συμβουλίου και συστάθηκε μια διοργανική ειδική ομάδα για τα πολυετή σχέδια διαχείρισης, με σκοπό την επίλυση του ζητήματος. Για την Επιτροπή LIBE, η οποία 16 Όπου, σύμφωνα με το άρθρο 43 παράγραφος 2 ΣΛΕΕ, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο «ορίζουν την κοινή οργάνωση των γεωργικών αγορών ( ) καθώς και τις άλλες διατάξεις που είναι αναγκαίες για την επίτευξη των στόχων της κοινής γεωργικής και αλιευτικής πολιτικής», σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, βάσει του άρθρου 43 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ, το Συμβούλιο εκδίδει μόνο του, έπειτα από πρόταση της Επιτροπής, «μέτρα σχετικά με τον καθορισμό των τιμών, των εισφορών, των ενισχύσεων και των ποσοτικών περιορισμών, καθώς και σχετικά με τον καθορισμό και την κατανομή των αλιευτικών δυνατοτήτων». 16

22 διέθετε ήδη αρκετά σημαντική εμπειρία όσον αφορά τη διαδικασία συναπόφασης βάσει της Συνθήκης της Νίκαιας, η μετάβαση που ακολούθησε τη Συνθήκη της Λισαβόνας σηματοδοτήθηκε από συγκεκριμένα προβλήματα, με το Κοινοβούλιο να καλεί κατ εξακολούθηση την Επιτροπή να εγκρίνει προτάσεις για την τροποποίηση των πράξεων του πρώην τρίτου πυλώνα, προκειμένου να ευθυγραμμιστούν με την ιεραρχία των κανόνων της Συνθήκης της Λισαβόνας, ώστε να δοθεί στην Επιτροπή το δικαίωμα να κινήσει διαδικασία επί παραβάσει και να διευρύνει τις εξουσίες του ΔΕΕ στον τομέα αυτό. Εν αναμονή των εν λόγω προτάσεων, το Κοινοβούλιο κίνησε διαδικασία ενώπιον του ΔΕΕ.17 Διάσκεψη του Κοινοβουλίου με θέμα «20 χρόνια συναπόφαση» Στις 5 Νοεμβρίου 2013, 20 χρόνια μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Μάαστριχτ την 1η Νοεμβρίου 1993, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο διοργάνωσε διάσκεψη με θέμα «20 χρόνια συναπόφαση», υπό την αιγίδα των τριών Αντιπροέδρων αρμόδιων για τη συνδιαλλαγή, του κ. Gianni Pittella, του κ. Alejo Vidal-Quadras και του κ. Γεωργίου Παπαστάμκου. Μεταξύ των ομιλητών περιλαμβάνονταν πρώην και νυν βουλευτές του ΕΚ (η κ. Nicole Fontaine, ο Sir Ken Collins, ο κ. Ingo Friedrich, ο κ. Brian Simpson, η κ. Carmen Fraga Estévez, ο κ. Bas Eickhout, ο Sir Graham Watson και η κ. Pervenche Berès), ο Αντιπρόεδρος της Επιτροπής Maroš Šefčovič, ο ιρλανδός αναπληρωτής μόνιμος αντιπρόσωπος Tom Hanney, ο κ. Jean-Paul Jacqué, πρώην Διευθυντής της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου, και η καθηγήτρια Adrienne Héritier από το Ευρωπαϊκό Πανεπιστημιακό Ινστιτούτο. Την έναρξη και τη λήξη της διάσκεψης ανέλαβαν αντιστοίχως οι Αντιπρόεδροι κκ. Pittella και Vidal-Quadras. Οι ζωηρές συζητήσεις, τις οποίες μπορεί ακόμα κανείς να παρακολουθήσει στο σύνολό τους 18, χρησίμευσαν ως σημαντική υπενθύμιση του τρόπου με τον οποίο εξελίχθηκε η διαδικασία συναπόφασης από τη θέσπισή της, το 1993, και εξής, έθεσαν κρίσιμα ερωτήματα σχετικά με τις υφιστάμενες μεθόδους εργασίας και τις διοργανικές πρακτικές, και ασχολήθηκαν με ορισμένες γενικές προκλήσεις με τις οποίες έρχονται όλο και περισσότερο αντιμέτωποι τα θεσμικά όργανα και οι φορείς που συμμετέχουν άμεσα στις διοργανικές διαπραγματεύσεις. Πλήρης έκθεση της διάσκεψης, η οποία περιλαμβάνει λεπτομερή κάλυψη των τριών ομάδων καθώς επίσης κατάλογο με τις συστάσεις που έκαναν οι ομιλητές κατά τη διάρκεια της διάσκεψης, διατίθεται στον ιστότοπο Συνδιαλλαγής και Συναπόφασης Οι τρεις προσφυγές που κατέθεσε το Κοινοβούλιο κατά του Συμβουλίου εξαιτίας της χρήσης από το Συμβούλιο μιας νομικής βάσης που καταργήθηκε με την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας βρίσκονται σε εξέλιξη: Υπόθεση C-317/13 (7 Ιουνίου 2013), υπόθεση C-540/13 (15 Οκτωβρίου 2013), υπόθεση C-679/13 (19 Δεκεμβρίου 2013). 18 Η διάσκεψη μεταδόθηκε ζωντανά μέσω διαδικτύου: Σύνοδοι 1 και 2: Σύνοδος 3:

23 Διαπραγματεύσεις σχετικά με τα μέσα του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου Σύμφωνα με το άρθρο 312 της ΣΛΕΕ, το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο καθορίζει για μια περίοδο τουλάχιστον πέντε ετών τα ανώτατα ποσά των πιστώσεων ανά κατηγορία δαπανών της ΕΕ, οι οποίες είναι περιορισμένες σε αριθμό και αντιστοιχούν σε κύριους τομείς δραστηριοτήτων της ΕΕ. 20 Η ανάθεση του ΠΔΠ περιλαμβάνει δύο σημαντικές διαστάσεις: τη δημοσιονομική διάσταση, δηλαδή το ΠΔΠ αυτό καθαυτό (τον κανονισμό για το ΠΔΠ και τη συνοδευτική διοργανική συμφωνία), και την πολιτική διάσταση, η οποία αποτελείται από τις νομικές βάσεις για τα περίπου 65 πολυετή προγράμματα και τα μέσα για δραστηριότητες, συμπεριλαμβανομένης της έρευνας, της συνοχής, της γεωργίας και της ανάπτυξης.21 Το κεφάλαιο αυτό εστιάζει στην πολιτική διάσταση του ΠΔΠ: τις διαπραγματεύσεις για τα μέσα που σχετίζονται με το ΠΔΠ. Από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, το ΠΔΠ αποτελεί μια νομικά δεσμευτική πράξη βάσει της Συνθήκης (κανονισμός για το ΠΔΠ), η οποία εγκρίθηκε ομόφωνα από το Συμβούλιο κατόπιν έγκρισης του Κοινοβουλίου.22 Εκτός από την εξουσία αρνησικυρίας που διαθέτει το Κοινοβούλιο επί του κανονισμού για το ΠΔΠ, ασκεί επίσης νομοθετικές εξουσίες επί όλων σχεδόν των σχετικών δημοσιονομικών προγραμμάτων, γεγονός που του επιτρέπει να διαμορφώνει τις πολιτικές σε διαφορετικούς τομείς και να διασφαλίζει δημοκρατικό και πολιτικό έλεγχο επί του προγραμματισμού των μέσων. Τον Ιούνιο του 2011, λίγες εβδομάδες προτού η Επιτροπή παρουσιάσει την πρόταση κανονισμού για το ΠΔΠ23, το Κοινοβούλιο ενέκρινε ψήφισμα σχετικά με τις προκλήσεις πολιτικής και τους δημοσιονομικούς πόρους μετά το Από τα μέσα Ιουνίου 2011 και εξής, η Επιτροπή παρουσίασε μια σειρά νομοθετικών προτάσεων για τα δημοσιονομικά προγράμματα και μέσα σε διάφορους τομείς. Τον Ιούνιο του 2013, έπειτα από δύο χρόνια έντονων διαπραγματεύσεων, επιτεύχθηκε πολιτική συμφωνία για τα στοιχεία του ΠΔΠ. Εν αναμονή της έκβασης των διαπραγματεύσεων σχετικά με τον κανονισμό για το ΠΔΠ, οι ειδικευμένες επιτροπές συμμετείχαν ήδη σε έντονες διοργανικές διαπραγματεύσεις με το Συμβούλιο σχετικά με το περιεχόμενο των ειδικών τομεακών νομοθετικών προτάσεων. Ο ισχύων κανονισμός για το ΠΔΠ, που εγκρίθηκε τον Δεκέμβριο του 2013, καλύπτει την περίοδο με έξι κατηγορίες δαπανών που αντιστοιχούν σε ευρείς τομείς πολιτικής.25 Η τελική έγκριση των μέσων για το ΠΔΠ δόθηκε μεταξύ του 20 Σύμφωνα με το άρθρο 312 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ, το ΠΔΠ «καθορίζει το ύψος των ετήσιων ανώτατων ορίων των πιστώσεων για αναλήψεις υποχρεώσεων ανά κατηγορία δαπανών και του ετήσιου ανώτατου ορίου των πιστώσεων για πληρωμές. Οι κατηγορίες δαπανών, που είναι περιορισμένες σε αριθμό, αντιστοιχούν στους κύριους τομείς δραστηριοτήτων της Ένωσης». 21 Σε αυτά περιλαμβάνονται πολύ διαφορετικά μεταξύ τους προγράμματα και ταμεία, όπως τα διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία της ΕΕ (ΕΔΕΤ), η διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη» (ΔΣΕ), το πρόγραμμα «Ορίζων 2020», το πρόγραμμα Erasmus+ και το πρόγραμμα «Δημιουργική Ευρώπη». 22 Αν και τα τέσσερα προηγούμενα ΠΔΠ είχαν επίσης νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα, ωστόσο αποτελούσαν μέρος διοργανικών δημοσιονομικών συμφωνιών. 23 COM(2011)398 τελικό: Πρόταση κανονισμός του Συμβουλίου για τον καθορισμό του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου για την περίοδο (2011/177 APP). 24 Η έκθεση SURE (Έκθεση σχετικά με την Επένδυση στο μέλλον: ένα νέο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (ΠΔΠ) για μια ανταγωνιστική και βιώσιμη Ευρώπη χωρίς αποκλεισμούς» (2010/2211(INI)) 25 Ο κανονισμός για το ΠΔΠ συμπληρώνεται από μια διοργανική συμφωνία που περιλαμβάνει πρόσθετους ειδικούς κανόνες σχετικά με τη δημοσιονομική πειθαρχία, τη συνεργασία σε δημοσιονομικά θέματα και τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση. 18

24 φθινοπώρου του 2013 και της τελευταίας συνόδου της Ολομέλειας της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου, τον Απρίλιο του Το σχήμα 8 απεικονίζει τα βασικά γεγονότα των διαπραγματεύσεων για το ΠΔΠ της περιόδου Σχήμα 8: Βασικά γεγονότα κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων για το ΠΔΠ ( ) Προκλήσεις κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων σχετικά με τα νομοθετικά μέσα του ΠΔΠ Συντονισμός της θέσης του ΕΚ Η επίτευξη συμφωνίας για τα νομοθετικά προγράμματα του ΠΔΠ αποδείχτηκε μια εμπειρία με πολλές προκλήσεις για το Κοινοβούλιο. Αφιερώθηκε σημαντικός χρόνος και προσπάθεια για τον συντονισμό των δημοσιονομικών και νομοθετικών πτυχών του ΠΔΠ. Απαιτήθηκε σημαντική ανταλλαγή πληροφοριών και εσωτερικός συντονισμός στο Κοινοβούλιο προκειμένου να διασφαλιστεί η συνοχή μεταξύ των περισσότερων από 65 νομοθετικών φακέλων που βρίσκονταν παράλληλα υπό διαπραγμάτευση. Από την αρχή των διαπραγματεύσεων το Κοινοβούλιο, με μια σειρά ψηφισμάτων, επεσήμανε τη σημασία επίτευξης μιας συνολικής συμφωνίας για το ΠΔΠ συμπεριλαμβανομένων και των σχετικών νομοθετικών προτάσεων βάσει της κατευθυντήριας αρχής σύμφωνα με την οποία «τίποτα δεν έχει συμφωνηθεί αν δεν συμφωνηθούν τα πάντα». Η Διάσκεψη των Προέδρων διασφάλισε εσωτερική συνεργασία μέσα από τη σύσταση μιας ομάδας επαφής υπό την προεδρία του Προέδρου. Σε διοικητικό επίπεδο, δημιουργήθηκε ένα δίκτυο ΠΔΠ 26 Κατάλογος των νομοθετικών φακέλων για το ΠΔΠ που περαιώθηκαν παρατίθεται στο παράρτημα ΙΙ. 19

25 με στόχο τη διασφάλιση του συντονισμού σε οριζόντια ζητήματα μεταξύ των γραμματειών των επιτροπών, διευκολύνοντας την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με συνεχιζόμενες διαπραγματεύσεις. Αυξημένος φόρτος εργασίας Ο φόρτος εργασίας ήταν μεγάλος και οι διαπραγματεύσεις ήταν απαιτητικές για όλες τις συμμετέχουσες επιτροπές, ιδίως για εκείνες που απέκτησαν εξουσίες συναπόφασης μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας. Η ένταση των διαπραγματεύσεων αντικατοπτρίζεται στον αριθμό των τριμερών διαλόγων για το ΠΔΠ που αναφέρθηκαν από τις επιτροπές (βλέπε σχήμα 9): 364 τριμερείς διάλογοι, συμπεριλαμβανομένων 24 κοινών τριμερών διαλόγων.27 Ο φόρτος εργασίας ήταν ιδιαιτέρως αυξημένος για τις Επιτροπές Περιφερειακής Ανάπτυξης (REGI) και Γεωργίας και Ανάπτυξης της Υπαίθρου (AGRI), οι οποίες, μαζί με την Επιτροπή Αλιείας (PECH), διαπραγματεύτηκαν εκτενείς μεταρρυθμίσεις των πολιτικών τους που αντιστοιχούν στο 80% των προϋπολογισμού του νέου ΠΔΠ. Εν είδει ακραίου παραδείγματος, η Επιτροπή REGI διαπραγματεύτηκε τον κανονισμό περί κοινών διατάξεων (βλ. τα διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία της ΕΕ (ΕΔΕΤ) στην υποσημείωση 21) σε συνολικά 54 τριμερείς διαλόγους. REGI AGRI EMPL AFET LIBE ITRE ENVI CULT DEVE ITRE/TRAN TRAN ECON PECH JURI BUDG CONT IMCO Οριζόντιοι/κοινοί Σχήμα 9: Τριμερείς διάλογοι των επιτροπών σχετικά με τους νομοθετικούς φακέλους του ΠΔΠ (από τον Ιούλιο του 2012 έως τον Απρίλιο του 2014)28 27 Διοργανώθηκαν κοινοί τριμερείς διάλογοι για τον συντονισμό τοπικών φακέλων, όπως των Μηχανισμών Εξωτερικής Χρηματοδότησης, ή στο πλαίσιο της διαδικασίας με μικτές επιτροπές του άρθρου 55 του Κανονισμού του Κοινοβουλίου, π.χ. της διευκόλυνσης «Συνδέοντας την Ευρώπη» (ΔΣΕ). 28 Τα νούμερα βασίζονται στη μηνιαία ενημέρωση που παρέχεται από τη Διάσκεψη των Προέδρων των Επιτροπών στη Διάσκεψη των Προέδρων (σύμφωνα με το άρθρο 73 παράγραφος 2 του Κανονισμού). Στις εν 20

26 Επιρροή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Μια πρόσθετη πρόκληση κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων ήταν η επιρροή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου όσον αφορά το «διαπραγματευτικό πλαίσιο» του Συμβουλίου. Το Κοινοβούλιο τάχθηκε υπέρ της χάραξης μιας σαφούς διαπραγματευτικής γραμμής ανάμεσα στα βασικά ζητήματα του ΠΔΠ και τα ζητήματα συναπόφασης και, βάσει των άρθρων 14 παράγραφος 1 και 15 παράγραφος 1 της ΣΕΕ29, τάχθηκε κατά της προσέγγισης του Συμβουλίου, το οποίο επιχείρησε να αντιμετωπίσει τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου ως μη διαπραγματεύσιμα. Διασφάλιση του ρόλου του ΕΚ στην υλοποίηση των προγραμμάτων Η Επιτροπή, στο πλαίσιο του οικείου θεματολογίου απλούστευσης για το ΠΔΠ της περιόδου (το οποίο αποσκοπεί στη διευκόλυνση της πρόσβασης σε χρηματοδότηση της ΕΕ), απλοποίησε και εισήγαγε μεγαλύτερη ευελιξία στις συγκεκριμένες νομοθετικές προτάσεις, μέσα από την έγκριση προγραμμάτων πιο γενικού χαρακτήρα και λιγότερων σε αριθμό. Ως μέρος της προσέγγισης αυτής, η Επιτροπή πρότεινε τη χρήση πολυετών και ετήσιων προγραμμάτων εργασίας τα οποία θα εγκριθούν μέσω εκτελεστικών πράξεων. Κάτι τέτοιο δεν έγινε δεκτό από το Κοινοβούλιο, διότι τα προγράμματα εργασίας, δεδομένου του γενικού χαρακτήρα των προγραμμάτων του ΠΔΠ, θα περιλαμβάνουν μια σειρά από περαιτέρω επιλογές πολιτικής, όπως προτεραιότητες, στόχους και ευρείες χρηματοδοτικές ενισχύσεις οι οποίες, σύμφωνα με τη Συνθήκη της Λισαβόνας μπορούν να αποφασιστούν μόνο στη βασική πράξη ή μέσω κατ εξουσιοδότηση πράξεων.30 Το γεγονός ότι η Επιτροπή πρότεινε να λάβει τις εν λόγω αποφάσεις μέσω εκτελεστικών πράξεων, κάτι σύμφωνα με το οποίο το Κοινοβούλιο δεν θα είχε ουσιαστικά καμία εξουσία, οδήγησε σε διοργανική διαμάχη σε όλες σχεδόν τις νομοθετικές διαπραγματεύσεις για το ΠΔΠ. Συνεπώς, η Διάσκεψη των Προέδρων χαρακτήρισε τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις ως βασικό ζήτημα για το Κοινοβούλιο στις νομοθετικές διαπραγματεύσεις για το ΠΔΠ και ανέπτυξε γενικές κατευθυντήριες αρχές για τις διαπραγματεύσεις.31 Το Κοινοβούλιο, που βρέθηκε αντιμέτωπο με τη σθεναρή αντίσταση του Συμβουλίου και της Επιτροπής, αναγκάστηκε να επιμείνει στη χρήση κατ εξουσιοδότηση πράξεων ή της βασικής πράξης για τις εν λόγω επιλογές πολιτικής. Στις περιπτώσεις στις οποίες οι κατ εξουσιοδότηση πράξεις δεν ήταν δυνατόν να γίνουν δεκτές από το Συμβούλιο, η συντονισμένη οριζόντια προσέγγιση έδωσε τη δυνατότητα στο Κοινοβούλιο να διαπραγματευτεί τις λεπτομερείς διατάξεις στις βασικές πράξεις, προκειμένου να διασφαλίσει τα λόγω στατιστικές δεν περιλαμβάνονται οι τεχνικές προπαρασκευαστικές συνεδριάσεις, ενώ οι οριζόντιοι/κοινοί τριμερείς διάλογοι (που καλύπτουν αρκετούς φακέλους) υπολογίζονται μόνο άπαξ. 29 Σύμφωνα με το άρθρο 14 παράγραφος 1 της ΣΕΕ, το Κοινοβούλιο ασκεί νομοθετικά καθήκοντα «από κοινού με το Συμβούλιο» και σύμφωνα με το άρθρο 15 παράγραφος 1 της ΣΕΕ, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο «δεν ασκεί νομοθετική λειτουργία». 30 Με την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, οι συννομοθέτες έχουν τη δυνατότητα να αναθέτουν την εξουσία έκδοσης μη νομοθετικών πράξεων γενικής εφαρμογής στην Επιτροπή (βλέπε επίσης ενότητα σχετικά με τις κατ εξουσιοδότηση και τις εκτελεστικές πράξεις). 31 Η Διάσκεψη των Προέδρων υπογράμμισε περαιτέρω την ανάγκη αυστηρής τήρησης των οριζόντιων αρχών για τη χρήση κατ εξουσιοδότηση πράξεων σε όλες τις διαπραγματεύσεις επί νομοθετικών προγραμμάτων. Στις εν λόγω αρχές αναφερόταν, μεταξύ άλλων, ότι στοιχεία όπως οι στόχοι, οι προτεραιότητες και οι ευρείες χρηματοδοτικές ενισχύσεις θα πρέπει να εγκρίνονται με κατ εξουσιοδότηση πράξεις στις περιπτώσεις που δεν συμπεριλαμβάνονται στη βασική πράξη. 21

27 προνόμιά του ως συννομοθέτη και να ασκήσει εκ των προτέρων δημοκρατικό έλεγχο μέσα από τον περιορισμό του περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας της Επιτροπής κατά την υλοποίηση των προγραμμάτων. Σε αυτό το πλαίσιο, το Κοινοβούλιο κατάφερε να συμπεριλάβει στις βασικές πράξεις λεπτομερείς διατάξεις σχετικά με γενικούς και λειτουργικούς στόχους, αρχές και κριτήρια επιλεξιμότητας, μέτρα στήριξης, δημοσιονομικές διατάξεις και δείκτες απόδοσης, και/ή κατ εξουσιοδότηση πράξεις, προκειμένου να αυξηθεί, μεταξύ άλλων, η ευελιξία και να αντιμετωπιστούν απρόβλεπτες εξελίξεις. Το επόμενο Κοινοβούλιο θα πρέπει να εξετάσει κατά πόσον η Επιτροπή εφαρμόζει επαρκώς τις συμφωνίες που εγκρίθηκαν στις βασικές πράξεις. Θα πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στις διαφορετικές πολιτικές δεσμεύσεις, μεταξύ άλλων στο πλαίσιο των πολιτικών διαλόγων με το Κοινοβούλιο, καθώς και στον έλεγχο των εγγράφων του πολυετούς και του ετήσιου δημοσιονομικού προγραμματισμού και των διαφόρων κατ εξουσιοδότηση πράξεων Διοργανικές διαπραγματεύσεις και εσωτερικός κανονισμός του Κοινοβουλίου Μετά τη σταδιακή επέκταση των εξουσιών συναπόφασης του Κοινοβουλίου, οι διοργανικές διαπραγματεύσεις επί νομοθετικών φακέλων αποτελούν πλέον συνήθη πρακτική για την έγκριση της νομοθεσίας της ΕΕ. Δίνουν τη δυνατότητα στους συννομοθέτες να συνάπτουν συμφωνία σε οποιοδήποτε στάδιο της νομοθετικής διαδικασίας.32 Για το Κοινοβούλιο, ο Κανονισμός (άρθρα 73 και 74 και παράρτημα ΧΧ33) ορίζει το γενικό πλαίσιο για τη διεξαγωγή διαπραγματεύσεων, το οποίο αναμορφώθηκε στο τέλος του 2012 προκειμένου να εναρμονίσει και να καταστήσει δεσμευτικές ορισμένες εσωτερικές πρακτικές (ιδίως σε επίπεδο επιτροπών) που σχετίζονται με διοργανικές νομοθετικές διαπραγματεύσεις.34 Διοργανικές τριμερείς διαπραγματεύσεις επί νομοθετικών φακέλων Οι διαπραγματεύσεις μεταξύ των θεσμικών οργάνων σχετικά με νομοθετικές προτάσεις έχουν εν γένει τη μορφή τριμερών συνεδριάσεων («τριμερείς διάλογοι») μεταξύ του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Οι τριμερείς διάλογοι μπορούν να διοργανωθούν σε οποιοδήποτε στάδιο της νομοθετικής διαδικασίας (πρώτη, δεύτερη ή τρίτη ανάγνωση), μετά την έγκριση της εντολής διαπραγμάτευσης κατά το στάδιο της πρώτης ή της δεύτερης ανάγνωσης. Παρόλο που στις Συνθήκες δεν γίνεται καμία αναφορά στους τριμερείς διαλόγους, αυτοί έχουν σταδιακά θεσμοθετηθεί, καταρχάς στην κοινή δήλωση σχετικά με την εφαρμογή στην πράξη της διαδικασίας συναπόφασης35 και, στη συνέχεια, με τη σαφή αναφορά που γίνεται στον Κανονισμό του Κοινοβουλίου. Με τους φακέλους συναπόφασης να αντιπροσωπεύουν πλέον σχεδόν το 90% όλων των νομοθετικών προτάσεων που εγκρίνονται από την Επιτροπή και με το ποσοστό εκείνων που περαιώνονται κατά το στάδιο της πρώτης ή της πρώιμης δεύτερης ανάγνωσης να έχει αυξηθεί στο 32 Η εν λόγω διοργανική συνεργασία κωδικοποιείται στην κοινή δήλωση του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή στην πράξη της διαδικασίας συναπόφασης (ΕΕ C 145 της , σ. 7 παράρτημα ΧΙΧ του Κανονισμού). 33 Στο πλαίσιο της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου, επρόκειτο για τα άρθρα 70 και 70α και το παράρτημα ΧΧΙ. 34 Τα άρθρα 73 και 74 του Κανονισμού του Κοινοβουλίου παρατίθενται στο παράρτημα ΙΙΙ. 35 Βλέπε σημεία 7 και 8 της αναθεωρημένης κοινής δήλωσης. 22

28 93% κατά την 7η κοινοβουλευτική περίοδο,36 οι τριμερείς διάλογοι έχουν αυξηθεί σταθερά σε αριθμό τα τελευταία χρόνια και έχουν μετατραπεί σε καθοριστικό χαρακτηριστικό της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας.37 Κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου, πραγματοποιήθηκαν περισσότεροι από τριμερείς διάλογοι επί περίπου 350 φακέλων συναπόφασης (βλέπε σχήμα 10). Ορισμένοι φάκελοι απαιτούσαν ασυνήθιστα μεγάλο αριθμό τριμερών συνεδριάσεων, ιδίως στο πλαίσιο του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (για περισσότερες πληροφορίες, βλέπε ενότητα σχετικά με το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο), ενώ ακραίο παράδειγμα αποτελεί ο κανονισμός περί κοινών διατάξεων (Επιτροπή Περιφερειακής Ανάπτυξης (REGI)), ο οποίος συμφωνήθηκε έπειτα από 54 τριμερείς διαλόγους. Ωστόσο, για τα δύο τρίτα των φακέλων που τέθηκαν υπό διαπραγμάτευση κατά τη διάρκεια της περιόδου , χρειάστηκαν μόνο από ένας έως τέσσερις τριμερείς διάλογοι. Η Επιτροπή Οικονομικής και Νομισματικής Πολιτικής (ECON) είχε μακράν τον μεγαλύτερο αριθμό τριμερών συνεδριάσεων (331), ακολουθούμενη (αρκετά πιο πίσω) από την Επιτροπή Περιβάλλοντος, Δημόσιας Υγείας και Ασφάλειας των Τροφίμων (ENVI), την Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων (LIBE) και την Επιτροπή Γεωργίας και Ανάπτυξης της Υπαίθρου (AGRI) (με 172, 155 και 105, αντιστοίχως). Το σύνολο των φακέλων συναπόφασης των τεσσάρων αυτών επιτροπών που περαιώθηκαν αντιστοιχεί σχεδόν στο 50% όλων των τριμερών διαπραγματεύσεων. 36 Για περισσότερες πληροφορίες, βλέπε την «Επισκόπηση της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας» στην ενότητα Για έναν δεδομένο φάκελο, κάθε θεσμικό όργανο ορίζει τους διαπραγματευτές του και την εντολή διαπραγμάτευσης. Κατά γενικό κανόνα, οι τριμερείς διάλογοι περιλαμβάνουν πολιτικές διαπραγματεύσεις μεταξύ της Προεδρίας του Συμβουλίου (ιδίως των προέδρων της Coreper Ι και ΙΙ, αλλά και των προέδρων των ομάδων εργασίας, και ορισμένες φορές των υπουργών), της διαπραγματευτικής ομάδας του Κοινοβουλίου (η οποία απαρτίζεται από τους Προέδρους των σχετικών κοινοβουλευτικών επιτροπών, τους εισηγητές και τους σκιώδεις εισηγητές τους) και των εκπροσώπων της Επιτροπής. Η Επιτροπή λειτουργεί ως διαμεσολαβητής για τη διευκόλυνση της επίτευξης συμφωνίας μεταξύ των συννομοθετών, ιδίως κατά το στάδιο της συνδιαλλαγής. Εάν οι τριμερείς διαπραγματεύσεις οδηγήσουν σε ένα τελικό συμβιβαστικό κείμενο (συμφωνία), αυτό πρέπει να οριστικοποιηθεί από την Επιτροπή και το Κοινοβούλιο. Στη συνέχεια, η συμφωνία πρέπει να εγκριθεί από τα θεσμικά όργανα, σύμφωνα με τους αντίστοιχους εσωτερικούς κανονισμούς τους. 23

29 Σχήμα 10: Ποσοστό τριμερών διαλόγων ανά επιτροπή κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου38 Αναθεώρηση του εσωτερικού κανονισμού για τις διοργανικές διαπραγματεύσεις Λαμβάνοντας υπόψη την αύξηση του αριθμού των φακέλων συναπόφασης που εγκρίθηκαν σε πρώιμο στάδιο, καθώς και την παράλληλη αύξηση των παρασκηνιακών διοργανικών διαπραγματεύσεων, εξακολούθησαν να υπάρχουν ανησυχίες και κατά την κοινοβουλευτική περίοδο σχετικά με το ανοικτό πνεύμα και τη λογοδοσία της νομοθετικής διαδικασίας, παρά τις μεταρρυθμίσεις που πραγματοποιήθηκαν στο Κοινοβούλιο στο τέλος της 6ης κοινοβουλευτικής περιόδου.39 Ως εκ τούτου, τον Μάρτιο του 2011, η Διάσκεψη των Προέδρων 38 Τα στοιχεία βασίζονται στη μηνιαία ενημέρωση που παρέχεται από τη Διάσκεψη των Προέδρων των Επιτροπών στη Διάσκεψη των Προέδρων (σύμφωνα με το άρθρο 73 παράγραφος 2 του Κανονισμού), συμπεριλαμβανομένων 24 τριμερών διαλόγων στο στάδιο της τρίτης ανάγνωσης, οι οποίοι πραγματοποιήθηκαν κατά την προπαρασκευή για τους φακέλους της Επιτροπής Συνδιαλλαγής. Στις εν λόγω στατιστικές δεν περιλαμβάνονται οι τεχνικές προπαρασκευαστικές συνεδριάσεις, ενώ οι οριζόντιοι τριμερείς διάλογοι (που καλύπτουν αρκετούς φακέλους) υπολογίζονται μόνο άπαξ. 39 Μετά το αποτέλεσμα της ομάδας εργασίας για την κοινοβουλευτική μεταρρύθμιση, η οποία συστάθηκε με απόφαση της Διάσκεψης των Προέδρων του Φεβρουαρίου 2007, ένα νέο άρθρο για τις «διοργανικές διαπραγματεύσεις στις νομοθετικές διαδικασίες» εισήχθη στον Κανονισμό, στον οποίο προσαρτήθηκε ένας μη δεσμευτικός «Κώδικας Δεοντολογίας για τη διαπραγμάτευση φακέλων συναπόφασης» που εγκρίθηκε από τη Διάσκεψη των Προέδρων τον Σεπτέμβριο του 2008 (ο Κώδικας Δεοντολογίας εξακολουθεί να ισχύει ). Για περισσότερες πληροφορίες, βλέπε την έκθεση αναφοράς της 6ης κοινοβουλευτικής περιόδου (PE v01-00) και την ενδιάμεση έκθεση δραστηριοτήτων για την 7η κοινοβουλευτική περίοδο (DV\903361EN.doc). 24

30 κίνησε διαδικασία αναθεώρησης των εσωτερικών μεθόδων εργασίας του Κοινοβουλίου που αφορούν τις διοργανικές διαπραγματεύσεις σε νομοθετικές διαδικασίες, καλώντας την Επιτροπή Συνταγματικών Υποθέσεων (AFCO) να καταστήσει πιο αποτελεσματικές, διαφανείς και χωρίς αποκλεισμούς ορισμένες διαδικασίες που σχετίζονται με τη διεξαγωγή διοργανικών διαπραγματεύσεων. Η έκθεση της Επιτροπής AFCO (Εισηγητής: Enrique Guerrero Salom) εγκρίθηκε από την Ολομέλεια στις 20 Νοεμβρίου 2012 και τα αναθεωρημένα άρθρα τέθηκαν σε ισχύ στις 10 Δεκεμβρίου Σύμφωνα με τα νέα άρθρα, απαιτείται η τυπική απόφαση επιτροπής πριν από την έναρξη των διαπραγματεύσεων. Υπάρχουν δύο διαφορετικές διαδικασίες: (i) η συνήθης διαδικασία (άρθρο 73), στο πλαίσιο της οποίας οι διαπραγματεύσεις μπορούν να ξεκινήσουν αμέσως με βάση την έκθεση που εγκρίθηκε στην επιτροπή και (ii) την έκτακτη διαδικασία (άρθρο 74), η οποία εφαρμόζεται σε διαπραγματεύσεις που ξεκινούν πριν από την έγκριση της έκθεσης στην επιτροπή και συμμετέχει η Ολομέλεια.40 Και οι δύο διαδικασίες εφαρμόζονται σε όλα τα στάδια41 όλων των νομοθετικών διαδικασιών για τις οποίες σχεδιάζεται να διενεργηθούν διαπραγματεύσεις και περιλαμβάνουν σημαντικά δεσμευτικά στοιχεία: η απόφαση για την έναρξη διαπραγματεύσεων απαιτεί απόλυτη πλειοψηφία των μελών της εκάστοτε επιτροπής και πρέπει να ορίζει την εντολή και τη σύνθεση της διαπραγματευτικής ομάδας η διαπραγματευτική ομάδα πρέπει να λάβει εκ των προτέρων τεκμηρίωση (με τη μορφή τετράστηλου εγγράφου) σχετικά με τις αντίστοιχες θέσεις των θεσμικών οργάνων που συμμετέχουν στη διαδικασία και πιθανές συμβιβαστικές λύσεις η διαπραγματευτική ομάδα πρέπει να ενημερώνει την επιτροπή μετά από κάθε τριμερή διάλογο η επιτροπή πρέπει να ενημερωθεί σχετικά με τον τελικό συμβιβασμό και το συμφωνηθέν κείμενο πρέπει να τεθεί σε τυπική ψηφοφορία στην επιτροπή και, εάν εγκριθεί, να τεθεί προς εξέταση στην Ολομέλεια. Τα πρώτα διδάγματα Ο αναθεωρημένος Κανονισμός αύξησε την πολιτική λογοδοσία και τη συμμετοχή των διοργανικών διαπραγματεύσεων στις νομοθετικές διαδικασίες. Επιπλέον, βελτίωσε την προβολή των εντολών και τη διαφάνεια της διαδικασίας στην εκάστοτε επιτροπή και της διαδικασίας διαπραγμάτευσης στο πλαίσιο τριμερών διαλόγων, ενίσχυσε τον ρόλο του Προέδρου της επιτροπής (ο οποίος 40 Μετά την ανακοίνωση στην Ολομέλεια, η απόφαση της επιτροπής σχετικά με την έναρξη των διαπραγματεύσεων πριν από την έγκριση της έκθεσης μπορεί να εγκριθεί, να απορριφθεί ή να τροποποιηθεί το περιεχόμενό της (εντολή). 41 Οι εν λόγω κανόνες ισχύουν επίσης για διαπραγματεύσεις που πραγματοποιούνται μετά την έγκριση από το Κοινοβούλιο της θέσης του κατά την πρώτη ανάγνωση, υπό τον όρο ότι η εν λόγω θέση θα αποτελέσει την εντολή της διαπραγματευτικής ομάδας. 25

31 διαδραματίζει σημαντικό ρόλο συντονισμού) και συνέβαλε σε μια πιο ομοιόμορφη εφαρμογή, σε όλες τις επιτροπές, των εσωτερικών μεθόδων εργασίας που αφορούν τους νομοθετικούς φακέλους. Από την έναρξη ισχύος των τροποποιημένων άρθρων, η μεγάλη πλειονότητα των αποφάσεων για την έναρξη διαπραγματεύσεων επί φακέλων συναπόφασης εγκρίθηκαν στο πλαίσιο της συνήθους διαδικασίας (άρθρο 73). Επιπλέον, αντί να χρησιμοποιείται η έκτακτη διαδικασία (άρθρο 74) η οποία χρησιμοποιήθηκε μόνο για τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ από την Επιτροπή AGRI και για τους φακέλους της Επιτροπής LIBE σχετικά με το ΠΔΠ οι επιτροπές χρησιμοποίησαν μια «εναλλακτική διαδικασία», συνδυάζοντας τη συνήθη διαδικασία (άρθρο 73) με ψηφοφορία στην Ολομέλεια μόνο επί των τροπολογιών (άρθρο 61 παράγραφος 2 αναπομπή στην επιτροπή), είτε για έγκριση της εντολής του Κοινοβουλίου (σε περιπτώσεις στις οποίες δεν επιτεύχθηκε απόλυτη πλειοψηφία των μελών της επιτροπής) είτε για επιβεβαίωση ή τροποποίηση της εντολής που είχε ήδη εγκριθεί σε επίπεδο επιτροπής (βλέπε σχήμα 11). Σχήμα 11: Διαδικασίες που χρησιμοποιούνται για αποφάσεις έναρξης διοργανικών νομοθετικών διαπραγματεύσεων Κατ εξουσιοδότηση πράξεις και εκτελεστικές πράξεις Οι κατ εξουσιοδότηση πράξεις και οι εκτελεστικές πράξεις, οι οποίες αντικατέστησαν τις διαδικασίες «επιτροπολογίας» που ίσχυαν πριν από τη Συνθήκη της Λισαβόνας, αποτέλεσαν ένα από τα βασικά χαρακτηριστικά των σχέσεων μεταξύ του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου. Οι διαφορετικές ερμηνείες των αντίστοιχων διατάξεων της Συνθήκης (άρθρα 290 και 291 της ΣΛΕΕ) από τα θεσμικά όργανα οδήγησαν σε προβλήματα που επανεμφανίζονταν κατά τη διάρκεια των τριμερών διαπραγματεύσεων επί νομοθετικών φακέλων. Ενώ οι συμφωνίες για τις λύσεις πραγματοποιούνταν κατά περίπτωση, οι γενικότερες δυσκολίες παραμένουν ανεπίλυτες και θα περιλαμβάνονται μεταξύ των βασικών θεσμικών προκλήσεων που θα πρέπει να αντιμετωπίσει το επόμενο Κοινοβούλιο. 26

32 Εισαγωγή στο σύστημα των κατ εξουσιοδότηση πράξεων και των εκτελεστικών πράξεων Ο όρος «επιτροπολογία» αναφερόταν στις εκτελεστικές εξουσίες που είχαν ανατεθεί στην Επιτροπή σε ορισμένες νομοθετικές πράξεις, για την εκτέλεση των οποίων είχε τη συνδρομή των λεγόμενων «επιτροπών επιτροπολογίας» που τελούσαν υπό την προεδρία υπαλλήλου της Επιτροπής και απαρτίζονταν από εμπειρογνώμονες προερχόμενους από τα κράτη μέλη.42 Μία από τις διαδικασίες επιτροπολογίας, η κανονιστική διαδικασία με έλεγχο (Regulatory Procedure with Scrutiny - RPS), η οποία θεσπίστηκε το 2006, έδωσε στο Κοινοβούλιο το δικαίωμα «αρνησικυρίας» σε μέτρα που εγκρίνει η Επιτροπή, βάσει ορισμένων κριτηρίων.43 Η θέσπιση των κατ εξουσιοδότηση πράξεων (άρθρο 290 της ΣΛΕΕ), οι οποίες αποτελούν μέτρα γενικής εφαρμογής για την τροποποίηση ή συμπλήρωση ορισμένων μη ουσιαστικών στοιχείων της βασικής νομοθετικής πράξης, διεύρυναν περαιτέρω τα προνόμια του Κοινοβουλίου: η εξουσία αρνησικυρίας που διαθέτει είναι απεριόριστη και μπορεί ανά πάσα στιγμή να ανακαλέσει την εξουσία της Επιτροπής να εκδίδει κατ εξουσιοδότηση πράξεις στο πλαίσιο συγκεκριμένης βασικής πράξης. Όσον αφορά τις εκτελεστικές πράξεις (άρθρο 291 της ΣΛΕΕ), το Κοινοβούλιο έχει περιορισμένη εξουσία και δεν έχει δικαίωμα αρνησικυρίας. Η κοινή συνεννόηση για τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις και ο κανονισμός για τις εκτελεστικές πράξεις Εφόσον η Συνθήκη της Λισαβόνας δεν απαιτεί περαιτέρω διασαφήνιση της διαδικασίας για τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις στο παράγωγο δίκαιο (όπως ισχύει για τις εκτελεστικές πράξεις44), το 2010 συμφωνήθηκε μεταξύ του Κοινοβουλίου, της Επιτροπής και του Συμβουλίου μια Κοινή Συνεννόηση για τον εξορθολογισμό των πρακτικών και τη διασαφήνιση των διατάξεων. 45 Πραγματεύεται ζητήματα όπως η διαβούλευση του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, η διαβίβαση πληροφοριών, οι περίοδοι διακοπής, η διάρκεια της εξουσιοδότησης, η προθεσμία διατύπωσης αντιρρήσεων, η διαδικασία κατεπείγοντος και η διαδικασία πρώιμης μη διατύπωσης αντιρρήσεων. Στην Κοινή Συνεννόηση επισυνάπτονται προτάσεις για τυποποιημένες ρήτρες. Νέος Κανονισμός σχετικά με τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις, τις εκτελεστικές πράξεις και τα μέτρα RPS Οι εσωτερικές διαδικασίες του Κοινοβουλίου που αφορούν τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις και τις εκτελεστικές πράξεις καθορίζονται στα άρθρα 105, 106 και 107 του Κανονισμού, ο οποίος τέθηκε σε 42 Οι εν λόγω εκτελεστικές εξουσίες ανατέθηκαν στην Επιτροπή προκειμένου, για παράδειγμα, να ορίζει διαδικαστικούς κανόνες, να ενημερώνει παραρτήματα, τεχνικά και εμπορικά πρότυπα και μορφές για την υποβολή εκθέσεων, καθώς και να καθορίζει και να ενημερώνει ποσοστώσεις. 43 Απόφαση 1999/468/ΕΚ του Συμβουλίου της 28ης Ιουνίου 1999, όπως τροποποιήθηκε από την απόφαση 2006/512/EΚ της 22ας Ιουλίου 2006, για τον καθορισμό των όρων άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στην Επιτροπή - ΕΕ L 200 της , σ. 11. Τα μέτρα RPS προκύπτουν από νομοθετικές πράξεις που εγκρίθηκαν πριν από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας. Αντικαθίστανται σταδιακά από κατ εξουσιοδότηση πράξεις και από εκτελεστικές πράξεις. 44 Η Συνθήκη της Λισαβόνας ορίζει ότι ένας κανονισμός πρέπει να θεσπίζει τους κανόνες και τις γενικές αρχές σχετικά με τους τρόπους ελέγχου από τα κράτη μέλη της άσκησης εκτελεστικών αρμοδιοτήτων. Ο επονομαζόμενος κανονισμός για τις εκτελεστικές πράξεις εγκρίθηκε το 2011, στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας (κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 182/2011 Εισηγητής: József Szájer). 45 Μετά την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την «Εφαρμογή του άρθρου 290 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης» (COM/2009/0673) της 9ης Δεκεμβρίου 2009 και το επακόλουθο ψήφισμα του Κοινοβουλίου της 5ης Μαΐου 2010 σχετικά με την αρμοδιότητα νομοθετικής εξουσιοδότησης (2010/2021(INI) Εισηγητής: József Szájer). 27

33 ισχύ στις 21 Μαΐου Το άρθρο 105 για τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις περιλαμβάνει διατάξεις για την ανακοίνωσή τους στην Ολομέλεια, την υποβολή αιτιολογημένης πρότασης ψηφίσματος για τη διατύπωση αντιρρήσεων, τη δυνατότητα μιας ομάδας σαράντα βουλευτών να υποβάλουν ψηφίσματα στην Ολομέλεια και τη δυνατότητα παράτασης της προθεσμίας για διατύπωση αντιρρήσεων, την έκφραση της επονομαζόμενης «πρώιμης μη διατύπωσης αντιρρήσεων» και την ανάκληση της εξουσιοδότησης. Το άρθρο 106 πραγματεύεται τις διαδικασίες που αφορούν τις εκτελεστικές πράξεις και τα μέτρα RPS, ενώ το άρθρο 107 τις διαδικασίες που ακολουθούνται στην περίπτωση συνδεδεμένων επιτροπών ή κοινών συνεδριάσεων επιτροπών. Το Κοινοβούλιο ενέκρινε επίσης το άρθρο 40 του Κανονισμού, το οποίο δίνει τη δυνατότητα στην αρμόδια επιτροπή να ζητήσει από την Επιτροπή Νομικών Θεμάτων (JURI) γνωμοδότηση επί της ανάθεσης νομοθετικών αρμοδιοτήτων σε νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής. Η Επιτροπή JURI δύναται επίσης να παράσχει ανάλογη γνωμοδότηση με δική της πρωτοβουλία.46 Έλεγχος κατ εξουσιοδότηση πράξεων, εκτελεστικών πράξεων και μέτρων RPS Από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, το Κοινοβούλιο λαμβάνει έναν συνεχώς αυξανόμενο αριθμό κατ εξουσιοδότηση πράξεων, από μόλις τέσσερις το 2010 σε 60 κατά τους πρώτους μήνες του Συνολικά, το Κοινοβούλιο έλαβε 166 κατ εξουσιοδότηση πράξεις κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου. Όπως απεικονίζεται στο σχήμα 12, το Κοινοβούλιο εξακολουθεί να λαμβάνει πολλά μέτρα RPS (963 από το 2007) λόγω του ότι ένας μεγάλος αριθμός των νομοθετικών πράξεων που περιλαμβάνουν διατάξεις RPS δεν έχουν ακόμα ευθυγραμμιστεί με τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Σχήμα 12: Τελικά σχέδια μέτρων RPS και κατ εξουσιοδότηση πράξεις (DA) που υποβλήθηκαν στο Κοινοβούλιο ανά έτος 46 Κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου, η Επιτροπή JURI εξέδωσε πέντε γνωμοδοτήσεις βάσει του άρθρου 40 (πρώην άρθρο 37α): τρεις φακέλους στην Επιτροπή Περιβάλλοντος, Δημόσιας Υγείας και Ασφάλειας των Τροφίμων (ENVI), έναν στην Επιτροπή Γεωργίας και Ανάπτυξης της Υπαίθρου (AGRI) και έναν στην Επιτροπή JURI. 47 Τα θεσμικά όργανα συμφώνησαν να μη διαβιβάσει η Επιτροπή καμία κατ εξουσιοδότηση πράξη στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο από την 14η Μαρτίου 2014 έως το τέλος της προεκλογικής περιόδου διακοπής του

34 Αμφότερα το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έχουν διατυπώσει αντιρρήσεις μόνο μία φορά σε κατ εξουσιοδότηση πράξεις.48 Το Κοινοβούλιο έχει διατυπώσει αντιρρήσεις σε έξι μέτρα RPS, εκ των οποίων τέσσερις κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου49, ενώ πέντε περαιτέρω αντιρρήσεις απορρίφθηκαν στην Ολομέλεια (τέσσερις κατά τη διάρκεια της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου). Όσον αφορά τις εκτελεστικές πράξεις, το Κοινοβούλιο στο τέλος της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου ψήφισε δύο φορές ένα ψήφισμα που αναφέρει ότι το εκτελεστικό μέτρο υπερέβη τις εξουσίες που έχουν ανατεθεί στην Επιτροπή,50 παρόλο που η γνωμοδότηση του Κοινοβουλίου δεν είναι δεσμευτική για την Επιτροπή (δηλαδή, δεν έχει δικαίωμα αρνησικυρίας). Παρόλο που το Κοινοβούλιο σπανίως έχει ασκήσει το δικαίωμα αρνησικυρίας σε κατ εξουσιοδότηση πράξεις και σε μέτρα RPS, είναι όλο και πιο συχνές οι συζητήσεις σε επίπεδο επιτροπών για τις εν λόγω πράξεις και μέτρα, και συχνά ξεκινούν από κάποια αντίρρηση που διατυπώνουν ένα ή περισσότερα μέλη των επιτροπών. Αρκετές φορές οι αρμόδιες επιτροπές αποφάσισαν να μη διατυπώσουν αντιρρήσεις σε κάποια δεδομένη κατ εξουσιοδότηση πράξη, κάτι που προέκυψε ως αποτέλεσμα τέτοιου είδους συζητήσεων, αλλά και από περαιτέρω πληροφορίες και εξηγήσεις που έλαβαν από την Επιτροπή, και σε πολλές περιπτώσεις προηγήθηκε δέσμευση της Επιτροπής για επίλυση των προβλημάτων που εντόπισε η επιτροπή. Διαπραγματεύσεις σχετικά με τις διατάξεις για κατ εξουσιοδότηση πράξεις και για εκτελεστικές πράξεις Διαδικασία εξέτασης Από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, η επιλογή ανάμεσα στις κατ εξουσιοδότηση πράξεις και τις εκτελεστικές πράξεις αποτέλεσε, σε πολλές διαπραγματεύσεις, σημαντικό εμπόδιο για την επίτευξη συμφωνίας μεταξύ των συννομοθετών και της Επιτροπής. Το Συμβούλιο έχει αποδειχτεί εξαιρετικά απρόθυμο να δεχτεί τη χρήση κατ εξουσιοδότηση πράξεων, ακόμα και για διατάξεις οι οποίες, σύμφωνα με το Κοινοβούλιο και την Επιτροπή, πληρούν τα κριτήρια της Συνθήκης. Βασικό πρόβλημα για το Συμβούλιο είναι το γεγονός ότι δεν υπάρχει επίσημη διαδικασία για τη διαβούλευση εθνικών εμπειρογνωμόνων κατά τη διάρκεια του προπαρασκευαστικού σταδίου των πράξεων, σε αντίθεση με τη διαδικασία για τις εκτελεστικές πράξεις και τη διαδικασία RPS στις οποίες είναι υποχρεωτική η συζήτηση και η ψήφιση επί του σχεδίου μέτρου, γεγονός που δίνει στους εθνικούς εμπειρογνώμονες τη δυνατότητα να επηρεάσουν σημαντικά ένα μέτρο προτού αυτό εγκριθεί από την Επιτροπή. 48 Το Κοινοβούλιο διατύπωσε αντιρρήσεις στον κατ εξουσιοδότηση κανονισμό της Επιτροπής, της 12ης Δεκεμβρίου 2013, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1169/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την παροχή πληροφοριών για τα τρόφιμα στους καταναλωτές όσον αφορά τον ορισμό των «τεχνολογικώς επεξεργασμένων νανοϋλικών» (C(2013) /29979(DEA) Κείμενα που εγκρίθηκαν: P7_TA-(PROV) ) το Συμβούλιο διατύπωσε αντιρρήσεις στην κατ εξουσιοδότηση απόφαση της Επιτροπής σχετικά με την έγκριση των ελάχιστων κοινών προτύπων που αναφέρονται στην απόφαση αριθ. 1104/2011/EΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τις μεθόδους πρόσβασης στην κυβερνητική υπηρεσία η οποία προσφέρεται από το παγκόσμιο σύστημα δορυφορικής ραδιοπλοήγησης που υλοποιήθηκε από το πρόγραμμα Galileo. 49 «Η οδηγία περί κεφαλαιακών απαιτήσεων» (Αρμόδια Επιτροπή ECON ψήφισμα T6-0607/2008), «Επισήμανση της κατανάλωσης ενέργειας των τηλεοράσεων» (ITRE T6-0357/2009), «Θρομβίνη» (ENVI T70182/2010), «Κατάλογος ισχυρισμών διατροφής» (ENVI P7-TA(2012)0022), «Αλκοολούχα ποτά (Αψέντι)» (ENVI P7-TA(2013)0083), «Ανακτημένο χαρτί» (ENVI P7-TA(2013)0544). 50 «Γενετικά τροποποιημένος αραβόσιτος 1507 Pioneer» (ENVI P7_TA-PROV(2014)0036 και «Χώρα καταγωγής ή τόπος προέλευσης κρέατος» (ENVI P7_TA-PROV(2014)0096). 29

35 Η Διάσκεψη των Προέδρων (ΔΠ) και η Διάσκεψη των Προέδρων των Επιτροπών (ΔΠΕ) πραγματοποίησαν αρκετές συζητήσεις σχετικά με την αντίθεση του Συμβουλίου στις κατ εξουσιοδότηση πράξεις. Στις 13 Ιανουαρίου 2011, η ΔΠ ενέκρινε μια κοινή προσέγγιση που απαιτούσε από όλες τις διαπραγματευτικές ομάδες του Κοινοβουλίου να επιμένουν πάντοτε, σε όλες τις διοργανικές διαπραγματεύσεις, στη συμπερίληψη των κατ εξουσιοδότηση πράξεων εφόσον πληρούνται όλα τα κριτήρια και η χρήση τους θα ήταν θεμιτή. Στις 19 Απριλίου 2012, η ΔΠ αποφάσισε περαιτέρω ότι οι συμφωνίες στις οποίες δεν διασφαλίζονται τα θεσμικά δικαιώματα του Κοινοβουλίου σχετικά με τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις δεν θα εγγράφονται στην ημερήσια διάταξη της Ολομέλειας προς ψηφοφορία. Κάτι τέτοιο θα αποφασίζεται με βάση μια διαδικασία εξέτασης που θα διενεργείται από την ΔΠΕ σε στενή συνεργασία με τις αρμόδιες υπηρεσίες του Κοινοβουλίου. Μέχρι στιγμής έχουν πραγματοποιηθεί τρεις διαδικασίες εξέτασης, για τις οποίες ζητήθηκε από τις επιτροπές να υποδείξουν τους εκκρεμείς φακέλους επί των οποίων τα τρία θεσμικά όργανα είχαν διαφορετικές διαπραγματευτικές θέσεις ως προς τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις.51 Επιπλέον, ο Πρόεδρος της ΔΠΕ, κ. Lehne, εξέτασε όλες τις τελικές συμφωνίες που είχαν προγραμματιστεί για ψηφοφορία στην Ολομέλεια, προκειμένου να ενημερώσει με επιστολή τη ΔΠ (21 επιστολές από το 2012) για το κατά πόσον οι συμφωνίες ήταν αποδεκτές από θεσμική άποψη. Η προετοιμασία των κατ εξουσιοδότηση πράξεων σε συνεδριάσεις εμπειρογνωμόνων σημείο 15 της συμφωνίας-πλαίσιο Παρόλο που δεν υπάρχει επίσημη διαδικασία για τη συμμετοχή εθνικών εμπειρογνωμόνων στην προετοιμασία των κατ εξουσιοδότηση πράξεων, στην πράξη η Επιτροπή διοργανώνει συνεδριάσεις στις οποίες ζητείται η γνώμη τους. Στο σημείο 15 και στο παράρτημα Ι της αναθεωρημένης συμφωνίας-πλαίσιο για τις σχέσεις μεταξύ του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής52, η τελευταία δεσμεύτηκε να παρέχει πλήρεις πληροφορίες και τεκμηρίωση σχετικά με τις εν λόγω συνεδριάσεις και, εφόσον ζητηθεί από το Κοινοβούλιο, να «καλέσει εμπειρογνώμονες του Κοινοβουλίου στις συνεδριάσεις αυτές». Το δικαίωμα του Κοινοβουλίου να καλείται σε συνεδριάσεις εμπειρογνωμόνων (ως παρατηρητής), στις οποίες καταρτίζονται κατ εξουσιοδότηση πράξεις, και να λαμβάνει πλήρεις πληροφορίες ταυτόχρονα με τα κράτη μέλη αποτέλεσε σημαντικό βήμα προόδου. Από την έναρξη ισχύος της συμφωνίας-πλαίσιο, στα τέλη του 2010, το Κοινοβούλιο έχει ζητήσει αρκετές βελτιώσεις, καταρχάς με επιστολή του Προέδρου Buzek προς τον Πρόεδρο Barroso (το 2011), και πιο πρόσφατα (το 2014), με επιστολή του Προέδρου της ΔΠΕ προς τον Αντιπρόεδρο της Επιτροπής, Šefčovič, σχετικά, μεταξύ άλλων, με την απαιτούμενη σαφή διάκριση ανάμεσα στις συνεδριάσεις εμπειρογνωμόνων και στις συνεδριάσεις των επιτροπών επιτροπολογίας, καθώς και με την ανάγκη να διασφαλιστεί για τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις τουλάχιστον το ίδιο επίπεδο πληροφόρησης και διαφάνειας που ισχύει για το «μητρώο επιτροπολογίας». Προκλήσεις για την επόμενη κοινοβουλευτική περίοδο Μια πρώτη πρόκληση στο πλαίσιο της επόμενης κοινοβουλευτικής περιόδου θα είναι η επίτευξη συμφωνίας με το Συμβούλιο και την Επιτροπή όσον αφορά την ευθυγράμμιση όλων των διατάξεων 51 Βλέπε τις επιστολές του Προέδρου της ΔΠΕ προς τη Διάσκεψη των Προέδρων, με ημερομηνίες 13 Ιουνίου 2012, 21 Νοεμβρίου 2012 και 22 Οκτωβρίου Συμφωνία-πλαίσιο για τις σχέσεις μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ΕΕ L 304 της , σ

36 «επιτροπολογίας» στις νομοθετικές πράξεις, που υφίσταντο πριν από τη Συνθήκη της Λισαβόνας, με τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις και τις εκτελεστικές πράξεις. Το άρθρο 13 του κανονισμού για τις εκτελεστικές πράξεις προέβλεπε αυτόματη μεταβατική ευθυγράμμιση όλων των πρώην διατάξεων για τα «δικαιώματα ελέγχου» με τις εκτελεστικές πράξεις.53 Ωστόσο, οι ισχύουσες διατάξεις στο πλαίσιο της RPS παραμένουν στις βασικές πράξεις έως ότου οι πράξεις αυτές ευθυγραμμιστούν με τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Το 2013 η Επιτροπή ενέκρινε τρεις προτάσεις ευθυγράμμισης: ενώ οι πρώτες δύο γενικές προτάσεις (omnibus) προβλέπουν αυτόματη ευθυγράμμιση των διατάξεων RPS με τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις, η τρίτη γενική πρόταση (omnibus) ευθυγραμμίζει επίσης ορισμένες από αυτές με τις εκτελεστικές πράξεις. Οι θέσεις του Κοινοβουλίου επί των εν λόγω προτάσεων κατά την πρώτη ανάγνωση εγκρίθηκαν στις 25 Φεβρουαρίου 2014 (Εισηγητής: József Szájer, Επιτροπή JURI), ενώ οι διαπραγματεύσεις με το Συμβούλιο αναμένεται να ξεκινήσουν στο επόμενο Κοινοβούλιο. Μια δεύτερη πρόκληση θα είναι η επίτευξη συμφωνίας με το Συμβούλιο και την Επιτροπή σχετικά με τα κοινά κριτήρια για την εφαρμογή των άρθρων 290 και 291 της ΣΛΕΕ, ώστε να διευκολυνθεί το έργο των μεμονωμένων νομοθετών. Η θέση του Κοινοβουλίου για τις πιθανές επικείμενες διαπραγματεύσεις εγκρίθηκε στο ψήφισμά του της 25ης Φεβρουαρίου 2014 σχετικά με τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις και τις εκτελεστικές πράξεις (2012/2323(INI) εισηγητής József Szájer, Επιτροπή JURI), το οποίο παρέχει μη εξαντλητικό κατάλογο των κριτηρίων που θα πρέπει να κατευθύνουν το Κοινοβούλιο. Σχετική με τις δύο αυτές προκλήσεις είναι η πρόσφατη πρωτοβουλία του Συμβουλίου για τροποποίηση των διατάξεων σχετικά με τη διαβούλευση εμπειρογνωμόνων στην Κοινή Συνεννόηση για τις κατ εξουσιοδότηση πράξεις, «με την ελπίδα να αποφευχθεί μια επανάληψη των δυσκολιών [της 7ης κοινοβουλευτικής περιόδου] στην επόμενη κοινοβουλευτική περίοδο».54 Το Συμβούλιο υποστήριξε ότι η μεγαλύτερη διασαφήνιση των κριτηρίων «δεν θα είναι αρκετή για να απεμπλακεί η κατάσταση, εφόσον δεν αντιμετωπιστεί δεόντως το ζήτημα της διαβούλευσης των εμπειρογνωμόνων κατά το προπαρασκευαστικό στάδιο των κατ εξουσιοδότηση πράξεων». Η νέα Επιτροπή και το νέο Κοινοβούλιο είναι αρμόδια να αποφασίσουν με ποιο τρόπο θα αντιμετωπίσουν αυτήν την πρωτοβουλία του Συμβουλίου Έγκριση Η διαδικασία «έγκρισης», όπως ακριβώς και η διαδικασία σύμφωνης γνώμης που ίσχυε πριν από τη Συνθήκη της Λισαβόνας και την οποία αντικατέστησε, παρέχει στο Κοινοβούλιο de facto δικαίωμα αρνησικυρίας. Η «έγκριση» μπορεί να συνιστά είτε νομοθετική είτε μη νομοθετική διαδικασία. 55 Το 53 Όταν μια νομοθετική πράξη είναι υπό αναθεώρηση, οι συννομοθέτες μπορούν να λάβουν διαφορετική απόφαση, εφόσον κρίνουν ότι η επιλογή της διαδικασίας δεν είναι επαρκής. 54 Με επιστολή του της 20ής Φεβρουαρίου 2014, ο Πρόεδρος της Coreper II ενημέρωσε τόσο τον Πρόεδρο του Κοινοβουλίου όσο και την Επιτροπή σχετικά με την εν λόγω πρωτοβουλία. 55 Η διάκριση αυτή εισήχθη με τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Στο πλαίσιο της Συνθήκης της Λισαβόνας, μόνο πράξεις που εγκρίνονται σύμφωνα με τη συνήθη διαδικασία ή με ειδικές νομοθετικές διαδικασίες θεωρούνται επισήμως νομοθετικές πράξεις (βλ. άρθρο 289 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ, σύμφωνα με το οποίο «οι νομικές πράξεις που εκδίδονται με νομοθετική διαδικασία αποτελούν νομοθετικές πράξεις»). Ισχύει και το αντίστροφο, ανεξαρτήτως του περιεχομένου της πράξης. Στην πράξη, όμως, η διάκριση μπορεί να είναι τεχνητή. 31

37 πεδίο εφαρμογής και των δύο μορφών επεκτάθηκε σημαντικά στο πλαίσιο της Συνθήκης της Λισαβόνας και οι επιπτώσεις του γεγονότος αυτού ενίσχυσαν σημαντικά την κοινοβουλευτική εποπτεία, τόσο όσον αφορά τις εργασιακές πρακτικές του Κοινοβουλίου όσο και όσον αφορά τις διοργανικές σχέσεις. Όπως ορίζεται στο άρθρο 298 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, είναι πλέον απαραίτητη η έγκριση του Κοινοβουλίου ως ειδική νομοθετική διαδικασία σε διάφορους τομείς56. Ωστόσο, η βασική καινοτομία έναντι της διαδικασίας σύμφωνης γνώμης αφορά κυρίως την εφαρμογή της «έγκρισης» ως μη νομοθετικής διαδικασίας, καθώς με τη Συνθήκη της Λισαβόνας ενισχύθηκε σημαντικά ο ρόλος του Κοινοβουλίου και η επιρροή που ασκεί στις εξωτερικές υποθέσεις της Ένωσης, και ιδίως στην εξωτερική διάσταση των τομέων εσωτερικής πολιτικής. Πράγματι, σύμφωνα με το άρθρο 218 παράγραφος 6 σημείο α) στοιχείο v) της ΣΛΕΕ, απαιτείται πλέον έγκριση του Κοινοβουλίου για όλες τις διεθνείς συμφωνίες που καλύπτουν τομείς στους οποίους εφαρμόζεται η συνήθης νομοθετική διαδικασία.57 Αντίκτυπος σε επίπεδο επιτροπών Οι νέες εξουσίες του Κοινοβουλίου για τις διεθνείς συμφωνίες είχαν άμεσο και σημαντικό αντίκτυπο στις εργασίες διαφόρων επιτροπών, και δη της Επιτροπής Διεθνούς Εμπορίου (INTA), της Επιτροπής Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων (LIBE), της Επιτροπής Μεταφορών και Τουρισμού (TRAN), της Επιτροπής Αλιείας (PECH), της Επιτροπής Βιομηχανίας, Έρευνας και Ενέργειας (ITRE) και της Επιτροπής Εξωτερικών Υποθέσεων (AFET). Στο διάστημα από τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισαβόνας, το Κοινοβούλιο έδωσε την έγκρισή του για 162 διεθνείς συμφωνίες (βλ. σχήμα 13). Η επιτροπή INTA ήταν αρμόδια επί της ουσίας για το 28% αυτών (46 διεθνείς συμφωνίες), η επιτροπή LIBE για το 19% (30 διεθνείς συμφωνίες), η επιτροπή TRAN για το 13% (21 διεθνείς συμφωνίες), η επιτροπή PECH για το 12% (20 διεθνείς συμφωνίες) και οι επιτροπές ITRE και AFET για το 8% η καθεμία (13 διεθνείς συμφωνίες η καθεμία). 56 Οι τομείς αυτοί περιλαμβάνουν τη σύσταση Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας (άρθρο 86 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ), διατάξεις για την εκλογή των μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (άρθρο 223 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ), για το σύστημα ιδίων πόρων της Ένωσης (άρθρο 311 της ΣΛΕΕ), για το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (άρθρο 312 της ΣΛΕΕ) και για την επικουρική γενική νομική βάση (γνωστή και ως ρήτρα ευελιξίας) (άρθρο 352 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ). Πλήρης κατάλογος των νομικών βάσεων που υπόκεινται σε ειδική νομοθετική διαδικασία έγκρισης διατίθεται στον ιστότοπο Συνδιαλλαγής και Συναπόφασης. Εξαιρουμένης της διαδικασίας για τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (πρώην άρθρο 190 παράγραφος 4 της ΣΕΚ) και της νομικής βάσης επικουρικού χαρακτήρα (πρώην άρθρο 308 της ΣΕΚ), για τις οποίες ίσχυε ήδη η διαδικασία σύμφωνης γνώμης, όλοι οι υπόλοιποι αποτελούν νέους, τροποποιημένους ή ενισχυμένους τομείς αρμοδιότητας για το Κοινοβούλιο. Παρ όλα αυτά, δεδομένου του μάλλον περιορισμένου αριθμού και του πολύ ειδικού χαρακτήρα των νομικών βάσεων, δεν έχει σημειωθεί σημαντική αλλαγή στον αριθμό των φακέλων που εγκρίθηκαν σύμφωνα με την ειδική νομοθετική διαδικασία έγκρισης κατά την 7η κοινοβουλευτική περίοδο. Οι περισσότερες προτάσεις που υποβλήθηκαν από την Επιτροπή κατά την περίοδο βασίστηκαν στο άρθρο 352 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Βλέπε 57 Προηγουμένως, το Συμβούλιο πραγματοποιούσε απλώς διαβούλευση με το Κοινοβούλιο για τις διεθνείς συμφωνίες που καλύπτουν τομείς στους οποίους απαιτούνταν η διαδικασία συναπόφασης για την έγκριση εσωτερικών κανόνων (πρώην άρθρο 300 της ΣΕΚ). Η διαδικασία «σύμφωνης γνώμης» εφαρμοζόταν μόνο σε περιορισμένες περιπτώσεις, όπως συμφωνίες σύνδεσης, συμφωνίες για τη σύσταση ενός συγκεκριμένου θεσμικού πλαισίου με τη διοργάνωση διαδικασιών συνεργασίας και συμφωνίες οι οποίες έχουν σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις για την Κοινότητα, οι οποίες καλύπτονται επίσης από το άρθρο 218 παράγραφος 6 της ΣΛΕΕ. 32

38 Η Επιτροπή Περιβάλλοντος, Δημόσιας Υγείας και Ασφάλειας των Τροφίμων (ENVI), η Επιτροπή Νομικών Θεμάτων (JURI), η Επιτροπή Απασχόλησης και Κοινωνικών Υποθέσεων (EMPL), η Επιτροπή Πολιτισμού και Παιδείας (CULT) και η Επιτροπή Ανάπτυξης (DEVE) ήταν αρμόδιες επί της ουσίας για μία ή περισσότερες από τις υπόλοιπες 19 διεθνείς συμφωνίες, οι οποίες, σωρευτικά, αντιπροσώπευαν το 12% περίπου του συνολικού αριθμού. Σχήμα 13: Κατανομή εγκεκριμένων διαδικασιών έγκρισης για διεθνείς συμφωνίες ανά νομοθετική επιτροπή Η επίσημη συμμετοχή του Κοινοβουλίου πραγματοποιείται μόνο στο τέλος της διαδικασίας, όταν το Συμβούλιο ζητεί την έγκριση του Κοινοβουλίου, δηλαδή αφού περαιωθούν οι διαπραγματεύσεις και υπογραφεί η συμφωνία, αλλά προτού ληφθεί η τελική απόφαση του Συμβουλίου για την έγκριση της συμφωνίας. Σύμφωνα με το άρθρο 99 του Κανονισμού του Κοινοβουλίου, το Κοινοβούλιο καλείται να αποφασίσει «σε μία και μοναδική ψηφοφορία σχετικά με την έγκριση» (με απλή πλειοψηφία58), λαμβάνοντας υπόψη τη σύσταση της αρμόδιας επιτροπής (η οποία μπορεί να είναι η έγκριση ή η απόρριψη της προτεινόμενης πράξης). Δεν μπορεί, συνεπώς, να προτείνει τροπολογίες επί της διεθνούς συμφωνίας που υποβάλλεται προς έγκριση. Ωστόσο, το γεγονός αυτό δεν έχει εμποδίσει το Κοινοβούλιο να ασκήσει εκτενώς τις νέες εξουσίες του. Το έκανε αυτό χρησιμοποιώντας το πρωταρχικό εργαλείο που έχει στη διάθεσή του, ήτοι το δικαίωμα αρνησικυρίας, καθώς το Συμβούλιο δεν μπορεί να εγκρίνει απόφαση (ή νομοθετική πρόταση) χωρίς την έγκριση του Κοινοβουλίου, ούτε μπορεί να παραβλέψει γνωμοδότηση του Κοινοβουλίου, εάν το Κοινοβούλιο ψηφίσει υπέρ της απόρριψης της προτεινόμενης πράξης (βλ. τα παραδείγματα που ακολουθούν). 58 Εκτός εάν υποδεικνύεται διαφορετική πλειοψηφία στο αντίστοιχο άρθρο της Συνθήκης. 33