Ο ΡΟΛΟΣ ΤΗΣ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΣ ΤΩΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ ΣΤΗΝ ΑΝΑΔΕΙΞΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΣΤΙΚΗΣ ΚΛΗΡΟΝΟΜΙΑΣ

Transcript

1 Ο ΡΟΛΟΣ ΤΗΣ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΣ ΤΩΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ ΣΤΗΝ ΑΝΑΔΕΙΞΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΣΤΙΚΗΣ ΚΛΗΡΟΝΟΜΙΑΣ Η σύντομη αυτή εισήγηση περιορίζεται στην παρουσίαση των βασικών παραδοχών της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας για την προστασία και ανάδειξη της πολιτιστικής κληρονομίας. Η νομολογία αυτή θα μπορούσε, προεισαγωγικώς, να χαρακτηρισθεί ως μία "σχεδόν απόλυτη" νομολογία για την προστασία των αρχαιοτήτων. Μετά από μία μάλλον δειλή προσπάθεια νομολογιακής ισορροπίας μεταξύ των αναγκών της οικονομικής αναπτύξεως και της προστασίας των αρχαιοτήτων στην υπόθεση των ναυπηγείων στην Πύλο (ΣτΕ Ολομ. 810/ 1977), στην οποία το συμπέρασμα ήταν ότι η Διοίκηση μπορεί εκάστοτε να προκρίνει την λύση που κατά την κρίση της εξυπηρετεί καλύτερα το γενικότερο εθνικό συμφέρον, χωρίς να αποκλείεται, σε συγκεκριμένη περίπτωση, οι απαιτήσεις της εθνικής οικονομίας να έχουν βαρύνουσα σημασία εν σχέσει προς την προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, την οποία επιτάσσει το άρθρο 24 παρ. 1 και 6 του Συντάγματος, το Δικαστήριο προχώρησε σε τολμηρότερα βήματα. Με δύο, θα τις χαρακτήριζα θεμελιώδεις, αποφάσεις της Ολομελείας (3146/1986 και 3478/2000) δέχεται ότι τα στοιχεία της πολιτιστικής κληρονομίας πρέπει α) να προστατεύονται από οποιαδήποτε επέμβαση, η οποία θα συνεπαγόταν την καταστροφή, αλλοίωση ή με οποιονδήποτε τρόπο υποβάθμισή τους, β) να διατηρούνται στον τόπο στον οποίο βρίσκονται (in situ), γ) να διατηρούνται στο διηνεκές. Αυτά δε τα χαρακτηριστικά της προστασίας των μνημείων τα θεώρησε η νομολογία ευθέως απορρέοντα από τις παρ. 1 και 6 του άρ. 24 του Συντάγματος. Είναι αλήθεια ότι, στη συνέχεια, η απόφαση του 2000, ακολουθώντας προηγούμενη απόφαση της Ολομελείας (2300/1997), που αφορούσε τις προϊστορικές αρχαιότητες στο λόφο Ζάγανι των Σπάτων, του οποίου αποφασίσθηκε η "ταπείνωση" για τις ανάγκες του αεροδρομίου, δέχθηκε ότι σε εξαιρετικές περιπτώσεις μεγάλων τεχνικών έργων, τα οποία έχουν μείζονα σημασία και ικανοποιούν ζωτικές ανάγκες του κοινωνικού συνόλου είναι δυνατόν να επιτρέπονται τέτοιες επεμβάσεις α) στο απολύτως αναγκαίο μέτρο, β) ύστερα από στάθμιση αφ ενός της αξίας του μνημείου και αφ ετέρου της

2 2 σπουδαιότητος του έργου, γ) εφ όσον διαπιστωθεί ότι δεν υπάρχει εναλλακτική λύση. Οι προϋποθέσεις αυτές, για το επιτρεπτό της κάμψεως της προστασίας των αρχαιοτήτων, όπως διατυπώνονται, φαίνονται αρκετά αυστηρές. Στην πραγματικότητα, νομίζω ότι είναι αρκούντως εύκαμπτες και επιτρέπουν στο Δικαστήριο να δείξει, κατά περίπτωση, ευελιξία, με σταθμίσεις βεβαίως που εξαρτώνται πολύ από το πραγματικό κάθε υποθέσεως αλλά και από την εκάστοτε σύνθεση. Ετσι είναι χαρακτηριστικό ότι στην περίπτωση του αεροδρομίου Σπάτων κρίθηκε ότι η εκτέλεση του έργου είχε προτεραιότητα έναντι των αρχαιοτήτων, ενώ στην απόφαση του 2000, που είναι η περίφημη απόφαση για την εκτροπή του Αχελώου, κρίθηκε ότι η ύπαρξη μεταβυζαντινής Μονής που είχε προηγουμένως χαρακτηρισθεί ως ιστορικό διατηρητέο μνημείο, καθιστούσε πλημμελώς αιτιολογημένη την έγκριση περιβαλλοντικών όρων κατασκευής του έργου, που συνεπαγόταν κατάκλυση, δηλαδή ολοκληρωτική καταστροφή του μνημείου, δεδομένου ότι δεν είχε ειδικώς αξιολογηθεί η σημασία του ούτε είχαν εξετασθεί εναλλακτικές λύσεις κατασκευής του έργου που δεν θα συνεπάγονταν καταστροφή του μνημείου. Εξαιρετικά ενδιαφέρουσα είναι και η υπαγωγή της αποφάσεως της Ολομελείας έτους 1986, που αφορούσε όχι πλέον δημόσια, όπως οι προηγούμενες, αλλ ιδιωτικά έργα, όπου κρίσιμη δηλαδή είναι όχι πιά η σπουδαιότητα του έργου αλλ η προστασία της ιδιοκτησίας. Εκεί, η παλαιά αρχαιολογική νομοθεσία προέβλεπε, σχηματικά, ότι, αν η Διοίκηση δεν απαλλοτριώσει ιδιωτικό ακίνητο όπου υπάρχουν αρχαιότητες μέσα σε ορισμένο χρόνο (δύο έτη) τότε ο ιδιώτης ανακτά το δικαίωμά του να οικοδομήσει, ακόμη και καταστρέφοντας τις αρχαιότητες. Το Δικαστήριο έκρινε την διάταξη αντισυνταγματική, αφού καθιστούσε προσωρινή την κατά το Σύνταγμα διηνεκή προστασία των αρχαίων. Με μία όμως πραιτωρική κατασκευή εξισορρόπησε την κατάσταση εν σχέσει προς την προστασία της, αδρανοποιούμενης με τον τρόπο αυτό, ιδιοκτησίας, με την αναγνώριση δικαιώματος στον ιδιοκτήτη να μπορεί να προσφύγει απ ευθείας στο δικαστήριο, ζητώντας εύλογη (ανάλογη) αποζημίωση, όχι δυνάμει του άρθρου 17, αλλά ευθέως δυνάμει του άρθρου 24 του Συντάγματος. Τίθεται, βεβαίως, το ερώτημα, και μάλιστα προκειμένου για μία Χώρα όπου σχεδόν παντού υπάρχουν αρχαιότητες και όπου οι περισσότερες σύγχρονες πόλεις είναι κτισμένες στον ίδιο χώρο με τις αντίστοιχες αρχαίες, εάν μπορεί να γίνει

3 3 κάποιο έργο, εφ όσον δεν είναι μείζονος σημασίας. Και εδώ η νομολογία είναι ευέλικτη. Χωρίς να αποκλίνει από τον κανόνα της υποχρεώσεως προστασίας των αρχαιοτήτων και επιτρέποντας στην Διοίκηση, με ένα, συνήθως όχι ιδιαίτερα και φανατικά βαθύ, έλεγχο της αιτιολογίας, να αρνείται την εκτέλεση έργων ή ανέγερση κατασκευών που βλάπτουν τις αρχαιότητες, της αναγνωρίζει εν τούτοις το δικαίωμα, αν εκείνη το κρίνει, και αν θεωρήσει ότι οι αρχαιότητες δεν είναι ιδιαίτερα σημαντικές ή δεν παραβλάπτονται ουσιωδώς, να επιτρέπει την εκτέλεση τέτοιων έργων με διάφορους τρόπους, είτε με περιμετρική πεδίλωση των κατασκευών, είτε μετά από κατάχωση των αρχαίων (για να τα ξαναβρούν οι επόμενες γενεές...) είτε και μετά από καταστροφή τους, αν επαναλαμβάνω, αυτά κρίνεται ότι δεν είναι ιδιαιτέρως σημαντικά ή "άξια διατηρήσεως". Εδώ, ο έλεγχος της αιτιολογίας είναι, συνήθως, βαθύτερος απ ότι στην προηγουμένη αντίθετη περίπτωση και οι περιπτώσεις ακυρώσεως αδειών για εκτέλεση έργων επί αρχαίων είναι πολύ περισσότερες από τις περιπτώσεις ακυρώσεως αρνήσεων χορηγήσεως τέτοιων αδειών... Ενα σημαντικό ζήτημα που αντιμετωπίσθηκε από την νομολογία, θα έλεγα πρωτοτύπως αφού στον παλαιό αρχαιολογικό νόμο δεν υπήρχαν σχετικές προβλέψεις, είναι το ζήτημα του τοπικού εύρους της προστασίας του μνημείου : Δηλαδή, προστατευτέο είναι μόνο το ίδιο το μνημείο ; Ο περιβάλλων χώρος ; Ευρύτερες ζώνες ; Ο εσωτερικός του χώρος ή ο κινητός εξοπλισμός του, αν υπάρχει ; Σε όλα αυτά τα ζητήματα, το Δικαστήριο έδωσε καταφατικές απαντήσεις. Ετσι δέχθηκε, με πάγια νομολογία (λχ. 2934/1985, που αφορά την ευρύτερη περιοχή της επαύλεως Δρακοπούλου στην Αθήνα, 5448/1996, που αφορά την ευρύτερη περιοχή του λεγομένου Κελλάριου όρμου στην Θεσσαλονίκη) ότι η προστασία μπορεί επιτρεπτώς να αφορά και τον περιβάλλοντα τα μνημεία χώρο, αν αυτό είναι αναγκαίο για την προστασία και ανάδειξη του μνημείου. Δέχθηκε, επίσης, την δυνατότητα εκ των προτέρων καθορισμού ευρύτερων ζωνών προστασίας, που καθιερώθηκαν για πρώτη φορά με τον ν. 1892/1990, με κανονιστικές πράξεις που η Ολομέλεια, με την απόφασή της 530/2003, έκρινε συνταγματικώς θεμιτές. Δέχθηκε εξ άλλου η Ολομέλεια, με την απόφασή της 2801/1991, ότι μπορεί να χαρακτηρίζεται ως διατηρητέος και ο εσωτερικός κινητός εξοπλι-

4 4 σμός ενός μνημείου αλλά και η χρήση του χώρου. Ετσι, με την απόφαση αυτή, κρίθηκε ότι δεν πάσχει συνταγματικώς ο χαρακτηρισμός ως διατηρητέου ενός ιστορικού φαρμακείου στην Κέρκυρα με τον εξοπλισμό του, η νομολογία δε αυτή έκτοτε επαναλήφθηκε πολλές φορές και έφθασε να καταλαμβάνει και περιπτώσεις θερινών υπαίθριων κινηματογράφων, που χαρακτηρίσθηκαν νεότερα ιστορικά μνημεία... Εγινε τέλος, δεκτό, με την απόφαση της Ολομελείας 2509/2002, ότι το Σύνταγμα επιτρέπει να λαμβάνονται και μέτρα οργανώσεως ενός αρχαιολογικού χώρου, όπως ο καθορισμός χώρου εντός αυτού για αποβίβαση επιβατών οχημάτων, ο καθορισμός δε αυτός μπορεί να συνεπάγεται επιτρεπτή απαλλοτρίωση του χώρου αυτού. Επρόκειτο για καθορισμό σημείου αποβιβάσεως επισκεπτών στον ευρύτερο αρχαιολογικό χώρο της Αρχαίας Ολυμπίας. Ενα τελευταίο, λίγο λεπτό, αλλά σημαντικό ζήτημα που απασχόλησε πολλές φορές το Δικαστήριο, είναι αυτό της σχέσεως ανάμεσα σε πράξεις της αρχαιολογικής υπηρεσίας για την προστασία του χώρου και σε πράξεις άλλων αρμόδιων αρχών (κυρίως των πολεοδομικών υπηρεσιών) που αντιστρατεύονταν την προστασία αυτή, όπως λ.χ. η χορήγηση οικοδομικών αδειών για ανεγέρσεις κτιρίων σε αρχαιολογικούς χώρους ή κοντά σε μνημεία. Ηδη από το 1974, (1974/1974) η Ολομέλεια υιοθέτησε μία εντελώς πρωτότυπη, για σχέσεις μεταξύ δημοσίων υπηρεσιών που δρουν στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους η καθεμία, ερμηνευτική εκδοχή : Για κάθε εργασία πλησίον αρχαίου απαιτείται πάντως και αρχαιολογική άδεια. Εργασίες μπορεί να γίνονται μόνο αν, και όσο υπάρχει, η άδεια αυτή. Αν δεν υπάρχει ή αν ανακληθεί, εργασίες δεν επιτρέπεται να γίνονται ακόμη και αν υπάρχει εν ισχύϊ οικοδομική άδεια. Η νομολογία αυτή είναι έκτοτε πάγια, συμπληρώθηκε δε και με νεότερη νομολογία (868/2001) κατά την οποία η αρχαιολογική υπηρεσία, κατά την χορήγηση της αδείας αυτής, είναι υποχρεωμένη, κατ αρχήν, να εξετάζει αποκλειστικώς την εξυπηρέτηση των σκοπών της αρχαιολογικής νομοθεσίας, η εφαρμογή της οποίας δεν παρακωλύεται από την επίδραση της χορηγήσεως ή μη της αδείας σε έννομες σχέσεις ή καταστάσεις του ιδιωτικού δικαίου. Η αναδρομή αυτή στην νομολογία ήταν, κατ ανάγκη, συνοπτική, δεν μπορεί, όμως, να μη συνοδευθεί από λίγες συμπερασματικές παρατηρήσεις για την κριτική της αποτίμηση :

5 5 Νομίζω ότι η νομολογία αυτή, μαζί με εκείνη για την προστασία των δασών, είναι από τις πλέον έντονα προστατευτικές για το συγκεκριμένο έννομο αγαθό. Στην μεγάλη πλειονότητα των περιπτώσεων, η εκάστοτε υιοθετούμενη νομολογιακή λύση χαρακτηρίζεται από εκείνο που στο κοινοτικό δίκαιο θα ονομαζόταν effet utile, δηλαδή την υιοθέτηση ερμηνευτικής εκδοχής που εξυπηρετεί την ανάγκη προστασίας της πολιτιστικής κληρονομίας. Είναι άξιο ιδιαίτερης επισημάνσεως ότι, αντιθέτως, λ.χ., από την σχετικώς σύγχρονη δασική νομοθεσία, το νομοθετικό εργαλείο που είχαν μέχρι πρόσφατα στην διάθεσή τους τα δικαστήρια, δηλαδή η αρχαιολογική νομοθεσία, ήταν πεπαλαιωμένο και δεν είχε σαφείς διατάξεις για την προστασία των μνημείων. Ετσι, η νομολογία, μετά το 1975, αναγκάσθηκε συνήθως να προστρέχει σε ευθεία εφαρμογή του άρθρου 24 του Συντάγματος, γεγονός που, κατ αρχήν, κατά την αντίληψή μου, δεν πρέπει να χαρακτηρίζει μία νομολογία αλλά που, στην συγκεκριμένη περίπτωση, λόγω των συνθηκών που εξέθεσα, ήταν οπωσδήποτε αναγκαίο. Η ανάγκη αυτή ευθείας προσφυγής σε διατάξεις που από την φύση τους είναι εντελώς συνοπτικά διατυπωμένες όπως, συνήθως, οι συνταγματικές, ανάγκασε, με την σειρά της, την νομολογία να καταφύγει σε πραιτωρικές κατασκευές, επιδεικνύοντας αξιοσημείωτη, και επαινετή, ευρηματικότητα. Ελπίζω, ο νεότερος αρχαιολογικός νόμος να καταστήσει λιγότερο αναγκαία την ευθεία προσφυγή στο Σύνταγμα ή σε τέτοιες πραιτωρικές λύσεις. Εξ άλλου, η πολιτιστική κληρονομία, δηλαδή το πολιτιστικό περιβάλλον, έχει ένα πλεονέκτημα σε σχέση με το φυσικό ή το οικιστικό περιβάλλον : Η ανάγκη προστασίας του γίνεται ευκρινέστερα αντιληπτή τόσο από τους πολίτες όσο και από την πολιτική εξουσία. Ετσι οι πιέσεις εις βάρος του, χωρίς καθόλου να λείπουν, είναι πάντως λιγότερες, όπως λιγότερο είναι και το περιώνυμο πολιτικό κόστος που συνεπάγεται η προστασία του. Το στοιχείο αυτό, μαζί με την προστατευτική νομολογία, ελπίζω να συντελέσει ώστε ο πολιτιστικός αυτός θησαυρός, που μας παραδόθηκε από τις προηγούμενες γενεές, να μεταφερθεί στις επόμενες με τις λιγότερες δυνατές απώλειες. Α. Ράντος