Εγχειρίδιο για την Εφαρµογή Ολοκληρωµένης ιαχείρισης των Υδάτινων Πόρων: Η Οικονοµική ιάσταση

Transcript

1 Εγχειρίδιο για την Εφαρµογή Ολοκληρωµένης ιαχείρισης των Υδάτινων Πόρων: Η Οικονοµική ιάσταση Εισαγωγή Οι υδάτινοι πόροι για ανθρώπινη κατανάλωση, γεωργική παραγωγή και περιβαλλοντικές ανάγκες είναι πολύ περιορισµένοι. Ο κόσµος βιώνει µία σηµαντική κρίση λειψυδρίας µε πολλαπλές οικονοµικές και κοινωνικές συνέπειες. Η αιτία της είναι κυρίως η µη βιώσιµη χρήση των υδάτινων πόρων και όχι η σπανιότητά τους καθαυτή. Οι σύγχρονες φωνές για την αποτελεσµατική χρήση των πόρων αυτών αναγνωρίζουν την ανάγκη προσεκτικής διαχείρισης των σπάνιων υδάτινων πόρων ώστε να εξασφαλιστεί η διαθεσιµότητά τους στο µέλλον σε υψηλή ποιότητα. Με δεδοµένες τις πολυάριθµες και αυξανόµενες πιέσεις στους υδάτινους πόρους, λόγω υπερεξάντλησης των υπαρχόντων υδροφορέων, της µη αρκετής επαναφόρτισής τους λόγω µείωσης της βροχόπτωσης και της εξαντλητικής και µη βιώσιµης χρήσης τους από γεωργικές δραστηριότητες, τουρισµό και συγκρουόµενα συµφέροντα µεταξύ των διαφορετικών χρήσεων, είναι σηµαντικό οικονοµικά εργαλεία να διευθετήσουν αυτά τα προβλήµατα και να εξασφαλίσουν τους υδάτινους πόρους και για τις επόµενες γενιές. Η ανάγκη για οικονοµική ανάλυση είναι πρόδηλη στην πρόσφατα υιοθετηµένη Οδηγία Πλαίσιο για τα Ύδατα (ΟΠΥ). Η οδηγία συνιστά την εφαρµογή οικονοµικών αρχών, οικονοµικών µεθόδων και εργαλείων για να επιτευχθεί καλή κατάσταση για όλους τους Ευρωπαϊκούς υδάτινους πόρους µε τον πιο αποτελεσµατικό τρόπο. Τα οικονοµικά θέµατα της οδηγίας περιλαµβάνονται κυρίως στο άρθρο 5 (χαρακτηρισµός της λεκάνης απορροής, επισκόπηση των περιβαλλοντικών επιδράσεων της ανθρώπινης δραστηριότητας και οικονοµική ανάλυση των χρήσεων ύδατος), το παράρτηµα 3 (Οικονοµική ανάλυση) και το άρθρο 9 ( Ανάκτηση του κόστους των υπηρεσιών ύδατος) (WATECO 2002). Παρόλα αυτά οικονοµικές αναφορές µπορούν να βρεθούν και σε άλλα σηµεία της οδηγίας. Συνολικά η εφαρµογή µίας ολοκληρωµένης διαχείρισης των υδάτινων πόρων µπορεί να περιγραφεί από την ακόλουθη προσέγγιση σε τρία στάδια:

2 Η οικονοµική ανάλυση των χρήσεων ύδατος σε κάθε λεκάνη απορροής (άρθρο 5) Η αξιολόγηση του τρέχοντος βαθµού ανάκτησης του κόστους των υπηρεσιών ύδατος συµπεριλαµβανοµένου του περιβαλλοντικού κόστους και του κόστους πόρου (άρθρο 9) Η επιλογή του προγράµµατος µέτρων στην βάση ενός κριτηρίου κόστους αποτελεσµατικότητας για την επίτευξη των στόχων της οδηγίας (άρθρο 11) Κατά συνέπεια, η οικονοµική ανάλυση θα πρέπει να περιλαµβάνει πληροφορίες σε ικανοποιητικό επίπεδο λεπτοµέρειας ώστε να µπορεί να υπολογιστεί ο βαθµός ανάκτησης, η συµµετοχή κάθε χρήσης στο συνολικό κόστος υπηρεσιών ύδατος 1 καθώς και λεπτοµέρειες που θα επιτρέψουν την χάραξη του προγράµµατος µέτρων (Παράρτηµα 3). Αυτό το εγχειρίδιο στοχεύει στην ανάπτυξη οδηγιών και πρακτικών προτάσεων για την εφαρµογή της οικονοµικής ανάλυσης όπως αυτή προβλέπεται από την οδηγία. Η οικονοµική ανάλυση των χρήσεων ύδατος Σύµφωνα µε το άρθρο 5 το πρώτο βήµα στην εφαρµογή των οικονοµικών πτυχών της οδηγίας είναι η ταυτοποίηση των σηµαντικότερων χρήσεων ύδατος που προκαλούν σηµαντικές επιδράσεις και πιέσεις στα επιφανειακά και υπόγεια ύδατα κάθε λεκάνης απορροής. Η οδηγία δεν προσδιορίζει µία λίστα από χρήσεις ύδατος αλλά δηλώνει σαφώς ότι η ανάλυση θα πρέπει το λιγότερο να συµπεριλαµβάνει τα νοικοκυριά, την βιοµηχανία και την αγροτική δραστηριότητα. Αυτό περιλαµβάνει µία αξιολόγηση των υδατικών αναγκών για ύδρευση, άρδευση και τουρισµό σε κάθε περιοχή. Με τη σειρά της η αξιολόγηση αυτή προϋποθέτει πληροφόρηση για τον πληθυσµό που είναι συνδεδεµένος µε το σύστηµα παροχής νερού και όσους αυτοτροφοδοτούνται µε 1 Σύµφωνα µε την οδηγία: υπηρεσίες ύδατος σηµαίνει όλες οι υπηρεσίες που προµηθεύουν για τα νοικοκυριά και κάθε άλλη οικονοµική δραστηριότητα (a) άντληση, αποθήκευση, επεξεργασία, διανοµή επιφανειακών ή υπόγειων υδάτων, (b) συλλογή και επεξεργασία λυµάτων (άρθρο 2) και χρήσεις νερού σηµαίνει υπηρεσίες νερού µαζί µε κάθε άλλη δραστηριότητα που ορίζεται από το άρθρο 5 και το παράρτηµα 3 (όπου δηλώνεται ότι οι χρήσεις νερού πρέπει το λιγότερο να διακρίνονται σε νοικοκυριά, βιοµηχανία και γεωργία) ότι έχει σηµαντικές επιδράσεις στου υδάτινους πόρους (άρθρο 2)

3 γεωτρήσεις, το συνολικό αριθµό των αρδευόµενων εκτάσεων, τις µορφές καλλιέργειας, τον αριθµό των τουριστών καθώς και την κατανάλωση από τον βιοµηχανικό τοµέα. Οι σηµαντικότεροι οικονοµικοί παράγοντες που επηρεάζουν τις πιέσεις στους υδάτινους πόρους είναι: (α) γενικοί κοινωνικό-οικονοµικοί δείκτες όπως ο ρυθµός αύξησης του πληθυσµού, το εισόδηµα, η απασχόληση και (β) οι σηµαντικότερες τοµεακές πολιτικές (π.χ., αγροτικές και περιβαλλοντικές πολιτικές). Προβλέψεις για τις σηµαντικότερες πιέσεις µέχρι το 2015 πρέπει επίσης να πραγµατοποιηθούν µε στόχο να αναπτυχθεί ένα σενάριο βάσης. Μακροχρόνιες προβλέψεις επίσης απαιτούνται από το άρθρο 5 ώστε να εντοπιστεί πότε υπάρχει απόκλιση από τον στόχο της οδηγίας. Εκτός από τις µεταβολές στους βασικούς κοινωνικό-οικονοµικούς δείκτες, οι προβλέψεις θα πρέπει να λαµβάνουν υπόψη και τις αναµενόµενες µεταβολές στις πολιτικές που διέπουν την διαχείριση των υδάτινων πόρων καθώς και τεχνολογικές εξελίξεις. Η αξιολόγηση του βαθµού ανάκτησης του κόστους των υπηρεσιών ύδατος Το άρθρο 9 της οδηγίας σαφώς αναφέρει ότι τα κράτη-µέλη οφείλουν µέχρι το 2010 να εξασφαλίσουν ότι: Οι πολιτικές τιµολόγησης των υδάτινων πόρων παρέχουν ικανοποιητικά κίνητρα για την αποτελεσµατική χρήση των πόρων. Οι διαφορετικές χρήσεις συµβάλλουν ικανοποιητικά στην ανάκτηση του κόστους των υπηρεσιών ύδατος. Για την συµµόρφωση µε αυτή την υποχρέωση, τα κράτη-µέλη πρέπει να λάβουν υπόψη τις κοινωνικές, περιβαλλοντικές και οικονοµικές επιπτώσεις της ανάκτησης. Σύµφωνα µε το άρθρο, το συνολικό κόστος των υπηρεσιών ύδατος περιλαµβάνει το χρηµατοοικονοµικό κόστος, το περιβαλλοντικό κόστος καθώς και το κόστος πόρου. Παρότι το περιβαλλοντικό κόστος και το κόστος πόρου εισάγονται στο άρθρο 9, προσδιορίζονται µόνο στο καθοδηγητικό έγγραφο Wateco (WATECO 2002). Σύµφωνα µε το λεξικό του εγγράφου αυτού: Χρηµατοοικονοµικό κόστος: περιλαµβάνει το κόστος κεφαλαίου, λειτουργίας, συντήρησης και διαχείρισης των επιχειρήσεων παροχής νερού για ύδρευση και αποχέτευση και των εταιρειών άρδευσης στον αγροτικό τοµέα.

4 Περιβαλλοντικό κόστος: αντιπροσωπεύει το κόστος της υποβάθµισης της ποιότητας των υδάτινων πόρων και των οικοσυστηµάτων από τους χρήστες του περιβάλλοντος (πχ µείωση της οικολογικής ποιότητας ενός υδροφορέα ή είσοδος θαλασσινού νερού) Κόστος πόρου: αντιπροσωπεύει το κόστος ευκαιρίας εναλλακτικών χρήσεων λόλω της µείωσης (υπερεξάντλησης) της ποσότητας των πόρων σε βαθµό µεγαλύτερο από τον ρυθµό φυσικής επαναφόρτισης. Η οικονοµική ανάλυση πρέπει να εφαρµοστεί σε όλες τις χρήσεις για να αξιολογήσει την συνεισφορά κάθε διαφορετικής χρήσης στον βαθµό ανάκτησης του κόστους. Οι υπηρεσίες ύδατος περιλαµβάνουν την άντληση, αποθήκευση, επεξεργασία και διανοµή νερού καθώς και τις υπηρεσίες αποχέτευσης. Ο πίνακας 1, συνοψίζει τις σηµαντικότερες υπηρεσίες ύδατος. Το χρηµατοοικονοµικό κόστος µπορεί να προσδιοριστεί από τις οικονοµικές καταστάσεις των παρόχων νερού (ισολογισµοί). Το περιβαλλοντικό κόστος αναφέρεται στο εξωτερικό κοινωνικό κόστος που συνεπάγεται η υποβάθµιση της ποιότητας των υδάτινων πόρων λόγω πιέσεων. Από οικονοµική σκοπιά οι υδάτινοι πόροι παρέχουν µία σειρά από αγαθά και υπηρεσίες που έχουν αξία για τους ανθρώπους αν είναι σε καλή οικολογική κατάσταση. Αγαθά

5 και υπηρεσίες από τους υδάτινους πόρους περιλαµβάνουν ύδρευση, νερό για γεωργία. Αναψυχή προστασία από πληµµύρες, βιοποικιλία και άλλα (Birol et al. 2006b). Για τα περισσότερα από τα αγαθά αυτά ωστόσο δεν υπάρχουν αγορές για να υποδηλώσουν αξία τους. Για να εκµαιευτεί η αξία που τα αγαθά αυτά ενέχουν και να προσδιοριστεί στην συνέχεια το περιβαλλοντικό κόστος από την υποβάθµιση της ποιότητάς τους οι οικονοµολόγοι έχουν αναπτύξει µία σειρά από τεχνικές. Η σηµαντική αύξηση των µελετών αποτίµησης οδήγησε στην δηµιουργία πολλών ηλεκτρονικών βάσεων δεδοµένων που συνοψίζουν τις µελέτες αυτές 2. Καθώς η εφαρµογή πρωτότυπων µελετών είναι χρονοβόρα και απαιτεί σηµαντικά χρηµατικά ποσά συχνά οι βάσεις αυτές χρησιµοποιούνται για την µεταφορά οφέλους από υπάρχουσες µελέτες στην περιοχή ενδιαφέροντος. Το κόστος πόρου είναι το κόστος που αντιστοιχεί στην µείωση των διαθέσιµων αποθεµάτων ύδατος για µελλοντικές χρήσεις. Είναι συνεπώς το κόστος ευκαιρίας της χρήσης των πόρων σήµερα έναντι της δυνατότητας µελλοντικής χρήσης. Επίσης ενσωµατώνει το αυξηµένο κόστος άντλησης στο µέλλον λόγω υπερεξάντλησης. Το καθοδηγητικό έγγραφο της Wateco (WATECO 2002) αναφέρει ότι το κόστος πόρου µπορεί να υπολογιστεί ως η διαφορά µεταξύ της τιµής ισορροπίας του νερού (συνολική ζήτηση ισούται µε συνολική προσφορά) υπό σπανιότητα και της κανονικής τιµής του νερού. Στη βιβλιογραφία το κόστος αυτό προσεγγίζεται από την τιµή κάποιας εναλλακτικής µεθόδου (αφαλάτωσης, ανακύκλωσης κτλ) κάλυψης της υπερβάλλουσας ζήτησης (Koundouri 2004). Όταν το συνολικό κόστος προσδιοριστεί, τα έσοδα των εταιρειών παροχής νερού πρέπει να υπολογιστούν και ο βαθµός ανάκτησης µπορεί να προσδιοριστεί µε βάση τον τύπο: συνολικάέσοδα επιδοτήσεις συνολικόκόστος 2 Οι σηµαντικότερες βάσεις µελέτων αποτίµησης είναι: το Environmental Valuation Reference Inventory (EVRI), το Envalue, το Ecosystem Services Database (ESD) και το Review of Externality Database (RED).

6 Η επιλογή του προγράµµατος µέτρων Η οικονοµική ανάλυση σύµφωνα µε την οδηγία θα πρέπει να στοχεύει στον προσδιορισµό ενός προγράµµατος µέτρων για την επίτευξη της καλής οικολογικής κατάστασης και της ικανοποιητικής ανάκτησης των υπηρεσιών ύδατος. Το πακέτο µέτρων θα πρέπει να εξασφαλίζει βιώσιµη, κοινωνικά δίκαιη και αποτελεσµατική διαχείριση των υδάτινων πόρων. Συνεπώς το κόστος και το όφελος των προτεινόµενων µέτρων καθώς οι επιπτώσεις τους σε όρους κοινωνικής δικαιοσύνης θα πρέπει να αξιολογηθούν και τα µέτρα µε τον µικρότερο λόγο κόστους αποτελεσµατικότητας να προκριθούν (WATECO 2002). Οικονοµικά εργαλεία για την βιώσιµη διαχείριση των υδάτινων πόρων περιλαµβάνουν φόρους άντλησης, επιδοτήσεις για ορθολογική χρήση σε φτωχότερα νοικοκυριά, φόρους ρύπανσης και δικαιώµατα ανταλλαγής µεταξύ άλλων (Birol et al 2006a). Κάθε µέτρο συνεπάγεται µία σειρά από πλεονεκτήµατα και µειονεκτήµατα και πρέπει να κρίνεται στη βάση µίας µακροπρόθεσµης ανάλυσης κόστουςαποτελεσµατικότητας (Koundouri 2009, Birol and Koundouri 2008, Koundouri 2007). Επιπλέον πρέπει να λαµβάνονται υπόψη οι διανεµητικές επιδράσεις των µέτρων ώστε τα µέτρα που θα προκριθούν να µην έχουν µη αρεστές κοινωνικές συνέπειες. Η κοινωνική πολιτική θα πρέπει να εξοµαλύνει τυχόν άδικες επιδράσεις. Συµπεράσµατα Η οδηγία πλαίσιο για τα ύδατα τονίζει την ανάγκη για οικονοµικά εργαλεία και µέτρα για την υποστήριξη των πολιτικών στον στόχο της ικανοποιητικής ανάκτησης του κόστους των υπηρεσιών ύδατος µε βάση την αρχή του ο ρυπαίνων πληρώνει. Είναι πιθανό ένας σηµαντικός αριθµός µέτρων να απαιτείται στα πλαίσια του προγράµµατος µέτρων. Η επιλογή του τελικού πακέτου και η συνακόλουθη χάραξη µίας ολοκληρωµένης πρότασης διαχείρισης θα πρέπει να γίνει στην βάση αξιολόγησης των κοινωνικό-οικονοµικών και διανεµητικών επιδράσεων σύµφωνα µε µία µελέτη κόστους αποτελεσµατικότητας. Παρόλα αυτά η οικονοµική ανάλυση δεν µπορεί να συµβάλλει αποτελεσµατικά στην χάραξη πολιτικής αν δεν βασίζεται σε µία άριστη τεχνική ανάλυση. Εκτός από την τεχνική ανάλυση είναι σηµαντική τέλος και

7 ανάµειξη των κοινωνικών εταίρων ώστε να εξασφαλιστεί και η κοινωνικά δίκαιη διαχείριση των υδάτινων πόρων. Βιβλιογραφία Birol, E., K. Karousakis and P. Koundouri, 2006a. "Using economic methods and tools to inform water management policies: A survey and critical appraisal of available methods and an application". Science of the Total Environment, 365(1-3): Birol E., K. Karousakis, P. Koundouri, 2006b. Using a choice experiment to account for preference heterogeneity in wetland attributes: The case of Cheimaditida wetland in Greece. Ecological Economics, 60(1), pp Common Implementation Strategy Working Group 2 (WATECO) (2002). EU Guidance Document: Economics and the Environment. The Implementation Challenge of the Water Framework Directive. August 2002, available at European Commission, 2000, Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 rd October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy, Official Journal 22 December 2000 L 327/1, Brussels: European Commission. Koundouri, P. Implementing EU Water Policy under AquaStress: Economic, Engineering and Participatory Tools Routledge (forthcoming, Spring 2009) Koundouri, P., Coping with Water Deficiency: From Research to Policy Making. Springer, Environment and Policy Series. Vol. 48, 2008, ISBN Koundouri, P., Current Issues in the Economics of Groundwater Resource Management. Journal of Economic Surveys, 18(5): Rogers, Bhatia and Huber (1997), Water as Social and economic good: How to put the principle into practice?, Readings of WRM Course, World Bank VROM, Netherlands Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment (1994), Method for Environmental Costing Backgrounddocument, Report No. 1994/1, Environmental Management Publications Series