ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τον ενωσιακό κώδικα θεωρήσεων (κώδικας θεωρήσεων) Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγητής: Juan Fernando López Aguilar DT\ doc PE v02-00 Eνωμένη στην πολυμορφία

2 Εισαγωγή Η πολιτική θεωρήσεων, παρά το γεγονός ότι αντιμετωπίζεται συχνά ως ζήτημα τεχνικής φύσης, είναι μείζονος σημασίας τόσο για τις σχέσεις με τρίτες χώρες, την καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης, τη διασφάλιση της δημόσιας τάξης και ασφάλειας και τη δημιουργία οικονομικών οφελών, όσο και εξαιτίας του άμεσου αντικτύπου της στους αιτούντες θεώρηση καθώς και στους πολίτες της ΕΕ, είτε πρόκειται για μέλη της οικογένειάς τους είτε για επαγγελματικές επαφές είτε για φίλους, υπηκόους τρίτων χωρών που υπόκεινται στην υποχρέωση θεώρησης. Το παρόν έγγραφο προσδιορίζει τη θέση της πρότασης για τον κώδικα θεωρήσεων εντός του γενικότερου πλαισίου της πολιτικής θεωρήσεων, υπενθυμίζει το υπόβαθρό του και συνοψίζει ορισμένες από τις βασικές του διατάξεις. Τέλος, προτείνει μια σειρά θεμάτων προς συζήτηση. Ο κώδικας θεωρήσεων Η θέσπιση του χώρου Σένγκεν, εντός του οποίου δεν διεξάγονται συνοριακοί έλεγχοι, είχε ως λογικό επακόλουθο την ανάπτυξη μιας κοινής πολιτικής θεωρήσεων. Σήμερα, η πολιτική αυτή αποτελείται από τους κοινούς καταλόγους των χωρών, των οποίων οι πολίτες υπόκεινται στην υποχρέωση θεώρησης κατά τη είσοδό τους στον χώρο Σένγκεν καθώς και των χωρών των οποίων οι πολίτες απαλλάσσονται από αυτή την υποχρέωση (κανονισμός αριθ. 539/2001), από τους κανόνες σχετικά με τον ενιαίο τύπο της θεώρησης Σένγκεν καθώς και το Σύστημα Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS), από μια σειρά διεθνών συμφωνιών σχετικά με την απλούστευση της έκδοσης θεωρήσεων και από τον κώδικα θεωρήσεων. Ο κώδικας θεωρήσεων (κανονισμός αριθ. 810/2009), που συναποφασίστηκε από το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, περιλαμβάνει τις προϋποθέσεις και τις διαδικασίες που πρέπει να τηρούνται κατά την έκδοση θεωρήσεων από τα προξενεία. Αντικατέστησε την «κοινή προξενική εγκύκλιο», που χρησιμοποιούνταν στο παρελθόν, συμβάλλοντας με αυτόν τον τρόπο στην ενοποίηση, απλοποίηση και ανάπτυξη του κεκτημένου περί θεωρήσεων. «Μια πιο έξυπνη πολιτική θεωρήσεων με στόχο την οικονομική ανάπτυξη» (COM(2014) 165) Το άρθρο 57 παράγραφος 1 του κώδικα θεωρήσεων προβλέπει την υποχρέωση της Επιτροπής να υποβάλλει, με την πάροδο δύο ετών από τότε που θα τεθούν σε εφαρμογή όλες οι διατάξεις του (τουτέστιν από τις 5/4/2013), αξιολόγηση της εφαρμογής του κώδικα, η οποία θα περιλαμβάνει εξέταση των αποτελεσμάτων και της εφαρμογής των διατάξεών του. Χωρίς να εξαντλεί το θέμα, ο εισηγητής επιθυμεί να επιστήσει την προσοχή στις ακόλουθες πτυχές της έκθεσης: Η Επιτροπή συμπεραίνει μεν ότι «ο κώδικας θεωρήσεων αποσαφηνίζει και απλουστεύει το νομικό πλαίσιο» (σ. 17) και ότι σε γενικές γραμμές εκπλήρωσε τον στόχο της αντιμετώπισης της παράτυπης μετανάστευσης (σ. 8), αναγνωρίζει δε ότι «οι νομικές διατάξεις δεν εφαρμόζονται με τον βέλτιστο τρόπο» (σ. 17) και ότι «δεν έχουν επιτευχθεί οι στόχοι των διαδικαστικών εχεγγύων. Τόσο ιδιώτες αιτούντες όσο και επαγγελματίες ενδιαφερόμενοι φορείς έκριναν ότι ορισμένες διαδικασίες αιτήσεων είναι παρατεταμένες, βραδείες και δαπανηρές.» (σ. 9) PE v /6 DT\ doc

3 Διακρίνονται δύο τύποι προβλημάτων εφαρμογής. Πρώτον, η Επιτροπή αναφέρει περιπτώσεις στις οποίες τα προξενεία δεν εφαρμόζουν ορθά τον κώδικα. Ως παράδειγμα μπορεί να αναφερθεί η εξωτερική ανάθεση. Ενώ ο κώδικας προβλέπει την επιλογή αυτή ως «έσχατη λύση», η Επιτροπή αναφέρει ότι «τα κράτη μέλη επιλέγουν στην πλειονότητα των περιπτώσεων τη συνεργασία με εξωτερικό πάροχο υπηρεσιών, χωρίς να διερευνούν άλλες δυνατότητες». Επιπλέον, «πολύ συχνά σε περίπτωση εξωτερικής ανάθεσης δεν παρέχεται απευθείας πρόσβαση στο προξενείο» (σ. 16), παρά το γεγονός ότι αυτό προβλέπεται από το άρθρο 17 παράγραφος 5. Ο εισηγητής καλεί την Επιτροπή να αξιοποιήσει στο έπακρο τις εξουσίες που διαθέτει (συμπεριλαμβανομένων των συζητήσεων με κράτη μέλη, αξιολογήσεων Σένγκεν, καθώς και, εφόσον κρίνεται απαραίτητο, των διαδικασιών επί παραβάσει), ώστε να διασφαλίσει την ορθή εφαρμογή του κώδικα. Δεύτερον, η Επιτροπή διαπιστώνει προβλήματα εφαρμογής που συνδέονται με τη διατύπωση του κώδικα. Όσον αφορά, για παράδειγμα, τη θεώρηση πολλαπλών εισόδων συμπεραίνει ότι εκδίδονται πολύ λιγότερες θεωρήσεις πολλαπλών εισόδων μακράς διαρκείας από όσες θα ήταν δυνατό. (σ. 12) Προς διευκρίνηση αυτού αναφέρεται στη διατύπωση του κώδικα, του οποίου η υποχρεωτική ρήτρα όσον αφορά τις θεωρήσεις πολλαπλών εισόδων «υπονομεύεται από την κατά διακριτική ευχέρεια εκτίμηση των όρων επιλεξιμότητας» (σ. 12) οι οποίοι περιλαμβάνουν έννοιες όπως αυτές της «ακεραιότητας» και της «αξιοπιστίας». Η Επιτροπή επισημαίνει με αυτόν τον τρόπο την ευρεία διακριτική ευχέρεια που εκχωρείται συχνά στα προξενεία. Τέλος, εντοπίζει παραδείγματα από την καθημερινότητα, τα οποία καταδεικνύουν την ανάγκη τροποποίησης του κώδικα. Ένα από αυτά είναι η ελλιπής εκπροσώπηση των κρατών μελών σε ορισμένες τρίτες χώρες, γεγονός που υποχρεώνει τους αιτούντες θεώρηση να μετακινηθούν σε άλλη τρίτη χώρα, στην οποία βρίσκεται προξενείο αρμόδιου κράτους μέλους, παρότι κάποιο άλλο κράτος μέλος εκπροσωπείται στη χώρα κατοικίας τους. Η έκθεση συνοδεύεται από αναλυτικό υπηρεσιακό έγγραφο εργασίας της Επιτροπής (SWD(2014) 101). Ο εισηγητής ευχαριστεί τις υπηρεσίες της Επιτροπής για το εξαιρετικό αυτό έγγραφο, το οποίο παρέχει μια πολύτιμη εποπτική εικόνα της καθημερινής λειτουργίας της διαδικασίας χορήγησης θεώρησης και εντοπίζει τόσο τις θετικές όσο και τις πιο προβληματικές πτυχές της λειτουργίας της. Η παρούσα πρόταση Η παρούσα πρόταση υποβλήθηκε με βάση το άρθρο 57 παράγραφος 2 του κώδικα θεωρήσεων, το οποίο καλεί την Επιτροπή να «υποβάλλει, εφόσον απαιτείται, κατάλληλες προτάσεις για την τροποποίηση» του κώδικα, μετά από τη διενέργεια αξιολόγησης. Οι προτάσεις σχετίζονται με τις διαδικασίες χορήγησης θεώρησης καθώς και με τη διοικητική διαχείριση και οργάνωση των προξενείων: Με τις προτάσεις που σχετίζονται με τη διαδικασία η Επιτροπή επιδιώκει να απαντήσει στην κριτική που συχνά διατυπώνεται σχετικά με το ότι οι διαδικασίες κρίνονται ως «παρατεταμένες, βραδείες και δαπανηρές» (βλ. ανωτέρω). Παρότι δεν θίγει τα βασικά κριτήρια εξέτασης των αιτήσεων, η Επιτροπή προτείνει μια σειρά μέτρων τα οποία έχουν ως DT\ doc 3/6 PE v02-00

4 στόχο να παρέχουν διαδικαστικές απλουστεύσεις. Οι απλουστεύσεις αυτές συνίστανται, μεταξύ άλλων, σε μεγαλύτερη ευελιξία όσον αφορά τον χρόνο υποβολής αίτησης για θεώρηση, σαφέστερες προϋποθέσεις όσον αφορά τα απαραίτητα έγγραφα, συντομότερες προθεσμίες για μέλη οικογένειας πολιτών της ΕΕ, και στην παροχή δυνατότητας διεξαγωγής συνεντεύξεων με τους αιτούντες με τη βοήθεια σύγχρονων μέσων επικοινωνίας. Η Επιτροπή προτείνει επίσης να ληφθεί υπόψη η χρήση του Συστήματος Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS), το οποίο περιλαμβάνει τα δεδομένα των αιτούντων θεώρηση, συμπεριλαμβανομένων και των δακτυλικών τους αποτυπωμάτων. Το VIS παρέχει τη δυνατότητα σε κάθε προξενείο να ανακτήσει όλες τις προηγούμενες αιτήσεις. Ως εκ τούτου, θεωρείται εύλογη η προτεινόμενη εισαγωγή των εννοιών «καταχωρισμένος στο VIS αιτών» και «καταχωρισμένος στο VIS τακτικός ταξιδιώτης» με παράλληλη καθιέρωση ορισμένων απλουστεύσεων για τα πρόσωπα αυτά. Οι αιτούντες που έχουν χρησιμοποιήσει νόμιμα αρκετές θεωρήσεις και για τους οποίους υπάρχουν πλέον, μέσω του VIS, αξιόπιστες πληροφορίες, θα πρέπει, σύμφωνα με τον εισηγητή, να απολαύουν διαφορετικής μεταχείρισης απ' ό,τι οι αιτούντες για πρώτη φορά. Η Επιτροπή προτείνει επίσης να καταργηθεί η υποχρέωση των αιτούντων να υποβάλλουν αίτηση αυτοπροσώπως. Η Επιτροπή αντιδρά, με αυτόν τον τρόπο, στις αλλαγές που παρατηρούνται στην καθημερινή πρακτική: οι αιτούντες που καταθέτουν τις αιτήσεις τους έρχονται σε επαφή μόνο με εξωτερικούς παρόχους υπηρεσιών ή με μέλη του προσωπικού των προξενείων, τα οποία δεν συμμετέχουν στη λήψη της απόφασης για τη χορήγηση θεώρησης. Η προηγούμενη πρακτική, κατά την οποία οι αιτούντες έρχονταν σε επαφή με μέλη του προσωπικού του προξενείου, που ήταν αρμόδια για τη λήψη της σχετικής απόφασης, έχει εκ των πραγμάτων εκλείψει, υποβιβάζοντας, ως εκ τούτου, κατά πολύ τη σκοπιμότητα της αυτοπρόσωπης παρουσίας. Η αυτοπρόσωπη παρουσία θα πρέπει, επομένως, κατά την άποψη της Επιτροπής να είναι υποχρεωτική μόνο για τους αιτούντες για πρώτη φορά, καθώς σε αυτό το στάδιο είναι απαραίτητη η λήψη δακτυλικών αποτυπωμάτων. Ο εισηγητής συμφωνεί με την προσέγγιση αυτή, υπό την αίρεση να παραμείνει στη διακριτική ευχέρεια των προξενείων να ζητούν από τον αιτούντα να παραστεί αυτοπροσώπως. Ο εισηγητής θα ήθελε επίσης να αναδείξει τις προτάσεις που αφορούν τις θεωρήσεις πολλαπλών εισόδων. Βασιζόμενη στην εκτίμηση επιπτώσεων, η Επιτροπή αξιολογεί τις θεωρήσεις πολλαπλών εισόδων ως «λύση που είναι επωφελής και για τις δύο πλευρές», καθώς έχουν «τη δυνατότητα να περιορίζουν τον διοικητικό φόρτο των προξενείων» και συνιστούν «πολύ σημαντική διευκόλυνση για ορισμένες κατηγορίες ταξιδιωτών.» (σ. 3 της πρότασης) Η Επιτροπή προτείνει - αντί της εφαρμογής των ισχυουσών διατάξεων που παρέχουν μεγαλύτερη διακριτική ευχέρεια και δεν είναι εναρμονισμένες - να χορηγείται στους καταχωρισμένους στο VIS τακτικούς ταξιδιώτες που έχουν νόμιμα χρησιμοποιήσει δύο θεωρήσεις, οι οποίες έχουν εκδοθεί εντός των τελευταίων 12 μηνών, θεώρηση πολλαπλών εισόδων με ισχύ τουλάχιστον τριών ετών, ενώ στους ταξιδιώτες που έχουν χρησιμοποιήσει νόμιμα τη θεώρηση αυτή να χορηγείται θεώρηση πολλαπλών εισόδων με ισχύ πέντε ετών, εφόσον υποβάλουν αίτηση εντός ενός έτους από τη λήξη της τριετούς θεώρησης πολλαπλών εισόδων. Για τις περιπτώσεις ελλιπούς εκπροσώπησης, όπως περιγράφεται ανωτέρω, η Επιτροπή PE v /6 DT\ doc

5 προτείνει την «υποχρεωτική εκπροσώπηση», η οποία θα παρέχει τη δυνατότητα στον αιτούντα να υποβάλει την αίτηση σε προξενείο που βρίσκεται στη χώρα διαμονής του. Ο εισηγητής στηρίζει ανεπιφύλακτα την προσέγγιση των διαδικαστικών αυτών απλουστεύσεων, στον βαθμό που αυτές αποδεικνύονται ρεαλιστικές, καθώς το πραγματικό εμπόδιο θα είναι ενδεχομένως τα ουσιαστικά κριτήρια για τη χορήγηση θεώρησης και όχι η διαδικασία. Ορισμένες προτάσεις σχετικά με την οργάνωση αφορούν το έργο των εξωτερικών παρόχων υπηρεσιών, οι οποίοι χρησιμοποιούνται ολοένα και περισσότερο. Η Επιτροπή προτείνει οι πάροχοι αυτοί να μην χρησιμοποιούνται μόνο ως «έσχατη λύση» και τα προξενεία να μην είναι πλέον υποχρεωμένα να έχουν «άμεση πρόσβαση» σε αυτούς. Μια ακόμη καινοτομία είναι η πρόταση που προβλέπει να δίδεται η δυνατότητα στα κράτη μέλη (ενόψει της ενίσχυσης του τουρισμού βραχείας διάρκειας) να καταρτίζουν προσωρινά προγράμματα με σκοπό την έκδοση θεωρήσεων στα εξωτερικά σύνορα, σε εξαιρετικές περιπτώσεις. Ο εισηγητής στηρίζει την ιδέα αυτή, επισημαίνοντας, ωστόσο, ότι μια τέτοια διαδικασία δεν θα πρέπει να υπονομεύει τη γενικότερη διαδικασία χορήγησης θεωρήσεων, συμπεριλαμβανομένων και των διασφαλίσεών της. Θέματα προς συζήτηση Ο εισηγητής επιδοκιμάζει την πρόταση και την υποκείμενη φιλοσοφία της, πιστεύει, ωστόσο, ότι ορισμένα θέματα θα πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο περαιτέρω συζήτησης. Μεταξύ των θεμάτων αυτών είναι και τα εξής: Μπορούν να καταβληθούν περισσότερες προσπάθειες όσον αφορά τις θεωρήσεις ανθρωπιστικού χαρακτήρα; Η αναθεώρηση αυτή του κώδικα θεωρήσεων πραγματοποιείται σε μια ιδιαίτερα δύσκολη περίοδο, στην οποία αμέτρητοι γνήσιοι αιτούντες άσυλο χάνουν τη ζωή τους στη Μεσόγειο στην προσπάθειά τους να φτάσουν στην Ευρώπη, αναζητώντας προστασία. Η μελέτη για τις θεωρήσεις ανθρωπιστικού χαρακτήρα μας δίνει ιδέες σχετικά με το πώς να ενισχύσουμε την έννοια των θεωρήσεων ανθρωπιστικού χαρακτήρα, ωστόσο θα πρέπει να εξεταστούν ακόμη μερικές ιδέες. Μπορούν να καταβληθούν περισσότερες προσπάθειες για τη διασφάλιση της ορθής εφαρμογής του κώδικα από τα προξενεία; Οι διάφορες εκθέσεις που έχει καταρτίσει η Επιτροπή περιλαμβάνουν αρκετές αναφορές σε διατάξεις του κώδικα που δεν τηρούνται. Παρά το γεγονός ότι η πολιτική θεωρήσεων αποτελεί μέρος του μηχανισμού αξιολόγησης Σένγκεν, το ερώτημα που τίθεται είναι εάν είναι δυνατή η περαιτέρω ενίσχυση των μηχανισμών εποπτείας και επιβολής. Πώς μπορεί να διασφαλιστεί ότι οι διαδικασίες, χωρίς να είναι «υπερβολικά βραδείες», θα είναι αποδοτικές όσον αφορά την επίτευξη του στόχου τους; Η πρόταση κινείται σαφώς στη σωστή κατεύθυνση, ωστόσο φαίνεται ότι τα προβλήματα εξακολουθούν να υφίστανται και ο εισηγητής έχει λάβει γνώση ορισμένων από αυτά. Επιθυμεί να καλέσει όλους τους βουλευτές καθώς και άλλους ενδιαφερόμενους, προκειμένου να τον ενημερώσουν σχετικά με τα προβλήματα της καθημερινής πρακτικής των οποίων έχουν λάβει γνώση, και, ενδεχομένως, για να καταθέσουν προτάσεις σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο αυτά μπορούν να αντιμετωπιστούν. DT\ doc 5/6 PE v02-00

6 Αποτελεί πανάκεια η εξωτερική ανάθεση; Η εξωτερική ανάθεση φαίνεται να παγιώνεται ως πρακτική. Το Κοινοβούλιο έχει ασκήσει έντονη κριτική στο παρελθόν όσον αφορά αυτό το θέμα, κυρίως λόγω του ευαίσθητου χαρακτήρα των δεδομένων που υπόκεινται σε αυτή τη διαδικασία, τον αυξημένο κίνδυνο διαφθοράς και την απουσία κράτους δικαίου σε πολλές τρίτες χώρες. Δεν έχει αποσαφηνιστεί, εάν οι επιφυλάξεις αυτές είναι δικαιολογημένες, καθότι οι διαθέσιμες πληροφορίες είναι ελάχιστες. Το έγγραφο εργασίας αναφέρει ότι ορισμένα κράτη μέλη έχουν συστηματικά παραλείψει να διαβιβάσουν, ως όφειλαν, στην Επιτροπή συμβάσεις με εξωτερικούς παρόχους υπηρεσιών και ότι η Επιτροπή δεν διαθέτει τα μέσα για να επαληθεύσει τον χαρακτήρα και τη συχνότητα της εποπτείας που ασκούν τα κράτη μέλη όσον αφορά τους εξωτερικούς παρόχους υπηρεσιών προκειμένου να εξακριβώσουν προβλήματα που ενδεχομένως έχουν ανακύψει. (σ. 34) PE v /6 DT\ doc