I. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ Τύποι μετακίνησης πληθυσμών Το μεταναστευτικό φαινόμενο στην ιστορική του εξέλιξη 12

Μέγεθος: px
Εμφάνιση ξεκινά από τη σελίδα:

Download "I. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 8. 1.1 Τύποι μετακίνησης πληθυσμών 8 1.2 Το μεταναστευτικό φαινόμενο στην ιστορική του εξέλιξη 12"

Transcript

1 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ 1 ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1 I. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 8 1. Η ΙΣΤΟΡΙΑ ΚΑΙ ΘΕΩΡΙΑ ΤΗΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ Τύποι μετακίνησης πληθυσμών Το μεταναστευτικό φαινόμενο στην ιστορική του εξέλιξη 12 (i) (ii) (iii) 1945 έως σήμερα Αξιολόγηση της κατάστασης σήμερα ΘΕΩΡΗΤΙΚΕΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΕΙΣ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟΥ Θεωρητικές προσεγγίσεις περί μετανάστευσης στις ΗΠΑ Θεωρητικές προσεγγίσεις περί μετανάστευσης στην Ευρώπη Μετανάστευση και Παγκοσμιοποίηση Ο ΡΟΛΟΣ ΤΩΝ ΔΙΕΘΝΩΝ ΟΡΓΑΝΙΣΜΩΝ ΚΑΙ Η ΔΙΕΘΝΗΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ 31 II. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ ΣΥΝΤΟΜΗ ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟΥ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ Προπολεμική Μετανάστευση στην Ευρώπη Μεταπολεμική μετανάστευση στην Ευρώπη ΟΙ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΚΑΙ ΟΙ ΠΡΑΚΤΙΚΕΣ ΑΝΤΙΜΕΤΩΠΙΣΗΣ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟΥ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ Η έννοια και το περιεχόμενο των εθνικών μεταναστευτικών πολιτικών Οι Μεταναστευτικές Πολιτικές των Χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης 57 (i) Θεσμικό πλαίσιο και διοικητική πρακτική - Βασικές Παράμετροι 58 (ii) Οικονομική Διάσταση - Βασικές Παράμετροι 69 (iii) Κοινωνική διάσταση - Βασικές Παράμετροι 73

2 III. Η ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟΥ Η ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΠΡΩΤΟΒΟΥΛΙΑ ΓΙΑ ΤΗ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗ Επισκόπηση των κύριων μεταβολών στα ζητήματα μεταναστευτικής πολιτικής, κατά τα διάφορα στάδια εξέλιξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης Ζητήματα αιχμής που συνδέονται με την μεταναστευτική πολιτική στην Ευρωπαϊκή Ένωση ΚΕΝΤΡΙΚΟΙ ΑΞΟΝΕΣ ΤΗΣ ΚΟΙΝΟΤΙΚΗΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ Κοινή Μεταναστευτική Πολιτική και Πολιτική Ασύλου, Νομικό και Θεσμικό πλαίσιο. 95 (i) Οι βασικές παράμετροι της κοινής μεταναστευτικής πολιτικής 100 (ii) Οι βασικές παράμετροι της κοινής πολιτικής ασύλου 103 (iii) Ο χώρος Σένγκεν 105 (iv) Προγράμματα και Δράσεις που αναπτύσσονται στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης Καταπολέμηση του Ρατσισμού και της Ξενοφοβίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση Διεύρυνση και Μεταναστευτική Πολιτική στην Ευρωπαϊκή Ένωση Η Διεθνής Διάσταση της Ευρωπαϊκή Πολιτικής για το Μεταναστευτικό Φαινόμενο 117 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ 121 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ 131 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑΤΑ 137 2

3 ΕΙΣΑΓΩΓΗ Η μετανάστευση αποτελεί, ένα από τα σημαντικότερα και δυναμικότερα φαινόμενα παγκοσμίως, που μάλιστα, εμφανίζεται με ιδιαίτερη ένταση στον ευρωπαϊκό χώρο, ο οποίος δέχεται σήμερα, εξαιρετικές μεταναστευτικές πιέσεις, αφενός εξαιτίας των γεωπολιτικών ανακατατάξεων σε διεθνές επίπεδο και αφετέρου επειδή το όλο ευρωπαϊκό οικοδόμημα εμφανίζεται ως η «γη των ευκαιριών» για πληθυσμούς χωρών που βιώνουν πολύχρονη οικονομική ύφεση. Αποκτά μάλιστα, ιδιαίτερη ένταση μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο, κάτω κυρίως, από το πρίσμα των γεωγραφικών ανακατατάξεων και μιας σύγχρονης εθνικιστικής ιδεολογίας και αντίληψης για την έννοια του εθνικού κράτους. Οι ακόμη πιο σύγχρονες τάσεις ανάπτυξης του φαινομένου της παγκοσμιοποίησης, καθώς και η καθοριστική, για την Ευρώπη, ίδρυση και πορεία της ολοκλήρωσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), αποτελούν ουσιαστικής σημασίας φαινόμενα για την μετεξέλιξη της αντιμετώπισης των μετακινούμενων πληθυσμών. Μέσα σε ένα τόσο σύνθετο και μεταβαλλόμενο περιβάλλον τα κράτημέλη - τα οποία αποτελούν κύριο στόχο των σύγχρονων μεταναστευτικών ρευμάτων, όπως ήδη σημειώθηκε - αναπτύσσουν πολιτικές και πρακτικές, μέσω μηχανισμών, διαδικασιών και κανονιστικών πλαισίων, ώστε να συνθέσουν την κατάλληλη φόρμα συνολικής αντιμετώπισης του φαινομένου, που αφενός θα εμπεριέχει το στοιχείο μιας δίκαιης αντιμετώπισης των μεταναστών και αφετέρου θα εξυπηρετεί τα εθνικά συμφέροντα και τις ιδιαίτερες επιδιώξεις τους.

4 Παράλληλα, η κοινοτική μεταναστευτική πολιτική αναπτύσσεται με γενικό στόχο την αποτελεσματική αντιμετώπιση όλων των συνδεόμενων με τη μετανάστευση, φαινομένων, καθώς και την διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, διατηρώντας παράλληλα την κοινωνική συνοχή και ειρήνη 1, υπό την μορφή της σύζευξης των επιμέρους εθνικών αιτημάτων. Κεντρικός προσανατολισμός της είναι η διαμόρφωση ενός σαφούς και ενιαίου καθεστώτος για τους μετανάστες και τους αιτούντες άσυλο, ώστε να μπορέσει να περιορίσει όλες τις παράνομες δραστηριότητες που συνδέονται με αυτούς, αλλά και να τους «νομιμοποιήσει» και τελικά, να τους «εντάξει» στην κοινωνία, εξυπηρετώντας παράλληλα συμφέροντα και ανάγκες που έχουν να κάνουν με την επιβίωση και ομαλή εξέλιξη του εγχειρήματος της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Σκοπός της παρούσας εργασίας, σε αυτό το πλαίσιο, είναι μια σφαιρική, συνοπτική - αν και όχι εξαντλητική - παρουσίαση των σημαντικότερων εξελίξεων του όλου φαινομένου στον κόσμο και την Ευρώπη, και παράλληλα ο εντοπισμός και η προσπάθεια προσέγγισης των βασικών αιτιάσεων που προκάλεσαν τις όποιες διαφοροποιήσεις στις πολιτικές, όπως αυτές εμφανίζονται στις διακηρύξεις των επίσημων επιμέρους θέσεων και πρακτικών των κρατών-μελών της ΕΕ, αλλά και στις διάφορες πρωτοβουλίες, νομοθετικές και άλλες, σε επίπεδο κοινοτικής πολιτικής. 1 Οι πολυπληθείς μεταναστευτικές και προσφυγικές ροές είναι σαφές ότι δημιουργούν ανησυχία στους γηγενείς πληθυσμούς, που αρχίζουν να νιώθουν οικονομική, κοινωνική και πολιτιστική ανασφάλεια, με αποτέλεσμα, πολύ συχνά να εμφανίζουν συμπτώματα ρατσιστικής και ξενοφοβικής συμπεριφοράς και μισαλλοδοξίας. «η ξενοφοβία και ο ρατσισμός, ακόμη και αν λανθάνουν, συνιστούν απειλή για την κοινωνική συνοχή και τη δημοκρατία» βλ. Διεθνές Συνέδριο στην Αθήνα: «Μετανάστες, Ρατσισμός & Ξενοφοβία, Από τη Θεωρία στη Πράξη», 2001, ομιλία του Τάσου Γιαννίτση, Υπ. Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, με θέμα «Παρατηρήσεις για τον ρατσισμό και την απασχόληση», σ.25 ΕΙΣΑΓΩΓΗ 2

5 Για το σκοπό αυτό, και για την καλύτερη κατανόηση του κειμένου, κρίνεται αναγκαίο να προσδιοριστεί το περιεχόμενο κάποιων βασικών σχετικών όρων και εννοιών 2. Ορισμοί και περιεχόμενο εννοιών Ο όρος «μετανάστευση 3» αντιμετωπίζεται με την ευρεία έννοια, που περιγράφει την μετακίνηση ανθρώπων από μία χώρα σε μια άλλη, με σκοπό την εργασία, τη διαμονή ή την αναζήτηση ασύλου 4. Αντίστοιχα, ο όρος «μεταναστευτική πολιτική» αναφέρεται στις πολιτικές που αναπτύσσονται σε σχέση με το περιεχόμενο της μετανάστευσης, όπως αυτό περιγράφεται παραπάνω. Ο όρος «μετανάστης» περιγράφει άτομα που μετακινούνται από τη χώρα γεννήσεώς τους σε άλλη χώρα, με σκοπό την εγκατάσταση (συχνά αναφέρονται και ως "μόνιμα εγκατεστημένοι" (:permanent settlers), οι οποίοι συνήθως επιδιώκουν την εργασιακή /επαγγελματική και οικιστική αποκατάσταση, ενώ συχνά τίθεται το ζήτημα της οικογενειακής τους επανένωσης. Οι μετανάστες διακρίνονται επίσης, σε "προσωρινούς μετανάστες-εργάτες" (:temporary migrant workers) και "προσωρινά μετακινούμενους επαγγελματίες" (:temporary professional transients), όταν η κινητικότητά τους οφείλεται αποκλειστικά στην πρόσκαιρη αναζήτηση εργασίας και ανάλογα με το αν πρόκειται για εξειδικευμένους ή ανειδίκευτους εργάτες 5. "Παράνομος μετανάστης" 6 είναι εκείνο το πρόσωπο που δεν λαμβάνει ένα νόμιμο καθεστώς στην χώρα υποδοχής, εξαιτίας της παράνομης εισόδου του στην χώρα αυτή ή της παράτασης της διαμονής του, χωρίς να πληρεί τις 2 Οι όροι που αναφέρονται παρακάτω, προέρχονται από ξενόγλωσση βιβλιογραφία και η μετάφρασή τους αφορά τις ανάγκες του παρόντος κειμένου. 3 International Organization of Migration (IOM), Overview for International Migration, Chapter One, Migration Terminology and Patterns in Historical Context, σ Για περισσότερα βλ. 4 Ο όρος «μετανάστευση», στο παρόν κείμενο, δεν περιλαμβάνει την «εσωτερική» (μετακίνηση ανθρώπων στα γεωγραφικά όρια μιας χώρας), αλλά μόνο τη «διεθνή» μετανάστευση, για λόγους εξυπηρέτησης των αναγκών της εργασίας. 5 International Organization for Migration (IOM), Overview of International Migration, Chapter One, Migration Terminology and Patterns in Historical Context, σ Για περισσότερα βλ. 6 Άλλοι χρησιμοποιούμενοι όροι είναι: "clandestine"(:λαθραίος), "irregular" (:αντικανονικός) και "undocumented" (:χωρίς νόμιμη τεκμηρίωση), βλ. International Organization for ΕΙΣΑΓΩΓΗ 3

6 νόμιμες προϋποθέσεις και να τηρεί τις απαιτούμενες διαδικασίες. Όσον αφορά το φαινόμενο της παράνομης διακίνησης προσώπων, χρησιμοποιούνται οι όροι "θύμα εμπορίας" (:"victim of trafficking"), που εμπεριέχει τα στοιχεία του εξαναγκασμού και της εκμετάλλευσης και "λαθραίος μετανάστης" (:smuggled migrant), που αναφέρεται στο άτομο που ζητά βοήθεια για να διασχίσει τα σύνορα προς μια άλλη χώρα, στην οποία δεν έχει δικαίωμα διαμονής. Στην περίπτωση αυτή η συμμετοχή του λαθρεμπόρου σταματά στην υποβοήθηση διάσχισης των συνόρων 7. Όσον αφορά τον όρο «πρόσφυγας», κυριότερο κείμενο καθορισμού του καθεστώτος του, είναι η Σύμβαση της Γενεύης του 1951 συγκεκριμένα στο άρθρο 1 και το Πρωτόκολλο του 1967 (το οποίο διευρύνει, στην ουσία, την γεωγραφική εφαρμογή της προαναφερόμενης Σύμβασης). Σύμφωνα με αυτά τα κείμενα, «πρόσφυγας» θεωρείται το άτομο που διασχίζει τα σύνορα της χώρας του και μεταβαίνει σε άλλη χώρα, υπό τον φόβο της δίωξης στη χώρα από την οποία προέρχεται για λόγους φυλής, θρησκείας, εθνικότητας, κοινωνικής τάξεως ή πολιτικών πεποιθήσεων 8. "Αναγνωρισμένος Πρόσφυγας" 9 είναι εκείνος στον οποίο έχει αποδοθεί το καθεστώς του πρόσφυγα, με την έννοια που δίδει η σύμβαση της Γενεύης, δηλαδή του έχει αναγνωριστεί, από κάποιο κράτος, το στοιχείο του δικαιολογημένου φόβου δίωξης. Μια εσωτερική διάκριση της έννοιας του πρόσφυγα αναφέρεται στους Migration (IOM), Overview of International Migration, Chapter One, Migration Terminology and Patterns in Historical Context, σ Για περισσότερα βλ. 7 Χρησιμοποιούμενοι όροι που περιγράφουν τις αντίστοιχες καταστάσεις είναι "Smuggling" (: λαθρεμπόριο) και "Trafficking" (: εμπορία). Η διάκριση αυτή αναφέρεται στα σχέδια πρωτοκόλλων της "Διαδικασίας της Βιέννης", η οποία πραγματοποιήθηκε με πρωτοβουλία της Ειδικής Επιτροπής για την Επεξεργασία μιας Σύμβασης ενάντια στο Διεθνές Οργανωμένο Έγκλημα, του ΟΗΕ. Βλ. "Concepts of Trafficking, Smuggling and Organised Crime - Concepts and Disagreement", IOM, 8 Στο σύγχρονο διεθνές δίκαιο, το νομικό καθεστώς που εφαρμόζεται στους πρόσφυγες και, ειδικότερα, στην προσφυγική ιδιότητα, πηγάζει, σε οικουμενικό επίπεδο από την Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για το Καθεστώς των Προσφύγων της 28 ης Ιουλίου 1951 και το Πρωτόκολλο για το Καθεστώς των Προσφύγων της 31 ης Ιανουαρίου 1967». Έως το κράτη έχουν προσχωρήσει στο ένα ή και στα δύο από τα παραπάνω διεθνή κείμενα. Βασικό διεθνές όργανο ελέγχου της εφαρμογής των παραπάνω κειμένων είναι το Γραφείο του Ύπατου Αρμοστή των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες. Βλ. «Εγχειρίδιο για τις διαδικασίες και τα κριτήρια καθορισμού του καθεστώτος των προσφύγων, σύμφωνα με την Σύμβαση του 1951 και το Πρωτόκολλο του 1967 για το καθεστώς των Προσφύγων», Γραφείο του Ύπατου Αρμοστή των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες, Γ έκδοση, Αθήνα, "Recognised Refugee", βλ. International Organization for Migration (IOM), Overview of International Migration, Chapter One, Migration Terminology and Patterns in Historical Context, σ Για περισσότερα βλ. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 4

7 "επιστρέφοντες" 10, η οποία περιγράφει τους πρόσφυγες εκείνους που επιθυμούν τον επαναπατρισμό τους, εφόσον και όταν οι συνθήκες της δίωξης στην χώρα προέλευσης εκλείψουν. Επίσης, χρησιμοποιείται ο όρος "αιτών άσυλο" 11, που αναφέρεται στην συγκεκριμένη κατάσταση, σύμφωνα με την οποία το διωκόμενο άτομο αναζητά καταφύγιο σε δεύτερο κράτος (κάνει δηλαδή αίτηση χορήγησης ασύλου) ή επιδιώκει να αναγνωριστεί ως γνήσιος πρόσφυγας, ώστε να του παρασχεθεί η νόμιμη προστασία και υλική ενίσχυση που προβλέπεται. Ακόμη πραγματοποιείται διαχωρισμός μεταξύ της «μεταναστευτικής πολιτικής» και της «πολιτικής ασύλου», υπό την έννοια ότι η πρώτη σύμφωνα με τις διακρίσεις που θέτουν τα κοινοτικά συμβατικά κείμενα 12 - αφορά επιμέρους πολιτικές σχετικές με την εγκατάσταση, διαμονή και ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών που εισέρχονται σε κράτος-μέλος της ΕΕ, με σκοπό την μόνιμη ή προσωρινή παραμονή σε αυτή. Η "πολιτική για την παράνομη μετανάστευση", στην ευρύτερη έννοιά της, αφορά τα μέτρα εκείνα που αποσκοπούν στην καταπολέμηση της παράνομης διακίνησης προσώπων, αλλά και της - χωρίς την τήρηση των νομίμων διαδικασιών - εισόδου και παραμονής ατόμων σε ένα κράτος. Από την άλλη μεριά, η "πολιτική ασύλου" αναφέρεται σε δράσεις σχετικές με την απόδοση του καθεστώτος του πρόσφυγα (όπως ορίστηκε παραπάνω), την παροχή προσωρινής προστασίας σε άτομα που χρίζουν διεθνούς προστασίας και τις διαδικασίες παροχής ασύλου. Επιπλέον, ενώ ο όρος «υπήκοος κράτους-μέλους» αναφέρεται σε άτομα που έχουν την υπηκοότητα μιας χώρας μέλους της ΕΕ, ο «υπήκοος τρίτης χώρας» περιγράφει άτομα που προέρχονται από χώρα εκτός της ΕΕ. Στο παρόν κείμενο, η αναφορά δεν περιορίζεται αυστηρά στην μεταναστευτική πολιτική, όπως αυτή περιγράφηκε παραπάνω, αλλά επεκτείνεται και στα μέτρα για τους πρόσφυγες και το άσυλο, με το σκεπτικό 10 Η μετάφραση ανήκει στη συγγραφέα του παρόντος, και αναφέρεται στον όρο "returnee", όπως αυτός χρησιμοποιείται από την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (UNHCR), βλ. "World Refugee Overview - Refugees by Numbers, 2001 Edition", 11 "Asylum Seeker", Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (UNHCR), βλ. "World Refugee Overview - Refugees by Numbers, 2001 Edition", 12 Συνθήκη για την Ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, Μέρος 3 ο, Τίτλος IV, άρθρο 63, σ. 64 (Ενοποιημένη Απόδοση), ΕΙΣΑΓΩΓΗ 5

8 ότι πρόκειται για φαινόμενα που συνδέονται άρρηκτα μεταξύ τους, δεδομένου ότι συχνά οι αιτούντες άσυλο μετατρέπονται, στην πράξη, σε μετανάστες - αποκτούν δηλαδή κάποια μονιμότητα στην εγκατάστασή τους και εντάσσονται στην αγορά εργασίας της χώρας υποδοχής - ενώ οι (οικονομικοί) μετανάστες, χρησιμοποιούν τις διαδικασίες παροχής της προσφυγικής ιδιότητας, ώστε να κατορθώσουν να εισέλθουν στην χώρα υποδοχής. Η παρούσα εργασία αρθρώνεται σε τρεις ενότητες. Η πρώτη έχει ως αντικείμενο την περιγραφή των μεταναστευτικού φαινομένου σε παγκόσμιο επίπεδο και των αντίστοιχων ρευμάτων, όπως αυτά εμφανίστηκαν σε διαφορετικές ιστορικές περιόδους. Επίσης, γίνεται μια σύντομη επισκόπηση των σημαντικότερων θεωρητικών προσεγγίσεων στο ζήτημα της μετανάστευσης, με επίκεντρο αυτές που αναπτύχθηκαν στις ΗΠΑ και την Ευρώπη, ενώ γίνεται επίσης, αναφορά στην διάσταση που αφορά τις προεκτάσεις του φαινομένου σε σχέση με τις διαδικασίες παγκοσμιοποίησης. Τέλος, περιγράφεται ο ρόλος των διεθνών οργανισμών στην διαπραγμάτευση της μετανάστευσης και σημειώνονται κάποιοι εξ' αυτών, που αναπτύσσουν συγκεκριμένη δράση. Στην δεύτερη ενότητα, περιγράφεται το μεταναστευτικό φαινόμενο, όπως αυτό εξελίχθηκε στον ευρωπαϊκό χώρο. Επίσης, παρατίθενται οι σημαντικότερες πτυχές όσον αφορά στην έννοια και το περιεχόμενο των εθνικών μεταναστευτικών πολιτικών γενικά, ενώ ακολουθεί μια συγκριτική επισκόπηση των εφαρμοζόμενων πολιτικών στις ευρωπαϊκές χώρες που είναι μέλη της ΕΕ, αφενός από την διοικητική διάσταση και το θεσμικό πλαίσιο και αφετέρου σύμφωνα με την κοινωνική και οικονομική τους διάσταση. Η τρίτη ενότητα τέλος, εξετάζει την διαχείριση του φαινομένου εκ μέρους της ΕΕ, περιγράφοντας καταρχήν, την εξέλιξη της κοινοτικής πρωτοβουλίας για το θέμα και αναφέροντας τα κεντρικά ζητήματα που συνδέονται με την ανάπτυξη μιας κοινής μεταναστευτικής πολιτικής. Ακολουθεί η καταγραφή των σημαντικότερων κεντρικών αξόνων και ειδικών παραμέτρων αναφορικά με την κοινή μεταναστευτική πολιτική και την πολιτική ασύλου, τις ληφθείσες πρωτοβουλίες για την καταπολέμηση του ρατσισμού και της ξενοφοβίας, καθώς και την διάσταση που σχετίζεται με τις επιπτώσεις και τον όλο συσχετισμό της μεταναστευτικής πολιτικής εν γένει, ΕΙΣΑΓΩΓΗ 6

9 με την προοπτική της διεύρυνσης της ΕΕ. Τέλος, γίνεται σύντομη αναφορά στην διεθνή διάσταση της υπό συζήτηση ευρωπαϊκής κοινής πολιτικής. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 7

10 I. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 1. Η ΙΣΤΟΡΙΑ ΚΑΙ ΘΕΩΡΙΑ ΤΗΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ 1.1 Τύποι μετακίνησης πληθυσμών Ως μετανάστευση ορίζεται κάθε μετακίνηση ανθρώπων από μια περιοχή σε μια άλλη ή από μια χώρα σε μία άλλη 13. Στο πλαίσιο αυτής της οριοθέτησης η παρουσία της, ως κοινωνικού φαινομένου, ανιχνεύεται σε βάθος χρόνου, ανά τον κόσμο, μέσω των ανθρωπολογικών, πολιτισμικών και γλωσσολογικών διαφοροποιήσεων που υπέστησαν οι διάφοροι λαοί στην ιστορική τους πορεία, για τις οποίες ευθύνεται η πρόσμιξη με άλλες φυλές και πολιτισμούς 14. Η μετακίνηση των ανθρώπων συνδέεται ιστορικά με την αναζήτηση τόπου εγκατάστασης, τροφής, εργασίας, περιπετειών ή ακόμη και συντρόφου. Σε πολλές περιπτώσεις μάλιστα, η δομή ορισμένων κοινωνικών ομάδων στηρίζεται στην γεωγραφική κινητικότητα των μελών της, όπως στην περίπτωση των νομαδικών φυλών, των θηρευτικών και συλλεκτικών πληθυσμών, των ποιμενικών ομάδων ή των αγροτών εναλλασσόμενων καλλιεργειών 15. Παραδοσιακά, οι τύποι των μετακινήσεων των πληθυσμών διακρίνονται καταρχήν, σε αυτούς που καθορίζονται από πολιτισμικούς όρους. Πρόκειται για προσωρινή συνήθως ή έστω απροσδιορίστου χρόνου μετακίνηση, που όμως βασίζεται στην επιστροφή στο γενέθλιο τόπο, ενώ τα 13 Βλ. Βεντούρα Λ. (1994), σ Βλ. International Organization of Migration (IOM), Overview for International Migration, Chapter One, Migration Terminology and Patterns in Historical Context, σ. 5, 15 Βλ. Parnwell M. (1993), σ Για τη μετάφραση των όρων βλ. Λίενχαρτ Γκ. (1985), επιμέλεια Τσαούση Δ. Γ., σ. 92 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 8

11 αίτια της συνδέονται με τα ήθη, τα έθιμα ή τις δοξασίες της ομάδας 16. Στην κατηγορία αυτή εντάσσεται και η μετακίνηση που πραγματοποιείται για λόγους που συνδέονται με τη θρησκεία και την προσωρινή ή περιοδική, μετοίκηση σε λατρευτικούς χώρους 17. Ένας άλλος, αρκετά διαδεδομένος, ιδιαίτερα στον Τρίτο Κόσμο, παραδοσιακός τύπος μετακίνησης είναι αυτός που οφείλεται σε περιορισμούς που επιβάλλει η ίδια η φύση και ο οποίος υποχρεώνει τις διάφορες ομάδες να μετακινηθούν στο χώρο, με σκοπό την βιολογική και κοινωνική τους επιβίωση Στην περίπτωση αυτή εντάσσονται οι μετακινήσεις των νεαρών αρσενικών μελών διαφόρων φυλετικών ομάδων, ώστε αυτά να ενηλικιωθούν μέσω δοκιμασιών που θα αντιμετωπίσουν σε ταξίδια ή να βρουν σύζυγο σε άλλες γειτονικές φυλές. Η επιστροφή τους μάλιστα, συχνά συνδέεται με μεγέθυνση του κύρους και της κοινωνικής τους θέσης στην ομάδα. Παραδείγματα τέτοιων μετακινήσεων είναι η παράδοση του merantau της φυλής των Minangkabau στην Ινδονησία, όπου οι νεαροί άνδρες αφήνουν τα σπίτια τους, προς αναζήτηση γνώσης και εμπειριών, πριν επιστρέψουν για να παντρευτούν ή το παραδοσιακό έθιμο bejalai (που σημαίνει, σε ελεύθερη μετάφραση 'περιπλάνηση') της φυλής Iban του Sarawak της Ανατολικής Μαλαισίας, όπου τα νεαρά ανύπαντρα αγόρια και πάλι εγκαταλείπουν τις εστίες τους με σκοπό είτε να βρουν σύντροφο είτε να αποκτήσουν κοινωνικό κύρος. Βλ. Βλ. Parnwell M. (1993), σ Το φαινόμενο αυτό σήμερα, είναι ιδιαίτερα έντονο σε κοινωνίες του Τρίτου Κόσμου, πράγμα που εξηγείται κυρίως από τις τεχνολογικές εξελίξεις στις μεταφορές, που διευκολύνουν την μετακίνηση μεγάλων αριθμών ανθρώπων σε σχετικά σύντομο χρόνο και τις διευκολύνσεις που παρέχονται πλέον από τους λατρευτικούς αυτούς χώρους, αλλά και στην ένταση του θρησκευτικού φανατισμού ορισμένων δογμάτων. Για παράδειγμα η γιορτή kumbha βαπτίσματος των Ινδών, στις όχθες του ποταμού Ganges, που προσελκύει 1 έως 5 εκατομμύρια ανθρώπους, μία φορά κάθε 12 χρόνια ή το ταξίδι των μουσουλμάνων στη Μέκκα, που αποτελεί όνειρο ζωής, όπου συγκεντρώνονται έως και 2 εκατομμύρια άτομα κατά τον μήνα του προσκυνήματος. Βλ. Parnwell M. (1993), σ Η αναφορά γίνεται σε θηρευτικές και συλλεκτικές ομάδες, των οποίων η διατροφή στηρίζεται στο κυνήγι ή τη συλλογή καρπών και άρα μετακινούνται προς αναζήτηση τροφής (για παράδειγμα οι Βουσμάνοι της ερήμου Καλαχάρι - για περισσότερα σχετικά με τον τρόπο διαβίωσης και τον πολιτισμό των Βουσμάνων, βλ. Λίενχαρτ Γκ. (1985), σ. 92). Πρόκειται συνήθως για εποχιακή μετακίνηση. Ακόμη, αναφέρεται σε μικρούς καλλιεργητές γης (swidden farmers) που, εξαιτίας του παραδοσιακού τρόπου διαβίωσής τους και της μη χρήσης των σύγχρονων γεωργικών τεχνολογιών, είναι απόλυτα εξαρτημένοι από το φυσικό περιβάλλον και τις κλιματολογικές συνθήκες και υποχρεώνονται, κατά περιόδους, να μετακινούνται ομαδικά, σε γειτονικούς χώρους, ώστε να βρουν καλλιεργήσιμη γη (τέτοιες ομάδες βρίσκονται στην Νοτιοανατολική Ασία). Άλλος χαρακτηριστικός τύπος μεταναστευτικής ομάδας, που ακόμη εντοπίζεται σε διάφορες περιοχές του Τρίτου Κόσμου, είναι οι νομαδικές φυλές, οι οποίες μετακινούνται, συνήθως ανάλογα με την εποχή του έτους, σε αρκετά ευρεία έκταση, κυρίως με σκοπό την αναζήτηση τροφής, ενώ ο συγκεκριμένος τρόπος ζωής επιβάλλεται από τα ήθη και έθιμά τους, που απορρίπτουν κάθε είδος μόνιμη εγκατάσταση στο χώρο. Είναι γεγονός, βέβαια ότι τέτοιου είδους ομάδες βρίσκονται σε παρακμή. Οι Βεδουίνοι, που κινούνται στο χώρο της Αραβικής ερήμου είναι η γνωστότερη σήμερα, τέτοια ομάδα (Βλ. Parnwell M. (1993), σ ). Ανάλογος τύπος μετακίνησης είναι ο επονομαζόμενος "ημινομαδικός ποιμενισμός" [μετάφραση του όρου 'Transhumance', που προέρχεται από το έργο του Λίενχαρτ Γκ.: "Κοινωνική Ανθρωπολογία", σε επιμέλεια Τσαούση Δ. Γ. και μετάφραση Μ. Πετρονώτη (1985)], που συνεπάγεται τη συγκρότηση μικρών ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 9

12 Οι παραδοσιακοί αυτοί τύποι μετακίνησης γενικότερα, θα μπορούσαν να ορισθούν ως 'αναγκαστικές μετακινήσεις' 19, διακρίνονται όμως από τις ακούσιες μετακινήσεις πληθυσμών, οι οποίες χαρακτηρίζονται από την έλλειψη οποιασδήποτε ευχέρειας επιλογής ως προς την λήψη της απόφασης. Στην εν λόγω κατηγοριοποίηση περιλαμβάνεται μια ποικιλία περιστάσεων που οδηγούν σε κινητικότητα ατόμων ή πληθυσμών, όπως πολιτικές συγκρούσεις, επαναστάσεις ή πολεμικές συρράξεις, φυλετικές, ή άλλες διακρίσεις, φυσικές καταστροφές και διαφόρων τύπων εκτοπισμοί προσώπων. Πρόκειται για φαινόμενο που εντάθηκε κυρίως στον 20 ο αιώνα και εξαιτίας των παγκοσμίων πολέμων, ενώ συνεχίζει να υφίσταται με ανάλογη ένταση έως σήμερα, κυρίως σε χώρες του Τρίτου Κόσμου, έχοντας ως γενεσιουργό αίτιο τις συχνά, δραματικές οικονομικές, πολιτικές, κοινωνικές, πολιτισμικές και περιβαλλοντικές εξελίξεις των γεωγραφικών αυτών περιοχών. Μια επιμέρους ομαδοποίηση αυτού του τύπου μετακίνησης διακρίνει τους πρόσφυγες και τη μετεγκατάσταση προσώπων, όπου στην πρώτη περίπτωση περιλαμβάνονται τα πρόσωπα που προστατεύονται από τη Σύμβαση της Γενεύης του 1951, ενώ η δεύτερη αναφέρεται στην εξαναγκαστική και με μόνιμο χαρακτήρα μετεγκατάσταση προσώπων ή ομάδων από μία τοποθεσία σε μία άλλη, επί παραδείγματι για την κατασκευή μεγάλων υποδομών ή άλλων έργων στον αρχικό χώρο εγκατάστασής τους 20. Τέλος, μια μεγάλη κατηγορία μετακινήσεων πληθυσμών αντιστοιχεί στην οικειοθελή μετακίνηση, η οποία περιλαμβάνει τις περιπτώσεις κατά τις ευκίνητων ομάδων (με γνωστότερη εκπροσωπούσα ομάδα εκείνη των Νουέρ, που κατοικούν στον λεκανοπέδιο του Νείλου στο Νότιο Σουδάν - περισσότερα για τους Νουέρ, βλ. Λίενχαρτ Γκ. (1985), σ ), οι οποίες εναλλάσσουν τον τόπο κατοικίας τους μεταξύ διαφορετικών περιβαλλοντικών ζωνών της ευρύτερης περιοχής στην οποία κινούνται, με σκοπό να προστατευτούν από τις ιδιαίτερες κλιματολογικές συνθήκες κάθε εποχής του έτους. Πρόκειται συνήθως για μετακίνηση από τις ορεινές στις πεδινές περιοχές και αντίστροφα, κατά την διάρκεια του καλοκαιριού ή του χειμώνα, βλ. Parnwell M. (1993), σ 'Impelled movements': πρόκειται για μετακινήσεις που διατηρούν έστω μικρό περιθώριο επιλογής ως προς την απόφαση για τον αν τα άτομα ή οι πληθυσμοί θα αφήσουν τον τόπο διαμονής τους ή όχι, βλ. Parnwell M. (1993), σ. 24. Στην περίπτωση των παραπάνω περιγραφόμενων παραδοσιακών μορφών ομάδων η δυνατότητα επιλογής είναι υπαρκτή, παρόλο που οι εναλλακτικές λύσεις είναι περιορισμένες και άρα πρακτικά, εμφανίζεται αδύνατη η αποφυγή της αλλαγής του τόπου εγκατάστασης, δεδομένων των ισχυρών πολιτισμικών, περιβαλλοντικών ή άλλων κινήτρων που υποδεικνύουν την μετακίνηση ως επιβεβλημένη. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 10

13 οποίες το άτομο επιλέγει με δική του πρωτοβουλία να αλλάξει τόπο κατοικίας, θεωρώντας ότι έτσι θα εξυπηρετηθούν καλύτερα τα συμφέροντά του, όσον αφορά στην οικονομική, κοινωνική, μορφωτική ή άλλη κατάστασή του. Η αναφορά γίνεται στο μεταναστευτικό φαινόμενο, το οποίο, όπως ιστορικά εξελίσσεται, επιδέχεται διάφορες τυπολογίες και ταξινομήσεις, ανάλογα με τον προορισμό, τους σκοπούς ή το καθεστώς εισόδου στο νέο τόπο. Έτσι, σε ένα πρώτο επίπεδο διακρίνεται η εσωτερική μετανάστευση, δηλαδή η μετακίνηση ατόμων στο εσωτερικό μιας χώρας, με σκοπό την μόνιμη ή προσωρινή μετεγκατάσταση 21. Κεντρικής σημασίας είναι σήμερα η διεθνής ή εξωτερική μετανάστευση, εκείνη που αφορά τη οικειοθελή μετακίνηση προσώπων από τη γενέθλια χώρα σε μία άλλη, με σκοπό την εργασία ή τη διαμονή ή ακόμη και την αναζήτηση ασύλου υπό τον φόβο διώξεων. Από τον ορισμό αυτό είναι εμφανές ότι το περιεχόμενο της έννοιας είναι ευρύτατο και γενικότερα καλείται να περιγράψει τα άτομα που διασχίζουν διεθνή σύνορα κατά την μετακίνησή τους 22. Στο πλαίσιο αυτής της ταξινόμησης εντάσσεται και η παράνομη μετανάστευση, που αφορά τα πρόσωπα εκείνα που δεν λαμβάνουν ένα νόμιμο καθεστώς διαμονής στην χώρα υποδοχής. Υπό την έννοια αυτή, οι παράνομοι μετανάστες είναι σαφές ότι εντάσσονται εκ των πραγμάτων, σε περιθωριακές κοινωνικές δομές, γεγονός που διογκώνει τους ενδεχόμενους κινδύνους, αλλά και που αποκαλύπτει την ένταση της έλξης που προκαλείται σε αυτούς από το όραμα καλύτερων συνθηκών ζωής, που κατά κανόνα δεν βιώνουν στην χώρα από την οποία προέρχονται Βλ. Parnwell M. (1993), σ Στη κατηγορία αυτή εμπεριέχονται και τα 'εκτοπισμένα πρόσωπα', εκείνα, με άλλα λόγια, που βιαίως απομακρύνονται από τον τόπο κατοικίας τους - χωρίς όμως να περνούν τα σύνορα του κράτους - εξαιτίας πολεμικών συγκρούσεων, συστηματικών καταπατήσεων των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, φυσικών ή ανθρώπινων καταστροφών κ.ο.κ. Βλ. International Organization of Migration (IOM), Overview for International Migration, Chapter One, Migration Terminology and Patterns in Historical Context, σ. 2, 22 Βλ. International Organization of Migration (IOM), Overview for International Migration, Chapter One, Migration Terminology and Patterns in Historical Context, σ. 3, Η γραφική αποτύπωση των τυπολογιών της εσωτερικής και της διεθνούς μετανάστευσης εμφανίζονται στο σχ.1 23 Βλ. Parnwell M. (1993), σ ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 11

14 1.2 Το μεταναστευτικό φαινόμενο στην ιστορική του εξέλιξη Μια ανασκόπηση στην ιστορική εξέλιξη του μεταναστευτικού φαινομένου και των αντίστοιχων ροών διεθνώς, καταδεικνύει ότι πρόκειται για ένα φαινόμενο που αλληλεπιδρά με όλες τις όψεις της πορείας της ανθρωπότητας, ενώ παράλληλα εμφανίζει διαχρονικότητα και μια δυναμική ανάλογη με εκείνη των συγκεκριμένων ιστορικών και κοινωνικών συνθηκών, μέσα στις οποίες εμφανίζεται 24. (i) Η δημογραφική επανάσταση του 18 ου και 19 ου αιώνα 26, σε συνδυασμό με την Γαλλική επανάσταση το η οποία άρχισε να αναπτύσσει την ιδέα του εθνικού κράτους - και την βιομηχανική επανάσταση, που έλαβε χώρα κατά το τέλος του 19 ου αιώνα, οδήγησαν σε ευρείες μετακινήσεις πληθυσμών 27, ως αποτέλεσμα της εξάπλωσης της φτώχειας, αλλά και του κοινωνικού αναβρασμού. Μάλιστα, η μετανάστευση εκτός του ευρωπαϊκού χώρου (για παράδειγμα στην Αμερική ή σε άλλες υπερπόντιες περιοχές) φάνταζε ως η ευκταία λύση στον αυξανόμενο υπερπληθυσμό και τις επαπειλούμενες κοινωνικές κρίσεις. Έτσι, αναπτύχθηκαν μεταναστευτικές πολιτικές χωρίς ιδιαίτερους περιορισμούς, που ευνοούσαν την μετακίνηση κυρίως εργατών - σε συνάφεια και με το γενικότερο πνεύμα του οικονομικού φιλελευθερισμού κατά τον 19 ο αιώνα - γεγονός που ενισχύθηκε τόσο από την εξέλιξη των 24 Για την χαρτογραφική απεικόνιση των μεταναστευτικών ροών στις εξεταζόμενες ιστορικές περιόδους βλ. Παράρτημα Ι 25 Για λεπτομερέστερα στοιχεία σχετικά με την κατεύθυνση των μεταναστευτικών ροών της περιόδου βλ. Παράρτημα ΙΙ 26 Κατά τη διάρκεια του 18 ου και 19 ου αιώνα πραγματοποιήθηκε δημογραφική επανάσταση εξαιτίας κυρίως, της μείωσης των θανάτων και της αύξησης της γεννητικότητας. Χαρακτηριστικό δε, ήταν ότι το μεγαλύτερο ποσοστό των πληθυσμών παρέμεινε στην ύπαιθρο, πράγμα που διαφοροποιήθηκε προς το τέλος του 19 ου αιώνα με την βιομηχανική επανάσταση και την έκρηξη της αστυφιλίας (μεταξύ του 1750 και του 1815 μόνο το 7% του ευρωπαϊκού πληθυσμού ζούσε σε πόλεις). Η αύξηση του οικονομικά ενεργού πληθυσμού, σε συνδυασμό με την σταθερότητα των διαθέσιμων καλλιεργήσιμων εκτάσεων ευνόησαν ένα είδος περιστασιακής και προσωρινής μετανάστευσης ατόμων προς άλλες αγροτικές ή αστικές περιοχές με σκοπό την αναζήτηση εργασίας (η πόλη αναπτυσσόταν με σταθερούς ρυθμούς, δεδομένης της αντίστοιχης σταθερής ανάπτυξης του εμπορίου και της βιομηχανίας). 27 Θα πρέπει να σημειωθεί επίσης, ότι στον ευρωπαϊκό χώρο πραγματοποιούνταν συνεχείς πόλεμοι, με αποτέλεσμα - σε συνδυασμό με την διάδοση της ιδεολογίας του εθνικού κράτους - να διαμορφωθεί για πρώτη φορά το φαινόμενο του πολιτικού πρόσφυγα. Βλ. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 12

15 μεταφορικών μέσων και την βελτίωση των υποδομών όσο και από την εξάπλωση των βιομηχανικών πόλεων 28. Αν και μεταξύ του 1850 και 1914 η κυκλική μετανάστευση 29 ήταν ακόμη το κύριο υπόδειγμα μετακίνησης προσώπων, η αλυσιδωτή μετανάστευση 30, καθώς και εκείνη που αποσκοπούσε στην αναζήτηση σταθερής εργασιακής εξέλιξης, άρχισε να γίνεται ολοένα σημαντικότερη. (ii) Η έναρξη του 20ου αιώνα σημαδεύεται από σημαντικότατες και ραγδαίες πολιτικές, κοινωνικές, οικονομικές και γεωγραφικές εξελίξεις. Το εθνικό κράτος γίνεται η επικρατούσα μορφή πολιτικής οργάνωσης σε παγκόσμιο σχεδόν, επίπεδο, παράλληλα με την ηγεμονία της οικονομίας της αγοράς. Στο επίπεδο της μεταναστευτικής πολιτικής διαμορφώθηκαν κανόνες και μέσα ελέγχου, καθοριζόμενα και αυτά από το εθνικό κράτος και ανάλογα με το αν αυτό ανέπτυσσε φιλελεύθερες ή περισσότερο ολοκληρωτικές δομές, οριοθετούνταν και η δυνατότητα των πληθυσμών να μεταναστεύουν. Οι διεθνείς συγκρούσεις (κυρίως με τους δύο Παγκόσμιους Πολέμους) και οι οικονομικές κρίσεις (με χαρακτηριστικό παράδειγμα την κατάρρευση της αμερικανικής οικονομίας το 1929) οδήγησαν σε εσωστρέφεια τα εθνικά κράτη, η οποία εκδηλώθηκε με την αυξανόμενη ανάγκη εθνικής ενότητας και την καταπίεση των μειονοτήτων. Παράλληλα, διευρύνθηκε η ψαλίδα μεταξύ των, αριθμητικά περιορισμένων, πλούσιων και τεχνολογικά ανεπτυγμένων χωρών και του υπόλοιπου κόσμου. Ως αποτέλεσμα των παραπάνω, κυρίως μετά τον Α' Παγκόσμιο πόλεμο, άλλαξε μορφή το μεταναστευτικό τοπίο, φέρνοντας στο προσκήνιο ένα νέο 28 Βλ. International Organization of Migration (IOM), Overview for International Migration, Chapter One, Migration Terminology and Patterns in Historical Context, σ. 3, 29 'Circular migration' (ή circulation): φαινόμενο σύμφωνα με το οποίο μακροπρόθεσμες μετακινήσεις μεταξύ των τόπων προέλευσης και των τόπων προορισμού μπορεί να συνεπάγονται έναν ή περισσότερους κύκλους μετακινήσεων προς και από τις περιοχές αυτές. Βλ. Parnwell M. (1993), σ 'Chain migration': φαινόμενο σύμφωνα με το οποίο διαδοχικά κύματα μεταναστών ακολουθούν την ίδια κατεύθυνση με προηγούμενους, πρωτοπόρους μετανάστες, προερχόμενους από την ίδια περιοχή. Βλ. Parnwell M. (1993), σ Για λεπτομερέστερα στοιχεία σχετικά με την κατεύθυνση των μεταναστευτικών ροών της περιόδου , βλ. Παράρτημα ΙΙΙ ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 13

16 είδος ακούσιων μεταναστών, τους πρόσφυγες, οι οποίοι μετακινούνταν σε κύματα από τόπο σε τόπο, αναζητώντας προστασία. Η μεταναστευτική αυτή πίεση, σε συνδυασμό με τον κίνδυνο μαζικών εισροών προσώπων εκδιωγμένων από τα κομμουνιστικά ή τα εθνικιστικά κράτη, οδήγησαν σε αυστηρές πολιτικές, τόσο στον ευρωπαϊκό χώρο, όσο και στις ΗΠΑ. Η είσοδος μεταναστών στις πλούσιες χώρες απαιτούσε πλέον άδεια εργασίας και μόνο μικρός αριθμός προσφύγων γινόταν δεκτός. Ο ευρωπαϊκός κόσμος καλούνταν να αντιμετωπίσει τις συνέπειες του Α' Παγκοσμίου πολέμου σε όλα τα επίπεδα, ενώ από τα μέσα της δεκαετίας του '30 ο φασισμός τρομοκρατούσε την Ευρώπη 32. Μειονότητες εκδιώκονταν ή αφανίζονταν με βίαιο τρόπο, κυρίως από τα φασιστικά καθεστώτα της Γερμανίας και της Ιταλίας, με αποτέλεσμα να διογκωθεί το κύμα των προσφύγων κυρίως, στην Ευρώπη και την Αμερική. Σχεδόν ταυτόχρονα εκδηλώθηκε και η Ρωσική επανάσταση στην Ανατολική Ευρώπη. Ο Β' Παγκόσμιος Πόλεμος ενέτεινε το φαινόμενο των εκτοπισμένων προσώπων που έπρεπε να βρουν νέα πατρίδα, ενώ παράλληλα οδήγησε στην πολιτική διχοτόμηση της Ευρώπης σε Ανατολή και Δύση, όπου τα κομμουνιστικά καθεστώτα της Ανατολής έκλεισαν τα σύνορά τους προς τη Δύση, με αποτέλεσμα την εμφάνιση πολιτικών προσφύγων που προσπαθούσαν με κάθε πρόσφορο μέσο να αποφύγουν την δίωξη ή ακόμη και τον εγκλεισμό σε φυλακές ή στρατόπεδα συγκέντρωσης 33. (iii) 1945 έως σήμερα 34 Από την αρχή ακόμη, του 20 ου αιώνα, ξεκίνησε η πορεία προς την ανεξαρτητοποίηση των αποικιών της Αγγλίας, Γαλλίας, Ολλανδίας, Πορτογαλίας, Γερμανίας, Ιταλίας και Βελγίου ( ), που κατέληγε, σε πολλές περιπτώσεις και σε πολεμικές συγκρούσεις, με αίτημα την πολιτική αυτοδιάθεση των αποικιών 35. Ένα αποτέλεσμα ήταν και ο επαναπατρισμός 32 Η νέα πραγματικότητα όριζε πλέον τις πολεμικές συγκρούσεις σε ένα οικουμενικό πλαίσιο, αφού ενέπλεκε περισσότερα των δύο ή τριών κρατών, ενώ τα αποτελέσματα και οι επιπτώσεις (κοινωνικές, πολιτικές και οικονομικές) ήταν ορατές, περισσότερο ή λιγότερο, σε παγκόσμιο επίπεδο. 33 Στη Ρωσία παρατηρείται ιδιαίτερα έντονα το φαινόμενο αναγκαστικής μετανάστευσης στο εσωτερικό της Σοβιετικής Ένωσης, σε στρατόπεδα συγκέντρωσης στη Σιβηρία. 34 Για λεπτομερέστερα στοιχεία σχετικά με την κατεύθυνση των μεταναστευτικών ροών από το 1945 και εξής, βλ. Παράρτημα IV 35 Για περισσότερα στοιχεία σχετικά με τις Ευρωπαϊκές αποικίες βλ. Παράρτημα V ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 14

17 προσώπων που απασχολούνταν στις διοικητικές δομές των αποικιών, συμπαρασύροντας και έναν αριθμό γηγενών που εργάζονταν μαζί τους. Μετανάστευση σημαντικού αριθμού γηγενών των πρώην αποικιών παρατηρήθηκε επίσης, με σκοπό την εκπαίδευση ή την αναζήτηση εργασίας. Ακόμη, παράγοντας που επηρέασε τη μορφή του μεταναστευτικού φαινομένου, μετά τον Β' Παγκόσμιο Πόλεμο, ήταν η έντονη αστικοποίηση, που σήμανε τον δραστικό περιορισμό της, σε περιορισμένη γεωγραφική έκταση, αγροτικής μετανάστευσης. Οι αυξανόμενες ανάγκες για ανειδίκευτο, φθηνό εργατικό δυναμικό στα μεγάλα αστικά και βιομηχανικά κέντρα οδήγησε ακόμη και στην επίσημη στρατολόγηση εργατών προερχόμενων από άλλα κράτη, μέσω της σύναψης διμερών συμβάσεων, στη λογική των φιλοξενούμενων εργατών 36, με ορισμένου χρόνου άδειες εργασίας. Η προσωρινότητας όμως, αυτής της διαμονής, συν τω χρόνω, άρχισε να δίνει τη θέση της σε πιο μόνιμές μορφές μετανάστευσης, των οποίων οι επιπτώσεις - οικονομικές, κοινωνικές ή άλλες - γίνονταν εμφανείς τόσο στις κοινωνίες υποδοχής όσο και στις κοινωνίες προέλευσης 37. Η πετρελαϊκή κρίση του 1973 επηρέασε σε μεγάλο βαθμό τη μετανάστευση, υπό την έννοια ότι σημαντικός αριθμός ανειδίκευτων εργατών μετατράπηκε σε άνεργο πληθυσμό, με αποτέλεσμα την υπέρογκη αύξηση του κόστους του κράτους πρόνοιας στις ανεπτυγμένες χώρες και τον επακόλουθο περιορισμό υποδοχής μεταναστών. Επιπτώσεις, άλλωστε είχαν και οι χώρες του Τρίτου Κόσμου - οι οποίες εξαρτώνται οικονομικά από τη Δύση - με αποτέλεσμα την αύξηση του ποσοστού της φτώχειας, που, σε συνδυασμό και με μια σειρά τοπικών πολέμων, οδήγησαν σε ένταση των μεταναστευτικών και προσφυγικών πιέσεων προς τη Δύση. Τέλος, μετά την κατάρρευση των κομμουνιστικών κρατών στην Ανατολική Ευρώπη, δημιουργήθηκαν μια σειρά τοπικών συρράξεων, με σκοπό την ανεξαρτητοποίηση περιοχών και τη δημιουργία αυτόνομων κρατών 36 Χαρακτηριστικό παράδειγμα φιλοξενούμενων εργατών είναι οι 'Γκάσταρμπαϊτερ' στην Δυτική Γερμανία, πάνω στους οποίους στηρίχθηκε, σε μεγάλο βαθμό, η εκβιομηχάνιση και η οικονομική ανόρθωση της χώρας μετά την ήττα της στον Β' Παγκόσμιο Πόλεμο. Για περισσότερα για τους Γκάσταρμπαϊτερ βλ. Μουσούρου (1993) 37 Φαινόμενα ρατσισμού, μισαλλοδοξίας και ξενοφοβίας, άρχισαν και πάλι να παίρνουν διαστάσεις προβλήματος, σε βαθμό που να γίνονται αντικείμενο κρατικής ρύθμισης και ανάπτυξης πολιτικών, υπό τον φόβο της αναβίωσης των φαινομένων του πρόσφατου παρελθόντος των παγκοσμίων πολέμων. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 15

18 διαφόρων εθνικοτήτων, με άμεσο αποτέλεσμα τη δραματική, ραγδαία αύξηση των πολιτικών προσφύγων προς τη Δυτική Ευρώπη και την Αμερική. 1.3 Αξιολόγηση της κατάστασης σήμερα Σήμερα, η αύξηση της διεθνούς μετανάστευσης βρίσκεται στα υψηλότερα, για την ιστορία της επίπεδα 38 (σχήμα 1). Στην μακράς διάρκειας μετανάστευση - δηλαδή όσον αφορά σε μετανάστες που διαμένουν σε ξένες χώρες για περισσότερο του ενός έτους - διακρίνονται δύο μεγάλες ομάδες, αυτή της οικειοθελούς και αυτή της αναγκαστικής μετανάστευσης, όπως περιγράφονται παραπάνω. 38 Υπολογίζεται ότι περίπου 150 εκατομμύρια μετανάστες ζουν μακριά από τον τόπο γεννήσεως ή εθνικότητάς τους. Σύμφωνα με το Population Division του ΟΗΕ, το έτος 1965, περίπου 75 εκατομμύρια άτομα θεωρούνταν μακράς διάρκειας μετανάστες, αριθμός που έφθασε τα 84 εκατομμύρια το 1975 και τα 105 εκατομμύρια το Η εκτίμηση για το 1990 αυξάνει αυτό το νούμερο στα 120 εκατομμύρια, ενώ οι πιο πρόσφατες εκτιμήσεις για το έτος 2000 αναφέρουν ότι οι μετανάστες μακράς διάρκειας ανά τον κόσμο φθάνουν τα 150 εκατομμύρια. βλ. Martin F. Susan: 'New issues in refugee research: Global Migration trends and asylum', Working Paper No. 41 on the behalf of UNCHR, April 2001, σ. 1-2, Από τα μέσα της δεκαετίας του '90 παρουσιάστηκε σταδιακή ανάκαμψη των προσφυγικών ροών στις χώρες του ΟΟΣΑ - κυρίως σε ορισμένες ευρωπαϊκές χώρες - ως αποτέλεσμα κάποιων περιφερειακών συγκρούσεων, αλλά και των περιορισμών που τέθηκαν σε άλλες μεταναστευτικές διόδους. Παράλληλα, οι οικονομικοί μετανάστες - τόσο οι μακράς διάρκειας, αλλά κυρίως οι προσωρινοί - αυξήθηκαν απότομα κατά το , εξαιτίας της έλλειψης εργατικής δύναμης σε συγκεκριμένους τομείς απασχόλησης, η οποία προήλθε από την αλλαγή των οικονομικών όρων και τάσεων σε κάποιες χώρες - μέλη του ΟΟΣΑ. Παρόλα αυτά, η μετανάστευση για οικογενειακούς λόγους συνεχίζει να δεσπόζει, κυρίως όσον αφορά στην μακράς διάρκειας μετανάστευση, παρόλη την σημαντικότατη άνοδο του αριθμού των προσφύγων. Οι πρόσφυγες εμφάνισαν ιδιαίτερη αύξηση από τα μέσα του '80 έως τις αρχές του '90, γεγονός που οδήγησε στην ένταση περιοριστικών μέτρων από τα κράτη εισόδου (π.χ. αύξηση των απαιτήσεων για την έκδοση θεώρησης, περιορισμό της αποδοχής προσφύγων από χώρες που δεν έχουν υπογράψει τις συμβάσεις του ΟΗΕ κ.α.), τα οποία πράγματι οδήγησαν σε κάποια μείωση, στα επόμενα χρόνια. Από το 1997 κ.ε. όμως τα κύματα προσφύγων αυξήθηκαν και πάλι σε σημαντικό βαθμό, εξαιτίας των πολυάριθμων περιφερειακών συγκρούσεων, σε συνδυασμό με τις περιοριστικές πολιτικές εισόδου, κυρίως απέναντι στους οικονομικούς μετανάστες. Τέλος, η παράνομη μετανάστευση παραμένει σε υψηλά επίπεδα, πράγμα που υποδηλώνει, μεταξύ άλλων, την αδυναμία τόσο των χωρών που φιλοξενούν όσο και των χωρών που αποστέλλουν μετανάστες, να ελέγξουν αποτελεσματικά τις ροές, βλ. 'Trends in International Migration - Annual Report', SOPEMI 2001, OECD Edition, σ ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 16

19 ΠΑΓΚΟΣΜΙΟΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΣ ΠΛΗΘΥΣΜΟΣ ( ) (σε εκατ. άτομα) ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗ ΚΑΙ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΈΝΩΣΗ ΠΑΓΚΟΣΜΙΟΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΣ ΠΛΗΘΥΣΜΟΣ ( ) (σε εκατ. άτομα) Σχήμα 1.1 Παγκόσμιες Μεταναστευτικές Ροές ( ) Πηγή: UN Population Division (από Martin F. Susan: 'New issues in refugee research: Global Migration trends and asylum', Working Paper No. 41 on the behalf of UNCHR, April 2001, σ. 1-2). Ο διαχωρισμός αυτός, στην πράξη συχνά δεν είναι σαφής, δεδομένου ότι τα αίτια που προκαλούν τέτοιου είδους κινητικότητα στα άτομα πηγάζουν από την διαπλοκή σύνθετων παραγόντων, ατομικών, κοινωνικών και οικονομικών, με αποτέλεσμα οικειοθελείς μετανάστες να λαμβάνουν την απόφαση υπό καθεστώς έντονης πίεσης, εξαιτίας προβλημάτων που αντιμετωπίζουν στη χώρα προέλευσης, ενώ άλλοι υπό πίεση μετανάστες να επιλέγουν ως ένα βαθμό, τον τόπο στον οποίο αναζητούν άσυλο, με κριτήρια κοινωνικά ή οικονομικά. Έτσι, αντιμετωπίζοντας δυσκολία στη σαφή διάκριση των χαρακτηριστικών των μεταναστών και την ομαδοποίησή τους, δυσχεραίνεται αντίστοιχα, και η εφαρμογή των ασκούμενων πολιτικών από τις χώρες υποδοχής ή προέλευσης, οι οποίες προσπαθούν, βάση αυτού του διαχωρισμού να δημιουργήσουν μηχανισμούς συνολικής αντιμετώπισης του φαινομένου Τα διαφορετικά καθεστώτα αντιμετώπισης είναι αναγνωρίσιμα, για παράδειγμα στην περίπτωση της διάκρισης μεταξύ προσφύγων και οικονομικών μεταναστών, δύο σημαντικές μεταναστευτικές κατηγορίες, οι οποίες αντιμετωπίζονται με διαφορετικούς μηχανισμούς. Στην πρώτη περίπτωση η παρεχόμενη προστασία έρχεται από το ειδικό καθεστώς ενός διεθνούς νομικού πλαισίου (σύμβαση της Γενεύης του 1951). Στη δεύτερη, κάθε χώρα αντιμετωπίζει τους οικονομικούς της μετανάστες με ιδιαίτερο τρόπο, ο οποίος εξαρτάται από ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 17

20 Οι κυρίαρχες τάσεις, που φαίνεται να επηρεάζουν τις μεταναστευτικές ροές, αλλά και την διεθνή αντίδραση στο όλο φαινόμενο, διαγράφονται μέσα από πολιτικές και διαδικασίες που εφαρμόζονται, τόσο σε εθνικό, όσο και σε διεθνές επίπεδο. Η αναπτυσσόμενη οικονομική ολοκλήρωση και παγκοσμιοποίηση, έχουν ιδιαίτερη σημασία, υπό την έννοια ότι οι μετανάστες αποτελούν μία από τις δομικές παραμέτρους της παγκοσμιοποίησης, αφού προωθείται μέσω αυτής η διαμόρφωση μιας οικουμενικής, πολυεθνικής αγοράς εργασίας. Η μεταβολή του γεωπολιτικού σκηνικού στην μετά-ψυχροπολεμική εποχή, με την παγκόσμια κατάρρευση των κομμουνιστικών κρατών, η αλλαγή των δημογραφικών τάσεων και των ρόλων μεταξύ των φύλων, με την αναμενόμενη πληθυσμιακή γήρανση του ανεπτυγμένου κόσμου και την παράλληλη ταχεία αύξηση του πληθυσμού στις αναπτυσσόμενες χώρες, καθώς και η ενίσχυση, σε παγκόσμιο επίπεδο, της εργασιακής, εκπαιδευτικής και γενικότερα κοινωνικής θέσης της γυναίκας, αποτελούν σημαντικούς παράγοντες που επηρεάζουν τις μεταναστευτικές ροές. Τέτοιο παράγοντα αποτελεί και ο αυξανόμενος 'πολυεθνισμός', υπό την έννοια ότι οι μετανάστες σήμερα μπορούν να διαβιούν αποτελεσματικά σε δύο ή περισσότερες χώρες ταυτόχρονα, με χαρακτηριστικότερο παράδειγμα αυτό της σταδιακής αποδοχής, από πολλά κράτη, της διπλής υπηκοότητας. Ακόμη, σημαντικό ρόλο παίζει η ανάπτυξη της τεχνολογικής καινοτομίας, ιδιαίτερα στο χώρο των μεταφορών, αλλά και η αυξανόμενη εξάρτηση από λαθρεμπόρους, διακινητές και άλλους ενδιάμεσους, που τις κοινωνικές, πολιτικές και οικονομικές της δομές, τις διεθνείς της σχέσεις, το αν πρόκειται για χώρα 'εισαγωγής' ή 'εξαγωγής μεταναστών κ.α.. Σε πολλές περιπτώσεις μεγάλων βιομηχανικών χωρών, όπου η μεταναστευτική εργατική δύναμη ήταν καθοριστικής σημασίας εργαλείο για την οικονομική τους εξέλιξη, προχωρούσαν ακόμη και σε πολύ συγκεκριμένες συμβάσεις, που καθόριζαν τους όρους και τις διαδικασίες 'εισαγωγής' εργατικής δύναμης από άλλες χώρες. Για παράδειγμα οι ΗΠΑ, μεταξύ του 1940 και του 1960 δημιούργησαν ένα πρόγραμμα φιλοξενούμενων εργατών, σε συνεργασία με το Μεξικό, το επονομαζόμενο Πρόγραμμα Bracero, τακτική που ακολουθήθηκε και από πολλές Ευρωπαϊκές χώρες, κατά τη δεκαετία του 1970, καλώντας εργάτες από την Τουρκία, την Βόρεια Αφρική, την νότια Ευρώπη και αλλού. Κατά την ίδια περίοδο, οι πλούσιες πετρελαιοπαραγωγές χώρες, η Λιβύη και οι χώρες του Περσικού κόλπου, στρατολογούσαν εργάτες από τις μουσουλμανικές χώρες και από τον νότο, ενώ η Νότια Αφρική στρατολογούσε εργάτες για τα ορυχεία της από την Μοζαμβίκη και το Λεσόθο. Βλ. βλ. Martin F. Susan: 'New issues in refugee research: Global Migration trends and asylum', Working Paper No. 41 on the behalf of UNCHR, April 2001, σ. 1-7, ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 18

21 εκμεταλλευόμενοι την ανάγκη ανθρώπων να εγκαταλείψουν τον τόπο τους είτε για λόγους βελτίωσης των όρων διαβίωσης, είτε βρισκόμενοι υπό τον φόβο απειλής, έχουν διαμορφώσει ένα παγκοσμίως εξαπλωμένο και καλά οργανωμένο παράνομο δίκτυο μετανάστευσης, υποκαθιστώντας έτσι ή παραμορφώνοντας τα νόμιμα κανάλια μετακίνησης. Τέλος, σε συνδυασμό με τα παραπάνω, επιχειρείται σήμερα, η εναρμόνιση των μεταναστευτικών πολιτικών, μέσω περιφερειακών και διεθνών μηχανισμών 40, με σκοπό τον αποτελεσματικότερο έλεγχο και την ορθολογικότερη αντιμετώπιση των μεταναστευτικών πιέσεων. Η ένταση που εμφανίζει το φαινόμενο σήμερα 41, οδηγεί σε περισσότερο συλλογικές και συντονισμένες αντιδράσεις των κρατών, αφού η αποσπασματική, κατά κύριο λόγο περιορισμένη στα εθνικά σύνορα, στάση του παρελθόντος φαίνεται ανεπαρκής για τις ανάγκες του παρόντος ή του μέλλοντος. Η επερχόμενη παγκοσμιοποίηση της θεσμικής, τουλάχιστον, αντιμετώπισης της μετανάστευσης είναι σήμερα μάλλον αναπόφευκτη, αφού θα επιχειρήσει να τοποθετήσει το όλο ζήτημα στις πραγματικές του διαστάσεις, λαμβάνοντας υπόψη τις μεταναστευτικές ροές σε παγκόσμιο επίπεδο και διαμορφώνοντας περισσότερο διακριτές κατηγοριοποιήσεις μεταξύ των μετακινούμενων προσώπων. 2. ΘΕΩΡΗΤΙΚΕΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΕΙΣ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟΥ 2.1 Θεωρητικές προσεγγίσεις περί μετανάστευσης στις ΗΠΑ 40 βλ. Martin F. Susan: 'New issues in refugee research: Global Migration trends and asylum', Working Paper No. 41 on the behalf of UNCHR, April 2001, σ. 1, 41 Για περισσότερα στοιχεία σχετικά με τις τρέχουσες μεταναστευτικές ροές σε χώρες του ΟΟΣΑ ( ), βλ. Παράρτημα VI ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 19

22 ΠΑΓΚΟΣΜΙΟΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΣ ΠΛΗΘΥΣΜΟΣ ( ) (σε εκατ. άτομα) ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗ ΚΑΙ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΈΝΩΣΗ Η πρώτη συνεκτική και συστηματική ενασχόληση και μελέτη του φαινομένου της μετανάστευσης, όπως είναι εύλογο, προέρχεται από τις ΗΠΑ, χώρα της οποίας η νεότερη ιστορία συνδέεται άρρηκτα με την εισροή πληθυσμών (σχήμα 2). Η μετανάστευση " αποτελεί έναν από τους κύριους τρόπους αύξησης του πληθυσμού και ένα από τα συστατικά του "εθνικού μύθου" της χώρας αυτής, σύμφωνα με τον οποίο ο πολίτης των ΗΠΑ αποτελεί ενσάρκωση του "νέου ανθρώπου", προϊόν της συγχώνευσης των διαδοχικών μεταναστευτικών κυμάτων " 42. Σχήμα 1.2 Μεταναστευτικές ροές στις ΗΠΑ ( ), Πηγή: Σταδιακά, οι οικονομικές κρίσεις στις αρχές του 20 ου αιώνα, η αύξηση των ξένων εργατών, η χρησιμοποίησή τους ως απεργοσπαστικού μηχανισμού και γενικότερα η ανεργία που προκάλεσε η μαζική εισαγωγή της μηχανής στην βιομηχανία, οδήγησαν στην αμφισβήτηση της αφομοιωτικής ικανότητας της αμερικανικής κοινωνίας και στην απαίτηση περιορισμού των μεταναστών. Παρόλη την κοινωνική πίεση και τον συρρέοντα προβληματισμό, η επιστημονική κοινότητα ανέπτυξε τα απαραίτητα εννοιολογικά και μεθοδολογικά εργαλεία για τη συστηματική μελέτη του φαινομένου, μόνο μετά τον Α' Παγκόσμιο Πόλεμο. Oι κοινωνιολογικές αναλύσεις και έρευνες προσέγγιζαν το ζήτημα στη βάση των θεωριών της εξέλιξης, αναδεικνύοντας 42 Βεντούρα Λ. (1994), σ. 13 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 20

23 το στοιχείο του περάσματος από μια παραδοσιακή σε μια σύγχρονη κοινωνία 43, ενώ προωθούνταν, σε μεγάλο βαθμό το συναινετικό μοντέλο επίλυσης των κοινωνικών προβλημάτων, αγνοώντας την ύπαρξη συγκρούσεων. Η σχολή του Chicago 44 κινήθηκε στο ίδιο εξελικτικό και συναινετικό πλαίσιο ανάλυσης, εμφανίζοντας την αφομοίωση 45 ή όχι του μετανάστη ως αποτέλεσμα των ατομικών χαρακτηριστικών ή ενεργειών του, θεωρώντας δεδομένο ότι, παρόλο που αρχικά τοποθετείται στις κατώτερες κοινωνικά βαθμίδες 46, σταδιακά καλυτερεύει την θέση του, ανάλογα με τα προσόντα και την εργατικότητά του. Θεωρεί κρίσιμη την σύνδεση του νεοεισερχόμενου μετανάστη με την εθνοτική του ομάδα στον χώρο υποδοχής, η οποία θα αποτελέσει τον μηχανισμό άμυνας και καλύτερης προσαρμογής του. Οι ιστορικές μελέτες για τη μετανάστευση στην Αμερική καταλήγουν στην ταύτιση της αμερικανικής ιστορίας με τους μετανάστες της 47 και 43 Παράδειγμα αποτελεί η ανάλυση των Thomas και Znaniecki ( ), που βασίζεται στην περίπτωση των Πολωνών μεταναστών στις ΗΠΑ και η οποία αποτέλεσε έως τον Β' Παγκόσμιο Πόλεμο ορόσημο στην διεθνή βιβλιογραφία. Κατά βάση, υιοθετεί τις αρχές του 'πολιτισμικού εξελικτισμού' (évolutionisme culturel), αιτιολογώντας τις διαφορές που εμφανίζουν οι κοινωνίες υποδοχής και προέλευσης, στο συγκεκριμένο υπόδειγμα που χρησιμοποιούν, ως αποτέλεσμα μιας γραμμικής εξελικτικής διαδικασίας κοινωνικής αλλαγής και εκσυγχρονισμού. Πρόκειται για μια φιλελεύθερη απάντηση στις ρατσιστικές θεωρίες της περιόδου εκείνης, βασισμένη στα συναινετικά μοντέλα κοινωνιολογικής ανάλυσης, που θεμελιώνει τη έννοια της ενσωμάτωσης των μεταναστών ως συμμόρφωση στους κανόνες και τις πρακτικές της κοινωνίας υποδοχής. Βλ. Βεντούρα Λ. (1994), σ Η γνωστή αμερικανική κοινωνιολογική σχολή που κυριάρχησε έως και τα τέλη της δεκαετίας του ' Ο Ρόμπερτ Παρκ, στο πλαίσιο των απόψεων που εδράζονται στη Σχολή του Σικάγο ορίζει την αφομοίωση ως "διαδικασία αλληλοδιείσδυσης και συγχώνευσης κατά την οποία πρόσωπα και ομάδες αποκτούν τις μνήμες, τα αισθήματα και τις στάσεις άλλων προσώπων ή ομάδων και, συμμεριζόμενοι την εμπειρία και την ιστορία τους, συσσωματώνονται με αυτούς σε μια κοινή πολιτιστική ζωή" (Park and Burgess 1921), στο Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ. 133, υποσημείωση Με αποτέλεσμα να βιώνει την μετανάστευση" ως μια τραυματική εμπειρία που οδηγεί στην απώλεια των πλαισίων αναφοράς του ", βλ. Βεντούρα Λ. (1994), σ Το συμπέρασμα αυτό συνάγεται ήδη από τις πρώτες προσπάθειες καταγραφής και μελέτης της ιστορίας της μετανάστευσης, οι σημαντικότερες των οποίων πραγματοποιήθηκαν από τον ιστορικό O. Handlin, κατά τη διάρκεια και μετά τον Β' Παγκόσμιο Πόλεμο. Εμφανής είναι, στο έργο του, η επίδραση των προηγούμενων κοινωνιολογικών προσεγγίσεων, που βασίζονταν στα συναινετικά μοντέλα, καθώς και η λειτουργιστική παράδοση του Τάλκοτ Πάρσονς, που επικράτησε στην Αμερική μεταπολεμικά και που έδινε έμφαση στην ατομικιστική διάρθρωση των κοινωνιών, στις οποίες ενυπάρχουν αυξανόμενες ευκαιρίες ανέλιξης και βελτίωσης της ατομικής θέσης, ενώ υφίσταται τέτοια συνοχή που ακόμη και οι εμφανιζόμενες δυσλειτουργίες λειτουργούν ως μέσο βελτίωσής της (Δομολειτουργισμός). Βλ. Βεντούρα Λ. (1994), σ Περισσότερα για το Δομολειτουργισμό του Τ. Πάρσονς βλ. Bottomore T. B. (1993) ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 21

24 μελετούν τις διαδικασίες αφομοίωσης και "εξαμερικανισμού" των μεταναστών, οι οποίες βασίζονται στην δυναμική της προσαρμογής και όχι των συγκρούσεων. Η αμφισβήτηση του μοντέλου αυτού έρχεται κατά τη δεκαετία του '60, εξαιτίας κυρίως, της αφύπνισης της εθνοτικής συνείδησης των μειονοτήτων, των φαινομένων ρατσισμού - ειδικά στο πλαίσιο ερμηνείας του ναζιστικού φαινομένου - την αποκάλυψη των κοινωνικών ανισοτήτων και της φτώχειας. Βασική διαφοροποίηση είναι η μετατόπιση του πεδίου μελέτης στην εθνοτική ομάδα ως αυτοτελή μονάδα ανάλυσης, της οποίας τα πολιτιστικά ή άλλα χαρακτηριστικά δεν αφομοιώνονται πλήρως στο νέο περιβάλλον 48. Η δεκαετία του '70 χαρακτηρίζεται από την επικράτηση των πλουραλιστικών σχημάτων ανάλυσης, τα οποία και αυτά δίδουν έμφαση στη πολιτισμική διάσταση των εθνοτικών ομάδων, με τη διαφορά ότι υπογραμμίζουν την ανάγκη διατήρησης των ιδιαίτερων στοιχείων της πολιτισμικής ταυτότητας στις σύγχρονες κοινωνίες. Η αμφισβήτηση αυτών των σχημάτων ανάλυσης έρχεται την επόμενη δεκαετία, με την εισαγωγή στη συζήτηση μαρξιστικών στοιχείων ανάλυσης, που επανατοποθετούν το ζήτημα σε μια ιστορική διάσταση, θεωρώντας ότι " η διατήρηση ή η απώλεια των πολιτισμικών ιδιαιτεροτήτων εξαρτάται από κοινωνικούς - ιστορικά μεταβλητούς - παράγοντες και ότι τα πρόσφατα φαινόμενα εθνοτικής οργάνωσης οφείλονται στις δομικές συνθήκες που διαμορφώθηκαν με τις οικονομικές και τεχνολογικές αλλαγές των σύγχρονων κοινωνιών " 49. Συνοπτικά, οι θεωρητικές αντιλήψεις που προσπαθούν να ορίσουν το περιεχόμενο της έννοιας της αφομοίωσης και που αποτέλεσαν στόχους της 48 Η κριτική αυτή οφείλεται αρχικά στον R. Vecoli, του οποίου το έργο άσκησε μεγάλη επιρροή στην δεκαετία του '60 και ο οποίος υποστήριξε ότι αντί της μελέτης της αφηρημένης έννοιας του "μετανάστη", με τρόπο που τα χαρακτηριστικά των νεοεισερχόμενων μετακινούμενων ατόμων να ομογενοποιούνται, είναι προτιμότερο να μελετώνται οι εθνοτικές ομάδες χωριστά, ώστε να αποκαλύπτονται τα ιδιαίτερα στοιχεία εκείνα που επηρεάζουν ενδεχομένως τη διαδικασία προσαρμογής τους στη κοινωνία υποδοχής. Αντίστοιχη οπτική χρησιμοποίησε και ο ιστορικός F. Thistlethaite, ο οποίος διαπίστωσε το μεγάλο ποσοστό επαναπατρισμού - γεγονός που αντικρούει, από άλλη οπτική γωνία, το στοιχείο της πλήρους αφομοίωσης - ενώ μετατόπισε το κέντρο βάρους στη μελέτη των μεταναστευτικών δικτύων στις ΗΠΑ. Παράλληλα, έδωσε ιδιαίτερη σημασία στη συγκριτική μελέτη των χαρακτηριστικών μιας ομάδας τόσο στη χώρα υποδοχής, όσο και στη χώρα προέλευσης, σε συγκεκριμένες χρονικές περιόδους, αλλά και σε διαφορετικές εποχές. Βλ. Βεντούρα Λ. (1994), σ ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 22

25 αμερικανικής μεταναστευτικής πολιτικής, μπορούν να συνοψιστούν καταρχήν, στην αντίληψη της Αμερικής ως "χωνευτηρίου" (melting pot), υπό την έννοια ότι οι μετανάστες, μέσω της επαφής τους με τον γηγενή πληθυσμό, γρήγορα γίνονται ένα κράμα μαζί του, από το οποίο συνίσταται ο Αμερικανός. Κατά δεύτερον, στην αντίληψη ότι οι μετανάστες "αμερικανοποιούνται" ή οφείλουν να το κάνουν, αποβάλλοντας κάθε εθνικό στοιχείο, ξένο προς την αγγλοσαξονική παράδοση. Τρίτον, στην αντίληψη της Αμερικής ως "έθνος εξ εθνών", δηλαδή ως μιας ομοσπονδίας εθνών που βασίζεται στον πολιτισμικό πλουραλισμό Θεωρητικές προσεγγίσεις περί μετανάστευσης στην Ευρώπη Η διαφοροποίηση των θεωρητικών προσεγγίσεων στην Ευρώπη και τις ΗΠΑ είναι αποτέλεσμα της διαφορετικής εμφάνισης και εξέλιξης του μεταναστευτικού φαινομένου στις δύο ηπείρους. Στις ΗΠΑ, όπως ήδη περιγράφηκε, το φαινόμενο συνδέθηκε ιστορικά με την διαδικασία συγκρότησης του σύγχρονου αμερικανικού έθνους. Αντίθετα, στην Ευρώπη, η πρώτη αντίληψη του φαινομένου βασίστηκε στην εξαγωγή μεταναστών σε άλλες ηπείρους - κυρίως την Αμερική και την Αυστραλία - ενώ η σύγχρονη έκφανσή του, με την εισροή μεταναστών στα ευρωπαϊκά κράτη, άρχισε μετά την δημιουργία των εθνικών κρατών στην δυτική κυρίως Ευρώπη, με ιδιαίτερη ένταση κατά την περίοδο της οικονομικής της ανόρθωσης, που ακολούθησε τους δύο Παγκοσμίους Πολέμους. Στο ιστορικό αυτό πλαίσιο, το σύγχρονο μεταναστευτικό φαινόμενο απέκτησε ιδιαίτερα χαρακτηριστικά, αφού κατά την πρώτη περίοδο εμφάνισής του, συνήθως είχε τη μορφή διακρατικών συμφωνιών και εξελισσόταν μέσα σε σχεδόν απόλυτα ελεγχόμενο και νομιμοποιημένο περιβάλλον. Το σκηνικό αλλάζει μετά την πρώτη πετρελαϊκή κρίση του , η οποία οδήγησε σε οικονομική κρίση τα δυτικοευρωπαϊκά κράτη, με παράλληλη ραγδαία αύξηση της ανεργίας, πράγμα που είχε ως συνέπεια την στροφή των σχετικών πολιτικών προς τον περιορισμό της εισροής 49 Βλ. Βεντούρα Λ. (1994), σ Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 23

26 μεταναστών. Αποτέλεσμα όλων των παραπάνω είναι η αντίστοιχη κατακόρυφη αύξηση της παράνομης μετανάστευσης, αλλά και των αιτημάτων οικογενειακής επανένωσης των ήδη εγκατεστημένων μεταναστών στις χώρες υποδοχής, γεγονότα που ενέτειναν τον προβληματισμό γύρω από το ζήτημα. Χαρακτηριστικά επίσης, της ευρωπαϊκής μετανάστευσης - μετά το είναι η μετατροπή των χωρών της νοτίου Ευρώπης από χώρες προέλευσης μεταναστών προς τον Βορρά, που ήταν παραδοσιακά, σε χώρες υποδοχής, καθώς και η ένταση των προσφυγικών ροών σε όλη την ευρωπαϊκή ήπειρο. Μέσα σε αυτό το περιβάλλον, η θεωρητική προσέγγιση και ανάλυση του μεταναστευτικού φαινομένου στην Ευρώπη, αρχικά περιοριζόταν στη μελέτη του στις χώρες υποδοχής, αγνοώντας τις επιπτώσεις που προέκυπταν για τις χώρες προέλευσης, ενώ η όλη επιστημονική ενασχόληση αφορούσε το, με οικονομικούς όρους, κόστος και όφελος που προέκυπτε από την μετανάστευση στις δυτικοευρωπαϊκές χώρες 51. Αργότερα το κέντρο βάρους μετατοπίστηκε στη διερεύνηση των μέτρων και των πολιτικών για την ένταξη των μεταναστών στις κοινωνίες υποδοχής. 51 Η προσέγγιση αυτή αποτέλεσε τη βάση της νεοκλασικής θεώρησης του μεταναστευτικού φαινομένου, η οποία επικεντρώνεται στη θεωρία της προσφοράς και της ζήτησης και άρα στη θεωρία της αγοράς: " ο εργαζόμενος που μεταναστεύει θεωρείται ότι επιλέγει στην αγορά εργασίας την θέση που τον συμφέρει περισσότερο ", βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ. 67. Το αξίωμα της νεοκλασικής θεωρίας είναι ότι ο νόμος της προσφοράς και της ζήτησης επιτρέπει στους ανθρώπους να βελτιώσουν την οικονομική τους κατάσταση, μετακινούμενοι εκεί όπου τους προσφέρεται καλύτερη αμοιβή και υψηλότερο βιοτικό επίπεδο. Πρόκειται για μια έμφυτη επιθυμία για βελτίωση της οικονομικής κατάστασης, που υπάρχει στους περισσότερους ανθρώπους και που εξηγεί την γεωγραφική κινητικότητά τους. Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ Επιπτώσεις και κέρδη αυτής της κινητικότητας εντοπίζονται τόσο στις χώρες υποδοχής όσο και στις χώρες προέλευσης. Ο απολογισμός στις χώρες υποδοχής είναι μάλλον θετικός (αύξηση της παραγωγής και των ρυθμών ανάπτυξης, διατήρηση της σταθερότητας των τιμών, ενίσχυση μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων με φθηνή εργατική δύναμη, αύξηση της καταναλωτικής ζήτησης κ.α.), ενώ οι αρνητικές επιπτώσεις έχουν να κάνουν με την πιθανή αύξηση της ανεργίας της ανειδίκευτης εργασίας, την επιβάρυνση των δημοσίων υπηρεσιών από την χρήση τους, χωρίς την αντίστοιχη ή ίση με τους γηγενείς, καταβολή εισφορών ή φόρων, την ένταση φαινομένων ρατσισμού ή ξενοφοβίας στην κοινωνία υποδοχής. Οι χώρες προέλευσης και αυτές υποστηρίζεται ότι ωφελούνται τελικά, από την εκροή μεταναστών, υπό την έννοια ότι περιορίζονται οι ασκούμενες πιέσεις στην εγχώρια αγορά εργασίας. Παράλληλα, μεταφέρεται τεχνογνωσία προς τις χώρες καταγωγής, ενώ τα μεταναστευτικά εμβάσματα και οι επενδύσεις των μεταναστών, συνολικά, επηρεάζουν θετικά την οικονομία. Προβλήματα εντοπίζονται όσον αφορά στην δημογραφική αποψίλωση της χώρας προέλευσης, ιδιαίτερα όταν η μετανάστευση αποκτά χρονική διάρκεια και κυρίως, όσον αφορά στο μέρος εκείνο του πληθυσμού που όχι μόνο αποτελεί την παραγωγική εργατική δύναμη της χώρας, αλλά επίσης, περικλείει τις ηλικιακές ομάδες που εγγυούνται την αναπαραγωγική ικανότητα του πληθυσμού, Βλ. Μ. Χλέτσος: "Η Πολιτική Οικονομία της Μετανάστευσης", στο "Μετανάστες και Μετανάστευση" (2002), σ ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 24

27 Η μαρξιστική παράδοση, κατά τη δεκαετία του '60 καθιέρωσε τον όρο "μετανάστης - εργάτης", τοποθετώντας το ζήτημα στους μηχανισμούς της αγοράς εργασίας, που οδηγούν στην εισαγωγή ή την εξαγωγή εργατικής δύναμης, στη βάση της εκμετάλλευσης και άρα της περιθωριοποίησης των ατόμων αυτών 52. Μετά το 1968 άρχισε να αξιολογείται θετικά η προσέγγιση του πολιτισμικού πλουραλισμού στην Ευρώπη, έτσι η ευρωπαϊκή επιστημονική ανάλυση του φαινομένου της μετανάστευσης πιο συστηματικά αναπτύχθηκε στη δεκαετία του '60 και του '70, ως αποτέλεσμα κυρίως, των εντάσεων του φαινομένου, σε συνάρτηση με τους αντιαποικιοκρατικούς πολέμους και το γενικότερο κλίμα αμφισβήτησης του εθνοκεντρισμού στον ευρωπαϊκό χώρο Στη μαρξιστική ανάλυση το μεταναστευτικό φαινόμενο συνδέεται με τον επονομαζόμενο, από τον Μαρξ, βιομηχανικό εφεδρικό στρατό, ο οποίος είναι ένας υπερπληθυσμός εργατικού δυναμικού, που ουδέποτε απορροφάται πλήρως από την παραγωγή, οπότε αποκτά κινητικότητα. Μέρος αυτού του πληθυσμού, άρα, μεταναστεύει. Ειδικότερα, η μετανάστευση συνδέεται, στο πλαίσιο της διεθνούς πλέον, οικονομίας, με την σύμπτωση υπο-πληθυσμού και υπερπληθυσμού, που δημιουργεί ανισομερή οικονομική ανάπτυξη, με αποτέλεσμα κάποιοι πληθυσμοί - αυτοί των υποανάπτυκτων χωρών της περιφέρειας - να πωλούν την εργατική τους δύναμη στις ήδη ανεπτυγμένες χώρες του κέντρου, οι οποίες την έχουν ανάγκη για να εντείνουν ακόμη περισσότερο την ανάπτυξή τους, με αποτέλεσμα να διευρύνεται η ήδη υπάρχουσα οικονομική ανισομέρεια. Παράλληλα, στο εσωτερικό των χωρών υποδοχής, διαμορφώνεται μια αντίστοιχη ανισότητα στην αγορά εργασίας, μέσω της κατάτμησής της σε κεντρική και περιφερειακή, όπου στο μεν κέντρο απασχολούνται οι γηγενείς, καλύπτοντας τις πιο καλοπληρωμένες και υψηλού κύρους θέσεις εργασίας, ενώ στη δε περιφέρεια απασχολούνται οι μετανάστες, σε χαμηλού κύρους, απαξιωμένες θέσεις. Η μαρξιστική θεώρηση, παράλληλα με την ανάλυση των οικονομικών όρων της μετανάστευση, προσέγγισε το φαινόμενο και από την κοινωνική του διάσταση, αναλύοντας εκτενώς τη θέση του μετανάστη - εργάτη στην κοινωνία υποδοχής, τονίζοντας την προλεταριοποίησή του. Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ Την περίοδο αυτή, στην Μεγάλη Βρετανία, εμφανίζεται έντονη κριτική στις θεωρίες περί αφομοίωσης των μεταναστών, με αποτέλεσμα την επανεξέταση της προσέγγισης της μετανάστευσης βάση ατομικών και οικονομικών κινήτρων, καθώς και την αμφισβήτηση του ρόλου των βιολογικών και πολιτισμικών χαρακτηριστικών στις διαδικασίες ένταξης των μεταναστών. Έτσι, αναπτύσσονται προσεγγίσεις βασιζόμενες καθαρά σε πολιτισμικά κριτήρια, όπως η "κοινωνιολογία των φυλετικών σχέσεων", που αντιμετωπίζει τους μετανάστες ως θύματα ρατσιστικών απόψεων και πρακτικών και η "κοινωνιολογία των εθνοτικών σχέσεων", που αναδεικνύει τους μετανάστες ως κοινωνικά υποκείμενα και μελετά την ταύτισή τους με την εθνοτική ομάδα, οι οποίες όμως δεν μελετούν τους συσχετισμούς μεταξύ των ομάδων και τα φαινόμενα εκμετάλλευσης. Πραγματοποιούνται επίσης, προσεγγίσεις που εμπεριέχουν στοιχεία μαρξιστικής ανάλυσης, στις οποίες συνδέεται το φαινόμενο της μετανάστευσης με τις οικονομικο-κοινωνικές ανισότητες και την ταξική διάρθρωση της κοινωνίας. Στην Γαλλία, η ουσιαστική μελέτη του μεταναστευτικού φαινομένου δεν πραγματοποιήθηκε παρά μόνο κατά τη δεκαετία του '80 (κυρίως εξαιτίας της παραδοσιακής εθνικιστικής αντίληψης που επικρατούσε έως τότε). Οι οικονομικο-κοινωνικές και πολιτικές εξελίξεις (ανεργία, κινητοποιήσεις μεταναστών, έκρηξη φαινομένων ρατσισμού, άνοδος της άκρας δεξιάς κ.λ.π.) οδήγησαν σε πιο συστηματική μελέτη του φαινομένου, η οποία έθεσε υπό αμφισβήτηση την παραδοσιακή αντίληψη του έθνους ως " φυσικής ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 25

28 Η δεκαετία του '80 χαρακτηρίζεται από την μετατόπιση του κέντρου βάρους της επιστημονικής μελέτης, από τα διάφορα ντετερμινιστικά και στατικά ερμηνευτικά σχήματα, σε πιο δυναμικές προσεγγίσεις, που εξετάζουν και προσπαθούν να εξηγήσουν την κοινωνική αλλαγή, τις σχέσεις, τις στρατηγικές και τις λειτουργίες, παράλληλα με τις υφιστάμενες δομές. Έτσι, ο μετανάστης δεν αντιμετωπίζεται πλέον, μόνο από την πλευρά θυματοποίησής του 54, αλλά και στο επίπεδο των σχέσεων που αυτός αναπτύσσει. Γίνεται άρα δρων κοινωνικό υποκείμενο, που συμμετέχει ενεργά στην διαμόρφωση των νέων κοινωνικών δεδομένων, σε ένα συνεχώς μεταβαλλόμενο περιβάλλον. Παράλληλα, αναδεικνύεται ο ρόλος των εθνοτικών ομάδων 55 των μεταναστών, συνδυαζόμενος με την εξέταση της ταξικής διάστασης των συγκρούσεων μεταξύ αυτοχθόνων και μεταναστευτικών ομάδων. Μέσα από την επισκόπηση των τάσεων της θεωρητικής προσέγγισης του μεταναστευτικού φαινομένου στην Αμερική και την Ευρώπη 56, προκύπτει σύγκληση των επιστημονικών αναζητήσεων, παρόλο που αφενός το φαινόμενο της μετανάστευσης είχε διαφορετική εκκίνηση και πορεία στις δύο ηπείρους και αφετέρου η ίδια η ανάπτυξη των κοινωνικών επιστημών ακολούθησε, σε μεγάλο βαθμό, διαφορετική πορεία 57. Το γεγονός αυτό μπορεί να εξηγηθεί ενδεχομένως, από τις σύγχρονες κοινωνικο-οικονομικές και πολιτικές εξελίξεις, που οδηγούν προς μια παγκοσμιοποιημένη αντίληψη προαιώνιας οντότητας " και την ιδέα περί ομοιογένειας και ενότητας της γαλλικής κοινωνίας. Τονίστηκε μάλιστα, η παλαιότητα του μεταναστευτικού φαινομένου και η συμβολή της στην δημογραφική και οικονομική εξέλιξη της γαλλικής κοινωνίας, ήδη από τον 19 ο αιώνα. Βλ. Βεντούρα Λ. (1994), σ Επισημαίνεται μάλιστα, ότι η εμπειρία της μετανάστευσης δεν είναι απαραίτητα αρνητική, αφού, παρόλες τις δυσκολίες, πολλοί μετανάστες κατορθώνουν να κοινωνικοποιηθούν και να ενταχθούν στο νέο περιβάλλον, ενώ σε πολλές περιπτώσεις, οι συνθήκες διαβίωσης και οι προσδοκίες στην χώρα καταγωγής δεν ήταν οι καλύτερες δυνατές και μάλλον θα οδηγούσαν σε περιθωριοποίηση των ατόμων αυτών. Βλ. Βεντούρα Λ. (1994), σ " ως μορφών κοινωνικής οργάνωσης που αρθρώνονται γύρω από εμβληματικά /συμβολικά στοιχεία, των οποίων η λειτουργία έγκειται στη χάραξη ορίων ανάμεσα στις διάφορες ομάδες και στην οργάνωση των σχέσεών τους. Οι ομάδες αυτές εμφανίζονται στο κοινωνικό και πολιτικό προσκήνιο από τη στιγμή που εμπλέκονται σε συγκρούσεις " (ο ορισμός αποδίδεται στον F. Barth). Βλ. Βεντούρα Λ. (1994), σ Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η επισκόπηση των θεωρητικών προσεγγίσεων περιορίστηκε στις δύο αυτές ηπείρους, θεωρώντας ότι αποτέλεσαν την πηγή της επιστημονικής αναζήτησης στο εξεταζόμενο πεδίο, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι παραβλέπονται άλλες ερευνητικές και θεωρητικές προσπάθειες, σε χώρες που αντιμετώπισαν έντονο και σε βάθος χρόνου το μεταναστευτικό φαινόμενο, όπως για παράδειγμα η Αυστραλία ή ο Καναδάς. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 26

29 καταρχήν, της οικονομίας και σε προέκταση της κοινωνίας. Σε αυτό προφανώς, συμβάλει και η σύγχρονη κρίση της έννοιας του έθνους-κράτους. Έτσι, ενοποιείται, κατά κάποιον τρόπο η επιστημονική σκέψη, στο πεδίο μελέτης του μεταναστευτικού φαινομένου. 2.3 Μετανάστευση και Παγκοσμιοποίηση Η τάση παγκοσμιοποίησης αποτελεί συστατικό στοιχείο του καπιταλισμού, από τη στιγμή που, μέσω αυτού, πρεσβεύεται η ελεύθερη διακίνηση των συντελεστών παραγωγής και η ελεύθερη λειτουργία της αγοράς 58. Η διεθνοποίηση του οικονομικού περιβάλλοντος αναπαρήγαγε την ανισότητα μεταξύ των ήδη ανεπτυγμένων χωρών της Δύσης και του υπόλοιπου κόσμου, με άμεσο αποτέλεσμα, μεταξύ άλλων, τη διαμόρφωση ενός παγκόσμιου περιθωρίου, που αυξάνει τις διασυνοριακές μεταναστευτικές πιέσεις της εργασίας 59. Οι τάσεις που επικρατούν σε αυτού του είδους τη μετακίνηση άλλοτε παίρνουν τη κλασσική εκείνη μορφή της σύγχρονης μετανάστευσης, που καλείται "brain-drain", δηλαδή μετακίνηση σχετικά εξειδικευμένου εργατικού δυναμικού προς τις πιο ανεπτυγμένες οικονομίες και άλλοτε αναφέρονται στη 57 Βλ. Βεντούρα Λ. (1994), σ Βασικά χαρακτηριστικά που ενισχύουν την τάση παγκοσμιοποίησης - η οποία είναι πλέον γεγονός στο χώρο της διεθνούς οικονομίας, με εμφανείς επιδράσεις σε όλους τους τομείς της ανθρώπινης ζωής - είναι η υποχώρηση του προστατευτισμού στο χώρο της εργασίας, η επικράτηση της φιλελεύθερης οικονομίας και του διεθνούς ανταγωνισμού, η συρρίκνωση του κοινωνικού κράτους, η ανάδειξη της ιδιωτικοποίησης ως μέσο οικονομικής ανάπτυξης και τέλος η αποδοχή της οικονομικής ανισότητας μεταξύ κέντρου και περιφέρειας σε παγκόσμιο επίπεδο. " Η αγορά λειτουργεί τελικώς ως παγκόσμια δύναμη και η δημιουργία και ένταξη αγορών αποτελεί το non plus ultra ενός συστήματος, το οποίο στηρίζεται στη σύλληψη μιας δυνάμει παγκόσμιας κοινωνίας ", βλ. Δ. Χαραλάμπης (1998), σ Εδώ και περισσότερο από 500 χρόνια, οι εξερευνήσεις, οι κατακτητικοί πόλεμοι και η αποικιοκρατία των Ευρωπαίων σε περιοχές με πλούσια φυσικά αποθέματα, έχουν συνδεθεί αναπόσπαστα με την ανάπτυξη της νέας εμπορικής, καπιταλιστικής οικονομίας. Υποστηριζόμενη από τις νέες τεχνολογίες, που έκαναν δυνατή την μετακίνηση ανά τον κόσμο, η μετανάστευση έπαιξε κρίσιμο ρόλο στην εξάπλωση του παγκόσμιου εμπορίου. Οι Ευρωπαίοι, καθόριζαν νέες περιοχές υπό την ηγεμονία τους, συχνά χρησιμοποιώντας μετανάστες - μαζί με τους αυτόχθονες πληθυσμούς - με σκοπό να ασκούν διάφορες δραστηριότητες που θα πυροδοτούσαν την οικονομική ανάπτυξη στους νέους τόπους. βλ. Martin F. Susan: 'New issues in refugee research: Global Migration trends and asylum', Working Paper No. 41 on the behalf of UNCHR, April 2001, σ " η παγκοσμιοποίηση δημιουργεί μια παγκόσμια περιθωριοποίηση, ένα παγκόσμιο περιθώριο (under - class) που αυξάνει την ροή των μεταναστευτικών ρευμάτων ", βλ. Δ. Χαραλάμπης (1998), σ. 227 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 27

30 μετακίνηση της ανειδίκευτης εργασίας, πολύ συχνά με τρόπο παράνομο, σε γειτονικές χώρες με αναπτυσσόμενη ή ανεπτυγμένη οικονομία, οι οποίες προσφέρουν περισσότερες ευκαιρίες βελτίωσης της οικονομικής θέσης ατόμων με σχετικά περιορισμένες επαγγελματικές δεξιότητες 60. Θεωρητικά, η κινητικότητα της εργασίας μεταξύ κρατών θα πρέπει να είναι οικονομικά επωφελής για όλες τις χώρες. Στην πράξη, οι επιπτώσεις στις χώρες προέλευσης οικονομικών μεταναστών είναι συχνά περισσότερο αρνητικές, ειδικότερα μέσα στο σύγχρονο παγκοσμιοποιημένο περιβάλλον, αφού οι επαγγελματίες και το ειδικευμένο εργατικό δυναμικό είναι πολύ δυσκολότερα αντικαταστάσιμο από τους ανειδίκευτους εργάτες, ενώ σαφώς είναι περισσότερο αναγκαίο για την ευόδωση προσπαθειών οικονομικής ανάπτυξης 61. Είναι όμως, εξίσου σημαντική η μετανάστευση και των ανειδίκευτων εργατών, αφού, συνολικά, οι ηλικιακές ομάδες που συνήθως αποφασίζουν να μετακινηθούν ευκολότερα είναι αφενός οι πιο παραγωγικές και αφετέρου αυτές που εξασφαλίζουν τη μελλοντική δημογραφική αναπαραγωγή ενός τόπου, αφού συγκεντρώνονται μεταξύ των ηλικιών Για το λόγο αυτό, η επιδίωξη σήμερα, των αναπτυσσόμενων χωρών είναι να βρουν απάντηση στο ζήτημα της εγχώριας ανεργίας, ώστε να κατορθώσουν να " εξάγουν προϊόντα και όχι ανθρώπους " Η βασική ιδέα της υπόθεσης "brain drain" είναι ότι η πνευματική και τεχνική ελίτ μιας χώρας, η οποία μεταναστεύει σε κάποια βιομηχανική χώρα, αντιπροσωπεύει ένα πιθανό απόθεμα για την κοινωνικοοικονομική ανάπτυξη της χώρας καταγωγής. Έως σήμερα, η εμπειρία μετανάστευσης τέτοιων ατόμων έχει κυρίως, αρνητικές επιπτώσεις, επειδή ευθύνεται για την αποψίλωση των αναπτυσσόμενων χωρών από ικανά στελέχη. Η υπόθεση "brain gain" έρχεται λοιπόν, να αντιστρέψει τα αρνητικά αυτά αποτελέσματα, μέσω της ενθάρρυνσης της επιστροφής της προαναφερόμενης ελίτ, έτσι ώστε η αρχική απώλεια πόρων να μετατραπεί σε μακροπρόθεσμο όφελος, 'επαναεισάγωντας' την επιπρόσθετη εμπειρία που η ελίτ αυτή θα έχει αποκτήσει. Βλ. "The "Brain Gain" Hypothesis: Third World Elites in Industrialized Countries and Socialeconomic Development in their Home Country", by Uwe Hunger, The Center for Comparative Immigration Studies (CCIS), University of California, Working Paper No. 47, January M. Parnwell (1993), σ Βλ. Για την ηλικιακή και κατά φύλο κατανομή των μεταναστών, σύμφωνα με την έρευνα του 2000, που πραγματοποιήθηκε από το United Nations Population Devision, με τίτλο "Replacement Migration: is it a solution to declining and ageing population?", Bλ. Παράρτημα VII 63 Δήλωση του Μεξικανού Προέδρου Salinas, κατά τη διαπραγμάτευση της Βορειοαμερικανικής Συμφωνίας Ελεύθερου Εμπορίου (North American Free Trade Agreement - NAFTA), βλ. Martin F. Susan: 'New issues in refugee research: Global Migration trends and asylum', Working Paper No. 41 on the behalf of UNCHR, April 2001, σ. 9 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 28

31 Για πολλούς σήμερα, η μετανάστευση θεωρείται μία από τις δομικές διαδικασίες της παγκοσμιοποίησης 64, όχι μόνο όσον αφορά στον ανταγωνισμό της βιομηχανικής παραγωγής, αλλά και στους τομείς του διεθνούς εμπορίου και των υπηρεσιών. Οι πολυεθνικές επιχειρήσεις, για παράδειγμα, ασκούν πιέσεις στα κράτη, ώστε αυτά να διευκολύνουν την διακρατική μετακίνηση εξειδικευμένου εργατικού δυναμικού, με στόχο την μεταφορά τεχνογνωσίας - πράγμα που ενισχύεται και από το φαινόμενο παραγωγής τμημάτων ενός προϊόντος σε διάφορες χώρες 65. Οι εξελίξεις αυτές, συχνά έρχονται σε σύγκρουση με τις εφαρμοζόμενες μεταναστευτικές πολιτικές, με αποτέλεσμα να τίθενται υπό αναθεώρηση οι κανόνες και οι διαδικασίες εισόδου και εξόδου από και προς τις διάφορες χώρες είτε συγκεκριμένα για ορισμένες ομάδες εργατικού δυναμικού είτε συνολικά 66. Η παγκοσμιοποίηση της οικονομίας συνδέεται επίσης, με τη μετανάστευση, υπό την έννοια της συνεχούς αναζήτησης πρόσβασης στην παγκόσμια αγορά και το παγκόσμιο κεφάλαιο από μετανάστες προερχόμενους από υπανάπτυκτες ή αναπτυσσόμενες χώρες, γεγονός που επηρεάζει τόσο τις χώρες προέλευσης, όσο και τις χώρες υποδοχής μεταναστών. Στην ένταση μάλιστα, αυτής της προσδοκίας αποδίδεται, σε μεγάλο βαθμό και η έκρηξη της παράνομης μετανάστευσης, που σήμερα αναδεικνύεται σε καίριο πρόβλημα διεθνώς. 64 "Immigration is, in my reading, one of the constitutive processes of globalization today, even though not recognized or represented as such in the mainstream accounts of the global economy", Saskia Sassen, βλ. Martin F. Susan: 'New issues in refugee research: Global Migration trends and asylum', Working Paper No. 41 on the behalf of UNCHR, April 2001, σ Πρόκειται για σημαντική σε αριθμό, προσωρινού χαρακτήρα μετανάστευση, που συνδέεται κατευθείαν με την παγκοσμιοποίηση " the labour market of the highly skilled has become increasingly international ". Βλ. "Integration of Immigrants in Europe: policies of diversity and diversity of policies", by Dr. R. Penninx, Contribution to the Conference "Working Together for the Future: Partnerships in Immigration Research and Policy", Toronto, Ontario, Canada, March 22-25, Διακρατικές ή διεθνείς συμφωνίες και μεθοδολογίες αναπτύσσονται με σκοπό την εναρμόνιση των διαφόρων πολιτικών ή την διευκόλυνση της μετακίνησης προσώπων ή ομάδων. Σημαντικά παραδείγματα αποτελούν η προσπάθεια εναρμόνισης των μεταναστευτικών πολιτικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή η Γενική Συμφωνία για το Εμπόριο στις Υπηρεσίες (General Agreement on Trade in Services - GATS), που επηρεάζει, μεταξύ άλλων, τις μεταναστευτικές πολιτικές (π.χ. οι ΗΠΑ εγγυήθηκαν έναν ελάχιστο αριθμό θεωρήσεων διαβατηρίων (visas) ανά έτος, για την υποδοχή αλλοδαπών επαγγελματιών, οι οποίοι νομιμοποιούνται να παραμείνουν στη χώρα έως και τρία έτη, βλ. Martin F. Susan: 'New issues in refugee research: Global Migration trends and asylum', Working Paper No. 41 on the behalf of UNCHR, April 2001, σ. 9 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 29

32 Μια άλλη όψη, τέλος της επίδρασης της παγκοσμιοποίησης στη μετανάστευση έχει να κάνει με τη δημογραφική εξέλιξη των κρατών και την σύνθεσή τους. Ο Διεθνής Οργανισμός για τη Μετανάστευση 67 προβλέπει ότι ο μεταναστευτικός πληθυσμός παγκοσμίως θα φθάσει τα 250 εκατομμύρια ανθρώπους, έως το Το παραπάνω, σε συνδυασμό με την προβλεπόμενη πληθυσμιακή μείωση που θα υποστούν πολλές ανεπτυγμένες χώρες και την αντίστοιχη γήρανση που αυτό θα επιφέρει 69, καθώς και με την παράλληλη κατακόρυφη αύξηση των πληθυσμών σε πολλές χώρες της Ασίας της Αφρικής και της Αμερικανικής ηπείρου, θα οδηγήσει σε αλλοίωση της σύνθεσης των εθνικών κρατών 70. Η μεταβολή αυτή κρίνεται απαραίτητη για την τόνωση των παραγωγικών ομάδων του πληθυσμού των χωρών που υποδέχονται μετανάστες, παράλληλα όμως, κρύβει τον κίνδυνο εμφάνισης έντονων φαινομένων ρατσισμού και ξενοφοβίας εκ μέρους των γηγενών πληθυσμών, καθώς και ενδεχόμενων εθνοτικών και πολιτισμικών συγκρούσεων στο εσωτερικό των χωρών αυτών. 67 International Organization of Migration (IOM), 68 "International Migration, Racism, Discrimination and Xenophobia", a publication prepared by International Labour Office (ILO), International Organization of Migration (IOM), Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR), in consultation with Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), for distribution at the "World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance (WCAR), August Έρευνα των Ηνωμένων Εθνών θέτει το ερώτημα αν η μετανάστευση είναι η λύση για την πληθυσμιακή μείωση και γήρανση, δεδομένου ότι στις χώρες υπό εξέταση (Γαλλία, Ιταλία, Γερμανία, Ιαπωνία, Δημοκρατία της Κορέα, Ρωσική Ομοσπονδία, Ηνωμένο Βασίλειο της Μ. Βρετανίας και Β. Ιρλανδία, ΗΠΑ, Ευρώπη, και ΕΕ) οι ρυθμοί αναπαραγωγής δεν είναι ικανοί να ανατρέψουν αυτό το φαινόμενο (replacement migration: αναφέρεται στην διεθνή μετανάστευση που θα είναι απαραίτητη ώστε να αντισταθμίσει την μείωση του συνολικού πληθυσμού των εξεταζόμενων χωρών και του πληθυσμού που βρίσκεται σε παραγωγικές ηλικίες, καθώς και να υπερκεράσει το φαινόμενο της πληθυσμιακής γήρανσης), Βλ. "Replacement Migration: Is it a solution to declining and ageing population?" United Nations, Population Division, Department of Economic and Social Affairs, United Nations Secretariat, March 2000, ESA/P/WP.160. Για περισσότερα στοιχεία σχετικά με τα αποτελέσματα της εν λόγω έρευνας βλ. 70 " These migration movements - welcomed or grudgingly accepted - have changed drastically the receiving societies, and particularly the large cities in Western Europe, that have been the factual attraction poles for immigrants. Local governments in such cities have to learn how to deal with the drastic changes in the composition of the population, with new cultural and religious diversity, with new demands of recent arrived immigrants and their children " Βλ. "Integration of Immigrants in Europe: policies of diversity and diversity of policies", by Dr. R. Penninx, Contribution to the Conference "Working Together for the Future: Partnerships in Immigration Research and Policy", Toronto, Ontario, Canada, March 22-25, ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 30

33 Γενικότερα, η σχέση του φαινομένου της παγκοσμιοποίησης και των σύγχρονων τάσεων που αυτό εμφανίζει, με την μετανάστευση φαίνεται να είναι ιδιαίτερα ισχυρή, δεδομένου ότι δομικό στοιχείο της διεθνοποίησης της οικονομίας είναι και η ελεύθερη και ανεμπόδιστη διακίνηση της εργασίας, απαίτηση που ήδη γίνεται ορατή στο πεδίο της διεθνούς οικονομικής δραστηριότητας. Το αίτημα μεγέθυνσης της διασυνοριακής κινητικότητας εργατικής δύναμης, επηρεάζει, προφανώς έντονα τις χώρες που είτε αποστέλλουν είτε υποδέχονται οικονομικούς μετανάστες, σε πολλά επίπεδα (οικονομία, κοινωνία, δημογραφική σύνθεση κ.α.), με αποτέλεσμα να γίνεται απαραίτητη η προσαρμογή των εθνικών μεταναστευτικών πολιτικών προς αυτήν την κατεύθυνση, γεγονός που ενδεχομένως να οδηγήσει και στην διαμόρφωση μιας ενοποιημένης και σε κοινές βάσεις, παγκόσμιας πολιτικής μετανάστευσης, είτε με στόχο την διευκόλυνση αυτής της κινητικότητας είτε αποσκοπώντας στον πιο αποτελεσματικό και ουσιαστικό έλεγχο της μετακίνησης - παράνομης ή νόμιμης - πληθυσμών ανά τον κόσμο. 3. Ο ΡΟΛΟΣ ΤΩΝ ΔΙΕΘΝΩΝ ΟΡΓΑΝΙΣΜΩΝ ΚΑΙ Η ΔΙΕΘΝΗΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ Η ραγδαία αύξηση των μεταναστών σε διεθνές επίπεδο, το εξαιρετικά σύνθετο και ευρύ πλέγμα των ζητημάτων που συνδέονται με τη διασυνοριακή μετακίνηση πληθυσμών, η αύξηση των εθνικών, κυβερνητικών ή μη, διακρατικών, περιφερειακών και διεθνών οργανισμών που έχουν ως αντικείμενο τη μετανάστευση, καθώς και η αναγνώριση της σοβαρότητας των επιπτώσεων - θετικών ή αρνητικών - που προκύπτουν από την εξάπλωση του φαινομένου, επιτάσσουν τον συντονισμό και την, σε όλα τα επίπεδα συνεργασία, ώστε να αποφεύγονται επικαλύψεις και συγκρούσεις στην προσπάθεια αντιμετώπισης του μεταναστευτικού φαινομένου. Βασικός στόχος αυτής της συνεργασίας είναι η οικοδόμηση διαλόγου αναφορικά με τις τάσεις που επικρατούν στις μεταναστευτικές ροές, τις, σχετικές με την ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 31

34 μετανάστευση, επιδιώξεις των κρατών, τις ιδιαίτερες ανάγκες των μεταναστών 71. Προς επίτευξη του παραπάνω στόχου, η διεθνής συνεργασία προωθεί την επέκταση των ορισμών των διαφόρων τύπων μεταναστών (π.χ. πρόσφυγας, οικονομικός μετανάστης κ.α.) και των επιφυλασσόμενων για κάθε έναν από αυτούς καλύψεων, με τρόπο ώστε να είναι δεσμευτικοί για το μεγαλύτερο δυνατό εύρος κρατών και σχετικών διεθνών οργανώσεων. Ακόμη, σημαντικές πρωτοβουλίες λαμβάνονται σχετικά με τον συντονισμό των μεταναστευτικών πολιτικών, δίδεται ιδιαίτερη σημασία στην αποκάλυψη των πρωταρχικών αιτιών που προκαλούν τη μετανάστευση, ενώ προωθείται η προσπάθεια συντονισμού μεταξύ των επιμέρους σχετικών οργανώσεων και οργανισμών. Ο συνολικός αριθμός των παραπάνω θεσμών, σε όλο τον κόσμο, που ασχολούνται αποκλειστικά ή τομεακά με το φαινόμενο της μετανάστευσης είναι τεράστιος, πράγμα που δυσχεραίνει την προαναφερόμενη προσπάθεια. Σημαντικός επίσης, παράγοντας που εμποδίζει μια τέτοια πολυσχιδή συνεργασία είναι η δυσκολία κοινής κατηγοριοποίησης των μεταναστών, που συχνά περιορίζει την δυνατότητά τους να λάβουν κάποιου τύπου ομοιόμορφη διεθνή ή άλλη προστασία ή βοήθεια. Ακόμη, η έλλειψη εναρμόνισης των νομικών και θεσμικών πλαισίων και των ασκούμενων πολιτικών παρεμποδίζει την αποτελεσματική παροχή υπηρεσιών στους μετανάστες, δημιουργώντας προβλήματα συντονισμού και ανεπαρκούς κάλυψης και χρηματοδότησης των διαφόρων προγραμμάτων και δράσεων. Η κυβερνητική αντίδραση απέναντι στη διεθνή συνεργασία για τη μετανάστευση ποικίλει, ανάλογα με τους διαθέσιμους πόρους και τις ασκούμενες πολιτικές κάθε κράτους. Οι βιομηχανικά ανεπτυγμένες και αναπτυσσόμενες χώρες τείνουν να αποδέχονται τη συνεργασία με τους διεθνείς οργανισμούς, λαμβάνοντας σαφής ρόλους και θέσεις και ασκώντας εύληπτες πολιτικές. Αντίθετα, σε άλλες περιπτώσεις κρατών, η στάση απέναντι στους διεθνείς οργανισμούς, οι πρακτικές και οι πολιτικές, διαφέρουν ανάλογα με τη κυβερνητική σταθερότητα των κρατών. 71 Ferney Round Table: "Round Table on Effective Respect for the Rights and Dignity of Migrants: New Needs and Responses, Considerations and Recommendations, 9-11 February ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 32

35 Θα πρέπει να επισημανθεί τέλος, ότι στο πλαίσιο της διεθνούς συνεργασίας για τη μετανάστευση πολλές πλευρές επιδιώκουν να ασκήσουν πολιτική, συχνά χωρίς την προαπαιτούμενη ομοφωνία στους συγκεκριμένους στόχους ή τις κατευθυντήριες γραμμές δράσης, γεγονός που προκαλεί ενδεχομένως αντιπαλότητες και διαφωνίες μέσα σε ήδη θεσμικά κατοχυρωμένα διεθνή όργανα, όπως για παράδειγμα τον ΟΗΕ, είτε επειδή υπάρχει σύγκρουση απόψεων για το ποια είναι η βέλτιστη πρακτική σε κάποιο ζήτημα είτε για λόγους εξυπηρέτησης συγκεκριμένων κυβερνητικών ή άλλων συμφερόντων. Ειδικότερα όσον αφορά στις μη-κυβερνητικές οργανώσεις (ΜΚΟ), το γεγονός αυτό είναι περισσότερο εμφανές, αφού κάθε μία από αυτές, προσεγγίζει τα ζητήματα της μετανάστευσης ανάλογα με τον δικό της πολιτικό, θρησκευτικό ή φιλοσοφικό προσανατολισμό, πράγμα που είναι θεμιτό, στο βαθμό που η ιδιαιτερότητα της ύπαρξής τους, αυτής καθ' εαυτής, βασίζεται στον ιδιαίτερο αυτό προσανατολισμό. Ο ρόλος των ΜΚΟ μάλιστα, κρίνεται ιδιαίτερα σημαντικός, εξαιτίας κυρίως, της ευελιξίας και της αμεσότητας της δράσης τους, η οποία έχει έντονα διαμεσολαβητικό χαρακτήρα στις σχέσεις μεταξύ των διεθνών και κρατικών οργανώσεων και θεσμικών δομών και των επιμέρους - οργανωμένων ή άτυπων - μειονοτικών ομάδων, μεταναστών ή προσφύγων 72 Σημαντικοί διεθνείς οργανισμοί που αναλαμβάνουν δράση στα ζητήματα της μετανάστευσης τυγχάνουν διεθνούς αναγνώρισης, πραγματοποιώντας έργο σε ένα ευρύ φάσμα αντικειμένων 73. Ο Διεθνής Οργανισμός για τη Μετανάστευση 74 είναι ένα ειδικευμένο διακρατικό σώμα, που διαχειρίζεται τον σχεδιασμό της μετανάστευσης, 1996, International Organization for Migration (IOM), International Institute of Humanitarian Law, 72 Βλ. "The Role of NGOs in the Health Care Services for Immigrants and Refugees", Proceedings of the Workshop Fourth International Metropolis Conference, Washington D. C., Canadian Council for Refugees & City of Toronto Public Health, December Ο μεγάλος αριθμός των σχετικών με τη μετανάστευση διεθνών, διακρατικών, περιφερειακών και άλλων οργανισμών που ασχολούνται με το μεταναστευτικό φαινόμενο και τη διαχείρισή του δεν επιτρέπει ιδιαίτερη αναφορά σε κάθε έναν από αυτούς. Για το λόγο αυτό, το παρόν κείμενο περιορίζεται στην σύντομη περιγραφή των σημαντικότερων τέτοιων οργανισμών, κυρίως από άποψη διεθνούς αναγνώρισης και εύρους δραστηριοτήτων. Βλ. International Organization of Migration (IOM), Overview for International Migration, Chapter Eight, International Co-operation in Migration Matters, σ , ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 33

36 μεταφέρει ανθρώπινους πόρους, οργανώνει εκδηλώσεις με θέματα μετανάστευσης και παρέχει τεχνική βοήθεια και πληροφόρηση. Ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών (ΟΗΕ) αναπτύσσει διάφορες πρωτοβουλίες για τη μετανάστευση, μέσα από διάφορα τμήματα, προγράμματα, ειδικευμένα σώματα κ.λ.π. Η Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες 75 προστατεύει και βοηθά πρόσφυγες και εκτοπισμένα άτομα, αναζητώντας σταθερές λύσεις στα προβλήματά τους, ενώ παρέχει μεσοπρόθεσμη και μακροπρόθεσμη βοήθεια, καθώς και υποστήριξη με σκοπό την αποκατάσταση και τον επαναπατρισμό. Στα πλαίσιά της λειτουργεί η Διοικητική Επιτροπή της Ύπατης Αρμοστείας 76 που θέτει τις κατευθυντήριες οδηγίες για την προστασία προσφύγων και μελετά ζητήματα πολιτικής. Άλλοι οργανισμοί με καθοριστικό ρόλο σε ζητήματα που άπτονται της μετανάστευσης είναι η Παγκόσμια Τράπεζα, ο Διεθνής Οργανισμός Εργασίας 77, το Κέντρο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων 78, το Πρόγραμμα Ανάπτυξης του ΟΗΕ 79, η UNESCO 80, το Population Fund 81 κ.α. 74 International Organization for Migration(IOM): ιδρύθηκε το 1951, με πρωταρχικό στόχο την αποκατάσταση των εκτοπισμένων πληθυσμών της Ευρώπης μετά τον Β' Παγκόσμιο Πόλεμο, ενώ έκτοτε έχει διευρύνει τη δράση του, εκτελώντας προγράμματα βοήθειας μεταναστών, έρευνες, σεμινάρια κ.ο.κ. σε όλο τον κόσμο. Ιδιαίτερα δραστηριοποιείται στην ενίσχυση των επιχειρησιακών προκλήσεων σε σχέση με την μετανάστευση, την διεξοδική κατανόηση ζητημάτων μετανάστευσης, την ενθάρρυνση της κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης μέσω της μετανάστευσης, και την υπεράσπιση της ανθρώπινης αξιοπρέπειας και ευημερίας των μεταναστών. Για περισσότερα ενημερωτικά στοιχεία βλ. 75 United Nations High Commission for Refugees (UNHCR): πρόκειται για οργανισμό παγκόσμιας εμβέλειας, που δρα σε 120 χώρες, διατηρώντας σε αυτές γραφεία με μόνιμο προσωπικό. Βασικό του μέλημα είναι η διασαφήνιση της έννοιας και του περιεχομένου του πρόσφυγα, ώστε να οριοθετούνται επαρκώς οι μετακινήσεις πληθυσμών υπό το καθεστώς του πρόσφυγα (όπως αυτό περιγράφεται στη Σύμβαση της Γενεύης του 1951 και του Πρωτοκόλλου του 1967) και η παροχή πρακτικής και διαρκούς βοήθειας στους ζητούντες άσυλο. Συνεργάζεται με κυβερνήσεις, μη-κυβερνητικές οργανώσεις, άλλα τμήματα του ΟΗΕ και διεθνείς οργανισμούς, τον ιδιωτικό και δημόσιο τομέα, καθώς και οργανωμένες ομάδες προσφύγων ανά τον κόσμο (η συνεργασία αυτή πραγματοποιείται μέσω του προγράμματος "Partner in Action" - PARinAC). Για περισσότερα ενημερωτικά στοιχεία βλ. 76 UNHCR Executive Committee 77 International Labour Office (ILO). Για περισσότερα ενημερωτικά στοιχεία βλ. 78 United Nations Centre for Human Rights, που λειτουργεί κάτω από την εποπτεία της Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του ΟΗΕ 79 United Nations Development Programme (UNDP) 80 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization: αναλαμβάνει κυρίως ενημερωτική και εκπαιδευτική δραστηριότητα σε θέματα που σχετίζονται με τη μετανάστευση 81 United Nations Population Fund (UNFPA): παρέχει συστηματική βοήθεια στις αναπτυσσόμενες χώρες για πληθυσμιακά ζητήματα ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 34

37 Ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) είναι επίσης, ένας διακυβερνητικός οργανισμός που εμπλέκεται στα ζητήματα της διεθνούς μετανάστευσης, μέσω μιας ειδικευμένης ομάδας εργασίας, που διεξάγει έρευνες, μελέτες και διάφορα προγράμματα, αναφορικά με οικονομικές όψεις του μεταναστευτικού φαινομένου στις χώρες μέλη του. Αντίστοιχη δραστηριότητα αναπτύσσεται από τον Οργανισμό Παγκόσμιου Εμπορίου 82, όσον αφορά στην διακίνηση οικονομικών μεταναστών, το Συμβούλιο της Ευρώπης, με έντονη, μεταξύ άλλων, δραστηριότητα σε ζητήματα προστασίας των μειονοτήτων, καθώς και ρατσισμού και ξενοφοβίας 83 και τέλος, τον Διεθνή Ερυθρό Σταυρό και τις διάφορες οργανώσεις που λειτουργούν υπό την αιγίδα του 84, οι οποίες πραγματοποιούν κυρίως, ανθρωπιστικό έργο. 82 The World Trade Organization (WTO): δραστηριοποιείται στα πλαίσιο του Κύκλου της Ουρουγουάης για τη Γενική Συμφωνία Δασμών και Εμπορίου (Uruguay Round of the General Agreement on Tariffs and Trade) 83 Το Συμβούλιο της Ευρώπης είναι διακυβερνητικός οργανισμός, με σκοπό την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και της δημοκρατίας, καθώς και της σταθερότητας της δημοκρατίας και των θεσμών στην Ευρώπη. Δημιουργήθηκε μεταπολεμικά, ως μέσο αποφυγής της επανάληψης φαινομένων ολοκληρωτισμού που μπορεί να οδηγήσουν και πάλι σε παγκόσμιους πολέμους. Κάθε ευρωπαϊκό κράτος μπορεί να γίνει μέλος, ενώ προωθείται η συνεργασία και με πάνω από 350 μη-κυβερνητικές οργανώσεις. Χρηματοδοτείται από συνδρομές των κρατών -μελών. Η δραστηριοποίησή του σε ζητήματα σχετικά με το ρατσισμό γίνεται σε στενή συνεργασία με το Ευρωπαϊκό Παρατηρητήριο για το Ρατσισμό και τη Ξενοφοβία και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, ενώ όσον αφορά στη προστασία των μειονοτήτων, απαύγασμα της δράσης του είναι η Σύμβαση-πλαίσιο για τη Προστασία των Μειονοτήτων του Για περισσότερα στοιχεία σχετικά με το Συμβούλιο της Ευρώπης βλ. περισσότερα για τη Σύμβαση-πλαίσιο για τη Προστασία των Μειονοτήτων βλ. "Η Προστασία των Μειονοτήτων - Η Σύμβαση-πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης" από το Ίδρυμα Μαραγκοπούλου για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου, επιμέλεια Α. Μπρεδήμας - Λ. Α. Σισιλιάνος (1997). 84 The International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, International Committee of the Red Cross (η οποία δρα κυρίως ως μεσολαβητής μεταξύ των εχθρικών πλευρών και των εκτοπισμένων προσώπων). ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ 35

38 II. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 1. ΣΥΝΤΟΜΗ ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟΥ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ Το μεταναστευτικό φαινόμενο είναι ένα διεθνές φαινόμενο, " που εμπεριέχει την αλληλεπίδραση της παγκόσμιας και της εθνικής διάστασης " 85, δηλαδή αφενός εκείνης που έχει να κάνει με την παγκόσμια κοινωνική οργάνωση και αγορά και αφετέρου εκείνης που ενσωματώνει τη μετανάστευση στα εθνικά κοινωνικο-οικονομικά πλαίσια. Δεδομένου μάλιστα, ότι η μετανάστευση αποτελεί μέρος της κοινωνικής οργάνωσης, συμμετέχει άρα στην διαδικασία μεταβολής της ενώ παράλληλα μεταβάλλεται και η ίδια, είναι σημαντικό να τονιστεί η δυναμικότητα και η δια-συνδεσιμότητά της με το σύνολο των κοινωνικών σχέσεων, τόσο σε εθνικό όσο και σε διεθνές επίπεδο. Τοποθετώντας το όλο ζήτημα στην ιστορική του βάση, ως είδος κοινωνικών σχέσεων και ως διαδικασία, καθίσταται σαφές ότι η μετανάστευση ενυπάρχει στις κοινωνικές οργανώσεις, επηρεαζόμενη αλλά και επηρεάζοντας η ίδια το ιστορικό γίγνεσθαι 86. Έτσι, γίνεται εμφανής η πολυπλοκότητα, αλλά και η ιδιαίτερη μορφή που λαμβάνει κάθε φορά, 85 Βλ. "Η Κατασκευή της Μετανάστευσης στην Ελληνική Κοινωνία", της Η. Β. Πετράκου, στο "Μετανάστες στην Ελλάδα", (2001), σ Βλ. "Η Κατασκευή της Μετανάστευσης στην Ελληνική Κοινωνία", της Η. Β. Πετράκου, στο "Μετανάστες στην Ελλάδα", (2001), σ ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 36

39 ανάλογα με την ιστορική συγκυρία και τη συγκεκριμένη γεωγραφική και χρονική της τοποθέτηση 87. Θέτοντας ως επίκεντρο την Ευρώπη, στην οποία η μετανάστευση είναι παρούσα σε όλες σχεδόν τις ιστορικές περιόδους 88, ένας βασικός διαχωρισμός - σύμφωνα με τον οποίο εμφανίζονται σημαντικές διαφοροποιήσεις στο είδος και την αιτιολογία των κινήτρων που διαμορφώνουν το περιεχόμενό της - χρονολογικά διακρίνει την προπολεμική από την μεταπολεμική μετανάστευση 89. Παράλληλα, ο ιδιαίτερος χαρακτήρας της προσδιορίζεται από την κατεύθυνση των μεταναστευτικών ρευμάτων, διακρίνοντάς τη έτσι, σε ενδοευρωπαϊκή και υπερπόντια. Σε κάθε περίπτωση, βεβαίως, οι διαχωρισμοί αυτοί εξετάζονται σε άμεση σύνδεση με τα ιδιαίτερα ιστορικοκοινωνικά και οικονομικά δεδομένα που πλαισιώνουν την εξέλιξη του φαινομένου " Παλαιότερα το μεταναστευτικό φαινόμενο ερμηνευόταν αποκλειστικά, βάσει δύο τύπων οικονομικών παραγόντων, αυτών που ωθούσαν τα άτομα να εγκαταλείψουν τον τόπο καταγωγής του και εκείνων που τα παρακινούσαν να μετακινηθούν προς τον τόπο εγκατάστασής τους (push and pull factors) ". Πρόκειται για προσέγγιση που αντιμετωπίζει το ζήτημα στη βάση αποκλειστικά ατομικών κινήτρων, μη λαμβάνοντας υπόψη τα δομικά χαρακτηριστικά των χωρών υποδοχής και καταγωγής, τις σχέσεις μεταξύ τους, τον ρόλο της κρατικής πολιτικής στην ενθάρρυνση ή τον περιορισμό της μετακίνησης πληθυσμών. Σήμερα, η μετανάστευση θεωρείται αναπόσπαστο στοιχείο της ανάπτυξης των βιομηχανικών κοινωνιών, δεν μπορεί επομένως να " απομονωθεί από την κοινωνία μέσα στην οποία εξελίσσεται ". Βλ. Βεντούρα Λ. (1994) 88 Βλ. Παραρτήματα I, II, III, IV και V. 89 Μεταπολεμικά, το φαινόμενο λαμβάνει τον χαρακτήρα της "σύγχρονης νεωτερικής μετανάστευσης". Με τον όρο «σύγχρονη» αναφερόμαστε στη μεταπολεμική ενδοευρωπαϊκή μετανάστευση, ενώ με τον όρο «νεωτερική μετανάστευση» στην σύγχρονη μετανάστευση που συνδέεται με την εκβιομηχάνιση και είναι συνάρτηση της κοινωνικο-οικονομικής ανάπτυξης που αυτή συνεπάγεται. Ταυτίζεται δε, με την μεταβολή του τόπου εγκατάστασης του εργατικού δυναμικού. Άρα, με τον όρο «σύγχρονη νεωτερική μετανάστευση» περιγράφεται η μετανάστευση που δεν γίνεται για λόγους πολιτικούς (όπως είναι για παράδειγμα η ανταλλαγή πληθυσμών και τα προσφυγικά ρεύματα), αλλά οικονομικούς, είναι εκούσια και δεν περιλαμβάνει την αναγκαστική μετακίνηση π.χ. για κάλυψη των αναγκών της παραγωγής. Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ Το διχοτομικό αυτό σχήμα ανάλυσης του μεταναστευτικού φαινομένου επιδέχεται αμφισβητήσεις, κυρίως όσον αφορά στο γεγονός ότι κάποιες χώρες εμφανίζουν ταυτόχρονα χαρακτηριστικά τόσο υπερπόντιας όσο και ενδοευρωπαϊκής μετανάστευσης, αλλά και όσον αφορά στη διευκρίνιση της αντίληψης που κάθε χώρα αναπτύσσει για τον εαυτό της, δηλαδή για το αν είναι χώρα υποδοχής ή προέλευσης, πράγμα που θα αποτελέσει ουσιαστικό κριτήριο διαμόρφωσης της μεταναστευτικής της πολιτικής (για τη κριτική του σχήματος αυτού βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ. 126). Στην παρούσα εργασία χρησιμοποιείται το σχήμα αυτό, για λόγους λειτουργικότητας στην περιγραφή του μεταναστευτικού φαινομένου στην Ευρώπη. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 37

40 1.1 Προπολεμική Μετανάστευση στην Ευρώπη Ενδοευρωπαϊκή Μετανάστευση Προπολεμικά η ενδοευρωπαϊκή μετανάστευση έχει χαρακτήρα κυρίως, εποχιακό και προσωρινό, ενώ αναφέρεται σε παραδοσιακές μορφές μετακίνησης πληθυσμών, που αντλούν τα αίτιά τους από την κάλυψη των αναγκών στη γεωργία. Βασικό κίνητρο αναδεικνύεται η αναζήτηση απασχόλησης, αλλά και λόγοι ιστορικοί 91. Σημαντική επίσης, μορφή μετακίνησης πληθυσμών - κυρίως μετά τον Α' Παγκόσμιο Πόλεμο - είναι οι αναγκαστικές μετακινήσεις, που είχαν βασικό πολιτικό στόχο την επίτευξη διαρκούς ειρήνης, μέσω της επίτευξης εθνικής ομοιογένειας στα ευρωπαϊκά κράτη, μετά την οδυνηρή εμπειρία του πολέμου 92. Γενικά, οι εποχιακές ή οι αναγκαστικές μετακινήσεις πληθυσμών ήταν οι κυρίαρχες μορφές μετανάστευσης, για μια μεγάλη ιστορική περίοδο στην Ευρώπη, χωρίς αυτό να σημαίνει όμως, ότι δεν υπήρξαν και άλλες. Ήδη αναφέρθηκε η εμφάνιση πολιτικών προσφύγων εξαιτίας των τοπικών εξεγέρσεων του 19 ου κυρίως, αιώνα. Την εμφάνισή τους έκαναν και περιπτώσεις οικονομικών μεταναστών, που άλλαζαν τόπο κατοικίας με σκοπό την επίτευξη περισσότερο μακροπρόθεσμων οικονομικών στόχων. Έτσι, η Γαλλία εμφανίζεται ως σημαντική χώρα υποδοχής μεταναστών, υποδεχόμενη τεχνίτες και, κυρίως από τα μέσα του 19 ου αιώνα, εργάτες, με 91 Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ Κεντρικά χαρακτηριστικά της περιόδου είναι η δημογραφική έκρηξη και οι πολιτικές επαναστάσεις του 18 ου και 19 ου αιώνα, γεγονότα που συνδέονται με την διαμόρφωση της έννοιας του εθνικού κράτους, καθώς και η βιομηχανική επανάσταση, που είχε ως άμεσο αποτέλεσμα την έντονη αστικοποίηση. Παράλληλα, ιδιαίτερα κατά το πρώτο μισό του 19 ου αιώνα και εξαιτίας του πολιτικού φιλελευθερισμού που επικρατούσε, έλαβαν χώρα πολλές εξεγέρσεις, που οδήγησαν στην εμφάνιση πολιτικών προσφύγων, κυρίως στη Γαλλία (η οποία δεν εξεδίωκε τους επαναστάτες). Σημαντική επίσης είναι η παρότρυνση πολλών ευρωπαϊκών κυβερνήσεων για μετανάστευση προς τις διάφορες ανά τον κόσμο, αποικίες. Βλ. 92 Οι αναγκαστικές αυτές μετακινήσεις, στην ουσία ήταν ανταλλαγές πληθυσμών, που στόχευαν στον περιορισμό των μειονοτικών ομάδων στα ευρωπαϊκά κράτη, ώστε, μέσω της επίτευξης εθνικής ομοιογένειας, να αποφεύγονται οι συγκρούσεις, που θα μπορούσαν να επαναλάβουν φαινόμενα γενικευμένων συρράξεων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα χώρας που υπέστη ανταλλαγή πληθυσμών είναι η Ελλάδα, στην οποία, μετά τις συνθήκες του Νεϊγύ (1919) και της Λωζάννης (1923), υπολογίζεται ότι εισέρευσαν περίπου άτομα, ενώ αναχώρησαν περίπου Βούλγαροι και Τούρκοι. Πρόκειται για σημαντικά μεγέθη, αν αναλογισθεί κανείς τον πληθυσμό της Ελλάδας, που το έτος 1920 ήταν περίπου 5 εκατομμύρια (Σιάμπος Γ., Δημογραφική εξέλιξη της νεωτέρας Ελλάδας, Αθήναι, 1973), στο Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ. 27 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 38

41 αποκορύφωμα, κατά την περίοδο , την εισροή μεγάλου αριθμού βιομηχανικών εργατών, ως αίτημα του χρόνιου δημογραφικού προβλήματος της χώρας 93. Παράλληλα, μετακινήσεις πληθυσμών πραγματοποιούνται προς την Αγγλία, κυρίως Ιρλανδών εργατών, Γερμανών καθολικών, σοσιαλιστών ή μελών μειονοτήτων μη-γερμανών, ενώ κατά τη διάρκεια και μετά τη Γαλλική Επανάσταση εισέρευσε μεγάλος αριθμός Γάλλων αριστοκρατών. Την περίοδο αυτή εμφανίζεται και έντονη μετακίνηση από το ύπαιθρο στις πόλεις. Οι Γερμανοί, γενικά μετακινούνται προς τη Ρουμανία, τη Ρωσία, τη Γαλλία και την Αγγλία (κυρίως επαναστάτες των γερμανικών εξεγέρσεων οι οποίοι επέστρεψαν μαζικά γύρω στο 1866), ενώ τον 18 ο και 19 ο αιώνα εμφανίζεται κύμα μεταναστών-εργατών προς νέες βιομηχανικές ζώνες στη περιοχή Rhine-Ruhr (αστικοποίηση). Από το 1860 εμφανίζεται επίσης, έντονη μετανάστευση πληθυσμών τσιγγάνων από την Ανατολική στην Δυτική Ευρώπη 94. Στην περίοδο του Α' Παγκοσμίου Πολέμου η ενδοευρωπαϊκή μετανάστευση αφορά βασικά, προσφυγικά ρεύματα που κατευθύνθηκαν κυρίως προς τη Γαλλία, την Αγγλία και την Ολλανδία. Ο μεσοπόλεμος χαρακτηρίζεται από μετακινήσεις πληθυσμών που σχετίζονται αφενός με τις πολιτικές ανακατατάξεις και τις επακόλουθες ανταλλαγές πληθυσμών που προκάλεσε ο πόλεμος και αφετέρου με τις αυξημένες ανάγκες σε εργατικό δυναμικό για την ανοικοδόμηση της Ευρώπης 95. Μαζικές μετακινήσεις επίσης, ήλθαν ως αποτέλεσμα των διαφόρων τοπικών και περιφερειακών συρράξεων, ειδικότερα στα 93 Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ. 28. Οι μετανάστες προέρχονταν κυρίως από γειτονικές και πολιτισμικά συγγενείς χώρες, όπως την Ιταλία, Ισπανία και Πορτογαλία, αλλά και σε μικρότερους αριθμούς από το Βέλγιο, την Ολλανδία, τη Σουηδία και τη Ρωσία (κυρίως Εβραίοι), βλ. Παράρτημα ΙΙ. Συνολικά, στην απογραφή του 1931 υπάρχουν ήδη στην Γαλλία αλλοδαποί (από την Ευρώπη, αλλά και τις Αφρικανικές Γαλλικές αποικίες), οι οποίοι αποτελούν το 7,4% του οικονομικά ενεργού πληθυσμού. Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ Βλ. Παράρτημα ΙΙ 95 Σημαντικότερα παραδείγματα είναι η εκκένωση των χαμένων εδαφών από τον γερμανικό στρατό ή ο επαναπατρισμός προσφύγων, από τη μία πλευρά και η μεγάλη εισροή μεταναστών-εργατών στην Γαλλία, την δεκαετία του '20, δεδομένης της μείωσης του παραγωγικού πληθυσμού λόγω των απωλειών του πολέμου, από την άλλη (η οποία εισροή διακόπηκε από την οικονομική κρίση του 1930). ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 39

42 Βαλκάνια 96. Ακόμη, η επικράτηση ολοκληρωτικών καθεστώτων στην Ευρώπη, προκάλεσε μετακινήσεις πληθυσμών προς πιο δημοκρατικά καθεστώτα, με σημαντική αυτή μεγάλου αριθμού Γερμανών εβραίων, κυρίως προς την Αγγλία και Ολλανδία, Πολωνών εβραίων προς την Αγγλία και Γαλλία και Ιταλών προσφύγων προς τη Γαλλία. Εβραίοι γενικότερα, εγκατέλειψαν, σε κύματα, την Πολωνία, Ουγγαρία, Ρουμανία και το Βέλγιο. Το σοβιετικό καθεστώς δημιούργησε εσωτερική αναγκαστική μετακίνηση πληθυσμών προς άλλα σημεία της χώρας ή σε στρατόπεδα συγκέντρωσης. Η μετανάστευση κατά τη διάρκεια του Β' Παγκοσμίου πολέμου σχετίζεται με την μετακίνηση για αναγκαστική εργασία ή την φυλάκιση εβραίων διαφόρων εθνικοτήτων (Βέλγοι, Γάλλοι, Ιταλοί, Ολλανδοί, Ρώσοι, Πολωνοί) σε στρατόπεδα συγκέντρωσης στη Γερμανία 97. Σημαντικό επίσης χαρακτηριστικό της περιόδου αυτής - με κορύφωση τη δεκαετία του '40 - είναι η μεγάλη συγκέντρωση Εβραίων, από διάφορες περιοχές του κόσμου, στην Παλαιστίνη 98. Η περίοδος αμέσως πριν τον πόλεμο ( ) χαρακτηρίζεται με μαζική μετακίνηση αντιφρονούντων Γερμανών 99, από τη Γερμανία προς διάφορες κατευθύνσεις, ενώ το 1947, περίπου νόμιμοι και άγνωστος αριθμός παράνομων Γερμανών Εβραίων κατευθύνονται προς την Αυστρία και το Βέλγιο 100. Υπερπόντια Μετανάστευση Η υπερπόντια ευρωπαϊκή μετανάστευση την ίδια περίοδο χαρακτηρίζεται από την εκροή ευρωπαϊκών πληθυσμών σε άλλες ηπείρους, κυρίως την Αμερική και ειδικότερα την Βόρεια Αμερική 101. " Η υπερωκεάνεια 96 Η αναφορά γίνεται στους Βαλκανικούς πολέμους και το μαζικό προσφυγικό ρεύμα που προκάλεσε η Μικρασιατική καταστροφή. 97 Υπολογίζεται ότι συνολικά μετακινήθηκαν 7-8 εκατομμύρια, από τους οποίους τα 5-6 εκατομμύρια ήταν Εβραίοι. Οι Γάλλοι μόνο έφθασαν το 1,5 εκατομμύριο συνολικά. 98 Το 1966 υπήρχαν 2,6 εκατομμύρια στο Ισραήλ και μόνο Παλαιστίνιοι. 99 Υπολογίζονται περίπου 1 εκατομμύριο. 100 Βλ. Παράρτημα ΙΙΙ 101 Μεταξύ του 1879 και εκατομμύρια Ευρωπαίοι εγκαταλείπουν την πατρίδα τους, κυρίως με κατεύθυνση την Αμερική (από το η εισροή των Ευρωπαίων στις ΗΠΑ φθάνει τα εκατομμύρια άτομα, ενώ στον Καναδά, τα 7 εκατομμύρια περίπου, βλ. Παράρτημα ΙΙ). Το παράδειγμα της Γαλλίας, η οποία δέχεται Αφρικανούς και Ασιάτες μετανάστες πριν από τον Β' Παγκόσμιο Πόλεμο (κυρίως κατά τον 19 ο αιώνα και έως το 1914), αποτελεί εξαίρεση στον κανόνα αυτό. Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ Επίσης, η Αγγλία - και σε μικρότερα ποσοστά και άλλες αποικιοκρατικές ευρωπαϊκές χώρες - δέχεται μετανάστες από τις αποικίες της, κυρίως Κινέζους, Ινδούς και Αφρικανούς. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 40

43 αυτή μετανάστευση υπήρξε η περισσότερο εντυπωσιακή από τα μεγάλα μεταναστευτικά ρεύματα της σύγχρονης εποχής " 102. Συγκεκριμένα, οι πρώτες μεταναστευτικές ροές προς την Αμερική προέρχονται από την Ιρλανδία, όπου έως την δημιουργία της Ανεξάρτητης Ιρλανδίας (1921), ο μισός πληθυσμός της χώρας, περίπου 4 εκατομμύρια άνθρωποι, είχαν μεταναστεύσει 103. Από το 1815 εμφανίζεται επίσης, στην Β. Αμερική, μεταναστευτικό ρεύμα από τη Σκωτία. Οι πρώτοι Σκανδιναβοί μετανάστες φθάνουν μετά το 1825 και έχουν τα χαρακτηριστικά του βιομηχανικού μετανάστη (νέοι, ανύπαντροι). Οι Ολλανδοί μετανάστες της περιόδου προέρχονταν, κατά βάση, από πλούσιες ναυτικές οικογένειες (εξερευνητές), συχνά εξειδικεύονταν στην καλλιέργεια καρπών, ενώ το 50% ήταν προτεστάντες 104. Σημαντικό, αν και βραχύβιο (περίπου 1880 έως 1900) ήταν το Γερμανικό μεταναστευτικό ρεύμα στις ΗΠΑ 105, καθώς και η μετακίνηση των λαών από τις περιοχές της Αυστροουγγαρίας (ιδιαίτερα Πολωνοί, Τσέχοι, Σέρβοι, Σλοβάκοι, Κροάτες) 106. Γύρω στο 1876 ξεκινά και η μετανάστευση των Ιταλών στις ΗΠΑ 107, ενώ λίγο αργότερα, το , ακολουθεί μεγάλος αριθμός Ρώσων μεταναστών 108. Στην περίπτωση της Ελλάδας, η μετανάστευση προς τις ΗΠΑ αρχίζει κατά τη δεκαετία του 1880 έως και το 1940 με διακυμάνσεις, ενώ κάμπτεται γύρω στο 1922, λόγω κυρίως, 102 Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ. 28, " η χρυσή εποχή της μετακίνησης αυτής ήταν μεταξύ 1840 και 1914 (δηλαδή διήρκεσε 75 χρόνια) και επρόκειτο για μια μετακίνηση αγροτών προς γεωργικές αρχικά και βιομηχανικές αργότερα εργασίες" "η μετανάστευση προς ΗΠΑ μειώνεται και ουσιαστικά σταματά με την οικονομική κρίση του 1929.", βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ " Η καταστροφή της παραγωγής πατάτας του 1840, του 1846 και αργότερα, σπρώχνει τους πεινασμένους Ιρλανδούς στη γειτονική Αγγλία αρχικά και στην Β. Αμερική αργότερα " " η μεγαλύτερη αιμορραγία ανθρωπίνου δυναμικού που γνώρισε ποτέ μια χώρα ", βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ Βλ. Παράρτημα ΙΙ 105 Η μετανάστευση των Γερμανών στην Αμερική ξαναρχίζει μετά τον Α' Παγκόσμιο Πόλεμο και έως το 1930, με την άνοδο του εθνικο-σοσιαλισμού στην εξουσία (έως το 1930 περίπου είχαν μεταναστεύσει στις ΗΠΑ 5,5 εκατομμύρια Γερμανοί, εξαιρούμενοι οι πολιτικοί φυγάδες και οι εβραίοι). Το 1900 σταματά επίσης, το σημαντικότατο μεταναστευτικό ρεύμα στην Λατινική Αμερική. Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ Στα τέλη του 19 ου και αρχές του 20 ου υπολογίζεται ότι μετανάστευσαν στις ΗΠΑ περίπου 3 εκατομμύρια Σλάβοι. Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ. 30. Συνολικά οι Αυστριακοί μετανάστες στη Β. Αμερική, κατά τον 19 ο αιώνα, ξεπέρασαν τα 4,5 εκατομμύρια άτομα. 107 Η οποία διήρκεσε έως και το 1976 (βλ. Παράρτημα ΙΙ), ενώ κορυφώνεται το 1913 (χρονιά που μετανάστευσαν περίπου άτομα προς την Βόρεια και Νότια Αμερική και την Αυστραλία). Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ. 31 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 41

44 των μέσων ελέγχου της μετανάστευσης που επέβαλαν οι ΗΠΑ (σύστημα ποσοστώσεων) 109. Ιδιάζουσα περίπτωση εκροής μεταναστών είναι η Αγγλία, της οποίας η μετανάστευση αρχίζει το 1860 προς τις ΗΠΑ και κυρίως, προς τις Αγγλικές αποικίες. Στην δεύτερη περίπτωση οι μετανάστες απολαμβάνουν ένα ιδιαίτερο γόητρο, δεδομένου ότι πρόκειται για άτομα που δεν ανήκουν στα εργατικά στρώματα, αλλά στις μεγάλες οικογένειες των άγγλων γαιοκτημόνων 110. Άλλες υπερπόντιες μεταναστευτικές ροές Ευρωπαίων αφορούν την συστηματική μετακίνηση Ισπανών προς τη Λατινική Αμερική και τις Ινδίες ( ), την μετανάστευση Ιταλών προς την Λατινική Αμερική, κυρίως την Αργεντινή 111 ( ), την μετακίνηση Γερμανών μηχανικών, εμπόρων, αξιωματούχων ή τραπεζικών προς τη Νότια Αμερική 112, αλλά και Γερμανών κατάδικων ή εθελοντών μεταναστών προς την Αυστραλία και την Ν. Ζηλανδία (1790), την αποστολή Άγγλων και Ιρλανδών, κυρίως καταδίκων, στην Αυστραλία και την Τασμανία ( ), την μετακίνηση Ελλήνων και Ιταλών προς την Αυστραλία (1851 κ.ε.). Τέλος, εμφανίζεται υπερπόντια ευρωπαϊκή μετανάστευση με κατεύθυνση προς την Ευρώπη, με μικρή όμως, ένταση, που αφορά τη μετακίνηση Αρμενίων, την περίοδο , μετά τον εκτοπισμό τους από την Τουρκία, με κύρια κατεύθυνση τη Γαλλία, τον Καύκασο, αλλά και άλλες ευρωπαϊκές χώρες 113. Στη Γαλλία επίσης - η οποία εμφανίζει την εντονότερη 108 Υπολογίζονται γύρω στα 2 εκατομμύρια κυρίως Ρώσων εβραίων, ενώ με το ξέσπασμα του Α' Παγκοσμίου πολέμου ο αριθμός αυτός έφτασε τα 5,5 εκατομμύρια. Βλ. Παράρτημα ΙΙ 109 Η υπερπόντια μεταναστευτική ροή των Ελλήνων, που είχε ως κύριο προορισμό τις ΗΠΑ ήταν: : άτομα, : άτομα, : άτομα (από τα οποία τα προς τις ΗΠΑ - την περίοδο το 1/10 του πληθυσμού της Ελλάδας και περίπου το 1/5 ή 1/4 του Ελληνικού εργατικού δυναμικού μετανάστευσε στις ΗΠΑ), : άτομα (μείωση, με στροφή προς την ενδοευρωπαϊκή μετανάστευση : άτομα με προορισμό την Ευρώπη), Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ " η αναχώρηση "για τις αποικίες" αποτελεί, λόγω του συστήματος ιδιοκτησίας, μια διέξοδο για τους νεότερους γιους των οικογενειών γαιοκτημόνων ", Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ. 31. Οι Άγγλοι άποικοι και οι Μπόερς, για παράδειγμα που εγκαθίστανται στη νότια περιοχή της Αφρικής υπολογίζονται γύρω στο άτομα. Βλ. Παράρτημα ΙΙ 111 Υπολογίζονται μεταξύ του 1880 και του 1900 γύρω στα άτομα, Βλ. Παράρτημα ΙΙ 112 Η συνολική μετανάστευση των Ευρωπαίων στη Νότια Αμερική μεταξύ του 1820 και του 1927 υπολογίζεται γύρω στα 6 εκατομμύρια άτομα περίπου, βλ. Παράρτημα ΙΙ 113 Αρμένιοι επίσης, κατευθύνθηκαν προς τις ΗΠΑ και το Λίβανο. Το 1926 υπολογίζεται ότι έφθασαν στη Γαλλία περίπου άτομα. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 42

45 εισροή μεταναστών μη-ευρωπαίων - έφθασαν το 1917, περίπου Νοτιοαφρικάνοι, Αλγερινοί, Μαροκινοί και Τυνήσιοι. 1.2 Μεταπολεμική μετανάστευση στην Ευρώπη Η μεταπολεμική περίοδος σήμανε για την ευρωπαϊκή μετανάστευση ουσιαστικές διαφοροποιήσεις, αφενός όσον αφορά στο είδος και τη φύση του φαινομένου και αφετέρου σε σχέση με την θεσμική αντίληψη και τις επιλεγόμενες πρακτικές και πολιτικές δραστηριοποίησης των ευρωπαϊκών κρατών. Κεντρικής σημασίας ζήτημα είναι η αντιστροφή των μεταναστευτικών ροών: η Ευρώπη γίνεται, κατά βάση, δέκτης μεταναστών, από αποστολέας που ήταν έως τον Β' Παγκόσμιο Πόλεμο. Η ανεξαρτητοποίηση των αποικιών, η αύξηση των αναγκών για προσωρινή, αλλά μαζική απασχόληση ανειδίκευτου εργατικού δυναμικού (με αρχικό στόχο την ανοικοδόμηση και οικονομική ανάπτυξη της Ευρώπης), διάφορες πολεμικές συγκρούσεις και η επικράτηση ολοκληρωτικών καθεστώτων, το τέλος του Ψυχρού Πολέμου και η επανένωση της Γερμανίας αποτελούν μερικά ιστορικά σημεία αναφοράς, που διαμόρφωσαν την ποικιλομορφία της ευρωπαϊκής μεταναστευτικής κινητικότητας 114. Υπερπόντια Μετανάστευση Η υπερπόντια μεταπολεμική μετανάστευση είναι σαφώς περιορισμένη σε σχέση με την προηγούμενη περίοδο 115, κατά την οποία κύριο χαρακτηριστικό ήταν η αποστολή μεταναστών σε άλλες ηπείρους. Από το 1945 και μετά, συγκεκριμένα οικονομικά και πολιτικά γεγονότα, όπως η καταστροφή των ευρωπαϊκών οικονομιών, η μείωση του οικονομικά ενεργού πληθυσμού, οι περιορισμοί της κινητικότητας των ατόμων στα κομμουνιστικά ή δικτατορικά καθεστώτα ή η διεθνοποίηση της οικονομίας, οδηγούν στη συγκράτηση των μεταναστευτικών εκροών από την Ευρώπη. 114 Βλ. "International migration and the European Union, Trends and Consequences", Philip Muus, European Journal on Criminal Policy and Research 9: 31-49, Για περισσότερα στοιχεία σχετικά με τα υπερπόντια μεταναστευτικά ρεύματα της περιόδου Βλ. Παράρτημα IV ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 43

46 Οι υπερπόντιοι μετανάστες στρέφονται σταδιακά προς την Αυστραλία 116. Σημαντική είναι η κινητικότητα των Γιουγκοσλάβων ανά τον κόσμο 117. Η κυρίαρχη εξέλιξη όμως, είναι η διόγκωση του ρεύματος που κατευθύνεται προς την Ευρώπη, με εντονότερη την παρουσία των εγχρώμων μεταναστών, οι οποίοι απασχολούνται κυρίως στις υπηρεσίες και σε πολλές περιπτώσεις υπερισχύουν των λευκών μεταναστών 118. Όπως ήδη αναφέρθηκε η μεταπολεμική μετανάστευση έχει ως συνισταμένη της την ανεξαρτητοποίηση των αποικιών, που είχε ως επακόλουθο μεγάλη εισροή επαναπατριζόμενων προσώπων, αλλά και γηγενών των αποικιών. Έτσι, στην Αγγλία, από το 1945 ξεκινά η εισροή Ινδών ( εγκατεστημένα άτομα το έτος 1968), από το 1949 διογκώνεται σημαντικά η κινεζική μειονότητα 119, ενώ το 1968 είναι ήδη εγκατεστημένοι, Κύπριοι, Δυτικοαφρικανοί, Ασιάτες από την Άπω Ανατολή και σημαντικός αριθμός Πακιστανών. Συνολικά το 1968 βρίσκονται έγχρωμοι στην Αγγλία. Τη περίοδο εισρέουν περίπου άτομα από τις Ολλανδικές Ανατολικές Ινδίες στην Ολλανδία και άτομα από τις Ιταλικές αποικίες στην Ιταλία, το διάστημα παρατηρείται μεγάλο ρεύμα από τις γαλλικές αποικίες στην Γαλλία 120, ενώ το 1960 εισέρχονται στο Βέλγιο άτομα από τις βελγικές αποικίες. Ενδοευρωπαϊκή Μετανάστευση Από την άλλη πλευρά, η μεταπολεμική ενδοευρωπαϊκή μετανάστευση έχει ως κυρίαρχο χαρακτηριστικό την μετακίνηση πληθυσμών από την Νότια και αργότερα την Ανατολική Ευρώπη προς την Δυτική και Βόρεια. Οι εν λόγω μετανάστες είναι κατά βάση οικονομικοί μετανάστες. Διακρίνονται τέσσερις φάσεις σε αυτή τη περίοδο Υπολογίζεται ότι από το1947 έως το 1973, ευρωπαίοι μετανάστευσαν στην Αυστραλία, αριθμός που αντιπροσωπεύει το 80% του συνόλου των ευρωπαίων μεταναστών για εκείνη την περίοδο. 117 Η μετανάστευση των Γιουγκοσλάβων τόσο σε Ευρωπαϊκά κράτη, όσο και σε υπερπόντιες χώρες αγγίζουν το 1,5 εκατομμύριο άτομα την περίοδο Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ Τη δεκαετία του '60, Κινέζοι ήλθαν στην Αγγλία 120 Ενδεικτικά εισέρευσαν: 1962: Αλγερινοί, : Τυνήσιοι, Ασιάτες και Αφρικανοί, 1974: Μαροκινοί, Αλγερινοί, Τυνήσιοι, Αφρικανοί, Τούρκοι και 1977: Μαροκινοί και μικρός αριθμός Αλγερινών και Τυνήσιων. 121 Για τη διάκριση αυτή βλ. Μ. Χλέτσος: "Η Πολιτική Οικονομία της Μετανάστευσης", στο "Μετανάστες και Μετανάστευση" (2002), σ και "Immigration Policy, Assimilation of ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 44

47 Ως πρώτη φάση ορίζονται τα έτη που αντιστοιχούν στην περίοδο ανοικοδόμησης της Ευρώπης μετά τον Β' Παγκόσμιο πόλεμο. Εκτός, λοιπόν, από τον επαναπατρισμό αποίκων, που ήδη περιγράφηκε παραπάνω, σημαντικές μετακινήσεις αφορούν την επιστροφή ατόμων που είχαν μετακινηθεί εξαιτίας του πολέμου. Η δεύτερη περίοδος - από το 1955 έως το χαρακτηρίζεται από μετανάστευση με κατεύθυνση από τον Νότο προς την Κεντροδυτική Ευρώπη. Ως βασικό αίτιο κρίνεται η ραγδαία εκβιομηχάνιση και αυτοματοποίηση της εργασίας, μέσα σε ένα περιβάλλον όπου το διεθνές δίκαιο επεκτείνεται, η οικονομία διεθνοποιείται και το κράτος γίνεται περισσότερο παρεμβατικό. Έτσι, η μετανάστευση είναι απόρροια οργανωμένων πολιτικών εισαγωγής εργατικής δύναμης, μέσω συμφωνιών εκ μέρους των οικονομικών συντελεστών και του κράτους των χωρών υποδοχής από την μία πλευρά και των χωρών προέλευσης από την άλλη 122. Στο πλαίσιο αυτών των συμφωνιών καθορίζεται συνήθως και η διάρκεια της παραμονής των μεταναστών στη χώρα υποδοχής, γεγονός που προσδίδει ένα ακόμη χαρακτηριστικό στην εξεταζόμενη μορφή μετακίνησης, αυτό της προσωρινότητας. Το μεγαλύτερο μέρος των εν λόγω μεταναστών ήταν αγρότες που μετακινούνται για πρώτη φορά, ταυτόχρονα προς το εξωτερικό και τα αστικά κέντρα, με αποτέλεσμα να πραγματοποιείται μια απότομη μετάβαση αφενός από το ύπαιθρο στην πόλη - μάλιστα μιας ξένης χώρας - και αφετέρου από την ανεξάρτητη γεωργική απασχόληση, στην εξαρτημένη (κατά βάση ανειδίκευτη) εργασία 123. Οι παράγοντες που υποκίνησαν τέτοιου είδους μετακινήσεις είχαν να κάνουν με τις συγκεκριμένες οικονομικές, κοινωνικές και δημογραφικές συνθήκες που επικρατούσαν την περίοδο εκείνη στην Immigrants and Natives' Sentiments Towards Immigrants: Evidence from 12 OECD Countries", by Th. K. Bauer, M. Lofstrom, K. F. Zimmermann, The Center for Comparative Immigration Studies (CCIS), University of California, Working Paper No. 33, April 2001, σ Το μεγαλύτερο μέρος των μετακινήσεων είναι προϊόν διακρατικών συμφωνιών μεταξύ χωρών υποδοχής και προέλευσης, οι οποίες ορίζουν λεπτομερώς αφενός τις αμοιβαίες υποχρεώσεις των συμβαλλόμενων κρατών και αφετέρου τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των μεταναστών. Τέτοιου είδους συμφωνίες άρχισαν να συνάπτονται ήδη από το τέλος του Β Παγκοσμίου Πολέμου. Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι η συμφωνία μεταξύ των κυβερνήσεων του Βελγίου και της Ιταλίας το 1946, κατά την οποία η Ιταλία θα έστελνε στο Βέλγιο εργάτες εβδομαδιαίως, με σκοπό να εργαστούν στα ανθρακωρυχεία και σε αντάλλαγμα το Βέλγιο θα πωλούσε ορισμένη ποσότητα κάρβουνου στην Ιταλία, βλ. Λ. Βεντούρα (1994), σ Βλ. Λ. Βεντούρα (1994), σ. 49 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 45

48 Ευρώπη και που σχετίζονται τόσο με τις χώρες υποδοχής, όσο και με τις χώρες προέλευσης 124. Συνοπτικά, οι βασικές ροές της περιόδου αυτής αφορούν μετακινήσεις ατόμων από την Πορτογαλία, Ισπανία, Ιταλία, Πρώην Γιουγκοσλαβία, Ελλάδα, καθώς και την Τουρκία, προς τις αγορές εργασίας της Γερμανίας, Γαλλίας, Ελβετίας 125, Βελγίου, Ολλανδίας και Σουηδίας 126. Στην περίοδο που ακολούθησε την πετρελαϊκή κρίση του 1973, δηλαδή , παρατηρείται κάμψη των μεταναστευτικών ροών, δεδομένων των ραγδαίων, αρνητικών αποτελεσμάτων στην οικονομία των χωρών υποδοχής, γεγονός που οδήγησε σε περισσότερο περιοριστικές πολιτικές. Χαρακτηριστική ήταν η μεταστροφή του μεταναστευτικού ρεύματος, με τη μείωση της ενδοευρωπαϊκής μετανάστευσης και την τόνωση της μετανάστευσης από χώρες της Ασίας, της Αφρικής και της Μ. Ανατολής. Ο ήδη εγκατεστημένος μεταναστευτικός πληθυσμός ήταν αρκετά μεγάλος, ενώ το στοιχείο της προσωρινότητας που προέβαλαν οι ελεγχόμενες πολιτικές, μέσω των συμφωνιών, έδειχνε να μην καθίσταται 124 Οι παράγοντες "έλξης" και "απώθησης" ('push' and 'pull' factors, Castles & Kosack, 1985: 27-28, στο Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ , καθώς και στο Parnwell M. (1993), σ. 26) που, συνδυαζόμενοι διαμόρφωσαν το ενδοευρωπαϊκό μεταναστευτικό φαινόμενο την εξεταζόμενη περίοδο έχουν να κάνουν αφενός με τους υψηλούς ρυθμούς πληθυσμιακής αύξησης, το χαμηλό κατά κεφαλήν εισόδημα και τις περιορισμένες οικονομικές κυρίως, ευκαιρίες των χωρών υποδοχής (push factors) και αφετέρου με τους συγκριτικά χαμηλότερους δείκτες πληθυσμιακής αύξησης, την εργασιακή εξασφάλιση (κυρίως λόγω των διακρατικών συμφωνιών), τις καλύτερες ευκαιρίες ανόδου του εργασιακού και βιοτικού επίπέδου (pull factors). Εκτός όμως από αυτούς τους, με οικονομικούς όρους προσδιοριζόμενους, παράγοντες, όσον αφορά στη συγκεκριμένη κατανομή εθνικοτήτων μεταξύ των χωρών υποδοχής και προέλευσης, συνέβαλλαν ουσιαστικά και η γεωγραφική απόσταση μεταξύ των χωρών, οι παραδοσιακές, ιστορικές και πολιτισμικές τους σχέσεις, το φαινόμενο της "αλυσιδωτής μετανάστευσης", κατά την οποία οι χώρες υποδοχής προς τις οποίες κατευθύνεται μια ομάδα συγκεκριμένης εθνικότητας αποτελεί πόλο έλξης για ομοεθνείς (εξαιτίας κυρίως, των δικτύων επικοινωνίας και πληροφόρησης που αναπτύσσονται). 125 Η Ελβετία παρουσιάζει μια ιδιορρυθμία, από τη στιγμή που καταρχήν, είναι η μόνη χώρα της οποίας η οικονομία παρέμεινε σχεδόν ανέπαφη από τον Πόλεμο, επομένως είχε επιτακτικές ανάγκες σε εργατικό δυναμικό. Οι ξένοι μετανάστες ήταν: 1950: 6,1% του πληθυσμού ( άτομα), 1960: 10,8% του πληθυσμού ( άτομα), το 1970: 15,8% του πληθυσμού ( άτομα) - στο οποίο σταθεροποιείται. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι στους αριθμούς αυτούς δεν περιλαμβάνονται οι εποχιακοί και οι μεθοριακοί εργάτες (κάτοικοι όμορων κρατών που εισέρχονται στην Ελβετία καθημερινά για εργασία και επιστρέφουν στο σπίτι τους). Σοβαρό προβληματισμό δημιουργεί και η ένταση, ήδη από τη δεκαετία του '80 των φαινομένων παράνομης μετανάστευσης. Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ Βλ. "International migration and the European Union, Trends and Consequences", Philip Muus, European Journal on Criminal Policy and Research 9: 31-49, Για περισσότερες λεπτομέρειες σχετικά με την μεταναστευτική ροή της περιόδου μετά τον Β' Παγκόσμιο Πόλεμο β. Παράρτημα IV ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 46

49 πραγματοποιήσιμο, αφού πολλοί μετανάστες επιδίωκαν πλέον μόνιμη διαμονή, μέσω κυρίως της οικογενειακής επανένωσης 127. Την ίδια περίοδο αρχίζει να εμφανίζει ένταση το φαινόμενο αναζήτησης ασύλου 128 (που ενισχύεται τα επόμενα χρόνια 129 ) και να γίνονται αντιληπτά τα πρώτα συμπτώματα παράνομης μετανάστευσης. Πάντως, γενικότερα οι ενδοευρωπαϊκές πληθυσμιακές μετακινήσεις ήταν, συγκριτικά με τα προηγούμενα έτη, μικρότερες. Σημαντική ήταν η παρουσία Ιρλανδών μεταναστών στο Ην. Βασίλειο το Έως το 1988, Φιλανδοί μετανάστες έχουν προορισμό τη Σουηδία 131, ενώ οι Έλληνες μετανάστες είναι άτομα, οι Πορτογάλοι και οι Ιταλοί, μεταπολεμικά και έως το 1988 συνολικά είχαν φθάσει τα άτομα. Στη περίοδο από το 1988 έως σήμερα 132, το μεταναστευτικό φαινόμενο εμφανίζει ένταση (σχήμα 2), ενώ έχουν εισαχθεί νέα δεδομένα, όσο αφορά στα αίτια και τις πηγές του. Η διάλυση των σοβιετικών καθεστώτων της Ανατολικής Ευρώπης και η κατάρρευση του τοίχους του Βερολίνου, η επακόλουθη πολιτική αναταραχή στην Ανατολική Ευρώπη, καθώς και η παγκόσμια οικονομική ύφεση της δεκαετίας του '90, αλλά και οι γεωπολιτικές ανακατατάξεις, σε τοπικό επίπεδο, σε όλο τον κόσμο προκάλεσαν μεγάλα 127 " σταθεροποιείται η τάση για μόνιμη εγκατάσταση των μεταναστών, με τη μετανάστευση των μελών των οικογενειών τους " (Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ. 47, καθώς και Παράρτημα IV). Μετά την εφαρμογή πολιτικών περιορισμού της μετανάστευσης από τα Δυτικοευρωπαϊκά κράτη, εμφανίζεται μια νέα μορφή μετανάστευσης, που προέκυψε από το αίτημα της ένωσης των ήδη εγκατεστημένων μεταναστών με την οικογένειά τους (κυρίως αφορούσε την πυρηνική οικογένεια), οδηγώντας έτσι στην εισροή σημαντικού αριθμού μεταναστών στα κράτη που ενσωμάτωσαν τελικά τέτοιου είδους πολιτικές. Έτσι, οι προσωρινοί "φιλοξενούμενοι εργάτες" αποκτούν νέο, περισσότερο μόνιμο, καθεστώς διαμονής. Η εξέλιξη αυτή θα πρέπει να τεθεί, επιπλέον, στο πλαίσιο της ενίσχυσης του προβληματισμού της διεθνούς κοινότητας για τα ανθρώπινα δικαιώματα και τα δικαιώματα των μεταναστών. βλ. "International migration and the European Union, Trends and Consequences", Philip Muus, European Journal on Criminal Policy and Research 9: 31-49, Βλ. "International migration and the European Union, Trends and Consequences", Philip Muus, European Journal on Criminal Policy and Research 9: 31-49, Στην περίοδο η εισροή προσφύγων στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης εμφανίζει έντονα αυξητικές τάσεις. Ενδεικτικά: 1972: , 1982: , 1988: , 1989: , 1990: Περίπου άτομα. 131 Στην πλειοψηφία τους ήταν νεαρής ηλικίας (ηλικία 15-34), κατά μεγάλο ποσοστό γυναίκες και σε ποσοστό 25% άνεργοι, οι οποίοι απασχολούνταν μερικώς στη χώρα τους ή βρίσκονταν εκτός αγοράς εργασίας. Βλ Για λεπτομερή στοιχεία σχετικά με τη συνολική εισροή και την εκροή αλλοδαπού πληθυσμού στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, για τα έτη βλ. Παράρτημα ΙΧ ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 47

50 75 84 ΠΑΓΚΟΣΜΙΟΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΣ ΠΛΗΘΥΣΜΟΣ ( ) (σε εκατ. άτομα) ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗ ΚΑΙ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΈΝΩΣΗ ρεύματα οικονομικών μεταναστών, προσφύγων και αιτούντων άσυλο. Σημαντική ένταση εμφανίζει η παράνομη μετανάστευση, που εν μέρει ενισχύεται από μια επιπλέον νέα μορφή μετακίνησης, αυτή της σταδιακής μετεγκατάστασης προσώπων, οι οποίοι μεταβαίνουν σε μια χώρα υποδοχής ως προσωρινοί μετανάστες, για παράδειγμα με σκοπό την εκπαίδευση ή την άσκηση δεδομένης επαγγελματικής δραστηριότητας, ενώ στη συνέχεια επιδιώκουν την μόνιμη εγκατάστασή τους στη χώρα αυτή 133. Σχήμα 2 ΠΗΓΗ:. "Trends in International Migration", OECD Annual Report, 2001, σ. 37, 133 "Τransit migration", βλ. "Trends in International Migration", OECD Annual Report, 2001, σ. 73 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 48

51 Κύριος αποδέκτης της όλης αυτής συγκυρίας εμφανίζεται η οικονομικά ακμάζουσα Δυτική Ευρώπη, της οποίας ένα ακόμη θέλγητρο αποτελεί η διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, καθώς και η μακρόχρονη ειρήνευση στην περιοχή, παράγοντες που ενισχύουν τα αισθήματα ασφάλειας 134. Η κύρια τάση των σύγχρονων μεταναστευτικών ρευμάτων στην Ευρώπη 135 αναδεικνύει μετακίνηση από την Ανατολική προς την Κεντρική Ευρώπη και από τις διάφορες Ασιατικές και Αφρικανικές χώρες προς την Κεντρική και πάλι, Ευρώπη. Μια ουσιαστική επίσης, διαφοροποίηση στις μεταναστευτικές ροές, που γίνεται αισθητή ήδη από τα τέλη της δεκαετίας του '80, είναι η εμφάνιση των "νέων χωρών υποδοχής" της Νοτίου Ευρώπης, οι οποίες υπέστησαν μεταβολή κατά την οποία από χώρες προέλευσης που ήταν παραδοσιακά, γίνονται σταδιακά χώρες υποδοχής, δεχόμενες 134 Η χαρτογραφική απεικόνιση όσον αφορά στο ποσοστό του ξένου σε σχέση με τον γηγενή πληθυσμό στον Ευρωπαϊκό χώρο φαίνεται στο Παράρτημα X 135 Για λεπτομερή στοιχεία σχετικά με τη συνολική εισροή και την εκροή αλλοδαπού πληθυσμού στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, για τα έτη βλ. Παράρτημα ΙΧ ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 49

52 μετανάστες κυρίως από την Αφρική και Ασία, καθώς και την Ανατολική Ευρώπη 136. Η ενδοευρωπαϊκή μετανάστευση - ιδιαίτερα μεταξύ των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στις οποίες η κυκλοφορία των προσώπων είναι ελεύθερη - συγκριτικά είναι σταθερή με τάσεις μείωσης 137 (με εξαίρεση βεβαίως, τη εισροή μεταναστών από τις χώρες της Ανατολικής Ευρώπης, των οποίων η κινητικότητα ενισχύεται και από το γεγονός της επερχόμενης ένταξης των χωρών αυτών στην Ευρωπαϊκή Ένωση 138 ). Η διαχρονική και σταθερή εμφάνιση του φαινομένου της μετανάστευσης στον ευρωπαϊκό χώρο δηλώνει την καταλυτική, από πολλές πλευρές, σημασία του στο ιστορικό γίγνεσθαι. Η παραπάνω επισκόπηση, αν και συνοπτική, οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η διαρκής μετακίνηση πληθυσμών αποτέλεσε συστατικό όρο της εξέλιξης της ευρωπαϊκής οικονομικής και πολιτικής ιστορίας, ενώ παράλληλα η συγκεκριμένη μορφή που λαμβάνει το φαινόμενο της μετανάστευσης φαίνεται ότι πήγασε από τα συγκεκριμένα ιστορικά δεδομένα. Η αναγνώριση της αμφίδρομης αυτής σχέσης είναι σημαντική, αφενός για να μπορέσει να εξηγήσει τους αιτιολογικούς παράγοντες που οδήγησαν στην ανάπτυξη συγκεκριμένων πολιτικών στη σύγχρονη ευρωπαϊκή ιστορία και αφετέρου να για να υποβοηθήσει στην κατανόηση όλων των διαστάσεων του φαινομένου αυτού, ώστε να γίνει εφικτή η αποτελεσματική και ουσιαστική αντιμετώπισή του. Η όλη συζήτηση τίθεται επιπλέον, στη βάση 136 Πρόκειται κυρίως για την Ιρλανδία, Ιταλία, Ισπανία, Πορτογαλία και Ελλάδα, οι οποίες δέχονται μετανάστες ή πρόσφυγες (ανάλογα με την περίπτωση η διάκριση είναι δυσχερής), κατά κανόνα παράνομα, προσδοκώντας να βρουν εργασία (πράγμα που διευκολύνεται από την παρουσία, στις χώρες αυτές, φαινομένων παραοικονομίας) και με απώτερο στόχο συνήθως την τελική τους μετάβαση σε κάποια πλούσια χώρα της Κεντρικής Ευρώπης. Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ " Οι μετανάστες προς τη Νότια Ευρώπη προέρχονταν από διάφορα κράτη, είχαν διαφορετικό μορφωτικό επίπεδο, εισέρχονταν (κατά κανόνα) παράνομα στη χώρα και προσπαθούσαν παράνομα να παραμείνουν εκεί. Έβρισκαν απασχόληση κυρίως μέσω ιδιωτικών γραφείων, απορροφούνταν περισσότερο στον τομέα της παραοικονομίας και ως παράνομοι δεν απολάμβαναν ούτε κοινωνική προστασία αλλά ούτε και κάποια άλλη παροχή " βλ. Μ. Χλέτσος: "Η Πολιτική Οικονομία της Μετανάστευσης", στο "Μετανάστες και Μετανάστευση" (2002), σ Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ Η προοπτική της διεύρυνσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις χώρες αυτές, δημιουργεί γόνιμο έδαφος για την αποδοχή μεταναστών, πολύ περισσότερο από μετανάστες που προέρχονται ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 50

53 των έντονων μεταναστευτικών πιέσεων που ασκούνται, τα τελευταία χρόνια, στα διάφορα ευρωπαϊκά κράτη, αλλά και της χρηστικής του αξίας στην προσπάθεια εξεύρεσης λύσης στο ζήτημα της ορατής πλέον, πληθυσμιακής γήρανσης των ανεπτυγμένων ευρωπαϊκών κρατών, ιδιαίτερα στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. 2. ΟΙ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΚΑΙ ΟΙ ΠΡΑΚΤΙΚΕΣ ΑΝΤΙΜΕΤΩΠΙΣΗΣ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟΥ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 2.1 Η έννοια και το περιεχόμενο των εθνικών μεταναστευτικών πολιτικών Οι εθνικές μεταναστευτικές πολιτικές εκφράζουν τους αντίστοιχους πολιτικούς στόχους αναφορικά με τους μετανάστες, διαχωρίζοντας αν αυτοί είναι οικονομικοί μετανάστες, πρόσφυγες ή αιτούντες άσυλο, παλιννοστούντες ή εσωτερικοί μετανάστες 139. Η δυναμικότητα του φαινομένου είναι φυσικό να κατευθύνει σε μεγάλο βαθμό το ύφος και είδος της επιλεγόμενης, κάθε φορά πολιτικής, δεδομένου ότι η επίσημη κρατική θέση στα ζητήματα που συνδέονται με τη μετανάστευση υφίσταται διαφοροποίηση, ανάλογα καταρχήν, με τα ειδικά χαρακτηριστικά και την εμπειρία του φαινομένου για κάθε συγκεκριμένη χώρα, αλλά και με την αντίληψη που σχηματίζεται γι' αυτό από την κοινωνία και την πολιτεία. Πλήθος παραγόντων προσδιορίζουν τις εθνικές πολιτικές, όπως ανθρωπιστικοί παράγοντες, η οικονομική πραγματικότητα και συγκεκριμένοι οικονομικοί στόχοι, τα εθνικά αναπτυξιακά προγράμματα και πολιτικές πληθυσμιακής αύξησης, ζητήματα ασφάλειας, άλλες εθνικές ή διεθνείς πολιτικές ή κατευθύνσεις. Μάλιστα, χαρακτηριστικό είναι ότι η συνεκτική και συνολική κατανόηση και αντιμετώπιση του φαινομένου είναι σχετικά νέα από τρίτες χώρες. Βλ. "Trends in International Migration", OECD Annual Report, 2001, σ. 68 και Βλ. International Organization of Migration (IOM), Overview for International Migration, Chapter Four, National Migration Policies, σ. 63, ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 51

54 πρακτική στις εθνικές πολιτικές, δεδομένου ότι, ακόμη και σήμερα, πολλές χώρες αντιδρούν στα ζητήματα μετανάστευσης με έναν ad hoc τρόπο. Γενικότερα, η θεσμική αντίδραση καθορίζεται καταρχήν από το αν πρόκειται για χώρα προέλευσης ή υποδοχής. Στην πρώτη περίπτωση οι χώρες που 'εξάγουν' μέρος του πληθυσμού τους είναι συνήθως αναπτυσσόμενες χώρες, με υψηλά επίπεδα φτώχειας, ανεργία και υπερπληθυσμό. Έτσι, βασική παράμετρος των πολιτικών που αναπτύσσουν συνδέεται με την ανακούφιση αυτών των προβλημάτων και άρα έχουν, σε μεγάλο βαθμό, οικονομικό προσανατολισμό 140. Παράλληλα, ανάλογα με τους στόχους οικονομικής πολιτικής που έχει κάθε χώρα προέλευσης, σε δεδομένη χρονική στιγμή και εφόσον αντιμετωπίζει φαινόμενα εξάντλησης των αποθεμάτων της σε ειδικευμένο εργατικό δυναμικό, μπορεί να αναπτύσσει πολιτικές που να αποσκοπούν στον περιορισμό της μετανάστευσης, μέσω προγραμμάτων κινήτρων (brain drain). Αναφορικά με τις πολιτικές που αναπτύσσουν οι χώρες υποδοχής, γενικά διακρίνονται τρεις τύποι. Καταρχήν, οι παραδοσιακές χώρες υποδοχής μεταναστών (ΗΠΑ, Καναδάς, Αυστραλία, Νέα Ζηλανδία), στήριξαν την ανάπτυξή τους στην εισροή μεταναστών και ακόμη μέχρι σήμερα, ενθαρρύνουν, σε σημαντικό βαθμό, την μόνιμη εγκατάστασή τους. Στον δεύτερο τύπο συγκαταλέγονται οι χώρες της Ευρώπης, που είτε βίωσαν την μετα-αποικιοκρατική μετανάστευση (κυρίως Ηνωμένο Βασίλειο, Γαλλία και Ολλανδία) είτε προώθησαν πολιτικές στρατολόγησης εργατικού δυναμικού (π.χ. Αυστρία, Γερμανία ή Σουηδία), μιας μετανάστευσης δηλαδή, με προσωρινό χαρακτήρα, σε χώρες ήδη ανεπτυγμένες οικονομικά, οι οποίες αντιμετώπισαν μαζική εισροή μεταναστών, παρόλο που στο παρελθόν αποτελούσαν κατά βάση, χώρες προέλευσης. Τέλος, η πρόσφατη μεταναστευτική ιστορία αναδεικνύει τις "νέες χώρες υποδοχής" (Ιρλανδία, Ιταλία, Ισπανία, Πορτογαλία, Ελλάδα), στις οποίες εμφανίστηκε αφενός 140 Αντιπροσωπευτικό παράδειγμα είναι η Αλβανία, της οποίας μέρος της κυβερνητικής στρατηγικής είναι η ανάπτυξη ειδικών προγραμμάτων προσωρινής μετανάστευσης, με σκοπό την εργασιακή εκπαίδευση στο χώρο της βιομηχανίας του τουρισμού. Άλλο παράδειγμα είναι η Ιορδανία, της οποίας η πολιτική ενθαρρύνει την οικονομική μετανάστευση, με σκοπό την μείωση της ανεργίας, αλλά και την χρήση των μεταναστευτικών εμβασμάτων, ώστε να στηριχθεί το ακαθάριστο εθνικό προϊόν, βλ. International Organization of Migration (IOM), Overview for International Migration, Chapter Four, National Migration Policies, σ. 64, ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 52

55 μεγάλο ποσοστό παλιννοστούντων γηγενών μεταναστών των προηγούμενων δεκαετιών και αφετέρου σημαντική εισροή αλλοδαπών εργατών. Δεδομένου ότι οι χώρες αυτές δεν είχαν στο παρελθόν εμπειρία εισροής ξένου πληθυσμού, βρίσκονται σήμερα, σε εμβρυακό στάδιο ανάπτυξης πολιτικών μετανάστευσης 141. Παρόλο που οι ειδικές συνιστώσες που διαμορφώνουν τις συγκεκριμένες εθνικές πολιτικές διαφέρουν ανάλογα με τις συγκεκριμένες συνθήκες που επικρατούν σε κάθε χώρα, είναι δυνατή η διάκριση κάποιων γενικών κατηγοριών παραμέτρων που εξετάζονται στη διαμόρφωση τέτοιων πολιτικών. Έτσι, αναπτύσσονται πολιτικές μετανάστευσης εργατών (labour migration), στην βάση της υποδοχής ατόμων με επιλεγμένες εργασιακές ικανότητες και γνώσεις, που καλούνται να καλύψουν συγκεκριμένες ανάγκες της αγοράς εργασίας στη χώρα υποδοχής 142. Βασική σύγχρονη συνιστώσα διαμόρφωσης μεταναστευτικών πολιτικών είναι η οικογενειακή επανένωση, μέσω προγραμμάτων υποδοχής προσώπων που ανήκουν στον άμεσο οικογενειακό περιβάλλον του αρχικού μετανάστη και που αποσκοπούν στην μετατροπή της υφιστάμενης μετανάστευσης σε μόνιμη εγκατάσταση, τόσο εκ μέρους των μεταναστών και των χωρών προέλευσης (που επιδιώκουν να αποτρέψουν την πιθανότητα επαναπατρισμού) όσο και από τη μεριά των χωρών υποδοχής, που προωθούν πολιτικές συγκράτησης του μεταναστευτικού πληθυσμού στο έδαφός τους "Immigration Policy, Assimilation of Immigrants and Natives' Sentiments Towards Immigrants: Evidence from 12 OECD Countries", by Th. K. Bauer, M. Lofstrom, K. F. Zimmermann, The Center for Comparative Immigration Studies (CCIS), University of California, Working Paper No. 33, April 2001, σ Οι μετανάστες τέτοιου τύπου μπορεί να είναι επιχειρηματίες, αυτοαπασχολούμενα άτομα ή επενδυτές σε συγκεκριμένα επαγγελματικά πεδία. Πρόκειται κυρίως, για βραχυπρόθεσμη μετακίνηση ατόμων, ενώ αποτελεί εργαλείο μεταναστευτικής πολιτικής τόσο για τις χώρες υποδοχής - οι οποίες καλύπτουν τις συγκεκριμένες ανάγκες τους, με σκοπό την ανάπτυξη συγκεκριμένου τομέα της οικονομίας τους - όσο και για τις χώρες προέλευσης - που επιχειρούν έτσι αφενός να αποφορτίσουν την αγορά εργασίας από το πλεονάζον εργατικό δυναμικό και άρα να μειώσουν την εγχώρια ανεργία και αφετέρου να επιτύχουν μακροπρόθεσμα την ποιοτική αναβάθμιση του εργατικού τους δυναμικού, μέσω της εισαγωγής τεχνογνωσίας, μετά τον επαναπατρισμό των μεταναστών αυτών. Βλ. International Organization of Migration (IOM), Overview for International Migration, Chapter Four, National Migration Policies, σ. 66, 143 Τέτοιες πολιτικές ασκούν συνήθως οι παραδοσιακές χώρες υποδοχής, οι οποίες, όπως ήδη έχει σημειωθεί, χρησιμοποιούν τους μετανάστες ως βασικό εργαλείο κοινωνικοοικονομικής ανάπτυξης. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 53

56 Ειδική μεταχείριση στο πλαίσιο άσκησης πολιτικής έχουν συχνά, οι προσωρινά διαμένοντες μετανάστες, που εισέρχονται σε μια χώρα για σπουδές, τουρισμό ή άλλους συναφείς σκοπούς. Οι ιδιαίτερες προβλέψεις στοχεύουν στην ενθάρρυνση τέτοιου είδους μετακίνησης (μέσω υποτροφιών, ειδικών προγραμμάτων ανταλλαγής φοιτητών ή /και οικονομικών ή άλλων παροχών και διευκολύνσεων σε φοιτητές ή τουρίστες κ.α.), ώστε, εάν πρόκειται για χώρα υποδοχής να τονωθεί η αγορά στο χώρο της εκπαίδευσης ή του τουρισμού, ενώ εάν πρόκειται για χώρα προέλευσης να ενισχυθεί ενδεχομένως η εξειδίκευση σε τομείς που θεωρούνται κρίσιμοι για την ανάπτυξή της. Η πολιτική σχετικά με την παροχή ασύλου και τους πρόσφυγες αποτελεί μια ευρέως ασκούμενη πολιτική μετανάστευσης, η οποία βασίζεται σε ανθρωπιστικά κριτήρια και σε μεγάλο βαθμό εμφανίζει ομοιομορφία, δεδομένου ότι ο ορισμός που καθορίζει τα κριτήρια απόδοσης του συγκεκριμένου καθεστώτος δίδεται από τη Σύμβαση της Γενεύης του 1951, στη βάση της ύπαρξης του στοιχείου της δίωξης ή του δικαιολογημένου φόβου δίωξης στη χώρα προέλευσης. Καθοριστικής σημασίας παράμετρο, στην άσκηση μεταναστευτικής πολιτικής, που συχνά εμφανίζει αντιφάσεις, αποτελεί η κοινωνική και οικονομική ενσωμάτωση των μεταναστών στη χώρα υποδοχής. Ο βαθμός μονιμότητας της εγκατάστασης που επιδιώκει κάθε χώρα είναι αυτός που θα αποφασίσει την άσκηση πολιτικών ενσωμάτωσης ή την αποθάρρυνσή τους. Είναι άρα εύλογο ότι κάθε αλλαγή του τύπου μετανάστευσης από προσωρινή σε μόνιμη ή αντίστροφα θα οδηγήσει σε περισσότερο ή λιγότερο περιοριστικές πολιτικές ενσωμάτωσης, γεγονός που σαφώς επηρεάζει - συχνά καθοριστικά - το καθεστώς διαβίωσης των μεταναστών στη συγκεκριμένη χώρα. Παράγοντας που παίζει ρόλο στην επιλογή ή όχι τέτοιων πολιτικών είναι βεβαίως και το κατά πόσο η κοινωνία υποδοχής είναι αρκούντως πλουραλιστική και άρα δεκτική της ύπαρξης διαφορετικότητας στα ήθη, τα έθιμα και τις παραδόσεις, έτσι ώστε αυτά να λαμβάνονται ως στοιχεία εμπλουτισμού και κοινωνικής εξέλιξης. Σύγχρονη αντίληψη στην άσκηση μεταναστευτικής πολιτικής είναι και η παροχή της δυνατότητας ακριβούς και πολύπλευρης πληροφόρησης, που ασκείται κυρίως από κάποιες χώρες υποδοχής, ώστε να υποβοηθείται ο ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 54

57 υποψήφιος μετανάστης στο να λάβει τη σωστή απόφαση. Συνήθως πρόκειται για την εφαρμογή ενημερωτικών και συμβουλευτικών προγραμμάτων, που εφαρμόζονται μέσω των πρεσβειών των χωρών αυτών και τα οποία περιλαμβάνουν πληροφορίες σχετικά με το νομικό και θεσμικό καθεστώς των μεταναστών, τις ευκαιρίες απασχόλησης κ.α. Επίσης, οι μεταναστευτικές πολιτικές συχνά περιλαμβάνουν στοιχεία που σχετίζονται με τους κανονισμούς συνοριακού ελέγχου και έκδοσης θεωρήσεων (visa), το νομικό καθεστώς, τα δικαιώματα ή τον κοινωνικό αποκλεισμό των αλλοδαπών, τις κοινωνικές υπηρεσίες, ή την διοικητική και δικαστική πρακτική σε σχέση με την μεταχείριση των αλλοδαπών. Τέλος, μια μεταναστευτική πολιτική ενσωματώνει μέτρα για την αντιμετώπιση της παράνομης μετανάστευσης, πράγμα που συνήθως κρίνεται από το αν η χώρα εμφανίζει μεγάλη εισροή παράνομων μεταναστών, σε κάποια δεδομένη χρονική περίοδο, τέτοια που να αναδεικνύεται σε πρόβλημα 144. Τα μέτρα αυτά μπορεί να είναι ποινές ή πρόστιμα για τους εργοδότες που απασχολούν παράνομους μετανάστες, διαδικασίες απέλασης, συστήματα εντοπισμού των ληξιπρόθεσμων θεωρήσεων διαμονής, βελτίωση των συνοριακών ελέγχων κ.α.. Κάποιες χώρες μάλιστα, προχώρησαν στην παραχώρηση αμνηστίας σε παράνομους μετανάστες, ως ένα είδος ευεργετικού μέτρου. Η παρατήρηση του μεταναστευτικού φαινομένου κάνει εμφανή την απαραίτητη διασύνδεσή του με άλλες εφαρμοζόμενες κρατικές πολιτικές, έτσι ώστε να επιτευχθεί η αποτελεσματική παρακολούθηση και ο απαραίτητος έλεγχός του, αλλά και να μπορέσει να λειτουργήσει ως εργαλείο άσκησης των συναφών ή συνδεόμενων με αυτή πολιτικών. Τέτοιες είναι η πληθυσμιακή, η οικονομική, η αναπτυξιακή, η εξωτερική ή η πολιτική ασφάλειας μιας χώρας, κάθε μία από αυτές για διαφορετικούς λόγους. Η πληθυσμιακή πολιτική άπτεται της μεταναστευτικής στο βαθμό που η μετανάστευση χρησιμοποιείται ως βαρόμετρο για τον έλεγχο της πληθυσμιακής αύξησης ή μείωσης ενός έθνους. Όσον αφορά στην οικονομική 144 Για παράδειγμα στις ΗΠΑ, κατά τη δεκαετία του '80, η μεταναστευτική πολιτική επικεντρώθηκε στην αντιμετώπιση της παράνομης μετανάστευσης, αφού διαπίστωσε την εισροή μεγάλου αριθμού παράνομων μεταναστών, που υπολογίσθηκαν γύρω στα 3,5 εκατομμύρια άτομα, Βλ. International Organization of Migration (IOM), Overview for International Migration, Chapter Four, National Migration Policies, σ. 67, ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 55

58 πολιτική, ήδη έχει γίνει αναφορά για τις οικονομικές επιπτώσεις ή και επιδιώξεις που συνεπάγεται η ρύθμιση της εισροής ή εκροής μεταναστών στην οικονομία μιας χώρας 145. Αντίστοιχα η αναπτυξιακή πολιτική - που εκ των πραγμάτων συνδέεται και με την οικονομία - σχετίζεται με τη μεταναστευτική στο βαθμό που αφορά, για παράδειγμα την ρύθμιση των όρων και την παροχή αναπτυξιακής βοήθειας για τον επαναπατρισμό προσφύγων ή μεταναστών, που αποσκοπεί αφενός στην αποφόρτιση των μεταναστευτικών πιέσεων στις χώρες υποδοχής και αφετέρου στην επιστροφή πολύτιμου εργατικού δυναμικού στις χώρες προέλευσης. Επίσης, η μετανάστευση, πολύ συχνά, εμπλέκεται στην άσκηση εξωτερικής πολιτικής, αφού μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως μέσο εξυπηρέτησης συγκεκριμένων συμφερόντων και σύναψης απαραίτητων για τις εθνικές, πολιτικές ή οικονομικές επιδιώξεις, συμμαχιών. Τέλος, ο έλεγχος των μεταναστευτικών ροών, ιδιαίτερα σε περιόδους αυξημένης ή κατακόρυφης ανόδου της εισροής αλλοδαπών - για παράδειγμα εξαιτίας καθεστωτικών αλλαγών, πολέμων ή οικονομικής κρίσης σε γείτονες χώρες - έχει άμεση σύνδεση με πολιτικές ασφάλειας, που καλούνται να προστατέψουν μια χώρα από τις επιπτώσεις τέτοιων έκρυθμων περιστάσεων, δεδομένου ότι οι επιπτώσεις τους στην οικονομική, κοινωνική και πολιτική σταθερότητα μπορεί να είναι σοβαρές 146. Τα παραπάνω εμφανίζουν ένα σύνθετο και πολυδιάστατο πλέγμα όσον αφορά στην διαμόρφωση και άσκηση πολιτικής για τη μετανάστευση, καθώς απαιτείται μια πολυπαραγοντική προσέγγιση, που θα λαμβάνει υπόψη της επιπτώσεις σε πολλούς τομείς της κρατικής αρμοδιότητας και μέριμνας, με απαραίτητη τη προβολή των επιπτώσεων αυτών στο μέλλον και τις ενδεχόμενες αλλαγές που πρόκειται να επέλθουν. Παράλληλα, η διεθνής κοινωνία θέτει όρους και κανόνες που είναι επιβεβλημένο να ενσωματωθούν στις μεταναστευτικές πολιτικές, στο όνομα του ανθρωπισμού και του σεβασμού των δικαιωμάτων του ανθρώπου. Όλα αυτά οδηγούν στο 145 Για παράδειγμα ο Καναδάς εφαρμόζει συγκεκριμένο σύστημα καταγραφής πόντων (point system) που ευνοεί άτομα με συγκεκριμένα χαρακτηριστικά, τα οποία αντανακλούν τις ανάγκες της καναδικής αγοράς εργασίας. Βλ. "Immigration Policy, Assimilation of Immigrants and Natives' Sentiments Towards Immigrants: Evidence from 12 OECD Countries", by Th. K. Bauer, M. Lofstrom, K. F. Zimmermann, The Center for Comparative Immigration Studies (CCIS), University of California, Working Paper No. 33, April 2001, σ Βλ. Βλ. International Organization of Migration (IOM), Overview for International Migration, Chapter Four, National Migration Policies, σ , ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 56

59 συμπέρασμα ότι δεν υπάρχουν στεγανά στο σχεδιασμό μιας τέτοιας πολιτικής και άρα δεν υπάρχουν και οι ανάλογες εγγυήσεις επιτυχίας. Για το λόγο αυτό, κρίνεται απαραίτητη η ευελιξία και προσαρμοστικότητα των μέτρων και πρακτικών που, κάθε φορά, θεσπίζονται. Στο παραπάνω πλαίσιο, μια συνοπτική συγκριτική παρουσίαση των εφαρμοζόμενων μεταναστευτικών πολιτικών στα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, θα διευκολύνει την παρουσίαση της κατάστασης σήμερα στις χώρες αυτές, καθώς και θα προβάλει τις τάσεις που επικρατούν, οι οποίες συνδέονται άμεσα και με το αίτημα για εναρμόνιση στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 2.2 Οι Μεταναστευτικές Πολιτικές των Χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης Οι πολιτικές που αναπτύσσονται στις ευρωπαϊκές χώρες ποικίλουν ανάλογα με το, ιστορικά οικονομικά και πολιτισμικά προσδιοριζόμενο, μεταναστευτικό τους παρελθόν, αλλά και τις αντίστοιχες προσδοκίες που αναπτύσσουν για το μέλλον. Σύμφωνα με μια ταξινόμηση, κριτήριο ομαδοποίησης είναι ο τρόπος με τον οποίο η χώρα υποδοχής αντιμετωπίζει τον εαυτό της και ανάλογα διαμορφώνει την μεταναστευτική της πολιτική 147. Έτσι, εμφανίζονται πολιτικές που εκφράζουν την προώθηση μιας πολυπολιτισμικής κοινωνίας (π.χ. Σουηδία), ώστε μακροπρόθεσμα να επιτυγχάνεται η ενσωμάτωση των μεταναστών σε μια κοινωνία που και η ίδια ταυτόχρονα διαφοροποιείται. Οι χώρες υποδοχής της Δυτικής Ευρώπης με κύριο εκπρόσωπο την Γερμανία εφαρμόζουν απόλυτα ελεγχόμενες πολιτικές, που αποσκοπούν στην κάλυψη των αναγκών τους σε εργατική δύναμη και χαρακτηρίζονται από την προσωρινότητα παραμονής του φιλοξενούμενου αλλοδαπού-εργάτη. Η Ελβετία ακολουθεί ένα διαφορετικό πρότυπο αυτό της εναλλαγής (rotation) του μεταναστευτικού πληθυσμού- που αποβλέπει στο " να της εξασφαλίσει την κάλυψη των κενών στην αγορά εργασίας με παράλληλη εξασφάλιση μηδενικής αύξησης του (συνολικού) 147 Για την εν λόγω ταξινόμηση βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 57

60 μεταναστευτικού πληθυσμού της " 148. Χώρες όπως η Μ. Βρετανία, η Γαλλία και η Ολλανδία, παρουσιάζουν ομοιότητα, όσον αφορά στο αποικιοκρατικό παρελθόν τους, εμφανίζουν όμως, διαφοροποιήσεις στο περιεχόμενο των ασκούμενων πολιτικών. Κοινό χαρακτηριστικό σε όλες, είναι η πιο ευνοϊκή αντιμετώπιση των μεταναστών που προέρχονται από τις αποικίες, σε σχέση με μετανάστες από άλλες χώρες. Οι χώρες τέλος, της Νοτίου Ευρώπης Ιταλία, Ελλάδα, Πορτογαλία Ισπανία μετατρέπονται στις "νέες χώρες υποδοχής", από το τέλος της δεκαετίας του '80 όπως ήδη σημειώνεται παραπάνω, αναπτύσσοντας έτσι, για πρώτη φορά, αυτοτελή μεταναστευτική πολιτική 149. (i) Θεσμικό πλαίσιο και διοικητική πρακτική - Βασικές Παράμετροι Παρόλη την ποικιλομορφία των θεσμικών πλαισίων και διοικητικών πρακτικών για τη μετανάστευση στα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης εντοπίζονται και σημαντικές ομοιότητες στις πολιτικές που εφαρμόζουν. Καταρχήν, θα πρέπει να διακριθούν οι ασκούμενες πολιτικές για τους οικονομικούς μετανάστες 150 από αυτές για τους πρόσφυγες και τους αιτούντες άσυλο, καθότι, για τις μεν πρώτες κάθε κράτος έχει σημαντική ευχέρεια στο καθορισμό του περιεχομένου και των παραμέτρων, ενώ για τις δε δεύτερες υφίστανται δεσμεύσεις του διεθνούς δικαίου που περιορίζουν τον βαθμό αυτονομίας. Οικονομική Μετανάστευση Όσον αφορά στις ευρωπαϊκές πολιτικές για την οικονομική μετανάστευση 151, βασικό κοινό χαρακτηριστικό στοιχείο είναι ότι όλα τα 148 Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ Βλ. Λ. Μ. Μουσούρου (1991), σ Σημειώνεται ότι στους εν λόγω οικονομικούς μετανάστες δεν συμπεριλαμβάνονται εκείνοι που προέρχονται από τα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το καθεστώς των οποίων ρυθμίζεται από το κοινοτικό δίκαιο και διέπεται από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, στο πλαίσιο της διαμόρφωση ενιαίας, κοινής αγοράς εντός των ορίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 151 Τα παρακάτω στοιχεία προκύπτουν από μελέτη που πραγματοποιήθηκε με εντολή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Τομέας Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων), με θέμα την υποδοχή υπηκόων τρίτων χωρών στα κράτη-μέλη της ΕΕ με σκοπό την εξαρτημένη ή ανεξάρτητη απασχόληση. Η μελέτη συγκέντρωσε στοιχεία και ανέλυσε και συνέκρινε το νομικό και διοικητικό πλαίσιο στα κράτη-μέλη. Διενεργήθηκε στην περίοδο από 8 Νοεμβρίου 1999 έως 15 Μαίου 2000 και αναφέρεται στην υφιστάμενη κατάσταση, όπως αυτή αποτυπώνεται έως την 31 Μαρτίου Βλ. Admission of Third Country Nationals for Paid ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 58

61 κράτη μέλη συνδέουν στενά την είσοδο αλλοδαπών στο έδαφός τους με την αγορά εργασίας, κάνοντας μάλιστα διάκριση μεταξύ της ανεξάρτητης και εξαρτημένης εργασίας. Τα ισχύοντα νομικά πλαίσια επιπλέον, αντανακλούν γενικά, πολιτικές περιορισμού της οικονομικής μετανάστευσης, παρόλο που ενσωματώνουν προβλέψεις που τους επιτρέπουν ευελιξία σε περιπτώσεις εμφάνισης ελλείμματος στην εγχώρια αγορά εργασίας 152. Σε πολλές, μάλιστα, περιπτώσεις υπερισχύουν του υφιστάμενου γενικού νομικού πλαισίου, κάποιες διμερής συμφωνίες, που αφορούν συγκεκριμένες ομάδες προσώπων 153. Οι άδειες παραμονής και εργασίας αποτελούν, για όλα σχεδόν τα κράτη-μέλη, ξεχωριστό τίτλο, ο οποίος μάλιστα εκδίδεται από διαφορετική αρχή, ενώ υπάρχουν διαφορετικοί τύποι, ανάλογα με τη διάρκεια ισχύος (από την προσωρινή έως τη μόνιμη άδεια). Τα κριτήρια χορήγησής τους, σε κάθε περίπτωση, βασίζονται κυρίως στη πρόγνωση του κατά πόσο ο υποψήφιος μετανάστης θα μπορέσει να εξασφαλίσει τα οικονομικά και άλλα μέσα, ώστε να είναι αυτάρκης. Η διάρκεια των προσωρινών αδειών εργασίας τους ποικίλει ανάλογα με τους συγκεκριμένους τύπους απασχόλησης ή τις συμβάσεις εργασίας που ενδεχομένως συνάπτονται. Ένας γενικός κανόνας είναι ότι η διάρκεια δεν μπορεί να υπερβαίνει αυτή της άδειας διαμονής Employment or Self-employment Activity, ECOTEC Research & Consulting on behalf of the European Commission (DG Justice and Home Affairs), Belgium, Για περισσότερα αποτελέσματα της προαναφερόμενης έρευνας βλ. Παράρτημα ΧΙ 152 Για παράδειγμα η εποχιακή εργασία επιτρέπεται σε όλα τα κράτη-μέλη, ενώ η πρόσβαση ειδικά εξειδικευμένου προσωπικού στην εγχώρια αγορά εργασίας είναι γενικά ευκολότερη. Επίσης, ομάδες ειδικών επαγγελμάτων, όπως δημοσιογράφοι, ερευνητές ή καλλιτέχνες απολαμβάνουν ιδιαίτερο καθεστώς, με απλουστευμένες και λιγότερο απαιτητικές διαδικασίες έκδοσης άδειας εργασίας (σε πολλές περιπτώσεις μάλιστα απαλλάσσονται εντελώς από την απαίτηση αυτή) 153 Τέτοια συμφωνία έχει συναφθεί μεταξύ Ελλάδας και Ελβετίας και προβλέπει ότι «οι Ελβετοί υπήκοοι, οι οποίοι αποδεδειγμένα διαμένουν κανονικώς και αδιαλείπτως στην Ελλάδα επί πέντε έτη, έχουν αφενός μεν το άνευ όρων και αορίστου διαρκείας δικαίωμα διαμονής σε όλη την Ελληνική επικράτεια και αφετέρου το δικαίωμα αλλαγής κατοικίας, εργοδότου και επαγγέλματος, πλην εκείνων των οποίων η άσκηση επιφυλάσσεται κατά το νόμο εις τους Έλληνες υπηκόους, και του δικαιώματος να μεταπηδούν ελεύθερα από εξαρτημένη εργασία σε ελεύθερο επάγγελμα και αντιστρόφως. Αποκτούν, μετά από αίτησή τους, άδεια διαμονής διάρκειας ισχύος δέκα ετών, που ανανεώνεται αυτομάτως για όμοιες χρονικές περιόδους. (Υ.Α. Φ. 0544/2/ΑΣ 270/Μ. 4113, Εξωτερικών, Εργασίας και Δημ. Τάξεως, της 12/ , με την οποία εγκρίθηκε η Συμφωνία μεταξύ Ελλάδος και Ελβετίας, έναρξη ισχύος ), Βλ. Σπ. Βλ. Βρέλλης (1999), σ. 49. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι ακόμη και με τον νέο νόμο για τη μετανάστευση του 2001, οι επί μακρόν διαμένοντες λαμβάνουν αυτό το καθεστώς μετά την έλευση δεκαετίας (με τον παλαιότερο νόμο ίσχυε η δεκαπενταετία), βλ. ν. 1975/1991, ΦΕΚ 184, τ. Α και ν. 2910/2001, ΦΕΚ 91, τ. Α ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 59

62 (εξαίρεση αποτελεί η Ολλανδία, όπου η άδεια εργασίας μπορεί να εκδοθεί με διάρκεια έως 3 έτη, ενώ ή άδεια διαμονής πρέπει να ανανεώνεται κάθε χρόνο). Η Ιταλία επίσης, είναι η μοναδική χώρα που επιτρέπει την μετατροπή της άδειας για την άσκηση ανεξάρτητης εργασίας σε άδεια για εξαρτημένη εργασία και αντίστροφα. Η βασική προσπάθεια αντιμετώπισης της παράνομης μετανάστευσης έρχεται με την ισχυροποίηση της ποινικής αντιμετώπισης των διακινητών προσώπων, σε όλα σχεδόν τα ευρωπαϊκά κράτη 154, την σύναψη διακρατικών συμφωνιών για τον έλεγχο της παράνομης μετανάστευσης 155, την εντατικοποίηση των ελέγχων και την πραγματοποίηση, ακόμη και μαζικών απελάσεων 156. Η αντιμετώπιση της παράνομης μετανάστευσης είναι, σε όλα τα κράτη-μέλη, ποινικά αντιμετωπίσιμη, καθώς και η παράνομη απασχόληση των μεταναστών (η οποία αντιμετωπίζεται συνήθως με την επιβολή προστίμων στους εργοδότες). Η απέλαση προβλέπεται σε περιπτώσεις παράνομης εισόδου και διαμονής, όμως λαμβάνονται υπόψη, ως αποτρεπτικοί της απέλασης παράγοντες, τόσο η ύπαρξη καταλύματος όσο και το οικογενειακό καθεστώς του μετανάστη. Παρόλες τις ομοιότητες που εμφανίζουν οι μεταναστευτικές πολιτικές των ευρωπαϊκών χωρών, υπάρχουν και σημαντικές διαφοροποιήσεις. Έτσι, η Αυστρία, η Ελλάδα, η Ιταλία και η Ισπανία εφαρμόζουν αναλογικά συστήματα για τη μετανάστευση, δηλαδή συστήματα που ρυθμίζουν την πρόσβαση στην αγορά εργασίας σύμφωνα με ετήσιες αναλογίες η ειδικές ρυθμίσεις (quota systems). Το σύστημα της Αυστρίας περιορίζει τον αριθμό των αδειών 154 Για παράδειγμα, Ισπανία, το Βέλγιο, η Ελλάδα, η Σουηδία που προχώρησαν σε αλλαγές του κανονιστικού πλαισίου αναφορικά με τη διακίνηση προσώπων. 155 Το Μάιο του 2000, το Βέλγιο, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Γαλλία συμφώνησαν στους όρους για κοινή δράση στην πρόληψη της παράνομης μετανάστευσης προς το Ηνωμένο Βασίλειο, μέσω της σιδηροδρομικής γραμμής Eurostar, σύμφωνα με την οποία οι οδηγοί οχημάτων θα έχουν προσωπική ευθύνη αν διαπιστωθεί ότι προσπαθούν να εισάγουν παράνομους μετανάστες στο Ηνωμένο Βασίλειο. Στους οδηγούς φορτηγών θα επιβάλλεται πρόστιμο αγγλικών λιρών, όταν ανακαλύπτονται λαθρομετανάστες στα οχήματά τους. Βλ. "Trends in International Migration", OECD Annual Report, 2001, σ Η ένταση του προβλήματος της παράνομης μετανάστευσης φαίνεται, επί παραδείγματι, από το γεγονός ότι στην Ελλάδα μόνο, κατά το έτος 1998, σχεδόν παράνομοι μετανάστες έλαβαν τελικά λευκή κάρτα, ώστε να μπορέσουν να ενταχθούν νόμιμα στην αγορά εργασίας, ενώ το 1999, σχεδόν ξένοι απελάθηκαν (8.000 άτομα περισσότερα από το προηγούμενο έτος), η πλειοψηφία των οποίων προερχόταν από χώρες των Βαλκανίων. Επίσης, τα τελευταία πέντε έτη πάνω από ένα εκατομμύριο Αλβανοί απελάθηκαν. Βλ. "Trends in International Migration", OECD Annual Report, 2001, σ. 80 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 60

63 εργασίας, στους αναγκαίους για την εγχώρια οικονομία μετανάστες (προβλέπει όμως, και μια σειρά εξαιρέσεων για συγκεκριμένες ομάδες, όπως για παράδειγμα για τους εποχιακούς εργάτες). Η Ελλάδα, με κοινή απόφαση των Υπουργείων Εξωτερικών και Εργασίας, αποφασίζει κάθε έτος για τον αριθμό των αδειών που θα χορηγηθούν, για κάθε χώρα προέλευσης, επάγγελμα και ελληνική περιφέρεια. Στην Ιταλία, η αναλογία αποφασίζεται με υπουργικό διάταγμα, στη βάση της επικρατούσας κατάστασης κατά το προηγούμενο έτος 157. Τέλος, στη Γερμανία μόνο οι φιλοξενούμενοι εργάτες εντάσσονται στο σύστημα αναλογιών, ενώ οι συμβασιούχοι και οι εργάτες που καθημερινά διασχίζουν τα σύνορα για να εργαστούν σε γερμανικές επιχειρήσεις και επιστρέφουν (commuters), εισέρχονται στη βάση διμερών συμφωνιών. Τα μισά από τα κράτη-μέλη (Δανία, Φιλανδία, Γαλλία, Ελλάδα, Ιταλία, Λουξεμβούργο, Πορτογαλία και Ηνωμένο Βασίλειο) ρυθμίζουν τα ζητήματα μετανάστευσης με μία νομοθετική πράξη, ενώ οι υπόλοιπες χρησιμοποιούν τουλάχιστον δύο (π.χ. νομοθέτημα για τους αλλοδαπούς και διαφορετικό νομοθέτημα για την απασχόλησή τους) 158. Μεγάλη διαφοροποίηση εντοπίζεται όσον αφορά στα λεπτομερή κριτήρια καταλληλότητας για την χορήγηση αδείας παραμονής και εργασίας, καθώς και στη διάρκειά τους 159. Η κυριότερη προϋπόθεση, που είναι κοινή για όλα τα κράτη μέλη, είναι η νομιμότητα της εισόδου, ενώ παράλληλα η ύπαρξη της άδειας εργασίας τίθεται ανεξαιρέτως ως προϋπόθεση για την άσκηση κάποιου επαγγέλματος, προφανώς με στόχο τον έλεγχο της εργασίας των μεταναστών. Ακόμη, κοινές προβλέψεις αποτελούν οι ίσες εργασιακές συνθήκες, η ίση αμοιβή και η κοινωνική ασφάλιση. Κάποια κράτη-μέλη βασίζονται στην αρχή ότι οι μετανάστες καλύπτουν συγκεκριμένες θέσεις εργασίας, εφόσον 157 Η μεγαλύτερη αναλογία επιφυλάσσεται για την εξαρτημένη απασχόληση, η δεύτερη σε αριθμό για τις διμερείς συμφωνίες μεταξύ Ιταλίας και άλλων χωρών, ένα 3% των αδειών εργασίας δίδεται στην ανεξάρτητη απασχόληση, ενώ δάσκαλοι οικιακό προσωπικό, εκπαιδευόμενοι, καλλιτέχνες και άλλες ομάδες δεν περιλαμβάνονται σε αυτό το σύστημα. 158 Οι νόμοι που καθορίζουν το δικαίωμα εισόδου σε κάθε χώρα μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης συγκεντρωτικά αναφέρονται στο Παράρτημα XI, Πίνακας Για λεπτομερή στοιχεία της διοικητικής πρακτικής σε σχέση με τους τύπους αδειών διαμονής και εργασίας, τις εξαιρέσεις από τις απαιτήσεις των αδειών εργασίας και την διευκόλυνση που παρέχεται σε σχέση με την πρόσβαση στην αγορά εργασίας βλ. Παράρτημα XI - Πίνακες 2, 3, 4 και 5, αντίστοιχα ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 61

64 μόνο δεν υπάρχει διαθέσιμο εργατικό δυναμικό της εθνικότητας της χώρας αυτής ή κάποιου άλλου κράτους-μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Αυστρία, Βέλγιο, Δανία, Γαλλία, Γερμανία, Ιρλανδία, Λουξεμβούργο, Ολλανδία και Πορτογαλία). Σημαντικό στοιχείο είναι ότι πολλές χώρες εφαρμόζουν ιδιαίτερα αυστηρούς κανόνες όσον αφορά στη σχέση των δικαιωμάτων αυτών και της απασχόλησης. Έτσι, για παράδειγμα, στην Ολλανδία ο προσωρινός μετανάστης που θα απολυθεί με δική του υπαιτιότητα, κινδυνεύει να χάσει την άδεια διαμονής, ενώ στην Αυστρία μπορεί να απελαθεί υπήκοος τρίτης χώρας που διαμένει στη χώρα λιγότερο από 8 έτη και είναι άνεργος για ένα χρόνο αδιάλειπτα. Όσον αφορά στις άδειες εργασίας, η Αυστρία, Φιλανδία, Γαλλία, Γερμανία, Λουξεμβούργο, Ολλανδία, Σουηδία και Ηνωμένο Βασίλειο επιτρέπουν την ανεξάρτητη απασχόληση μέσω της άδειας διαμονής, χωρίς να απαιτείται επιπλέον ειδική άδεια εργασίας, όπως συμβαίνει στις υπόλοιπες χώρες. Οι προσωρινές άδειες εργασίας συνδέονται με την άσκηση συγκεκριμένου επαγγέλματος με συγκεκριμένο εργοδότη, εκτός από το Βέλγιο, την Φιλανδία, την Πορτογαλία, τη Σουηδία και το Ηνωμένο Βασίλειο, όπου η αλλαγή εργοδότη επιτρέπεται, μετά τη διέλευση κάποιας χρονικής περιόδου, όχι όμως και η αλλαγή επαγγέλματος. Στην Αυστρία προβλέπεται το δικαίωμα για αίτηση αλλαγής επαγγέλματος, μετά ένα χρόνο από την έκδοση της αρχικής άδειας εργασίας, επιτρέποντας έτσι την αναζήτηση εργασίας σε όλη τη χώρα. Διαφορετικά ρυθμίζεται η οικογενειακή επανένωση, για παράδειγμα όσον αφορά στα όρια ηλικίας, τα μέλη της οικογένειας που καλύπτονται, το δικαίωμα εργασίας των μελών κ.α. Για παράδειγμα σε μερικές χώρες, όπως το Βέλγιο, τα μέλη της οικογένειας δικαιούνται να εργαστούν στην οικογενειακή επιχείρηση από την αρχή της διαμονής τους, αν αυτή είναι η μόνη κερδοφόρα δραστηριότητά τους. Αντίθετα, η οικογενειακή επανένωση προβλέπεται σε εξαιρετικές περιπτώσεις, όταν υπάρχει μόνιμη άδεια εργασίας /διαμονής (για παράδειγμα σε ομάδες εξειδικευμένων επαγγελματιών) και μόνο για τη σύζυγο και τα παιδιά. Μάλιστα, η σύζυγος δεν έχει επαγγελματικά δικαιώματα. Δικαίωμα ψήφου παραχωρούν μόνο η Δανία, Φιλανδία, Ολλανδία και Σουηδία, για τις δημοτικές εκλογές, αλλά ο απαιτούμενος προηγούμενος ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 62

65 χρόνος διαμονής διαφέρει (δύο, τρία ή πέντε έτη). Στην Ιταλία, μερικοί δήμοι παρεχώρησαν δικαίωμα ψήφου σε ξένους μετά από δημοψήφισμα, όπως η Ρώμη (μετά από πέντε έτη παραμονής). Σύντομα τέτοιο δικαίωμα θα παραχωρήσουν η Ισπανία και το Βέλγιο. Στο Λουξεμβούργο, σε όποιο δήμο οι ξένοι αντιπροσωπεύουν πάνω από το 20% του πληθυσμού, μπορούν αν ιδρύσουν συμβουλευτική επιτροπή αλλοδαπών, ώστε να εκπροσωπούνται τα συμφέροντά τους σε τοπικό επίπεδο. Τέλος, στις περισσότερες περιπτώσεις τα θεσμικά όργανα που είναι υπεύθυνα για την εφαρμογή των διαδικασιών εισόδου των μεταναστών είναι συνήθως τα Υπουργεία Εσωτερικών (όπου λειτουργεί συγκεκριμένο γραφείο αλλοδαπών) για την έκδοση της άδειας παραμονής και το Υπουργείο Εργασίας για την έκδοση της άδειας εργασίας. Στην περίπτωση της Ιρλανδίας, του Λουξεμβούργου και της Ολλανδίας αρμόδια είναι τα Υπουργεία Δικαιοσύνης, ενώ η Ισπανία έχει θεσπίσει Διακυβερνητική Επιτροπή. Πρόσφυγες και Αιτούντες Άσυλο Η ανάπτυξη συγκεκριμένης πολιτικής για τους πρόσφυγες και τους αιτούντες άσυλο στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης ήλθε, όπως ήδη έχει αναφερθεί, ως αποτέλεσμα των συγκεκριμένων διεθνών πολιτικών, οικονομικών, θρησκευτικών και άλλων εξελίξεων μετά τη δεκαετία του '60, τόσο στην Μέση Ανατολή και τις διάφορες αφρικανικές χώρες, όσο και στον ευρωπαϊκό χώρο, ειδικότερα μετά το τέλος του Ψυχρού Πολέμου, αλλά και την κατάρρευση των κομμουνιστικών κρατών της Ανατολικής Ευρώπης. Οι σύγχρονες πολιτικές που σχετίζονται με την αντιμετώπιση των προσώπων που ζητούν άσυλο ή την απόδοση του καθεστώτος του πρόσφυγα, καταρχήν καθορίζονται από διεθνείς συμβάσεις και ιδιαίτερα τη Σύμβαση της Γενεύης του Παρόλα αυτά, πολλά ζητήματα, που αφορούν κυρίως τις διαδικασίες πάνω σε διαφορετικές όψεις του ζητήματος, εμφανίζουν αρκετή ποικιλομορφία στα διάφορα κράτη-μέλη 160. Οι διαφοροποιήσεις αυτές 160 Τα στοιχεία που αναφέρονται παρακάτω, σχετικά με τη συγκριτική παρουσίαση των διαδικασιών απονομής του καθεστώτος του πρόσφυγα και χορήγησης ασύλου προέρχονται από έρευνα που διεξήχθη για λογαριασμό της Γενικής Διεύθυνσης Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, βλ. "Study on the legal framework and administrative practices in the Member States of the European Communities regarding reception conditions for persons seeking international protection", Final Report - Part A: Comparative Analysis of Reception Conditions for Persons seeking protection in the Member ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 63

66 οφείλονται στην διαφορετική ιστορική διαδρομή και τις παραδόσεις των κρατών-μελών, οι οποίες αντανακλούνται, όπως είναι φυσικό και στο σύστημα χορήγησης ασύλου. Η ιδεολογία και η ιστορία σαφώς καθορίζουν το πώς συμπεριφέρεται ένα κράτος απέναντι στους αιτούντες διεθνή προστασία, από τη στιγμή που προσδιορίζει τελικά, το αξιακό και ιδεολογικό περιεχόμενο του θεσμικού πλαισίου που διαμορφώνει 161. Επίσης, η γεωγραφική θέση και η κατάσταση στα εξωτερικά σύνορα επηρεάζουν άμεσα το κατά πόσο η συγκεκριμένη χώρα θα είναι ευκολότερα προσβάσιμη για τους αιτούντες προστασία. Γενικότερα, η κρατική οργάνωση και η διοικητική λειτουργία, παίζουν αποφασιστικό ρόλο στο είδος της παρεχόμενης κοινωνικής πρόνοιας. Έτσι, οι χώρες της Βόρειας Ευρώπης, που έχουν μεγαλύτερη παράδοση στα ζητήματα κοινωνικής προστασίας, εκφράζουν αυτή τη παράδοση και στο σύστημα χορήγησης ασύλου, η οποία αντανακλάται παράλληλα και στη δέσμη των δικαιωμάτων που χορηγούνται στους αιτούντες άσυλο. Οι σημαντικές πιέσεις που δέχονται τις τελευταίες τρεις δεκαετίες τα ευρωπαϊκά συστήματα χορήγησης ασύλου έχουν οδηγήσει σε, συχνά αλλεπάλληλες, αναθεωρήσεις τους. Μεταξύ του 1998 και 2000, οι δεκατρείς από τις δεκαπέντε χώρες συμπλήρωσαν ή αναθεώρησαν εξολοκλήρου το νομικό τους πλαίσιο 162. Οι προσαρμογές αναφέρονται τόσο στις διαδικασίες χορήγησης 163, εισάγοντας συμπληρωματικούς τύπους στο καθεστώς προστασίας, όσο και στα κοινωνικά δικαιώματα των ατόμων που υποβάλλονται στις διαδικασίες αυτές. Η Γαλλία, Ιταλία, Δανία, Φιλανδία και States of the European Union, November 2000, on the behalf of DG for Justice and Home Affairs, carried out by PLS RAMBOLL Management, European Community Λεπτομερή αποτελέσματα της εν λόγω έρευνας παρατίθενται στο Παράρτημα XII 161 Για παράδειγμα, η Γερμανία, εξαιτίας του ιδιαίτερου ρόλου της στον Β' Παγκόσμιο Πόλεμο, μεταπολεμικά ανέπτυσσε φιλελεύθερες πολιτικές, ως αντιστάθμισμα για τις πρακτικές του παρελθόντος και εγγύηση για το μέλλον. 162 Όμως και μια δέκατη τέταρτη χώρα, η Σουηδία βρίσκεται στη φάση προτάσεων για αλλαγές στον νόμο περί αλλοδαπών, οι οποίες συζητούνται στη Βουλή και αναμένεται να εφαρμοστούν σύντομα, άρα μόνο η Ιταλία δεν έχει προχωρήσει σε μεγάλες προσαρμογές του νομικού της πλαισίου. 163 Οι χώρες που τροποποίησαν ή αναθεώρησαν τις διαδικασίες χορήγησης ασύλου από το 1998 είναι το Λουξεμβούργο, η Δανία, η Ολλανδία, η Φιλανδία, η Ιρλανδία, η Πορτογαλία και το Ηνωμένο Βασίλειο. Σημειώνεται ότι και στην Ελλάδα, το έτος 2001 (μετά την ολοκλήρωση της παρούσας έρευνας), πραγματοποιήθηκε αναθεώρηση του νομοθετικού πλαισίου περί αλλοδαπών, με τον νέο νόμο 2910/2001, στον οποίο περιλαμβάνονται και οι προβλέψεις για τους αιτούντες άσυλο. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 64

67 Λουξεμβούργο υιοθέτησαν αλλαγές στα είδη του καθεστώτος που αναγνωρίζουν, ενώ όσον αφορά στα κοινωνικά δικαιώματα κατά την φάση προ της χορήγησης ασύλου, αυτά αναθεωρήθηκαν κατά κύριο λόγο στο Ηνωμένο Βασίλειο, την Ελλάδα, τη Δανία, τη Γερμανία, την Ολλανδία και σε μικρότερο βαθμό την Φιλανδία. Η κυρίαρχη τάση στις αναθεωρήσεις αυτές είναι ο περιορισμός των δικαιωμάτων, με χαρακτηριστικό παράδειγμα την Γερμανία, η οποία περιόρισε τις κοινωνικές παροχές τρεις φορές από το Συγκεκριμένα, διαφοροποιήσεις εμφανίζονται στις διαδικασίες που λαμβάνουν χώρα κατά την άφιξη των προσώπων που ζητούν προστασία. Έτσι, σε πολλά κράτη-μέλη, εάν η αναγνώριση του καθεστώτος ζητηθεί στα εξωτερικά σύνορα, τότε υπάρχει η τάση περισσότερων συνοριακών ελέγχων και μεγαλύτερης χρήσης των διαδικασιών επίσπευσης, οι οποίες πρέπει να ολοκληρωθούν για να εισέλθει το άτομο στο έδαφος της χώρας 164. Μέχρι να γίνει αυτό τα άτομα τίθενται σε περιορισμό ή κρατούνται σε χώρους αναμονής. Στη Δανία και τη Σουηδία οδηγούνται απευθείας σε ειδικά κέντρα υποδοχής. Σε κάποια κράτη, αν το άτομο ήδη βρίσκεται στο εσωτερικό της χώρας, θα πρέπει με ίδια πρωτοβουλία να παρουσιαστεί ως αιτών άσυλο, μέσα σε συγκεκριμένο χρονικό περιθώριο 165. Στις περισσότερες χώρες οι αιτούντες οδηγούνται απευθείας σε κέντρα υποδοχής 166, όπου τους παρέχεται πληροφόρηση για τη διαδικασία, επίσης, τροφή και ιατρική περίθαλψη. Γενικά, η διανομή τους γίνεται ανάλογα με την ικανότητα στέγασης που διαθέτει η κάθε χώρα 167. Οι διαδικασίες επίσπευσης 168 εφαρμόζονται από όλα σχεδόν τα κράτημέλη 169, αν και εμφανίζουν και αυτές διαφοροποιήσεις. Έτσι, στη Δανία και τη 164 Αυτή η διαδικασία εφαρμόζεται στο Ηνωμένο Βασίλειο, τη Πορτογαλία, την Ολλανδία και την Γερμανία. 165 Το περιθώριο αυτό στο Βέλγιο, για παράδειγμα είναι 8 εργάσιμες ημέρες από την άφιξη, ενώ το Ηνωμένο Βασίλειο, εμφανίζοντας περισσότερο αυστηρό πλαίσιο, ορίζει τις 48 ώρες, ειδάλλως χάνεται το δικαίωμα αίτησης για χορήγηση της προβλεπόμενης κρατική βοήθειας. 166 Η Ιρλανδία, το Ηνωμένο Βασίλειο, η Γερμανία, το Βέλγιο και το Λουξεμβούργο, στοχεύουν στο να διασκορπίζουν εξαρχής τους αιτούντες άσυλο στη χώρα. 167 Για τις αντίστοιχες εγκαταστάσεις των Κέντρων Υποδοχής και Στέγασης, που υπάρχουν σε κάθε κράτος-μέλος βλ. Παράρτημα ΧΙΙ Πίνακας 3, 4, αντίστοιχα 168 Τέτοιες διαδικασίες εφαρμόζονται σε εξαιρετικές περιπτώσεις, για παράδειγμα σε προδήλως αβάσιμες αιτήσεις, σε περιπτώσεις που η τρίτη χώρα ή η χώρα προέλευσης κρίνονται ασφαλής, περιπτώσεις που καλύπτονται από την Σύμβαση του Δουβλίνου και όταν το πρόσωπο που ζητά άσυλο θεωρείται ότι είναι απειλή για τη δημόσια τάξη. Οι διαφορές που εισάγουν σε σχέση με τις συνήθεις διαδικασίες αφορούν κυρίως τη μείωση των χρονικών ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 65

68 Φιλανδία δεν υπάρχει δικαίωμα προσφυγής κατά την εφαρμογή αυτών των διαδικασιών (αν και προβλέπονται άλλα μέτρα για τη προστασία των δικαιωμάτων του αιτούντος άσυλο). Στην Γερμανία, τη Γαλλία, την Ολλανδία και τη Σουηδία το δικαίωμα προσφυγής ισχύει, χωρίς όμως δικαίωμα αναστολής, δηλαδή το άτομο που προσφεύγει είναι υποχρεωμένο να εγκαταλείψει τη χώρα κατά τη διάρκεια εξέτασης της προσφυγής. Στα περισσότερα κράτη οι διαδικασίες επίσπευσης σημαίνουν και μειωμένα κοινωνικά δικαιώματα 170. Βασικό αίτημα της τροποποίησης των συστημάτων χορήγησης ασύλου, που εκφράζεται από όλα τα κράτη-μέλη, είναι η απλοποίηση των διαδικασιών, στο όνομα της διαφάνειας, της δικαιοσύνης, της αποδοτικότητας, καθώς και του ανθρωπισμού και της νομιμότητας. Οι περίπλοκες και χρονοβόρες διαδικασίες, σε συνδυασμό με τις αυξημένες πιέσεις που δέχονται τα κράτημέλη, οδηγούν στην καταστρατήγηση των παραπάνω αρχών, αλλά και στον κίνδυνο κατάρρευσης του όλου συστήματος 171. Στόχος της απλούστευσης και του εκσυγχρονισμού που επιχειρείται, σε αρκετά κράτη-μέλη, είναι το σύστημα προσφυγής 172. Τέλος, το Βέλγιο προωθεί την απλούστευση των θεσμικών πλαισίων που εμπλέκονται με τις διαδικασίες χορήγησης ασύλου. Θα πρέπει επίσης, να σημειωθεί ότι πολλά κράτη-μέλη εισήγαγαν νομική βάση για την λήψη δακτυλικών αποτυπωμάτων στους αιτούντες ορίων για την προώθηση του αιτήματος και την άσκηση προσφυγής (π.χ. Ελλάδα ή Ιρλανδία), καθώς και τη μειωμένη πρόσβαση στο δικαίωμα προσφυγής. Βάση πάνω στην οποία στηρίζεται η εφαρμογή αυτών των διαδικασιών είναι η μείωση των αυξανόμενων πιέσεων στα συστήματα χορήγησης ασύλου, η μείωση του χρόνου της όλης διαδικασίας, η μείωση του περιθωρίου καταστρατήγησης του συστήματος, υπό την έννοια ότι οι μη βάσιμες περιπτώσεις φορτίζουν το σύστημα και εμποδίζουν την σωστή λειτουργία του στους "γνήσιους πρόσφυγες". 169 Μόνο το Λουξεμβούργο και η Ιταλία εφαρμόζουν τη συνήθη διαδικασία για όλες τις περιπτώσεις. 170 Για παράδειγμα οι αιτούντες που εντάσσονται σε αυτές τις διαδικασίες διαμένουν σε καταλύματα με ελάχιστο προσωπικό χώρο, ενώ τους παρέχονται μόνο τα είδη πρώτης ανάγκης. Γενικά, υπάρχει μεγαλύτερος περιορισμός κατά την εφαρμογή αυτών των διαδικασιών. Για παράδειγμα στην Ολλανδία αφενός δεν παρέχεται πληροφόρηση για τη χώρα και περαιτέρω εκπαίδευση και αφετέρου δεν χορηγείται ιατρική περίθαλψη. 171 Εκφράζοντας τέτοιους φόβους, χώρες όπως η Γαλλία, η Ιταλία και το Ηνωμένο Βασίλειο, σημειώνουν ότι τα συστήματά τους σχεδιάστηκαν για μικρότερο αριθμό αιτήσεων. Μάλιστα, το Ηνωμένο Βασίλειο εκφράζει τη θέση ότι μην αποφορτίζοντας το σύστημα, ώστε να λειτουργεί άμεσα και αποτελεσματικά, δίδεται επιπλέον κίνητρο στην παράνομη είσοδο των προσφύγων στη χώρα. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 66

69 άσυλο, αλλά και το γεγονός ότι σε όλες τις χώρες παρέχεται κάποιας μορφής νομική προστασία 173. Σημαντικός είναι ο ρόλος των μη-κυβερνητικών οργανώσεων σε όλες τις φάσεις της διαδικασίας, ένας ρόλος όμως, που έχει διαφορετικό ειδικό βάρος και διαφορετική έκταση, ανάλογα με τον γενικότερο χώρο που καταλαμβάνουν αυτές, στις παραδοσιακές δομές της κάθε χώρας 174. Συνήθως εμπλέκονται στην υποδοχή και στέγαση, τη σίτιση και τον ρουχισμό των αιτούντων άσυλο. Χώρες όπως το Λουξεμβούργο, η Ιταλία και η Ελλάδα περιορίζουν την έκταση των ρόλων που ανατίθενται στις μη-κυβερνητικές οργανώσεις, ενώ αντίθετα στην Ιρλανδία ασκείται πολιτική πίεση για τη θεσμοθέτηση των ρόλων αυτών. Ακόμη, αναφορικά με την απέλαση των αιτούντων, σε όλες τις εξεταζόμενες χώρες, υπάρχουν εκτεταμένοι κανόνες. Στην πράξη φαίνεται ότι στις περισσότερες από αυτές, υπάρχει σχετική ανοχή στη διαμονή τελικά, όσων η αίτηση απορρίφθηκε, χωρίς όμως να απολαμβάνουν κοινωνικά δικαιώματα (π.χ. Ισπανία, Γαλλία, Βέλγιο). Η αδυναμία εφαρμογής της απόφασης απέλασης δικαιολογείται από το γεγονός της έλλειψης συντονισμού των διαφορετικών οργάνων που εμπλέκονται στην όλη διαδικασία, αλλά και από την συχνή εξαφάνιση των προσώπων των οποίων η αίτηση έχει απορριφθεί. Εξέλιξη υπάρχει όσον αφορά στην αυξανόμενη εισαγωγή νέων μορφών ειδικών καθεστώτων στους αιτούντες άσυλο, όπως το καθεστώς επικουρικής ή /και προσωρινής προστασίας. Στην πρώτη περίπτωση καλύπτονται υποθέσεις 172 Για παράδειγμα η Φιλανδία και η Ολλανδία συγχώνευσαν την αίτηση και απόφαση προσφυγής με εκείνη της απαγόρευσης εισόδου, ενώ στο Ηνωμένο Βασίλειο ισχύει πλέον, μόνο μια περίπτωση που ενέχει δικαίωμα προσφυγής. 173 Στη Δανία και Ισπανία η νομική προστασία παρέχεται σε όλα τα στάδια της διαδικασίας, ενώ στην Γαλλία και Σουηδία, για παράδειγμα, αποκλείεται η περίπτωση που εφαρμόζονται οι διαδικασίες επίσπευσης. Μερικές χώρες, όπως η Ελλάδα, η Δανία και η Ιρλανδία έχουν λάβει μέτρα ενδυνάμωσης του δικαιώματος νομικής προστασίας, αν και γενικά, σε όλα τα κράτη-μέλη θεωρείται ο τομέας εκείνος στη διαδικασία χορήγησης ασύλου που έχει λάβει την λιγότερη βελτίωση. 174 Σε αρκετές χώρες, υπάρχει παράδοση που επιτρέπει την άμεση εμπλοκή των μηκυβερνητικών οργανώσεων σε κάθε περίπτωση που εμφανίζεται μια νέα κατάσταση στη χώρα, ώστε να αναλάβουν την διευθέτησή της, από τη στιγμή που διαθέτουν την απαραίτητη εξειδίκευση σε κάποιο ζήτημα. Μόλις οργανωθούν οι νέες δομές, την κατάσταση αναλαμβάνει το κράτος. Τέτοια περίπτωση αποτελεί η Σουηδία, όπου μόλις πρόσφατα το κράτος ανέλαβε την διαχείριση των κέντρων ασύλου, η οποία διεξαγόταν έως τότε από τον Ερυθρό Σταυρό. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 67

70 που κρίνεται ότι θα πρέπει να ληφθούν ad hoc κάποια συγκεκριμένα μέτρα προστασίας, ενώ στη δεύτερη παρέχεται προσωρινή προστασία, έως ότου αρθούν οι περιστάσεις που προκάλεσαν την αρχική μετακίνηση των αιτούντων, εάν διαπιστωθεί ότι αυτές έχουν παροδικό χαρακτήρα. Τέλος, εξαιτίας της σύγχρονης, εξαιρετικά πιεστικής αύξησης των αιτήσεων χορήγησης ασύλου 175, τα κράτη-μέλη συμπληρώνουν τα υφιστάμενα καθεστώτα με αρχές και κανόνες, που σαν κύριο στόχο έχουν να απoσυμφορίσουν το σύστημα. Τέτοιες είναι ο κατάλογος των ασφαλών χωρών - ταξιδευτές από τις οποίες, σε καμία περίπτωση, δεν μπορούν να καταθέσουν αίτηση - ή ο κατάλογος των ασφαλών τρίτων χωρών, όπου καταγράφονται οι χώρες στις οποίες θα μπορούσε να έχει γίνει αίτηση από τον κάθε αιτούντα, κατά τη διάρκεια του ταξιδιού του 176. Τα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης εμφανίζουν μεγάλο βαθμό διαφοροποίησης όσον αφορά στις λεπτομέρειες που ρυθμίζουν την εισαγωγή αλλοδαπών, μεταναστών ή προσφύγων, που κυρίως οφείλονται στη διαφορετική διοικητική κουλτούρα και οργάνωση, καθώς και - τουλάχιστον αναφορικά σε ζητήματα που άπτονται της αγοράς εργασίας και των δικαιωμάτων των αλλοδαπών - στη διαφορετική αντίληψη που έχει η πολιτεία για την θέση των μεταναστών και προσφύγων στις οικονομικές και κοινωνικές δομές. Αυτό που θα μπορούσε να συναχθεί ως συμπέρασμα είναι ότι οι νέες χώρες υποδοχής, κατά βάση διέπονται από περισσότερο περίπλοκα συστήματα, που προσπαθούν να ενσωματώσουν διεθνώς αναγνωρισμένα δικαιώματα και υποχρεώσεις, αλλά βασικά να διαμορφώσουν ένα νομικό και θεσμικό πλαίσιο περιοριστικό και ελεγκτικό της μετανάστευσης. Αυτό προφανώς πηγάζει από την έλλειψη προηγούμενης εμπειρίας στην υποδοχή μεγάλου αριθμού αλλοδαπών. Από την άλλη μεριά οι χώρες που παραδοσιακά αντιμετώπισαν μεγάλη συγκέντρωση μεταναστών στο εσωτερικό τους, εφαρμόζουν πιο εύληπτες πολιτικές και ανάλογα με το αν η γενικότερη 175 Το έτος 2000, ο κύριος αποδέκτης αιτήσεων χορήγησης ασύλου ήταν το Ηνωμένο Βασίλειο, βλ. "Trends in International Migration", OECD Annual Report, 2001, σ. 79 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 68

71 μεταναστευτική πολιτική που ασκείται βασίζεται στον έλεγχο ή την ενσωμάτωση (έστω μερική), αντίστοιχα είναι τα μέσα και οι διαδικασίες που διαθέτει. Πάντως, γενικά η τάση που επικρατεί στις εξεταζόμενες χώρες είναι η άσκηση πιο αυστηρών πολιτικών, με μέσα πιο εντατικού ελέγχου για την συγκράτηση των εισροών τόσο μεταναστών, όσο και αιτούντων άσυλο και με την εισαγωγή όλο και περισσότερων θεσμικών περιορισμών και εξαιρέσεων 177. (ii) Οικονομική Διάσταση - Βασικές Παράμετροι Συστατικό στοιχείο και βασικό κίνητρο που παραδοσιακά ενεργοποιεί τη μετανάστευση σαν φαινόμενο είναι η οικονομία, αλλά μπορεί να ισχυρισθεί κανείς και το αντίστροφο. Η οικονομική διάσταση εντοπίζεται καταρχήν, στην βασική αιτιολογία που παρακινεί κάποιον να μετακινηθεί και μάλιστα πέραν των συνόρων της χώρας του. Εντοπίζεται ακόμη, ως συνέπεια για τις κοινωνίες υποδοχής και προέλευσης, αλλά και ως συντελεστής διαμόρφωσης της νέας διεθνοποιημένης κατάστασης. Από την άλλη μεριά, η μετανάστευση προκαλεί οικονομικά αποτελέσματα ή φαινόμενα, όπως για παράδειγμα το ότι μπορεί να αποτελέσει βαρόμετρο ελέγχου της πληθυσμιακής αύξησης ή της ανεργίας, αλλά και να δημιουργήσει νέες μορφές άσκησης οικονομικής δραστηριότητας, με χαρακτηριστικό παράδειγμα αυτό του παράνομου δικτύου διακίνησης προσώπων, το οποίο έχει λάβει σημαντικές διαστάσεις σήμερα. Είναι άρα εμφανές ότι το μεταναστευτικό φαινόμενο είναι συνυφασμένο με την ατομική, εθνική, περιφερειακή ή και παγκόσμια οικονομία. Μάλιστα, η σχέση των δύο εξελίσσεται σε πολλά επίπεδα και με έντονες αλληλοεπιδράσεις, αφού δεν υπάρχουν στεγανά. Η μετακίνηση προσώπων ή πληθυσμών έχει ως πηγή και ως συνέπεια οικονομικά φαινόμενα, τόσο στο άτομο και τα έθνη που εμπλέκονται, όσο και αναλογικά, στη διεθνή οικονομική τάξη, αφού επηρεάζει ταυτόχρονα πολλά δεδομένα. 176 Βλ. "International migration and the European Union, Trends and Consequences", Philip Muus, European Journal on Criminal Policy and Research 9: 31-49, Για παράδειγμα η Γερμανία, η οποία είχε τον πιο γενναιόδωρο σχετικό βασικό νόμο, συμπλήρωσε το αντίστοιχο άρθρο για το δικαίωμα αίτησης για τη χορήγηση πολιτικού ασύλου με μια σειρά εξαιρέσεις και περιορισμούς - άρθρο 16(2). Βλ. "International migration and the European Union, Trends and Consequences", Philip Muus, European Journal on Criminal Policy and Research 9: 31-49, 2001 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 69

72 Για να στηριχθεί αυτό το επιχείρημα θα πρέπει να αντιμετωπιστεί, καταρχήν, ο μετανάστης ως οικονομικός συντελεστής, δηλαδή ως εργασία που μετακινούμενη αλλάζει τον χάρτη της απασχόλησης. Στην παραδοσιακή οικονομική μετανάστευση τα ατομικά κίνητρα αφορούν στην βελτίωση της οικονομικής θέσης, ενώ σε επίπεδο εθνικού κράτους τα κίνητρα σχετίζονται με την ενδυνάμωση του εργατικού δυναμικού, με απώτερο στόχο την οικονομική ανάπτυξη της χώρας υποδοχής ή την αποφόρτιση της αγοράς εργασίας στη χώρα προέλευσης (η οποία μάλιστα, μπορεί να 'επανεισάγει' τον μετανάστη ως βελτιωμένο οικονομικό συντελεστή και να ωφεληθεί μακροπρόθεσμα από την προστιθέμενη αξία της αποκτημένης τεχνογνωσίας και εξειδίκευσης). Από την άλλη μεριά, η αποτυχία ελέγχου των μεταναστευτικών ροών, μπορεί να οδηγήσει αφενός στην περαιτέρω χειροτέρευση της θέση του ατόμου και αφετέρου στη δημιουργία σημαντικών προβλημάτων συσσώρευσης εργατικής δύναμης στη χώρα υποδοχής - με ορατό τον κίνδυνο διαμόρφωσης μη ελέγξιμης ανεργίας - ή αντίστοιχα φαινόμενα σπανιότητας στην αγορά εργασίας της χώρας προέλευσης, που απειλούν να εγκλωβίζουν την οικονομία σε στασιμότητα ή και πορεία ύφεσης. Τοποθετώντας τη συζήτηση στον ευρωπαϊκό χώρο η σύγχρονη ένταση των μεταναστευτικών πιέσεων - με ιδιαίτερη έμφαση στα κύματα προσφύγων και αιτούντων άσυλο - συνολικά προκάλεσε αύξηση του αλλοδαπού εργατικού δυναμικού σε όλα τα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μειώνοντας έτσι, την ανεργία 178. Η σύνδεση της ανεργίας με το ύψος του μεταναστευτικού πληθυσμού 179 μιας χώρας επιβεβαιώνεται από τα εμπειρικά δεδομένα, αφού χώρες όπως η Φιλανδία, η Ιταλία και η Ισπανία, οι οποίες εμφανίζουν σχετικά υψηλά ποσοστά ανεργίας, έχουν μικρό ποσοστό ξένων εργατών στο έδαφός τους και αντίστροφα χώρες - όπως το Λουξεμβούργο και η Σουηδία - στις οποίες ο ξένος πληθυσμός αντιπροσωπεύει ένα σχετικά υψηλό ποσοστό επί του συνόλου, τα ποσοστά ανεργίας είναι μειωμένα 180. Η εξήγηση αυτού προκύπτει αφενός από το γεγονός ότι οι εισερχόμενοι μετανάστες είναι επιπλέον και νέοι 178 βλ. "Trends in International Migration", OECD Annual Report, 2001, σ Για το ποσοστό συμμετοχής στο εργατικό δυναμικό και το ποσοστό ανεργίας των γηγενών και των αλλοδαπών, όπως κατανέμεται ανά φύλο, στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης βλ. Παράρτημα XIII 180 βλ. "Trends in International Migration", OECD Annual Report, 2001, σ. 62 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 70

73 καταναλωτές, γεγονός που αυξάνει τη ζήτηση και άρα δίνει ώθηση στην οικονομία, με ένα εκ των αποτελεσμάτων τη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας. Αφετέρου, προκύπτει από τη διαπίστωση πολλών ερευνών ότι η μεταναστευτική εργασία είναι, περισσότερο συμπληρωματική και όχι προς υποκατάσταση της εγχώριας, προκαλώντας έτσι προβλήματα ανεργίας σε κάποιους μόνο τομείς, κυρίως στην ανειδίκευτη εργασία 181. Επιπλέον σημαντικό στοιχείο είναι ότι οι ξένοι αντιμετωπίζουν κυρίως, μακροπρόθεσμη ανεργία 182, ενώ διαφορετικές εθνικότητες αντιμετωπίζουν διαφορετικό ποσοστό ανεργίας, ανάλογα με την χώρα στην οποία έχουν μεταναστεύσει. Στις "νέες χώρες υποδοχής" οι αλλοδαποί εμφανίζουν μικρότερη μακροπρόθεσμη ανεργία από αυτή των γηγενών, προφανώς επειδή σε αυτές τις χώρες το μεταναστευτικό φαινόμενο είναι σχετικά πρόσφατο και επιπλέον, το νεοεισερχόμενο εργατικό δυναμικό απασχολείται σε τομείς της αγοράς εργασίας με μικρό ποσοστό ανεργίας, ενδεχομένως μάλιστα, με μειωμένη προσφορά εκ μέρους του εγχώριου εργατικού δυναμικού. Το γεγονός της μείωσης των αναγκών σε βιομηχανικούς εργάτες, στις Δυτικοευρωπαϊκές χώρες - δεδομένου ότι η σύγχρονη τάση θέλει την βιομηχανική εργασία να δίνει τη θέση της στην εργασία τεχνολογικής εξειδίκευσης - αναδεικνύει ένα νέο ζήτημα, το οποίο καλούνται να αντιμετωπίσουν άμεσα οι χώρες αυτές: την αντικατάσταση των "φιλοξενούμενων βιομηχανικών εργατών" των προηγούμενων δεκαετιών από τους εργάτες με εξειδίκευση στις νέες τεχνολογίες 183. Η σύγχρονη τάση θέλει την εγκατάλειψη της " μηδενικής μετανάστευσης και την επιστροφή στη λογική μετανάστευση " 184, σε μια διαχειριστική αντιμετώπιση δηλαδή, των πληθυσμών των ξένων εργατών. Βασική συνέπεια της εξέλιξης αυτής είναι η ανεργία στην ανειδίκευτη εργασία, πρόβλημα που ήδη αντιμετωπίζει η Γερμανία, η οποία προωθεί πολιτικές εισροής μεταναστών που να διαθέτουν 181 βλ. "Trends in International Migration", OECD Annual Report, 2001, σ Για παράδειγμα, στο Βέλγιο περίπου το 65% των ξένων ανέργων βρίσκονται εκτός αγοράς εργασίας για περισσότερο από ένα χρόνο (σε αντίθεση με το 45% των γηγενών). Βλ. "Trends in International Migration", OECD Annual Report, 2001, σ Η Γερμανία ήδη έχει γνωστοποιήσει την επιθυμία της να 'καλέσει' ξένους εργάτες στον τομέα της πληροφορικής, ενώ την ίδια πρόθεση έχει και η Γαλλία, βλ. Χ. Ναξάκης: "Το Οικονομικό Θαύμα Οφείλεται (και) στους Μετανάστες", στο "Μετανάστες και Μετανάστευση" (2002), σ. 183 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 71

74 τα χαρακτηριστικά που καλύπτουν τις νέες αυτές ανάγκες, όμως έχει δυσκολία στην κάλυψη της επιγενόμενης ανεργίας στην ανειδίκευτη εργασία 185. Κρίσιμο ζήτημα που αφορά τη σχέση οικονομικών παραμέτρων και της μετανάστευσης και που ερευνάται διεξοδικά σήμερα, είναι το ερώτημα αν υπάρχει χάσμα μεταξύ των χρηματικών απολαβών των μεταναστών σε σχέση με αυτών των γηγενών. Τα εμπειρικά δεδομένα αποκαλύπτουν ότι η σχέση αυτή υπάρχει και διακυμαίνεται μεταξύ το 9% και του 23%, ενώ επισημαίνεται επίσης, ότι η διαδικασία εξομοίωσης των απολαβών είναι μάλλον ανύπαρκτη ή έστω πραγματοποιείται με πολύ αργούς ρυθμούς 186. Μάλιστα, εντοπίζεται επιπλέον σχέση μεταξύ της καταγωγής των μεταναστών και της σύγκλισης των εισοδημάτων με τους αυτόχθονες εργαζόμενους, η οποία εμφανίζει τα εισοδήματα κάποιων εθνοτικών ομάδων να αποκλίνουν περισσότερο από αυτά άλλων, μέσα στην ίδια κοινωνία υποδοχής 187. Ο γενικότερος κανόνας της οικονομικής θεωρίας για τη μετανάστευση θέλει τις διάφορες μεταναστευτικές ομάδες να διαφέρουν όσον αφορά στην ευαισθησία τους στους οικονομικούς δείκτες. Μάλιστα μπορεί να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι όσο πιο χαμηλό είναι το επίπεδο της οικονομικής ανάπτυξης στην χώρα προέλευσης, τόσο περισσότερο ευάλωτος στις οικονομικές συνθήκες της χώρα υποδοχής είναι ο μετανάστης Βλ. Χ. Ναξάκης: "Το Οικονομικό Θαύμα Οφείλεται (και) στους Μετανάστες", στο "Μετανάστες και Μετανάστευση" (2002), σ "Research on Immigration and Integration in the Metropolis: Ethnic German Migration after Balance and Perspectives", by Klaus F. Zimmermann, Vancouver Centre of Excellence, July 1999, σ Η αναφορά γίνεται στις έρευνες των Dustmann: 1993, Schmidt: 1992, Pischke: 1992, Licht & Steiner: 1994, στο Βλ. "Immigration Policy, Assimilation of Immigrants and Natives' Sentiments Towards Immigrants: Evidence from 12 OECD Countries", by Th. K. Bauer, M. Lofstrom, K. F. Zimmermann, The Center for Comparative Immigration Studies (CCIS), University of California, Working Paper No. 33, April 2001, σ Στη Γερμανία για παράδειγμα, έρευνες (Bauer & Zimmermann: 1997, Dunn et al.: 1997, Schmidt: 1997 κ.α.) έχουν δείξει ότι οι Ισπανοί εργάτες κερδίζουν 6% λιγότερα χρήματα από τις αντίστοιχες ομάδες Ελλήνων, Ιταλών και Τούρκων εργατών, ενώ οι μετανάστες από τη Γιουγκοσλαβία κερδίζουν 5% περισσότερο από αυτές τις ομάδες, βλ. Βλ. "Immigration Policy, Assimilation of Immigrants and Natives' Sentiments Towards Immigrants: Evidence from 12 OECD Countries", by Th. K. Bauer, M. Lofstrom, K. F. Zimmermann, The Center for Comparative Immigration Studies (CCIS), University of California, Working Paper No. 33, April 2001, σ Βλ. "Analysis and Forecasting of International Migration by Major Groups (Part II), Eurostat, 3/1999/E/n o 9, Theme 3: Population and Social Conditions, European Commission, 1999, σ. 45 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 72

75 Τέλος, σημαντικές επιπτώσεις για την οικονομία, σε όλα τα επίπεδα, έχει η παράνομη μετανάστευση 189, η οποία έχει έντονα αυξητικές τάσεις σε όλη την Ευρώπη, μετατρέποντας κάποιες χώρες σε χώρες διέλευσης και κάποιες άλλες, σε χώρες προορισμού 190. Γενικότερα το σύγχρονο φαινόμενο της διακίνησης /εμπορίας προσώπων, στην οικονομική του διάσταση, ορίζεται ως επιχειρηματική δραστηριότητα που αποσκοπεί στην κερδοφορία και που τελικά λειτουργεί ως οργανωμένο διαμεσολαβητικό σύστημα που διευκολύνει την μετακίνηση μεταξύ των χωρών προέλευσης και προορισμού 191. Η μη ελεγχόμενη εισροή μεταναστών που προκύπτει από την παράνομη μετανάστευση αποτελεί άμεσο και ουσιώδη κίνδυνο για την ασφάλεια τόσο των ατόμων όσο και των εμπλεκόμενων χωρών 192. (iii) Κοινωνική διάσταση - Βασικές Παράμετροι Η μετανάστευση είναι, όπως ήδη έχει τονισθεί, ένα πολυδιάστατο φαινόμενο, με σαφείς επιδράσεις σε όλες τις όψεις της ανθρώπινης δραστηριότητας. Η ανεκτικότητα της κοινωνίας υποδοχής στον μεταναστευτικό πληθυσμό είναι ένα καίριο ερώτημα, ιδίως όσον αφορά στην ασκούμενη πολιτική, υπό την έννοια ότι θα πρέπει να διευκρινισθεί η κατεύθυνση της αιτιότητας στη σχέση αυτή: η ανοχή του μετανάστη οδηγεί σε πιο ανοικτές πολιτικές ή μια ανοικτή πολιτική οδηγεί τελικά σε ανοχή του μετανάστη 193 ; Στο κοινωνικό πεδίο βασικό ζήτημα που απασχολεί σήμερα τα κράτη που υποδέχονται μετανάστες είναι αυτό της ενσωμάτωσης ή του αποκλεισμού 189 Η παράνομη αγορά που δημιουργείται, σε ατομικό επίπεδο οδηγεί σε οικονομική εξαθλίωση, αφού το κόστος μεταφοράς είναι υψηλό, ιδιαίτερα εφόσον οι μετανάστες, κατά κύριο λόγο, προέρχονται από τα χαμηλότερα οικονομικά στρώματα των χωρών από τις οποίες προέρχονται, ενώ οι επιπτώσεις από την μαζική εισροή παράνομων μεταναστών σε μια χώρα οδηγεί στην διόγκωση μιας παράλληλης αγοράς εργασίας, που δεν καταγράφεται και άρα δεν ελέγχεται. 190 Οι χώρες της Ανατολικής και Νότιας Ευρώπης χαρακτηρίζονται, ως επί τω πλείστον, ως χώρες διέλευσης και οι χώρες της Κεντρικής Ευρώπης ως χώρες τελικού προορισμού. 191 Βλ. "Migrant Trafficking and Human Smuggling in Europe: A Review of Evidence", Chapter Three: "Theoretical Developments: Trafficking as an Economic Activity", IOM, 192 Βλ. "Combating Migrant Trafficking Through Legislation", in Trafficking in Migrants Quarterly Bulletin, International Organization of Migration, issue Ν ο 12, September Βλ. "Immigration Policy, Assimilation of Immigrants and Natives' Sentiments Towards Immigrants: Evidence from 12 OECD Countries", by Th. K. Bauer, M. Lofstrom, K. F. Zimmermann, The Center for Comparative Immigration Studies (CCIS), University of California, Working Paper No. 33, April 2001, σ. 3 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 73

76 τους. Η διαχρονική και συνεχής παρουσία τους, ειδικά στις ευρωπαϊκές κοινωνίες υποδοχής, φέρνει στην επιφάνεια ζητήματα που έχουν να κάνουν αφενός με την ένταξή τους σε αυτή και την ομαλή διαβίωσή τους και αφετέρου με την ενσωμάτωσή τους στην αγορά εργασίας, έτσι ώστε να αποφεύγονται συγκρούσεις και ανακατατάξεις που πιθανών να προκαλέσουν εντάσεις στην ομαλή λειτουργία της κοινωνίας. Τα ευρωπαϊκά κράτη λοιπόν, έχουν ξεκινήσει τη συζήτηση για την εξεύρεση μιας γνήσιας πολιτικής ενσωμάτωσης, αντιμετωπίζοντας ως πρωταρχικό πρόβλημα το πώς θα πρέπει να καθορίζονται οι ομάδες εκείνες στις οποίες θα απευθύνεται αυτή η πολιτική, δεδομένου ότι απαραίτητη, αλλά και δυνατή κρίνεται η ενσωμάτωση μόνον όσων εμφανίζουν μια μονιμότητα στην παραμονή τους ή ανήκουν σε κάποιες συγκεκριμένες ομάδες μεταναστών 194. Συγκεκριμένα μέτρα που λαμβάνονται σε διάφορα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης αφορούν την εξεύρεση τρόπων ώστε οι διάφορες ομάδες μεταναστών να γίνονται αποδεκτοί στην τοπική κοινωνία, χωρίς να δημιουργούνται εντάσεις, να καταπατούνται τα δικαιώματά τους ή να θίγεται η προσωπικότητά τους εν γένει, αλλά παράλληλα στοχεύουν στο να ενισχύσουν το αίσθημα ασφάλειας των γηγενών, ώστε αυτοί να μην νιώθουν ότι απειλούνται από την εισροή ξένου πληθυσμού και άρα να μην δημιουργούνται κοινωνικές οξύνσεις και εντάσεις Το 1999 στη Ολλανδία προτάθηκε ο όρος "allochtonous", που ορίζεται ως εκείνος ο μετανάστης του οποίου τουλάχιστον ένας γονέας έχει γεννηθεί στο εξωτερικό, ενώ προωθείται και η διάκριση μεταξύ της πρώτης και δεύτερης γενιάς των "allochtonous", όπου στην πρώτη γενιά ανήκει όποιος έχει γεννηθεί στο εξωτερικό από έναν τουλάχιστον γονέα που έχει επίσης, γεννηθεί στο εξωτερικό και στη δεύτερη ανήκει όποιος έχει γεννηθεί στην Ολλανδία και ένας τουλάχιστον γονέας του στο εξωτερικό. Στη Γαλλία πραγματοποιήθηκαν σειρά διακρίσεων στους χρησιμοποιούμενους όρους, μετά την απογραφή του 1999, με πρωταρχική εκείνη που διαχωρίζει τους εκ γενετής Γάλλους και εκείνους που είναι Γάλλοι από εθνικότητα. Ακόμη, ορίσθηκε το περιεχόμενο του ξένου πληθυσμού, δηλαδή εκείνου που δήλωσε άλλη υπηκοότητα από την γαλλική στην τελευταία απογραφή και του μεταναστευτικού πληθυσμού, δηλαδή εκείνου που γεννήθηκε στο εξωτερικό, δήλωσε άλλη από τη γαλλική υπηκοότητα ή δήλωσε Γαλλικής υπηκοότητας από κτήση. Στη Νορβηγία, ως μετανάστες ορίζονται όσοι γεννήθηκαν στο εξωτερικό και δεν έχουν Νορβηγούς προγόνους ή που γεννήθηκαν στην Νορβηγία από γονείς γεννημένους στο εξωτερικό. Στην Δανία, οι μετανάστες ορίζονται ως άτομα που γεννήθηκαν στον εξωτερικό από δύο γονείς γεννημένους στο εξωτερικό ή που είναι ξένοι πολίτες. Βλ. "Trends in International Migration", OECD Annual Report, 2001, σ Έτσι, στη Γαλλία, το 2000, θεσπίστηκαν αρκετοί κανόνες για την ενσωμάτωση των αλλοδαπών, που περιελάμβαναν τοπικές συμφωνίες για την υποδοχή και την ενσωμάτωση, την εφαρμογή διαφημιστικής καμπάνιας για την υποστήριξη των νέων που αντιμετωπίζουν ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 74

77 Ζήτημα που παίρνει τις διαστάσεις ίσως προβλήματος σήμερα, στον ευρωπαϊκό χώρο, είναι τα φαινόμενα ρατσισμού και διακριτικής μεταχείρισης των μεταναστών, πάνω στο οποίο έχουν γίνει διάφορες έρευνες σε εθνικό και διεθνές επίπεδο, σε μια προσπάθεια αναγνώρισης και ορισμού του, ώστε να γίνει δυνατή μια αποτελεσματική άσκηση πολιτικής. Οι έρευνες αυτές αποδεικνύουν την γενική εικόνα αύξησης των ρατσιστικών συμπεριφορών και των διακρίσεων σε επίπεδο κοινωνίας 196. Η λήψη μέτρων και η ενίσχυση του θεσμικού πλαισίου φαίνεται να είναι το βασικότερο όπλο των ευρωπαϊκών κρατών σήμερα, για να αντιμετωπίσουν την νέα κατάσταση, ιδιαίτερα όσον αφορά στην άσκηση των εκχωρημένων δικαιωμάτων, από τους μετανάστες και κυρίως από τους πρόσφυγες και τα εκτοπισμένα άτομα. Όμως, " Το προβλήματα στην ένταξή τους στην αγορά εργασίας και την εισαγωγή ειδικού μέτρου εκπαιδευτικής υποστήριξης (Local Education Support Contract). Η Γερμανία υποστηρίζει προγράμματα για την καλύτερη επικοινωνία μεταξύ των διοικήσεων και των μεταναστών, μέσω της παροχής πληροφόρησης στους μετανάστες για τα δικαιώματά τους και μέσω της παροχής εκπαίδευσης στην μητρική γλώσσα. Ιδιαίτερα τέτοια προγράμματα στοχεύουν στη γυναίκα μετανάστη. Στη Δανία, ο νέος νόμος περί αλλοδαπών του 2000 μεταθέτει την αρμοδιότητα της ενσωμάτωσης στην τοπική κοινωνία και προβλέπει τριετή προγράμματα υποδοχής για τους νεοεισερχόμενους μετανάστες και τους πρόσφυγες, τα οποία περιλαμβάνουν ατομική μεταχείριση, μαθήματα για τη λειτουργία της δανικής κοινωνίας και μαθήματα της δανικής γλώσσας. Στη Φιλανδία, με νόμο του 1999, προβλέπεται επίδομα συντήρησης στο μετανάστη από τη στιγμή της εγκατάστασής του σε μια περιοχή της χώρας, που μπορεί να μειωθεί έως και 20% (ή και 40%) αν ο μετανάστης αρνηθεί την ένταξή του στο πρόγραμμα ενσωμάτωσης και ιδιαίτερα στα μαθήματα επαγγελματικής εκπαίδευσης και εκμάθησης της γλώσσας. Η Ελλάδα προωθεί προγράμματα ενσωμάτωσης σε τρία σχήματα, τις τάξεις υποδοχής, τις τάξεις προγύμνασης και τις διαπολιτισμικές τάξεις. Στην Ιταλία χαρακτηριστικό είναι ότι αυξήθηκε σημαντικά ο αριθμός των αλλοδαπών παιδιών που εντάχθηκαν στο σχολικό σύστημα, πράγμα που δηλώνει, μεταξύ άλλων την σταθεροποίηση του μεταναστευτικού πληθυσμού. Τέλος, στο Λουξεμβούργο δίδεται επίσης, μεγάλη σημασία στην ένταξη των αλλοδαπών παιδιών στο εκπαιδευτικό σύστημα, με σημαντικό μέτρο την εφαρμογή πιλοτικού προγράμματος προγύμνασης στις κοινότητες, που είναι υποχρεωτικό από το έτος Βλ. "Trends in International Migration", OECD Annual Report, 2001, σ Στη Νορβηγία εντοπίζονται τέτοια φαινόμενα, ιδιαίτερα στην αγορά εργασίας και στέγασης. Στη Φιλανδία και τη Γαλλία προωθήθηκε σχέδιο βελτίωσης του θεσμικού πλαισίου για την καταπολέμηση του ρατσισμού και ελήφθησαν συγκεκριμένα μέτρα (στη Γαλλία μάλιστα, δημιουργήθηκε ανοικτή γραμμή /τηλεφωνικό κέντρο για την καταγγελία τέτοιων περιστατικών, τον περαιτέρω χειρισμό των οποίων αναλαμβάνει, μεταξύ άλλων η Ομάδα για τη Μελέτη και την Καταπολέμηση των Διακρίσεων - Group for Studying and Combating Discrimination). Στη Δανία σειρά μέτρων εφαρμόζονται, κυρίως σε σχέση με την καταπολέμηση των διακρίσεων στην αγορά εργασίας, θέτοντας κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά στις πολιτικές προσλήψεων προσωπικού, ανεξάρτητα από την εθνικότητα. Αυτά τα μέτρα εφαρμόστηκαν αρχικά στο δημόσιο τομέα και επεκτάθηκαν και στον ιδιωτικό (για παράδειγμα οι επιχειρήσεις που προσλαμβάνουν αλλοδαπό προσωπικό επωφελούνται διάφορες οικονομικές ελαφρύνσεις). Τέλος, στη Σουηδία αναγνωρίστηκε η διπλή εθνικότητα, γεγονός που αναμένεται ότι θα βοηθήσει την ευκολότερη αφομοίωση όσων την αποκτούν. Βλ. "Trends in International Migration", OECD Annual Report, 2001, σ ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 75

78 αυξημένο πλέγμα εγγυήσεων και θεσμών ελέγχου που θεωρητικά τίθεται για την προστασία του προσώπου στις ευρωπαϊκές χώρες δεν είναι προσιτό στους αλλοδαπούς " 197. Ένα άλλο σημείο που αξίζει να σημειωθεί όσον αφορά την κοινωνική διάσταση του μεταναστευτικού φαινομένου, χωρίς βεβαίως να είναι δυνατόν να εξαντληθεί, είναι η "εγκληματικότητα" των μεταναστών και των προσφύγων. Ένας γενικός κανόνας είναι ότι " το να ανήκει κάποιος σε μια μειονότητα αποτελεί παράγοντα διαφοροποίησης και εν δυνάμει εγκληματοποίησής του " 198. Καταρχήν, μια μορφή εγκληματικότητας συνδέεται με την παράνομη είσοδο, διαμονή και εργασία, δηλαδή, χωρίς την μεσολάβηση κάποιας εγκληματικής συμπεριφοράς, ο παράνομος μετανάστης - ο οποίος όλο και περισσότερο εμφανίζεται στο προσκήνιο σήμερα - είναι ποινικά κολάσιμος. Όσον αφορά στην εγκληματική συμπεριφορά των μεταναστών αυτή εμφανίζει, συγκριτικά με τους ημεδαπούς, μεγαλύτερη θεατότητα και μικρότερο σκοτεινό αριθμό 199 κι αυτό γιατί οι μετανάστες και γενικότερα τα άτομα που ανήκουν στα χαμηλότερα κοινωνικο-οικονομικά στρώματα ή τις ομάδες που υφίστανται κοινωνικό αποκλεισμό, είναι περισσότερο ορατά στις αρχές και άρα καταγράφονται περισσότερο οι πράξεις τους, χωρίς αυτό απαραίτητα να σημαίνει ότι συμμετέχουν και περισσότερο στην γνωστή 197 " σήμερα εξακολουθούν να υπάρχουν άνθρωποι που δεν μπορούν να διεκδικήσουν δικαιώματα, που στερούνται την ελευθερία τους χωρίς να έχουν προστασία, που πέφτουν θύματα κακοποίησης, που χάνουν τη ζωή τους, ενώ βρίσκονται στα χέρια των εκπροσώπων του νόμου και των θεσμών. Μια πρόχειρη ματιά θα έφτανε για να διαπιστώσει κανείς ότι οι περισσότεροι από αυτούς είναι μετανάστες πρώτης και δεύτερης γενιάς ", "... ατιμωρησία που φαίνεται να οφείλεται στην απροθυμία των αρχών να διερευνήσουν σε βάθος και να τιμωρήσουν τέτοια αδικήματα, αλλά και στην αδυναμία των θυμάτων να διεκδικήσουν τη δικαίωσή τους, τόσο λόγω της μειονεκτικής τους θέσης στο σύστημα των θεσμών, όσο και γιατί τις περισσότερες φορές η απέλαση σφραγίζει το ιστορικό των περιπτώσεων ". Βλ. "Μετανάστες Ανάμεσα στο Δίκαιο και στη Νομιμότητα", της Ι. Κούρτοβικ, στο "Μετανάστες στην Ελλάδα" (2001), σ "Εγκληματικότητα Προσφύγων και Μεταναστών", του Α. Συκιώτου-Ανδουλάκη, στο "Πρόσφυγες και Μετανάστες στην Ελληνική Αγορά Εργασίας", Συνεδριακές Εκδηλώσεις ΕΚΕΜ -Πρακτικά Συνεδρίου, 1998, σ Η θεατότητα αφορά την " ιδιότητα ενός εγκλήματος να πέφτει στην αντίληψη τρίτων" (Η. Δασκαλάκης, 1985, σ. 85), ενώ ο σκοτεινός αριθμός αντιστοιχεί " στα εγκλήματα που δεν έχουν αποκαλυφθεί ή δεν έχουν καταγγελθεί ", βλ. "Εγκληματικότητα Προσφύγων και Μεταναστών", του Α. Συκιώτου-Ανδουλάκη, στο "Πρόσφυγες και Μετανάστες στην Ελληνική Αγορά Εργασίας", Συνεδριακές Εκδηλώσεις ΕΚΕΜ -Πρακτικά Συνεδρίου, 1998, σ.107 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 76

79 εγκληματικότητα 200. Παράλληλα η θεατότητα των εγκλημάτων των μεταναστών έγκειται αφενός στο γεγονός ότι δεν έχουν τις προσβάσεις στα διάφορα κοινωνικά δίκτυα, ώστε να επιτύχουν την απόκρυψη της πράξης τους, προσβάσεις που διαθέτουν, σε μεγαλύτερο βαθμό, οι γηγενείς. Αφετέρου, το μεγαλύτερο ποσοστό των εγκλημάτων που διαπράττουν έχει να κάνει με εγκλήματα που εκ φύσεως επισημαίνονται ευκολότερα, όπως τα εγκλήματα βίας (βιαιοπραγία, κλοπή ή ληστεία κ.α.) 201. Η εγκληματικότητα τέλος, των αλλοδαπών ποικίλει ανάλογα με τον βαθμό ενσωμάτωσής τους στη χώρα υποδοχής και σε ένα σημαντικό βαθμό προκαλείται αφενός από την πολιτισμική σύγκρουση που βιώνουν, στην προσπάθειά τους να προσαρμοστούν σε νέα πολιτιστικά δεδομένα, ήθη και έθιμα, και αφετέρου από την διακριτική μεταχείριση που υφίστανται, στην εργασία, την κοινωνία και τη Διοίκηση η οποία εντείνει τα μειονεκτικά αισθήματα που ήδη τους διακατέχουν από τη στιγμή της εισόδου τους στη ξένη χώρα. Οι ερευνητικές διαπιστώσεις μάλιστα, πάνω στην εγκληματικότητα των μεταναστών, αναδεικνύουν ως κυρίαρχη αυτή των μεταναστών πρώτης και δεύτερης γενιάς Τέλος, θα πρέπει να σημειωθεί ότι και η συμμετοχή των ΜΜΕ είναι εξαιρετικά σημαντική στην διαμόρφωση των κοινωνικών αναπαραστάσεων για τους μετανάστες, από την κοινωνία υποδοχής. Πρωταρχικός είναι ο ρόλος τους διότι καταρχήν, στις σύγχρονες κοινωνίες, είναι οι βασικοί διαμεσολαβητές μεταξύ των διαφόρων ομάδων - αφού αποτελούν τον βασικό τρόπο πληροφόρησης του μέσου ανθρώπου - και άρα, σε μεγάλο βαθμό παίζουν τον ρόλο του διαμορφωτή της κοινής γνώμης, σχηματοποιώντας το 200 " αυτό που πέφτει στην κοινωνική πρόσληψη και καταγράφεται στις επίσημες στατιστικές δεν είναι η εγκληματικότητα αλλ' ο απολογισμός της απόδοσης της αστυνομίας και των δικαστηρίων, μ' άλλα λόγια, η επίσημη κοινωνική αντίδραση στο έγκλημα, βλ. βλ Η. Δασκαλάκης (1985), σ Βλ. Η. Δασκαλάκης (1985), σ Στατιστική έρευνα του Thorsten Sellin διαπιστώνει την, με διαφορά, πρωτοπορία των Ελλήνων μεταναστών πρώτης γενιάς στις ΗΠΑ, το 1929 στις ανθρωποκτονίες, τις επιθέσεις, τις κλοπές, αλλά και τα ναρκωτικά, με τους Ιταλούς και τους Ρώσους να ακολουθούν (779,5 αδικήματα των Ελλήνων έναντι 344 των Ιταλών και 189 των Ρώσων). Μάλιστα, στις κοινωνικές αναπαραστάσεις των γηγενών οι Έλληνες προβάλλονταν ως στυγνοί εγκληματίες, μια εικόνα όχι πολύ διαφορετική από αυτή που υπάρχει για παράδειγμα, στην Ελληνική κοινωνία σήμερα, για τους Αλβανούς μετανάστες. Βλ. "Εγκληματικότητα Προσφύγων και Μεταναστών", του Α. Συκιώτου-Ανδουλάκη, στο "Πρόσφυγες και Μετανάστες στην Ελληνική Αγορά Εργασίας", Συνεδριακές Εκδηλώσεις ΕΚΕΜ -Πρακτικά Συνεδρίου, 1998, σ.113. ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 77

80 στερεότυπο του μετανάστη, ο οποίος είναι εν δυνάμει εγκληματίας ή και αντίστροφα, το στερεότυπο του εγκληματία, ο οποίος είναι, κατά κύριο λόγο, μετανάστης 203. Οι εικόνα που σχηματίζει ο μέσος άνθρωπος για το μετανάστη, ενισχυμένη από τον υποβόσκοντα φόβο και την ανασφάλεια που προκαλείται από την "απειλή" του ξένου στοιχείου μέσα στη κοινωνία, είναι το απαύγασμα από τα μηνύματα που προέρχονται κυρίως από τον τύπο και την τηλεόραση και που θέλουν τους μετανάστες υπεύθυνους για όσα άσχημα συμβαίνουν στον τόπο 204, προκαλώντας έτσι πανικό και εντείνοντας ενδεχομένως τις οποιεσδήποτε ρατσιστικές προδιαθέσεις ενυπάρχουν στην κοινωνία. Ταυτόχρονα όμως, ο ρόλος των ΜΜΕ είναι αντιφατικός, αφού συχνά αντιμετωπίζει τον μετανάστη ως θύμα 205, επιφυλάσσοντας γι' αυτόν μια αντιμετώπιση φιλική, ιδιαίτερα όσον αφορά στους πρόσφυγες και τους λαθρομετανάστες. Βέβαια, η υπερβολική συχνά, θυματοποίηση από τα μέσα, δρα επίσης αρνητικά, αφού παρεμποδίζει τελικά την διαδικασία της ομαλής ένταξης και αφομοίωσης από την κοινωνία υποδοχής, η οποία, με αντίστροφο φυσικά τρόπο, τους αντιμετωπίζει και πάλι ως ξένο σώμα. Η διαμόρφωση και εφαρμογή συγκεκριμένων πολιτικών που απευθύνονται στους μετανάστες - συνολικών ή σε επιμέρους πεδία - είναι μια σύγχρονη τάση και αφορά τον προβληματισμό που αναπτύσσεται διεθνώς, όσον αφορά στη διαχείριση των μεταναστευτικών ρευμάτων, στις επιπτώσεις της μετανάστευσης στα άτομα και τις κοινωνίες, αλλά και στα ανθρώπινα δικαιώματα και την προστασία της ανθρώπινης ζωής. 203 " Ως επί το πλείστον δεν συμβαίνει έτσι ώστε πρώτα να βλέπουμε και μετά να ορίζουμε, αλλά πρώτα να ορίζουμε και μετά να βλέπουμε. Στη μεγάλη θάλλουσα, γεμάτη θόρυβο και σύγχυση του εξωτερικού κόσμου, διαλέγουμε εκείνο που η πολιτιστική μας παράδοση έχει ήδη ορίσει για μας, και τείνουμε να διανοούμαστε εκείνο το οποίο έχουμε διαλέξει με μια μορφή την οποία έχει κάνει στερεότυπη για μας η πολιτιστική μας παράδοση ", βλ, W. Lippman (1988), σ. 83. " ο τρόπος με τον οποίο βλέπουμε τα πράγματα είναι ένας συνδυασμός αυτού που υπάρχει και αυτού που αναμένουμε να δούμε ", βλ, W. Lippman (1988), σ Τα μηνύματα αυτά μπορεί να είναι σχόλια και φράσεις του τύπου "οι ληστές της τράπεζας ήταν μάλλον ξένοι", τα οποία σαφώς δεν βασίζονται σε συγκεκριμένα στοιχεία ή ενδείξεις, που όμως μπορούν να περάσουν στο υποσυνείδητο ως αυταπόδεικτα γεγονότα. 205 Ενδεικτικά βλ. Εφημερίδα "Τα Νέα" - The Independent: "Εφιάλτης δίχως τέλος. Η Οδύσσεια των κούρδων δείχνει το μέγεθος της προσφυγικής κρίσης" ( ). Εφημερίδα "Το Βήμα" - The Times: "Δουλεμπόριο στο Κοσσυφοπέδιο", άρθρο του Pringle James ( ), Εφημερίδα "Το Βήμα" - The Washington Post: "Οι φυλετικές διακρίσεις ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 78

81 Από την παραπάνω συγκριτική παρουσίαση κάποιων πτυχών της διοικητικής, οικονομικής και κοινωνικής διάστασης, καταρχήν των εφαρμοζόμενων πολιτικών και των σύγχρονων τάσεων εξέλιξής τους και κατά δεύτερον του αντίκτυπου της μετανάστευσης γενικότερα, προκύπτει ότι τα κράτη - κυρίως υποδοχής - αρχίζουν να δίδουν λιγότερη έμφαση στο αίτημα εθνικής ομοιογένειας, εξαιτίας κυρίως, του γεγονότος ότι μετατρέπονται σταδιακά σε ετερογενή ή πολυεθνικά πληθυσμιακά μορφώματα και άρα θα πρέπει να προσαρμόσουν τις πολιτικές στους στα νέα αυτά δεδομένα 206. Στόχος είναι, μέσα στο πλαίσιο αυτό, να αντιμετωπιστεί και το φαινόμενο των αυξανόμενων ρατσιστικών συμπεριφορών απέναντι στους ξένους, το οποίο συχνά τοποθετείται από την επικαιρότητα στο προσκήνιο της όλης συζήτησης. Παράλληλα, υπό την πίεση των αυξανόμενων μεταναστευτικών και προσφυγικών εισροών στον ευρωπαϊκό χώρο, τα κράτη αντιδρούν με την ισχυροποίηση των θεσμικών τους πλαισίων και την διαμόρφωση περισσότερο αυστηρών κανόνων, που αφενός σχετίζονται με τους όρους υποδοχής και αφετέρου αποσκοπούν στον περιορισμό και την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης. Κεντρικός στόχος κρίνεται η ελεγχόμενη εισροή αλλοδαπού πληθυσμού, ώστε να είναι δυνατή η θετική και εποικοδομητική συμμετοχή του στην αντιμετώπιση των σύγχρονων προκλήσεων των χωρών αυτών, οι οποίες έχουν να κάνουν τόσο με την οικονομική ανέλιξη και τον πολιτισμικό εμπλουτισμό των κοινωνιών, όσο και με την αντιμετώπιση της πληθυσμιακής γήρανσης που υφίσταται η Ευρώπη σήμερα. Αυτό πάντως που είναι αδιαμφισβήτητο είναι ότι η άσκηση τόσο πολυδιάστατων και περίπλοκων πολιτικών - ιδιαίτερα μέσα στο πλαίσιο της παγκοσμιοποιημένης οικονομίας, που επιζητά ομογένεια των κανόνων και θεσμών, ώστε να διευκολύνεται στην εξέλιξή της - είναι δύσκολη υπόθεση, από τη στιγμή που σχετίζεται με ζητήματα που αφορούν την συνέχεια, την σταθερότητα και κατά προέκταση την επιβίωση τω σύγχρονων κοινωνιών. κυριαρχούν ακόμη", άρθρο του Trueheart Ch. ( ), βλ. UNHCR, "Επετηρίδα Δικαίου Προσφύγων & Αλλοδαπών" (2001) 206 Για παράδειγμα χώρες όπως το Ηνωμένο Βασίλειο, η Σουηδία και η Δανία, αναπτύσσουν τις πολιτικές τους βάση του όρου της πολυπολιτισμικότητας, σε μια προσπάθεια διαχείρισης των ομάδων της κοινωνίας που έχουν διαφορετικό πολιτισμικό παρελθόν και που διαβιούν στις χώρες αυτές για μακρό χρονικό διάστημα. Βλ. "Integration of Immigrants in Europe: policies of diversity and diversity of policies", by Dr. R. Penninx, Contribution to the ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 79

82 Conference "Working Together for the Future: Partnerships in Immigration Research and Policy", Toronto, Ontario, Canada, March 22-25, 2000, σ. 9 ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 80

83 III. Η ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟΥ 1. Η ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΠΡΩΤΟΒΟΥΛΙΑ ΓΙΑ ΤΗ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗ 1.1 Επισκόπηση των κύριων μεταβολών στα ζητήματα μεταναστευτικής πολιτικής, κατά τα διάφορα στάδια εξέλιξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η μετανάστευση αποτελούσε μέχρι πρόσφατα ένα αμιγώς εθνικό πεδίο άσκησης πολιτικής για τα κράτη-μέλη της ΕΕ. Κάθε συνεργασία που αναπτυσσόταν ήταν διμερούς, περιφερειακού ή παγκοσμίου επιπέδου, πάντως δεν εντασσόταν στο πλαίσιο μιας κοινής πολιτικής της ΕΕ, παρόλο που ήδη από το 1957, στη Συνθήκη περί Ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας 207, περιλαμβάνονταν στόχοι αναφορικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων στο έδαφός της, που αφορούσαν όμως, αποκλειστικά τους εργαζόμενους 208 αντιμετωπίζοντας, συνεπώς, το ζήτημα από μια οικονομική όψη. Δεν προβλέπονταν κανένα μέτρο που να αφορούσε τους τομείς της διέλευσης των συνόρων, της μετανάστευσης ή της πολιτικής για τις θεωρήσεις εισόδου. Από το 1975 αναπτύσσεται σταδιακά διακυβερνητική συνεργασία, εκτός του νομικού πλαισίου των ΕΚ, στους τομείς της μετανάστευσης, του δικαιώματος ασύλου και της αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας. Πρόκειται κυρίως, για άτυπη ανταλλαγή εμπειριών, πληροφοριών και πραγματογνωμοσύνης, με κύριο στόχο την ανάπτυξη και θέσπιση δικτύων, για την διευκόλυνση των ανταλλαγών μεταξύ των κρατών-μελών. Για την 207 Συνθήκη περί Ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (υπεγράφη στη Ρώμη και άρχισε να ισχύει την 1η Ιανουαρίου 1958). βλ «Χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης Εισαγωγή», Η ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟΥ 81

84 εξυπηρέτηση αυτού του στόχου ιδρύθηκαν διάφορες ομάδες εργασίας, όπως η ομάδα TREVI, που ήταν επιφορτισμένη αρχικά με θέματα σχετικά με την τρομοκρατία και την εσωτερική ασφάλεια, από το 1985 όμως, οι αρμοδιότητές της επεκτάθηκαν στην λαθρομετανάστευση και το οργανωμένο έγκλημα 209. Από το 1994, οι Υπουργοί Εσωτερικών και Δικαιοσύνης, άρχισαν να πραγματοποιούν τακτικές συναντήσεις, κάθε έξι μήνες, για την εξέταση θεμάτων όπως η συνεργασία στον αστυνομικό, δικαστικό και τελωνειακό τομέα ή η ελεύθερη κυκλοφορία των ατόμων. Σταθμό στην ανάπτυξη της μεταναστευτικής πολιτικής αποτελεί η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (1986), όπου στο άρθρο 8Α προβλέπει τη θέσπιση της ενιαίας αγοράς, που θα βασίζεται σε τέσσερις θεμελιώδεις αρχές, την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των κεφαλαίων, των υπηρεσιών και των προσώπων. Ειδικότερα για την τελευταία, είχε ήδη αναπτυχθεί επαρκώς το μέρος που αφορούσε την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων και εφεξής ο στόχος επεκτείνονταν, ώστε να συμπεριλαμβάνει όλα τα πρόσωπα, ευρωπαίους πολίτες και υπηκόους τρίτων χωρών. Η δυσκολία που προέκυψε αφορούσε ακριβώς αυτήν την ιδέα, δηλαδή την ελευθερία της κυκλοφορίας όλων των προσώπων, δεδομένου ότι κάτι τέτοιο απαιτεί την κατάργηση των συνοριακών ελέγχων, πράγμα που έκανε τα κράτη-μέλη επιφυλακτικά, αφού διακυβεύονταν πλέον, μέρος των κυριαρχικών τους δικαιωμάτων και αρμοδιοτήτων, που παραδοσιακά είχαν έντονα εθνικό χαρακτήρα. Έτσι, αναπτύχθηκε παράλληλα η ιδέα ότι θα έπρεπε να ληφθούν "αντισταθμιστικά μέτρα", που θα συνίστανται στην ενίσχυση των εξωτερικών συνόρων και στη χάραξη ευρωπαϊκής πολιτικής για το άσυλο και την μετανάστευση 211. Οι δυσκολίες στην προώθηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, στο πλαίσιο των ΕΚ, οδήγησε στην σύναψη, εκ μέρους κάποιων βλ Bλ. «Χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης - Εισαγωγή», βλ Η αρίθμηση του συγκεκριμένου άρθρου μεταβλήθηκε σε 7 Α από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ (1992) και σε άρθρο 14 από τη Συνθήκη του Άμστερνταμ (1997), βλ Βλ. Η ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟΥ 82

85 κρατών-μελών, της συμφωνίας Σένγκεν (1985) 212, η οποία θεωρείται πρόδρομος στην ανάπτυξη μιας ενιαίας πολιτικής μετανάστευσης. Στόχος είναι η δημιουργία ενός χώρου χωρίς σύνορα, με σκοπό τη διευκόλυνση της κατάργησης των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, αναπτύσσοντας παράλληλα τους ελέγχους στα εξωτερικά, καθώς και η εναρμόνιση των μέτρων σε θέματα θεωρήσεων εισόδου, ασύλου, αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας. Με την ίδρυση της ΕΕ στο Μάαστριχτ (1992) 213, η πολιτική μετανάστευσης εντάσσεται, ως θέμα κοινού ενδιαφέροντος, στο Γ Πυλώνα, όπου η συνεργασία δεν ακολουθεί τις κοινοτικές διαδικασίες λήψης απόφασης, αλλά έχει μάλλον τη μορφή διακρατικής συνεργασίας 214. Στα πλαίσια αυτής, οι προαναφερθείσες ομάδες εργασίας εντάσσονται σε μια σύνθετη δομή 215, δια της οποίας λαμβάνονται αποφάσεις μέσω των προβλεπόμενων νομικών μέσων, δηλαδή της κοινής θέσης, της κοινής δράσης και της σύμβασης 216. Το γεγονός, όμως, της χρησιμοποίησης νομικών μέσων 212 Η Συμφωνία Σένγκεν υπογράφηκε το 1985 από την Μπενελούξ, την (τότε Ομοσπονδιακή) Γερμανία και την Γαλλία, ενώ στα τέλη του 1990 προστέθηκε και η Ιταλία. Συμπληρώθηκε με μια Σύμβαση εφαρμογής που υπογράφηκε στις 19 Ιουνίου του Το κεκτημένο του Σένγκεν εντάσσεται στο πλαίσιο της ΕΕ βάση ενός πρωτοκόλλου προσαρτημένου στη Συνθήκη του Άμστερνταμ, το οποίο δίνει στα μέλη της σύμβασης (εκτός του ΗΒ, της Ιρλανδίας, της Νορβηγίας και της Ισλανδίας) τη δυνατότητα ανάπτυξης συνεργασίας στους τομείς που προβλέπει η σύμβαση, μέσα στο νομικό και θεσμικό πλαίσιο της ΕΕ. 213 «Η ίδρυση της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την Συνθήκη του Μάαστριχτ εγκαινίασε ένα νέο στάδιο στη διαδικασία πολιτικής ενοποίησης της Ευρώπης. Η συνθήκη, η οποία είχε υπογραφεί στο Μάαστριχτ ήδη στις 7 Φεβρουαρίου 1992, αλλά μπόρεσε να τεθεί σε ισχύ μόλις τη 1 η Νοεμβρίου 1993 εξαιτίας εμποδίων κατά τη διαδικασία επικύρωσής της " αυτοπροσδιορίζεται ως «μια νέα φάση στη διαδικασία μιας διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης»», Dr Klaus-Dieter Borchardt, «Το αλφάβητο του κοινοτικού δικαίου», Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού, Λουξεμβούργο, 2000, σελ Όπως αυτή ορίζεται στο άρθρο Κ3 του τίτλου VI της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Η συνεργασία αυτή βασίζεται σε εννέα θέματα κοινού ενδιαφέροντος: το άσυλο, τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων, τη μετανάστευση, την καταπολέμηση των ναρκωτικών και της τοξικομανίας, την καταπολέμηση της απάτης σε διεθνές επίπεδο, τη δικαστική συνεργασία σε αστικές και ποινικές υποθέσεις, την τελωνειακή συνεργασία και την αστυνομική συνεργασία, βλ Η δομή αυτή αποτελείται από πέντε επίπεδα: τις ειδικές ομάδες εργασίας, τις διευθυντικές επιτροπές, μια επιτροπή συντονισμού προβλεπόμενη από το άρθρο Κ.4 της ΣΕΕ, την COREPER και το Συμβούλιο Υπουργών Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων, βλ Ο τίτλος VI της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση προβλέπει τρία νομικά μέσα: την κοινή θέση, τη κοινή δράση και τη σύμβαση. Η κοινή θέση αναφέρεται στην προσέγγιση της Ένωσης σε συγκεκριμένο θέμα (π.χ. η πρώτη κοινή θέση που θεσπίστηκε ήταν για τον προσδιορισμό του όρου «πρόσφυγας», σύμφωνα με τη σύμβαση της Γενεύης του 1951). Η κοινή δράση χρησιμοποιείται στο βαθμό που οι στόχοι της Ένωσης μπορούν να επιτυγχάνονται καλύτερα με κοινή παρά με μεμονωμένη δράση των κρατών-μελών (π.χ. Η ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟΥ 83

86 που δεν έχουν καμία νομική επίπτωση, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι τα θέματα κοινού ενδιαφέροντος δεν ήταν δυνατόν να διαχωριστούν σαφώς μεταξύ των προβλέψεων της ΣυνθΕΚ και της ΣΕΕ, αφού υπήρχαν σημεία σύμπτωσης 217, δημιούργησε δυσκολίες στο σύστημα λήψης αποφάσεων του Γ' Πυλώνα. Οι δυσκολίες αυτές που εντοπίστηκαν στον Γ Πυλώνα, οδήγησαν στην τροποποίηση της συνεργασίας στους τομείς της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων (συνθήκη του Άμστερνταμ, ). Έτσι, δημιουργείται ένας νέος τίτλος της ΣυνθΕΚ, «Θεωρήσεις εισόδου, άσυλο, μετανάστευση και άλλες πολιτικές που συνδέονται με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων», η οποία περιλαμβάνει τα μέτρα που αφορούν τον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων, το άσυλο, τη μετανάστευση και τη δικαστική συνεργασία σε αστικές υποθέσεις και άρα, στην ουσία, «κοινοτικοποιεί» 219 τα εν λόγω αντικείμενα. Στο πλαίσιο αυτό, ξεκινάει μια πιο συντονισμένη δραστηριότητα για την ανάπτυξη κοινοτικής πολιτικής για το άσυλο και τη μετανάστευση. Σταθμό σε αυτή τη πορεία αποτελεί η έκτακτη Σύνοδος Κορυφής του Τάμπερε 220, όπου τονίσθηκε η σπουδαιότητα της καθιέρωσης του χώρου ασφάλειας και δικαιοσύνης και έθεσε συγκεκριμένους στόχους. Ο γενικός στόχος είναι να αναπτυχθεί μια ΕΕ ανοικτή και ασφαλής, προσκολλημένη, προγράμματα συνεργασίας και ετήσιες δράσεις). Τα δύο αυτά μέσα, δεδομένου ότι είναι πρωτόγνωρα, δεν έχουν σαφή όρια νομικής εφαρμογής και ορισμένα κράτη τα θεωρούν ως μη-δεσμευτικά. Το τρίτο μέσο, η σύμβαση, αποτελεί στην ουσία κλασσικό μέσο του διεθνούς δικαίου και συνεπάγεται ιδιαίτερα μεγάλες προθεσμίες στην εφαρμογή του. Στο θεσμικό επίπεδο, δυσκολία αποτέλεσε το γεγονός ότι ο Γ Πυλώνας, όπως σχεδιάστηκε από τη συνθήκη του Μάαστριχτ, προβλέπει για τα κοινοτικά όργανα περιορισμένο ρόλο, χωρίς πραγματική δυνατότητα άσκησης ελέγχου επί των αποφάσεων των κρατών-μελών. Βλ Παράδειγμα αποτελεί το θέμα κοινού ενδιαφέροντος του Γ Πυλώνα που αφορά τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών-μελών και που προβλέπεται στη ΣΕΕ, το οποίο εν μέρει ρυθμίζεται από την ΣυνθΕΚ, στο άρθρο 100Γ, όπου προβλέπονται μέτρα σε σχέση με θέματα θεωρήσεων, βλ Η Συνθήκη του Άμστερνταμ υπεγράφη στις 2 Οκτωβρίου 1997 και τέθηκε σε ισχύ την 1 η Μαΐου 1999, μετά την ολοκλήρωση της διαδικασίας επικύρωσης στα κράτη μέλη. 219 «η αλλαγή αυτή έχει σκοπό να εκφράσει την ποιοτική μετάλλαξη της ΕΟΚ από καθαρά οικονομική κοινότητα σε πολιτική ένωση», αφού αφορά, στην ουσία της, αντικείμενα που συνδέονται με την κοινωνική και πολιτική οργάνωση και διαβίωση, άρα σταματά να δρα ως αποκλειστικά οικονομικός οργανισμός. Βλ. Dr Klaus-Dieter Borchardt, «Το αλφάβητο του κοινοτικού δικαίου», Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού, Λουξεμβούργο, 2000, σελ.18. Η ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟΥ 84

87 όσο&n