Από το Δασικό Κτηματολόγιο στους Δασικούς Χάρτες και το Δασολόγιο

Transcript

1 Από το Δασικό Κτηματολόγιο στους Δασικούς Χάρτες και το Δασολόγιο Δημήτρης Παλάσκας, Δρ. Δασολογίας Βάιος Μπλιούμης*, Αν. Καθηγητής Αθανάσιος Χριστοδούλου *, Αν. Καθηγητής ΠΕΡΙΛΗΨΗ Οι Δασικοί Χάρτες του Εθνικού Κτηματολογίου καθιερώθηκαν με το ν.2664/98 Περί Εθνικού Κτηματολογίου αντικαθιστώντας τις μέχρι τότε παράλληλες θεσμοθετημένες δασικές χαρτογραφήσεις του Δασικού Κτηματολογίου και του Δασολογίου. Το Δασολόγιο, όρος καινοφανής στη δασολογική επιστήμη, επανήλθε στο προσκήνιο αρχικά με την αναθεώρηση του Συντάγματος το 2001 και στη συνέχεια με το νέο δασικό νόμο. Παρ' όλα αυτά, η Ελλάδα εξακολουθεί να στερείται κυρωμένων οριστικών Δασικών Χαρτών και Δασολογίου, παρέχοντας στους ενδιαφερόμενους φορείς μόνο κατά περίπτωση πιστοποιητικά περί του δασικού ή μη χαρακτήρα των εκτάσεων (Πράξεις Χαρακτηρισμού). Στην παρούσα εργασία γίνεται μια σύγκριση μεταξύ των κατά καιρούς θεσμοθετημένων δασικών χαρτογραφήσεων περιλαμβανομένου και του κόστους εκπόνησης, παρουσιάζονται οι σημαντικότεροι λόγοι σχετικά με την αδυναμία της Πολιτείας να προβεί στην οριστική επίλυση του καθορισμού του δασικού χώρου, αναδεικνύονται οι ιδιαιτερότητες του Δασολογίου ως μέσου αποτελεσματικής καταγραφής και προστασίας των δασών και των δασικών εκτάσεων και γίνεται μια προσπάθεια τεκμηρίωσης της αναγκαιότητας απεμπλοκής του Δασολογίου από το έργο των Δασικών Χαρτών, έργα τα οποία αμφότερα αποτελούν προϋπόθεση μακροχρόνιου αναπτυξιακού σχεδιασμού της χώρας. ΛΕΞΕΙΣ ΚΛΕΙΔΙΑ: Δασολόγιο, Δασικοί Χάρτες, κτηματογράφηση, Πράξεις Χαρακτηρισμού, ενδικοφανής διαδικασία, άρθρο 24, κόστος χαρτογραφήσεων ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΤΟΠΟΘΕΤΗΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΟΣ Η τελευταία αναθεώρηση του Συντάγματος ενσωμάτωσε στο άρθρο 24 την επιτακτική ανάγκη και υποχρέωση του Κράτους να προβεί στη σύνταξη του Δασολογίου. Ο όρος «Δασολόγιο» είναι καινοφανής για τη δασολογική επιστήμη 1 και δεν συναντάται σε άλλες χώρες με την έννοια και το περιεχόμενο που του έχει αποδοθεί κατά καιρούς στην Ελλάδα, για τους λόγους που θα αναλυθούν στη συνέχεια. Η σύνταξη του Δασολογίου θεσμοθετήθηκε για πρώτη φορά με τα άρθρα 11, 12 και 13 του ν. 998/79 (ΦΕΚ 289/Α) κατ εκτέλεση του οποίου εκδόθηκε το π.δ. 1141/80 (ΦΕΚ 288/Α) «Περί φωτογραφήσεως και χαρτογραφήσεως των δασών και δασικών εκτάσεων και δασολογίου της Χώρας», όπου και εξειδικεύτηκαν ορισμένα τεχνικά και οργανωτικά ζητήματα. Της θεσμοθέτησης του Δασολογίου προηγήθηκε η θεσμοθέτηση του Δασικού Κτηματολογίου με το ν. 248/76 (ΦΕΚ 6/Α) διαδικασίες οι οποίες θεωρήθηκαν ότι εξυπηρετούν διαφορετικούς σκοπούς την περίοδο εκείνη και με την έννοια αυτή προβλέφθηκε να εξελιχθούν παράλληλα, παρ όλο που θεωρούνται ως παρεμφερείς Δασολόγος Phd, diomitri@systada.gr * Αναπλ. Καθηγητής, blioumis@for.auth.gr Αναπλ. Καθηγητής, christod@for.auth.gr Εργαστήριο Δασικής Οικονομικής, Σχολή Δασολογίας και Φυσικού Περιβάλλοντος Α.Π.Θ., ΤΚ 54124, ΤΘ 242, Θεσσαλονίκη. 1 «Η υφιστάμενη κατάσταση της ελληνικής δασοπονίας. Προεπενδυσιακά έργα Δασικό Κτηματολόγιο». Κείμενο στην ιστοσελίδα του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, 1

2 (Πετρέλης, 2003). Σύμφωνα με απολογιστικά στοιχεία της Δ/νσης Δασικών Χαρτών του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων (ΥπΑΑΤ, 2004), τα συνεργεία κτηματογράφησης του ν. 248/76 κατέγραψαν συνολικά στρ. σε 189 ΟΤΑ, εκ των οποίων το 75,7% είναι δάση και δασικές εκτάσεις, χωρίς όμως οι καταρτισθέντες χάρτες να κυρωθούν και να καταστούν οριστικοί. Από την άλλη, τα 100 προβλεπόμενα συνεργεία του π.δ. 1141/80 δεν συγκροτήθηκαν ποτέ, ελλείψει πιστώσεων ή άλλων παραγόντων. Στο σημείο αυτό όμως πρέπει να αναφερθεί ότι ο νομοθέτης του 1979, αξιολογώντας ορθά τις ενδεχόμενες δυσκολίες για την κατάρτιση του Δασολογίου σε πανελλαδικό επίπεδο, προέβλεψε μια ειδική ενδικοφανή διαδικασία σε τοπικό επίπεδο, ανεξάρτητη της Κτηματογράφησης, η οποία υποκαθιστά πλήρως το Δασολόγιο, αφού περιλαμβάνει όλα εκείνα τα στοιχεία που χαρακτηρίζουν τη σύνταξη του Δασολογίου, όταν αυτό θα υλοποιούνταν σε ευρεία κλίμακα. Η διαδικασία αυτή του άρθρου 14 του ν. 998/79 (έκδοση Πράξεων Χαρακτηρισμού) λειτούργησε ικανοποιητικά για πολλά χρόνια, αν και ελλιπώς για ένα διάστημα, με τη μορφή της έκδοσης Βεβαιώσεων 2 από τα Δασαρχεία. Ωστόσο, με αφορμή αμφιλεγόμενες περιπτώσεις που έχουν λάβει αρνητική δημοσιότητα, η διαδικασία αυτή έχει κατακριθεί ως διαδικασία «αποχαρακτηρισμού» των δασών, λόγω του γεγονότος ότι η πλειονότητα των αιτήσεων αφορά μη δασικές εκτάσεις (κυρίως αγροτεμάχια), ενώ οι περιπτώσεις εκτάσεων που κρίνονται αρχικά ως δασικές, στη συνέχεια αναιρούνται από τις Επιτροπές Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων. Σε πολλές περιπτώσεις παρατηρείται πληθώρα αιτημάτων και εκδηλώνεται η προφανής αδυναμία των δασικών υπαλλήλων να ανταποκριθούν στις χρονικές προθεσμίες, με αποτέλεσμα να έχουν επιληφθεί οι αρμόδιες Αρχές, προτείνοντας στην Πολιτεία τα κατάλληλα μέτρα, στα οποία περιλαμβάνεται οπωσδήποτε και η σύνταξη του Δασολογίου (ΣτΠ 2006α, 2006β, ΣΕΕΔ 2002). Με την ανελλιπή όμως εφαρμογή της διαδικασίας του χαρακτηρισμού των εκτάσεων εδώ και 30 χρόνια έχει προκύψει ένα τεράστιο όφελος και μια αναμφισβήτητη κληρονομιά: η νομολογία των δικαστηρίων όλων των βαθμίδων και ειδικά του Συμβουλίου της Επικρατείας, τα οποία με αφορμή συγκεκριμένες περιπτώσεις προσφυγών έχουν εξετάσει ενδελεχώς ένα πλήθος ζητημάτων και λεπτομερειών που αφορούν το χαρακτηρισμό των δασών και των δασικών εκτάσεων. Με την ιστορική απόφαση 2818/1997, το ΣτΕ ακύρωσε την παράλειψη της Διοίκησης να προβεί στη σύνταξη του Δασολογίου, υποχρεώνοντας το Κράτος να το πράξει σε εύλογο χρονικό διάστημα, κρίνοντας περί αυτού ότι η κατάρτιση του Δασολογίου είναι ανεξάρτητη και αποσυνδεδεμένη από το Εθνικό Κτηματολόγιο, έργο εκ της φύσεώς του χρονοβόρο και επίπονο, λόγω των άλυτων ιδιοκτησιακών προβλημάτων (Παλάσκας, 2007). Εξάλλου και οι ίδιες οι Πράξεις Χαρακτηρισμού δεν προβαίνουν στην εξέταση ιδιοκτησιακών ζητημάτων. Με τα άρθρα 27 και 28 του ν. 2664/98 «Εθνικό Κτηματολόγιο και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ 275/Α) καθιερώθηκε μια νέα διαδικασία καταγραφής και χαρτογράφησης των δικαιωμάτων του Δημοσίου με τη σύνταξη των Δασικών Χαρτών, ενώ με τις παρ. 14 και 15 του άρθρου 28 καταργήθηκαν οι σχετικές διατάξεις των ν. 248/76 (Δασικό Κτηματολόγιο) και 998/79 (Δασολόγιο), παραβλέποντας ουσιαστικά τις επιταγές της απόφασης 2818/97 του ΣτΕ. Παρά την προσπάθεια του κοινού νομοθέτη να καταργήσει τον ακυρωτικό δικαστή, όλες οι αποφάσεις του ΣτΕ που αφορούν το χαρακτηρισμό εκτάσεων ως δασικών, ακόμα και μετά το 1998 συνέχισαν να εκδίδονται με σκεπτικό επί τη βάσει των καταργηθέντων διατάξεων περί Δασολογίου. Για τη σύνταξη των Δασικών Χαρτών οι πρώτες Τεχνικές Προδιαγραφές εκδόθηκαν με την Υ.Α /506/ (ΦΕΚ 1358/Β). Οι προδιαγραφές αυτές συμπληρώθηκαν και βελτιώθηκαν άτυπα αρκετές φορές με αποτέλεσμα την έκδοση νέων με 2 η διαφορά των Βεβαιώσεων (εγγράφων των Δασαρχείων πληροφοριακού χαρακτήρα) με τις Πράξεις Χαρακτηρισμού αφορά μόνο στην τήρηση των απαιτήσεων δημοσιότητας 2

3 την Υ.Α /754/2007 (ΦΕΚ 1811/Β), οι οποίες είναι σε ισχύ μέχρι σήμερα. Από τις προδιαγραφές αυτές προκύπτει ότι το σύστημα ταξινόμησης των εκτάσεων διαφέρει σημαντικά από τον προτεινόμενο τρόπο στα πλαίσια του Δασολογίου, που ήδη υλοποιείται με τις Πράξεις Χαρακτηρισμού, με αποτέλεσμα τη δημιουργία νομικού κενού, μετά την κύρωση των Δασικών Χαρτών 3. Τον Απρίλιο του 2001 το Δασολόγιο επανέρχεται δυναμικά με την αναθεώρηση του άρθρου 24 του Συντάγματος, στα πλαίσια μιας προσπάθειας εξευμενισμού των αντιδράσεων που προκλήθηκαν από την αναθεώρηση αυτή. Στο ίδιο πλαίσιο πρέπει να ενταχθεί η συμπερίληψη σχεδόν αυτούσιου του κατά ΑΕΔ (1999) ορισμού του δάσους στην ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 24. Κατ εκτέλεση του αναθεωρηθέντος άρθρου 24, το Δασολόγιο θεσμοθετείται εκ νέου με το άρθρο 3 του ν. 3208/03 (ΦΕΚ 303/Α), ενώ με την Υ.Α /174/ («Καθορισμός διαδικασίας, τήρησης, κωδικοποίησης και ενημέρωσης του δασολογίου» ΦΕΚ 370/Β) εκδίδονται και οι Τεχνικές Προδιαγραφές του Δασολογίου 4, χωρίς μέχρι σήμερα να έχει επιτευχθεί οποιαδήποτε πρόοδος, δεδομένου ότι: 1. για την κατάρτιση του Δασολογίου προϋποτίθεται η σύνταξη και κύρωση των Δασικών Χαρτών του Εθνικού Κτηματολογίου 2. οι Δασικοί Χάρτες που συντάχθηκαν την περίοδο (1ο και 2ο Πιλοτικό, 1ο κύριο Πρόγραμμα) δεν έχουν κυρωθεί, ενώ αβέβαιη θεωρείται η τύχη των Δασικών Χαρτών που ξεκίνησαν να συντάσσονται με το νέο πρόγραμμα κτηματογράφησης του ΥΠΕΧΩΔΕ. Σε πολλές περιοχές που οι Δασικοί Χάρτες επικαλύπτονται με τους χάρτες του Δασικού Κτηματολογίου, οι τελευταίοι ενσωματώνονται ως έχουν, με κατάλληλες προσαρμογές (βλ. διαδικασία που αναφέρεται στο Παράρτημα της Υ.Α. 7414/754/2007). 3. ένας από τους λόγους μη κύρωσης των Δασικών Χαρτών είναι η αλλαγή του ορισμού του δάσους (άρθρο 1 του ν. 3208/03), και η επακόλουθη προσφυγή κατά της εγκυκλίου 90422/40/ για την προσαρμογή των Δασικών Χαρτών στο νέο ορισμό. Για το νέο ορισμό αποφασίστηκε τελικά να τεθεί προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΚ (ΣτΕ 3560/2008) σε μια πρωτόγνωρη 5 δικαστική περιπέτεια που μετρά ήδη 7 χρόνια και πλήθος αναβολές, αν και ήδη με τη 202/2005 η Επιτροπή Αναστολών του ΣτΕ έχει καταστήσει το νέο ορισμό ανενεργό. Ανεξαρτήτως των παλινωδιών που αναφέρθηκαν παραπάνω, η έκδοση Πράξεων Χαρακτηρισμού από τα Δασαρχεία συνεχίζεται κανονικά ακόμα και σήμερα, χωρίς να υπάρχει ενιαία αντιμετώπιση ως προς τον ορισμό του δάσους, ενώ έχουν προκύψει και μια σειρά από άλλα ζητήματα (π.χ. εποικιστικές εκτάσεις του ν. 3147/03), τα οποία αναδείχθηκαν με πρόσφατες υποθέσεις δικαστικών διεκδικήσεων εκτάσεων από μοναστήρια. Η πολυπλοκότητα των διατάξεων περί χαρακτηρισμού των εκτάσεων σε συνδυασμό με τα άλυτα ιδιοκτησιακά προβλήματα και τη δικομανή φύση των Ελλήνων φαίνεται ότι έχουν δημιουργήσει ανυπέρβλητα εμπόδια για την οριστική και τελεσίδικη κατάρτιση του Δασολογίου. Τη θεώρηση αυτή έρχεται να ενισχύσει η άγνοια των ληπτών αποφάσεων και 3 Η διαπίστωση αυτή αναφέρθηκε σε συνάντηση του συγγραφέα με υπηρεσιακούς παράγοντες της Δ/νσης Δασικών Χαρτών το Νοέμβριο του Το νομικό κενό δημιουργείται επειδή στους Δασικούς Χάρτες τα δάση και οι δασικές εκτάσεις αποτυπώνονται ενιαία, με αποτέλεσμα να μην είναι δυνατή η εφαρμογή διατάξεων για επιτρεπτές παρεμβάσεις σε δασικές εκτάσεις, όπως π.χ. με το άρθρο 13 του ν.1734/87 4 Οι ισχύουσες προδιαγραφές σύνταξης του Δασολογίου θεωρούνται μάλλον αποσπασματικές σε σύγκριση με τις Τεχνικές Προδιαγραφές των Δασικών Χαρτών 5 χαρακτηριστικό της υπόθεσης αυτής είναι ότι η Ολομέλεια του ΣτΕ αποφάσισε την έκδοση απόφασης ακόμα και μετά την απόσυρσης των εγκυκλίων έναντι των οποίων είχε ασκηθεί προσφυγή (Ελευθεροτυπία 5/7/09, Ναυτεμπορική 6/7/09). Ως γνωστόν η προσφυγή στο Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο γίνεται μόνο έναντι των πράξεων της διοίκησης (π.χ. εγκύκλιοι, προεδρικά διατάγματα) και όχι έναντι των Νόμων που ψηφίζει η Βουλή 3

4 των διαμορφωτών της κοινής γνώμης για τη διαφορετική και μοναδική φύση του Δασολογίου ως αναπτυξιακού έργου, συγχέοντάς το είτε με τους Δασικούς Χάρτες, είτε με άλλα έργα που χρηματοδοτήθηκαν (π.χ. Οριοθέτηση Δασών και Δασικών Εκτάσεων) ή πρόκειται να ενταχθούν σε Ευρωπαϊκά Προγράμματα. Σκοπός της παρούσας εργασίας είναι η περιγραφή και διεξοδική ανάλυση των ομοιοτήτων και των διαφορών μεταξύ του Δασικού Κτηματολογίου, των Δασικών Χαρτών και του Δασολογίου, καθώς και η τεκμηρίωση της αναγκαιότητας αλλαγής του υφιστάμενου νομοθετικού πλαισίου που προβλέπει την κύρωση των Δασικών Χαρτών ως προϋπόθεση για τη σύνταξη του Δασολογίου. ΥΛΙΚΑ ΚΑΙ ΜΕΘΟΔΟΙ Για την περιγραφή και σύγκριση μεταξύ του Δασικού Κτηματολογίου, των Δασικών Χαρτών και του Δασολογίου χρησιμοποιήθηκαν οι σχετικές πηγές από την κατά καιρούς ισχύουσα νομοθεσία, όπως ήδη αναφέρθηκε στο προηγούμενο κεφάλαιο, καθώς και στοιχεία από τη μέχρι σήμερα εμπειρία από την εφαρμογή στην πράξη και την υλοποίηση των έργων αυτών. Η συγκριτική ανάλυση μεταξύ των τριών κύριων μεθόδων καταγραφής του δασικού χώρου επικεντρώθηκε στα παρακάτω τέσσερα σημεία: 1. φορέας υλοποίησης οργάνωση χρηματοδότηση 2. σκοπός περιεχόμενο κατηγορίες ταξινόμησης των εκτάσεων 3. μεθοδολογία χαρτογράφησης και προδιαγραφές 4. διόρθωση ανάρτηση ενημέρωση 5. κόστος επίσημα τιμολόγια προγραμμάτων Λόγω της έλλειψης πραγματικών στοιχείων και εμπειρίας για την υλοποίηση στην πράξη του Δασολογίου, λήφθηκε υπόψη η εμπειρία από τη σύνταξη των Πράξεων Χαρακτηρισμού, δεδομένου ότι, όπως αναφέρθηκε, λειτουργούν ως υποκατάστατο (προσωρινά) του Δασολογίου. Χρήσιμα στοιχεία για τις σύνθετες περιπτώσεις έκδοσης Πράξεων Χαρακτηρισμού προκύπτουν από τη μελέτη της πλούσιας νομολογίας που σχετίζεται με τα θέματα χαρακτηρισμού των εκτάσεων κατά τη δασική νομοθεσία. Με τη συστηματική μελέτη των αντιπροσωπευτικότερων περιπτώσεων της νομολογίας καθίσταται δυνατή η τεκμηρίωση των προτεινόμενων αλλαγών προκειμένου η σύνταξη του Δασολογίου να ξεκινήσει άμεσα, ανεξαρτήτως της πορείας υλοποίησης του Εθνικού Κτηματολογίου και των Δασικών Χαρτών. ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ 1. Σύγκριση των θεσμοθετημένων δασικών χαρτογραφήσεων α) Φορέας υλοποίησης οργάνωση χρηματοδότηση Για την κτηματογράφηση στα πλαίσια του Δασικού Κτηματολογίου προβλέπονταν η συγκρότηση μέχρι 15 συνεργείων κτηματογράφησης, ενώ ο αντίστοιχος αριθμός των συνεργείων για την κατάρτιση του Δασολογίου ήταν 100, σύμφωνα με το π.δ. 1141/80, δηλ. ένα περίπου ανά Δασαρχείο (Πίνακας 1). Και στις δύο αυτές περιπτώσεις το έργο εκτελείται με αυτεπιστασία και πόρους από τη χρηματοδότηση για τη Δασοπονία (Κρατικός Προϋπολογισμός, Π.Δ.Ε., Κ.Τ.Γ.Κ. και Δασών κ.λπ). Για τους Δασικούς Χάρτες προβλέπεται η δυνατότητα εκπόνησης από το προσωπικό των Τμημάτων Δασικών Χαρτογραφήσεων των Διευθύνσεων Δασών επιπέδου Νομού, η στελέχωση και ο εξοπλισμός των οποίων καθορίστηκε από το π.δ. 187/2000 (ΦΕΚ 176/Α) (Πίνακας 2). Στην πράξη οι μονάδες αυτές ανέλαβαν μόνο τον έλεγχο και τη διόρθωση των Δασικών Χαρτών που εκπονήθηκαν από ιδιωτικά μελετητικά γραφεία, ενώ σήμερα εκτιμάται ότι έχουν αποδυναμωθεί λόγω της τοποθέτησης του προσωπικού σε άλλες υπηρεσιακές μονάδες. Στις αρμοδιότητες των 4

5 Τμημάτων αυτών περιλαμβάνεται σήμερα και η κατάρτιση του Δασολογίου, μετά την κύρωση των Δασικών Χαρτών. β) Σκοπός περιεχόμενο κατηγορίες ταξινόμησης των εκτάσεων Οι Κτηματικοί Χάρτες του Δασικού Κτηματολογίου συντάχθηκαν με σκοπό την αποτύπωση και καταγραφή των εμπράγματων δικαιωμάτων του Δημοσίου επί των δασών και δασικών εκτάσεων, ενώ αντίθετα οι Δασικοί Χάρτες και το Δασολόγιο αποτυπώνουν μόνο το (νομικό) χαρακτήρα και τη μορφή των εκτάσεων, χωρίς να εξετάζουν το ιδιοκτησιακό καθεστώς ή να θίγουν δικαιώματα ιδιωτών ή του Δημοσίου. Με την εφαρμογή του τεκμηρίου της κυριότητας του Δημοσίου στις εκτός σχεδίου περιοχές, το βάρος της απόδειξης πέφτει αποκλειστικά στους πολίτες, για τις χαρακτηριζόμενες ως δασικές εκτάσεις. Ως προς τα στοιχεία που καταγράφονται, οι Δασικοί Χάρτες έχουν μεγάλη ομοιότητα με τους Κτηματικούς Χάρτες, αφού ταξινομούν τις εκτάσεις σε 4 κύριες κατηγορίες που προκύπτουν από τη σύγκριση του χαρακτήρα στο παρελθόν (κατά κανόνα στο έτος 1945) και κατά τη στιγμή της χαρτογράφησης. Οι κατηγορίες αυτές είναι οι εξής: Ανέκαθεν δάση και δασικές εκτάσεις (ΔΔ) Εκχερσώσεις (ΔΑ) Δασώσεις (ΑΔ) Ανέκαθεν άλλης μορφής εκτάσεις (ΑΑ). Όπως αναφέρθηκε, στο Μητρώο Καταγραφής του Δασικού Κτηματολογίου καταχωρούνται πληροφορίες για το ιδιοκτησιακό καθεστώς των εκτάσεων, ενώ επιπλέον καταγράφονται και καταχωρούνται τα υπομνήματα που έχουν υποβληθεί από τους πολίτες κατά το πρώτο στάδιο της κτηματογράφησης. Στους Δασικούς Χάρτες, εκτός από τις παραπάνω 4 κατηγορίες, αποτυπώνονται οι διοικητικές πράξεις και τα άλση εντός σχεδίου πόλεως. Οι επιπλέον κατηγορίες είναι: ΠΑ: Πράξη Χαρακτηρισμού μη δασική ΠΔ: Πράξη Χαρακτηρισμού δασική ΑΝ: Δασωτέες αναδασωτέες εκτάσεις ΑΛ: Άλση και Πάρκα εντός σχεδίου πόλεως Ένα επιμέρους προϊόν των Δασικών Χαρτών αποτελεί και ο Πρόσφατος Ορθοφωτοχάρτης, στον οποίο διακρίνονται με ειδικές κατηγορίες οι δημόσιες χορτολιβαδικές (μη δασικές) εκτάσεις. Έτσι, προκύπτουν ακόμα 3 κατηγορίες (ΧΧ, ΧΑ, ΑΧ και ΠΑ, ΠΧ κατ αντιστοιχία με τις ανωτέρω κατηγορίες των Δασικών Χαρτών). Στον Ορθοφωτοχάρτη του 1945/1960, ο οποίος αποτελεί επίσης ξεχωριστό προϊόν των Δασικών Χαρτών, περιλαμβάνονται μόνο οι 3 βασικές κατηγορίες, δηλ. «Δ», «Α» και «Χ». Άλλου είδους πληροφορίες δεν προβλέπονται κατά τη σύνταξη των Δασικών Χαρτών, εκτός εκείνων που απαιτούνται για την τεχνική και τοπολογική πληρότητα των βάσεων δεδομένων (έκταση, περίμετρος, κωδικός ΟΤΑ, κωδικοποίηση πολυγώνων κ.λπ). Το Δασολόγιο είναι περισσότερο σύνθετο από άποψη εκτάσεων που οριοθετούνται και πληροφοριών που καταγράφονται, ενώ υπάρχουν και διαφοροποιήσεις μεταξύ του παλαιού (ν. 998/79) και νέου (ν. 3208/03) Δασολογίου. Με τις Τεχνικές Προδιαγραφές εξειδικεύτηκαν και καταγράφηκαν συστηματικά οι πρόνοιες των παλαιότερων νομοθετημάτων (κατηγορίες του άρθρου 3 του ν. 998/79, είδος, πυκνότητα, μείξη καθώς και κάθε άλλη προσδιοριστική λεπτομέρεια), καθώς ορίστηκαν 6 διαφορετικά είδη οριογραμμών και 11 ενότητες πληροφοριών των πολυγώνων. Βασικό επίπεδο χαρτογράφησης του Δασολογίου ορίζεται το πολύγωνο βλάστησης, το οποίο ανήκει σε μία από τις 6 κατηγορίες οριογραμμών. Στην πράξη αυτό σημαίνει ότι με το πολύγωνο βλάστησης η ταξινόμηση των δασικών εκτάσεων ξεκινάει από τη δασική μερίδα (διαχειριζόμενο δάσος ή γεωγραφική ενότητα ΟΤΑ) και φτάνει μέχρι το κύριο δασοπονικό είδος. Επιπλέον, στο Δασολόγιο περιλαμβάνονται οι κυρωμένες οριογραμμές των Δασικών Χαρτών (ΔΔ, ΔΑ, ΑΔ κ.λπ.). Όλες οι πληροφορίες του 5

6 Δασολογίου καταχωρούνται στο Βιβλίο Δασολογίου, το οποίο στη σύγχρονη μορφή του αντιστοιχεί σε μια πλήρη βάση δεδομένων. Σημειώνεται ότι στο Δασολόγιο με την αρχική του μορφή περιλαμβάνονταν και η ταξινόμηση των εκτάσεων με βάση το άρθρο 4 του ν. 998/79 (κατηγορίες δασών, όπως παραγωγικά, προστατευτικά κ.λπ.). Επιπλέον, δεν διευκρινίζονταν εάν η οριοθέτηση των εκτάσεων θα σταματούσε στη διάκριση των κατηγοριών των άρθρων 3 και 4 του ν.998/79, ή εάν θα επεκτείνονταν στην οριοθέτηση δασοπονικών ειδών, κλάσεων πυκνότητας κ.λπ. Στον Πίνακα 3 παρουσιάζεται συγκεντρωτικά ο τρόπος ταξινόμησης για όλες τις περιπτώσεις των δασικών χαρτογραφήσεων που αναφέρθηκαν. γ) μεθοδολογία χαρτογράφησης και προδιαγραφές Για την εκπόνηση των Κτηματικών Χαρτών του Δασικού Κτηματολογίου αφιερώθηκε σημαντικός χρόνος στις εργασίες πεδίου, όπου τα συνεργεία κτηματογράφησης, με αξιόπιστες τοπογραφικές μεθόδους (ταχυμετρική αποτύπωση) αποτύπωσαν εκατοντάδες χιλιόμετρα οριογραμμών κυρίως σε περιοχές με υποβληθέντα υπομνήματα, καθώς και όπου η φωτοερμηνεία δεν παρείχε ακριβείς εκτιμήσεις (Φραγκισκάκης, 1999). Τα φωτογραμμετρικά υπόβαθρα που κατασκευάστηκαν με τις μεθόδους εκείνης της εποχής εκτιμάται ότι δεν παρείχαν αξιόπιστη γεωμετρική ακρίβεια, συγκρινόμενα με τα υπόβαθρα που παράγονται με τις σύγχρονες μεθόδους. Δυστυχώς, σήμερα δεν είναι δυνατόν να εξακριβωθεί ποιες οριογραμμές προέρχονται από ταχυμετρική αποτύπωση και ποιες από φωτοερμηνεία και οριοθέτηση στα υπόβαθρα 6. Επιπλέον, η οριοθεσία των εκτάσεων γίνεται σε μία φάση στα πρόσφατα υπόβαθρα, λαμβάνοντας υπόψη τις αεροφωτογραφίες του Στις εργασίες πεδίου χρησιμοποιούνται τοπικοί οριοδείκτες, ενώ καλούνται και οι όμοροι ιδιοκτήτες. Οι Δασικοί Χάρτες παράγονται κυρίως με τη στερεοσκοπική παρατήρηση των αεροφωτογραφιών και απόδοση των οριογραμμών επί των ψηφιακών ορθοφωτοχαρτών σε δύο ανεξάρτητες φάσεις: μία για τις ιστορικές Α/Φ και μία για τις πρόσφατες. Στη συνέχεια οι οριογραμμές των δύο χρονικά ανεξάρτητων χαρτογραφήσεων συντίθενται απαλείφοντας τις όποιες αποκλίσεις προέρχονται λόγω διαφορετικών υποβάθρων, κατά την κρίση του μελετητή, διατηρώντας όμως τη θέση των γραμμών στα πρόσφατα υπόβαθρα, τα οποία και θεωρούνται περισσότερο αξιόπιστα. Οι εργασίες πεδίου περιορίζονται κυρίως στον έλεγχο της φωτοερμηνείας. Από καμία προβλεπόμενη διαδικασία δεν διασφαλίζεται η πραγματοποίηση των αυτοψίων, πλην από τον υποχρεωτικό έλεγχο ακρίβειας, σύμφωνα με της Τεχνικές Προδιαγραφές. Επίσης, η πραγματικά φωτοερμηνευόμενη έκταση περιορίζεται ανάλογα με την ύπαρξη διοικητικών πράξεων, σχεδίων πόλεως, εποικιστικών και κτηματογραφημένων εκτάσεων, οπότε και γίνεται αυτούσια ενσωμάτωση ή προσαρμογή των οριογραμμών στα υπόβαθρα. Η εξάρτηση της χωρικής ακρίβειας των οριογραμμών στους Δασικούς Χάρτες από την ακρίβεια των υποβάθρων είναι καθοριστικής σημασίας και αναπόφευκτη, λόγω της απεικόνισης του υπόβαθρου του ορθοφωτοχάρτη στις εκτυπώσεις, σε αντίθεση με το Δασικό Κτηματολόγιο, του οποίου οι Κτηματικοί Χάρτες ήταν θεματικοί (χωρίς υπόβαθρο). Για τη μεθοδολογία παραγωγής του Δασολογίου και με βάση τις προδιαγραφές του 1980 αυτό θα περιλάμβανε σημαντικό μέρος εργασιών πεδίου, δεδομένου ότι είχε προβλεφθεί, εκτός του τοπογραφικού εξοπλισμού, η επιτόπια (εκ του σύνεγγυς) φωτογράφηση, η οποία αποτελεί αδιάψευστο τεκμήριο για την επιτόπια αποτύπωση οριογραμμών. Από τις ισχύουσες Τεχνικές Προδιαγραφές δεν διευκρινίζεται ο προσανατολισμός της μεθοδολογίας, αν και εκτιμάται ότι θα αξιοποιούνται μάλλον οι μέθοδοι της τηλεπισκόπησης. Θα πρέπει όμως να σημειωθεί ότι η μεθοδολογία σύνταξης Πράξεων Χαρακτηρισμού, καταξιωμένη επιστημονικά και εφαρμοζόμενη για πολλά χρόνια από τη μεγάλη πλειοψηφία του δασικού 6 Φραγκισκάκης, Ν., προφορική επικοινωνία 6

7 προσωπικού, μπορεί να αποτελέσει έναν οδηγό για τη σύνταξη του Δασολογίου. Η μεθοδολογία που ακολουθείται περιλαμβάνει κατά κανόνα τη διαχρονική έρευνα αρχείου (για τις οριακές περιπτώσεις η έρευνα καλύπτει όλες τις χρονικές στιγμές που υπάρχουν διαθέσιμες αεροφωτογραφίες), τη φωτοερμηνεία των αεροφωτογραφιών, την αυτοψία και τη σύνταξη ειδικής, επαρκώς αιτιολογημένης έκθεσης με αναφορά σε όλα τα στοιχεία που συμβάλλουν στην απόδοση του χαρακτηρισμού (μορφολογία εδάφους, ίχνη καλλιέργειας, είδη, μαρτυρίες κ.λπ). Η διαδικασία διευκολύνεται εν μέρει από το γεγονός ότι ο χαρακτηρισμός αποδίδεται σε ήδη οριοθετημένη έκταση (με βάση εξαρτημένο τοπογραφικό διάγραμμα, σύμφωνα με σχετική οδηγία των Δασικών Υπηρεσιών), χωρίς να αποκλείεται η διάκριση, οριοθέτηση και χαρακτηρισμός επιμέρους τμημάτων στην έκταση αυτή, ανάλογα με τη βλαστητική της κατάσταση. Οι παραπάνω ομοιότητες και διαφορές απεικονίζονται συνοπτικά στον Πίνακα 4. δ) διόρθωση ανάρτηση ενημέρωση Ο έλεγχος και η διόρθωση των χαρτών πραγματοποιείται όταν αυτοί δεν συντάσσονται με αυτεπιστασία αλλά με ανάθεση σε ιδιωτικά μελετητικά γραφεία. Το σύστημα αυτό λειτούργησε και λειτουργεί ήδη στα πλαίσια σύνταξης των Δασικών Χαρτών, οι οποίοι με τις αρχικές προδιαγραφές (του 1999) δεν προέβλεπαν ποιοτικά κριτήρια των παραδοτέων (ως προς την ακρίβειά τους) με αποτέλεσμα τα Τμήματα Δασικών Χαρτογραφήσεων, πολλές φορές, να αναμορφώνουν πλήρως το περιεχόμενο των χαρτών στο στάδιο των διορθώσεων. Πλέον προβλέπεται δειγματοληπτικός έλεγχος ακρίβειας με απαιτούμενη ακρίβεια 90% (διάστημα εμπιστοσύνης 95%), Ωστόσο, ο προτεινόμενος έλεγχος ακρίβειας είναι μάλλον μη ρεαλιστικός και ανεπαρκής (Παλάσκας, 2009). Ένα δεύτερο στάδιο διορθώσεων προκύπτει κατά τη διαδικασία της ανάρτησης των χαρτών, όταν οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να υποβάλλουν αντιρρήσεις έναντι του περιεχομένου. Η διαδικασία αυτή είναι ιδιαίτερα σημαντική, αφού διασφαλίζει τα δικαιώματα των ιδιωτών έναντι του Δημοσίου, ενώ με τον τρόπο αυτό μπορούν να αποκαλυφθούν ακόμα και προφανή λάθη που διέφυγαν του ελέγχου. Το δικαίωμα αυτό ασκείται σε πρώτο και δεύτερο βαθμό. Η διάρκεια της ανάρτησης ήταν 30 ημέρες για το Δασικό Κτηματολόγιο και το Δασολόγιο του ν.998/79, ενώ η προθεσμία υποβολής αντιρρήσεων 2 μήνες, μετά την οποία επέρχεται τελεσιδικία. Οι αντιρρήσεις υποβάλλονταν αντίστοιχα σε πρώτο και δεύτερο βαθμό ως εξής: στο Ειρηνοδικείο και το Πολυμελές Πρωτοδικείο, για το Δ. Κτηματολόγιο στην Α Βάθμια και Β Βάθμια Επιτροπή Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων (ΕΕΔΑ) για το Δασολόγιο (Πράξεις Χαρακτηρισμού) 7. Μετά την παρέλευση 3 μηνών, που αποτελεί τη νόμιμη προθεσμία για την έκδοση απόφασης, θεωρείται ότι οι Επιτροπές έχουν απορρίψει σιωπηρά την προσφυγή. Αντίθετα, για τα δικαστήρια εξέτασης των προσφυγών του Δασικού Κτηματολογίου δεν είχε προβλεφθεί χρονικός περιορισμός, με αποτέλεσμα να ξεκινήσουν μακροχρόνιες δικαστικές διεκδικήσεις, που εμπόδισαν στην πράξη την κύρωση των Κτηματικών Χαρτών. Προσφυγή κατά της Β βάθμιας ΕΕΔΑ γίνεται στο ΣτΕ. Αντίστοιχη διαδικασία προβλέπεται για τους Δασικούς Χάρτες, χωρίς να έχει γίνει ανάρτηση μέχρι στιγμής. Η προθεσμία υποβολής αντιρρήσεων είναι 45 ημέρες από την ανάρτηση του χάρτη, ενώ η επιτροπή εξέτασης αυτών αποτελείται από ένα δασολόγιο (ως Πρόεδρο), ένα γεωπόνο και ένα μηχανικό και έχει προθεσμία 2 μηνών για την έκδοση απόφασης. Στα καινούρια προγράμματα σύνταξης Δασικών Χαρτών προβλέπεται ότι η 7 Οι επιτροπές αυτές έχουν τριμελή σύνθεση και αποτελούνται από ένα δικαστικό (προϊστάμενο Πρωτοδικών ή Πρόεδρο Εφετών), ένα δασολόγο (Διευθυντή ή Επιθεωρητή Δασών) και ένα γεωπόνο (Διευθυντή ή Επιθεωρητή Γεωργίας). 7

8 ανάρτηση θα πραγματοποιείται από τα ιδιωτικά μελετητικά γραφεία με ένα επιπλέον κόστος 15% (ΤΕΕ 2009). Για το Δασολόγιο του ν. 3208/03 δεν προβλέπεται διαδικασία διόρθωσης, ανάρτησης και υποβολής αντιρρήσεων, παρ όλο που η περαιτέρω διάκριση των κυρωμένων δασικών οριογραμμών σε δάση και δασικές εκτάσεις έχει βαρύνουσα σημασία, λόγω του διαφορετικού βαθμού προστασίας αυτών από τη δασική νομοθεσία και της κλιμάκωσης των επιτρεπτών παρεμβάσεων, σύμφωνα με το άρθρο 13 του ν. 1734/87 (ΦΕΚ 189/Α). Η σημασία της διάκρισης μεταξύ δάσους και δασικής έκτασης αναδείχθηκε πρόσφατα στην υπόθεση του δάσους της Ουρανούπολης (βλ. γνωμοδότηση 161/2008 ΝΣΚ). Η περιοδική συστηματική ενημέρωση και αναθεώρηση των χαρτών ορίζονταν με σαφήνεια μόνο στο π.δ. 1141/80 (Δασολόγιο), όπου αναφέρεται η 5ετής περίοδος ενημέρωσης για κάθε μερίδα δάσους. ε) κόστος θεσμοθετημένων χαρτογραφήσεων Οι διαφορές που χαρακτηρίζουν τα εξεταζόμενα εναλλακτικά θεσμοθετημένα κατά καιρούς προγράμματα δασικών χαρτογραφήσεων (φορέας υλοποίησης, σκοπός, μεθοδολογία κ.λπ) έχουν αντίκτυπο και στο κόστος αυτών ή στις προβλεπόμενες επίσης αμοιβές εκπόνησης. Σύμφωνα με τον Φραγκισκάκη (1999) το κόστος κτηματογράφησης στα πλαίσια του Δασικού Κτηματολογίου για μια τυπική κτηματική μονάδα στρ ανέρχεται σε δρχ (τιμές 1993). Με αναγωγή στη μονάδα επιφάνειας και σε σημερινές τιμές (2009), σύμφωνα με τα στοιχεία του τιμαρίθμου της ΕΛ.ΣΤΑΤ, προκύπτει ένα απολογιστικό κόστος της τάξης του 1,50 ευρώ/στρ., όπου περιλαμβάνονται μισθοί και αποζημιώσεις προσωπικού, αποσβέσεις παγίων κ.ά. Από μία μελέτη του ΤΕΕ (2005) το κόστος σύνταξης Δασικών Χαρτών των τριών πρώτων προγραμμάτων υπολογίσθηκε σε 3,00 ευρώ ανά στρέμμα δασικής έκτασης ή 3,45 /στρ δασικής έκτασης συμπεριλαμβανομένου του κόστους εξέτασης των ενστάσεων. Από τα απολογιστικά στοιχεία των προγραμμάτων, το κόστος αυτό αναλογεί σε 1,66 ευρώ ανά στρέμμα συνολικής επιφάνειας (Παλάσκας, 2009). Το τελευταίο είναι άμεσα συγκρίσιμο με το ισχύον τιμολόγιο σύνταξης Δασικών Χαρτών, στο οποίο καθορίζεται αμοιβή ίση με 1,00 ευρώ/στρ 8. συνολικής έκτασης (ΥΑ 11542/ /ΦΕΚ 405/Β) 9, αναπροσαρμοζόμενο τιμαριθμικά με έτος βάσης το Στο τιμολόγιο αυτό προστίθεται επιπλέον αμοιβή για αποτύπωση διοικητικών πράξεων.. Δεδομένης της μη υλοποίησης μέχρι σήμερα προγράμματος Δασολογίου, ενδεικτικά αναφέρεται ότι η διαδικασία που το αντικαθιστά έως και σήμερα (Πράξεις Χαρακτηρισμού) κοστίζουν στο Δημόσιο περίπου 11 εκατ. ευρώ ετησίως, ποσό το οποίο επιμεριζόμενο στη μονάδα επιφάνειας φτάνει τα 41,87 ευρώ/στρ (Παλάσκας, 2009). Στο κόστος αυτό δεν περιλαμβάνονται λοιπά έξοδα των ιδιωτών (π.χ. σύνταξη τοπογραφικού) και αμοιβές των επιτροπών εκδίκασης των αντιρρήσεων. 2. Ειδικές αναφορές στη Νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας 8 Με την εφαρμογή της ανώτατης έκπτωσης που καθορίζεται από τη νομοθεσία ανάθεσης δημόσιων μελετών (ν. 3316/05, ΦΕΚ 42/Α), το παραπάνω τιμολόγιο υπόκειται σε έκπτωση που φτάνει το 20% (στην πράξη έχει καθιερωθεί να χρησιμοποιείται το ανώτατο ποσοστό έκπτωσης) 9 Πριν από την έκδοση του ισχύοντος Κανονισμού το τιμολόγιο ανέρχονταν σε 1,20 ευρώ/στρ για Δασικούς Χάρτες οι οποίοι ανατίθενται από την Κτηματολόγιο Α.Ε. και σε 1,25 ευρώ/στρ. περίπου για Δασικούς Χάρτες με φορέα ανάθεσης το ΥπΑΑΤ (η αρμοδιότητα αυτή ήδη μεταβιβάσθηκε στο ΥΠΕΚΑ). 8

9 Εκτός από την προαναφερθείσα απόφαση-σταθμό του ΣτΕ 2818/97, όπου τονίζεται η ανάγκη διαχωρισμού της κτηματογράφησης από τη σύνταξη του Δασολογίου, έχουν εκδοθεί μια σειρά από αποφάσεις που τεκμηριώνουν τα παρακάτω κομβικά σημεία σχετικά με το χαρακτηρισμό μιας έκτασης ως δασικής, σύμφωνα με το άρθρο 14 (Παλάσκας 2009): 1. θεμελιώδες κριτήριο για το χαρακτηρισμό μιας έκτασης ως δασικής αποτελεί η οργανική ενότητα της βλάστησης (απόφ. ΣτΕ 2086/1995) 2. θα πρέπει να υπάρχει πλήρης και επαρκής αιτιολόγηση με συγκεκριμένα στοιχεία που θα στηρίζουν την περί του χαρακτήρα κρίση (ΣτΕ 3220/1999) 3. ο χαρακτηρισμός κάθε έκτασης γίνεται αυτοτελώς και με βάση τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της ως προς τη μορφή και τη φυτική κάλυψη (απόφ. ΣτΕ 5234/1996) 4. ο χαρακτηρισμός αφορά την υφιστάμενη κατάσταση, ή έστω την πρόσφατη πραγματική, και όχι τη μορφή στο παρελθόν, με αρμόδιο όργανο το Δασάρχη (απόφ. ΣτΕ 838/2002) 5. η διαδικασία του άρθρου 14 δεν ακολουθείται στις περιπτώσεις που εκτάσεις κατά το παρελθόν δασικές έχουν απωλέσει τη δασική τους μορφή. Στην περίπτωση αυτή οι εκτάσεις κηρύσσονται αναδασωτέες με πράξη του Γ.Γ. Περιφέρειας (απόφ. ΣτΕ 2333/1999) 6. Η χρήση μιας έκτασης ή το ιδιοκτησιακό καθεστώς δεν επηρεάζουν την κρίση περί χαρακτηρισμού, εκτός αν βεβαιώνουν την ύπαρξη πραγματικών περιστατικών ικανών να κλονίσουν το χαρακτηρισμό αυτό (ΣτΕ 2996/2003) Όπως όμως χαρακτηριστικά αναφέρεται από τον Ρόζο (2006), ενώ η νομοθεσία υπήρξε στα λόγια και ιδίως στο υψηλότερο (συνταγματικό) επίπεδο καινοτόμος, στην πράξη και στο χαμηλότερο επίπεδο (νομοθετικό) αποδείχθηκε συνεχιστής της οικονομικής αντίληψης του δάσους. Αντίθετα, η νομολογία είναι συνεπής, αναγκασμένη μάλιστα να αντιμετωπίζει νόμους που προσπαθούν να νομιμοποιήσουν τετελεσμένες καταστάσεις. Από τα παραπάνω αναφερθέντα κομβικά σημεία της αναφερόμενης ως συνεπούς νομολογίας προκύπτει ότι μόνο με το Δασολόγιο θα μπορούσε να καλυφθεί επαρκώς το δεύτερο σημείο (πλήρης τεκμηρίωση του χαρακτηρισμού) και μάλιστα όχι γενικά, για μια ευρύτερη έκταση, όπως πιθανότητα θα μπορούσε να αναφέρεται σε μια Τεχνική Έκθεση κατάρτισης Δασικών Χαρτών, αλλά εξατομικευμένα, σύμφωνα και με το τρίτο σημείο. Εξάλλου, από τα σημεία 4 και 5 προκύπτει ότι η διαφοροποίηση της διαδικασίας και της αρμοδιότητας ως προς το χρόνο της χαρτογράφησης (παρελθόν ή πρόσφατη κατάσταση), ενώ σύμφωνα με το 6ο σημείο, η γνώση του ιδιοκτησιακού καθεστώτος μια έκτασης είναι προαιρετική, αν και θα μπορούσε να συμβάλει στην καλύτερη τεκμηρίωση του χαρακτηρισμού. 3. Η περίπτωση του Έργου Οριοθέτηση Δασών και Δασικών Εκτάσεων Αν και η σύνταξη του Δασολογίου διέπεται καταρχάς από την αυστηρή προϋπόθεση της σύνταξης και κύρωσης των Δασικών Χαρτών, αυτό δεν απέτρεψε την εκπόνηση και χρηματοδότηση από ευρωπαϊκά κονδύλια ενός πρόδρομου, βοηθητικού έργου με τίτλο Οριοθέτηση Δασών και Δασικών Εκτάσεων, το οποίο η ίδια η Δασική Υπηρεσία χαρακτήρισε ως αντιεπιστημονικό σε έγγραφο προς την Κτηματολόγιο Α.Ε. (απόφαση ΥπΑΑΤ αριθμ /371/ Δασικοί Χάρτες και Γ' ΚΠΣ ), εργοδότη του συγκεκριμένου έργου. Η χρησιμότητα και σκοπιμότητα του συγκεκριμένου έργου έφτασε μέχρι και στην Ευρωβουλή (ερώτηση Ε4875/08). Το έργο ολοκληρώθηκε και, όπως είχε προβλεφθεί αρχικά, δεν αξιοποιήθηκε κατά τη μετέπειτα σύνταξη των Δασικών Χαρτών, αφού έγινε με ακατάλληλες τεχνικές προδιαγραφές (ως προς τη μεθοδολογία εκπόνησης), δεν ελέγχθηκε επί της ουσίας από καμία αρμόδια υπηρεσία και τελικά παρέμεινε αναξιοποίητο. Σημειώνεται ότι τέτοιου είδους βοηθητικό έργο δεν προβλέπονταν μέχρι τη στιγμή της 9

10 προκήρυξής του από κανένα νομοθέτημα ή οδηγία, ενώ για την υποχρέωση σύνταξης του Δασολογίου αναφέρονται τόσο οι αποφάσεις του ΣτΕ, όσο και το ίδιο το Σύνταγμα, χωρίς να προκύπτει οποιαδήποτε προϋπόθεση. Με την ίδια φιλοσοφία, θα ήταν δυνατή η εκπόνηση ενός έργου πρόδρομου Δασολογίου το οποίο θα υποβοηθούσε ουσιαστικά την κατάρτιση Δασικών Χαρτών, εφ' όσον πραγματοποιούνταν με επιστημονικά αποδεκτές μεθόδους και περιορίζονταν μόνο στην καταγραφή και τεκμηρίωση της υφιστάμενης κατάστασης. Έτσι, οι εμφανιζόμενες με δασικό χαρακτήρα σήμερα εκτάσεις θα υπάγονταν άμεσα υπό την προστασία της δασικής νομοθεσίας, ενώ οι λοιπές εκτάσεις θα υπάγονταν σε διερεύνηση του χαρακτήρα τους στο παρελθόν από του Δασικούς Χάρτες. ΣΥΖΗΤΗΣΗ - ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ Αν και με το ν.2664/98 η Πολιτεία προσπάθησε να δώσει μια νέα ώθηση στην επίλυση του χρονίζοντος ζητήματος επίλυσης των ιδιοκτησιακών προβλημάτων και οριστικού καθορισμού της δημόσιας περιουσίας, καταργώντας τις προηγούμενες θεσμοθετημένες διαδικασίες του Δασικού Κτηματολογίου του ν.248/76 και του Δασολογίου του ν.998/79, σήμερα, 12 χρόνια μετά, δεν έχει υπάρξει καμία ουσιαστική πρόοδος στο θέμα αυτό, αφού κανένας Δασικός Χάρτης δεν έχει καταστεί οριστικός. Επιπλέον, σημαντικά κονδύλια έχουν δαπανηθεί εν τω μεταξύ, αφού η Δασική Υπηρεσία έχει περιοριστεί πρακτικά στην παραλαβή και τον έλεγχο των Δασικών Χαρτών που καταρτίζονται από ιδιωτικά μελετητικά γραφεία, σε σύγκριση με το Δασικό Κτηματολόγιο που υλοποιήθηκε με αυτεπιστασία, ενώ και η έκδοση Πράξεων Χαρακτηρισμού γίνεται χωρίς επιπλέον κόστος, αφού αξιοποιείται το υφιστάμενο δυναμικό της Δασικής Υπηρεσίας. Από τη σύγκριση πάντως του κόστους υλοποίησης των εναλλακτικών προγραμμάτων, υψηλότερη οικονομικότητα παρουσίαζε το (καταργηθέν) Δασικό Κτηματολόγιο, ενώ η (προσωρινή) διαδικασία των Πράξεων Χαρακτηρισμού στην πραγματικότητα κοστίζει πολύ ακριβά, αφού απασχολεί μεγάλο μέρος του επιστημονικού προσωπικού της Δασικής Υπηρεσίας στερώντας το από άλλα καθήκοντα (κόστος ευκαιρίας). Η σύνταξη του Δασολογίου υπονομεύτηκε αρχικά από την προσωρινή διαδικασία της έκδοσης των Πράξεων Χαρακτηρισμού χάρη στην οποία παρήχθη ιδιαίτερα πλούσια νομολογία σε θέματα χαρακτηρισμού δασών και δασικών εκτάσεων από το ΣτΕ και στη συνέχεια από τους Δασικούς Χάρτες, αφού η σύνταξη αυτών τέθηκε ως προϋπόθεση κατάρτισης του Δασολογίου για πρώτη φορά με το ν.3208/03. Η ανάρτηση και η κύρωση των Δασικών Χαρτών υπονομεύτηκε, μεταξύ άλλων, από την αλλαγή του ορισμού του δάσους και τις συνεπακόλουθες δικαστικές εμπλοκές, αν και με το ν.3818/2010 (ΦΕΚ 17/Α') επανήλθε το προηγούμενο καθεστώς ως προς τον ορισμό του δάσους και της δασικής έκτασης, και έτσι αναμένεται λογικά, απεμπλοκή ως προς τον παράγοντα αυτόν τουλάχιστον, χωρίς να αποκλείονται μελλοντικά εμπόδια από τυχόν νέες προσπάθειες επανακαθορισμού του ορισμού του δάσους και της δασικής έκτασης. Όπως τονίζεται, εξάλλου, και από τους Schreuder et al. (2003), απαραίτητη προϋπόθεση για την επιτυχία οποιουδήποτε προγράμματος χαρτογράφησης αποτελεί ο σαφής καθορισμός των κατηγοριών χαρτογράφησης. Παράλληλα, η δυνατότητα που παρέχεται από το Δασολόγιο για την καταγραφή των κρίσιμων εκείνων χαρακτηριστικών που καθορίζουν τη διάκριση μεταξύ δασών, δασικών και χορτολιβαδικών εκτάσεων (πυκνότητα, ύψος, είδος δέντρων, κ.ά) προσδίδει σε αυτό μια σημαντική ευελιξία όχι μόνο σε πιθανό επαναπροσδιορισμό της έννοιας του δάσους λαμβάνοντας υπόψη ότι το θέμα αυτό είναι αντικείμενο διεθνούς έρευνας, βλ. Schuck et al 2002 και Παλάσκας 2005 αλλά και στην εκτίμηση των επιπτώσεων από πιθανές μεταβολές των ποσοτικών και ποιοτικών κριτηρίων. Η εκ του αποτελέσματος αποτυχία μετά από 40 χρόνια τόσο του Δασικού Κτηματολογίου όσο και των Δασικών Χαρτών προσφάτως να καταλήξουν σε κύρωση και οριστικοποίηση 10

11 είναι ένα ζήτημα που θα πρέπει να ληφθεί υπόψη, αφού η ανάρτηση και η κύρωση υπόκειται σε μεγάλο αριθμό ενστάσεων ή αντιρρήσεων και ενδεχομένως προσφυγών σε δικαστικές αρχές. Αυτό σημαίνει ότι ο δρόμος για τη σύνταξη του Δασολογίου παραμένει μακρύς και αβέβαιος, εφ' όσον η σύνταξή του συνεχίζει να εξαρτάται από εξωτερικούς παράγοντες, όπως η υλοποίηση ενός άλλου έργου (των Δασικών Χαρτών) και οι άγνωστες αντιδράσεις μεγάλου αριθμού ενδιαφερομένων σε σχέση με τα στοιχεία του έργου αυτού. Με τον τρόπο αυτό, ακόμα και το φαινομενικά απλό ζήτημα της επίσημης καταγραφής των υφιστάμενων σήμερα δασών και δασικών εκτάσεων, που αποτελούν ένα σημαντικό μέρος των συνολικών εκτάσεων που υπάγονται στη δασική νομοθεσία, παραμένει υπό την ομηρία της οριστικής επίλυσης των ιδιοκτησιακών προβλημάτων στην Ελλάδα, με προφανή αντίκτυπο στο χωροταξικό και αναπτυξιακό σχεδιασμό της χώρας, ενώ ο πραγματικός χαρακτήρας του Δασολογίου ως δυναμικής και ολοκληρωμένης τράπεζας πληροφοριών στερεί σημαντικά κοινωνικά και οικονομικά οφέλη, όπως έχει τονιστεί από τους Palaskas and Stamou (2006). SUMMARY From the Forest Cadastre to the Forest Maps and Dasologio D. Palaskas, V. Blioumis* *, A. Christodoulou* The National Cadastre's Forest Maps were established with Law n.2664/98 On National Cadastre replacing the until then parallel forest mapping projects of Forest Cadastre and Dasologio. The Dasologio, a novel term in forest science, came back initially due to the constitutional revision of the year 2001 and afterwards by the new Forest Law. Nevertheless, Greece keeps on lacking certified definitive Forest Maps and Dasologio providing to the interested bodies only in-case certificates of the forested or non-forested character of the land areas (Acts of Characterization). In this paper a comparison is made of the occasionally established forest mappings, the main reasons of State's weakness to define the forest areas are presented, the distinctiveness of Dasologio is explained as an effective mean of the forest area's registration and protection and an effort is made to validate the necessity of Dasologio 's disengagement from the forest maps. Both projects are considered as a prerequisite of the country s long time development perspective. ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ Παλάσκας, Δ., Έννοιες και ορισμοί του δάσους: Εκ του πονηρού ή εκ του μη επιστητού; Δικτυακός τόπος ΝΟΜΟΣ + ΦΥΣΗ ( Παλάσκας, Δ., Το Δασολόγιο και η ΣτΕ. Άρθρο στην ιστοσελίδα του Εργαστηρίου Δασικής Οικονομικής ( Παλάσκας, Δ., Οικονομική της χαρτογράφησης των φυσικών πόρων. Η περίπτωση του Δασολογίου. Διδακτορική διατριβή. Σχολή Δασολογίας και Φυσικού Περιβάλλοντος του Α.Π.Θ. Θεσσαλονίκη, σελ. 319 Πετρέλης, Β., Δασικοί Χάρτες και Δασολόγιο. Εισήγηση στην Επιστημονική Ημερίδα Θέματα προστασίας δασών. Δεκέμβριος 2003, Θεσσαλονίκη Ρόζος, Ν., Η αντιμετώπιση από τη νομοθεσία και τη νομολογία ορισμένων ζητημάτων που αφορούν εκτάσεις με δασική βλάστηση. Δικτυακός τόπος ΝΟΜΟΣ + ΦΥΣΗ ( * Laboratory of Forest Economics, Faculty of Forestry and Natural Environment, Thessaloniki, Greece 11

12 Συνήγορος του Πολίτη (ΣτΠ), 2006α. Προβλήματα διαδικασίας Πράξεων Χαρακτηρισμού. Ημερίδα Το δέντρο και το δάσος: κανόνες και διαδικασίες για την αποτελεσματική προστασία των δασικών οικοσυστημάτων. 28/11/2006, Αθήνα. Συνήγορος του Πολίτη (ΣτΠ), 2006β. Επιστολή προς ΥπΑΑΤ με θέμα Οργανωτική πρόταση για τη βελτίωση του Δασαρχείου Πεντέλης. Απρίλιος 2006, Αθήνα Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης (ΣΕΕΔ) Έκθεση πεπραγμένων Εθνικό Τυπογραφείο, Αθήνα, σελ. 147 Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας (ΤΕΕ), Άξονες Στρατηγικού Σχεδιασμού και Επιχειρησιακού Σχεδίου ολοκλήρωσης του Εθνικού Κτηματολογίου. Ημερίδα: «Εθνικό Κτηματολόγιο: εμπειρίες και προοπτικές» , Αθήνα. Σελ. 65 και 3 Προσαρτήματα Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας (ΤΕΕ), Επικαιροποίηση Επιχειρησιακού Σχεδίου 2005 oλοκλήρωσης του Εθνικού Κτηματολογίου. Νοέμβριος 2009, Αθήνα. Σελ. 74 Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων (ΥΠΑΑΤ), Στατιστικά στοιχεία κτηματογράφησης ν.248/76 (αδημοσίευτα στοιχεία). Δ/νση Δασικών Χαρτών, Αθήνα. Φραγκισκάκης, Ν Παραγωγικότητα των συνεργείων δασικής κτηματογράφησης στο Ν. Χαλκιδικής. Διδακτορική διατριβή. Σχολή Δασολογίας και Φυσικού Περιβάλλοντος του Α.Π.Θ. Θεσσαλονίκη, σελ. 103 Palaskas, D. and Stamou, N., Social and economic benefits from compiling the forest data bank project (Dasologio) in Greece. ESDI: From Inspiration to Implementation. 12 th EC-GI&GIS Workshop June, Innsbruck, Austria Schreuder, H.T., Bain, S. and Czaplewski, R.C., Accuracy Assessment of Percent Canopy Cover, Cover Type and Size Class. USDA Forest Service. Rocky Mountain Research Station, Σελ. 10 Schuck, A., Päivinen, E., Hytönen, T. and Pajari, B., European Forest Institute 2002, Internal Report 6 Compilation of Forestry Terms and Definitions. Joensu, Finland. Σελ.48 12

13 Πίνακας 1. Φορέας υλοποίησης, οργάνωση και χρηματοδότηση Δασολογίου Table 1. Body of implement, organization and funding of Dasologio Περιγραφή Αριθμός συνεργείων Έδρα επίπεδο οργάνωσης Χρηματοδότηση Σύστημα εκπόνησης Δ. Κτηματολόγιο (ν. 248/76) μέχρι 15 (μέχρι 20 μέλη) ανάλογα με απόφ. Υπ.Γε. Πιστώσεις δασοπονίας Αυτεπιστασία Δασικοί Χάρτες (ν. 2664/98) 54 Τμήματα Δασικών Χαρτογραφήσεων Νομών και 13 Περιφερειών για εποπτεία (ν. 998/79 και π.δ. 1141/80) μέχρι 100, 5μελή Διεύθυνση Δασών Νομού Δασαρχείο Κτηματολόγιο ΑΕ.(Ειδικός Φορέας Δασών) Ανάθεση από ΥΠΕΧΩΔΕ ή ΥπΑΑΤ σε μελετητικά γραφεία κατηγ.24 Πιστώσεις δασοπονίας Αυτεπιστασία Δασολόγιο (ν και Τεχν.Προδ.) Τμήματα Δασικών Χαρτογρ. Νομού Δ. Δασών Νομού δεν προβλ. Αυτεπιστασία 13

14 Πίνακας 2. Εξοπλισμός και στελέχωση Τμημάτων Δασικών Χαρτογραφήσεων (π.δ. 187/2000) και συνεργείων χαρτογράφησης (π.δ. 1141/80) Table 2. Equipment and staff of the Forest Mapping Departments (pd 187/00) and mapping workshops (pd 1141/80) Πόροι Τμ. Δασ. Χαρτ. Περιφ. Τμ. Δασ. Χαρτ. Νομού. Συνεργεία Δασολογίου Προσωπικό Δασολόγοι Δασοπόνοι 1 1 Οδηγοί Λοιποί ΤΕ Λοιποί ΔΕ Εξοπλισμός Φωτογραμμετρικός σταθμός ΝΑΙ ΝΑΙ Στερεοσκόπια GIS ΝΑΙ ΝΑΙ Όχημα 4Χ4 ΝΑΙ ΝΑΙ ΝΑΙ Τοπογραφικός εξοπλισμός Εκτυπωτής Λοιπά Σύστημα GPS Σχεδιογράφος (plotter) Σαρωτής διαθετικών 2 Γεωδαιτικοί Σταθμοί (Total Station) Εκτυπωτής Α3 Ταχύμετρο, θεοδόλιχος, αποστασιόμετρο Φωτογραφική μηχανή 14

15 Πίνακας 3. Κατηγορίες ταξινόμησης εκτάσεων και οριογραμμές Δασικού Κτηματολογίου, Δασικών Χαρτών, παλαιού και νέου Δασολογίου Table 3. Area classification categories and boundary lines of the Forest Cadastre, F.Maps and Dasologio Περιγραφή κατηγοριών Δάση και δασικές εκτάσεις Χορτολιβαδικές εκτάσεις Διοικητικές Πράξεις Ιδιοκτησιακό καθεστώς Κατηγορίες άρθρου 3 Κατηγορίες δασών (άρθρο 4) Λοιπά στοιχεία (πολύγωνα) Λοιπά στοιχεία (οριογραμμή) Λοιπά στοιχεία (περιγραφή) Δ. Κτηματολόγ ιο (ν. 248/76) Δασικοί Χάρτες (ν. 2664/98 και Τεχν.Προδ.) Δασικός Χάρτης Πρόσφατος ΟΦΧ ΟΦΧ 1945 (ν. 998/79 και π.δ. 1141/80) ΔΔ, ΔΑ, ΑΔ, ΑΑ Δ, Α αναλύονται στις κατηγ. δεν προβλέπεται ΧΧ, ΧΑ, ΑΧ Χ του άρθρου 3 ΟΧΙ ΠΑ, ΠΔ, ΑΛ, ΑΝ ΠΑ, ΠΔ, ΠΧ, ΑΛ, ΑΝ ΟΧΙ ΠΑ, ΠΔ, ΠΧ, ΑΛ, ΑΝ Δασολόγιο (ν και Τεχν.Προδ.) ΔΔ, ΔΑ, ΑΔ, ΑΑ ΝΑΙ ( 7 άρθρου 3) ΠΑ, ΠΔ, ΑΛ, ΑΝ ΝΑΙ ΟΧΙ δεν διευκρ. ΝΑΙ δάση και δασικές εκτάσεις σε μία ενιαία κατηγορία Σχέδια Πόλης, υπομνήματα Διοικητικά όρια Σχέδια Πόλης ΝΑΙ ΝΑΙ δεν προβλέπεται ΝΑΙ δεν προβλ. Διοικητικά όρια, Σχέδια Πόλης, εποικιστικές εκτάσεις, κτηματογρ. εκτάσεις ν. 248/76 10 ΟΧΙ δεν διευκρ. Είδος Διοικ. όρια πληροφοριακά στοιχεία (κωδικοί Α/Φ, πινακίδων) και τοπολογίας Διοικητικά όρια και όρια δάσους (δασική μερίδα) Είδος, Πυκνότητα, Ηλικία κ.ά. Δασοπονική μορφή, σύνθεση 10 Οι οριογραμμές αυτές δεν σχηματίζουν ξεχωριστά πολύγωνα 15

16 Λοιπά Περιγραφική πληροφορία και τεκμηρίωση Τηλεπισκόπηση Μέθοδοι πεδίου Πίνακας 4. Σύγκριση της μεθοδολογίας χαρτογράφησης και των προδιαγραφών Table 4. Comparison of the mapping methodology and the technical specifications Κατηγορία Δ. Κτηματολόγιο (ν. 248/76) Ταχυμετρική αποτύπωση υπομνημάτων και ποσοστού οριογραμμών Οριοθέτηση εκτάσεων σε πρόσφατα υπόβαθρα με ταυτόχρονο έλεγχο του 1945 Κτηματικός Πίνακας, όπου περιλαμβάνεται ο χαρακτήρας, το ιδιοκτησιακό καθεστώς, τα υπομνήματα κ.λπ Δασικοί Χάρτες (ν. 2664/98) Έλεγχος αυτοψία οριογραμμών και πολυγώνων Στερεοσκοπική φωτοερμηνεία και απόδοση οριογραμμών (με ή χωρίς τη χρήση φωτογραμμετρικού σταθμού) σε πρόσφατα και υπόβαθρα 1945 και σύνθεση οριογραμμών Μόνο ο χαρακτηρισμός και ορισμένα μεταδεδομένα. Βάση δεδομένων Διασφάλιση από ποιοτικό έλεγχο έλεγχο ακρίβειας (ν. 998/79 και π.δ. 1141/80) Από τη στελέχωση με εξοπλισμό εκτιμάται ότι όπως το Δασικό Κτηματολόγιο Βιβλίο Δασολογίου που ανοίγεται για κάθε μερίδα με όλες τις απαιτούμενες πληροφορίες (είδος, μορφολογία εδάφους, πυκνότητα κ.λπ) Δασολόγιο διαδικασία άρθρου 14 Έλεγχος στο πεδίο των ορίων και της φωτοερμηνευτικ ής εργασίας Έρευνα αρχείου αεροφωτογραφι ών διαδοχικών ετών για τις οριακές περιπτώσεις και τοποθέτηση του τοπογραφικού διαγράμματος, αν υπάρχει Εισηγητική Έκθεση με πληροφορίες για τα είδη, το ανάγλυφο και κάθε προσδιοριστικό στοιχείο (ν και Τεχν.Προδ.) όπως προβλέπεται για τους Δασικούς Χάρτες ««η Βάση Δεδομένων θα περιλαμβάνει και τα στοιχεία που περιγράφοντ αι στις Τεχν.Προδ. Υπομνήματα πολιτών προηγούνται Έλεγχος και διορθώσεις από Διευθ. Δασών Επιτόπια φωτογράφηση Δημοσιότητα έλεγχος από διοικ. δικαστήρια 16