«Η Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση ως εργαλείο

Transcript

1 Ηµερίδα Πέµπτη 29 Ιουνίου 2006 ΤΕΕ Γενικός Επιθεωρητής ηµόσιας ιοίκησης, µε την υποστήριξη του ΠΣ ΜΗΥΠ «Η Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση ως εργαλείο ελέγχου και χρηστής διαχείρισης, ο ρόλος των επιστηµόνων Τεχνολογιών Πληροφορικής και Επικοινωνιών» Μανόλης Γ. Γιαµπουράς, Πρόεδρος ΠΣ ΜΗΥΠ, µέλος ΕΕΕ Ηλεκτρονικών ΤΕΕ Ηµερίδα : «Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση κατά της Κακοδιοίκησης και της ιαφθοράς»

2 Εισαγωγή Είναι εξαιρετικά ευχάριστο και ελπιδοφόρο, ένας σηµαντικός φορέας, για τη λειτουργία της ηµόσιας ιοίκησης, ο Γενικός Επιθεωρητής ηµόσιας ιοίκησης, να αντιλαµβάνεται τόσο καθαρά την αναγκαιότητα της εφαρµογής των Τεχνολογιών Πληροφορικής και Επικοινωνιών (ΤΠΕ) για την εξυγίανση και τον εκσυγχρονισµό της ηµόσιας ιοίκησης, για τον αποτελεσµατικό έλεγχο και τον περιορισµό της κακοδιοίκησης και διαφθοράς. Όσοι µε γνωρίζουν περισσότερο, µε ξέρουν συνήθως να γκρινιάζω για τη ηµόσια ιοίκηση, την άγνοια και την αδιαφορία των επικεφαλής της για την αξιοποίηση των ΤΠΕ. Μετά από πολλές επισκέψεις, συναντήσεις και συνεργασίες µε φορείς τη ηµοσίου, επιτέλους συνάντησα ανθρώπους στο ΓΕ, που αντιλαµβάνονται τις νέες τεχνολογίες, επιχειρούν να τις αξιοποιήσουν άµεσα ξεπερνώντας τις γραφειοκρατικές αγκυλώσεις και να τις προωθήσουν σε όλο το φάσµα της ηµόσιας ιοίκησης. Αυτό είναι νοµίζω, το πρώτο αισιόδοξο µήνυµα αυτής της ηµερίδας. Η Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση, επιλέγοντας τον ορισµό της Παγκόσµιας Τράπεζας 1, είναι τα συστήµατα ΤΠΕ που κατέχονται ή χρησιµοποιούνται από την κυβέρνηση και µετασχηµατίζουν τη σχέση µε τους πολίτες, τον ιδιωτικό τοµέα και/η τις δηµόσιες υπηρεσίες, έτσι ώστε να προωθούν τη συµµετοχή των πολιτών, να βελτιώνουν την παροχή των υπηρεσιών, να ενισχύουν την ατοµική ευθύνη στο ηµόσιο, να αυξάνουν τη διαφάνεια ή να βελτιώνουν την αποτελεσµατικότητα της κυβέρνησης. Στα προσδοκώµενα οφέλη της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, περιλαµβάνονται : 1. Η µείωση του κόστους των δηµοσιών υπηρεσιών 2. Η αναδιοργάνωση και ο εξορθολογισµός των διεργασιών της δηµόσιας διοίκησης 3. Η ελάττωση της άµεσης επαφής των πολιτών µε τις δηµόσιες υπηρεσίες 4. Η επέκταση της διαθεσιµότητας των δηµοσίων υπηρεσιών (24 ώρες ανεξάρτητα από τον τόπο) 5. Η προώθηση της ηλεκτρονικής δηµοκρατίας και της διαφάνειας 6. Η δυνατότητα ελέγχου και απόδοσης ευθυνών στη δηµόσια διοίκηση 1 World Bank (2001) Issue Note : E- Government and the World Bank. November 5 1

3 Συνθήκες ανάπτυξης της ιαφθοράς και της Κακοδιοίκησης Η διαφθορά, είναι ανθρώπινο χαρακτηριστικό, δεν εξαλείφεται ολοσχερώς και δε µηδενίζεται. Είναι βέβαιο, ότι όσα µέτρα και αν ληφθούν, πάντοτε θα υπάρχουν κάποιοι που θα επιχειρήσουν να παρανοµήσουν και να βάλουν µε τον ένα ή τον άλλον τρόπο, χέρι στο δηµόσιο χρήµα. Η Πολιτεία έχει καθήκον, να αγωνίζεται διαρκώς να µειώνει αυτά τα φαινόµενα, να δυσχεραίνει το έργο όσων σκέφτονται να παρανοµήσουν και να διασφαλίζει µε κάθε τρόπο την εικόνα της ακεραιότητας και της δικαιοσύνης που πρέπει να χαρακτηρίζει κάθε ευνοµούµενο κράτος. Η διαφθορά είναι εφικτό να µειωθεί και η ηλεκτρονική διακυβέρνηση είναι ένα αποτελεσµατικό εργαλείο σε αυτήν την κατεύθυνση. Η διαφθορά που ενδιαφέρει τη σηµερινή συζήτηση, είναι αυτή που συνδέεται άµεσα µε τη ηµόσια ιοίκηση. ιαφθορά υπάρχει, όπου υπάρχει η δυνατότητα άµεσης συναλλαγής, χωρίς τυπική διαδικασία, χωρίς καταγραφή, χωρίς έλεγχο ανάµεσα στο ηµόσιο και τον ιδιώτη πολίτη ή επιχείρηση. Η ιαφθορά είναι συνήθως ευθέως ανάλογη της έκτασης του ηµόσιου Τοµέα και της ανοχής που επιδεικνύεται απέναντι της. Ο ηµόσιος τοµέας στην Ελλάδα έχει µεγάλη συµµετοχή στην οικονοµική ζωή της χώρας µε τις συνολικές δαπάνες της γενικής κυβέρνησης ως ποσοστό του ΑΕΠ να υπερβαίνουν το 48% το Το Ελληνικό ηµόσιο εξακολουθεί επίσης να διατηρεί τον έλεγχο σε κλάδους της Οικονοµίας στους οποίους η εµπειρία σε παγκόσµιο επίπεδο υποδεικνύει ότι δεν έχει δυνατότητα αποδοτικής λειτουργίας. Η διαφθορά στον ευρύτερο ηµόσιο Τοµέα, όπου οι µηχανισµοί ελέγχου είναι ακόµα πιο αδύναµοι ή ανύπαρκτοι, είναι ενδεχοµένως περισσότερο εκτεταµένη. Η ιαφθορά αναπτύσσεται και διογκώνεται όταν : 1. Υπάρχει µικρή πιθανότητα να εντοπιστεί 2. Όταν διαπιστώνεται και δεν τιµωρείται Οι πιθανότητες να εντοπιστεί η διαφθορά, µπορούν να µειωθούν µε την ηλεκτρονική διακυβέρνηση. Η ανοχή και ή ασυλία των παρανόµων είναι θέµα πολιτικής βούλησης και ορθής λειτουργίας της ιοίκησης. Αυτό ας το κρατήσουµε : Όποιο ηλεκτρονικό σύστηµα και να χρησιµοποιηθεί, µπορεί εύκολα να αχρηστευθεί στην πράξη αν η Πολιτεία δεν δίνει το παράδειγµα, αν η βούληση για την πάταξης της διαφθοράς δεν εµπεδωθεί στην ηγεσία της ηµόσιας ιοίκησης σε όλα τα επίπεδα. 2

4 Συσχέτιση της Θέσης της Ελλάδος στις ΤΠΕ και στα θέµατα Ηλεκτρονικής ιακυβέρνησης Η θέση µιας χώρας σε θέµατα Ηλεκτρονικής ιακυβέρνησης, συνδέεται άµεσα µε τη γενικότερη πρόοδο της χώρας στις Τεχνολογίες Πληροφορικής και Επικοινωνιών. εν είναι λογικό να αναµένουµε να πρωτοπορεί η Ελλάδα σε θέµατα Ηλεκτρονικής ιακυβέρνησης, όταν είναι τόσο πίσω από το µέσο όρο της Ε.Ε. των 15 (αλλά και των 25 σε πολλές περιπτώσεις) σε όλους τους βασικούς δείκτες που αφορούν τις ΤΠΕ. Παρά τις διαδοχικές φιλόδοξες, κεντρικές κυβερνητικές στρατηγικές για την ανάπτυξη των ΤΠΕ, η θέση της Ελλάδος στην πλειοψηφία των δεικτών που αφορούν τις ΤΠΕ, παραµένει στις τελευταίες θέσεις της Ε.Ε. των 15 (σε ορισµένους δείκτες και των 25) και του ΟΟΣΑ. Η Ελλάδα φαίνεται να υστερεί τόσο σε βασικές υποδοµές ΤΠΕ, όσο και σε όλους εκείνους τους κρίσιµους παράγοντες που αξιολογούνται ως σηµαντικοί για την πορεία µιας χώρας προς την Κοινωνία της Γνώσης Σε µια σειρά από σύνθετους δείκτες αποτίµησης, από διαφορετικούς έγκυρους διεθνείς οργανισµούς, της θέσης µια χώρας σχετικά µε τις ΤΠΕ, η Ελλάδα βρίσκεται εξαιρετικά χαµηλά. Ο είκτης Ετοιµότητας Νέων Τεχνολογιών 2 (NRI) του World Economic Forum, εκτιµά τη δυνατότητα κάθε χώρας να επωφεληθεί από την ανάπτυξη του κλάδου των ΤΠΕ. Ο δείκτης απαρτίζεται από τρεις συνιστώσες: 1) Ευρύτερο Περιβάλλον, 2) Ετοιµότητα ΤΠΕ από πολίτες, επιχειρήσεις και κράτος, 3) Χρήση των ΤΠΕ από τις προηγούµενες οµάδες. Η Ελλάδα για την περίοδο βρίσκεται στην 43 η θέση ανάµεσα σε 115 χώρες ενώ χαρακτηριστικό στοιχείο είναι η µεγάλη απόσταση που χωρίζει την Ελλάδα (NRI=0,08, ) από τις πρώτες σε κατάταξη χώρες όπως είναι οι ΗΠΑ (2,02), η ανία (1,80), η Φινλανδία (1,72) και η Σουηδία (1,49), για να αναφερθούν κάποιες από αυτές. Αξιοσηµείωτο είναι, ότι σε κανέναν από τους 9 υποδείκτες των 3 συνιστωσών η Ελλάδα, δεν παρουσιάζει σταθερή και σηµαντική βελτίωση, σε µια περίοδο όπου εφαρµόζεται το πλέον σηµαντικό πρόγραµµα στη χώρα σχετικά µε τις ΤΠΕ, το Επιχειρησιακό Πρόγραµµα «Κοινωνία της Πληροφορίας». 2 Networked Readiness Index (NRI) ( ), Παρατηρητήριο για την Κοινωνία της Πληροφορίας, Εσωτερική µελέτη, Άνοιξη

5 Μια αποτίµηση της επιτυχίας των κυβερνητικών παρεµβάσεων στη δηµόσια διοίκηση, µπορεί να αξιολογηθεί µέσω του αριθµού των βασικών δηµόσιων υπηρεσιών που είναι πλήρως διαθέσιµες ηλεκτρονικά και της διαθεσιµότητας ευρυζωνικών συνδέσεων στους δηµόσιους φορείς. ιαθέσιµες είναι µόλις 5 υπηρεσίες, από την άλλη πλευρά, κυρίως λόγω του έργου «Σύζευξις», το 75% των δηµόσιων φορέων φέρεται να διαθέτει ευρυζωνικές συνδέσεις 3. Σε ότι αφορά τη διαφθορά στο ηµόσιο Τοµέα, η θέση της Ελλάδος, σύµφωνα µε την έκθεση της IMD (η οποία αποτελεί µια ένδειξη, παρά τα µεθοδολογικά της προβλήµατα) είναι 52 η, σε καλύτερη θέση µόνο από την Ιταλία, σε σχέση µε την Ε.Ε. των 15. Με βάση τα στοιχεία του World Economic Forum (2003) 5 σχετικά µε τις «µη κανονικές (δηλ. παράνοµες) πληρωµές» σε µια σειρά δηµοσίων υπηρεσιών, την εφορία, τον επηρεασµό πολιτικών και δικαστικών, η Ελλάδα βρίσκεται στην τελευταία θέση της Ε.Ε. των 15 αλλά και αρκετά κάτω από τον µέσο όρο της Ε.Ε. των 25. Οι έρευνες αυτές αποδεικνύουν το έντονο πρόβληµα κακοδιοίκησης και διαφθοράς στη ηµόσια ιοίκηση, το οποίο άλλωστε νοµίζω είναι έτσι και αλλιώς γνωστό στο σύνολο των παρευρισκοµένων. Ηλεκτρονική διακυβέρνηση και ιαφθορά - Προτάσεις Η σύνδεση της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης µε την αντιµετώπιση της διαφθοράς δεν είναι αυθαίρετη. Μια σειρά από έρευνες έχουν αποδείξει την συσχέτιση τους. Αυτός είναι ενδεχοµένως και ο βασικός λόγος, που πολλές κυβερνήσεις επέλεξαν να αναπτύξουν ψηφιακές υπηρεσίες στις εφορίες, στα τελωνεία και γενικότερα τα σηµεία όπου η επαφή µε τους πολίτες και τις επιχειρήσεις είναι µεγάλη, αφορά ευθέως σε οικονοµικές συναλλαγές και είναι κοινή πεποίθηση ότι αποτελούν εστίες διαφθοράς. Οι δηµόσιες προµήθειες, αποτελούν µια ακόµη µεγάλη εστία διαφθοράς. Η Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση, τουλάχιστον κατά τον ορθόδοξο τρόπο εφαρµογής της, απαιτεί τη δηµιουργία ενιαίων κανόνων και διαδικασιών, σαφώς καθορισµένων, µε ανιχνεύσιµη διαδροµή, ώστε να είναι δυνατόν να µετατραπούν σε µια ηλεκτρονική υπηρεσία. Αυτή και µόνο, η διαδικασία καταγραφής τους µονοπατιού της 3 Στοιχεία Παρατηρητηρίου για την ΚτΠ, Έρευνα E-Europe IMD : World Competitiveness Yearbook World Economic Forum, The Global Competitiveness Report

6 συναλλαγής, του καθορισµού συγκεκριµένων βηµάτων και της ιχνηλασιµότητας κάθε βήµατος, µειώνει τη δυνατότητα αυθαίρετων επιλογών και την δυνατότητα συγκάλυψης από τους δηµόσιους υπαλλήλους, σε σχέση µε την αντιµετώπιση κάθε συναλλαγής µε τον πολίτη, κατά περίπτωση, χωρίς συγκεκριµένα βήµατα και καταγραφή. Η εισαγωγή της Ηλεκτρονικής ιακυβέρνησης, προσφέρει ένα ισχυρό επιχείρηµα για την εισαγωγή της απλούστευσης των διαδικασιών και της αναδιοργάνωσης των διεργασιών. Για παράδειγµα, τα αυστηρά βήµατα των διαδικασιών των συναλλαγών στις τράπεζες, η ατοµική ευθύνη σε κάθε βήµα και το σύστηµα λογιστικής τους, περιόριζε ακόµη και χωρίς την ύπαρξη των πληροφοριακών συστηµάτων τη δυνατότητα κλοπής. Σε ότι αφορά στις υπηρεσίες ελέγχου, η Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση, συνεισφέρει στην συστηµατική καταγραφή δεδοµένων σε ψηφιακή µορφή, προσπελάσιµη και ανιχνεύσιµη, ικανή να αξιοποιηθεί για τη βελτίωση των διαδικασιών ελέγχου. Η διαθεσιµότητα ψηφιακών δεδοµένων, δίνει τη δυνατότητα τυχαίας επιλογής υποθέσεων, εφαρµογής µεθόδων στατιστικής στην επεξεργασία των στοιχείων στη διαδικασία ελέγχου. Η διαλειτουργικότητα των εφαρµογών και η συνέπεια των δεδοµένων µεταξύ των υπηρεσιών, µπορεί να βελτιώσει σε µεγάλο βαθµό την ελεγκτική διαδικασία. Για παράδειγµα, η διαλειτουργικότητα µεταξύ των διαφορετικών συστηµάτων της ΓΓΠΣ όπου έχει ήδη επιτευχθεί- βλέπουµε να δίνει πλέον αποτελέσµατα στις διασταυρώσεις των στοιχείων π.χ. στις συγκεντρωτικές καταστάσεις πελατών και τον ΦΠΑ. Η Ηλεκτρονική διακυβέρνηση, µπορεί να καταστήσει ανιχνεύσιµο το µονοπάτι των αποφάσεων της διοίκησης, αυξάνοντας σε µεγάλο βαθµό την πιθανότητα ανακάλυψης της παρανοµίας. Ο φόβος της αποκάλυψης, µε συγκεκριµένα στοιχεία, αποτελεί από µόνος του ένα µέσο µείωσης της διαφθοράς. Για παράδειγµα στο τραπεζικό σύστηµα, οι περιπτώσεις παρανοµίας σε κάθε επίπεδο, έχουν περιοριστεί δραµατικά µε τη χρήση των Πληροφοριακών Συστηµάτων, µια και όλη η διαδροµή των συναλλαγών είναι ανιχνεύσιµη, τα τραπεζικά συστήµατα διαλειτουργούν και σύνθετοι λογιστικοί έλεγχοι και διασταυρώσεις βρίσκονται πίσω από κάθε συναλλαγή. Η κλοπή στο σύστηµα αυτό είναι εξαιρετικά δύσκολή, ο κίνδυνος αποκάλυψης τεράστιος και οι ελεγκτικοί µηχανισµοί επαρκώς εκπαιδευµένοι, υποστηριζόµενοι από τα ηλεκτρονικά στοιχεία, συνεχής απειλή για τους παρανόµους. 5

7 Η δηµιουργία εναλλακτικών τρόπων παροχής δηµοσίων υπηρεσιών στους πολίτες και τις επιχειρήσεις µέσω της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, εισάγει την έννοια του ανταγωνισµού στο δηµόσιο τοµέα, βελτιώνοντας το επίπεδο των υπηρεσιών και µειώνει τη διαφθορά. Η δηµοσίευση στο διαδίκτυο όσο το δυνατόν περισσότερων πληροφοριών για τις ενέργειες της ηµόσιας ιοίκησης, τις διαδικασίες, τις χρεώσεις των υποθέσεων και τη φάση που βρίσκεται κάθε διαδικασία (π.χ. το γνωστό OPEN project στο ήµο της Σεούλ) 6, αυξάνει την αίσθηση της ευθύνης (accountability) στη ηµόσια ιοίκηση, ενισχύοντας παράλληλα τη δυνατότητα του πολίτη και των Μη Κυβερνητικών Οργανώσεων (ΜΚΟ), να ανιχνεύσουν και να τεκµηριώσουν τις καταγγελίες τους για περιπτώσεις κακοδιοίκησης και διαφθοράς. Στην περίπτωση εφαρµογών που στοχεύουν στην αντιµετώπιση της διαφθοράς σε υψηλότερο επίπεδο, όπως το σύστηµα Ηλεκτρονικών ηµοσίων Προµηθειών, τα οικονοµικά οφέλη είναι εντυπωσιακά. Σε περιπτώσεις ιδιωτικών φορέων στην Ελλάδα, µπορεί να αναφερθεί η µείωση του κόστους προµηθειών σε ποσοστό 50% που στοίχισε τη θέση του σχετικού προϊσταµένου, τη µείωση σε µεγάλη εταιρεία κινητής τηλεφωνίας σε ποσοστό περίπου 25%. Αντίστοιχα ποσοστά µπορούν να αναφερθούν και στην εφαρµογή του συστήµατος σε κρατικές υπηρεσίες (π.χ. 7-25% στη Χιλή, µε τµηµατική εφαρµογή του). Να σηµειωθεί ότι η εφαρµογή του συστήµατος Ηλεκτρονικών ηµοσίων Προµηθειών, σύµφωνα µε το σχετικό σχέδιο δράσης της Ε.Ε. πρέπει να έχει ολοκληρωθεί ως το τέλος του Σε κάθε περίπτωση η Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση δεν καταπολεµά εξ ορισµού τη διαφθορά. Μια διαφθαρµένη κυβέρνηση θα καταλήξει στη δηµιουργία µιας διεφθαρµένης ηλεκτρονικής διακυβέρνησης. Τα οφέλη που θα προκύψουν σε αυτήν την περίπτωση, θα είναι µόνο τυχαία και οριακά, σε ότι αφορά την καταπολέµηση της διαφθοράς. Η συνειδητή ενσωµάτωση χαρακτηριστικών στις εφαρµογές ηλεκτρονικής διακυβέρνησης και τις διαδικασίες που τις συνοδεύουν κατά το σχεδιασµό τους, θα οδηγήσει στη µεγιστοποίηση της µείωσης της διαφθοράς, την αυξηµένη διαφάνεια και την ενίσχυση της έννοιας της ατοµικής χρέωσης στη ηµόσια ιοίκηση. Οι εφαρµογές Ηλεκτρονικές ιακυβέρνησης, θα πρέπει να έχουν ορισµένα χαρακτηριστικά στο σχεδιασµό τους, ώστε να είναι περισσότερο χρήσιµες στην 6 OPEN : Seouls anticorruption Project, 6

8 αντιµετώπιση της διαφθοράς. Να επιτρέπουν την πρόσβαση σε όσο το δυνατόν περισσότερη πληροφορία στο κοινό (πολίτες και ΜΚΟ). Να χρησιµοποιούν τα δεδοµένα, µε τρόπο τέτοιο ώστε οι κανόνες να είναι διαφανείς και να είναι ξεκάθαρη η σύνδεση δεδοµένων και κανόνων µε συγκεκριµένες αποφάσεις. Να ενισχύουν την ατοµική ευθύνη, καθιστώντας ανιχνεύσιµες τις αποφάσεις και τις ενέργειες συγκεκριµένων στελεχών σε διαδοχικά επίπεδα της ιεραρχίας. Ο συνδυασµός όλων των προηγούµενων στοιχείων, µπορούν να καταστήσουν τις εφαρµογές Ηλεκτρονικής ιακυβέρνησης εξαιρετικό µέσο µείωσης της διαφθοράς. Η παράλειψη ωστόσο κάποιων από τα παραπάνω, µπορεί να αχρηστεύσει το σύνολο της προσπάθειας. Πολλές προσπάθειες εφαρµογών ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, επικεντρώνονται για παράδειγµα µόνο στην ηλεκτρονική πρόσβαση στην πληροφορία µέσω ενός δικτυακού τόπου, αγνοώντας τη διάσταση της διαφάνειας, της ιχνηλασιµότητας και της ατοµικής ευθύνης. Η δηµοσίευση της δηµόσιας πληροφορίας, η καταγραφή των χρεώσεων και της προόδου κάθε υπόθεσης, µπορεί να δώσει εντυπωσιακά αποτελέσµατα και να βοηθήσει στην αξιολόγηση των υπαλλήλων αλλά και τον εντοπισµό των σηµείων καθυστέρησης, είτε συστεµικής είτε από πρόθεση σε κάθε διαδικασία. ιαδικασίες όπως οι καθυστερήσεις των δικαστικών αποφάσεων, οι προτεραιότητες για εγχείρηση σε νοσοκοµεία, εκτελωνισµοί και πολλές άλλες, είναι δυνατό να βελτιωθούν, µέσω της αύξησης της διαφάνειας, αρκεί να αντιµετωπιστούν σε ορισµένες περιπτώσεις κάποια ευαίσθητα θέµατα προσωπικών δεδοµένων. Η ολοκλήρωση κάθε κρίσιµης διαδικασίας, υποχρεωτικά µέσω ηλεκτρονικής συναλλαγής, περιλαµβάνοντας και της οικονοµικής συναλλαγής, µε πλήρη καταγραφή των εµπλεκοµένων και των βηµάτων που οδηγούν στην απόφαση, αποτελούν ισχυρό φάρµακο για την αποθάρρυνση κάθε παρανοµίας. Η ελεγκτική εργασία, εφόσον είναι διαθέσιµα όλα αυτά τα δεδοµένα, διευκολύνεται απίστευτα και µπορεί σε µεγάλο βαθµό να γίνει ηλεκτρονικά και να τυποποιηθεί. Η διάθεση όλων αυτών των δεδοµένων, µειώνει τη δυνατότητα παρέµβασης για την απαλλαγή των ενόχων για διαφθορά. Με δεδοµένη την υστέρηση σε θέµατα ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, απλές δράσεις που ενισχύουν τη διαφάνεια, θα µπορούσαν να έχουν άµεσα ορατά αποτελέσµατα : 7

9 1. Ενιαίο σηµείο απλής υποχρεωτικής δηµοσίευσης στο διαδίκτυο, ΟΛΩΝ των προκηρύξεων, προµηθειών και διαγωνισµών (ακόµα και των πρόχειρων) του ηµοσίου. Μια κατηγοριοποίηση θα διευκόλυνε ακόµα περισσότερο. 2. Ενιαίο σηµείο, υποχρεωτικής δηµοσίευσης όλων των βηµάτων και των απαραίτητων εγγράφων των συναλλαγών µε τη ηµόσια ιοίκηση και των προβλεπόµενων ανώτατων χρόνων διεκπεραίωσης. 3. Ενιαίο σηµείο όπου θα εµφανίζονται όλα τα αιτήµατα πολιτών και επιχειρήσεων στη ηµόσια ιοίκηση, µε τον αριθµό πρωτοκόλλου τους και τη χρέωση Οι παραπάνω τρεις απλές ενέργειες, δεν αποτελούν ίσως τις εφαρµογές ηλεκτρονικής διακυβέρνησης που επιθυµούµε. Αποτελούν ενέργειες χαµηλού κόστους, άµεσης υλοποίησης για τις οποίες αρκεί η ισχυρή πολιτική βούληση. Τα δεδοµένα αυτά, αυξάνουν τη διαφάνεια των συναλλαγών, την υπευθυνότητα των υπαλλήλων, δηµιουργούν καλή βάση για βελτιώσεις και αποκάλυψη των αδύναµων κρίκων των συναλλαγών, ενισχύουν τη δυνατότητα ελέγχου από ΜΚΟ και πολίτες. Αντιστάσεις και Προβλήµατα Η δηµοσίευση πληροφοριών στο διαδίκτυο, η δυνατότητα δηµόσιου ελέγχου της εξέλιξης κάθε συναλλαγής αυξάνουν την αίσθηση ευθύνης της διοίκησης. Αυτή η διαθεσιµότητα, δε σηµαίνει αυτοµάτως ότι οι πολίτες θα χρησιµοποιήσουν αυτή τη δυνατότητα για να πιέσουν τη διοίκηση και να απαιτήσουν το δίκιο τους. Ειδικά σε χώρες µε υψηλά ποσοστά ψηφιακού αναλφαβητισµού (65% στην Ελλάδα, µε βάση τα πρόσφατα στοιχεία της Eurostat) και χαµηλής διείσδυσης του διαδικτύου, όπως η Ελλάδα, η πλειοψηφία των πολιτών δεν θα είναι σε θέση να εκµεταλλευτεί άµεσα τις δυνατότητες της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης. Το όφελος εποµένως θα είναι σηµαντικό, αλλά σχετικά περιορισµένο. Για να µεγιστοποιηθούν τα οφέλη θα πρέπει : 1. Να ενθαρρυνθούν οι πολίτες, να χρησιµοποιούν τις ηλεκτρονικές συναλλαγές, µέσω διαφήµισης, παροχής κινήτρων, εκπαίδευσης, ανάδειξης του οφέλους τους 8

10 2. Να δηµιουργηθούν µη κυβερνητικές οργανώσεις ή ανεξάρτητοι ελεγκτικοί µηχανισµοί (όπως ο ΓΕ ), οι οποίοι θα παρακολουθούν τις διαθέσιµες πληροφορίες, θα είναι σε θέση να τις επεξεργαστούν και να αποκαλύπτουν διαρκώς τις αδυναµίες των δηµοσίων υπηρεσιών, ανεξάρτητα από τις συγκεκριµένες καταγγελίες των πολιτών 3. Τα ΜΜΕ να εξοικειωθούν µε τη διαδικασία ανίχνευσης και αξιοποίησης της δηµόσιας πληροφορίας στο διαδίκτυο και να την αξιοποιούν δηµιουργικά στη διαµόρφωση της κοινής γνώµης Οι λόγοι αποτυχίας των εφαρµογών ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, να αντιµετωπίσουν επιτυχώς τη διαφθορά συνδέονται : 1. Με την απλή µεταφορά των υπαρχόντων διαδικασιών σε ηλεκτρονικές, χωρίς να προηγηθεί ανασχεδιασµός διεργασιών (BPR) 2. Με τον πρόχειρο σχεδιασµό τους, χωρίς η καταπολέµηση της διαφθοράς να αποτελεί σταθερό συστατικό τους στοιχείο 3. Με την αντίδραση των υπαλλήλων σε αυτές. Απαιτείται προηγούµενα αλλαγή συµπεριφοράς, µέσω πρακτικών διαχείρισης αλλαγών 4. Με την στόχευση αποκλειστικά σε ένα άµεσο οικονοµικό όφελος 5. Με την ελλιπή δέσµευση της ηγεσίας της υπηρεσίας για την επιτυχία της 6. Με την αδυναµία των ελεγκτικών µηχανισµών να τις αξιοποιήσουν Είναι λογικό, το προσωπικό ενός φορέα που έχει συνηθίσει να χρηµατίζεται εκτεταµένα να αντιδρά στην υιοθέτηση ενός συστήµατος που θα του περιορίσει αυτή τη δυνατότητα. Αυτές οι περιπτώσεις συνήθως χαµηλού επιπέδου διαφθοράς, εξαιρετικά όµως εκτεταµένης, που έχει εµπεδωθεί στην κουλτούρα της υπηρεσίας σε κάθε επίπεδο και είναι σε µεγάλο βαθµό αποδεκτή (όχι στα λόγια άλλά στην πράξη) από την κοινωνία, απαιτούν εξαιρετικά καλό σχεδιασµό, αποκλεισµό κάθε δυνατότητας παράκαµψης της διαδικασίας, απόδοση ευθύνης χρέωση σε κάθε βήµα και απόλυτη δέσµευση της ηγεσίας στην εφαρµογή της. Τέτοιο παράδειγµα βρίσκουµε στις πολεοδοµίες ή στο ΙΚΑ και στη ΕΗ σε ότι αφορά τις νοµιµοποιήσεις πολεοδοµικών αυθαιρεσιών. Η κατάσταση επιδεινώνεται όταν η Πολιτεία «ανέχεται» την παρανοµία, νοµιµοποιώντας εκ των υστέρων µε ρυθµίσεις τις παρανοµίες. 9

11 Ας αναφέρουµε εδώ και περιπτώσεις, όπου το προσωπικό προκειµένου να αποφύγει τον έλεγχο καταστρέφει συνειδητά τα ηλεκτρονικά συστήµατα. Χειροπιαστό παράδειγµα είναι οι περιπτώσεις των συστηµάτων GPS στους στόλους απορριµµατοφόρων των ήµων, που αποδεικνύεται να βρίσκονται εκτός λειτουργίας, µε ασυνήθιστη συχνότητα. Σε κάθε περίπτωση, τα συστήµατα ηλεκτρονικής διακυβέρνησης για να πετύχουν, πρέπει να δίνουν ένα χειροπιαστό όφελος σε κάθε πλευρά : πολίτες, υπαλλήλους και ελεγκτικούς µηχανισµούς. Σε περιπτώσεις όπως η προηγούµενη, η υιοθέτηση των συστηµάτων ηλεκτρονικών διακυβέρνησης, θα πρέπει να εξετάζεται σε συνδυασµό µε την απόδοση τµήµατος των αυστηρά µετρήσιµων οικονοµικών ωφελειών τους, από τον περιορισµό της διαφθοράς, στο προσωπικό των φορέων. Μια τέτοια κίνηση, θα κινητοποιούσε το ποσοστό των αδιάφθορων υπαλλήλων και θα ενθάρρυνε και τους υπόλοιπους στην υποστήριξη του νέου συστήµατος. Ο ρόλος των επιστηµόνων ΤΠΕ και των µηχανισµών ελέγχου Ο επιτυχής σχεδιασµός και υλοποίηση οποιουδήποτε συστήµατος ηλεκτρονική διακυβέρνησης, απαιτεί ανάµεσα σε άλλα την εµπλοκή του κατάλληλου επιστηµονικού προσωπικού. Θέµατα προστασίας προσωπικών δεδοµένων, ασφάλειας πληροφοριών, συνεχούς διαθεσιµότητας, διαλειτουργικότητας εµπλέκονται στο σχεδιασµό και τη λειτουργία των συστηµάτων. Το δηµόσιο συµφέρον απαιτεί οι εξειδικευµένοι σχετικά επιστήµονες να εµπλέκονται και να ευθύνονται στο σχεδιασµό, την παραλαβή και τη λειτουργία των σχετικών συστηµάτων. υστυχώς στην Ελλάδα, αυτό δε συµβαίνει πάντοτε. Η αίσθηση µου, είναι ότι η Πολιτεία αντί να εξασφαλίζει θεσµικά την ποιότητα των συστηµάτων ΤΠΕ, µε την εµπλοκή κατάλληλα εξειδικευµένου προσωπικού, χρησιµοποιεί συνειδητά το χώρο των ΤΠΕ ως την κολυµβήθρα για µικροπολιτικές εξυπηρετήσεις. Το γνωστό παράθυρο στο νόµο 3051/2002 και το Π 50/2001 για τον «Καθορισµό προσόντων διορισµού σε θέσεις φορέων του δηµόσιου τοµέα», «φορτώνει» το ηµόσιο µε ανεπαρκές σε τυπικά προσόντα προσωπικό ΤΠΕ. Οι επιτροπές σχεδιασµού και παραλαβής των έργων ΤΠΕ, σπάνια µπορούν να αντεπεξέλθουν πραγµατικά στο έργο τους, µια και συνήθως συγκροτούνται από άσχετα µε το αντικείµενο άτοµα. Το θεσµικό πλαίσιο για µελέτες και έργα ΤΠΕ, δε διασφαλίζει την ποιότητα και τη συµµετοχή κατάλληλου επιστηµονικού προσωπικού. Πρακτικά ο σχεδιασµός και η 10

12 λειτουργία των έργων ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, γίνεται µη συστηµατικά, χωρίς το κατάλληλο επιστηµονικό προσωπικό και επαφίεται στην διάθεση του αναδόχου µε το δηµόσιο απλά να παρακολουθεί άβουλο και να εξαρτάται απόλυτα από τις διαθέσεις του. Η Ελλάδα διαθέτει κατάλληλους επιστήµονες ΤΠΕ, υπερεπαρκείς αριθµητικά λόγω του πληθωρισµού των σχετικών Τµηµάτων, κατά τεκµήριο υψηλού επίπεδου (τα σχετικά τµήµατα στο Πολυτεχνείο είναι σταθερά εδώ και 23 χρόνια τα υψηλότερα σε βάσεις), που µπορούν να βοηθήσουν αποτελεσµατικά στην προσπάθεια για την ηλεκτρονική διακυβέρνηση. εν είναι τυχαίο ότι η ΓΓΠΣ, η οποία διαθέτει ικανό αριθµό επιστηµόνων ΤΠΕ (πάρα τις όποιες ενστάσεις που υπάρχουν για την αξιοποίηση τους) έχει πραγµατοποιήσει σηµαντική βελτίωση στις ηλεκτρονικές υπηρεσίες της τα τελευταία χρόνια. Η διαθεσιµότητα επαρκών ηλεκτρονικών δεδοµένων, δηµιουργεί το κατάλληλο υπόβαθρο για την δηµιουργία αποτελεσµατικών επιστηµονικών µηχανισµών. Σε όλον τον κόσµο οι ελεγκτικοί µηχανισµοί, βαδίζουν ολοταχώς στην πλήρη ψηφιοποίηση τους. Στην Κίνα, το Golden Audit Project συνοδεύει τα µεγάλα Golden Projects για την Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση ως απαραίτητο συστατικό τους 7. Οι ελεγκτικοί µηχανισµοί του ηµοσίου, νοµοτελειακά θα ακολουθήσουν την πρακτική του τραπεζικού τοµέα, δίνοντας στη διαδικασία ελέγχου σηµαντική βαρύτητα στις ΤΠΕ. Η ελεγκτική διαδικασία µέσω της Πληροφορικής, απαιτεί την εκτεταµένη αξιοποίηση επιστηµόνων ΤΠΕ στους ελεγκτικούς µηχανισµούς. Η χρήση του CIRCA από τον ΓΕ, είναι ένα πρώτο θετικό βήµα, απαιτούνται όµως ακόµη αρκετός δρόµος και ικανοί ανθρώπινοι πόροι. Συµπεράσµατα Η ηλεκτρονική διακυβέρνηση συντελεί στη µείωση της διαφθοράς µε πολλούς τρόπους. Αφαιρεί τη δυνατότητα συγκάλυψης των παράνοµων συναλλαγών, περιορίζει τα περιθώρια αυθαίρετων χειρισµών από τη δηµόσια διοίκηση που συχνά συνδέονται µε τη διαφθορά. Με τη διατήρηση λεπτοµερών δεδοµένων επί των συναλλαγών, αυξάνει την πιθανότητα αποκάλυψης, καθιστώντας δυνατό τον εντοπισµό και τη σύνδεση της παράνοµης συναλλαγής µε συγκεκριµένες ενέργειες 7 E- Government and audit computerization in China Liu Jiayi Deputy Auditor General at the National Audit Office PR of China- 12 th Meeting of INTOSAI Standing Committee of IT Audit Oslo 13/9/

13 και άτοµα. Απλοποιώντας τους κανόνες συναλλαγής µε το ηµόσιο, κάνοντας τους διαφανείς και ξεκάθαρους, ενισχύει τη δυνατότητα πολιτών, επιχειρήσεων, ΜΚΟ και ΜΜΕ να εντοπίσουν και να καταγγείλουν τις παράνοµες διαδικασίες. Τέλος δίνει τη δυνατότητα στους ελεγκτικούς µηχανισµούς να αυξήσουν γεωµετρικά την ύλη που µπορούν να εξετάσουν, να αξιοποιήσουν τη στατιστική, να δράσουν τελικά αποτελεσµατικά. Ουσιαστικά η Ηλεκτρονική ιακυβέρνηση, ελαχιστοποιεί τις ευκαιρίες διαφθοράς και αυξάνει την πιθανότητα αποκάλυψης, στοχεύει δηλαδή τους δύο από τους τρεις βασικές συνιστώσες αντιµετώπισης της διαφθοράς. Ένα σταθερό, αξιοκρατικό σύστηµα ηµόσιας ιοίκησης, µε στόχους, ανταµοιβές και προοπτική καριέρας, είναι η Τρίτη συνιστώσα 8. Το δηµόσιο όφελος ειδικά στο επίπεδο της καθηµερινής χαµηλού επιπέδου διαφθοράς. Αυτής που έχει άµεση αντανάκλαση στον πολίτη µπορεί να είναι εντυπωσιακό (π.χ. κατά την εφαρµογή Ηλεκτρονικού Κτηµατολογίου στην επαρχία Bhoomi στην Ινδία 9 ο χρηµατισµός των υπαλλήλων µειώθηκε από το 60% των υποθέσεων στο 2% ). Συστήµατα όπως αυτά των Ηλεκτρονικών ηµόσιων Προµηθειών ή των ηλεκτρονικών υπηρεσιών σε Ελεγκτικούς µηχανισµούς όπως ο πρώην Σ ΟΕ, µπορούν να περιορίσουν τη διαφθορά και σε υψηλότερο επίπεδο. Απαραίτητες προϋποθέσεις για την επιτυχία είναι η σταθερή πολιτική βούληση, η άρση της κουλτούρας της ατιµωρησίας στη ηµόσια ιοίκηση. Με τις προηγούµενες συνθήκες, η αξιοποίηση των δυνατοτήτων της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, σε συνδυασµό µε την αξιοποίηση του κατάλληλου επιστηµονικού δυναµικού, µπορεί να αποτελέσει την πραγµατική βάση για µια ουσιαστική βελτίωση της ηµόσιας ιοίκησης, µια αλλαγή που θα µπορέσει να µεταβάλλει το πρόσωπο της καθηµερινότητας και να ωφελήσει πολλαπλά τη χώρα. 8 Ondrej Cisar Strategies for using Information Technologies for Curbing Public Sector Corruption : The Case of the Czech Republic 9 Subhash Bhatnagar : Transparency and Corruption: Does E-Government Help? Indian Institute of Mangement 12