ΣΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΙΑ Η ΕΤΡΨΠΑΩΚΗ ΣΡΑΣΗΓΙΚΗ ΕΝΕΡΓΟΤ ΕΝΣΑΞΗ (ACTIVE INCLUSION)

Transcript

1 Η ευρωπαϊκή στρατηγική ενεργούς ένταξης ατόμων αποκλεισμένων από την αγορά εργασίας ΕΘΝΙΚΗ ΦΟΛΗ ΔΗΜΟΙΑ ΔΙΟΙΚΗΗ ΙΘ ΕΚΠΑΙΔΕΤΣΙΚΗ ΕΙΡΑ ΣΜΗΜΑ ΚΟΙΝΨΝΙΚΗ ΔΙΟΙΚΗΗ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΔΙΟΙΚΗΗ ΟΡΓΑΝΙΜΨΝ ΚΟΙΝΨΝΙΚΗ ΠΟΛΙΣΙΚΗ ΣΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΙΑ Θέμα: Η ΕΤΡΨΠΑΩΚΗ ΣΡΑΣΗΓΙΚΗ ΕΝΕΡΓΟΤ ΕΝΣΑΞΗ (ACTIVE INCLUSION) Δρ. ΑΝΔΡΕΑ ΥΕΡΨΝΑ πουδάστρια: ΕΤΑΓΓΕΛΙΑ Α. ΛΕΜΠΙΔΑΡΑ ΑΘΗΝΑ

2 ΠΕΡΙΛΗΧΗ Ο επίμονα μεγάλος αριθμός ατόμων που αντιμετωπίζουν τον κίνδυνο της φτώχειας και είναι αποκλεισμένα από την αγορά εργασίας αποτελεί μία βασική πηγή ανησυχίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (EE). Η υιοθέτηση της Ανοιχτής Μεθόδου υντονισμού (ΑΜ) στο πεδίο της Κοινωνικής Ένταξης το 2000 σηματοδότησε την αντιμετώπιση των κοινωνικών αυτών προβλημάτων μέσα από συντονισμένες και ολοκληρωμένες πολιτικές που σταδιακά προσανατολίζονται προς την επίτευξη της οικονομικής και κοινωνικής ένταξης των αποκλεισμένων ατόμων μέσα από την ένταξη στην αγορά εργασίας. Σελευταία εξέλιξη αποτελεί η υιοθέτηση το 2006 της στρατηγικής για την ενεργό ένταξη των ατόμων που είναι αποκλεισμένα από την αγορά εργασίας (active inclusion process), που αποτελεί μία ολοκληρωμένη προσέγγιση των πολιτικών ενεργούς ένταξης στη βάση τριών διαστάσεων, την επαρκή εισοδηματική στήριξη, τη διαμόρφωση αγορών εργασίας χωρίς αποκλεισμούς και την πρόσβαση σε ποιοτικές κοινωνικές υπηρεσίες. Αντικείμενο της εργασίας είναι η παρουσίαση, η συστηματική ανάλυση και η κριτική αποτίμηση της ευρωπαϊκής στρατηγικής για την ενεργό ένταξη των ατόμων που είναι αποκλεισμένα από την αγορά εργασίας καθώς και η ανίχνευση αντίστοιχων πολιτικών ενεργούς ένταξης στην Ελλάδα. το 1 ο κεφάλαιο της εργασίας παρουσιάζεται η εξέλιξη της ευρωπαϊκής πολιτικής καταπολέμησης της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού, από το Ευρωπαϊκό υμβούλιο της Λισαβόνας το 2000 μέχρι και τη δρομολόγηση της στρατηγικής για την ενεργό ένταξη το Η συστηματική ανάλυση της στρατηγικής για την ενεργό ένταξη, επιχειρείται στο 2 ο κεφάλαιο της εργασίας. Αναφέρονται οι λόγοι που κατέστησαν αναγκαία την υιοθέτησή της, το βασικό νομικό της πλαίσιο, ενώ 2 ΕΣΔΔ-Τμήμα Κοινωνικής Διοίκησης Διοίκηση Οργανισμών Κοινωνικής Πολιτικής

3 Η ευρωπαϊκή στρατηγική ενεργούς ένταξης ατόμων αποκλεισμένων από την αγορά εργασίας ακολουθεί εκτενής παρουσίαση των τριών πυλώνων που τη θεμελιώνουν: επαρκής εισοδηματική ενίσχυση, αγορές εργασίας χωρίς αποκλεισμούς και πρόσβαση σε ποιοτικές υπηρεσίες, ενώ ακολουθεί, στο 3 ο κεφάλαιο της εργασίας, η παρουσίαση των αποτελεσμάτων των δύο κύκλων δημόσιας διαβούλευσης που προηγήθηκαν της υιοθέτησης της στρατηγικής. το 4 ο κεφάλαιο, πραγματοποιείται η χαρτογράφηση της ελληνικής πραγματικότητας με σκοπό την ανίχνευση πολιτικών ενεργούς ένταξης. Εξετάζεται η αντιμετώπιση της κατοχύρωσης ελάχιστων ορίων διαβίωσης από την ελληνική έννομη τάξη, με βασικότερη διαπίστωση την ανυπαρξία ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, διερευνάται το ερώτημα αν τελικά η ελληνική αγορά εργασίας αποτελεί μία αγορά εργασίας χωρίς αποκλεισμούς και αν οι υφιστάμενες κοινωνικές υποστηρικτικές δομές ανταποκρίνονται στις επιταγές της ΕΕ για ποιοτικές και προσβάσιμες κοινωνικές υπηρεσίες. το 5 ο κεφάλαιο της εργασίας, επιχειρείται η κριτική αποτίμηση της ευρωπαϊκής στρατηγικής ενεργούς ένταξης. Αρχικά, επισημαίνεται η έμφαση που αποδίδεται στην ένταξη στην αγορά εργασίας και αναγνωρίζεται ο ρόλος που θα μπορούσε να διαδραματίσει η προώθηση της κοινωνικής συμμετοχής και η ανάπτυξη της κοινωνικής οικονομίας στην κοινωνική ενσωμάτωση των ατόμων που βρίσκονται στο περιθώριο της κοινωνίας και της αγοράς εργασίας. Σα τελικά συμπεράσματα για τη στρατηγική περιλαμβάνονται στο 6 ο και τελευταίο κεφάλαιο της εργασίας. Σα βασικότερα συμπεράσματα που προκύπτουν από τη συνολική επισκόπηση της στρατηγικής για την ενεργό ένταξη είναι το προβάδισμα που δίνεται από την ΕΕ στη διάσταση της ένταξης στην αγορά εργασίας, η μονοδιάστατη προσέγγισή της όσον αφορά στα συστήματα ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος και η ανάγκη εισοδηματικής στήριξης που δεν θα θέτει ως προαπαιτούμενο την αποδοχή 3

4 μίας πάσης φύσεως θέσης εργασίας, η ανάγκη σύνδεσης της εργασιακής ένταξης με ποιοτικές θέσεις εργασίας καθώς και η ανάγκη παροχής υποστηρικτικών υπηρεσιών όχι με αποκλειστικό σκοπό την εργασιακή ένταξη αλλά την κοινωνική ενδυνάμωση και ενσωμάτωση των περιθωριοποιημένων ατόμων. Διαπιστώνεται, ακόμη, ότι η υπέρμετρη έμφαση που αποδίδει η Επιτροπή στη διάσταση της ένταξης στην αγορά εργασίας υποδηλώνει την εισαγωγή στοιχείων ενός μοντέλου εργασιακής πειθαρχίας (workfare) στις πολιτικές απασχόλησης και στις πολιτικές καταπολέμησης του κοινωνικού αποκλεισμού και την πρόθεση της ΕΕ να θεμελιώσει ένα νέο «κοινωνικό συμβόλαιο» που αποδίδει, στα πλαίσια μίας πιο νεοφιλελεύθερης προσέγγισης, μεγαλύτερη έμφαση στην ευθύνη του ατόμου. Σελική διαπίστωση αποτελεί ότι η ευρωπαϊκή στρατηγική για την ενεργό ένταξη παρέχει ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο πολιτικής στα κράτη μέλη που προσεγγίζει τον πολυδιάστατο χαρακτήρα της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού. Η επιτυχία της εξαρτάται από την υιοθέτηση του κατάλληλου μίγματος πολιτικής από τα κράτη μέλη, μέσα από την ΑΜ, που θα προωθεί ισότιμα και τις τρεις διαστάσεις της και θα εξασφαλίζει ένα «ενεργό» κράτος πρόνοιας και για τα πλέον περιθωριοποιημένα άτομα της κοινωνίας και της αγοράς εργασίας. Αναφορικά, τέλος, με τη μεθοδολογία συγγραφής της εργασίας, δεδομένου ότι η στρατηγική για την ενεργό ένταξη ατόμων που είναι περισσότερο αποκομμένα από την αγορά εργασίας αποτελεί μία σχετικά πρόσφατη πρωτοβουλία της ΕΕ, που ξεκίνησε το 2006 και έλαβε νομική υπόσταση μόλις τον Οκτώβριο του 2008, έγινε εκτενής χρήση πρωτογενών κειμένων, κυρίως κοινοτικών. Δευτερογενής ανάλυση, στα πλαίσια της υπάρχουσας βιβλιογραφίας και αρθρογραφίας, πραγματοποιήθηκε για την προσέγγιση των θεμάτων της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού, της ΑΜ για την Κοινωνική Ένταξη και την Κοινωνική Προστασία, των συστημάτων ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, της ένταξης στην αγορά 4 ΕΣΔΔ-Τμήμα Κοινωνικής Διοίκησης Διοίκηση Οργανισμών Κοινωνικής Πολιτικής

5 Η ευρωπαϊκή στρατηγική ενεργούς ένταξης ατόμων αποκλεισμένων από την αγορά εργασίας εργασίας, της κοινωνικής συμμετοχής και της ανάπτυξης της κοινωνικής οικονομίας. ΛΕΞΕΙ ΚΛΕΙΔΙΑ ενεργός ένταξη, άτομα περισσότερο απομακρυσμένα από την αγορά εργασίας, κοινωνική και εργασιακή ένταξη, ευπαθείς κοινωνικές ομάδες, ΑΜ στην Κοινωνική Ένταξη και την Κοινωνική Προστασία, «φτώχεια των εργαζομένων», ενεργητικές πολιτικές απασχόλησης, ενεργοποίηση, μοντέλο εργασιακής πειθαρχίας, εισοδηματική ενίσχυση, συστήματα ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, καθολική βοήθεια, κατηγοριακή βοήθεια, στοχευμένη βοήθεια, αγορές εργασίας χωρίς αποκλεισμούς, σταδιακή επανένταξη, απασχολησιμότητα, προσαρμοστικότητα, κοινωνικές υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, διαθεσιμότητα, προσβασιμότητα, εμπλοκή των χρηστών, προνοιακές παροχές, προνοιακή εξάρτηση, κοινωνικός στιγματισμός, κριτήρια επιλεξιμότητας, κίνητρα και αντικίνητρα απασχόλησης, εργασία οικονομικά συμφέρουσα, κοινωνική συμμετοχή, κοινωνική ενδυνάμωση, κοινωνικές δεξιότητες, εργασιακές συνήθειες, κοινωνική οικονομία, προστατευόμενη απασχόληση, επιδοτούμενες θέσεις εργασίας, δίχτυ ασφαλείας OUTLINE OF THE STUDY 5

6 The persistence of large number of people at risk of poverty and excluded from the labour market represents a basic concern of the European Union (EU). The implementation of Open Method of Coordination (OMC) on Social Inclusion, in 2000, marked the beginning of coordinated and integrated policies against poverty and social exclusion. These policies gradually aim at the achievement of economic and social inclusion through labour market integration. The most recent step is the launch, in 2006, of active inclusion of people excluded from the labour market, a comprehensive approach of social inclusion on the basis of three strands, adequate income support, inclusive labour markets and access to quality services. The main scope of this study is the presentation, analysis and critical review of the european active inclusion process for people furthest of the labour market and the inquiry of respective active inclusion policies in Greece. The first chapter concerns the historical evolution of european social policy against poverty and social exclusion, from the Lisbon European Council in 2000 until 2006, when active inclusion process was launched. The second chapter inquiries the active inclusion process. Examines its necessity and its basic legal framework, followed by an analysis of its three pillars: adequate income support, inclusive labour markets and access to quality services, while the third chapter of the study presents the results of the two cycles of public consultation that preceded the launch of active inclusion process. The fourth chapter investigates the greek reality with a view to examine the existence of active inclusion policies in Greece. In particular, the normative establishment of minimum standards of living is addressed, leading to the basic conclusion of the lack of a comprehensive minimum 6 ΕΣΔΔ-Τμήμα Κοινωνικής Διοίκησης Διοίκηση Οργανισμών Κοινωνικής Πολιτικής

7 Η ευρωπαϊκή στρατηγική ενεργούς ένταξης ατόμων αποκλεισμένων από την αγορά εργασίας income scheme in Greece, the question whether greek labour market is inclusive is posed and whether the existing greek social services correspond to the EU principles for access to quality social services. The fifth chapter of the study makes a critical review of active inclusion of people furthest from the labour market. It addresses the emphasis of the process on labour market integration and marks the potential role of the further promotion of social participation and social economy on the social and economic inclusion of people at the margin of the society and the labour market. The sixth chapter provides the main conclusions of the study, which are the emphasis that active inclusion process gives to the labour market integration, its one-dimensional approach, as far as minimum income schemes are concerned, the need of income support regardless employment status, the need for a link between jobs and quality of jobs and the need for social services supply not only for work integration but also for social empowerment and social integration. We also conclude that the launch of european active inclusion process implies the introduction of a workfare approach of social inclusion policies and the EU intention to establish a new social contract with a more liberal approach that emphasizes on greater personal responsibility. Final conclusion is that european active inclusion process provides to member states a comprehensive policy framework which approaches the multidimensional nature of poverty and social inclusion. Its success depends on the adaptation of the appropriate policy mix from member states, through OMC, which will promote its three dimensions on equal basis and will ensure an active welfare state to the most marginalized persons. Given that active inclusion process is a recent initiative of European Commission that begun in 2006 and obtained its legal framework on October 2008, the methodology used was based on an excessive use of primary 7

8 documents, mainly from the EU. Secondary analysis bibliography and scientific articles- occurred with a view to approach, both methodologically and normatively, the issues of poverty, social inclusion, european strategy on social inclusion, minimum income schemes, labour market integration, social economy and social participation. KEY WORDS active inclusion, people excluded from the labour market, social an work integration, ευπαθείς κοινωνικές ομάδες, OMC on Social Inclusion and Social Protection, in work poverty, active labour market policies, activation, workfare, income support, minimum income schemes, general assistance, categorical assistance, earmarked assistance, inclusive labour markets, employability, progressive reintegration, adaptability, social services of general interest, availability, accessibility, users involvement, welfare benefits, προνοιακές παροχές, welfare dependency, social stigma, eligibility criteria, work incentives and disincentives, make work pay, social participation, social empowerment, social skills, work routine, social economy, sheltered employment, safety net ΤΝΣΟΜΟΓΡΑΥΙΕ ALMP: Active Labour Market Policies ETUC: European Trade Union Confederation MI shemes: Minimum Income Schemes EAPN: European Antipoverty Network 8 ΕΣΔΔ-Τμήμα Κοινωνικής Διοίκησης Διοίκηση Οργανισμών Κοινωνικής Πολιτικής

9 Η ευρωπαϊκή στρατηγική ενεργούς ένταξης ατόμων αποκλεισμένων από την αγορά εργασίας NGOs: Non Governmental Organizations ΑμεΑ: Άτομα με Αναπηρία ΑΜ: Ανοικτή Μέθοδος υντονισμού ΓΓΙ: Γενική Γραμματεία Ισότητας ΓΠΟΠ: Γενικοί Προσανατολισμοί Οικονομικής Πολιτικής ΓΕΕ: Γενική υνομοσπονδία Εργατών Ελλάδος ΔΟΕ: Διεθνής Οργάνωση Εργασίας ΔΤΑ: Δημόσιες Τπηρεσίες Απασχόλησης ΔΥΠ: Δομές Υύλαξης Παιδιών ΕΚΑ: Επίδομα Κοινωνικής Αλληλεγγύης υνταξιούχων ΕΚΚΕ: Εθνικό Κέντρο Κοινωνικών Ερευνών ΕΚΟ: Ευπαθείς Κοινωνικές Ομάδες ΕΚΣ: Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Σαμείο ΕΠ: Επιχειρησιακό Πρόγραμμα ΕΠΜ: Εθνικό Πρόγραμμα Μεταρρυθμίσεων ΕΑ: Ευρωπαϊκή τρατηγική Απασχόλησης ΕΤΕ: Εθνική τατιστική Τπηρεσία Ελλάδος ΕΣΑΚ: Εθνικό Σαμείο Κοινωνικής υνοχής ΚΓΑ: Κατευθυντήριες γραμμές για την Απασχόληση ΚΕΚ: Κέντρο Επαγγελματικής Κατάρτισης ΚΕΠΕ: Κέντρο Προγραμματισμού και Οικονομικών Μελετών ΚοιΠΕ: Κοινωνικοί υνεταιρισμοί Περιορισμένης Ευθύνης ΚΠ: Κοινοτικό Πλαίσιο τήριξης ΚΤΚΨ: Κοινωνικές Τπηρεσίες Κοινής Ψφέλειας ΜΚΟ: Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις ΝΕΕ: Νέων Ελευθέρων Επαγγελματιών ΝΘΕ: Νέες Θέσεις Εργασίας ΟΑΕΔ: Οργανισμός Απασχόλησης Εργατικού Δυναμικού ΟΚΕ: Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή ΟΝΕ: Οικονομική και Νομισματική Ένωση ΟΟΑ: Οργανισμός Οικονομικής υνεργασίας και Ανάπτυξης τλ: τρατηγική της Λισσαβόνας ΤπΑΚΠ: Τπουργείο Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας ΤπΟιΟ: Τπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών ΠΕΡΙΕΦΟΜΕΝΑ σελ. ΕΙΑΓΨΓΗ... 1 ΚΕΥΑΛΑΙΟ ΠΡΨΣΟ: ΑΠΟ ΣΗΝ ΚΑΣΑΠΟΛΕΜΗΗ ΣΟΤ ΚΟΙΝΨΝΙΚΟΤ ΣΗΝ ΕΝΕΡΓΟ ΕΝΣΑΞΗ

10 1.1. Η Ανοιχτή Μέθοδος υντονισμού στην Κοινωνική Ένταξη και η Διαδικασία Κοινωνικής Ένταξης Η ενσωμάτωση της Διαδικασίας Κοινωνικής Ένταξης στην Ενιαία Κοινωνική ΑΜ για την Κοινωνική Ένταξη και την Κοινωνική Προστασία Η στρατηγική ενεργούς ένταξης: τμήμα της στρατηγικής για την Κοινωνική Ένταξη και πεδίο σύζευξης με τη τρατηγική της Λισαβόνας 8 ΚΕΥΑΛΑΙΟ ΔΕΤΣΕΡΟ: Η ΣΡΑΣΗΓΙΚΗ ΕΝΕΡΓΟΤ ΕΝΣΑΞΗ (ACTIVE INCLUSION PROCESS) Η ανάδυση της στρατηγικής ενεργούς ένταξης των ατόμων που είναι αποκλεισμένα από την αγορά εργασίας Οι λόγοι που οδήγησαν στην υιοθέτηση της στρατηγικής ενεργούς ένταξης Ανάγκη μίας περισσότερο ολιστικής προσέγγισης Μεγαλύτερη αλληλεπίδραση ανάμεσα στην Ένταξη (inclusion), την Ανάπτυξη (growth) και την Απασχόληση (employment) τόχευση σε άτομα που είναι περισσότερο απομακρυσμένα από την αγορά εργασίας Παραδοχή ότι η απασχόληση από μόνη της δεν αποτελεί εγγύηση Καταπολέμηση του φαινομένου των «φτωχών εργαζομένων» ύνδεση της πρόνοιας με την απασχόληση Οι τρεις πυλώνες της στρατηγικής ενεργούς ένταξης Πυλώνας πρώτος: Επαρκής εισοδηματική ενίσχυση (adequate income support) Πυλώνας δεύτερος: Αγορές εργασίας χωρίς αποκλεισμούς (inclusive labour markets) Πυλώνας τρίτος: Πρόσβαση σε υπηρεσίες ποιότητας (access to quality services) 26 ΚΕΥΑΛΑΙΟ ΣΡΙΣΟ: Η ΔΗΜΟΙΑ ΔΙΑΒΟΤΛΕΤΗ Οι εργαζόμενοι Οι εργοδότες Οι Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις (ΜΚΟ) ΕΣΔΔ-Τμήμα Κοινωνικής Διοίκησης Διοίκηση Οργανισμών Κοινωνικής Πολιτικής

11 Η ευρωπαϊκή στρατηγική ενεργούς ένταξης ατόμων αποκλεισμένων από την αγορά εργασίας 3.4. Σο Ευρωπαϊκό Δίκτυο Καταπολέμησης της Υτώχειας (European Antipoverty Network EΑΡΝ) ΚΕΥΑΛΑΙΟ ΣΕΣΑΡΣΟ: Η ΕΝΕΡΓΟ ΕΝΣΑΞΗ ΣΗΝ ΕΛΛΑΔΑ Η κατοχύρωση ελάχιστων ορίων διαβίωσης στην ελληνική έννομη τάξη Η ελληνική αγορά εργασίας: μία αγορά εργασίας χωρίς αποκλεισμούς ; Πρόσβαση σε ποιοτικές υποστηρικτικές υπηρεσίες Προκλήσεις της ελληνικής κοινωνίας και αγοράς εργασίας 53 ΚΕΥΑΛΑΙΟ ΠΕΜΠΣΟ: Η ΣΡΑΣΗΓΙΚΗ ΕΝΕΡΓΟΤ ΕΝΣΑΞΗ ΜΙΑ ΚΡΙΣΙΚΗ ΑΠΟΣΙΜΗΗ Έμφαση στην ένταξη στην αγορά εργασίας Ενεργός ένταξη μέσα από την προώθηση της κοινωνικής συμμετοχής Ενεργός ένταξη μέσα από την ανάπτυξη της Κοινωνικής Οικονομίας 62 ΚΕΥΑΛΑΙΟ ΕΚΣΟ: ΣΕΛΙΚΑ ΤΜΠΕΡΑΜΑΣΑ Βιβλιογραφία Αρθρογραφία 79 Παράρτημα

12 12 ΕΣΔΔ-Τμήμα Κοινωνικής Διοίκησης Διοίκηση Οργανισμών Κοινωνικής Πολιτικής

13 Η ευρωπαϊκή στρατηγική ενεργούς ένταξης ατόμων αποκλεισμένων από την αγορά εργασίας ΕΙΑΓΨΓΗ Η καταπολέμηση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού αποτελεί μία από τις μεγαλύτερες προκλήσεις για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) και τα κράτη μέλη της. Μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του 1990, η ΕΕ, προσανατολισμένη στη δημιουργία μίας ενιαίας αγοράς, διατηρούσε έναν εξαιρετικά περιορισμένο ρόλο στην καταπολέμησή τους. Σα «πολιτικά ευαίσθητα» αυτά ζητήματα παρέμεναν στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών. ε εννοιολογικό επίπεδο την περίοδο αυτή επικρατεί η αγγλοσαξονικής προελεύσεως έννοια της «φτώχειας» και ο ρόλος της ΕΕ εκδηλώνεται με την υιοθέτηση τριών προγραμμάτων 1 κατά της φτώχειας ( , , ) 2 και με μία σειρά στοχευμένων δράσεων υπέρ συγκεκριμένων ευπαθών κοινωνικών ομάδων. Η εικόνα αυτή αλλάζει σημαντικά κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1990, οπότε παρατηρείται μία σταδιακή αναθέρμανση του ενδιαφέροντος για την ανάπτυξη της κοινωνικής διάστασης της Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης, με αποτέλεσμα ευαίσθητα ζητήματα κοινωνικής πολιτικής όπως η απασχόληση, η φτώχεια και η κοινωνική προστασία να αρχίζουν να αντιμετωπίζονται και σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Η διαδικασία εμβάθυνσης της οικονομικής ολοκλήρωσης (Ενιαία Αγορά, Οικονομική και Νομισματική Ένωση-ΟΝΕ) κατέστησε επιτακτική την ανάγκη διαμόρφωσης μίας ευρωπαϊκής κοινωνικής πολιτικής με σκοπό την αποκατάσταση των στρεβλώσεων και των ανισοτήτων που δημιουργεί η αγορά 3. Δύο υστάσεις του υμβουλίου 4 και μία σειρά από 1 αποφάσεις του υμβουλίου 75/458/EEC, 85/8EEC, 89/457/EEC 2 η εφαρμογή ενός τέταρτου προγράμματος κατά της φτώχειας το 1994 δεν πραγματοποιήθηκε ποτέ γιατί το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο αποφάσισε ότι η Επιτροπή δεν είχε, ελλείψει νομικής βάσης, την αρμοδιότητα να χρηματοδοτεί δράσεις για την καταπολέμηση της φτώχειας. Παράλληλα, κάποια κράτη μέλη (π.χ. Γερμανία) εξέφρασαν την αντίθεση τους στην εκχώρηση τέτοιων αρμοδιοτήτων επικαλούμενα την αρχή της επικουρικότητας. 3 ακελλαρόπουλος Θεόδωρος «Τπερεθνικές Κοινωνικές Πολιτικές την Εποχή της Παγκοσμιοποίησης», εκδόσεις Κριτική, η πρώτη (92/441/ΕΟΚ) σχετικά με τα κοινά κριτήρια για τους επαρκείς πόρους και τις παροχές στα συστήματα κοινωνικής προστασίας και η δεύτερη (92/442/ΕΟΚ) σχετικά με τη σύγκλιση των στόχων και των πολιτικών των συστημάτων κοινωνικής προστασίας των κρατών μελών 13

14 δημοσιεύσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής συνέβαλλαν ουσιαστικά στην ανάπτυξη μίας συγκλίνουσας προσέγγισης στην αντιμετώπιση των κοινωνικών προβλημάτων της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού. Οι κυριότερες από αυτές είναι η Πράσινη 5, η Λευκή Βίβλος 6 και τρεις Ανακοινώσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής: α) «Σο μέλλον της Κοινωνικής Προστασίας» 7 β) «Εκσυγχρονισμός και βελτίωση της Κοινωνικής Προστασίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση» 8 και γ) «Μία υντονισμένη τρατηγική για τον Εκσυγχρονισμό της Κοινωνικής Προστασίας» 9. Η κοινωνική προστασία δεν αντιμετωπίζεται πλέον ως οικονομικό βάρος αλλά ως παραγωγικός συντελεστής. Η υνθήκη του Άμστερνταμ (1997) αποτέλεσε θεμελιώδους σημασίας θεσμική εξέλιξη για τις δυνατότητες παρέμβασης της ΕΕ σε θέματα φτώχειας και κοινωνικού αποκλεισμού 10, 11. Ο κοινωνικός αποκλεισμός γίνεται επισήμως αντικείμενο πολιτικής της ΕΕ. Σα άρθρα 136 και 137 ΕΚ συνθέτουν τη νομική βάση για την υιοθέτηση της Ανοικτής Μεθόδου υντονισμού (ΑΜ) στο πεδίο της Κοινωνικής Ένταξης και σηματοδοτούν την έναρξη συντονισμένων πολιτικών καταπολέμησης του κοινωνικού αποκλεισμού που σταδιακά, και μετά τη τρατηγική της Λισαβόνας (2000) και την αναθεώρησή της (2005), προσανατολίζονται προς την επίτευξη της κοινωνικής ένταξης μέσα από πολιτικές ένταξης στην αγορά εργασίας. Σελευταία εξέλιξη αποτελεί 5 Communication from the Commission, «Options for the Union - Green Paper», COM (93) 551, 17 November Communication from the Commission, «A Way Forward for the Union - White Paper», COM (94) 333, 27 July Communication from the Commission, «The Future of Social Protection: A Framework for a European Debate» COM (95) 466 final 8 Communication from the Commission, «Modernising and Improving Social Protection in the European Union» COM (97) 102) 9 Communication from the Commission, «A concerted strategy for modernising social protection» COM (99) 347 final 10 Ντάλης ωτήρης «Από το Μάαστριχτ στο Άμστερνταμ, Αποτίμηση της Διακυβερνητικής Διάσκεψης και Ανάλυση της Νέας υνθήκης της ΕΕ», επιμέλεια ωτήρης Ντάλης, Αθήνα, εκδόσεις ιδέρης, Μαρίας Νότης «Για μία Ευρωπαϊκή Ένωση των Πολιτών και της Αλληλεγγύης. Η Πορεία προς το Άμστερνταμ», επιμέλεια Νότης Μαριάς, Αθήνα, εκδόσεις Συπωθήτω, ΕΣΔΔ-Τμήμα Κοινωνικής Διοίκησης Διοίκηση Οργανισμών Κοινωνικής Πολιτικής

15 Η ευρωπαϊκή στρατηγική ενεργούς ένταξης ατόμων αποκλεισμένων από την αγορά εργασίας η υιοθέτηση το 2006 της στρατηγικής για την ενεργό ένταξη των ατόμων που είναι αποκλεισμένα από την αγορά εργασίας (active inclusion process). τα κεφάλαια που ακολουθούν θα παρουσιαστεί η πορεία των πολιτικών καταπολέμησης του κοινωνικού αποκλεισμού από την υιοθέτηση της ΑΜ στην Κοινωνική Ένταξη μέχρι την ανάδυση της ευρωπαϊκής στρατηγικής για την ενεργό ένταξη, θα αναλυθεί το περιεχόμενο αυτής, θα διερευνηθεί η ύπαρξη αντίστοιχων πολιτικών στην Ελλάδα, ενώ, τέλος, στα πλαίσια της κριτικής αποτίμησης της στρατηγικής, θα εξεταστεί ο ρόλος της κοινωνικής συμμετοχής και της κοινωνικής οικονομίας στην επιτυχία της καθώς και η έμφαση που αποδίδεται στην εργασιακή ένταξη που δημιουργεί την εντύπωση υιοθέτησης από τις ενεργητικές πολιτικές απασχόλησης της ΕΕ στοιχείων πολιτικών που ευνοούν την εργασιακή πειθαρχία (workfare). ΚΕΥΑΛΑΙΟ ΠΡΨΣΟ ΑΠΟ ΣΗΝ ΚΑΣΑΠΟΛΕΜΗΗ ΣΟΤ ΚΟΙΝΨΝΙΚΟΤ ΑΠΟΚΛΕΙΜΟΤ ΣΗΝ ΕΝΕΡΓΟ ΕΝΣΑΞΗ 1.1. Η Ανοιχτή Μέθοδος υντονισμού στην Κοινωνική Ένταξη και η Διαδικασία Κοινωνικής Ένταξης το Ευρωπαϊκό υμβούλιο της Λισσαβόνας, το Μάρτιο του 2000, τα κράτη μέλη της ΕΕ έκαναν ένα σημαντικό βήμα ανάγοντας την καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού 12 και της φτώχειας σε ένα από τα κεντρικά στοιχεία εκσυγχρονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Προτύπου Μέχρι σήμερα, δεν υπάρχει ένας κοινά αποδεκτός ορισμός του «κοινωνικού αποκλεισμού». Μάλιστα, κάθε φορά ο όρος υποδηλώνει και ένα διαφορετικό περιεχόμενο, ανάλογα με το θεωρητικό πλαίσιο αναφοράς που χρησιμοποιείται. Ο Atkinson εστιάζει σε τέσσερα βασικά στοιχεία, τα οποία πρωταγωνιστούν σε κάθε συζήτηση που αφορά στον κοινωνικό αποκλεισμό: πολλαπλή (απο)στέρηση (multiple deprivation), σχετικότητα (relativity), δράση (agency) και δυναμική (dynamics) (Atkinson A.B., «Social inclusion and the European Union», Journal of Common Market Studies, 2002, vol. 40, pp ). Οι Hills, Le Grand J. and Piachaud D. υποστηρίζουν ότι ένα άτομο είναι κοινωνικά αποκλεισμένο, εάν δεν συμμετέχει, παρά την επιθυμία του, σε συγκεκριμένες δραστηριότητες της κοινότητάς του, που αφορούν στην κατανάλωση, την αποταμίευση, την παραγωγή, την πολιτική 15

16 Ο μηχανισμός που υιοθετήθηκε από το Ευρωπαϊκό υμβούλιο της Λισαβόνας είναι η Ανοικτή Μέθοδος υντονισμού-αμ (Open Method of Coordination on Social Inclusion) που περιλαμβάνει τον καθορισμό κοινών γενικών στόχων, την εκπόνηση εθνικών σχεδίων δράσης και εκθέσεων που σκιαγραφούν τις πολιτικές τις οποίες τα κράτη μέλη προτίθενται να υλοποιήσουν για να επιτύχουν τους κοινούς στόχους καθώς και την αξιολόγηση αυτών των σχεδίων και στρατηγικών σε άλλες κοινές εκθέσεις της Επιτροπής και του υμβουλίου. Η ουσιαστική έναρξη, ωστόσο, της ευρύτερα γνωστής «Διαδικασίας Κοινωνικής Ένταξης» (Social Inclusion Process) πραγματοποιήθηκε από το Ευρωπαϊκό υμβούλιο της Νίκαιας (Δεκέμβριος 2000) που ενέκρινε τέσσερις πρωταρχικούς στόχους για την καταπολέμηση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού 14 : Προώθηση της συμμετοχής στην απασχόληση και πρόσβαση όλων σε πόρους, δικαιώματα, αγαθά και υπηρεσίες Πρόληψη των κινδύνων του αποκλεισμού Παροχή βοήθειας στους πιο ευάλωτους Κινητοποίηση του συνόλου των φορέων και παραγόντων δραστηριοποίηση και την κοινωνική δράση, λόγω διαφόρων αιτίων που είναι πέρα από τον έλεγχό του (Hills J., Le Grand J. and Piachaud D., «Understanding social exclusion», Oxford University Press, 2002). Οι Richardson and Le Grand, τέλος, υποστηρίζουν ο κοινωνικός αποκλεισμός δεν αποτελεί απλά και μόνο μια παροδική κατάσταση κατά την οποία το άτομο βιώνει προσωρινά και στιγμιαία την έλλειψη εισοδήματος ή εργασίας, αλλά πρόκειται για μια μακροχρόνια διαδικασία που ολοκληρώνεται μέσα από έναν κύκλο γεγονότων και αντανακλά περιορισμένες προοπτικές για το μέλλον του ατόμου που βιώνει τον κοινωνικό αποκλεισμό (Richardson L. and Le Grand J., Outsider and insider expertise: The response of residents of deprived neighborhoods to an academic definition of social exclusion, CASE Discussion Paper 57, Centre for Analysis of Social Exclusion, London School of Economics, 2002). 13 Υερώνας Ανδρέας, Εκπαιδευτικές ημειώσεις για την ΕΔ «Κοινωνική Ευρώπη: Θεμελιώδεις Έννοιες, Θεσμοί & Μοντέλα Κοινωνικής Πολιτικής», υμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, SOC (470) ΕΣΔΔ-Τμήμα Κοινωνικής Διοίκησης Διοίκηση Οργανισμών Κοινωνικής Πολιτικής

17 Η ευρωπαϊκή στρατηγική ενεργούς ένταξης ατόμων αποκλεισμένων από την αγορά εργασίας Ένα χρόνο αργότερα (Δεκέμβριος 2001), το Ευρωπαϊκό υμβούλιο του Λάακεν εγκρίνει μία σειρά από δείκτες, γνωστοί και ως δείκτες του Λάακεν 15, που καλύπτουν τέσσερις διαστάσεις του κοινωνικού αποκλεισμού, την οικονομική φτώχεια, την εκπαίδευση, την υγεία και την απασχόληση Η ενσωμάτωση της Διαδικασίας Κοινωνικής Ένταξης στην Ενιαία Κοινωνική ΑΜ για την Κοινωνική Ένταξη και την Κοινωνική Προστασία H «Διαδικασία της Κοινωνικής Ένταξης» αποτέλεσε έναν από τους τρεις τομείς εφαρμογής της ΑΜ στο πεδίο της κοινωνικής προστασίας. Παράλληλα εξελίσσονταν, από το 2001, η ΑΜ στον τομέα των συντάξεων 17 και από το 2004 η ΑΜ στον τομέα της υγειονομικής περίθαλψης και της μακροχρόνιας φροντίδας 18. Σο 2005, οι τρεις διαδικασίες συντονισμού κοινωνική ένταξη, συντάξεις και υγεία και μακροχρόνια φροντίδα - συγχωνεύτηκαν σε μια ενιαία κοινωνική ΑΜ την «Ανοικτή Μέθοδο υντονισμού στην Κοινωνική Ένταξη και Κοινωνική Προστασία» (Open Method of Coordination on Social Inclusion and Social Protection) 19. Ο στόχος της ενοποίησης ήταν διττός. Από τη μία η ισχυροποίηση της διαδικασίας και από την άλλη η θετική αλληλεπίδραση με την ανανεωμένη τρατηγική της Λισαβόνας (τλ) για την Ανάπτυξη και την Απασχόληση. Η εξορθολογισμένη ΑΜ λειτουργεί 15 Η Επιτροπή Κοινωνικής Προστασίας κατέληξε σε μία σειρά από 18 δείκτες 10 κύριους και 8 δευτερεύοντες δείκτες. 16 Social Protection Committee, «Report on Indicators in the field of poverty and social exclusion», October Council of the EU (2001) «Quality and viability of Pensions. Joint Report on objectives and working methods on the area of pensions» SOC European Commission «Modernising Social Protection for the development of high quality, accessible and sustainable health care: support for the national strategies using the Open Method of Coordination», COM (2004) 304 final 19 Ανακοίνωση της Επιτροπής «Εργαζόμαστε μαζί, εργαζόμαστε καλύτερα: Ένα νέο πλαίσιο για τον ανοικτό συντονισμό των πολιτικών κοινωνικής προστασίας και κοινωνικής ένταξης στην Ευρωπαϊκή Ένωση» COM (2005) 706 τελικό 17

18 παράλληλα και σε στενή αλληλεπίδραση με τη αναθεωρημένη τλ τροφοδοτώντας τους στόχους της ανάπτυξης και της απασχόλησης, όπως αυτοί προκύπτουν από τους Γενικούς Προσανατολισμούς της Οικονομικής Πολιτικής (ΓΠΟΠ) και τις Κατευθυντήριες Γραμμές για την Απασχόληση (ΚΓΑ) 20. Σο 2006 ένα νέο σύνολο κοινών στόχων για τα τρία σκέλη της ενιαίας ΑΜ τέθηκε σε ισχύ. Οι στόχοι αυτοί περιλαμβάνουν «ευρύτερους» κοινούς στόχους που παρέχουν ένα ενιαίο πλαίσιο εργασίας και για τους τρεις επιμέρους τομείς της κοινωνικής προστασίας καθώς και τρεις ομάδες στόχων που είναι ειδικοί για κάθε επιμέρους τομέα πολιτικής. Οι ευρύτεροι στόχοι για την κοινωνική προστασία και την κοινωνική ένταξη για την περίοδο είναι: προώθηση της κοινωνικής συνοχής και των ίσων ευκαιριών για όλους μέσω επαρκών, προσβάσιμων, οικονομικά βιώσιμων, προσαρμόσιμων και αποτελεσματικών συστημάτων κοινωνικής προστασίας και πολιτικών κοινωνικής ένταξης αλληλεπίδραση με τους στόχους της Λισαβόνας για την επίτευξη μεγαλύτερης οικονομικής ανάπτυξης και περισσότερων και καλύτερων θέσεων απασχόλησης και με τη στρατηγική της ΕΕ για τη βιώσιμη ανάπτυξη ενίσχυση της διακυβέρνησης, της διαφάνειας και της συμμετοχής των ενδιαφερομένων στο σχεδιασμό, την εφαρμογή και την παρακολούθηση της πολιτικής 20 Η διαδικασία σχεδιάστηκε υπό μορφή τριετούς κύκλου διακυβέρνησης με απλουστευμένη υποβολή εκθέσεων. Σα κράτη μέλη υποβάλλουν εθνικές εκθέσεις στρατηγικής τον πρώτο χρόνο, οι οποίες συνενώνονται σε μια κοινή έκθεση του υμβουλίου και της Επιτροπής για την κοινωνική προστασία και την κοινωνική ένταξη. 18 ΕΣΔΔ-Τμήμα Κοινωνικής Διοίκησης Διοίκηση Οργανισμών Κοινωνικής Πολιτικής

19 Η ευρωπαϊκή στρατηγική ενεργούς ένταξης ατόμων αποκλεισμένων από την αγορά εργασίας Ειδικότερα για την κοινωνική ένταξη, στόχος είναι η αποφασιστική πρόοδος στην εξάλειψη της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού μέσα από: την εξασφάλιση ενεργούς κοινωνικής ένταξης (active inclusion) για όλους με την προώθηση της συμμετοχής στην αγορά εργασίας και με την καταπολέμηση της φτώχειας 21 και του κοινωνικού αποκλεισμού στα περιθωριοποιημένα άτομα και ομάδες τη διασφάλιση πρόσβασης για όλους στους βασικούς πόρους, τα δικαιώματα και τις κοινωνικές υπηρεσίες που απαιτούνται για τη συμμετοχή στην κοινωνία, αντιμετωπίζοντας τις ακραίες μορφές αποκλεισμού και καταπολεμώντας όλες τις μορφές διάκρισης που οδηγούν στον κοινωνικό αποκλεισμό την εξασφάλιση ότι οι πολιτικές κοινωνικής ένταξης είναι καλά συντονισμένες και καλύπτουν όλα τα επίπεδα της δημόσιας διοίκησης και όλους τους σχετικούς φορείς, συμπεριλαμβανομένων των ατόμων που βρίσκονται αντιμέτωπα με τη φτώχεια ότι είναι αποδοτικές και αποτελεσματικές και ότι είναι ενσωματωμένες σε όλες τις σχετικές δημόσιες πολιτικές, συμπεριλαμβανομένων των 21 Με τον όρο «φτώχεια» γίνεται αναφορά σε ένα πολυδιάστατο φαινόμενο που καταγράφεται γενικά με δύο μορφές που είναι η «απόλυτη» και η «σχετική» φτώχεια. Ο όρος «απόλυτη φτώχεια» παραπέμπει σε καταστάσεις ατόμων που στερούνται βασικών αγαθών πρώτης ανάγκης για να διασφαλίσουν την επιβίωση τους, όπως παράδειγμα καταστάσεις πείνας, έλλειψης πόσιμου νερού, στέγης, ένδυσης ή φαρμάκων και αγωνίζονται για την επιβίωση τους. Η «σχετική φτώχεια» αναφέρεται σε καταστάσεις όπου ο τρόπος διαβίωσης και το εισόδημα ορισμένων ατόμων υπολείπεται κατά πολύ του γενικού επιπέδου διαβίωσης της χώρας όπου ζουν αυτά τα άτομα. τη σχετική φτώχεια δίνεται έμφαση στην οικονομική ανισότητα, ενώ η απόλυτη φτώχεια εστιάζει κυρίως στην οικονομική ανεπάρκεια. Ο καθορισμός του «ορίου φτώχειας» με βάση την απόλυτη έννοια του όρου χρησιμοποιείται σπάνια όταν πρόκειται για ανεπτυγμένες χώρες, ενώ ο πλέον διαδεδομένος ορισμός του ορίου φτώχειας που υιοθετείται πλέον από τους περισσότερους διεθνείς οργανισμούς, όπως ο ΟΟΑ και η Eurostat, είναι αυτός της σχετικής φτώχειας. Πράγματι, η αναγκαιότητα να εκτιμηθεί το εύρος της φτώχειας στις χώρες της ΕΕ οδήγησε στην υιοθέτηση ενός κοινού ορισμού ορίου φτώχειας στο 60% του διάμεσου ισοδύναμου συνολικού διαθέσιμου εισοδήματος του νοικοκυριού. Άρα η μέτρηση στην ουσία αφορά την απόσταση που χωρίζει τους φτωχούς από το διάμεσο εισόδημα και αναδεικνύει παράλληλα το θέμα της ανισότητας. Κατά συνέπεια για να μειωθεί το ποσοστό του πληθυσμού που θεωρείται φτωχό, με βάση την σχετική έννοια της φτώχειας, απαιτείται το εισόδημα των φτωχών ατόμων να αυξηθεί ταχύτερα από το διάμεσο εισόδημα. τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι εκτιμήσεις για το ποσοστό κινδύνου φτώχειας προέρχονται από τα στατιστικά στοιχεία της ετήσιας Έρευνας Εισοδήματος και υνθηκών Διαβίωσης των νοικοκυριών (European Union - Statistics on Income and Living Conditions -EU-SILC) που αντικατέστησε από το 2003 το Ευρωπαϊκό Καλάθι Νοικοκυριών (European Community Household Panel - ECPH). 19