ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ ΤΗΣ ΜΑΡΙΑΣ ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΑΚΗ Α.Μ:176 ΕΤΟΣ ΕΓΓΡΑΦΗΣ:2010 ΜΕ ΤΙΤΛΟ

Transcript

1 ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΚΡΗΤΗΣ ΤΜΗΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ «ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΑΝΑΛΥΣΗ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΘΕΩΡΙΑ» ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ ΤΗΣ ΜΑΡΙΑΣ ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΑΚΗ Α.Μ:176 ΕΤΟΣ ΕΓΓΡΑΦΗΣ:2010 ΜΕ ΤΙΤΛΟ Η ΕΝΝΟΙΑ ΤΗΣ ΜΕΤΡΗΣΗΣ, ΤΗΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΗΤΑΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΣΙΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΙΣ ΑΡΧΕΣ ΤΟΥ ΝΕΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ MANAGEMENT. ΕΠΙΒΛΕΠΟΥΣΑ ΚΑΘΗΓΗΤΗΤΡΙΑ ΗΒΗ ΜΑΥΡΟΜΟΥΣΤΑΚΟΥ ΡΕΘΥΜΝΟ, 2012 ΕΠΙΤΡΟΠΗ: 1. ΠΑΠΑΔΑΚΗΣ ΝΙΚΟΛΑΟΣ 2. ΛΑΒΔΑΣ ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ

2 Ευχαριστώ θερμά την επιβλέπουσα καθηγήτρια κα Ήβη Μαυρομούστακου για την επιστημονική καθοδήγηση, την ενθάρρυνση και την κάθε είδους υποστήριξη που μου παρείχε κατά την εκπόνηση της παρούσας εργασίας Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 1

3 If you don t measure results, you can t tell success from failure and thus you can t claim or reward success or avoid unintentionally rewarding failure, if you can t recognize success, you can t learn from it; if you can t recognize failure, you can t correct it. «Εάν δεν μετράς τα αποτελέσματα, δεν μπορείς να διαχωρίσεις την επιτυχία από την αποτυχία. Εάν δεν μπορείς να εντοπίσεις την επιτυχία, δεν είναι δυνατόν να την ανταμείψεις. Εάν δεν μπορείς να διακρίνεις την αποτυχία, δεν είναι δυνατόν να τη διορθώσεις.» Obsorne D. & Gaebler T., Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is transforming the public sector (1992) Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 2

4 Περίληψη Η έννοια της μέτρησης, της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας στην ελληνική Δημόσια Διοίκηση σύμφωνα με τις αρχές του Νέου Δημόσιου Μanagement. Δεδομένης της κρίσιμης για την Ελλάδα ιστορικής συγκυρίας με την ανάμιξη παγκόσμιων παικτών-δ.ν.τ.-ε.ε.- στα εσωτερικά πολιτικά δρώμενα και της επικρινόμενης από διεθνή και εγχώρια μέσα καταφανούς αναποτελεσματικότητας του διοικητικού μηχανισμού του ελληνικού κράτους επελέγη ως θεματικό αντικείμενο της παρούσης εργασίας η εμβάθυνση στις έννοιες της αποτελεσματικότητας, της αποδοτικότητας και της μέτρησης σύμφωνα με τις αρχές του Νέου Δημόσιου Management. Επιπρόσθετα, παρουσιάζεται η ιστορική διαδρομή από το γραφειοκρατικό κράτος στο μεταγραφειοκρατικό που δίνει έμφαση στα αποτελέσματα. Αναλύεται η θεωρία της δημόσιας διακυβέρνησης και γίνεται αναφορά στην ιστορική διαδρομή στα είδη των μετρήσεων. Σε δεύτερο χρόνο αναπτύσσονται τα αίτια της αναποτελεσματικότητας του ελληνικού διοικητικού συστήματος, με κυριότερη αιτία την εξάρτηση από τους πολιτικούς πάτρωνες και αφιερώνεται ειδικό κεφάλαιο στην έννοια του Προγραμματισμού και της Διοίκησης μέσω Στόχων και στο πώς έχει εισαχθεί αυτή η τεχνική στην εθνική έννομη τάξη. Αναλύεται η εφαρμογή της στην πράξη που είναι ουσιαστικά ανύπαρκτη και η σύνδεση της με την μισθολογική και βαθμολογική εξέλιξη των δημοσίων υπαλλήλων με τον πρόσφατο νόμο για το Ενιαίο Μισθολόγιο και γίνεται αναφορά στους προϋπολογισμούς προγραμμάτων που αντικατέστησαν τους παραδοσιακούς προϋπολογισμούς κονδυλίων. Επιπλέον, σχολιάζονται τα πορίσματα της έκθεσης του Ο.Ο.Σ.Α. για τη λειτουργική αξιολόγηση της Κεντρικής Διοίκησης στην Ελλάδα (η οποία εκδόθηκε Δεκέμβρη 2011). Γίνεται αναφορά στο Επιχειρησιακό Πρόγραμμα Διοικητική Μεταρρύθμιση, στα πλαίσια του οποίου χρηματοδοτούνται πολλές δράσεις για την βελτίωση της αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας και τον εκσυγχρονισμό των λειτουργιών του ελληνικού κράτους και στη διαδρομή μέχρι εκεί από το 1979 με την εισαγωγή της Z.B.S. και το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα Πολιτεία. Ταυτόχρονα, δίνεται έμφαση στην έννοια της Οργανωτικής Μάθησης και της συγκριτικής προτυποποίησης μεταφοράς τεχνογνωσίας από τον ιδιωτικό στο Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 3

5 δημόσιο τομέα-και εξάγεται το συμπέρασμα ότι σημαντικό δεν είναι μόνο τι μετριέται αλλά και πώς τελικά χρησιμοποιούνται τα αποτελέσματα των μετρήσεων και από απλούς αριθμούς και ακατέργαστα δεδομένα δύνανται να μετατραπούν σε ερμηνευτικές πληροφορίες και να βοηθήσουν στη λήψη διορθωτικών μέτρων. Το τελευταίο κεφάλαιο αφορά στη μελέτη περίπτωσης-εφαρμογή του συστήματος Διοίκηση μέσω Στόχων στο τμήμα Κινήτρων Περιφερειακής Ανάπτυξης της Διεύθυνσης Αναπτυξιακού Προγραμματισμού της Περιφέρειας Κρήτης και προτείνει την εφαρμογή κάποιων δεικτών, όπως δείκτης για τις διαδικασίες που απλοποιήθηκαν ή μηχανογραφήθηκαν, για το μέσο χρόνο ικανοποίησης ενός αιτήματος πολίτη, τις υπερωρίες που έγιναν, για τις νέες θέσεις εργασίας που δημιουργήθηκαν και δείχνει πώς μέσα από τη μέτρηση και την ανατροφοδότηση θα βελτιωθεί η καθημερινή πραγματικότητα των υπαλλήλων, των πολιτών και θα μεγιστο / και βελτιστοποιηθούν τα αποτελέσματα. Η μέθοδος που χρησιμοποιήθηκε είναι η ανάλυση γραπτών τεκμηρίων-τόσο πρωτογενών πηγών, όπως νόμων, εγκυκλίων, άρθρων του Συντάγματος όσο και δευτερογενών, όπως βιβλίων, επιστημονικών άρθρων, εκθέσεων Διεθνών Οργανισμών, δημοσιευμάτων στον τύπο, στατιστικών στοιχείων. Χρησιμοποιήθηκε δε και ποιοτική έρευνα, η οποία βασίστηκε σε συνεντεύξεις αποφοίτων της Ε.Σ.Δ.Δ., που έχουν ερευνητικό έργο γύρω από το θέμα και υπαλλήλων του Υπ.ΕΣ. και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Κρήτης που στελεχώνουν τις σχετικές διευθύνσεις. Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 4

6 Summary The term of Measurement, Efficiency and Efficacy in the Greek Public Administration in accordance with the principles of New Public Management Given the historical moment, which is very crucial for the Greek society considering the new global players I.M.F. and E.U., which co decide with Greek government about the future of Greece, this research tries to enlarge into the terms efficiency, efficacy, productivity, measurement and their practical adjustment not only through laws and prescriptive rules, but also through the everyday practice in the Greek administration. The transition from the administration of bureaucracy, to the administration of results, is described and the theory of public governance is discussed. Τhe different measurement methods through the time are also presented. Furthermore, it presents the reasons of low efficacy and efficiency of the Greek state, which are also detected by the very recent general Review of the central government of O.E.C.D (published in December 2011) and which can be resumed in the strong dependents of the Greek administration on politicians. The main part of the research is dedicated to the kind of methods used in order to measure performance, the different indicators and how such a measurement system is planned. The new law about united payroll and its connection to M.B.O. and the program budgeting in contrast to the traditional expenditure budgeting are also analyzed. The conclusion is that the incorporation of these tools is slow and not as successful as it was expected. The effort to implement a system based on the M.B.O. (Management by Objectives) through the years, beginning from the Z.B.S. method in 1979 and through the Operational Program Politeia and the operational Program Administrative Reform is presented. The term of organizational learning and programming and the technique of benchmarking are presented. The main idea is that it s not what it s measured, but how the measurements are used that determines organizational success and that the numbers must be transformed into information and used in order to take measures for the reengineering of the organization. The last part of the research concludes a case study in the Directorate of Development Planning and the implement of M.B.O. by using indicators, for example Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 5

7 how many new jobs have been created, how satisfied the citizens are, how quick the administration corresponds to their demands. The research was mainly based on the analysis of written evidence either primary for example laws, circulars, or secondary like books, studies, articles, publications in the press. The qualitative research was also used. Different people working in the Ministry of Interior and in the region of Crete (among others graduates of the National School of Public Administration with relevant work and study experience) were interviewed and asked about their opinion on the implementation of M.B.O. in the Greek public administration and on performance measurement. Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 6

8 Λέξεις-κλειδιά Δημόσια Διοίκηση Μέτρηση Παραγωγικότητα Αποτελεσματικότητα Αποδοτικότητα Οικονομικότητα Δείκτες Διοίκηση μέσω Στόχων Διοίκηση αποτελεσμάτων Εισροές-εκροές Προγραμματισμός Νέο Δημόσιο Management Γραφειοκρατία Ποιότητα Ε.Π. Διοικητική Μεταρρύθμιση Συγκριτική προτυποποίηση (benchmarking) Μεταφορά ιδιωτικής τεχνογνωσίας στο δημόσιο τομέα Προϋπολογισμοί Προγραμμάτων Οργανωτική Mάθηση Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 7

9 Συντομογραφίες Α.Δ.Α E.E Ε.Σ.Δ.Δ. Ε.Σ.Τ.Α. Ε.Σ.Π.Α. Δ.Δ. Δ.Ε. Δ.Ε.Ε. Δ.Ι.Π.Α. Δ.Ν.Τ. Κ.Ε.Π.Ε. Κ.Ε.Σ Κ.Ε.Δ.Σ. Ν.Π.Δ.Δ. Ο.Τ.Α. Ο.Ο.Σ.Α Π.Ο.Ε. Π.Ε. Τ.Ε Τ.Π.Ε G.P.R.A N.P.M. P.P.B.S Z.B.S Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές Ευρωπαϊκή Ένωση Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης Εθνική Σχολή Τοπικής Αυτοδιοίκησης Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Αναφοράς Δημόσια Διοίκηση Δευτεροβάθμια Εκπαίδευση Διοικητικό Επιμελητήριο Διεύθυνση Ποιότητας και Αποδοτικότητας Διεθνές Νομισματικό Ταμείο Κέντρο Προγραμματισμού και Οικονομικών Ερευνών ψ Κίνητρο Επίτευξης Στόχων Κίνητρο Επίτευξης Δημοσιονομικών Στόχων Νομικό Πρόσωπο Δημοσίου Δικαίου Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης Περιφερειακό Όργανο Ελέγχου Πανεπιστημιακή Εκπαίδευση Τεχνολογική Εκπαίδευση Τεχνολογίες Πληροφορίας και Επικοινωνιών Government Performance and Reaction Act New Public Management Planning, programming, budgeting System Zero-budgeting system Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 8

10 Περιεχόμενα 1. Εισαγωγή Ιστορική εξέλιξη: από τη Γραφειοκρατία στο Νέο Δημόσιο Μanagement και στη Δημόσια Διακυβέρνηση Σχέσεις Κράτους-Πολίτη Η μετάβαση από Γραφειοκρατία σε Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ και θεωρία Δημόσιας Διακυβέρνησης Η θεωρία της Δημόσιας Διακυβέρνησης (public governance) Ιστορική διαδρομή στα πρώτα μοντέλα μέτρησης της απόδοσης Εννοιολογική αποσαφήνιση όρων Δημόσια Διοίκηση Αποτελεσματικότητα Αποδοτικότητα Παραγωγικότητα Ποιότητα και αποδοτικότητα Η μέτρηση Οριοθέτηση Είδη μετρήσεων Αιτίες χαμηλής αποτελεσματικότητας, αποδοτικότητας της Δ.Δ Έντονος νομικισμός Εξισωτισμός Χαμηλό επίπεδο ανάπτυξης διοικητικού συστήματος Επιβολή πολιτικού συστήματος στο διοικητικό Η έννοια του Προγραμματισμού Ελληνικό θεσμικό πλαίσιο Ιστορική αναδρομή Διοίκηση μέσω Στόχων Διαδικασία καθορισμού στόχων (αρ. 3 Ν.3230/2004) Διαδικασία παρακολούθησης στόχων(αρ. 4 Ν.3230/2004) Δείκτες μέτρησης (αρ. 5 Ν.3230/2004) Δείκτες στην ελληνική Δημόσια Διοίκηση και σε άλλες χώρες 45 Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 9

11 6.7. Σχεδιασμός συστήματος δεικτών αποδοτικότητας Σύσταση Μονάδων Ποιότητας και Αποδοτικότητας και Διεύθυνση Ποιότητας και Αποδοτικότητας Υπουργείου Εσωτερικών (αρ. 6 & 7 Ν.3230/2004) Οφέλη- αρνητικές πλευρές εφαρμογής Διοίκησης μέσω Στόχων Διοίκηση μέσω Στόχων και Ν.4024/2011 για Συνταξιοδοτικές ρυθμίσεις, ενιαίο μισθολόγιο βαθμολόγιο, εργασιακή εφεδρεία και άλλες διατάξεις εφαρμογής του μεσοπρόθεσμου πλαισίου δημοσιονομικής στρατηγικής Προϋπολογισμοί Προγραμμάτων Οργανωτική μάθηση-διοίκηση αποτελεσμάτων Μεταφορά διοικητικής τεχνολογίας από ιδιωτικό τομέα σε δημόσιο και από ξένες χώρες σε Ελλάδα ως τρόπος αύξησης της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας Επιχειρησιακό Πρόγραμμα Διοικητική Μεταρρύθμιση Έκθεση Ο.Ο.Σ.Α για λειτουργική αξιολόγηση Κεντρικής Δημόσιας Διοίκησης Διοίκηση μέσω Στόχων στο τμήμα Κινήτρων Περιφερειακής Ανάπτυξης της Δ/νσης Αναπτυξιακού Προγραμματισμού της Περιφέρειας Κρήτης Συμπεράσματα Βιβλιογραφία Παράρτημα 82 Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 10

12 1. Εισαγωγή «Όταν οι εποχές τελειώνουν, οι άνθρωποι μελαγχολούν», λένε οι Γάλλοι (Αργυριάδης 1998). O εικοστός αιώνας τελείωσε πλήρης κοσμοϊστορικών γεγονότων, με δύο παγκόσμιους πολέμους στην πλάτη του, την ανάδυση του σοσιαλιστικού ιδεώδους και την πτώση του τελικά, με την παγκοσμιοποίηση, την κατάργηση των συνόρων και την τηλεπικοινωνιακή-τεχνολογική επανάσταση να τον χαρακτηρίζει και σήμανε το τέλος του γραφειοκρατικού κράτους της βιομηχανικής περιόδου και την έναρξη της μεταγραφειοκρατικής εποχής. Σήμερα όσο ποτέ άλλοτε γίνεται αντιληπτή στον καθέναν η ιστορικότητα της στιγμής δεδομένης «της αλλαγής παραδείγματος, της αλλαγής δηλαδή του κυρίαρχου, του πλέον συνοπτικού και συνεκτικού τρόπου αντίληψης και ερμηνείας των πραγμάτων που συμβαίνουν γύρω και μέσα μας» (Αργυριάδης 1998, Μακρυδημήτρης 1999, Μιχαλόπουλος 2003, 2007). Η ανάγκη για διοικητική μεταρρύθμιση και βελτίωση προβάλλει επιτακτικότερη από ποτέ. Η είσοδος στην Ε.Ε. και η πρόκληση συμμόρφωσης με τα ευρωπαϊκά πρότυπα κάνει τη διοικητική μηχανή του ελληνικού κράτους να ασθμαίνει προσπαθώντας να επιταχύνει τον εκσυγχρονισμό της, να παρακολουθήσει τις εξελίξεις και να αντιμετωπίσει όλα όσα δυσάρεστα επί χρόνια απέφευγε στρουθοκαμηλίζοντας. Η βελτίωση της λειτουργίας της Δημόσιας Διοίκησης, ώστε να γίνει επιτέλους παραγωγική, αποτελεσματική, αποδοτική και οικονομική και ώστε να ανταποκρίνεται γρήγορα στα αιτήματα των πολιτών, αποτελεί πρωταρχικό στόχο κάθε κυβέρνησης, κύριο θέμα στη δημόσια agenda αλλά και θέμα καθημερινής πια συζήτησης μεταξύ των απλών ανθρώπων. Ιστορικά άλλωστε η παρακμή μεγάλων αυτοκρατοριών-διοικητικών μηχανισμών οφείλεται στη μείωση αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας του τότε διοικητικού συστήματος, χαρακτηριστικό παράδειγμα η πτώση της αρχαίας Αιγύπτου (Μιχαλόπουλος 2007). Με εφαλτήριο τη σύγχρονη ελληνική πραγματικότητα και την εκχώρηση κυριαρχικών αρμοδιοτήτων σε παγκόσμιους και ευρωπαϊκούς παίκτες-βλ. Δ.Ν.Τ και Ε.Ε.- μπορεί ο καθένας ειδικός και μη να διαπιστώσει, αφ ενός μεν το τέλος εποχής του αναποτελεσματικού, διοικητικά ανεπαρκούς και κατωτέρου των ιδιαίτερα απαιτητικών περιστάσεων ελληνικού κράτους, αφ ετέρου δε ότι αποτελεί αδήριτη ανάγκη η βελτίωση του διοικητικού φαινομένου και ο ανασχεδιασμός διαδικασιών (operational reengineering). Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 11

13 Χαρακτηριστικό παράδειγμα η ικανότητα (capacity) του διοικητικού μηχανισμού να συλλέγει δημόσια έσοδα ή καλύτερα ανικανότητααναποτελεσματικότητα, αφού ενώ οι δημόσιες δαπάνες βρίσκονται στο μέσο όρο της Ε.Ε, τα φορολογικά έσοδα υπολείπονται κατά πολύ. Χαρακτηριστικά το 2009 τα δημόσια έσοδα υπολείπονται περίπου κατά 6 μονάδες σε σχέση με τον μέσο όρο των ΕΕ-15 (Γεωρμάς 2011) (βλ. πίνακα που ακολουθεί) Δημόσιες δαπάνες, φόροι, δημόσια ελλείμματα ως ποσοστό του ΑΕΠ σε Ελλάδα και ΕΕ-15 (μέσος όρος ) ΕΕ15 Ελλάδα Διαφορά 1. Δημόσιες δαπάνες/αεπ 47,8 45,3-2,5 2. Δημόσια έσοδα/αεπ 45,5 39,3-6,2 3. Δημόσιο έλλειμμα/αεπ -2,8-6,0 +3,2 Δημόσιες δαπάνες/αεπ 4. Μισθοί δημοσίων υπαλλήλων/αεπ 10,8 10,9-5. Δαπάνες εκπαίδευσης/αεπ 5,2 2,9-2,3 6. Δαπάνες υγείας/αεπ 6,4 4,4-2,0 7. Δαπάνες κοινωνικής 18,8 17,2-1,6 προστασίας/αεπ 8. Τόκοι δημοσίου χρέους/αεπ 3,6 6,6 +3,0 9. Γενικές δαπάνες κυβέρνησης/αεπ 7,1 10,6 +3,5 10. Άμυνα/ΑΕΠ 1,6 2,6 +1,0 Φόροι/ΑΕΠ 11. Συνολικά έσοδα από φόρους και εισφορές στην κοινωνική ασφάλιση/αεπ 41,3 34,1-7,2 12. Φορολογικά έσοδα/αεπ 27,2 21,2-6,0 13. Σύνολο (πραγματικών και τεκμαρτών) εισφορών στην κοινωνική ασφάλιση/αεπ 14,3 12,9-1,4 14. Φόροι επί εισοδήματος, πλούτου 13,2 8,0-5,2 κ.λπ./αεπ 15. Φόροι εισοδήματος/αεπ 12,3 7,6-4,7 16. Φόροι προσωπικού 9,7 4,5-5,2 εισοδήματος/αεπ 17. Φόροι κερδών Α.Ε./ΑΕΠ 2,8 2,9-18. Έμμεσοι φόροι/αεπ 13,7 13,0-0,7 Θανάσης Μανιάτης, «Η δημοσιονομική κρίση και ο κοινωνικός μισθός στην Ελλάδα», παρουσίαση στην ημερίδα της Τράπεζας της Ελλάδος Κοινωνική πολιτική και κοινωνική συνοχή στην Ελλάδα σε συνθήκες κρίσης, Αθήνα, 13 Μαΐου 2011 Τα δημοσιεύματα στον τύπο-διεθνή και εγχώριο- χαρακτηρίζουν τη Δημόσια Διοίκηση των δημοσίων υπαλλήλων ( Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 12

14 αναποτελεσματική και ελλειμματική σε ποιότητα, παρά το μέγεθος της. Η ικανοποίηση των πολιτών από τις παρεχόμενες Δημόσιες Υπηρεσίες βαίνει φθίνουσα και η έκκληση για αποτελεσματική, παραγωγική και αποδοτική, λιγότερο σπάταλη Δημόσια Διοίκηση, που δε στοιχίζει υπερβολικά στο φορολογούμενο, είναι πιο επίκαιρη από ποτέ. Με το πιστόλι στον κρόταφο καλείται η πολιτική ηγεσία της χώρας να εφαρμόσει τα συμφωνημένα (pacta sunt servanda), να υλοποιήσει τις υποσχέσεις της απέναντι στους Ευρωπαίους Εταίρους και να κάνει το απλούστατο και φυσικά αναμενόμενο: να λειτουργήσει επιτέλους αυτός ο διοικητικός μηχανισμός παραγωγικά, πετυχαίνοντας τους στόχους του, υλοποιώντας τον προϋπολογισμό, επιταχύνοντας τις εκροές αποτελεσμάτων. Δεδομένης της κρίσιμης για την Ελλάδα ιστορικής συγκυρίας επελέγη ως σκοπός της παρούσας εργασίας η ανάλυση σε θεωρητικό-επιστημονικό επίπεδο των εννοιών της μέτρησης, αποτελεσματικότητας, αποδοτικότητας και παραγωγικότητας στην ελληνική Δημόσια Διοίκηση και η εμβάθυνση στο θεσμικό πλαίσιο και το νομοθετικό οπλοστάσιο, που έχει να κάνει με την μέτρηση και τη Διοίκηση μέσω Στόχων σύμφωνα με τις θεωρίες του Νέου Δημόσιου Management και τις εφαρμοζόμενες στη χώρα μας δημόσιες πολιτικές. Θα επιχειρηθεί να γίνει αποτύπωση της υφιστάμενης κατάστασης, αναζήτηση των αιτίων χαμηλής αποτελεσματικότητας, θα γίνει αναφορά στην πρόσφατα εκδοθείσα έκθεση του Ο.Ο.Σ.Α., η οποία εντοπίζει δεκάδες αδυναμίες του ελληνικού διοικητικού συστήματος, θα παρουσιαστεί η συνδρομή του επιχειρησιακού προγράμματος Διοικητική Μεταρρύθμιση στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας-αποδοτικότητας του ελληνικού κράτους και θα προταθούν μέτρα και πρωτοβουλίες που θα μπορούσαν να υιοθετηθούν από την πολιτική ηγεσία και να εισαχθούν στην ελληνική έννομη τάξη μιμούμενοι τις καλές πρακτικές (best practices) άλλων χωρών. Η μέθοδος που χρησιμοποιήθηκε είναι η μελέτη πρωτογενών πηγών - ήτοι νόμων, εγκυκλίων,- και δευτερογενών - βιβλίων επιστημονικών άρθρων και δοκιμίων, δημοσιευμάτων στον τύπο,- ενώ χρησιμοποιήθηκε και η μέθοδος της ποιοτικής έρευνας, ήτοι στοιχεία από συνεντεύξεις υπαλλήλων της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Κρήτης 1, οι οποίοι ασχολούνται στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων τους με 1 Στο σημείο αυτό θα ήθελα να ευχαριστήσω θερμά τους παρακάτω για την πολύτιμη βοήθεια και πληροφορίες που παρείχαν κατά την εκπόνηση της εν λόγω εργασίας: τον κο Κων/νο Παπαδημητρίου, απόφοιτο Η σειράς Ε.Σ.Δ.Δ, υποψήφιο διδάκτορα, τον κο Ιωάννη Ρωσσίδη, υποψήφιο διδάκτορα και τον κο Κων/νο Μπούα, απόφοιτο ΙΘ εκπαιδευτικής σειράς, υπάλληλο της Ε.Υ.Σ.Σ.Ε.Π., το προσωπικό της Δ/νσης Αναπτυξιακού προγραμματισμού της Περιφέρειας Κρήτης. Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 13

15 τις μετρήσεις και την αποτελεσματικότητα, αποδοτικότητα, της Ε.Υ.Σ.Σ.Ε.Π. (Ειδικής Υπηρεσίας Στρατηγικού Σχεδιασμού και Εφαρμογής Προγραμμάτων), του τμήματος Ερευνών και Μετρήσεων Αποδοτικότητας της Διεύθυνσης Αποδοτικότητας του ΥΠ.ΕΣ καθώς και αποφοίτων της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης, που έχουν σχετικό ερευνητικό έργο. Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 14

16 2. Ιστορική εξέλιξη: από τη Γραφειοκρατία στο Νέο Δημόσιο Μanagement και στη Δημόσια Διακυβέρνηση Στο σημείο αυτό θα επιχειρηθεί να αναλυθεί σε πρώτη φάση η ιστορική διαδρομή από το γραφειοκρατικό κράτος στο σύγχρονο μεταγραφειοκρατικόεπιτελικό-στρατηγικό που απηχεί τις αντιλήψεις του Νέου Δημόσιου Μanagement και σε δεύτερο χρόνο θα γίνει μια σύντομη παρουσίαση των μεθόδων που έχουν χρησιμοποιηθεί διαχρονικά για τη μέτρηση της αποτελεσματικότηταςαποδοτικότητας Σχέσεις Κράτους-Πολίτη Σε κάθε περίπτωση πρέπει να αναφερθεί ότι το πέρασμα των χρόνων και η αλλαγή των κραταιών προτύπων διοίκησης σηματοδοτεί και αλλαγή στον τρόπο αντίληψης του διοικούμενου και στη σχέση του με το διοικητικό μηχανισμό. Σύμφωνα με το κλασικό πρότυπο γραφειοκρατίας ο πολίτης γινόταν αντιληπτός ως υπήκοος-διοικούμενος (παθητική-αμυντική διάσταση), ως αποδέκτης νομικών ρυθμίσεων, που οφείλει να τις υπακούει τυφλά (Σπανού 2009, 2000, Κριάρη 2007). Στη συνέχεια με την επικράτηση του κοινωνικού κράτους - αγοραίου προτύπου διοίκησης κυριαρχεί η αναπαράσταση του πολίτη ως χρήστη - καταναλωτή δημόσιων αγαθών - υπηρεσιών (βλ. τομείς υγείας, πρόνοιας, παιδείας). Ο πολίτης ωφελείται από τη διοικητική δραστηριότητα και το κράτος παίζει έναν κυρίαρχο προστατευτικό ρόλο. Ενώ στα πλαίσια της αναπτυξιακής - συμμετοχικής αντίληψης της δημοκρατίας (Σπανού 2000) επικρατεί η θεώρηση του πολίτη ως εταίρου - συμπαραγωγού, ως αυτοπροσδιοριζόμενου ατόμου και όχι ως ετεροπροσδιοριζόμενου, όπως είναι στο γραφειοκρατικό μοντέλο, που συμμετέχει στη λήψη αποφάσεων, στη διαμόρφωση και υλοποίηση πολιτικών. Η σχέση του πολίτη με τη διοίκηση περιγράφει τι είδους δημοκρατία και τι είδους κραταιό πρότυπο διοίκησης υφίσταται σε μια κοινωνία. Βασικό κριτήριο αποτελεί ο βαθμός αυτονομίας και διαφορετικότητας των πολιτών, ο οποίος με την πάροδο των ετών αυξάνεται σε σύγκριση με το παρελθόν. Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 15

17 2.2. Η μετάβαση από Γραφειοκρατία σε Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ και θεωρία Δημόσιας Διακυβέρνησης Από την παλαιού τύπου γραφειοκρατική οργάνωση που στηριζόταν στην ιεραρχική και άκαμπτη δομή, στο βραχυπρόθεσμο προγραμματισμό, στην στατική στοχοθεσία, στο συγκεντρωτισμό και στην περιορισμένη εκχώρηση εξουσίας, που έδινε έμφαση στους τύπους και στο φορμαλισμό περάσαμε σε άλλες μορφές οργανώσεων που δίνουν έμφαση στον πολίτη-πελάτη και στο αποτέλεσμα, που προγραμματίζουν μακροπρόθεσμα, επιδιώκουν την επιτυχία και όχι απλά την αποφυγή λαθών, έχουν λιτή και απέριττη δομή και δίνουν τεράστια σημασία στους οικονομικούς πόρους, που είναι εξωστρεφείς και ανοιχτές στα εξωτερικά ερεθίσματα και δρουν προδραστικά και όχι αντιδραστικά, επιδιώκουν να προλάβουν και όχι να καταστείλουν (Hood 1991, Pfinner 2004). Από την άποψη του Weber που υποστήριζε ότι «η επιλογή είναι ανάμεσα στη γραφειοκρατία ή στον ερασιτεχνισμό, καθώς μόνο το κράτος που στηρίζεται στους ειδικούς- γνώστες - άριστους μπορεί να ασκήσει διοίκηση με ακρίβεια, ταχύτητα, σαφήνεια των φακέλων, συνέχεια αξιοπιστία, ενότητα, αυστηρό έλεγχο, αποφυγή των εντάσεων δίχως υλικό και προσωπικό κόστος», η οποία εκπροσωπεί την εποχή του κράτους-αστυφύλακαρυθμιστή των πάντων (Μακρυδημήτρης 2004) μεταβήκαμε στην εποχή των αποτελεσμάτων, του κράτους-ενορχηστρωτή- του στρατηγικού-επιτελικού κράτους, όπου τα τρία Ε (economy, efficiency, effectiveness) οικονομικότητα, αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητα συμπυκνώνουν την έννοια value for money, ήτοι τη θετική σχέση μεταξύ των χρημάτων που αναλώνονται για την παραγωγή ενός διοικητικού προϊόντος ή μιας υπηρεσίας και της ποιότητας αυτών και αποτελούν τη ραχοκοκαλιά της θεωρίας του Νέου Δημόσιου Mάνατζμεντ (Παλάσκας - Ζερβόπουλος 2010) και όπου το κράτος εκχωρεί αρμοδιότητες σε άλλα νομικά μορφώματα, δεν τα κάνει όλα μόνο του και επιδιώκει να συντονίζει την προσπάθεια και να εξοικονομεί πόρους και κόπο (Αργυριάδης 1998, Μακρυδημήτρης 1999.) Η έλλειψη εμπιστοσύνης στην υπερφορτωμένη από αιτήματα κυβέρνηση και η αναξιοπιστία-αναποτελεσματικότητα του διοικητικού μηχανισμού οδηγούν στη μετάβαση από το κράτος που κυριαρχεί η νομιμότητα στο ευέλικτο κράτος που αναζητά τα επιτυχή αποτελέσματα (rule of law rule of results) (Αργυριάδης 1998, Ραμματά 2006, 2011). Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 16

18 ΔΗΜΟΣΙΑ ΓΡΑΦΕΙΟΚΡΑΤΕΙΑ ΝΕΟ ΔΗΜΟΣΙΟ ΜΆΝΑΤΖΜΕΝΤ 2 Βραχυπρόθεσμος προγραμματισμός Μακροπρόθεσμος προγραμματισμός Στατική στοχοθεσία Δυναμική στοχοθεσία Αποφυγή λαθών Επιδίωξη επιτυχίας Δευτερεύουσας σημασίας οι οικονομικοί πόροι Πρωτεύουσας σημασίας οι οικονομικοί πόροι Ιεραρχική και άκαμπτη δομή Απέριττη δομή Περιορισμένη εκχώρηση της εξουσίας λήψης απόφασης Μέγιστη εκχώρηση της εξουσίας λήψης απόφασης Έμφαση στους τύπους, διαδικασίες Έμφαση στα αποτελέσματα, συναγωνισμό Εφαρμογή μεθόδων διοίκησης Εφαρμογή μεθόδων διοίκησης αποκλειστικά για δημόσιες οργανώσεις δανεισμένων από ιδιωτικές επιχειρήσεις A public Management for all seasons? (Hood 1991) Τίθεται το ερώτημα, πότε εμφανίστηκε χρονικά η νέα αυτή προσέγγιση του διοικητικού φαινομένου. Γύρω στο 1970 κάνει την εμφάνισή της η κίνηση του Νέου Δημόσιου Management αρχικά στις Η.Π.Α κατά την περίοδο προεδρίας του Reagan και στη συνέχεια τη δεκαετία του 80 στη Μεγάλη Βρετανία επί της ηγεσίας της Thatcher. Ουσιαστικά στα πλαίσια αυτής της κίνησης επιχειρείται η αναοριοθέτηση της έννοιας του κράτους σε σχέση με την οικονομία και την κοινωνία των πολιτών (Παπαδημητρόπουλος 2009). Η κρίση διακυβέρνησης, οι έντονες δυσλειτουργίες και ανεπάρκειες του δημόσιου τομέα οδήγησαν στην αντίληψη ότι λύση στο πρόβλημα θα δινόταν, αν οι δημόσιες οργανώσεις μιμούνταν τις ιδιωτικές ως προς τις μεθόδους διοίκησης και οργάνωσης. Στα πλαίσια αυτού του κινήματος παρουσιάζεται τάση προσανατολισμού του δημοσίου τομέα προς μία επιχειρηματικού (enterpreneual) τύπου διαχείριση, μια προσέγγιση σε όρους κόστους/ωφέλειας στη βάση ενός αποτελεσματικότερου, οικονομικότερου και αποδοτικότερου συστήματος παροχής δημοσίων υπηρεσιών. Το N.P.M. (New Public Management) ή αλλιώς market based administration αποτελεί κομμάτι μια ευρύτερης διοικητικής επανάστασης που λαμβάνει χώρα στη Μ. Βρετανία, Αυστραλία, Νέα Ζηλανδία και εξαπλώνεται σταδιακά και σε άλλες χώρες. Έμφαση δίδεται στην εξωστρέφεια των Δημοσίων Οργανώσεων, στην οικονομικότητα (ανάλυση σχέσεων κόστους-οφέλους) στις ανοιχτές διαδικασίες και στην χρήση της έννοιας του πολίτηπελάτη, -ενώ υφίσταται και η διάκριση μεταξύ «εσωτερικού πελάτη» (δηλαδή του δημοσίου υπαλλήλου) και «εξωτερικού πελάτη (πολίτη-συναλλασσόμενου με Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 17

19 δημόσιο φορέα) - καθώς και την ευρύτερη χρήση μεθόδων ιδιωτικού Management (Μιχαλόπουλος 2007, Αργυριάδης 1998, Σπανού 2000, Ηοοd, 1991, Lane 1997). To Νέο Δημόσιο Management συνδέεται άμεσα με την κίνηση της επιστημονικής διοίκησης - scientific Management - (Taylor, Fayol, Gulick), στα πλαίσια της οποίας γίνεται αποδεκτό ότι η ανακάλυψη και η υιοθέτηση κάποιων βασικών αρχών σχεδιασμού της δομής μια οργάνωσης συμβάλλουν στην αποτελεσματική της δράση (Ραμματά 2006). Ουσιαστικά από το 1980 και μετέπειτα το βεμπεριανό κράτος και ο παρεμβατικός του ρόλος κλονίζονται και από τη Μεγάλη Βρετανία αναδύεται ένα μείγμα πολιτικής που επικεντρώνεται στη βελτίωση της αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας της Δημόσιας Διοίκησης είτε μέσω της πληροφορικής είτε μέσω του ανασχεδιασμού διαδικασιών της Δ.Δ. είτε μέσω της βελτίωσης του τρόπου επικοινωνίας με το περιβάλλον (Παπαδημητρόπουλος 2009, Αργυριάδης 1998) Επανειλημμένες είναι οι αναφορές στο νέο πρότυπο διοίκησης και στις εκθέσεις του Ο.Ο.Σ.Α. (O.E.C.D. 1997, 2011) Η θεωρία της Δημόσιας Διακυβέρνησης (public governance) Τα τελευταία χρόνια, στα πλαίσια της «νέας οικονομίας» αποκτά ολοένα και περισσότερο έδαφος μια νέα διοικητική θεώρηση αυτής της Δημόσιας Διακυβέρνησης (public governance). Στα πλαίσια αυτής της θεωρίας η Δημόσια Διακυβέρνηση, λειτουργεί σαν ένα εξελιγμένο γραφειοκρατικό σύστημα, το οποίο εστιάζει στην αποτελεσματικότητα, στην υπευθυνότητα και στην κοινωνική δικαιοσύνη, υπό το πρίσμα της αλληλεπίδρασης με την κοινωνία των πολιτών, δίνεται έμφαση στο ρόλο των δικτύων και των ομάδων πίεσης και στην έννοια της κοινωνικής εταιρικής ευθύνης και στους κοινωνικούς σκοπούς γενικότερα, οι οποίοι υποβαθμίσθηκαν στα πλαίσια του N.P.M. Υπήρξε έντονη κριτική στη θεωρία του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ, (Σπανού 2000) αφού θεωρήθηκε κατά ορισμένους ότι η εφαρμογή των ιδιωτικών προτύπων διοίκησης οδηγεί στην «αποκένωση του κράτους με αυστηρή προσήλωση στην αποκόμιση κέρδους» (Μπέκου 2008) και «ότι τελικά μετατρέπονται οι άνθρωποι σε πόρους της επιχείρησης στο όνομα μιας λογικής που παρουσιάζει ως βελτίωση της ποιότητας αυτό που είναι απλά βελτίωση των οικονομικών αποτελεσμάτων και καταλήγουν να λαμβάνονται αντικοινωνικά μέτρααπολύσεις, μη προαγωγή, αποπροσωποποίηση των σχέσεων, αντιμετώπιση ανθρώπων Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 18

20 ως αριθμών, ενώ ταυτόχρονα απλοποιείται η πραγματικότητα, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη πολλές πλευρές της» (Μακρυδημήτρης 2004, Παπαδημητρόπουλος 2009). Η θεωρία αυτή αποτελεί την απάντηση της Ευρώπης σε μια νεοφιλελεύθερη, μονεταριστική, αγγλοσαξονική πρόταση για αυστηρά επιχειρηματικού τύπου διαχείριση των Δημοσίων Οργανώσεων που υπερτονίζει την υπαγωγή της διοίκησης στην οικονομική εκδοχή του οφέλους και του αποτελέσματος και την απογυμνώνει τελικά από το ανθρώπινο περιεχόμενο της. Υπενθυμίζει ότι η αποτελεσματικότητα θα πρέπει να συμβαδίζει με την κοινωνική δικαιοσύνη, την ίση μεταχείριση, την ίση συμμετοχή και συν-διαμόρφωση της δημόσιας ατζέντας από τις διάφορες ομάδες πίεσης. Πρόκειται ουσιαστικά για ένα νέο υπόδειγμα των σχέσεων κράτους πολίτη με δικτυακή δομή, που είναι αντίθετο τόσο στις ιεραρχίες όσο και στις αγορές και που δίνει έμφαση στο ρόλο των δικτύων και των κοινωνικών αξιών (Καρκατσούλης 2004, Σωτηρόπουλος 2006) και «αντιμετωπίζει τη διοίκηση όχι ως κλειστό αυτοναφερόμενο σύστημα που δεν επικοινωνεί με το περιβάλλον του αλλά ως σύστημα που δανείζεται πρακτικές από ιδιωτικό τομέα προσαρμόζοντας τις στα θεμελιώδη χαρακτηριστικά της, στην κοινωνική της αποστολή, στις αξίες και αρχές λειτουργίας της-ήτοι στη διαφάνεια, λογοδοσία, νομιμότητα, ηθική, ακεραιότητα, χωρίς να τα θυσιάζει όλα άνευ όρων χάριν της αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας» (Παπαδημητρόπουλος 2009). 2.4.Ιστορική διαδρομή στα πρώτα μοντέλα μέτρησης της απόδοσης Στα πλαίσια της ιστορικής διαδρομής για την αναζήτηση των πρώτων μοντέλων μέτρησης απόδοσης στο δημόσιο τομέα, η πρώτη προσπάθεια εφαρμογής τέτοιων μεθόδων καταγράφηκε γύρω στο 1850 και σχετιζόταν με τη χρησιμοποίηση συγκεκριμένων μεθόδων αξιολόγησης της λογιστικής κατάστασης των Δημόσιων Οργανισμών (Παλάσκας - Ζερβόπουλος 2010). Τον 20ο αιώνα υιοθετήθηκαν οι δείκτες παραγωγικότητας (π.χ. αριθμός τελεσθεισών εργασιών ανά δημόσιο υπάλληλο). Τη δεκαετία του 60 το Υπουργείο Άμυνας στις ΗΠΑ εφάρμοσε μία μέθοδο που ονομάστηκε Σύστημα Σχεδιασμού, Προγραμματισμού και Προϋπολογισμού (P.P.B.S. Planning Programming and Budgeting System) και η οποία υιοθετήθηκε από πολλές δημόσιες υπηρεσίες στις Η.Π.Α. και σε άλλες χώρες (Καρκατσούλης 2004, Μιχαλόπουλος 2007). Στα πλαίσια αυτής της μεθόδου καταγράφονται οι πόροι που απασχολούνται, οι ποσότητες των υπηρεσιών ή Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 19

21 προϊόντων που παράγονται, καθώς και το κόστος και τα έσοδα και επιχειρείται η άριστη κατανομή-ορθολογική διαχείριση των παραγωγικών συντελεστών και των κονδυλίων του κρατικού προϋπολογισμού στους Δημόσιους Οργανισμούς. Στη συνέχεια στη δεκαετία του 70 χρησιμοποιήθηκε η μέθοδος Μηδενικής βάσης (Z.B.B. zero-based budgeting), η οποία αποτέλεσε μετεξέλιξη της P.P.B.S. Οι προσπάθειες αυτές χαρακτηρίζονταν από εσωστρέφεια. Στα πλαίσια αυτού του συστήματος ο προϋπολογισμός ξεκινά από μηδενική βάση ανεξάρτητα από τα αποτελέσματα των προηγούμενων χρόνων θετικά ή αρνητικά- και πρέπει να αιτιολογείται και η παραμικρή δαπάνη. Συνδέει ουσιαστικά τη χρηματοοικονομική ανάλυση της θέσης της οργάνωσης με τη μέτρηση της αποτελεσματικότητας και αποτελεί εξαιρετικά χρονοβόρα διαδικασία. Το δυσάρεστο είναι ότι οι παραπάνω μέθοδοι αποτυγχάνουν συχνά να τελεσφορήσουν λόγω πολιτικών παρεμβάσεων. Τη δεκαετία του 80 βρέθηκε στο επίκεντρο η έννοια της ποιότητας και της μέτρησης. Ορόσημο στην πρακτική των μεθόδων μέτρησης αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας αποτέλεσε η Πράξη Διοικητικής Απόδοσης και Αποτελεσμάτων (Government performance and Results Act-G.P.R.A.), η οποία ψηφίστηκε από την κυβέρνηση Κλίντον το 1993 και οριοθέτησε τη στροφή της Δημόσιας Διοίκησης σε πιο εξωστρεφή στάση, στο λογιστικό έλεγχο των δημόσιων οργανισμών, στοχοθεσία και παρακολούθηση προκαθορισμένων στόχων, διαφάνεια, λογοδοσία, ικανοποίηση πολιτών (Καρκατσούλης 2004, Παλάσκας - Ζερβόπουλος 2010, Μιχαλόπουλος 2007). Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 20

22 3. Εννοιολογική αποσαφήνιση όρων Κρίνεται απαραίτητο να οριοθετηθεί το περιεχόμενο κάποιων βασικών εννοιών που θα χρησιμοποιηθούν κατά κόρον στην παρούσα μελέτη και που είναι ιδιαίτερα διαδεδομένες στα πλαίσια της προσπάθειας εξορθολογισμού της Δημόσιας Διαχείρισης στην Ελλάδα. «Πρέπει πρώτα να ορίζονται όλες οι έννοιες και να συμφωνούνται αποδεκτοί, κατά προσέγγιση, ορισμοί των εννοιών, ώστε να οδηγούμαστε στη σωστή διατύπωση του προβλήματος και τελικά λύση του.» Είναι απαραίτητο να υπογραμμιστεί η διαφορετικότητα των όρων στο πλαίσιο μιας Δημόσιας Οργάνωσης που δεν έχει κερδοσκοπικό χαρακτήρα και που η χρηματοοικονομική της απόδοση δεν είναι η μοναδική της προτεραιότητα, αλλά που παλεύει ταυτόχρονα από τη μια να ικανοποιήσει αιτήματα κοινωνικής δικαιοσύνης, να είναι δημοκρατική και από την άλλη να ανταποκρίνεται στη βούληση του λαού και να είναι αποδοτική, αποτελεσματική, οικονομική και ποιοτική Δημόσια Διοίκηση Με τον όρο Δημόσια Διοίκηση γίνεται αντιληπτό το σύνολο μέσων και ενεργειών που αποσκοπούν στην επίτευξη συγκεκριμένου αποτελέσματος για την ικανοποίηση του γενικού συμφέροντος των πολιτών ενός κράτους, σε αντίθεση με την ιδιωτική διοίκηση που έχει ως στόχο την ικανοποίηση ατομικών επιδιώξεων. Με τον όρο Δημόσια Διοίκηση εννοούμε μέρος του συστήματος του κράτους και ειδικότερα της εκτελεστικής εξουσίας που υλοποιεί τη στρατηγική και δίνει τις κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή των διαφόρων πολιτικών σχετικά με την κάλυψη των κοινωνικών αναγκών, ή αλλιώς το σύνολο των μέσων και ενεργειών, που αποσκοπούν στην επίτευξη συγκεκριμένου αποτελέσματος, για την ικανοποίηση του δημοσίου συμφέροντος 3. Διακρίνουμε σε Δημόσια Διοίκηση υπό οργανική έννοια (Σ ): ήτοι όταν τις ενέργειες και υλικές πράξεις που έχουν ως γνώμονα την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος τις υλοποιούν τα νομιμοποιημένα προς άσκηση δημόσιας εξουσίας όργανα του κράτους και μέσα στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων που τους δίνουν οι κανόνες δικαίου της ελληνικής έννομης τάξης-αρχή νομιμότητας Σ95-είτε 3 Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 21

23 επειδή έχουν υποχρέωση, είτε επειδή έχουν δικαίωμα (π.χ. Δημόσια Διοίκηση υπό οργανική έννοια ασκούν όλες οι Δημόσιες Υπηρεσίες εκτός από Κοινοβούλιο, υπηρεσίες Βουλής, δικαστήρια και γραμματείες τους, για παράδειγμα Ν.Π.Δ.Δ., Ο.Τ.Α., Α.Δ.Α.) και σε Δημόσια Διοίκηση υπό λειτουργική έννοια, στα πλαίσια της οποίας νοείται η διενέργεια νομικών πράξεων και υλικών ενεργειών, ήτοι οποιαδήποτε δραστηριότητα χάριν του δημοσίου συμφέροντος (Σ56 3, Σ57 1 κ Σ82 2) (Σπηλιωτόπουλος 2000). Δημόσια Υπηρεσία με την ουσιαστική ή λειτουργική έννοια είναι η δραστηριότητα των δημόσιων νομικών προσώπων ή και ιδιωτών που ενεργούν κατά παραχώρηση και έχουν ως αντικείμενο την παροχή αγαθών ή υπηρεσιών προς διοικουμένους για ικανοποίηση βασικών αναγκών-δεν περιλαμβάνεται η ρυθμιστική αρμοδιότητα των δημόσιων νομικών προσώπων (π.χ. εκπαίδευση, υγεία, συγκοινωνία, ύδρευση, παροχή ηλεκτρικής ενέργειας) (Σπηλιωτόπουλος 2000). Δημόσια Υπηρεσία με την οργανική έννοια ασκούν εκείνοι οι οργανωτικοί σχηματισμοί του Δημοσίου, οι οποίοι ασκούν δημόσια εξουσία και διέπονται από κανόνες διοικητικού δικαίου-δεν περιλαμβάνονται τα δημόσια νομικά πρόσωπα με βάση το υλικό κριτήριο (π.χ. υπουργεία, εφορίες, πανεπιστήμια, νοσοκομεία κ.α.) (Σπηλιωτόπουλος 2000) Αποτελεσματικότητα Με τον παραπάνω όρο νοείται η ικανότητα μιας οργάνωσης να εκπληρώνει ό, τι έχει προγραμματίσει και να πετυχαίνει συγκεκριμένους και προκαθορισμένους στόχους, «να κάνει τη δουλειά σωστά», η επίτευξη της προβλεπόμενης στόχευσης». Αποτελεί μέτρο αξιολόγησης του βαθμού επίτευξης των αποτελεσμάτων (outcomes) και της διοικητικής λειτουργίας (Καρκατσούλης 2004, Μιχαλόπουλος 2007), κατά πόσο δηλαδή μια οργάνωση εκπληρώνει τελικά την αποστολή της και φέρει τα αποτελέσματα, στην υλοποίηση των οποίων έχει στοχεύσει. Είναι εύκολο το συμπέρασμα, αν μια οργάνωση είναι αποτελεσματική, όταν οι στόχοι είναι απτοί και συγκεκριμένοι. Όσο περισσότερο αόριστος και γενικός είναι ένας στόχος, τόσο δυσκολότερο το να προσεγγίσει κανείς, πόσο αποτελεσματικό είναι ένα σύστημα. Η αποτελεσματικότητα ενός οργανισμού εξαρτάται από το βαθμό που αντιλαμβάνεται τους τελικούς σκοπούς του (Etzioni 1964). Η αποτελεσματικότητα μπορεί να μετρηθεί από την ποσότητα των πόρων που θα χρησιμοποιηθούν για την παραγωγή Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 22

24 μιας μονάδας προϊόντος. Κατά άλλους αυτή είναι η έννοια της αποδοτικότητας.(βλ. στη συνέχεια). Η αποτελεσματικότητα έχει δύο διαστάσεις: α) αφενός μεν την εκπλήρωση του στόχου β) αφετέρου δε τη χρονική διάρκεια εκπλήρωσης αυτού (όταν μια οργάνωση πετυχαίνει τους στόχους της, αλλά με τεράστια καθυστέρηση, παύει να είναι αποτελεσματική). Μια διοίκηση που ικανοποιεί τα αιτήματα των πολιτών σε γρήγορους χρόνους είναι μια αποτελεσματική διοίκηση. Η ταχύτητα είναι όμως μια όψη μόνο της αποτελεσματικότητας. Σε άλλες περιπτώσεις η πολύ μεγάλη ταχύτητα βλάπτει την αποτελεσματικότητα και τους επιδιωκόμενους στόχους (Παπαδημητρόπουλος 2009). Έτσι, διακρίνουμε στην απόλυτη αποτελεσματικότητα, που ενέχει την ικανοποίηση και των δύο παραπάνω όρων και στη σχετική, κατά την οποία δεν πληρείται η χρονική διάσταση, αλλά μόνο η εκπλήρωση του στόχου (Τυπάς 1999). Γίνεται αποδεκτή από τους επιστημονικούς κύκλους η διάκριση της αποτελεσματικότητας σε ουσιαστική (substantive) και αξιολογική (evaluative). Η πρώτη αναφέρεται στην «άμεση σχέση των αναπτυσσόμενων δράσεων και των αποτελεσμάτων αυτών», ενώ η δεύτερη «στην επάρκεια, ικανότητα των σχεδιασμένων δημόσιων πολιτικών-προγραμμάτων να μετρούν την ουσιαστική αποτελεσματικότητα και να τη βελτιώνουν». Η ουσιαστική αποτελεσματικότητα διακρίνεται περαιτέρω σε διοικητική (managerial) και πολιτική (policy) ανάλογα σε ποιον αναφέρεται στο δημόσιο λειτουργό εκτελεστικό όργανο και εισηγητή των ληφθέντων μέτρων ή στον πολιτικό ηγέτη που έχει την πρωτοβουλία και τη δυνατότητα να επιλέξει από μια σειρά μέτρων-προτάσεων το αποτελεσματικότερο κατά την κρίση του (Μιχαλόπουλος 2007). Άλλωστε, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι αποτελεσματική είναι η Δημόσια Διοίκηση που διαθέτει νομιμοποίηση, ήτοι αυτό που κάνει, επειδή το κάνει σωστά, γίνεται αποδεκτό από τους πολίτες και έτσι αυξάνεται η λειτουργική της ικανότητα (Μακρυδημήτρης 1999). Αντίστροφα, η κρίση ικανότητας και καταλληλότητας της διοίκησης-άρα αναποτελεσματικότητα- που οφείλεται συχνά στην κρίση ικανότητας και καταλληλότητας των πολιτικών ιθυνόντων μεταφράζεται σε κρίση-έλλειψη νομιμοποίησης ολόκληρου του συστήματος-πολιτικού και διοικητικού-. Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 23

25 3.3. Αποδοτικότητα Με την έννοια Αποδοτικότητα νοείται η ικανότητα ενός οργανισμού να μεγιστοποιεί ένα αποτέλεσμα με δεδομένους πόρους ή να ελαχιστοποιεί τη χρήση πόρων για ένα συγκεκριμένο αποτέλεσμα (do more with less), αφορά δε την εσωτερική λειτουργία της οργάνωσης, άλλως η ικανότητα να πραγματώνει κατά απόλυτα αποτελεσματικό τρόπο το σκοπό της, με το ελάχιστο δυνατό κόστος (Τύπας 1999). Με άλλα λόγια, η αξιοποίηση με τον καλύτερο και προσφορότερο τρόπο του υλικού (π.χ. τεχνικών μέσων και υποδομών) και άυλου κεφαλαίου (του ανθρωπίνου δυναμικού, της οργανωτικής μνήμης, των άτυπων σχέσεων), ώστε να παραχθεί το μέγιστο με τη μικρότερη δυνατή δαπάνη συμπυκνώνει το νόημα του όρου. Ο μετασχηματισμός των απασχολούμενων παραγωγικών συντελεστών (εισροές) σε προϊόντα/υπηρεσίες (εκροές) κάνει μια οργάνωση αποδοτική, τηρουμένης της προϋπόθεσης της επιτυχίας στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό των στόχων με το μικρότερο δυνατό κόστος (Chevallier 2003.) Ακριβώς, ο λόγος εισροών/εκροών αποτελεί την ουσία της υπό εξέταση έννοιας και με δεδομένη τη λειτουργία των Δημόσιων Υπηρεσιών μέσα σε συνθήκες ανεπάρκειας και στενότητας πόρων (Μιχαλόπουλος 2007). Η αποδοτικότητα μετράται με δείκτες, των οποίων η έννοια θα αναλυθεί σε ξεχωριστό κεφάλαιο στη συνέχεια. Σε κάθε περίπτωση, πρέπει να υπογραμμιστεί η διαφοροποίηση του όρου εκροή από τον όρο αποτέλεσμα (Καρκατσούλης 2004). Η εκροή μιας διοικητικής ενέργειας δεν έχει ιδιαίτερη σημασία για την αξιολόγησή της, ενώ το «αποτέλεσμα» είναι ιδιαίτερα σημαντικό και ορίζεται σε σχέση «με την αποστολή της οργάνωσης και αφορά στα οφέλη που προσπορίζεται το κοινό και ευρείες ομάδες πληθυσμού από τις παρεχόμενες υπηρεσίες της οργάνωσης». Είναι δυνατόν μια οργάνωση να είναι αποτελεσματική, αλλά να μην είναι αποδοτική, για παράδειγμα να πετυχαίνει τους προκαθορισμένους στόχους, αλλά με σπατάλη πόρων υλικών και άυλων. Ενώ μπορεί να συμβαίνει και το αντίθετο, π.χ. μια οργάνωση να είναι αποδοτική, να χρησιμοποιεί σωστά τους πόρους που διαθέτει για να πετύχει τις επιθυμητές εκροές, αλλά να μην καταφέρνει να πετύχει το τελικό αποτέλεσμα. Η έννοια της αποδοτικότητας περιλαμβάνει τις παρακάτω παραδοχές: Να γίνονται περισσότερα με λιγότερα Να γίνονται περισσότερα με τους ίδιους πόρους Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 24

26 Να γίνονται πολύ περισσότερα με πολύ λιγότερα Να γίνονται περισσότερα με λίγο περισσότερα Να γίνονται περίπου τα ίδια με πολύ λιγότερα (Ηolzer - Callahan, 1998, Μιχαλόπουλος 2007, Σπακουρή - Σπηλιωτόπουλος 2008). Από τα παραπάνω συνάγεται ότι οι δύο έννοιες-αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα- αλληλοσυμπληρώνονται. Η πρόκληση στο σύγχρονο ανταγωνιστικό περιβάλλον είναι η Δημόσια Οργάνωση να είναι τόσο αποτελεσματική όσο και αποδοτική, καθώς δεν αρκεί να είναι αποτελεσματική κατασπαταλώντας τους διαθέσιμους πόρους ή αποδοτική επιτυγχάνοντας αποτελέσματα που αποκλίνουν από τους προδιαγεγραμμένους σκοπούς ή στόχους της και οι διοικούντες οφείλουν να αναλάβουν πρωτοβουλίες προς αυτήν την κατεύθυνση και οι υπάλληλοι να είναι δεκτικοί στις όποιες συστάσεις για μείωση της σπατάλης πόρων και αύξηση της έντασης εργασίας Παραγωγικότητα Τέλος, μιλώντας για παραγωγικότητα δε νοείται κάτι άλλο από το πηλίκο της σχέσης αποτελεσματικότητας προς την αποδοτικότητα ή άλλως το αποτέλεσμα που παράγεται σε σχέση με την προσπάθεια που καταβάλλεται (Τύπας 1999). Η παραγωγικότητα νοείται ως το πηλίκο των εκροών (εκτελεσθείσα εργασία, παρεχόμενη υπηρεσία) και των επιπτώσεων αυτών προς τις εισροές (εργασία, κεφάλαιο, υλικά χώρος, ενέργεια, χρόνος), είναι δηλαδή μια έννοια που αναφέρεται σε συστημικές σχέσεις μεταξύ των συστατικών στοιχείων του όρου (Μιχαλόπουλος 2007). Πρόκειται για μια έννοια-ομπρέλα, πολυδιάστατη με πολλές ερμηνείες που στόχο έχει τη συνεχή ανάπτυξη και βελτίωση του οργανισμού (Pekka Varjonen, 2005). Μπορεί να μετρηθεί με τρόπους που λαμβάνουν υπόψη είτε την εισροή όλων των συντελεστών της παραγωγής (συνολική παραγωγικότητα των συντελεστών) ή ενός συγκεκριμένου συντελεστή (παραγωγικότητα εργασίας ή παραγωγικότητα κεφαλαίου). Ο λόγος αυτός απεικονίζει το βαθμό επίτευξης των προγραμματισθέντων στόχων σε σχέση με το κόστος υλοποίησης αυτών 4. H παραγωγικότητα μετρά το σύνολο των παραδοτέων αγαθών και υπηρεσιών σε 4 CE%B9%20%CE%B5%CE%AF%CE%BD%CE%B1%CE%B9%20%CE%B7%20%CF%80%CE%B1%CF%81%CE %B1%CE%B3%CF%89%CE%B3%CE%B9%CE%BA%CF%8C%CF%84%CE%B7%CF%84%CE%B1%20%28pro ductivity%20%29; Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 25

27 δεδομένο χρονικό διάστημα. Πολύ συχνά χρησιμοποιείται η φράση βελτίωση της παραγωγικότητας που ουσιαστικά υπονοεί τη διάγνωση ελλείμματος παραγωγικότητας, άλλως διάγνωση των αιτιών στις οποίες οφείλεται αυτή η έλλειψη και πρόβλεψη των μέτρων που θα μπορούσαν να ληφθούν για τη θεραπεία των συμπτωμάτων και την αύξηση του λόγου εκροές/εισροές (Ραμματά 2011) Ποιότητα και αποδοτικότητα Χρήζει ιδιαίτερης αναφοράς η σχέση ποιότητας που εστιάζει στο τελικό προϊόν και αποδοτικότητας-μιας διαδικαστικής αξίας που δίνει έμφαση στις εισροές και στον τρόπο καλύτερης κατανομής τους (Σπανού 2000). Σε κάθε περίπτωση, δε θα πρέπει στο βωμό της μείωσης του κόστους λειτουργίας των Δημόσιων Οργανώσεων να θυσιάζεται και η ποιότητα του τελικά παραγόμενου. Αναγκαία είναι η σύνδεση κόστους και αποτελέσματος παρεχόμενων υπηρεσιών, ειδικά ενός αποτελέσματος που ικανοποιεί τις ανάγκες των πολιτών (Καρκατσούλης 2004, Μιχαλόπουλος 2007). Η ποιότητα ουσιαστικά συστηματοποιεί τον τρόπο με τον οποίο μια οργάνωση μπορεί να ανταποκριθεί στις ανάγκες και προσδοκίες των πελατών-πολιτών της, ενώ η αποδοτικότητα συστηματοποιεί τον τρόπο μέτρησης και αξιολόγησης των αποτελεσμάτων δράσης μιας Δημόσιας Οργάνωσης. Λέγοντας ποιότητα εννοούμε την επίτευξη συνεχούς ικανοποίησης του τελικού χρήστη μέσω της κάλυψης των αναγκών και προσδοκιών του σ ένα οργανωμένο περιβάλλον προσανατολισμένο στη συνεχή προαγωγή αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας (Καρκατσούλης 2004). Πελάτης στα πλαίσια της θεωρίας διοίκησης ολικής ποιότητας δεν είναι μόνο ο εξωτερικός- ο πολίτης - αλλά και ο εσωτερικός, ο δημόσιος υπάλληλος, ο οποίος έχει και αυτός προσδοκίες από το διοικητικό μηχανισμό, ενώ η συνεχής βελτίωση του παραδοτέου προϋποθέτει την άριστη λειτουργία των επιμέρους τμημάτων, ακόμη και των λιγότερο αναμειγνυόμενων και το να δοθεί έμφαση στον ανθρώπινο παράγοντα τόσο από πλευράς ηγεσίας όσο και από πλευράς απλού προσωπικού (Ραμματά 2006). Έτσι, διακρίνουμε στην εξωτερική ποιότητα που αφορά στα διοικητικά προϊόντα και στην εσωτερική ποιότητα που αφορά στο σύνολο των μέτρων και δράσεων που απευθύνονται στο εσωτερικό ενός οργανισμού δηλαδή στους εργαζομένους του (Παπαδημητρόπουλος 2009) και στόχος σε κάθε περίπτωση πρέπει να είναι η 1) η επίτευξη των στόχων αποτελεσματικότητα, 2) με το ελάχιστο δυνατό κόστος-αποδοτικότητα και 3) χωρίς να γίνονται εκπτώσεις σε όρους ποιότητας στο τελικά παραδοτέο. Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 26

28 3.6. Η μέτρηση Οριοθέτηση «Ό, τι δε μετριέται, δεν υπάρχει» (Μιχαλόπουλος 2007) ή αλλιώς what gets measured gets managed ( ό, τι μετριέται, μπορεί να διοικηθεί) ή you get what you inspect, not what you expect (λαμβάνεις αυτό που ελέγχεις όχι αυτό που προσδοκάς) (Zeppou - Sotirakou 2005). Οι φράσεις αυτές εκφράζουν την κυρίαρχη τάση στις μέρες μας να μετριέται κάθε εισροή, εκροή, αποτέλεσμα και να καταγράφονται οι επιδόσεις, οι ατέλειες και οι αποκλίσεις και τελικά μετά από την ανάλυση των δεδομένων μέτρησης να λαμβάνονται οι απαραίτητες διορθωτικές αποφάσεις χρησιμοποιώντας το απαραίτητο feedback-ανατροφοδότηση- για τη χάραξη μιας νέας δημόσιας πολιτικής. Η μέτρηση αποτελεί εργαλείο και όχι αυτοσκοπό και σε καμία περίπτωση δεν πρέπει να χρησιμοποιείται αποσπασματικά και ad hoc, γιατί μπορεί να οδηγήσει σε λανθασμένα συμπεράσματα και εσφαλμένους τρόπους αντιμετώπισης προβλημάτων και να έχει τελικά το άκρως αντίθετο αποτέλεσμα από το επιθυμητό. Γι αυτό και είναι ιδιαίτερα σημαντικός ο σχεδιασμός ενός συστήματος μέτρησης. Το τι επιλέγεται κάθε φορά να μετρηθεί και ποια διαδικασία ακολουθείται έχει ιδιαίτερη σημασία για την ποιότητα του αποτελέσματος (Μιχαλόπουλος 2007, Καρκατσούλης 2004). Η συλλογή αξιόπιστων δεδομένων και η αξιοποίηση τους μέσω των μετρήσεων συνεισφέρει τα μάλα στον προσδιορισμό του βαθμού απόκλισης μεταξύ προγραμματισθέντων σκοπών, στόχων και των αποτελεσμάτων καθώς και στην καταγραφή του βαθμού προόδου που έχει επιτευχθεί σε σχέση με το στρατηγικό σκοπό και τους επιμέρους επιχειρησιακούς στόχους, οι οποίοι τίθενται από τη Δημόσια Οργάνωση, και με αυτόν τον τρόπο δίνει τη δυνατότητα να εντοπίζονται οι δυσκολίες επίτευξης των στόχων αυτών και να γίνονται έγκαιρα οι απαραίτητες βελτιωτικές κινήσεις. Σε καμία περίπτωση, η μέτρηση δεν αποτελεί μηχανισμό επιβολής ποινών ή εργαλείο πειθαρχικής διαδικασίας. Πρέπει να τονιστεί ότι η μέτρηση αποδοτικότητας πρέπει να γίνεται εκεί που αξίζει τον κόπο, εκεί δηλαδή που το αποτέλεσμα δικαιολογεί τη διαδικασία και το κόστος της μέτρησης. Οποτεδήποτε άλλοτε πρέπει να αποφεύγεται. Αποτελεί ένα σημαντικό εργαλείο διοίκησης των Δημοσίων Οργανώσεων, καθώς συμβάλλει στην αξιοποίηση της επαναπληροφόρησης, δηλαδή της αντιστοίχισης των διοικητικών εκροών και αποτελεσμάτων προς τις ανάγκες των πολιτών και των κοινωνικών Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 27

29 αιτημάτων και επιτρέπει την ομαλή, συστηματική και με κανονικότητα συλλογή αξιόπιστων και αξιοποιήσιμων δεδομένων, την ορθολογική διαμόρφωση δημοσίων πολιτικών και τη λήψη των ανάλογων αποφάσεων (ΔΙΠΑ/Φ.4/οικ.26397/ εγκύκλιο του Υπουργείου Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης (ΥΠ.ΕΣ.Δ.Δ.Α.). Σήμερα από τη μέτρηση αποδοτικότητας (performance measurement) στη βάση συγκεκριμένων δεικτών έχουμε προχωρήσει στη διοίκηση αποδοτικότητας- (performance Management) στη βάση ενός συνόλου αλληλεξαρτώμενων διαδικασιών, μιας συνεκτικής πολιτικής αξιολόγησης αποτελεσμάτων (Καρκατσούλης 2004, Μιχαλόπουλος 2007, Ραμματά 2011) Είδη μετρήσεων Υπάρχουν διάφορα είδη μετρήσεων ανάλογα με το τι μετράται και τι εργαλεία χρησιμοποιούνται. Χαρακτηριστική κατηγορία μετρήσεων είναι οι μετρήσεις χρηματοοικονομικής απόδοσης: Όπως η μέθοδος απόδοσης επί της επένδυσης, η μέθοδος σχεδιασμού, προγραμματισμού και προϋπολογισμού (P.P.B.S βλ. παραπάνω) και η μέθοδος προϋπολογισμού μηδενικής βάσης (Z.B.B.). Άλλη κατηγορία αποτελούν οι μετρήσεις Αποδοτικότητας ήτοι η μέθοδος στοχαστικής ανάλυσης και η μέθοδος περιβάλλουσας καμπύλης. Eπιπλέον, υπάρχουν οι μετρήσεις στρατηγικής ήτοι η μέθοδος καλών πρακτικών ή προτύπων αναφοράς (best practicesbenchmarking), στα πλαίσια της οποίας προσδιορίζονται οι οργανώσεις που κάνουν βέλτιστη χρήση των παραγωγικών συντελεστών (process benchmarking) ή που επιτυγχάνουν τους στόχους (standards benchmarking), θεωρούνται ως πρότυπα και γίνεται συγκριτική αξιολόγηση. Προϋπόθεση επιτυχίας της μεθόδου αυτής είναι η επιλογή οργανισμών επιφορτισμένων με τα ίδια καθήκοντα και η διαθεσιμότητα επαρκούς πληροφόρησης σχετικά με τα αποτελέσματα των διαδικασιών (π.χ. ικανοποίηση πελατών από προϊόντα ή υπηρεσίες) (O.E.C.D. 1997, Παλάσκας - Ζερβόπουλος 2010). Η μέθοδος αυτή χρησιμοποιείται ιδιαίτερα στο δημόσιο τομέα ελλείψει του αυξημένου ανταγωνισμού μεταξύ συναφών διοικητικών μονάδων-παρά το ότι αναπτύχθηκε σε πρώτη φάση στις ιδιωτικές επιχειρήσεις,- καθώς η αρμόδια αρχή π.χ. ΥΠ.Ε.Σ.Δ.Δ.Α. δύναται να έχει πρόσβαση σε όλα τα απαραίτητα δεδομένα για την υλοποίηση της συγκριτικής αξιολόγησης. Άλλη κατηγορία μετρήσεων Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 28

30 αποτελεί η μέθοδος Ισορροπημένης Κάρτας Επιδόσεων 5 (Balanced Scorecard) (Παλάσκας - Ζερβόπουλος 2010). Επιπλέον, υπάρχουν οι μετρήσεις φόρτου εργασίας (workload measures) που αναφέρονται στον όγκο εργασίας που υλοποιείται. Για παράδειγμα πόσες αιτήσεις διεκπεραιώνονται σε σχέση με αυτές που υποβάλλονται σε μια δημόσια υπηρεσία και σε ποιο χρόνο. Αυτές απεικονίζουν μια κατάσταση, δε δίνουν όμως στοιχεία για το πόσο καλά εκτελείται η εν λόγω εργασία (Μιχαλόπουλος 2007). Ταυτόχρονα, διακρίνουμε σε μετρήσεις αποδοτικότητας, οι οποίες με βάση την έννοια του κόστους προσπαθούν να προσδιορίσουν τη σχέση των πόρων, ανθρώπων και λοιπών συντελεστών υλικών και άυλων με τα εξερχόμενα αποτελέσματα. Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι οι έρευνες αποδοτικότητας, όπως εφαρμόστηκαν στη Μ. Βρετανία κατά τη διακυβέρνηση της Θάτσερ. Τότε (1987) συστάθηκε η Μονάδα Αποδοτικότητας στο πρωθυπουργικό γραφείο (Μιχαλόπουλος 2007). Και τέλος, υπάρχουν οι μετρήσεις αποτελεσμάτων, οι οποίες μετρούν κατά πόσο επετεύχθη η αρχική στοχοθεσία και δεν αναλύουν τις περαιτέρω επιπτώσεις και συνέπειες ούτε αίτια. 5 Μαρία Χριστοδουλάκη Σελίδα 29