*Του Γιώργου Α. Κώτσηρα, Δρος Νομικής Σχολής Παν/μίου Αθηνών, Δικηγόρου ειδικευμένου σε θέματα κρατικών ενισχύσεων.

Transcript

1 Βασικές πτυχές της διαδικασίας ανάκτησης των κρατικών ενισχύσεων επ άφορμή της υπόθεσης Apple. Σκέψεις για το ιδιάζον δικονομικό καθεστώς προσωρινής δικαστικής προστασίας στην ανάκτηση των κρατικών ενισχύσεων.*. *Του Γιώργου Α. Κώτσηρα, Δρος Νομικής Σχολής Παν/μίου Αθηνών, Δικηγόρου ειδικευμένου σε θέματα κρατικών ενισχύσεων. Α. Οι κρατικές ενισχύσεις με το έντονο πολιτικοοικονομικό υπόβαθρο που έχουν ως θεματική λαμβάνουν, πλέον, σημαντικό χώρο στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ενώ η αύξηση των περιπτώσεων εντοπισμού παράνομων κρατικών ενισχύσεων καθιστά τη διαδικασία ανάκτησης σημαντικό σημείο όπου θα κριθεί η λυσιτέλεια και η αποτελεσματικότητα του ευρύτερου νομικού πλαισίου προστασίας του ανταγωνισμού. Αναμφίβολα, όμως, τόσο η λυσιτέλεια όσο και η αποτελεσματικότητα είναι άμεσα συναρτημένες με τη δικονομική αντιμετώπιση των ζητημάτων που προκύπτουν από την ανάκτηση μιας παράνομης κρατικής ενίσχυσης. Ειδικότερα δε η θεματική της προσωρινής δικαστικής προστασίας αξιολογείται όλο και συχνότερα ως έχουσα ιδιαίτερη θέση στην ανάκτηση, καθόσον δύναται, ειδικά σε ένα δικαιικό πλαίσιο καθυστέρησης απονομής δικαιοσύνης όπως το ελληνικό, να προκαλέσει βλάβη στην ευρύτερη στοχοθεσία των ενωσιακών διατάξεων περί κρατικών ενισχύσεων. Και τούτο διότι σκοπός της διαδικασίας ανάκτησης μιας παράνομης κρατικής ενίσχυσης είναι η επαναφορά των πραγμάτων στην προτέρα κατάσταση. Αυτή η επαναφορά επιτυγχάνεται εφόσον οι επίμαχες ενισχύσεις επιστραφούν από τον αποδέκτη, ο οποίος πράγματι χάνει το πλεονέκτημα το οποίο απολάμβανε στην αγορά σε σχέση με τους ανταγωνιστές του και επανέρχονται τα πράγματα στην προ καταβολής κατάσταση 1. Γίνεται αντιληπτό ότι στοιχειώδους σημασίας αιτιολογική βάση και γενεσιουργός αιτία της ίδιας της υπόστασης της διαδικασίας ανάκτησης είναι η επαναφορά στην προϋφισταμένη κατάσταση ανταγωνιστικών συνθηκών 2. Η πρόσφατη υπόθεση της Apple έφερε στο προσκήνιο εκ νέου τις περιπτώσεις της ειδικής φορολογικής μεταχείρισης ως περίπτωση κρατικής ενίσχυσης και επί τη ευκαιρία της διάσημης λόγω μεγέθους των εμπλεκόμενων μερών υπόθεσης, θα αναφέρουμε τις βασικές πτυχές της ανάκτησης μιας παράνομης κρατικής ενίσχυσης, 1 Βλ. ενδεικτικά ΔΕΚ, , Επιτροπή/Ιταλίας, C-348/93, 1995, Συλλ. Ι-673, σκ.27 2 Βλ. Γ.Κώτσηρα, Η ανάκτηση των κρατικών ενισχύσεων κατά το Ενωσιακό Δίκαιο και την Ελληνική Έννομη Τάξη, Μελέτες Ευρωπαϊκού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2015, σελ. 8 επ. 1

2 αλλά και τις εθνικές ιδιαιτερότητες στο πλαίσιο της προσωρινής δικαστικής προστασίας. Η ύπαρξη της κρατικής ενίσχυσης, καθιστά απαραίτητο έναν μηχανισμό ελέγχου της συμβατότητας αυτής. Ο μηχανισμός αυτός εδράζεται επί ενός κανόνα πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου, ήτοι το άρθρο 108 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 88 ΣυνθΕΚ) και, εν συνεχεία, εξειδικεύεται από κανόνες παραγώγου ενωσιακού δικαίου, με κορωνίδα τον προαναφερθέντα διαδικαστικό Κανονισμό 659/1999. Οι κανόνες αυτοί τελούν σε εξάρτηση, ουσιαστική και διαδικαστική μεταξύ τους, με σκοπό τη λυσιτέλεια του ουσιαστικού κανόνα πρωτογενούς δικαίου του άρθρου 107 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 87 Συνθ.ΕΚ). Το άρθρο 108 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 88 Συνθ.ΕΚ) ορίζει τα κάτωθι 3 : 1. Η Επιτροπή σε συνεργασία με τα κράτη μέλη εξετάζει διαρκώς τα καθεστώτα ενισχύσεων που υφίστανται στα κράτη αυτά. Τους προτείνει τα κατάλληλα μέτρα που απαιτεί η προοδευτική ανάπτυξη και λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. 2. Αν η Επιτροπή διαπιστώσει, αφού τάξει προηγουμένως στους ενδιαφερόμενους προθεσμία για να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους, ότι η ενίσχυση που χορηγείται από ένα κράτος ή με κρατικούς πόρους δεν συμβιβάζεται με τηνεσωτερική αγορά κατά το άρθρο 107, ότι η ενίσχυση αυτή εφαρμόζεται καταχρηστικώς, αποφασίζει ότι το εν λόγω κράτος οφείλει να την καταργήσει ή να την τροποποιήσει εντός προθεσμίας που η ίδια καθορίζει. Αν το εν λόγω κράτος δεν συμμορφωθεί προς την απόφαση αυτή εντός της ταχθείσης προθεσμίας, η Επιτροπή ή οποιοδήποτε άλλο ενδιαφερόμενο κράτος δύναται να προσφύγει απευθείας στο Δικαστήριο, κατά παρέκκλιση των άρθρων 258 και 259. Κατόπιν αιτήσεως κράτους μέλους, το Συμβούλιο δύναται να αποφασίσει ομοφώνως ότι η ενίσχυση που έχει θεσπιστεί ή που πρόκειται να θεσπιστεί από το κράτος αυτό θεωρείται συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά, κατά παρέκκλιση των διατάξεων του άρθρου 107 ή των προβλεπομένων από το άρθρο 109 κανονισμών, αν εξαιρετικές περιστάσεις δικαιολογούν μια τέτοια απόφαση. Αν η Επιτροπή έχει κινήσει, ως προς την ενίσχυση αυτή, τη διαδικασία που προβλέπεται στο πρώτο εδάφιο της παρούσας 3 Παρατίθεται το σύνολο της διάταξης καθόσον αποτελεί την βάση για την ανάλυση του ζητήματος της ανάκτησης των παράνομων κρατικών ενισχύσεων. 2

3 παραγράφου, η αίτηση του ενδιαφερομένου κράτους προς το Συμβούλιο έχει ως αποτέλεσμα την αναστολή της σχετικής διαδικασίας μέχρις ότου αποφανθεί το Συμβούλιο. Αν το Συμβούλιο δεν αποφανθεί εντός τριών μηνών από την υποβολή της αιτήσεως, αποφασίζει η Επιτροπή. 3. Η Επιτροπή ενημερώνεται εγκαίρως περί των σχεδίων που αποβλέπουν να θεσπίσουν ή να τροποποιήσουν τις ενισχύσεις, ώστε να δύνανται να υποβάλει τις παρατηρήσεις της. Αν κρίνει ότι σχέδιο ενισχύσεως δεν συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά, κατά το άρθρο 107, κινεί αμελλητί τη διαδικασία που προβλέπεται από την προηγούμενη παράγραφο. Το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος δεν δύναται να εφαρμόσει τα σχεδιαζόμενα μέτρα πριν η Επιτροπή καταλήξει σε τελική απόφαση. Ο ενωσιακός μηχανισμός ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων υποχρεώνει την Επιτροπή να εξετάζει κάθε κρατική ενίσχυση με στόχο τη διαπίστωση ή μη του συμβατού χαρακτήρα με την εσωτερική αγορά, όπως αυτός προσδιορίζεται από την ενωσιακή επιμέρους νομοθεσία. Ο έλεγχος αυτός οδηγεί στην απαγόρευση ή στην αποδοχή της εκάστοτε εξεταζόμενης περίπτωσης. Κυρίως, ο μηχανισμός ελέγχου ερείδεται, όπως αναφέρθηκε ήδη, στον Κανονισμό 659/1999/ΕΚ, ο οποίος ναι μεν επέφερε στοιχεία διαφάνειας και ασφάλειας δικαίου, αλλά δεν άλλαξε ουσιαστικά τις ήδη ακολουθούμενες μέχρι τότε διαδικασίες από την Επιτροπή 4. Θα πρέπει, όμως, να τονιστεί ότι και το σύνολο των διατάξεων του ως άνω Κανονισμού που αφορούν στις διαδικασίες ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων είναι «προϊόν» της ενωσιακής νομολογίας με απαρχή την κομβική απόφαση Lorenz 5. Οι βασικοί άξονες του ελεγκτικού μηχανισμού είναι δύο: αφενός ελέγχεται η συμβατότητα και αφετέρου η νόμιμη χορήγηση. Οι δύο αυτές έννοιες είναι διαφορετικές και ανεξάρτητες μεταξύ τους, διότι η μεν συμβατότητα εξετάζεται βάσει ουσιαστικών κριτηρίων όπως αυτά τίθενται στη διάταξη του άρθρου 107 ΣΛΕΕ, ενώ η νόμιμη χορήγηση εξαρτάται κυρίως από την πλήρωση διαδικαστικών προϋποθέσεων και αντιστοιχεί στη διάταξη του άρθρου 108 ΣΛΕΕ. Υφίσταται, 4.J-P. KEPPENNE, «(R) evolution dans le système communautaire de contrôle des aides d état», Revue du Marché Unique Européen 2/1998, σελ και P.J. Slot, «Procedural aspects of state aids: The guardian of competition versus the subsidy villains?», Common Market Law Review,1990, σελ. 744 επ. 5 Βλ. Όπ.π. ΔΕΚ, , Lorenz, 120/73, Συλλ., , σ.815 και Β.ΧΡΙΣΤΙΑΝΟ, Η Δυναμική των σχέσων Δικαστή και Νομοθέτη στην Ευρωπαική Κοινότητα, Εκδ.Αντ. Σάκκουλα, 2005, σελ. 158 επ. 3

4 δηλαδή, το ενδεχόμενο μια κρατική ενίσχυση να δύναται να θεωρηθεί συμβατή, αλλά να τίθεται ζήτημα τήρησης της προβλεπόμενης διαδικασίας, όπως ενδεχομένως η υποχρέωση κοινοποίησης, και να θεωρηθεί τυπικά παράνομη 6. Ειδικότερα, ως προς τις παράνομες κρατικές ενισχύσεις, η ανάκτηση δύναται να ζητηθεί μόνο σε ορισμένες περιπτώσεις παράνομων ενισχύσεων, ενώ η έννοια της παρανομίας έχει δύο όψεις, ήτοι την τυπική και την ουσιαστική παρανομία. Η τυπική παρανομία εξαρτάται από τη διαδικασία και κυρίως την παράλειψη ή μη κοινοποίησης του μέτρου, ενώ η ουσιαστική παρανομία αφορά στη μη συμβατότητα της υπό κρίση κρατικής ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά, λόγω των αρνητικών συνεπειών για τον ανταγωνισμό και τις ενδοενωσιακές συναλλαγές. Εξάλλου, κάθε διαδικασία ελέγχου 7 μιας ενδεχόμενης ενίσχυσης έχει δύο βασικά στάδια, ήτοι την προκαταρκτική εξέταση και την επίσημη διαδικασία έρευνας. Όταν ο έλεγχος αφορά σε μια νέα ενίσχυση, η Επιτροπή προβαίνει στον έλεγχο συμβατότητάς της, δεδομένου ότι έχει προηγηθεί η υποχρεωτική κοινοποίηση. Η προκαταρκτική εξέταση 8 διαρκεί δύο μήνες 9. Η προθεσμία αυτή εκκινεί από τότε που η Επιτροπή έλαβε πλήρη κοινοποίηση της ενίσχυσης και τερματίζει με την απόφαση της Επιτροπής επί της έρευνας. Η αναφερόμενη προθεσμία του άρθρου 4 παρ.5 του «διαδικαστικού Κανονισμού» ονομάστηκε και «προθεσμία Lorenz» από το όνομα της ως άνω ομώνυμης απόφασης, η οποία για πρώτη φορά έθεσε το ως άνω χρονικό όριο. Η έως τότε ανυπαρξία συγκεκριμένης προθεσμίας δημιουργούσε συνθήκες ανασφάλειας. Κατά την προκαταρκτική εξέταση, υφίσταται ένας πρώτος έλεγχος συμβατότητας της ενίσχυσης και, ως εκ τούτου, η Επιτροπή δύναται να καταλήξει στις εξής αποφάσεις: 1) καταρχάς, δύναται να εκδοθεί απόφαση ότι το εξεταζόμενο μέτρο δεν αποτελεί καν ενίσχυση, όπου, ευλόγως δεν υφίσταται καμία περίπτωση επιβολής κάποιων όρων ή υποχρεώσεων. 2) Η Επιτροπή, επίσης, δύναται 6 Βλ. W. WΑELBROECK, Conséquences en droit interne d une violation des règles communautaires en matière d aides d Etat-évolution récente, in Hommage à Jacques Heenen, Bruxelles, Bruylant, 1994, σελ. 576 επ., Μ.PITTIE, W.EYSKENS, «La recuperation des aides d Etat contraires au traité CE», Journal des tribunaux-droit européen, 1998, σ.146 επ., J.-P. KEPPENNE, Guide des aides d état en droit communautaire, Bruylant, 1999, σελ. 247 επ. 7 J-P. KEPPENNE, «(R) evolution dans le système communautaire de contrôle des aides d état», Revue du Marché Unique Européen 2/1998, σελ. 144 επ. 8 Βλ. άρθρο 4 Κανονισμού 659/1999 σχετικά με την προκαταρκτική εξέταση της κοινοποίησης και τις αποφάσεις της Επιτροπής. 9 Βλ. S.MORSON, «La récupération des aides octroyées par les Etats en violation du traité C.E.E», Rev. Droit Communautaire, 1990,σελ. 417 και J.-P. KEPPENNE, «(R) evolution dans le système communautaire de contrôle des aides d état», Revue du Marché Unique Européen 2/1998, σελ.145, καθώς και Β.ΧΡΙΣΤΙΑΝΟ, Η δυναμική των σχέσεων Δικαστή και Νομοθέτη στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα, Αντ.Ν.Σάκκουλας, 2005, σελ

5 να εκδώσει απόφαση για τη μη διατύπωση αντιρρήσεων, όπου κρίνεται ότι ναι μεν το υπό εξέταση μέτρο είναι ενίσχυση, αλλά είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά, συνήθως λόγω ύπαρξης ειδικά προβλεπόμενης από τη Συνθήκη εξαίρεσης. Η απόφαση αυτή μπορεί να συνοδεύεται και από ορισμένες υποχρεώσεις 10 για το εκάστοτε κράτος μέλος, όπως υποχρέωση κοινοποίησης ή/και ετήσιων εκθέσεων των ενισχύσεων που χορηγούνται βάσει εγκεκριμένου καθεστώτος. 3) Τέλος, η εξέταση αυτή εκ μέρους της Επιτροπής δύναται να οδηγήσει σε απόφαση για κίνηση επίσημης διαδικασίας έρευνας. Η απόφαση αυτή είναι προϊόν αμφιβολιών εκ μέρους της Επιτροπής σχετικά με το εάν το εξεταζόμενο μέτρο είναι συμβατό ή όχι με την κοινή αγορά. Ως εκ τούτου, το δεύτερο στάδιο της ευρύτερης ερευνητικής διαδικασίας είναι κατά έναν τρόπο νομικό ακόλουθο του πρώτου σταδίου, καθόσον η επίσημη διαδικασία έρευνας αποφασίζεται μέσω της προκαταρκτικής εξέτασης. Στην απόφαση της Επιτροπής 11 για την κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας αναφέρονται τα σημαντικότερα πραγματικά και νομικά ζητήματα, αναφέρεται μια προσωρινή εκτίμηση σχετικά με το υπό εξέταση μέτρο, καθώς και οι αμφιβολίες της Επιτροπής σχετικά με τη συμβατότητα του μέτρου αυτού. Οι ως άνω αμφιβολίες αποτελούν, κατά κύριο λόγο, τη βάση για την ίδια την απόφαση. Η επίσημη διαδικασία έρευνας εκ μέρους της Επιτροπής διαρκεί, συνήθως, έως και 18 μήνες 12, χρόνος που κρίθηκε επαρκής προκειμένου να αρθούν οι δημιουργηθείσες αμφιβολίες της Επιτροπής. Ύστερα από την ολοκλήρωση της επίσημης διαδικασίας έρευνας, η Επιτροπή δύναται να λάβει μία εκ των κατωτέρω οριστικών αποφάσεων 13 : 1) καταρχάς μπορεί να αποφασίσει ότι το εξεταζόμενο μέτρο δεν αποτελεί ενίσχυση. Η απόφαση αυτή είναι οριστική. 2) Επίσης, η Επιτροπή δύναται να εκδώσει θετική απόφαση, ήτοι να κρίνει ότι το μέτρο είναι μεν κρατική ενίσχυση, αλλά συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά, συνήθως επί τη βάσει προβλεπόμενης από τη Συνθήκη εξαίρεσης η οποία και αναφέρεται ρητά στην απόφαση. 3) Η τρίτη κατηγορία πιθανής απόφασης από την Επιτροπή είναι η υπό όρους απόφαση. Εν προκειμένω, κρίνεται από την Επιτροπή ότι το υπό κρίση μέτρο 10 Βλ. και όπ.π. Ε. ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ, Σ. ΠΑΠΑΝΤΩΝΙΑΔΟΥ, Αικ. ΣΓΟΥΡΙΔΟΥ, Οι κοινοτικοί κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις-οδηγός, σελ Βλ. άρθρο 6 παρ.1 του Κανονισμού 659/ Βλ. άρθρο 7 παρ. 6 του Κανονισμού 659/ Άρθρο 7 του Κανονισμού 659/1999 5

6 είναι κρατική ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά, μόνον εφόσον τηρούνται κάποιοι όροι. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δύναται να θεσπίσει υποχρεώσεις προκειμένου να ελεγχθεί η τήρηση της απόφασής της. 4) Τέλος, όταν η Επιτροπή θεωρήσει ότι το υπό εξέταση μέτρο είναι κρατική ενίσχυση, η οποία δεν είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά, η Επιτροπή εκδίδει αρνητική απόφαση, ήτοι την απόφαση ανάκτησης. Όπως γίνεται αντιληπτό οι τρεις πρώτες κατηγορίες αποφάσεων εγκρίνουν το υπό εξέταση μέτρο, έστω και με ορισμένους όρους, ενώ η τελευταία το απαγορεύει. Ανάκτηση μπορεί να ζητηθεί μόνο για τις κρατικές ενισχύσεις οι οποίες είναι ταυτόχρονα και παράνομες και μη συμβατές. Με άλλες λέξεις, ανάκτηση δύναται να διαταχθεί σχετικά με ενισχύσεις οι οποίες δεν έχουν κοινοποιηθεί και κρίθηκαν και μη συμβατές από την Επιτροπή και σε περιπτώσεις ενισχύσεων που ναι μεν χορηγήθηκαν νόμιμα, αλλά εν συνεχεία έγινε καταχρηστική χρήση αυτών από τους δικαιούχους 14. Η απαίτηση σώρευσης τυπικής και ουσιαστικής παρανομίας στηρίζεται πλήρως και στο «γράμμα» της διάταξης του άρθρου 14 παρ. 1 του Κανονισμού 659/1999, η οποία ορίζει ότι «σε περίπτωση αρνητικής απόφασης για υπόθεση παράνομων ενισχύσεων, η Επιτροπή αποφασίζει την εκ μέρους του οικείου κράτους μέλους λήψη όλων των αναγκαίων μέτρων για την ανάκτηση της ενίσχυσης από τον δικαιούχο (εφεξής αποκαλούμενη «απόφαση ανάκτησης»). Παραπέμπει, λοιπόν, η διάταξη στην «αρνητική απόφαση» του άρθρου 7 παρ. 5 που αφορά σε μη συμβατή με την εσωτερική αγορά ενίσχυση και, όπως αναφέρθηκε ανωτέρω 15, εφαρμόζεται και στις περιπτώσεις ελέγχου παράνομων ενισχύσεων. Όπως έχει ήδη γίνει αντιληπτό, στη διαδικασία ανάκτησης εμπλέκονται τρία καταρχήν μέρη, ήτοι η Επιτροπή, το κράτος μέλος που χορήγησε την ενίσχυση και η επιχείρηση που την έλαβε. Βέβαια, θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι lato sensu αποτελούν μέρος της ευρύτερης διαδικασίας και οι επιχειρήσεις που λειτουργούν ανταγωνιστικά με την ως άνω άμεση εμπλεκόμενη επιχείρηση. Το αξιοσημείωτο, πάντως, της διαδικασίας ανάκτησης είναι το γεγονός ότι ναι μεν την ενίσχυση καλείται να την επιστρέψει η επιχείρηση που την έλαβε, αλλά η πράξη-απόφαση 14 Βλ. άρθρο 16 Κανονισμού 659/ Βλ. Μέρος Πρώτο, Κεφάλαιο Πρώτο Αα). 6

7 ανάκτησης της Επιτροπής απευθύνεται στο κράτος μέλος που τη χορήγησε. Το γεγονός αυτό αποτελεί προϊόν της «παραδοσιακής οπτικής» 16, σύμφωνα με την οποία ο έλεγχος των κρατικών ενισχύσεων βρίσκεται εντός του πλαισίου ενός ευρύτερου διαλόγου διμερούς χαρακτήρα ανάμεσα στην Επιτροπή και τα κράτη μέλη, στον οποίο δεν περιλαμβάνονται, καταρχήν, ως μέρη οι ενδιαφερόμενοι τρίτοι, κυρίως δηλαδή οι ευνοηθέντες από την ενίσχυση-αποδέκτες αυτής και οι ενδεχόμενοι καταγγέλλοντες 17. Επί της αρχής, την ενίσχυση καλείται να επιστρέψει η επιχείρηση που την έλαβε. Με άλλες λέξεις, η ενίσχυση πρέπει να επιστραφεί, καταρχήν, από την επιχείρηση, η οποία αρχικά έλαβε την ενίσχυση. Ο έντονος, όμως, ρεαλισμός που κυριαρχεί στις διατάξεις περί κρατικών ενισχύσεων επιτάσσει την αναζήτηση και του πραγματικώς ωφεληθέντος νομικού προσώπου, προκειμένου η επικείμενη ανάκτηση της ενίσχυσης να άρει όντως τις αντιανταγωνιστικές συνέπειες που προκάλεσε η χορήγησή αυτής. Ως εκ τούτου, έγινε δεκτό ότι οι παράνομες και ασύμβατες ενισχύσεις πρέπει να ανακτώνται από τις επιχειρήσεις οι οποίες πράγματι επωφελήθηκαν 18. Η Επιτροπή εφαρμόζει πρακτική προσδιορισμού της ταυτότητας της επιχείρησης ή των επιχειρήσεων, από τις οποίες πρέπει να ανακτηθεί η ενίσχυση 19. H Επιτροπή, όμως, ακολουθώντας πιστά την πραγματιστική πρακτική της προκειμένου να επιτευχθεί ο στόχος της επιστροφής στην προηγούμενη νομική και οικονομική κατάσταση λειτουργίας του ανταγωνισμού, εφαρμόζει, υπό προϋποθέσεις, την επέκταση της υποχρέωσης επιστροφής παράνομων ενισχύσεων πέραν του αρχικού αποδέκτη και σε τρίτους. 16.J-P. KEPPENNE, «(R) evolution dans le système communautaire de contrôle des aides d état», Revue du Marché Unique Européen 2/1998, σελ Βλ. ενδεικτικά για το νομολογιακό σημείο καμπής του εν λόγω ζητήματος στην απόφαση Sytraval, ΔΕΚ, , Επιτροπή κατά Sytraval και Brink s France, C-367/95P, Συλλ.1998,Ι-01719, σκέψεις 45, 58-62) και - L. GYSELEN, «La transparence en matiere d aides d etat: Les droits des tiers»,cahiers de droit europeen, Vol.29, no 3-4, 1993, 417 επ. 18 Βλ. ΔΕΚ, , υπόθεση C-303/88, Συλλ.1991, Ι-01433, σκ.57, όπου κρίθηκε ότι πραγματικά ωφελημένες υπήρξαν τέσσερις θυγατρικές της εταιρείας ENI-Lanerossi (αρχική αποδέκτης), λόγω του γεγονότος ότι η Ιταλική Δημοκρατία κάλυψε τις ζημίες αυτών. 19 Βλ. Ανακοίνωση της Επιτροπής, Για μια αποτελεσματική εφαρμογή των αποφάσεων της Επιτροπής με τις οποίες τα κράτη μέλη διατάσσονται να ανακτήσουν παράνομες και ασυμβίβαστες κρατικές ενισχύσεις, 2007/C 272/05, , C 272/9 7

8 Η απόφαση ανάκτησης είναι αυτή που προσβάλλεται ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου υπό του όρους και προϋποθέσεις που αναφέρει το οικείο πλαίσιο, η εξέταση των οποίων εκφεύγει της παρούσας ομιλίας-παρουσίασης. Β. Σύμφωνα με το άρθρο 14 παρ.3 του διαδικαστικού Κανονισμού, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τις αποφάσεις ανάκτησης αμελλητί. Η ανάκτηση πραγματοποιείται σύμφωνα με τις διαδικασίες της εθνικής νομοθεσίας, εφόσον αυτές επιτρέπουν την άμεση και πραγματική εκτέλεση της απόφασης ανάκτησης. Σε περίπτωση δε που εθνική δικονομική διάταξη δεν επιτρέπει την άμεση και/ή πραγματική ανάκτηση, το εθνικό δικαστήριο οφείλει να την αφήσει ανεφάρμοστη 20. Εν προκειμένω τίθεται το κομβικό ερώτημα εάν θα ήταν δυνατό, υπό το πρίσμα της ως άνω πρόβλεψης, να θεωρηθούν ως ανεφάρμοστες οι εθνικές διατάξεις περί παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας. Κάτι τέτοιο, όμως, θα αντίκειτο ευθέως στις συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών, αλλά και στην υποχρέωση για την απαιτούμενη ασφάλεια δικαίου και, ως εκ τούτου ουδέποτε ετέθη ως ενδεχόμενο. Από την άλλη πλευρά, όμως, ο ενωσιακός δικαστής έχει θέσει προϋποθέσεις τόσο για την άσκηση των αιτήσεων παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας ενώπιον του εθνικού δικαστή, όσο και για την ευδοκίμηση αυτών. Και στο σημείο αυτό τίθεται ευλόγως το ερώτημα σχετικά με την εξασφάλιση ή μη της δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών. Επί της αρχής, ο ενωσιακός δικαστής έχει θέσει ορισμένες αυστηρές προϋποθέσεις, προκειμένου και να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα της εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, αλλά και να χορηγηθεί η δέουσα νομική προστασία στον προσφεύγοντα. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο μέσω των κομβικής φύσεως για το ζήτημα της παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας αποφάσεων επί των υποθέσεων Zuckerfabrik και Atlanta, έθεσε τις απαιτούμενες προϋποθέσεις. Ως εκ τούτου, προσωρινά μέτρα μπορούν να διαταχθούν από τον εθνικό δικαστή μόνον εφόσον: Το δικαστήριο έχει σοβαρές αμφιβολίες ως προς το κύρος της κοινοτικής (νυν ενωσιακής) πράξεως και εφόσον, στην περίπτωση που το Δικαστήριο δεν έχει ήδη 20 Βλ. ΔΕΚ, υπόθεση C-232/05 Επιτροπή κατά Γαλλίας (Scott), Συλλογή 2006, σ. Ι-10071, σκέψεις

9 επιληφθεί ερωτήματος σχετικού με το κύρος της αμφισβητούμενης πράξεως, του υποβάλλει σχετικό ερώτημα, Συντρέχει περίπτωση επείγοντος, υπό την έννοια ότι τα προσωρινά μέτρα είναι αναγκαία προκειμένου να μην υποστεί ο αιτών σοβαρή και ανεπανόρθωτη ζημία, Το εν λόγω δικαστήριο λαμβάνει δεόντως υπόψη το συμφέρον της Κοινότητας (νυν Ένωσης), Κατά την εκτίμηση όλων αυτών των προϋποθέσεων, το εθνικό δικαστήριο σέβεται τις αποφάσεις του Δικαστηρίου ή του Πρωτοδικείου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (νυν Γενικού Δικαστηρίου) επί της νομιμότητας της κοινοτικής (νυν ενωσιακής) πράξης ή διάταξη εκδοθείσα κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων για τη λήψη στο κοινοτικό (νυν ενωσιακό) επίπεδο παρόμοιων προσωρινών μέτρων. Η ως άνω νομολογία απετέλεσε τον οδηγό βάσει του οποίου κρινόταν η δυνατότητα του εθνικού δικαστή να προβεί σε παροχή προσωρινής δικαστικής προστασίας, προτάσσοντας, βέβαια, το ενωσιακό συμφέρον και αφήνοντας την κύρια κρίση επί της υπόθεσης να αποπερατώσει την τυχόν προκύψασα αμφιβολία. Η ελληνική πρακτική διέπεται σε επίπεδο παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας, κυρίως, από τις διατάξεις των άρθρων 52 παρ.6 του π.δ. 18/89 περί Συμβουλίου της Επικρατείας και του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, οι οποίες ορίζουν τις βασικές προϋποθέσεις περί αναστολής εκτέλεσης διοικητικών πράξεων στο πλαίσιο του εθνικού διοικητικού δικονομικού συστήματος. Το ζητούμενο μέχρι πρότινος ήταν η δυνατότητα συνδυασμού των εθνικών προϋποθέσεων παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας με τις ειδικές διαστάσεις που είχε προσδώσει η ως άνω αναφερθείσα νομολογία Zuckerfabrik και Atlanta. Με 21 Το άρθρο 202,όπως είχε τροποποιηθεί με το άρθρο 19 Ν.3659/2008, ΦΕΚ Α 77/ , αντικαταστάθηκε ως άνω με το άρθρο 34, Ν.3900/2010,ΦΕΚ Α 213/ `Εναρξη ισχύος από Με τη νέα ρύθμιση εισάγονται περιορισμοί στην εξουσία του δικαστή της αναστολής ως προς την έκταση της παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας. Σε ό,τι δε αφορά την υποχρέωση ύπαρξης «ανεπανόρθωτης βλάβης» και όχι «δυσχερώς επανορθώσιμης», κρίθηκε ότι «ως ανεπανόρθωτη βλάβη, η αποσόβηση της οποίας καθιστά συνταγματικά επιβεβλημένη την παροχή προσωρινής προστασίας, νοείται όχι μόνον η κατά κυριολεξία μη αναστρέψιμη, αλλά και εκείνη, της οποίας η αποκατάσταση, υπό τις συγκεκριμένες οικονομικές και λοιπές συνθήκες, είναι για τον διάδικο δυσχερής σε τέτοιο βαθμό, ώστε να αδυνατεί πράγματι να την επιτύχει», βλ. και ΣτΕ (Ολομ.) 496/2011, ΝοΒ 2011, σ.1670 επ. 9

10 άλλες λέξεις, η νομολογία του Δικαστηρίου επέβαλε ένα sui generis καθεστώς παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας κατά εθνικών πράξεων εκδιδομένων σε εκτέλεση υποχρεώσεων που πηγάζουν από το ενωσιακό δίκαιο 22. Και τούτο διότι, τόσο η προϋπόθεση του επείγοντος, ως πτυχή της δυσχερώς επανορθώσιμης ζημίας, όσο και η μη πλήρωση των αρνητικών προϋποθέσεων των ως άνω εκτεθέντων άρθρων της εθνικής νομοθεσίας, δεν αρκούν για τη χορήγηση της αναστολής εκτέλεσης. Ο εθνικός δικαστής είναι υποχρεωμένος να εξετάσει και το, κατ ουσίαν, βάσιμο της αίτησης και να προβεί σε όλες τις απαραίτητες σταθμίσεις, οι οποίες, όπως είδαμε ανωτέρω, έχουν ιδιαίτερα χαρακτηριστικά εξυπηρετούσες και την αρχή της αποτελεσματικότητας του ενωσιακού δικαίου και το ενωσιακό συμφέρον. Οι περιπτώσεις που κλήθηκε ο εθνικός δικαστής να αξιολογήσει τη χορήγηση προσωρινής δικαστικής προστασίας στο πεδίο της ελληνικής έννομης τάξης αυξάνονταν και, ιδιαίτερα, το ζήτημα τέθηκε κυρίως στις περιπτώσεις των «Ελληνικών Καζίνο» και «Αλουμίνιο της Ελλάδος» 23 όπου τόσο ο διοικητικός όσο και ο πολιτικός δικαστής αντίστοιχα χορήγησαν προσωρινή δικαστική προστασία αναστέλλοντας την εκτέλεση αποφάσεων ανάκτησης, δίχως εμφανή αναφορά στις ειδικές προϋποθέσεις που είχε θέσει μέχρι τότε ο ενωσιακός δικαστής. Πρόσφατα και για πρώτη φορά στην ελληνική έννομη τάξη, ο εθνικός νομοθέτης επενέβη στο θέμα της δικονομικής αντιμετώπισης σε επίπεδο προσωρινής δικαστικής προστασίας ζητημάτων που αφορούν σε ανάκτηση παράνομων κρατικών ενισχύσεων. Ειδικότερα, μέσω της πρόσφατης διάταξης του ν.4152/2013, προβλέπεται μια ιδιαίτερη διάταξη δικονομικού χαρακτήρα ενσωματώνοντας νομοθετικά με ρητό τρόπο την προαναφερθείσα και αναλυθείσα νομολογία «Αtlanta/Zuckerfabrik» Ειδικότερα, μέσω της διάταξης της παρ.6 της υποπαραγράφου Β.10 του ως άνω νομοθετήματος προστίθεται ειδική διάταξη στο άρθρο 202 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, η οποία ορίζει τα εξής: «Αναστολή κατά πράξεως που μετά από απόφαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, διατάσσει την ανάκτηση παράνομης ή ασυμβίβαστης με την εσωτερική αγορά κρατικής ενίσχυσης, κατά την έννοια του άρθρου 108 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, χορηγείται αν πληρούνται σωρευτικά οι ακόλουθες προϋποθέσεις: α) έχει ασκηθεί προσφυγή ακυρώσεως 22 Βλ. Γ.Κώτσηρα, Η ανάκτηση των κρατικών ενισχύσεων κατά το Ενωσιακό Δίκαιο και την Ελληνική Έννομη Τάξη, Μελέτες Ευρωπαϊκού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2015,σελ. 134 επ. και 145 επ. 23 Βλ. Γ.Κώτσηρα, Η ανάκτηση των κρατικών ενισχύσεων κατά το Ενωσιακό Δίκαιο και την Ελληνική Έννομη Τάξη, Μελέτες Ευρωπαϊκού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2015, σε.152 επ. 10

11 ενώπιον του αρμόδιου δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά της απόφασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εφόσον και καθ' ο μέρος αμφισβητείται η νομιμότητα της απόφασης αυτής. Αν δεν έχει ασκηθεί η κατά τα ανωτέρω προσφυγή, το δικαστήριο υποχρεούται να αποστείλει σχετικό προδικαστικό ερώτημα, β) πιθανολογείται σοβαρά η παρανομία της ενωσιακής πράξης ανάκτησης και γ) ο αιτών επικαλείται και αποδεικνύει ότι η άμεση εκτέλεση της προσβαλλόμενης πράξης θα του προκαλέσει ανεπανόρθωτη βλάβη. Η χορήγηση αναστολής αποκλείεται αν από τη στάθμιση της βλάβης του συμφέροντος του αιτούντος και του συμφέροντος της Ευρωπαϊκής Ένωσης κρίνεται ότι οι αρνητικές συνέπειες από την αποδοχή της αίτησης αναστολής είναι σοβαρότερες από την ωφέλεια του αιτούντος. Κατά την εκτίμηση των παραπάνω προϋποθέσεων, το δικαστήριο οφείλει να λαμβάνει υπόψη τις αποφάσεις των δικαστηρίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης επί της νομιμότητας της ενωσιακής πράξης, καθώς και τη διάταξη που τυχόν εκδόθηκε κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων.» Προστίθεται δε ακόμη μια νέα διάταξη στο άρθρο 205 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, η οποία ορίζει τα εξής: «Ειδικώς, αποφάσεις για την αναστολή που εκδίδονται σύμφωνα με την παράγραφο 4 του άρθρου 202, μπορούν επίσης, να ανακληθούν ύστερα από αίτηση διαδίκου ή τρίτου που έχει έννομο συμφέρον, αν εκδοθεί απόφαση του αρμοδίου δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής'Ενωσης επί αιτήσεως οριστικής ή προσωρινής δικαστικής προστασίας κατά της απόφασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής η οποία διατάσσει την ανάκτηση παράνομης κρατικής ενίσχυσης.» Θα μπορούσαμε να αναφέρουμε ότι μέσω των ως άνω διατάξεων, οι οποίες επί της ουσίας επιβεβαιώνουν την ενωσιακή νομολογία, ενσωματώνοντάς την στην εθνική έννομη τάξη, επετεύχθη ένας συμβιβασμός μεταξύ δικονομικής αυτονομίας κρατών μελών και της αρχής της αποτελεσματικότητας. Θεωρώ, όμως, ότι η όλο και πιο σαφής εμπλοκή και του πολιτικού δικαστή στις διαδικασίες ανάκτησης, επιβάλλει την όμοια δικονομική αντιμετώπιση και σε επίπεδο Πολιτικής Δικονομίας προκειμένου η νομική αντιμετώπιση να μην υπάρξει ημιτελής. Σας ευχαριστώ για την προσοχή σας. 11

12 12