ΑΝΑΦΟΡΑ Γεωργίου Ι. Μπούτου Αθήνα, 14 Σεπτεµβρίου 2018 Προϊσταµένου της Διεύθυνσης Επεξεργασίας Νοµοθετικών Πράξεων και Κανονιστικών Διοικητικών Πράξεων του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους Πανεπιστηµίου 37, 101 65, Αθήνα Τηλ. 210-3338497 / 3338372 e-mail: g.boutos@glk.gr Προς: Κοιν.: 1. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΑΝΑΣΥΓΚΡΟΤΗΣΗΣ Γραφείο Υπουργού Βασ. Σοφίας 15, 106 74, Αθήνα 2. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ α) Γραφείο Υπουργού β) Γραφείο Αναπληρωτή Υπουργού γ) Γραφείο Γεν. Γραµµατέα Πληροφοριακών Συστηµάτων δ) Γραφείο Γεν. Γραµµατέα Δηµοσιονοµικής Πολιτικής 1. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ α) Προϊσταµένη Γενικής Διεύθυνσης Δηµοσιονοµικής Πολιτικής και Προϋπολογισµού β) Σύλλογο Υπαλλήλων Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους 2. Α.Δ.Ε.Δ.Υ. Ψύλλα 2 και Φιλελλήνων, 105 57, Αθήνα 3. EXPERTISE FRANCE 73, rue de Vaugirard, 75006, Paris, France Θέµα: Αξιολόγηση προσωπικού - επιλογή προϊσταµένων σύµφωνα µε τις διατάξεις του Ν. 4369/2016 Σκοπός της παρούσας αναφοράς είναι η κριτική προσέγγιση του εν εξελίξει συστήµατος επιλογής προϊσταµένων στο δηµόσιο τοµέα, το οποίο προβλέπεται από τις διατάξεις του N. 4369/2016 και η προσπάθεια αποτροπής σοβαρών εγγενών προβληµάτων κατά την πρώτη εφαρµογή του.!1
Το σύστηµα επιλογής προϊσταµένων αναπτύσσεται σήµερα µε βάση το σύστηµα αξιολόγησης του προσωπικού (Ν. 4369/2016), το οποίο µε τη σειρά του βασίζεται στο σύστηµα στοχοθεσίας (Ν. 3230/2004 Διοίκηση Μέσω Στόχων ). Πρόκειται για τρία διαλειτουργικά και αλληλένδετα συστήµατα, τα οποία πρέπει να συνυπάρχουν και να συλλειτουργούν, ώστε να καταλήγουν στην αποδοτική, αποτελεσµατική, διαφανή και εύρυθµη λειτουργία της Δηµόσιας Διοίκησης. Το µέχρι σήµερα εφαρµοζόµενο σύστηµα επιλογής προϊσταµένων στο δηµόσιο τοµέα έχει αποδειχθεί αντιεπιστηµονικό, αντιπαραγωγικό και ως εκ τούτου, απολύτως αναποτελεσµατικό, µε βασικό γνώρισµα αυτού τον πελατειακό χαρακτήρα για την εξυπηρέτηση των ηµετέρων της εκάστοτε κυβερνώσας παράταξης. Για τη διατήρηση αυτού του συστήµατος, κατά την άποψή µας, σηµαντικό µερίδιο ευθύνης φέρουν διαχρονικά οι συνδικαλιστικοί φορείς του δηµοσίου, δεδοµένου ότι η στάση τους απέναντι σ αυτό το κεφαλαιώδες για τη Δηµόσια Διοίκηση ζήτηµα υπήρξε είτε παθητική είτε αρνητική. Συγκεκριµένα, ποτέ δεν επεξεργάστηκαν - πρότειναν ένα ολοκληρωµένο σχέδιο αξιολόγησης προσωπικού και επιλογής προϊσταµένων, το οποίο να διέπεται από επιστηµονικότητα, αξιοπιστία, αντικειµενικότητα, αναλογικότητα και αδιαβλητότητα, ούτως ώστε στη συνέχεια να διεκδικήσουν την υλοποίησή του. Ανέκυπτε συνεπώς επιτακτική η ανάγκη ριζικής αναθεώρησης. Η πρώτη προσπάθεια απεικονίζεται στις διατάξεις του άρθρου 20 του Ν. 4250/2014, µε τις οποίες τροποποιήθηκαν οι σχετικές διατάξεις του άρθρου 7 του Προεδρικού Διατάγµατος 318/1992. Η απόπειρα αυτή, κατ αρχάς, αποδοµήθηκε πλήρως από την Επιστηµονική Επιτροπή της Βουλής στη σχετική Έκθεσή της επί των διατάξεων του Ν. 4250/2014, πριν από την ψήφισή τους, για τις οποίες κατέληγε ότι αυτές δεν συνάδουν µε τις συνταγµατικά κατοχυρωµένες αρχές της αξιοκρατίας και της αναλογικότητας. Μεταξύ άλλων, η ως άνω Έκθεση ανέφερε: «Υπό το φως των ανωτέρω, δηµιουργείται προβληµατισµός ως προς το αν η αναγκαιότητα επιβολής των προτεινόµενων ποσοστώσεων για την επίτευξη του επιδιωκόµενου από τον νόµο σκοπού είναι εµφανής και!2
σαφώς διαγνώσιµη, ώστε να συνιστά αναλογικό, σύµφωνο προς το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγµατος, περιορισµό του δικαιώµατος των δηµοσίων υπαλλήλων να εξελίσσονται και να αξιολογούνται βάσει σαφώς προσδιοριζόµενων κριτηρίων επαγγελµατικής ικανότητας και καταλληλότητας, σε σχέση προς το αντικείµενο της εργασίας τους και τα καθήκοντά τους, συµφώνως και προς την συνταγµατικώς κατοχυρωµένη στο άρθρο 103 παρ. 7 εδ. β του Συντάγµατος αρχή της αξιοκρατίας, δεδοµένου ότι η βαθµολογία που προτείνεται να λαµβάνει κάθε υπάλληλος δεν θα συναρτάται προς την ατοµική του αξία, τις ικανότητες και τις επιδόσεις του κατά την άσκηση των υπηρεσιακών του καθηκόντων, αλλά προς το προκαθορισµένο ποσοστό ανά κλίµακα βαθµολόγησης (πρβλ. και ΣτΕ 1917/1998)». Ως επακόλουθο, οι διατάξεις του Ν. 4250/2014 ουδέποτε εφαρµόστηκαν, µε αποτέλεσµα να φτάνουµε στη δεύτερη προσπάθεια, της οποίας προϊόν είναι οι διατάξεις του Ν. 4369/2016. Προκειµένου λοιπόν να διαµορφώσουµε άποψη κατά πόσο το εν εξελίξει, στην παρούσα φάση, «νέο» σύστηµα επιλογής προϊσταµένων µε βάση τις διατάξεις του Ν. 4369/2016 διαφοροποιείται ουσιαστικά από το µέχρι σήµερα εφαρµοζόµενο, πρέπει κατ αρχάς να επισηµάνουµε ότι κατά την πρώτη εφαρµογή των διατάξεων του N. 4369/2016, η οποία βρίσκεται σε εξέλιξη, η επιλογή των προϊσταµένων, κατά «περίεργο» λόγο, πραγµατοποιείται µε περισσή σπουδή, χωρίς να λαµβάνεται υπόψη η αξιολόγηση των υποψηφίων, σε σχέση και µε την τιθέµενη στοχοθεσία. Είναι µάλιστα αξιοσηµείωτο ότι η τελευταία αξιολόγηση δεν λαµβάνεται υπόψη, µολονότι πραγµατοποιήθηκε µε βάση τις διατάξεις του ανωτέρω νόµου. Εξετάζοντας λοιπόν πόσο νέο, αντικειµενικό, αξιοκρατικό και αδιάβλητο είναι το νέο σύστηµα αξιολόγησης - επιλογής προϊσταµένων, κατά το πρώτο στάδιο της εφαρµογής του, µε βάση τα κριτήρια επιλογής και τη µοριοδότησή τους, εγείρονται τα ακόλουθα κρίσιµα ερωτήµατα: 1. Για ποιον λόγο δεν µοριοδοτείται η αξιολόγηση του προσωπικού, που πραγµατοποιήθηκε σύµφωνα µε τις διατάξεις!3
του Ν. 4369/2016, αφού το νέο αυτό σύστηµα θεσπίσθηκε για να λειτουργήσει ως πιο αξιόπιστο από τα εφαρµοσθέντα στο παρελθόν, ώστε στη συνέχεια, το κρίσιµο αυτό στοιχείο να προσµετρηθεί κατά την πρώτη επιλογή προϊσταµένων, σύµφωνα µε τις ίδιες διατάξεις; 2. Με βάση ποια επιστηµονικά κριτήρια ή ποια διεθνή πρότυπα, τα κριτήρια επιλογής προϊσταµένων είναι γενικά (οριζόντια και ισοπεδωτικά) και όχι εξειδικευµένα κατά Υπουργείο, Φορέα και αντικείµενο, χωρίς άµεση σύνδεση µε τη στοχοθεσία, όπως αυτή θεσµοθετείται στις διατάξεις των Ν. 3230/2004 (Διοίκηση Μέσω Στόχων) και 4369/2016; 3. Με βάση ποια επιστηµονικά κριτήρια ή ποια διεθνή πρότυπα δεν κρίνεται απαραίτητη και δεν µοριοδοτείται αναλόγως η συνάφεια του βασικού τίτλου σπουδών µε το εργασιακό αντικείµενο; Απεναντίας, όπως προκύπτει από το παρατιθέµενο παράδειγµα, όχι µόνο δεν κρίνεται αναγκαία αλλά ουσιαστικά απαξιώνεται, αφού: α. πτυχίο Α.Ε.Ι., Βιολογίας, Γεωλογίας, Αγγλικής ή Ισπανικής Φιλολογίας ή Θεολογίας και αποφοίτηση από την Εθνική Σχολή Δηµόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (Ε.Σ.Δ.Δ.Α.), κατά την επιλογή για θέση προϊσταµένου Διεύθυνσης στο Υπουργείο Οικονοµικών, µοριοδοτείται µε 350 µόρια (350 µόρια x 40% = 140 µονάδες) για συνολικές σπουδές εξαετούς φοιτήσεως στις εν λόγω σχολές, ενώ, β. πτυχίο Α.Ε.Ι. Οικονοµικής σχολής και δεύτερο πτυχίο Νοµικής σχολής καθώς και µεταπτυχιακός τίτλος (Μ.Β.Α.) στο αντικείµενο των αναλογιστικών µελετών ή στο φορολογικό δίκαιο, για σπουδές συνολικά δέκα (10) ετών, απολύτως συναφείς µε το αντικείµενο εργασίας, µοριοδοτούνται µε µόλις 280 µόρια (280 µόρια x 40% = 112 µονάδες). 4. Με ποια επιστηµονικά κριτήρια ή µε βάση ποια πειστική λογική εξήγηση, το προσόν της αποφοίτησης από την διετούς φοιτήσεως Ε.Σ.Δ.Δ.Α. µοριοδοτείται µε 250 µόρια, ήτοι µε 150 επιπλέον µόρια από τον βασικό τίτλο πανεπιστηµιακής εκπαίδευσης, τετραετούς, πενταετούς ή και εξαετούς φοιτήσεως και µε 220 επιπλέον µόρια!4
από το δεύτερο τίτλο πανεπιστηµιακής εκπαίδευσης, τουλάχιστον τετραετούς φοιτήσεως; Για την απάντηση στο ερώτηµα αυτό να ληφθεί επιπλέον υπόψη ότι η αποφοίτηση από την Ε.Σ.Δ.Δ.Α., µε ποικίλη πτυχιακή προέλευση των σπουδαστών από Α.Ε.Ι. - Τ.Ε.Ι. διαφόρων κατευθύνσεων, έχει ήδη προνοµιακή µισθολογική και βαθµολογική µεταχείριση, αντίστοιχη των κατόχων διδακτορικού διπλώµατος, δεδοµένου ότι ο χρόνος φοίτησης στη σχολή: α. Προσµετράται στη µισθολογική εξέλιξη (αρ. 2/31029/0022/2016 ΑΔΑ ΩΛ9ΣΗ-0ΝΜ εγκύκλιος Αν. Υπ. Οικονοµικών, επί του άρθρου 9). β. Συνεπάγεται προωθηµένο εισαγωγικό Μισθολογικό Κλιµάκιο 6 που αντιστοιχεί σε 10 έτη υπηρεσίας, µε επιπλέον το χρόνο φοίτησης στη Σχολή για κατάταξη σε Μ.Κ. και ένα επιπλέον έτος για τους αριστούχους (αρ. 9 παρ. 3 Ν. 4354/2015, αρ. 2/31029/0022/2016 ΑΔΑ ΩΛ9ΣΗ-0ΝΜ εγκύκλιος Αν. Υπ. Οικονοµικών), γ. Συνεπάγεται κατάταξη στον βαθµό Β µε προσµέτρηση του χρόνου της Σχολής ως πλεονάζοντος, έναντι όσων πτυχιούχων Α.Ε.Ι. εισάγονται µε εξετάσεις ΑΣΕΠ στο Δηµόσιο µε εισαγωγικό βαθµό Δ (αρ. 80 Υ.Κ.). 5. Σε ποια λογική βάση στηρίζεται η κλιµάκωση της µοριοδότησης των αποφοίτων της Ε.Σ.Δ.Δ.Α., µεταξύ αυτής των µεταπτυχιακών σπουδών και του διδακτορικού (υψηλότερη των µεταπτυχιακών σπουδών, προσεγγίζουσα µάλιστα τη µοριοδότηση της διδακτορικής διατριβής), αφού δεν υφίσταται νοµοθετηµένη διαβάθµιση; 6. Με ποια επιστηµονικά κριτήρια ή µε βάση ποια πειστική λογική εξήγηση ο συντελεστής βαρύτητας των τυπικών προσόντων είναι υψηλότερος και µάλιστα κατά 15% από τον συντελεστή βαρύτητας των ουσιαστικών προσόντων (εργασιακή εµπειρία - άσκηση καθηκόντων ευθύνης); Περαιτέρω, το ίδιο ερώτηµα ανακύπτει και για το συντελεστή βαρύτητας της δοµηµένης συνέντευξης, ο οποίος είναι υψηλότερος κατά 10% από τον συντελεστή βαρύτητας των ουσιαστικών προσόντων.!5
7. Για ποιον λόγο και µε ποια επιστηµονικά κριτήρια δεν µοριοδοτείται η πέραν των τριάντα τριών (33) ετών εργασιακή εµπειρία στο Δηµόσιο; Συνακόλουθα, για ποιον λόγο υπάλληλος µε υπηρεσία τριάντα τρία (33) έτη στο Δηµόσιο και επτά (7) έτη στον ιδιωτικό τοµέα, µοριοδοτείται για σαράντα (40) έτη εργασιακής εµπειρίας, ενώ µε την ίδια λογική, υπάλληλος µε σαράντα (40) έτη υπηρεσίας στο Δηµόσιο µοριοδοτείται µόνο για τριάντα τρία (33) έτη; 8. Για ποιον λόγο, µε ποια επιστηµονικά κριτήρια και µε βάση ποια διεθνή πρότυπα εξοµοιώνεται η µοριοδότηση της άσκησης καθηκόντων προϊσταµένου επιπέδου Τµήµατος µε την άσκηση καθηκόντων προϊσταµένου επιπέδου Γενικής Διεύθυνσης, η οποία µπορεί να περιλαµβάνει ακόµη και πέντε (5) Διευθύνσεις µε είκοσι (20) Τµήµατα ή µε την άσκηση καθηκόντων προϊσταµένου Διεύθυνσης µε πέντε (5) τµήµατα; 9. Για ποιον λόγο και µε ποια κριτήρια απαξιώνεται και δεν µοριοδοτείται η άσκηση καθηκόντων προϊσταµένου πέραν της δεκαετίας; 10. Με ποια επιστηµονικά κριτήρια και µε βάση ποια διεθνή πρότυπα τέσσερα επιµορφωτικά σεµινάρια (ακόµη και ηµερήσια) στο Εθνικό Κέντρο Δηµόσιας Διοίκησης (Ε.Κ.Δ.Δ.), διάρκειας εκατόν σαράντα (140) ωρών κατ ανώτατο όριο, µοριοδοτούνται µε 40 µόρια, ήτοι µε δέκα (10) επιπλέον µόρια από τα αντίστοιχα για τους κατόχους δεύτερου τίτλου σπουδών τριτοβάθµιας εκπαίδευσης (Α.Ε.Ι), τουλάχιστον τετραετούς φοιτήσεως; 11. Για ποιον λόγο δεν προσµετρώνται τα εξειδικευµένα σεµινάρια στη Σχολή Επιµόρφωσης Υπαλλήλων Υπουργείου Οικονοµικών (Σ.Ε.Υ.Υ.Ο.), µε το πρόσχηµα ότι δεν είναι πιστοποιηµένα, όταν τα εν λόγω σεµινάρια έχουν χρηµατοδοτηθεί από την Ε.Ε., έχοντας ακολουθήσει όλες τις προβλεπόµενες διαδικασίες έγκρισής τους; 12. Για ποιον λόγο και µε βάση ποια επιστηµονικά κριτήρια ή διεθνή πρότυπα, βαθµολογείται µε 40 µόρια ο επιµορφούµενος, χωρίς να προβλέπεται µοριοδότηση και για τον επιµορφωτή ή για τον δηµόσιο υπάλληλο, ο οποίος βραβεύεται για συναφείς µε το εργασιακό!6
αντικείµενο, µελέτες, εργασίες ή δηµοσιεύσεις σε εγνωσµένου επιστηµονικού κύρους περιοδικά; 13. Με βάση ποια επιστηµονικά κριτήρια ή διεθνή πρότυπα ή µε βάση ποια πειστική λογική εξήγηση αποκλείονται από τη διαδικασία της δοµηµένης συνέντευξης οι κατατασσόµενοι σύµφωνα µε τα υπόλοιπα βαθµολογούµενα κριτήρια πέραν της έβδοµης θέσης, όταν για παράδειγµα, ακόµη και ο δέκατος πέµπτος ή και ο εικοστός υποψήφιος θεωρητικά µέσω της µοριοδότησης από αυτή (δοµηµένη συνέντευξη) µπορεί να καταταγεί πρώτος στην τελική κατάταξη; Για να καταστεί εµφανής ο ανορθολογισµός και η καταπάτηση κάθε έννοιας ίσης µεταχείρισης µέσω του αποκλεισµού από τη διαδικασία της δοµηµένης συνέντευξης των κατατασσόµενων πέραν της έβδοµης θέσης µε βάση τα υπόλοιπα βαθµολογικά κριτήρια, αναφέρουµε ενδεικτικά για παράδειγµα τη διαφορά ενός (1) µορίου µεταξύ του έβδοµου και του όγδοου υποψηφίου ή τη διαφορά εκατόν πενήντα (150) µορίων µεταξύ του πρώτου και του εικοστού υποψηφίου. Εάν δεν υπήρχε ο αποκλεισµός από τη δοµηµένη συνέντευξη, τότε, τόσο η πρώτη όσο και η δεύτερη διαφορά θα µπορούσαν κάλλιστα να υπερκαλυφθούν κατά τη διαδικασία αυτής (δοµηµένης συνέντευξης) είτε από τον όγδοο είτε και από τον εικοστό υποψήφιο και να ανατραπεί η τελική σειρά κατάταξης όχι µόνο έναντι του εβδόµου αλλά ακόµη και έναντι του πρώτου εκ των υποψηφίων. 14. Με ποια αµερόληπτα όργανα και µε ποια αδιάβλητη διαδικασία διασφαλίζεται ότι το σενάριο της δοµηµένης συνέντευξης [δοµηµένη συζήτηση και υποθετικό σενάριο γενικού διοικητικού ενδιαφέροντος (situational interview)], µε βάση το οποίο θα αξιολογηθούν οι επικοινωνιακές δεξιότητες, οι διοικητικές και διαχειριστικές ικανότητες καθώς και τα χαρακτηριστικά ηγεσίας και συντονισµού των αξιολογούµενων δεν θα διαρρεύσει στους κατά περίπτωση ηµετέρους; 15. Με βάση όλους τους ανωτέρω ανορθολογισµούς και διακρίσεις, καταπατούνται ή όχι και µάλιστα κατάφωρα οι αρχές της αξιοκρατίας, της διαφάνειας και κυρίως, οι Συνταγµατικές!7
αρχές της ισότητας και της αναλογικότητας (άρθρα 4 και 25 του Συντάγµατος) ; 16. Έχουν άραγε εκτιµηθεί οι δηµοσιονοµικές επιπτώσεις από τη σωρεία των βέβαιων προσφυγών, εφόσον αυτές ευοδωθούν και από τη συνακόλουθη καταβολή διπλών επιδοµάτων θέσης ευθύνης; Από όλα τα ανωτέρω, κατά την άποψή µας, συνάγεται ότι η µόνη διαφορά του «νέου» συστήµατος έναντι του παλαιού είναι µια επίφαση επιστηµονικότητας, η οποία, ακόµη και µε επιδερµική εξέταση, αποδεικνύεται ψευδεπίγραφη. Τα επισυναπτόµενα παραδείγµατα, µε βάση τους πίνακες µοριοδότησης αποτελούν αδιάψευστο µάρτυρα. Παρά τις αδυναµίες του, το νέο σύστηµα αξιολόγησης διαθέτει σε θεωρητικό επίπεδο, προδιαγραφές επιτυχίας, µέσω της θέσπισης των συγκεκριµένων κριτηρίων. Ωστόσο, ο καταφανής ανορθολογισµός που εντοπίζεται στη µοριοδότηση και τις σχετικές ποσοστώσεις σε συνδυασµό µε: την απουσία εξειδίκευσης των απαιτήσεων για τη στελέχωση θέσεων προϊσταµένων κατά Υπουργείο, Φορέα και κλάδο τη µη προσµέτρηση της ατοµικής αξιολόγησης των υπαλλήλων, η οποία πραγµατοποιήθηκε σύµφωνα µε το Ν. 4369/2016 υπονοµεύουν την οποιαδήποτε προοπτική επιτυχίας. Προκειµένου να αποσοβηθεί η αποτυχία ενός ακόµη συστήµατος αξιολόγησης, θεωρούµε ότι η εξέταση αυτών των παραδειγµάτων θα οδηγήσει στην αντιµετώπιση των κραυγαλέων σφαλµάτων και των ακραίων ανορθολογισµών και ταυτόχρονα στη διασφάλιση αδιάβλητης διαδικασίας αξιολόγησης. Συνηµµένα: 1. Πίνακας 1 Μοριοδότηση 2. Πίνακας 2 Ενδεικτικά παραδείγµατα Με τιµή!8
Γεώργιος Ι. Μπούτος!9