ΘΕΜΑΤΙΚΗ ΕΝΟΤΗΤΑ: Η ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΊΑ ΤΩΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΏΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΩΝ. Ζήτημα 2 ο : Οριακές περιπτώσεις ιδιωτικών ή διοικητικών διαφορών

Αριστοτέλειο Πανεπιστήμιο Θεσσαλονίκης Νομική Σχολή Τομέας Δημοσίου Δικαίου και Πολιτικής Επιστήμης Διδακτική Μονάδα Διοικητικού Δικαίου Μάθημα: Διοικητική Δικονομία-Υ25 Χειμερινό εξάμηνο 2018/2019-Τμήμα Α (Α-Κα) Διδάσκοντες: Καθηγητής Κωνσταντίνος Γώγος, Δρ. Αναστάσιος Παυλόπουλος Ημερομηνία: Δευτέρα/Τετάρτη 14/16 Οκτωβρίου 2019 ΘΕΜΑΤΙΚΗ ΕΝΟΤΗΤΑ: Η ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΊΑ ΤΩΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΏΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΩΝ ΥΠΟΣΤΗΡΙΚΤΙΚΌ ΥΛΙΚΌ Προσοχή! Οι ακόλουθες σημειώσεις δεν υποκαθιστούν τις παραδόσεις του μαθήματος ούτε την εξεταστέα ύλη από τα προτεινόμενα συγγράμματα. Ζήτημα 1 ο : Το κριτήριο διάκρισης μεταξύ διοικητικών και ιδιωτικών διαφορών Κανόνας: ά. 94 1-2 Συντ. Οι διοικητικές διαφορές εκδικάζονται από τα διοικητικά δικαστήρια και οι ιδιωτικές διαφορές από τα πολιτικά δικαστήρια. Το κριτήριο διάκρισης της διοικητικής διαφοράς από την ιδιωτική είναι ουσιαστικό: Ελέγχουμε τί είδους κανόνας εφαρμόζεται (εναλλακτικά: ποια είναι η φύση του αμφισβητούμενου δικαιώματος). Εάν εφαρμόζεται κανόνας διοικητικού δικαίου, θα έχουμε διοικητική διαφορά, ενώ εάν εφαρμόζεται κανόνας ιδιωτικού δικαίου, θα έχουμε ιδιωτική διαφορά. Με διαφορετική διατύπωση, ο χαρακτηρισμός μιας διαφοράς ως διοικητικής ή ιδιωτικής γίνεται βάσει του εφαρμοστέου ουσιαστικού δικαίου και έχει συνέπειες δικονομικού δικαίου. Το κριτήριο αυτό απαντάται συχνά και ως κριτήριο της «υποκείμενης αιτίας». Πάγια θέση της νομολογίας: ΣτΕ Ολ. 759/2018: «Όπως γίνεται παγίως δεκτό, σύμφωνα με τις ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 94 παρ. 1, 2 και 3 του Συντάγματος στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων υπάγονται οι διαφορές που είναι από τη φύση τους ιδιωτικές, εκτός αν κατ εξαίρεση υπαχθούν με νόμο στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια υπό τις προϋποθέσεις της διάταξης της παρ. 3 του ως άνω άρθρου 94. Περαιτέρω, κατά την έννοια των διατάξεων της παρ. 1 του άρθρου 94 και των παρ. 1 και 3 του άρθρου 95 του Συντάγματος στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια ανατίθενται διοικητικές διαφορές ουσίας, κατά τα ειδικότερα οριζόμενα στις εν λόγω συνταγματικές διατάξεις» Εξαίρεση: ά. 94 3 Συντ. Σε ειδικές περιπτώσεις και προκειμένου να επιτυγχάνεται η ενιαία εφαρμογή της αυτής νομοθεσίας επιτρέπεται η διά νόμου ανάθεση κατηγοριών ιδιωτικών διαφορών στα διοικητικά δικαστήρια ή κατηγοριών διοικητικών διαφορών ουσίας στα πολιτικά δικαστήρια. Σχετικό παράδειγμα προσέφερε μέχρι πρόσφατα ο Ν. 3886/2010, σχετικά με τη δικαστική προστασία κατά τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων. Ο νόμος αυτός έχει πλέον αντικατασταθεί από τον Ν. 4412/2016, ο οποίος με πιο σαφή τρόπο ορίζει στο ά. 175 ότι: «Κάθε διαφορά μεταξύ των συμβαλλόμενων μερών που προκύπτει από τη σύμβαση κατασκευής δημόσιου έργου, ανεξάρτητα από τον χαρακτήρα της σύμβασης ως διοικητικής ή ως ιδιωτικού δικαίου, επιλύεται με την άσκηση προσφυγής ή αγωγής στο διοικητικό εφετείο της περιφέρειας, στην οποία εκτελείται το έργο». Παρόμοια ρύθμιση περιλαμβάνεται και στο ά. 205Α, σχετικά με τις συμβάσεις προμήθειας ή παροχής υπηρεσιών. Άλλο παράδειγμα προσφέρει το ά. 48 1 Ν. 3900/2010, κατά το οποίο οι διαφορές από αστική ευθύνη του κράτους λόγω αυτοκινητικών ατυχημάτων, ακόμα κι αυτών που συμβαίνουν κατά την εκτέλεση δημόσιας υπηρεσίας, ανατίθενται στα πολιτικά δικαστήρια. ΣτΕ Ολ 1985/2016: «Οι διατάξεις των άρθρων 1 παρ. 12, 2 και 3 παρ. 13 του Ν 3886/2010 θεσπίσθηκαν σύμφωνα με το άρθρο 94 παρ. 3 του Συντάγματος, το οποίο, όπως ισχύει μετά την αναθεώρησή του με το από 6.4.2001 Ψήφισμα της Ζ Αναθεωρητικής Βουλής, επιτρέπει σε ειδικές περιπτώσεις, προκειμένου να επιτυγχάνεται η ενιαία εφαρμογή της αυτής νομοθεσίας, την ανάθεση κατηγοριών ιδιωτικών διαφορών στα διοικητικά δικαστήρια ή κατηγοριών διοικητικών διαφορών ουσίας στα πολιτικά δικαστήρια. Συνεπώς, η Διοικητική Δικαιοσύνη έχει δικαιοδοσία για την επίλυση όλων των διαφορών των ως άνω διατάξεων του Ν 3886/2010, έστω και αν διάδικος δεν είναι το Ελληνικό Δημόσιο ή νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου και η γεννηθείσα διαφορά δεν είναι διοικητική». Ζήτημα 2 ο : Οριακές περιπτώσεις ιδιωτικών ή διοικητικών διαφορών Περίπτωση 1 η : Διαφορές κατά τη διοικητική εκτέλεση Βασικά χαρακτηριστικά της διοικητικής πράξης αποτελούν το τεκμήριο νομιμότητας και το τεκμήριο εκτελεστότητας. Το τελευταίο σημαίνει, μεταξύ άλλων, ότι οι ατομικές διοικητικές πράξεις που επιβάλλουν στους διοικούμενους υποχρέωση για χρηματική παροχή συνιστούν μόνες τους εκτελεστούς τίτλους, χωρίς να υπάρχει ανάγκη 1

έκδοσης δικαστικής απόφασης. Αυτό σημαίνει περαιτέρω ότι οι πράξεις αυτές αρκούν, προκειμένου να χωρήσει αναγκαστική εκτέλεση κατά της περιουσίας του υποχρέου, σύμφωνα με τη διαδικασία που καθορίζεται από τον ΚΕΔΕ. Γίνεται φανερό, εν προκειμένου, ότι υφίσταται μία σημαντική διαφορά από τη μια μεριά μεταξύ του ιδιώτη που έχει μία απαίτηση έναντι ενός άλλου ιδιώτη και από την άλλη μεριά μεταξύ του δημοσίου που έχει μία χρηματική απαίτηση έναντι ενός ιδιώτη. Ο πρώτος θα πρέπει πρώτα να ζητήσει τη δικαιοδοτική διάγνωση του δικαιώματος του και να πετύχει ευνοϊκή γι αυτόν δικαστική απόφαση, η οποία υπό τους προβλεπόμενους όρους του ΚΠολΔ θα αποτελέσει τον εκτελεστό τίτλο, βάσει του οποίου θα επισπεύσει τη διαδικασία αναγκαστικής εκτέλεσης. Το δημόσιο, όμως, δεν έχει ανάγκη παρόμοιας διαδικασίας, διότι, όπως προελέχθη, μόνη η έκδοση της διοικητικής πράξης παρέχει τίτλο εκτελεστό, βάσει του οποίου μπορεί (υπό τους προβλεπόμενους στον ΚΕΔΕ όρους) να ξεκινήσει τη διαδικασία αναγκαστικής είσπραξης δημοσίων εσόδων. Το κρίσιμο στοιχείο στην όλη συλλογιστική είναι το εξής: Το δημόσιο διατηρεί τη δυνατότητα αναγκαστικής είσπραξης εσόδων, με μόνο εκτελεστό τίτλο μία διοικητική πράξη, είτε η απαίτηση του είναι δημοσίου δικαίου (π.χ. αφορά είσπραξη φόρου εισοδήματος ή προστίμου λόγω διατήρησης αυθαιρέτου) είτε η απαίτηση του είναι ιδιωτικού δικαίου (π.χ. αφορά αποζημίωση από αυθαίρετη παρακράτηση μισθίου μετά τη λήξη της μίσθωσης ακινήτου). Η διάκριση αυτή λειτουργεί διασαφηνιστικά ως προς το κριτήριο διάκρισης της δικαιοδοσίας, το οποίο δεν είναι άλλο από τη φύση της απαίτησης (αιτία) που υπόκειται της εκτελέσεως, δηλαδή, την υποκείμενη αιτία (με διαφορετική διατύπωση, αναζητούμε τη γενεσιουργό αιτία του νόμιμου τίτλου). Δηλαδή, κριτήριο, προκειμένου μία τέτοια διαφορά να θεωρηθεί ως διοικητική ή ιδιωτική, αποτελεί η φύση της απαίτησης που αποδεικνύεται από τον τίτλο, ο οποίος αποτελεί το θεμέλιο της διοικητικής εκτέλεσης. Αναλυτικότερα: Εφόσον η απαίτηση είναι κατά τα προαναφερόμενα ιδιωτικής φύσεως, η αναφυόμενη διαφορά είναι ιδιωτικού δικαίου και το προσήκον ένδικο βοήθημα για την προστασία του καθ ου η εκτέλεση είναι η κατ άρθρον 73 ΚΕΔΕ ανακοπή (η οποία θα δικαστεί από τα πολιτικά δικαστήρια). Στην περίπτωση αυτή η φύση της απαίτησης δεν μεταβάλλεται από την παρεμβολή της διοικητικής βεβαιωτικής διαδικασίας από όργανα της διοίκησης και την είσπραξη της από το δημόσιο ταμείο. Εφόσον, όμως, η απαίτησή του δημοσίου κατά του ιδιώτη αντλείται από το δημόσιο δίκαιο, η αναφυόμενη διαφορά θα είναι διοικητικού δικαίου και το προσήκον ένδικο βοήθημα για την προστασία του καθ ου η εκτέλεση είναι η ανακοπή κατ άρθρον 217 ΚΔΔικ. Η λύση αυτή, που προάγει το λεγόμενο δυαδικό δικονομικό σύστημα, υιοθετήθηκε αρχικά με τις ΑΕΔ 5/1989 και 18/1993 και ακολούθως βρήκε αντίκρισμα στο θετικό δίκαιο και συγκεκριμένα στο ά. 216 ΚΔΔικ, το οποίο ορίζει ότι: «Στις, υπό τον ΠΡΩΤΟ ΤΙΤΛΟ, ρυθμίσεις του ΤΜΗΜΑΤΟΣ τούτου υπάγονται οι διαφορές που αναφύονται κατά τη σύμφωνα με τις διατάξεις του ν.δ. 356/1974 (Κ.Ε.Δ.Ε.), είσπραξη των δημοσίων εσόδων, εκτός αν τα έσοδα αυτά αναφέρονται σε απαιτήσεις ιδιωτικού δίκαιου». Περιπτωσιολογία Συμβαίνει πολλές φορές στο πλαίσιο μία διαφοράς να εντάσσονται περισσότερες απαιτήσεις, κάποιες από τις οποίες έχουν χαρακτήρα δημοσίου δίκαιου, ενώ κάποιες άλλες είναι ιδιωτικού δικαίου. Στις περιπτώσεις αυτές γίνεται λόγος για ετεροειδείς σχέσεις και ο προβληματισμός για την εξεύρεση της ορθής δικαιοδοσίας οξύνεται. Η νομολογία με αφετηρία την ΑΕΔ 23/1999 δέχεται για το ζήτημα αυτό ότι, αν η αναγκαστική εκτέλεση επισπεύδεται βάσει τίτλου, ο οποίος στηρίζεται σε υποκείμενες ετεροειδείς σχέσεις, δηλαδή τόσο σε σχέσεις δημοσίου όσο και σε σχέσεις ιδιωτικού δικαίου, θα πρέπει να αναζητηθεί η προέχουσα απαίτηση στον εν λόγω τίτλο, δηλαδή εκείνη, η οποία υπερτερεί ποσοτικώς, και βάσει αυτής να καθορισθεί τελικά το δικαστήριο, στη δικαιοδοσία του οποίου υπάγεται η διαφορά (: συνεπώς δικαιοδοσία θα έχει το διοικητικό δικαστήριο, όταν η μεγαλύτερη απαίτηση προέρχεται από έννομη σχέση δημοσίου δικαίου, ενώ δικαιοδοσία θα έχει το πολιτικό δικαστήριο, όταν η μεγαλύτερη αυτή απαίτηση προέρχεται από έννομη σχέση ιδιωτικού δικαίου). Ένα παράδειγμα προσφέρει η ΣτΕ 5111/2012, το ιστορικό σκέλος της οποίας αφορούσε Ανώνυμη Εταιρία, η οποία όφειλε στο ΙΚΑ ασφαλιστικές εισφορές των εργαζομένων της. Καθώς η αξίωση κατέστη ληξιπρόθεσμη και απαιτητή, το ΙΚΑ επέσπευσε τη διαδικασία αναγκαστικής είσπραξης εσόδων εις βάρος της Α.Ε., η οποία οδήγησε στον πλειστηριασμό 2

ακινήτου της. Στον πίνακα κατάταξης, που συντάχθηκε από τον συμβολαιογράφο, για τη διανομή του εκπλειστηριάσματος που επιτεύχθηκε από τον πλειστηριασμό, αναγγέλθηκαν δανειστές, οι απαιτήσεις των οποίων προέρχονταν από έννομες σχέσεις ιδιωτικού δικαίου. Ένας από αυτούς τους δανειστές άσκησε ανακοπή επιδιώκοντας την κατάταξή του στον προσβαλλόμενο πίνακα σε ποσό μεγαλύτερο από αυτό για το οποίο είχε καταταγεί. Στην περίπτωση αυτή έχουμε το εξής σχήμα: Η απαίτηση βάσει της οποίας εκκίνησε η διαδικασία εκτέλεσης είναι δημοσίου δικαίου (= απαίτηση από ασφαλιστικές εισφορές). Η απαίτηση του ανακόπτοντος είναι ιδιωτικού δικαίου και οι απαιτήσεις ορισμένων άλλων αναγγελθέντων δανειστών είναι επίσης ιδιωτικού δικαίου. Συνεπώς ανακύπτει το ερώτημα: Ποια από αυτές τις απαιτήσεις θα αποτελέσει το κριτήριο για την κατανομή της δικαιοδοσίας; Η απάντηση είναι ότι η προκειμένη διαφορά υπάγεται στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων, διότι ο τίτλος, ο οποίος αποτελεί το θεμέλιο της διοικητικής εκτέλεσης στηρίζεται σε απαίτηση δημοσίου δικαίου. Το δικαστήριο έκρινε, συγκεκριμένα, τα εξής: «Επί αναγκαστικής εκτελέσεως, η οποία ενεργείται επισπεύσει του Ι.Κ.Α., με ανάλογο εφαρμογή των διατάξεων του Κώδικος περί Εισπράξεως Δημοσίων Εσόδων, βάσει τίτλου με υποκειμένη σχέση δημοσίου δικαίου, οι διαφορές, οι οποίες γεννώνται από την εκτέλεση αυτή υπάγονται στην δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων, περιλαμβανομένων και των διαφορών από τον πίνακα κατατάξεως, οι οποίες αφορούν την κατάταξη ιδιωτών ή νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου ως αναγγελθέντων δανειστών, των οποίων η απαίτηση απορρέει από σχέση ιδιωτικού δικαίου (βλ. ΣΕ 4408/2005, 297/2011, ΑΕΔ 23/99). Βάσει των ανωτέρω, στην παρούσα υπόθεση, στην οποία η διαφορά προέκυψε από αναγκαστική εκτέλεση, η οποία ενεργείται επισπεύσει του Ι.Κ.Α., με ανάλογη εφαρμογή των διατάξεων του Κώδικος περί Εισπράξεως Δημοσίων Εσόδων, βάσει τίτλου με υποκειμένη σχέση δημοσίου δικαίου (απαίτηση από ασφαλιστικές εισφορές), οι διαφορές, οι οποίες γεννώνται από την εκτέλεση αυτή, νομίμως υπάγονται στην δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων, περιλαμβανομένων και των διαφορών από τον πίνακα κατατάξεως, οι οποίες αφορούν την κατάταξη ιδιωτών ή νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου ως αναγγελθέντων δανειστών, των οποίων η απαίτηση απορρέει από σχέση ιδιωτικού δικαίου». Μία άλλη περίπτωση που απαντάται όλο και συχνότερα στην πρόσφατη νομολογία είναι η κατάσχεση τραπεζικής κατάθεσης εις χείρας της τράπεζας ως τρίτης. Δανειζόμαστε τα πραγματικά περιστατικά από τη ΣτΕ Ολ. 759/2018, προκειμένου να αναπτυχθεί ο προβληματισμός και στη συνέχεια να παρατεθεί η λύση, στην οποία έχει καταλήξει η νομολογία: Ο Χ ήταν οφειλέτης του δημοσίου. Για την ακρίβεια χρωστούσε προς το δημόσιο Φ.Π.Α. και τέλη κυκλοφορίας, το ύψος των οποίων ανερχόταν στα 2.120.312,54 ευρώ. Παράλληλα ο Χ διατηρούσε σε τράπεζα λογαριασμό, τα χρήματα του οποίου (25.140,46 ευρώ) προέρχονταν στο σύνολο τους από τη σύνταξη του. Εν συνεχεία, ο Προϊστάμενος της Δ.Ο.Υ με το σχετικό κατασχετήριο έγγραφο επέβαλε κατάσχεση εις χείρας της Τράπεζας ως τρίτης (: σημειωτέον ότι η κατάσχεση εις χείρας τρίτου σημαίνει, με απλά λόγια, ότι ο δανειστής και εν προκειμένου το δημόσιο, κατάσχει χρήματα ή άλλα κινητά πράγματα του οφειλέτη του, τα οποία, όμως, βρίσκονται «στα χέρια τρίτου». Στις περιπτώσεις αυτές, συνεπώς, υφίστανται δύο έννομες σχέσεις: Η μία έννομη σχέση είναι δημοσίου δικαίου, ανάμεσα στον οφειλέτη και το δημόσιο, και η άλλη σχέση είναι ιδιωτικού δικαίου, ανάμεσα στον οφειλέτη και στον τρίτο). Ακολούθως, η τράπεζα άσκησε ανακοπή, προβάλλοντας ότι το ποσό που βρίσκεται στον λογαριασμό του πελάτη της (και οφειλέτη του δημοσίου) είναι ακατάσχετο, γιατί προέρχεται εξ ολοκλήρου από συνταξιοδοτικές παροχές. Το ερώτημα που ανέκυψε, λοιπόν, ήταν, με βάση ποια από τις δύο έννομες σχέσεις θα καθοριστεί η δικαιοδοσία, στην οποία θα υπαχθεί η προκειμένη διαφορά. Η απάντηση του δικαστηρίου είναι ότι η δικαιοδοσία θα κριθεί με βάση την έννομη σχέση που συνδέει τον οφειλέτη και τον τρίτο και όχι με βάση την έννομη σχέση που συνδέει τον οφειλέτη και το δημόσιο και ότι συνεπώς δικαιοδοσία έχουν εν προκειμένω τα πολιτικά δικαστήρια. Το σχετικό απόσπασμα έχει ως εξής: «Το Δημόσιο για την ικανοποίηση των απαιτήσεών του κατά οφειλέτη του μπορεί να κατάσχει εις χείρας τρίτου χρηματική απαίτηση του οφειλέτη του έναντι του τρίτου. Η ανακοπή του τρίτου, η οποία στρέφεται κατά πράξης ταμειακής βεβαίωσης εκδοθείσης σε βάρος του στα πλαίσια της διαδικασίας διοικητικής εκτέλεσης, εκδικάζεται από τα πολιτικά δικαστήρια, εφόσον η κατασχεθείσα αξίωση διέπεται από το ιδιωτικό δίκαιο. Τούτο δε διότι κρίσιμο στοιχείο για τον καθορισμό της δικαιοδοσίας στην προκειμένη περίπτωση είναι η φύση της απαίτησης του οφειλέτη του Δημοσίου κατά του τρίτου που κατάσχεται, ενώ δεν ασκεί επιρροή η φύση της αποτελούσας το θεμέλιο της εκτέλεσης έννομης σχέσης που συνδέει το Δημόσιο με τον οφειλέτη του (βλ. Σ.τ.Ε. 48/2014 επταμ., 3778/2015, πρβ. Σ.τ.Ε. 743/1993 επταμ., 1490/1993 επταμ., βλ. Α.Π. 1182/2009 κ.ά., πρβ. Α.Π. 325/2008 κ.ά., πρβ. Α.Ε.Δ. 1/1991). [ ] Επειδή, η χρηματική απαίτηση του οφειλέτη του Δημοσίου έναντι της ανακόπτουσας., που κατασχέθηκε, έχει το χαρακτήρα αξίωσης ιδιωτικού δικαίου, διότι προέρχεται από τραπεζική κατάθεση, η οποία συνιστά σύμβαση διεπόμενη από το ιδιωτικό δίκαιο (σύμβαση ανώμαλης παρακαταθήκης, άρθρο 830 του Αστικού Κώδικα, βλ. Σ.τ.Ε. 48/2014 επταμ., Α.Π. 854/2017 κ.ά.). Επομένως, 3

εφόσον η κατασχεθείσα απαίτηση διέπεται από το ιδιωτικό δίκαιο, σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά στην ένατη σκέψη, η υπό κρίση ανακοπή, με την οποία ζητείται η ακύρωση της ως άνω πράξης ταμειακής βεβαίωσης εκδοθείσης στα πλαίσια της διαδικασίας της διοικητικής εκτέλεσης, υπάγεται στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων, ανεξαρτήτως της φύσης της σχέσης βάσει της οποίας εκδόθηκε ο νόμιμος τίτλος, με τον οποίο επισπεύσθηκε η αναγκαστική εκτέλεση. Συνεπώς, η υπό κρίση ανακοπή πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη ελλείψει δικαιοδοσίας». Περίπτωση 2 η : Διοικητικά πρωτόκολλα Υποπερίπτωση 1 η : Πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής του ά. 1 Α.Ν. 1539/1938 και ά. 2 Α.Ν. 263/1968, για την προστασία δημοσίων κτημάτων ΣτΕ 1152/2015: «Τα προβλεπόμενα ως άνω πρωτόκολλα αποτελούν, κατά τα παγίως γινόμενα δεκτά, μέσα προστασίας του Δημοσίου έναντι «διακατοχικών πράξεων» των ιδιωτών, δηλαδή έναντι ενεργειών των ιδιωτών που έχουν ως αιτία ή συνέπεια τη διεκδίκηση ιδίων δικαιωμάτων επί εκτάσεων που φέρονται να ανήκουν στην περιουσία του Δημοσίου. Από τον συνδυασμό δε των ανωτέρω διατάξεων συνάγεται ότι δεν αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση έκδοσης πρωτοκόλλου η διάγνωση της βούλησης του ιδιώτη να ιδιοποιηθεί το δημόσιο κτήμα, αλλά αρκεί η διαπίστωση ότι ο ιδιώτης έχει καταλάβει δημόσιο κτήμα. Τούτου έπεται ότι, για τον χαρακτηρισμό των διαφορών που γεννώνται από τη δικαστική αμφισβήτηση της νομιμότητας των πρωτοκόλλων διοικητικής αποβολής ως ιδιωτικών ή διοικητικών, κρίσιμη είναι, καταρχήν, η έννοια της κυριότητας του Δημοσίου και όχι του ιδιώτη, υπό το πρίσμα δε αυτό οι εν λόγω διαφορές είναι ιδιωτικού δικαίου, υπαγόμενες στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων (πρβλ. ΣτΕ 3776/2012 Ολομ.). Κριτήριο, επομένως, στην περίπτωση αυτή για τον καθορισμό της δικαιοδοσίας είναι αποκλειστικά η φύση και η λειτουργία της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης ως μέσου προστασίας της κυριότητας του Δημοσίου. Ευχερώς δε συνάγεται ότι, υπό την εκδοχή αυτή, είναι αδιάφορο εάν ο αιτούμενος δικαστική προστασία αξιώνει ίδια εμπράγματα δικαιώματα ή εάν πλήσσει απλώς την εξ αντικειμένου νομιμότητα της πράξης (όπως τρίτοι που ωφελούνται από τη δραστηριότητα που ασκεί ο ιδιώτης που ενεργεί διακατοχικές πράξεις), εφόσον πάντοτε αντικείμενο της δίκης είναι η διαχείριση της περιουσίας του Δημοσίου. Στην έννοια δε της περιουσίας εντάσσεται και η δημόσια κτήση, δηλαδή τα κοινόχρηστα πράγματα. Εξάλλου, δικαστική προσβολή πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής που εκδίδεται κατά τις διατάξεις περί δημοσίων κτημάτων, και μάλιστα είτε πρόκειται για ιδιωτική έκταση είτε για δημόσια κτήση, προκαλεί ιδιωτικού δικαίου διαφορά μόνο όταν ο αιτούμενος δικαστικής προστασίας αντιτάσσει ίδιο ιδιοκτησιακό δικαίωμα επί του δημοσίου κτήματος, από το οποίο και αποβάλλεται, με συνέπεια αντικείμενο της διαφοράς να είναι η ύπαρξη εμπραγμάτων δικαιωμάτων, δηλαδή δικαιωμάτων ιδιωτικού δικαίου, επί των κτημάτων αυτών. Αντιθέτως, όταν η αμφισβήτηση αφορά στην εξ αντικειμένου νομιμότητα του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής, χωρίς όμως ο ιδιώτης να επικαλείται ίδια εμπράγματα δικαιώματα επί της έκτασης, από την οποία και αποβάλλεται, τότε το πρωτόκολλο συνιστά πράξη δημόσιας εξουσίας, η δε σχετική διαφορά είναι διοικητική. Τούτο ισχύει, πολλώ δε μάλλον, όταν ο ιδιώτης επικαλείται δημοσίου δικαίου δικαιώματα που πλήσσονται από το πρωτόκολλο. Επιπλέον, οι πράξεις διαχείρισης κοινοχρήστων χώρων, όπως είναι ο αιγιαλός και η χερσαία ζώνη λιμένα, δεν είναι πράξεις διαχείρισης της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου αλλά διοικητικές πράξεις που εκδίδονται κατ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας». Υποπερίπτωση 2 η : Πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής από δασική έκταση του ά. 61 1 Ν.Δ 86/1969 Σημειωτέον ότι το ά. 61 1 Ν.Δ 86/1969 ορίζει τα εξής: «Κατά του επιχειρούντος εκχέρσωσιν, υλοτομίαν, σποράν ή οιανδήποτε ετέραν διακατοχικήν πράξιν επί δημοσίων, δημοτικών, κοινοτικών, μοναστηριακών ή ανηκόντων εις ιδρύματα εν γένει δασών, αναδασωτέων εκτάσεων, χορτολιβαδικών εδαφών και μερικώς δασοσκεπων εκτάσεων ή μερικώς δασοσκεπών λιβαδίων και χορτολιβαδικών εδαφών και ασχέτως του χρόνου καθ` ον αι πράξεις αύται ασχέτως του χρόνου καθ` όν αι πράξεις αύται επεχειρήθησαν, συντάσσεται και κοινοποιείται παρά του αρμοδίου διευθυντού δασών ή νομο δασάρχου ή δασάρχου πρωτόκολλον διοικητικής αποβολής. Διά του πρωτοκόλλου, προκειμένου περί δημοσίων δασών, μερικώς δασοσκεπών εκτάσεων και χορτο λιβαδικών εδαφών, βεβαιούται υπό του διευθυντού δασών ή νομοδασάρχου ή δασάρχου κατά του καταβάλοντος και υπερ του κεντρικού ταμείου Γεωργίας, Κτηνοτροφίας και δασών, η εις βάρος του δημοσίου τυχόν επελθούσα ζημία, το ποσόν αποκαταστάσεως ταύτης, ως και το ποσόν της οφειλομένης αποζημιώσεως χρήσεως». ΣτΕ 2241/2018: «Κατά πάγια νομολογία (ΑΕΔ 4/1989, 7/1989, 85-87/1991, ΣτΕ 2935/2013, 4656-7/2011, 2933/2011, 667/2010, 1674/2007, 2996/2003, 3496/2002, 861/1998 κ.ά.), από την αμφισβήτηση της νομιμότητας πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής που εκδίδεται από τη δασική αρχή, κατ άρθρο 61 του ν.δ/τος 86/1969 (Α 7), γεννάται ιδιωτική διαφορά υπαγόμενη στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων, δεδομένου ότι η έκδοση του ανωτέρω πρωτοκόλλου στηρίζεται στην αντίληψη ότι η εκάστοτε επίμαχη δασική έκταση ανήκει στο Δημόσιο. Επομένως, η έκδοση του πρωτοκόλλου κατατείνει ουσιαστικώς στην προστασία της κυριότητας του Δημοσίου έναντι του ιδιώτη, ο οποίος επιχείρησε την κατάληψη ή τη διενέργεια άλλης διακατοχικής πράξης, προβάλλοντας επίσης δικαίωμα ίδιας κυριότητας, στο οποίο και στηρίζεται η προβλεπόμενη από το ανωτέρω άρθρο 61 κατά 4

του πρωτοκόλλου αυτού ανακοπή του ενώπιον του αρμόδιου πολιτικού δικαστηρίου (Ειρηνοδικείου). Η φύση της διαφοράς αυτής ως ιδιωτικής δεν μεταβάλλεται από το γεγονός ότι η έκδοση του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής έχει ανατεθεί σε διοικητικό όργανο και η πράξη φέρει τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς διοικητικής πράξης ούτε επηρεάζεται από το είδος των λόγων που υπαγόρευσαν την έκδοσή της. Ομοίως, δε, ιδιωτική διαφορά γεννάται από την αμφισβήτηση της νομιμότητας πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής που εκδίδεται από την αρμόδια δασική αρχή, κατ εφαρμογήν των ίδιων ως άνω διατάξεων, και κατά το μέρος του εκείνο με το οποίο βεβαιώνεται αποζημίωση για στέρηση της χρήσης και για φθορές που προξενήθηκαν στο δημόσιο ακίνητο κατά τη διάρκεια της κατοχής του ιδιώτη (ΑΕΔ 4/1989, 7/1989, 85-87/1991). Για την ταυτότητα δε του νομικού λόγου, ιδιωτικές διαφορές προκαλούνται και από τις πράξεις της αρμόδιας δασικής αρχής με τις οποίες εκδηλώνεται η άρνησή της να προβεί στην ανάκληση ή τροποποίηση πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής ακόμη και κατά το κεφάλαιο της αποζημίωσης (πρβλ. ΣτΕ 3776/2012 Ολομ.)». Υποπερίπτωση 3 η : Πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής του ά. 9 13 Ν. 2557/1997, για την προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος ΣτΕ 88/2011: «Με τις διατάξεις του ν. 3207/2003 ο νομοθέτης υπήγαγε στην σφαίρα της κρατικής παρεμβάσεως ορισμένη κατηγορία συμβάσεων, στην οποία περιλαμβάνεται και η επίμαχη, για τους αξιολογηθέντες από αυτόν ως δημοσίου συμφέροντος λόγους προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς και όρισε ότι με την έκδοση του οικείου πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής επέρχεται κυριαρχικώς λύση της σχετικής έννομης σχέσεως. Συνεπώς, τα κατά τις εν λόγω διατάξεις εκδιδόμενα πρωτόκολλα διοικητικής αποβολής, εκδίδονται κατ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας και ως εκ τούτου συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, η αμφισβήτηση της νομιμότητας των οποίων δημιουργεί ακυρωτική διαφορά, υπαγομένη, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 95 του Συντάγματος, στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας (Σ.τ.Ε. Ολομ. 1909-1910/2001, 309/1998, 3863/1978). Τούτο δε, ακόμη και εάν, η υποκείμενη σύμβαση διέπεται από τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου. Υποπερίπτωση 4 η : Πρωτόκολλο αποζημίωσης για αυθαίρετη χρήση δημοσίου κτήματος του ά. 115 του από 11/12-11-1929 ΠΔ περί διοικήσεως δημοσίων κτημάτων ΑΠ 19/2018: «Κατά τις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 115 του από 11/12-11-1929 δ/τος "περί διοικήσεως δημοσίων κτημάτων", το οποίο εκδόθηκε κατ εξουσιοδότηση του άρθρου 2 του ν. 2466/1929 και αντικαταστάθηκε με το άρθρο 5 του ν. 5895/ 1933, όπως περαιτέρω τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε με τα άρθρα 20 α.ν. 1540/1938, 19 α.ν. 1919/1939, 2 α.ν. 1925/1951 και 5 παρ. 4 του α.ν. 263/1968, σε βάρος εκείνων που χωρίς συμβατική σχέση καρπώνονται ή κάνουν χρήση δημοσίων κτημάτων, βεβαιώνεται με πρωτόκολλο αποζημίωση για το χρονικό διάστημα που έκαναν χρήση. Η αποζημίωση ορίζεται, κατά κρίση αγαθού ανδρός, με πρωτόκολλο, το οποίο κοινοποιείται σε αυτόν που καρπώνεται ή χρησιμοποιεί το ακίνητο. Εκείνος εις βάρος του οποίου εκδόθηκε το πρωτόκολλο αποζημίωσης δικαιούται να ασκήσει ανακοπή εντός μηνός από της κοινοποιήσεως σ αυτόν του πρωτοκόλλου, ενώπιον του Ειρηνοδίκη ή του Προέδρου Πρωτοδικών, αναλόγως του ποσού της αποζημίωσης, οι οποίοι, κρίνοντας εκ των ενόντων, ακυρώνουν ή επικυρώνουν το πρωτόκολλο ή περιορίζουν την αποζημίωση. Αν όμως αμφισβητείται με την ανακοπή το δικαίωμα του Δημοσίου, η απόφαση του Ειρηνοδίκη ή του Προέδρου ουδεμία επιρροή ασκεί στη δίκη για το δικαίωμα, η οποία ήθελε κινηθεί ενώπιον του αρμόδιου δικαστηρίου. Όπως ήδη έχει κριθεί από το ΑΕΔ (ΑΕΔ 6/1989), η διαφορά η οποία δημιουργείται από την επιβολή της αποζημίωσης βάσει των ανωτέρω διατάξεων, με πρωτόκολλο, το οποίο, σύμφωνα με το άρθρο 1 εδάφ. γ του β.δ. 619/1965 εκδίδεται από τον αρμόδιο Οικονομικό Έφορο και ήδη, μετά την ισχύ του π.δ. 551/1988 και την έναρξη λειτουργίας των Κτηματικών Υπηρεσιών των Νομαρχιών, από τον Προϊστάμενο της αρμόδιας Κτηματικής Υπηρεσίας του Δημοσίου, φέρει τον χαρακτήρα της ιδιωτικής διαφοράς και έτσι η εκδίκαση της ανακοπής κατά του πρωτοκόλλου καθορισμού της αποζημίωσης για αυθαίρετη χρήση ή κάρπωση δημόσιου κτήματος υπάγεται στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων». Περίπτωση 3 η : Προσωπικό δημοσίου με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου Η περίπτωση αυτή αφορά υπαλλήλους που συνδέονται με τη δημόσια διοίκηση, κατά το οργανικό κριτήριο (: κρατική διοίκηση και ΝΠΔΔ), με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου και όχι δημοσίους υπαλλήλους, οι οποίοι συνδέονται με το δημόσιο με σχέση δημοσίου δικαίου. Οι διαφορές που αφορούν τους τελευταίους είναι πάντοτε διοικητικές. Υποπερίπτωση 1 η : Διαφορές που αφορούν την πρόσληψη ή απόλυση και την υπηρεσιακή κατάσταση Με αφετηρία τις διατάξεις του ά. 1 1 στοιχ. γ του Ν. 702/1977 (οι οποίες, βέβαια, συνιστούν κανόνες κατανομής αρμοδιότητας), που ορίζουν ότι στην αρμοδιότητα του τριμελούς διοικητικού εφετείου υπάγεται η εκδίκαση αιτήσεων ακυρώσεως ατομικών πράξεων που αφορούν την πρόσληψη και την κατάσταση γενικά του προσωπικού του δημοσίου, ανεξάρτητα από τη φύση της σχέσης που το συνδέει, καθώς και την πρόσληψη και την κατάσταση γενικά του 5

προσωπικού νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου, όπου η πρόσληψη αυτή γίνεται με βάση ειδική διοικητική διαδικασία, η νομολογία έχει διαμορφώσει τον εξής κανόνα: Το διοικητικό εφετείο, στο οποίο υπάγεται η εκδίκαση της αιτήσεως ακυρώσεως, είναι αρμόδιο να κρίνει και για το αν η προσβαλλόμενη πράξη δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη, αλλά δημιουργεί διαφορά που εμπίπτει στην περιοχή του ιδιωτικού δικαίου και ανήκει ως εκ της φύσεώς της στην αρμοδιότητα των πολιτικών δικαστηρίων ή αν η πράξη αυτή, εκδιδόμενη κατά ιδιαίτερη διοικητική διαδικασία και προς πραγμάτωση σκοπού δημοσίου ενδιαφέροντος, περιάγεται στην σφαίρα του δημοσίου δικαίου και συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη, παραδεκτώς προσβαλλόμενη με την αίτηση ακυρώσεως. Περιπτωσιολογία Η ΣτΕ 1574/2011 έκρινε ότι η άρνηση πρόσληψης στο δημόσιο των εκπαιδευτικών λειτουργών, οι οποίοι έπαυσαν να παρέχουν τις υπηρεσίες τους σε ιδιωτικά σχολεία, δεν δημιουργεί ακυρωτική διαφορά, διότι η ως άνω πρόσληψη πραγματοποιείται με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, χωρίς την τήρηση ειδικής διοικητικής διαδικασίας. Η ΣτΕ 1479/2018 έκρινε ότι η πρόσληψη προσωπικού στο Δικηγορικό Σύλλογο Θεσσαλονίκης με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου δεν δημιουργεί διοικητική διαφορά, αλλά διαφορά ιδιωτικού δικαίου, για την επίλυση της οποίας αρμόδια είναι τα πολιτικά δικαστήρια, διότι στις σχετικές διατάξεις δεν προβλέπεται ορισμένη ειδική διοικητική διαδικασία επιλογής ή πρόσληψης. Τη ΣτΕ 464/2018 απασχόλησε μία περίπτωση εφαρμογής των διατάξεων του Ν. 3655/2008, ο οποίος όριζε ότι το προσωπικό που υπηρετούσε κατά το χρόνο ένταξης σε συγκεκριμένο φορέα ασφάλισης (εν προκειμένω στο ΤΑΞΥ), μεταφέρονται με την ίδια εργασιακή σχέση και την οργανική θέση που κατέχουν στο ΙΚΑ-ΕΤΑΜ. Υπάλληλος με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου προσέβαλε την εκ μέρους του Υπουργού Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας παράλειψη έκδοσης πράξης περί τοποθέτησης της αιτούσας στο ΙΚΑ-ΕΤΑΜ σε αντίστοιχη με τα προσόντα της θέση. Το δικαστήριο έκρινε ότι: «η προσβαλλόμενη παράλειψη αφορά παράλειψη εκδόσεως ατομικής διοικητικής πράξεως σχετικά με την υπηρεσιακή κατάσταση υπαλλήλου που συνδέεται με ν.π.δ.δ. με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου η εκδίκαση δε της διαφοράς αυτής υπάγεται στην αρμοδιότητα του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, στην περιφέρεια του οποίου εδρεύει η αρχή που παρέλειψε, κατά τους ανωτέρω ισχυρισμούς, να προβεί στην έκδοση της πράξεως». Η ΣτΕ 4464/2015 έκρινε ότι από την αμφισβήτηση της νομιμότητας των πράξεων μεταφοράς του προσωπικού με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου και ορισμένου χρόνου των κοινωφελών επιχειρήσεων των δήμων, οι οποίες λύονται, στον οικείο δήμο ή σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου αυτού, με την ίδια σχέση εργασίας, αναφύονται διαφορές ιδιωτικού δικαίου. Και τούτο, διότι η σχέση των υπαλλήλων με τα ανωτέρω νομικά πρόσωπα είναι ιδιωτικού δικαίου, για τη δε μεταφορά των υπαλλήλων απαιτείται μόνο η λήψη απόφασης από το αρμόδιο δημοτικό συμβούλιο, χωρίς τήρηση ειδικής διοικητικής διαδικασίας. Στο τελευταίο αυτό στοιχείο, τη μη πρόβλεψη ειδικής διοικητικής διαδικασίας, δίνει έμφαση και η ΑΠ 280/2016, την οποία απασχόλησε περίπτωση αγωγής συντηρητή δημοτικών κτηρίων, ο οποίος εργαζόταν σε Δήμο με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου και στον οποίο οποίο κοινοποιήθηκε καταγγελία της σύμβασης εργασίας αορίστου χρόνου, μετά την επιστροφή του από άδεια άνευ αποδοχών. Το δικαστήριο διέλαβε τα εξής: «Ακυρωτική διαφορά υπαγόμενη στο Συμβούλιο της Επικρατείας ή στα διοικητικά εφετεία δεν προκαλείται από τη δικαστική αμφισβήτηση κάθε πράξης διοικητικής αρχής η οποία έχει τα χαρακτηριστικά μονομερούς πράξης που παράγει έννομα αποτελέσματα αλλά μόνο από τη δικαστική αμφισβήτηση των εκτελεστών εκείνων πράξεων των διοικητικών αρχών (πρβλ. και άρθρο 45 παρ. 1 π.δ. 18/1989) που εκδίδονται κατά την ενάσκηση δημοσίας εξουσίας για την ικανοποίηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος ή εκείνων που εκδίδονται στο πλαίσιο διαγραφόμενης από το νόμο ειδικής διοικητικής διαδικασίας». Επίσης ότι: «Οι λοιπές πράξεις της διοικήσεως που είναι αμέτοχες του λειτουργικού αυτού στοιχείου και κινούνται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου, έχουν δηλαδή ως υπόβαθρο έννομη σχέση ιδιωτικού δικαίου, όπως σύμβαση εργασίας ιδιωτικού δικαίου ή σύμβαση έργου, εξαιρούνται από την έννοια της διοικητικής διαφοράς, έστω και αν αυτές σχετίζονται προς τη λειτουργία δημόσιας υπηρεσίας, είναι δε ιδιωτικές διαφορές που ανήκουν στη γενική, σύμφωνα με το άρθρο 94 παρ. 2 του Συντάγματος, δικαιοδοσία που έχουν τα πολιτικά δικαστήρια στις περιπτώσεις προσβολής ιδιωτικών δικαιωμάτων (Α.Ε.Δ. 12/1992, 85/1991, Α.Π. 854/2009). Ειδικότερα ως διαφορές ιδιωτικού δικαίου νοούνται οι αναγόμενες σε δικαιώματα και γενικότερα σχέσεις ιδιωτικού 6

δικαίου, έστω και αν γενεσιουργός λόγος αυτών είναι εκτελεστές πράξεις των διοικητικών αρχών. Δηλαδή κρίσιμη από την άποψη της δικαιοδοσίας είναι η φύση του δικαιώματος και γενικότερα της έννομης σχέσης που αποτελεί το αντικείμενο της διαφοράς και όχι της πράξεως από την οποία απορρέει το δικαίωμα αυτό ή η σχέση. Επομένως η διαφορά που προκαλείται στο πλαίσιο λύσεως σύμβασης εξαρτημένης εργασίας ιδιωτικού δικαίου και αίτησης επαναπρόσληψης υπαλλήλου Δημοσίου ή οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου, ουσιαστικώς κατατείνει στην ικανοποίηση του δικαιώματος αποκατάστασης της σχέσεως εξαρτημένης εργασίας αορίστου χρόνου και συνεπώς έχει το χαρακτήρα ιδιωτικής διαφοράς, η φύση της οποίας δεν μεταβάλλεται από το γεγονός ότι η εξέταση της αιτήσεως απολυθέντος έχει ανατεθεί από το νόμο σε διοικητικό όργανο. Ως εκ τούτου τα πολιτικά δικαστήρια έχουν δικαιοδοσία να δικάσουν τη διαφορά αυτή (Α.Π. 1257/2000)». Υποπερίπτωση 2 η : Διαφορές που ανακύπτουν από τη θέση σε αργία και την επιβολή πειθαρχικών ποινών Το σχετικό ζήτημα έχει διευθετηθεί νομοθετικά με το ά. τέταρτο του Ν. 4057/2012 (που αφορά το πειθαρχικό δίκαιο των δημοσίων υπαλλήλων), στο οποίο ορίζονται τα εξής: «Οι διατάξεις του παρόντος νόμου, που αναφέρονται σε θέματα αργιών, καθώς και εκείνες με τις οποίες προβλέπονται πειθαρχικά παραπτώματα και πειθαρχικές ποινές, εφαρμόζονται αναλόγως για το προσωπικό του Δημοσίου και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου που κατέχει οργανικές θέσεις. Σε περίπτωση που επιβληθεί στον υπάλληλο αμετάκλητα η πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσης η καταγγελία της σύμβασης εργασίας του είναι υποχρεωτική». Έτσι η ΣτΕ 1021/2018 δέχτηκε ότι στο προσωπικό του δημοσίου με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου «επιβάλλονται πλέον οι οριζόμενες στο άρθρο 109 παρ. 1 του Υπαλληλικού Κώδικα πειθαρχικές ποινές, οι οποίες θίγουν την υπηρεσιακή του κατάσταση και δεν διαφέρουν ως προς την εκτελεστότητά τους από τις αντίστοιχες πειθαρχικές ποινές που επιβάλλονται, δυνάμει των αυτών διατάξεων, στους μονίμους υπαλλήλους, εφόσον αποβλέπουν στον ίδιο σκοπό δημοσίου συμφέροντος, ήτοι στην άσκηση κρατικής πειθαρχικής εξουσίας και εκδίδονται, κατόπιν ειδικής διοικητικής διαδικασίας, από τα ίδια πειθαρχικά συμβούλια, τα οποία έχουν αποφασιστική αρμοδιότητα, συγκροτούνται με πράξη του αρμοδίου Υπουργού και στα οποία συμμετέχουν πρόσωπα που διαθέτουν ειδικές γνώσεις και εμπειρία (δικαστικοί λειτουργοί και μέλη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους) και παρέχουν εχέγγυα ορθής διεξαγωγής της διαδικασίας και επαρκούς αντιμετώπισης των υποθέσεων (βλ. εισηγητική έκθεση). Η δε απόφαση του πειθαρχικού συμβουλίου, με την οποία επιβάλλεται πειθαρχική ποινή σε υπάλληλο που ανήκει στο προσωπικό αυτό, είναι εκτελεστή διοικητική πράξη, η οποία υπόκειται σε αυτοτελή και ευθεία δικαστική προσβολή (σε στάδιο πριν την καταγγελία της σύμβασης εργασίας) και η διαφορά που αναφύεται από την έκδοση της πράξης αυτής είναι διοικητική». Υποπερίπτωση 3 η : Μισθολογικές διαφορές Με αφετηρία τις διατάξεις του ά. 1 2 στοιχ. θ του Ν. 702/1977 (οι οποίες, επίσης, συνιστούν κανόνες κατανομής αρμοδιότητας), που ορίζουν ότι αποτελούν διοικητικές διαφορές ουσίας εκείνες οι διαφορές που αφορούν τις κάθε είδους αποδοχές (δεδουλεμένες ή μη) του προσωπικού γενικώς του δημοσίου, των ΟΤΑ και των ΝΠΔΔ, οι οποίες ρυθμίζονται από διατάξεις κανονιστικού περιεχομένου, η νομολογία παγίως κρίνει ότι η εκδίκαση αγωγής που αφορά τις κάθε είδους αποδοχές του προσωπικού με σχέση εργασίας δημοσίου δικαίου του δημοσίου, των Ο.ΤΑ. και των ΝΠΔΔ ανήκει στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων και συγκεκριμένα στην αρμοδιότητα του διοικητικού πρωτοδικείου, ενώ, αν οι αξιώσεις αποδοχών ερείδονται σε σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, η διαφορά υπάγεται στα πολιτικά δικαστήρια (βλ. ΣτΕ 872/2015 και ΔΠρΑθ 2855/2018). Περιπτωσιολογία Η ΣτΕ 872/2015 εκλήθη να κρίνει υπόθεση υπαλλήλου που υπηρετούσε στη Διεύθυνση Εγγείων Βελτιώσεων της Νομαρχίας Θεσπρωτίας με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, ο οποίος αξίωνε αποζημίωση εξαιτίας της παράλειψης της διοίκησης να προσδώσει νόμιμη υπόσταση στην πράξη μετατροπής της αρχικής σύμβασής του σε αορίστου χρόνου, με αποτέλεσμα να στερηθεί, επιδόματα και τις μηνιαίες αποδοχές δεκατεσσάρων μηνών. Το ΣτΕ με αναφορά σε προηγηθείσες αποφάσεις του ΑΕΔ επανέλαβε την πάγια νομολογία, κατά την οποία οι διαφορές οι σχετικές με αποδοχές μισθωτών, που συνδέονται με το Δημόσιο, τους Ο.Τ.Α. και τα λοιπά Ν.Π.Δ.Δ. με σύμβαση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, δεν υπάγονται στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων αλλά στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων, διευκρινίζοντας ότι αυτό ισχύει ακόμα και όταν επιδιώκεται αποζημίωση για παρανομία των οργάνων των ανωτέρω νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, εφόσον, βέβαια, η παράνομη ενέργεια ή παράλειψη, στην οποία ερείδεται η αξίωση αποζημίωσης, συντελέστηκε μέσα στα πλαίσια ή έχει ως υπόβαθρο σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου. Έτσι κατέληξε στην κρίση 7

ότι: «η διαφορά που δημιουργήθηκε με την επίδικη αγωγή του αναιρεσιβλήτου υπάγεται στη δικαιοδοσία των πολιτικών και όχι των διοικητικών δικαστηρίων. Και τούτο διότι με την αγωγή του αυτή ο αναιρεσίβλητος επιδίωξε να του καταβληθεί ισόποση προς αποδοχές αποζημίωση για παράνομη συμπεριφορά δημοσίων οργάνων, η οποία δεν συνδέεται με σχέση δημοσίου δικαίου, αλλά έχει ως υπόβαθρο τη σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, που συνέδεε τον αναιρεσίβλητο με το αναιρεσείον Δημόσιο (τότε Νομαρχία) κατά το χρόνο της απομάκρυνσής του από την υπηρεσία». Την ίδια νομολογιακή στάση τηρεί και ο Άρειος Πάγος, ο οποίος σε σειρά πρόσφατων αποφάσεων (βλ. ΑΠ 533/2018, 1366/2018) και με αναφορά στην ΑΕΔ 3/2004 νομολόγησε ότι συνιστούν ιδιωτικού χαρακτήρα διαφορές, εκείνες που αναφύονται κατά την εφαρμογή των σχετικών διατάξεων με την κατάταξη, του με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου προσωπικό του δημοσίου, σε συγκεκριμένο μισθολογικό κλιμάκιο οργανικής θέσης. Το ίδιο ισχύει κατά την ΑΠ 1627/2017, δηλαδή θεμελιώνεται δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων, ακόμη και όταν επιδιώκεται αποζημίωση για παρανομία των οργάνων του δημοσίου, εφόσον η επικαλουμένη ως παράνομη ενέργεια συντελέσθηκε μέσα στο πλαίσιο ή έχει ως υπόβαθρο σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου ή σύμβαση έργου. Περίπτωση 4 η : Διαφορές από διοικητικές συμβάσεις Κατά πάγια νομολογία διοικητική θεωρείται μία σύμβαση, εφόσον πληρούνται σωρευτικώς οι εξής προϋποθέσεις: α) Ένα από τα συμβαλλόμενα μέρη είναι το δημόσιο ή ΝΠΔΔ. Εάν δεν συμβάλλεται το δημόσιο ή ΝΠΔΔ, αλλά ΝΠΙΔ, έστω και εάν το τελευταίο ανήκει στο δημόσιο ή είναι δημόσια επιχείρηση που λειτουργεί κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας ή προβλέπεται από τον νόμο η εφαρμογή της νομοθεσίας για τα δημόσια έργα, τότε η σύμβαση είναι ιδιωτική, όπως έχει κρίνει η ΑΕΔ 4/2017 (: Η απόφαση αυτή αφορούσε σύμβαση που είχε καταρτιστεί με συμβαλλόμενη την Δημοσία Επιχείρηση Πολεοδομίας και Στεγάσεως, που αποτελεί ΝΠΙΔ και συγκεκριμένα δημόσια επιχείρηση, που ανήκει εξ ολοκλήρου στο ελληνικό δημόσιο). β) Με την σύναψη της σύμβασης επιδιώκεται η εξυπηρέτηση σκοπού, τον οποίο ο νόμος έχει αναγάγει σε σκοπό δημοσίου συμφέροντος. γ) Ο συμβατικός δεσμός διέπεται από εξαιρετικές ρήτρες, δηλαδή όρους αποκλίνοντες από το κοινό δίκαιο, οι οποίοι εξασφαλίζουν στο Δημόσιο ή το νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου υπερέχουσα έναντι του αντισυμβαλλομένου θέση, η οποία δεν προσιδιάζει σε συμβαλλόμενο σε σύμβαση συναπτόμενη σύμφωνα με τις διατάξεις του ιδιωτικού δικαίου, ιδίως δε παρέχεται η δυνατότητα, με βάση τη σχετική νομοθεσία ή και με τους όρους της ίδιας της σύμβασης αυτοτελώς, προς το συμβαλλόμενο Δημόσιο ή Ν.Π.Δ.Δ. να επεμβαίνει μονομερώς στη σύμβαση και να επιβάλλει κυρώσεις στον αντισυμβαλλόμενό του (βλ. ΣτΕ 1035/2018). Εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές, θεμελιώνεται δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων και συγκεκριμένα αρμοδιότητα των διοικητικών εφετείων, τα οποία δικάζουν τις προκύπτουσες διαφορές ως διαφορές ουσίας. Συμβάσεις που δεν συγκεντρώνουν σωρευτικά τα γνωρίσματα αυτά, είναι ιδιωτικές και οι προκύπτουσες διαφορές υπάγονται στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων. Μία τέτοια περίπτωση απασχόλησε την ΕφΠατρ 125/2019, η οποία εκλήθη να κρίνει κατά πόσον υπάγεται στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων διαφορά που προέκυψε ανάμεσα στον ΕΛΚΕ-ΑΠΘ και σε έναν Δήμο, μεταξύ των οποίων καταρτίστηκε προγραμματική σύμβαση για την εκπόνηση ερευνητικού έργου με τίτλο «Μελέτη σχεδίου δασοπροστασίας της περιοχής Nature...», δυνάμει της οποίας ο ΕΛΚΕ-ΑΠΘ ανέλαβε την υποχρέωση να εκπονήσει σχέδιο για την πρόληψη κινδύνου πυρκαγιάς στην υπό μελέτη περιοχή, καθώς και για τους τρόπους αντιμετώπισης σε περίπτωση εκδήλωσής της. Επρόκειτο συγκεκριμένα για αγωγή αδικαιολόγητου πλουτισμού, που ο ΕΛΚΕ-ΑΠΘ άσκησε κατά του Δήμου, λόγω μη καταβολής του συμφωνηθέντος ανταλλάγματος για την εκπόνηση της ως άνω μελέτης. Το δικαστήριο επαναλαμβάνοντας την πάγια νομολογία, επεσήμανε ότι διαφορές από αδικαιολόγητο πλουτισμό του δημοσίου ή ΝΠΔΔ υπάγονται στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων, όταν δεν υφίσταται σχέση δημοσίου δικαίου, συνδέουσα το δημόσιο ή το ΝΠΔΔ με κάποιο πρόσωπο, από την οποία (σχέση) ή με αφορμή τη λειτουργία της οποίας, δημιουργείται ο πλουτισμός του δημοσίου ή του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου. Έτσι κατέληξε στην κρίση ότι η εν λόγω αγωγή παραδεκτώς εισήχθη ενώπιον 8

του, καθώς η διαφορά προέκυπτε από σύμβαση ιδιωτικού δικαίου, διότι δεν συνέτρεχαν τα στοιχεία που απαιτεί ο νόμος σωρευτικά ώστε να χαρακτηριστεί μία σύμβαση ως διοικητική, αφού δεν συνέτρεχε η προϋπόθεση της συνδρομής κανονιστικού καθεστώτος που να περιάγει τον δήμο σε υπερέχουσα θέση έναντι του αντισυμβαλλομένου του. Περίπτωση 5 η : Διαφορές στο πλαίσιο του αθλητισμού Τα αθλητικά σωματεία κινούνται στον χώρο του ιδιωτικού δικαίου και συμμετέχουν στα πρωταθλήματα βάσει συμβάσεων που καταρτίζουν με τις διοργανώτριες ομοσπονδίες. Το κρίσιμο στοιχείο συνίσταται στο γεγονός ότι οι διατάξεις της αθλητικής νομοθεσίας για τη διεξαγωγή του πρωταθλήματος αποκτούν την ιδιότητα συμβατικών όρων. Ένα σχετικό παράδειγμα προσφέρει η ΣτΕ 1853/1998, το σκεπτικό της οποίας αξίζει να παρακολουθήσουμε: «οι βασικοί κανόνες της διεξαγωγής του πρωταθλήματος κολύμβησης, μεταξύ των οποίων και εκείνοι που εφαρμόζονται στην υπό κρίση περίπτωση, έχουν τεθεί από το νόμο και τις κανονιστικές υπουργικές αποφάσεις για δημόσιο σκοπό. Αλλά από τον τρόπο που διεξάγεται το Πρωτάθλημα αυτό προκύπτει επίσης ότι η, βάσει των κανόνων αυτών, συμμετοχή στη διεξαγωγή του γίνεται με τη νομική μορφή της καταρτίσεως συμβάσεως προσχωρήσεως, μεταξύ της διοργανώτριας ομοσπονδίας και του συμμετέχοντος στο πρωτάθλημα σωματείου, δια της υποβολής της σχετικής δηλώσεως συμμετοχής. Μετά τη δήλωση συμμετοχής του αθλητικού Σωματείου στο Πρωτάθλημα, όλες οι διατάξεις της αθλητικής νομοθεσίας που διέπουν τη διεξαγωγή του Πρωταθλήματος κολύμβησης και ρυθμίζουν τον τρόπο επίλυσης των σχετικών διαφορών γίνονται περιεχόμενο της συμβάσεως και, ανεξάρτητα από το δημόσιο σκοπό τους, εφαρμόζονται από τα συμβληθέντα μέρη ως συμβατικοί όροι. Επομένως, αμφισβητήσεις που ανακύπτουν από την εφαρμογή των κανόνων διεξαγωγής του Πρωταθλήματος κολύμβησης είναι διαφορές από την εκτέλεση συμβατικών όρων που ανήκουν στο δικαστή της συμβάσεως, ο οποίος είναι εν προκειμένω ο πολιτικός δικαστής. Ειδικότερα, δε, η εκδίκαση από το Α.Σ.Ε.Α.Δ. προσφυγών αθλητικών σωματείων κατά αποφάσεων της Ε.Κ.Ο.Φ., σχετιζομένων με την τυπική και ουσιαστική νομιμότητα της διεξαγωγής του Πρωταθλήματος Κολύμβησης, κινούνται στα πλαίσια των συμβατικών σχέσεων και αφορούν την εκτέλεση συμβατικών όρων». Στη νομολογία αυτή έχει ασκηθεί κριτική από τη θεωρία, η οποία υπογραμμίζει ότι η θέση αυτή δεν εκτιμά επαρκώς το ενδιαφέρον που επιδεικνύει το Σύνταγμα για τον αθλητισμό, όταν αναθέτει την εποπτεία του στο κράτος, σύμφωνα με το ά. 16 9 Συντ. Βλ. αναλυτικότερα για τον προβληματισμό αυτό Β. Σκουρή, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο Ι, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 1996, σελ. 182-184. 9