ΑΡΙΣΤΟΤΕΛΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ ΣΧΟΛΗ ΝΟΜΙΚΩΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΚΛΑΔΟΣ ΔΙΕΘΝΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ - Β ΕΤΟΣ ΜΑΘΗΜΑ: Δίκαιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων & της Ευρωπαϊκής Ένωσης ΕΞΕΤΑΣΤΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ: Ε. Σαχπεκίδου Κ. Χατζηκωνσταντίνου ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ ΤΟΥΡΙΣΜΟΣ ΚΑΙ ΚΟΙΝΟΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ: Η ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΤΟΥ ΤΟΥΡΙΣΤΑ ΩΣ ΚΑΤΑΝΑΛΩΤΗ Ιούνιος 2006 Αρετή Σισμανίδου
ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 3 1.1. Παρουσίαση της μελέτης 3 1.2. Τουρισμός και Ευρωπαϊκή Ένωση 5 1.2.1. Οι αναφορές της ΣΕΚ στον τουρισμό Νομικές βάσεις κοινοτικής δράσης 5 1.2.2. Παροχή και αποδοχή τουριστικών υπηρεσιών Ερμηνεία ΔΕΚ 9 1.3. Η κοινοτική προστασία του καταναλωτή 14 2. ΟΡΓΑΝΩΜΕΝΑ ΤΑΞΙΔΙΑ 15 2.1. Γενικά 15 2.2. Περιεχόμενο της Οδηγίας 90/314 16 2.2.1. Έννοια του οργανωμένου ταξιδίου Πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας 16 2.2.2. Διαφημιστικά φυλλάδια και σύμβαση Υποχρεώσεις του διοργανωτή 17 2.2.3. Ζητήματα που μπορεί να ανακύψουν μετά τη σύναψη της σύμβασης 18 2.2.3.1. Εκχώρηση του οργανωμένου ταξιδίου 18 2.2.3.2. Μονομερής τροποποίηση των όρων της σύμβασης Ματαίωση του οργανωμένου ταξιδίου 19 2.2.3.3. Αδυναμία εκτέλεσης ή πλημμελής εκτέλεση της σύμβασης 20 2.2.3.4. Ευθύνη του διοργανωτή ή/και του πωλητή Δυνατότητες περιορισμού της ευθύνης 20 2.2.3.5. Ύπαρξη επαρκών εγγυήσεων Νομολογιακή επεξεργασία τους από το ΔΕΚ 22 2.3. Η απόφαση Leitner και η σημασία της 24 2.4. Αεροπορικά Ταξίδια 27 2.5. Συνολική αποτίμηση της Οδηγίας για τα οργανωμένα ταξίδια 30 3. ΧΡΟΝΟΜΕΡΙΣΤΙΚΗ ΜΙΣΘΩΣΗ 31 3.1. Γενικά 31 3.2. Περιεχόμενο της Οδηγίας 94/47 32 3.2.1. Πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας 32 3.2.2. Δικαίωμα πληροφόρησης του καταναλωτή 33 3.2.3. Δικαίωμα υπαναχώρησης και καταγγελίας του καταναλωτή 34 3.2.4. Απαγόρευση των προκαταβολών και άλλες διατάξεις 35 3.2.5. Η ιδιωτικού διεθνούς δικαίου διάταξη του άρθρου 9 της Οδηγίας 36 3.3. Εφαρμογή της Οδηγίας από τα κράτη μέλη Έκθεση της Επιτροπής 36 3.4. Συμβάσεις εκτός εμπορικού καταστήματος και time-sharing Η υπόθεση Travel Vac SL κατά Antelm 37 Sanchis 3.5. Ζητήματα διεθνούς δικονομικού δικαίου 39 3.6. Συμπεράσματα 43 4. ΚΑΤΑΧΡΗΣΤΙΚΕΣ ΡΗΤΡΕΣ ΣΤΙΣ ΚΑΤΑΝΑΛΩΤΙΚΕΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΟΥ ΤΟΥΡΙΣΜΟΥ 45 5. ΕΠΙΛΟΓΟΣ 49 ΑΡΘΡΟΓΡΑΦΙΑ-ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ 53 ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ 56 2
1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1.1. Παρουσίαση της μελέτης Ο τουρισμός, φαινόμενο με πρόδηλη σημασία για την οικονομία των κρατών, και με εκτεταμένες επιπτώσεις τόσο στον κοινωνικό όσο και στον πολιτιστικό τομέα, οφείλει την ονομασία του στις λέξεις tour και tourism (γύρος-περιήγηση), το περιεχόμενο των οποίων είναι διττό. Περιλαμβάνει την έννοια των μετακινήσεων για λόγους αναψυχής, αλλά και την οργανωμένη προσπάθεια μιας χώρας να προσελκύσει ταξιδιώτες απ όλο τον κόσμο. 1 Σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, 2 «τουρισμός είναι το σύνολο των σχέσεων και των φαινομένων που συνδέονται με τα ταξίδια και τη διαμονή των προσώπων για τα οποία ο τόπος αυτός δεν είναι ο τόπος ούτε της κατοικίας τους αλλά ούτε και της μόνιμης εργασίας τους». Ο τουρισμός προσλαμβάνει διάφορες μορφές, οι οποίες αναπτύχθηκαν σταδιακά, συνεχίζουν να αναπτύσσονται και αναζητούν ολοένα νεότερα είδη. 3 Σκοπό της παρούσας μελέτης αποτελεί η προσέγγιση της προστασίας του τουρίστα ως καταναλωτή του τουριστικού τομέα σε κοινοτικό επίπεδο. Η προστασία του τουρίστα ως καταναλωτή τουριστικών προϊόντων υπάγεται στο ευρύτερο πλαίσιο προστασίας που προβλέπει το κοινοτικό δίκαιο για τον καταναλωτή. Ο παρέχων το τουριστικό προϊόν επαγγελματίας συνήθως εκμεταλλεύεται την οικονομική ανισότητα, η οποία προκύπτει από τη γνώση της αγοράς, την υιοθέτηση και χρήση τεχνικών μάρκετινγκ και πώλησης, καθώς επίσης και συμβατικών όρων, που μπορούν αδίκως να περιαγάγουν τον τουρίστα καταναλωτή, συνήθως ιδιώτη, 4 σε μειονεκτική θέση. Αντιπροσωπευτικά παραδείγματα αποτελούν οι συμβάσεις οργανωμένων ταξιδίων, διακοπών και περιηγήσεων, οι συμβάσεις αεροπορικών ταξιδίων, καθώς επίσης και οι συμβάσεις χρονομεριστικής μίσθωσης. Σημαντικότατο τμήμα της δραστηριότητας των τουριστικών γραφείων, κυρίως των διοργανωτών ταξιδίων tour operators στην τουριστική ορολογία συνιστούν τα οργανωμένα ταξίδια. Πρόκειται για το συνηθέστερο τρόπο μετακίνησης της μεγάλης πλειοψηφίας των τουριστών, οι οποίοι έτσι καθίστανται ιδιαίτερα ευάλωτοι απέναντι στο διοργανωτή, αλλά και στους επαγγελματίες με τους οποίους ο τελευταίος συνεργάζεται για την παροχή ενός οργανωμένου ταξιδίου. Μέρος των οργανωμένων ταξιδίων δύνανται 1 ΕΥΘΥΜΙΑΤΟΥ-ΠΟΥΛΑΚΟΥ Α., Τουριστικό δίκαιο (γ έκδοση), Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα - Κομοτηνή 2005, σ. 9. 2 Ό.π. υποσημ. 1. 3 Για μια διεξοδικότερη ανάλυση του θεσμού, βλ. ενδεικτικά ΕΥΘΥΜΙΑΤΟΥ-ΠΟΥΛΑΚΟΥ Α., 2005, ΛΟΓΟΘΕΤΗ Μ., Δίκαιο της τουριστικής βιομηχανίας, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα - Θεσσαλονίκη 2001 και ΨΥΧΟΜΑΝΗ ΣΠ., Τουριστικό δίκαιο, Ερμηνευτικά και νομοθετικά ζητήματα και προτάσεις, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα - Θεσσαλονίκη 2003. 4 Στην Οδηγία για τα οργανωμένα ταξίδια, σε αντίθεση με τις άλλες δύο οδηγίες που εξετάζονται στην παρούσα μελέτη, δεν αποκλείεται από τον ορισμό του καταναλωτή, το πρόσωπο που ενεργεί στα πλαίσια της επαγγελματικής του δραστηριότητας. 3
να αποτελέσουν και τα αεροπορικά ταξίδια. Μολονότι, οι αερομεταφορές εντάσσονται σε ξεχωριστή πολιτική της Κοινότητας, αυτή των μεταφορών, η σχέση τους με τον τουρισμό και τα οργανωμένα ταξίδια, αλλά και μεμονωμένα με τον επιβάτη ως καταναλωτή, αποτελούν σημαντικό τμήμα της προστασίας του καταναλωτή, που στο συγκεκριμένο αυτό τομέα χαρακτηρίζεται ως ιδιαίτερα ανεπαρκής. Εναλλακτική μορφή τουρισμού με μεγάλη απήχηση διεθνώς είναι το time-sharing ή timeshare, ονομασίες που έχουν επικρατήσει για το χαρακτηρισμό της. Η σύμβαση χρονομεριστικής μίσθωσης ή σύμβαση χρονομερισμού, όπως αποκαλείται στο ελληνικό δίκαιο, ουσιαστικά εισήχθη για να ικανοποιήσει τις επιθυμίες αυτών που δεν ελκύονται από την ιδέα των παραδοσιακών διακοπών. 5 Και στα πλαίσια αυτού του θεσμού, ο χρονομεριδιούχος καταναλωτής καλείται να αντιμετωπίσει τις αιφνιδιαστικές και αδιαφανείς μεθόδους συναλλακτικής προσέγγισης που χρησιμοποιούνται συστηματικά από τις εταιρίες time-sharing, με αβέβαια κάθε φορά αποτελέσματα. Η παρούσα μελέτη χωρίζεται λοιπόν σε τρία μέρη. Το πρώτο μέρος αναφέρεται στα οργανωμένα ταξίδια, στο περιεχόμενο της Οδηγίας 90/314, στο πεδίο εφαρμογής της και στα προβλήματα που ακολουθούν τη σύναψη της σύμβασης, με παράλληλη ερμηνεία αυτών από το ΔΕΚ. Ιδιαίτερη μνεία γίνεται επίσης στην απόφαση Leitner, απόφαση σταθμό για την εξέλιξη του ευρωπαϊκού δικαίου των συμβάσεων. Στο τέλος του πρώτου μέρους, λαμβάνει χώρα μια σύντομη αναφορά στα αεροπορικά ταξίδια, με γνώμονα τα πολυάριθμα προβλήματα που παρατηρούνται στον τομέα αυτό, και τα κοινοτικά μέτρα προστασίας που έχει λάβει η Κοινότητα για την επίλυσή τους. Στο δεύτερο μέρος, το ενδιαφέρον εστιάζεται στο θεσμό της χρονομεριστικής μίσθωσης, στις σημαντικές διατάξεις της Οδηγίας 94/47, κυρίως στα δικαιώματα του καταναλωτή, και στον τρόπο μεταφοράς της στο εσωτερικό δίκαιο των κρατών μελών. Ακολουθούν σκέψεις και προβληματισμοί σχετικά με την Οδηγία 85/577 για τις συμβάσεις που συνάπτονται εκτός εμπορικού καταστήματος, και την εφαρμογή της στο θεσμό του χρονομερισμού, με αφορμή την υπόθεση Travel Vac SL κατά Antelm Sanchis, και μια ανάλυση ζητημάτων διεθνούς δικονομικού δικαίου με αναφορά στη Σύμβαση Βρυξελλών και Λουγκάνο, και στον Κανονισμό 44/2001, που υποκατέστησε τη Σύμβαση Βρυξελλών. Στο τρίτο και τελευταίο μέρος, εξετάζεται η Οδηγία 93/13 για τις καταχρηστικές ρήτρες στις καταναλωτικές συμβάσεις, ειδικότερα όσον αφορά στις συμβάσεις οργανωμένων ταξιδίων, συμπεριλαμβανομένων και των αεροπορικών, και τις συμβάσεις 5 Πρωτοεφαρμόσθηκε στις Η.Π.Α. από τις εταιρίες ηλεκτρονικών υπολογιστών, οι οποίες διέθεταν στο κοινό τη χρήση των υπολογιστών τους για ορισμένα επαναλαμβανόμενα χρονικά διαστήματα. Η λεπτομερειακή νομοθετική ρύθμιση αφορά το θεσμό του timeshare, όπως εμφανίζεται στον τομέα του τουρισμού. Βλ. ΕΥΘΥΜΙΑΤΟΥ-ΠΟΥΛΑΚΟΥ Α., Το time-sharing στον τουρισμό, Σύμβαση χρονομεριστικής μίσθωσης, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα - Κομοτηνή 2003, σ. 26. 4
χρονομερισμού. Η μελέτη ολοκληρώνεται με τη διατύπωση ορισμένων τελικών συμπερασματικών παρατηρήσεων, και κυρίως με τη διερεύνηση ενός ειδικότερου ζητήματος που αφορά στην προστασία των καταναλωτών. Για την ευχερέστερη ωστόσο κατανόηση του προστατευτικού πλαισίου που παρέχει η Ευρωπαϊκή Ένωση στον τουρίστα ως καταναλωτή, απαραίτητη κρίνεται μια προηγούμενη θεώρηση της θέσης του τουρισμού στη Συνθήκη, μια σύντομη ανάλυση των νομικών βάσεων κοινοτικής δράσης στο συγκεκριμένο τομέα, και μια προσέγγιση σημαντικών υποθέσεων αναφορικά με την ελεύθερη παροχή και αποδοχή υπηρεσιών που απασχόλησαν το ΔΕΚ. Κι αυτό γιατί αρχικά, όπως θα δούμε και στη συνέχεια, η προστασία του καταναλωτή, ως αποδέκτη υπηρεσιών, συνδέθηκε άμεσα με την έννοια της κοινής, και αργότερα εσωτερικής αγοράς, 6 και εισήχθη χάρη σ αυτήν. 1.2. Τουρισμός και Ευρωπαϊκή Ένωση 1.2.1. Οι αναφορές της ΣΕΚ στον τουρισμό Νομικές βάσεις κοινοτικής δράσης Οι άμεσες αναφορές της Συνθήκης στον τουρισμό είναι ελάχιστες. Η Συνθήκη δεν παρέχει καμιά ρητή αρμοδιότητα στην Κοινότητα στον τομέα του τουρισμού, ούτε αποτελεί ο τουρισμός αντικείμενο οποιασδήποτε κοινής ή άλλου είδους πολιτικής. Μόνο στο άρθρο 3 Ι υ ΣΕΚ γίνεται μια μικρή αναφορά αυτού, η οποία αναμφίβολα δεν παρέχει δυνατότητα για κάποια σημαντική κοινοτική δράση. 7 Η Κοινότητα μπορεί να αναλάβει άμεση δράση μόνο δυνάμει του άρθρου 308 ΣΕΚ, 8 το οποίο απονέμει την εξουσία στο Συμβούλιο, κατόπιν πρότασης της Επιτροπής, και έπειτα από διαβουλεύσεις με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, να θεσπίζει διατάξεις όταν δεν προβλέπονται από τη Συνθήκη οι απαιτούμενες εξουσίες, και μόνο εφόσον «η ενέργεια της Κοινότητας θεωρείται αναγκαία για την πραγματοποίηση ενός από τους στόχους της» στο πλαίσιο της κοινής 6 Ο όρος «εσωτερική αγορά» θεσμοθετήθηκε με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (ΕΕΠ), που τέθηκε σε ισχύ την 1 η Ιουλίου 1987 και συνδέεται με την ολοκλήρωση της κοινής αγοράς. «Περιλαμβάνει ένα χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα, μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων» (άρθρο 14 ΙΙ ΣΕΚ). Βλ. ΣΤΑΓΚΟ Π./ ΣΑΧΠΕΚΙΔΟΥ Ε., Δίκαιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα - Θεσσαλονίκη 2000, σ. 14-16. 7 H σύντομη αυτή αναφορά του τουρισμού στο παραπάνω άρθρο εκφράζει την επιθυμία επέκτασης των κοινοτικών δραστηριοτήτων, έτσι ώστε να συμπεριλάβουν και τον τομέα αυτό για την εκπλήρωση των στόχων του άρθρου 2 ΣΕΚ.. Βλ. Πράσινη Βίβλο της Επιτροπής για το ρόλο της Ένωσης στον τομέα του τουρισμού, COM (95) 97 τελικό, 4.4.95, σ. 24. Οι αντικειμενικοί στόχοι του άρθρου 2 ΣΕΚ αποτελούν τις απώτερες επιδιώξεις της Κοινότητας, έχουν οικονομική και κοινωνική φύση, και δεν αναφέρονται σε ειδικά θέματα, όπως ο τουρισμός, γεγονός που αναμφισβήτητα δυσχεραίνει τον προσδιορισμό των ενεργειών που μπορούν να πραγματοποιηθούν σ αυτό το πλαίσιο. 8 Η διάκριση των εννοιών της κοινοτικής αρμοδιότητας και της εξουσίας προς δράση σε ορισμένο τομέα, όσο λεπτή κι αν είναι, συμβάλλει στην κατανόηση της εφαρμογής της Συνθήκης. Κι αυτό γιατί η εξουσία προς δράση συνδέεται επίσης με την επιλογή της απαιτούμενης διαδικασίας θέσπισης του μέτρου, δηλαδή της ομοφωνίας ή της ειδικής πλειοψηφίας. Στον τομέα του τουρισμού δε, και όχι μόνο, λειτουργεί ως εξής: Όπως προαναφέρθηκε, το άρθρο 3 Ι υ ΣΕΚ επιτρέπει άμεση κοινοτική δράση στον τομέα του τουρισμού, μόνο αν αυτή αποσκοπεί στην εκπλήρωση των ευρύτερων σκοπών του άρθρου 2 ΣΕΚ. Παρόλα αυτά, το άρθρο 3 Ι υ ΣΕΚ δεν παρέχει κάποια εξουσία για υλοποίηση της δράσης την οποία προβλέπει. 5
αγοράς. 9 Στην πράξη το άρθρο αυτό δε συνιστά την ιδανικότερη νομική βάση για δράση της Κοινότητας, διότι απαιτεί ομοφωνία η οποία είναι δύσκολο να επιτευχθεί. 10 Αντιθέτως, η εξουσία ανάληψης κοινοτικής δράσης με πρόταση που εμμέσως, αλλά ουσιωδώς, επηρεάζει τον τουρισμό, παρέχει μεγαλύτερη ευελιξία λόγω της ειδικής πλειοψηφίας την οποία προβλέπει η Συνθήκη στο άρθρο 95 ΣΕΚ. Δυνάμει του άρθρου 95 ΣΕΚ, το Συμβούλιο εκδίδει μέτρα (άρθρο 251 ΣΕΚ - διαδικασία συναπόφασης 11 ) που στοχεύουν «στην εγκαθίδρυση και λειτουργία της εσωτερικής αγοράς», επενεργούν όμως και στον τουρισμό. Αρκετές οδηγίες που σχετίζονται με τον τουρισμό, και οι οποίες αναλύονται σε επόμενο κεφάλαιο, 12 έχουν ως νομική τους βάση το παραπάνω άρθρο. Οι έμμεσες αναφορές της Συνθήκης στον τουρισμό, δηλαδή αυτές που σχετίζονται με τις διάφορες πτυχές της οικονομικής δραστηριότητας, ουσιαστικά προδιαγράφουν το ρόλο του στα πλαίσια της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Ο τουρισμός δεν αποτελεί μια δραστηριότητα ανεξάρτητη από τις άλλες. Εντάσσεται στο ευρύτερο όραμα της Κοινότητας (εσωτερική αγορά, συνοχή, επικουρικότητα και αναλογικότητα, απαγόρευση των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας), επωφελείται των προαπαιτούμενων οικονομικών και κοινωνικών παραγόντων (εργαζομένων, προσώπων, κεφαλαίου, υπηρεσιών, συμπεριλαμβανομένων και των μεταφορών), και χρησιμοποιεί σημαντικά δημόσια αγαθά (πολιτισμό, περιβάλλον) με ποικίλους τρόπους. Οι δράσεις στον τομέα του τουρισμού, που περιλαμβάνονται στο άρθρο 3 Ι υ ΣΕΚ δεν εμπίπτουν, όπως είδαμε, στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας. Η αρμοδιότητα της Κοινότητας στο χώρο αυτό είναι συντρέχουσα, τη μοιράζεται δηλαδή με τα κράτη μέλη. Για να ληφθούν μέτρα σε κοινοτικό επίπεδο, αυτά πρέπει να είναι σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας. 13 Στην πράξη αυτό συνιστά σημαντικό εμπόδιο στη μεγαλύτερη και αμεσότερη ανάμιξη της Κοινότητας στον τουρισμό. Οι επιπτώσεις του τουρισμού γίνονται αισθητές κυρίως σε τοπικό ή περιφερειακό επίπεδο, και συνήθως αντιμετωπίζονται σε μεγάλο βαθμό από τα ίδια τα κράτη μέλη. Ο 9 Το ΔΕΚ έκρινε ότι η χρήση του 308 ΣΕΚ ως νομικής βάσης δικαιολογείται μόνο όταν η αναγκαία εξουσία προς δράση δεν παρέχεται από καμιά άλλη διάταξη της Συνθήκης. Βλ. ΣΤΑΓΚΟ Π./ ΣΑΧΠΕΚΙΔΟΥ Ε., 2000, σ. 85, όπως παραπέμπει στη ΔΕΚ 26.3.1987, υπόθ. 45/86, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1987, σ. 1493 και ΔΕΚ 7.7.1992, υπόθ. C-295/90, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1992, σ. Ι- 4193. 10 Το 308 ΣΕΚ αποτέλεσε τη νομική βάση ολιγάριθμων κοινοτικών πράξεων στον τομέα του τουρισμού (π.χ. της Απόφασης 92/421/ΕΟΚ του Συμβουλίου σχετικά με σχέδιο κοινοτικών δράσεων υπέρ του τουρισμού, ΕΕ L 231/26 της 13.7.1992). 11 Έκδοση κοινοτικών πράξεων από κοινού από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. 12 Οδηγία 90/314/ΕΟΚ για τα οργανωμένα ταξίδια και τις οργανωμένες διακοπές και περιηγήσεις, ΕΕ L 158 της 23.6.1990, σ. 59-64, Οδηγία 93/13/ΕΟΚ σχετικά με τις καταχρηστικές ρήτρες των συμβάσεων που συνάπτονται με καταναλωτές, ΕΕ L 95 της 21.4.1993, σ. 29-34, η οποία μπορεί να εφαρμοσθεί σε συμβάσεις που σχετίζονται ειδικότερα με τον τουρισμό, Οδηγία 94/47/ΕΚ περί της προστασίας των αγοραστών ως προς ορισμένες πλευρές των συμβάσεων που αφορούν την απόκτηση δικαιώματος χρήσης ακινήτων υπό καθεστώς χρονομεριστικής μίσθωσης, ΕΕ L 280 της 29.10.1994, σ. 83-87. 13 Αρχή σύμφωνα με την οποία η Κοινότητα μπορεί να αναλαμβάνει δράσεις όταν ένας στόχος δύναται να πραγματοποιηθεί καλύτερα σε κοινοτικό επίπεδο απ ό,τι στο επίπεδο των κρατών μελών (άρθρο 5 β ΣΕΚ). Θεσπίστηκε για πρώτη φορά με την ΕΕΠ. Βλ. ΣΤΑΓΚΟ Π./ ΣΑΧΠΕΚΙΔΟΥ Ε., 2000, σ. 92-97. 6
προσδιορισμός των τομέων όπου οι διαστάσεις ή τα αποτελέσματα της προβλεπόμενης δράσης μπορούν να επιτευχθούν καλύτερα σε κοινοτικό επίπεδο, αποτελεί το καίριο ζήτημα του οποίου καλείται να επιληφθεί η Κοινότητα. 14 Η αρχή της αναλογικότητας 15, άλλη μια θεμελιώδης αρχή του κοινοτικού δικαίου, η οποία κατευθύνει τα κοινοτικά όργανα στις πράξεις που εκδίδουν, απαντάται συχνότατα σε αποφάσεις του ΔΕΚ, όπου γίνεται επίκλησή της στην εκτίμηση της συμβατότητας των εθνικών νομοθετικών διατάξεων με το κοινοτικό δίκαιο, καθώς επίσης και κατά την εφαρμογή από κράτος μέλος κάποιας πράξης του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου. 16 Από τη διατύπωσή της στη Συνθήκη, συνάγεται ότι η αρχή της αναλογικότητας εφαρμόζεται είτε ασκείται αποκλειστική είτε συντρέχουσα κοινοτική αρμοδιότητα. 17 Ο τουρισμός συνδέθηκε αρχικά με την ελεύθερη κυκλοφορία ως θεμελιώδες δικαίωμα στα πλαίσια της εσωτερικής αγοράς (άρθρο 3 Ι γ ΣΕΚ), και επεκτάθηκε ειδικότερα στα άρθρα 39 ΣΕΚ για τους εργαζόμενους, 43 ΣΕΚ γι αυτούς που ασκούν το δικαίωμα εγκατάστασης σ ένα κράτος μέλος, και 49 ΣΕΚ για τους παρέχοντες υπηρεσίες. Η έμφαση που δινόταν στις θεμελιώδεις αυτές ελευθερίες φανέρωνε τον οικονομικό κυρίως σκοπό της ΕΟΚ. Οι μεταγενέστερες τροποποιήσεις της Συνθήκης άμβλυναν το φάσμα του ευρωπαϊκού εγχειρήματος, με στόχο την εστίαση σε μια ένωση των κρατών μελών και των πολιτών τους, αποσυνδέοντας έτσι το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων από την εσωτερική αγορά. Έτσι, με το άρθρο 18 Ι ΣΕΚ, όπως τροποποιήθηκε από τη Συνθήκη του Maastricht του 1992, δημιουργήθηκε μια νέα βάση για την επίκληση των θεμελιωδών δικαιωμάτων, η θέσπιση της ευρωπαϊκής ιθαγένειας. Παρόλα αυτά, το άρθρο 18 Ι υπόκειται στους περιορισμούς και τις προϋποθέσεις της 14 Η επικουρικότητα αποκτά μια πιο «δυναμική έννοια» και μια διαδικαστική διάσταση στο Πρωτόκολλο του 1997 (αρ. 30) σχετικά με την Εφαρμογή των Αρχών της Επικουρικότητας και της Αναλογικότητας. Συγκεκριμένα, επιβάλλει «για κάθε προτεινόμενη κοινοτική νομοθεσία», να «αναφέρονται οι λόγοι που την υπαγόρευσαν, ώστε να υπάρχει αιτιολογία ότι τηρήθηκαν οι αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας». Αυτό πρέπει δε «να τεκμηριώνεται με ποιοτικούς ή, οσάκις είναι δυνατόν, με ποσοτικούς δείκτες» (άρθρο 4). Το Πρωτόκολλο υποχρεώνει ακόμη την Επιτροπή «να αιτιολογεί κάθε πρότασή της σε σχέση με την αρχή της επικουρικότητας» (άρθρο 9) και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να «εξακριβώνουν» τα παραπάνω και να τηρούν το ίδιο για τις «τροποποιήσεις τις οποίες προτίθενται να επιφέρουν σ αυτήν» (άρθρο 11). Βλ. ΣΤΑΓΚΟ Π./ ΣΑΧΠΕΚΙΔΟΥ Ε., 2000, σ. 95-97. 15 «Η δράση της Κοινότητας δεν υπερβαίνει τα αναγκαία όρια για την επίτευξη των στόχων της παρούσας Συνθήκης» (άρθρο 5 γ ΣΕΚ). 16 ΔΕΚ 18.1.2001, υπόθ. C-361/98, Ιταλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. Ι-385 («Μαλπένσα 2000»). Στην υπόθεση αυτή η Ιταλία επεδίωξε την ακύρωση απόφασης της Επιτροπής, η οποία απαγόρευε την εφαρμογή δύο εθνικών διαταγμάτων που αποσκοπούσαν στη μεταφορά της κυκλοφορίας από ένα παλαιότερο αεροδρόμιο του Μιλάνου, το Λινάτε, σε νεότερο, το Μαλπένσα. Η απόφαση της Επιτροπής στηρίχθηκε στον Κανονισμό 2408/92 και στη δυσανάλογη επίπτωση της εθνικής νομοθεσίας στην ελευθερία παροχής αεροπορικών υπηρεσιών (σε κοινοτικούς αερομεταφορείς) προς και από το Μιλάνο, ακόμη κι αν η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας δεν αναφερόταν ρητά στον Κανονισμό. Αντίθετα, ο εθνικός αερομεταφορέας (Alitalia) θα ωφελούνταν από την παραμονή του στο παλαιό, αλλά αρτιότερα δικτυωμένο, αεροδρόμιο. Το Δικαστήριο συντάχθηκε με την άποψη της Επιτροπής, ότι «για την ερμηνεία διατάξεως του κοινοτικού δικαίου πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της, αλλά και τα συμφραζόμενά της και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος» (σκέψη 31). Οι περιορισμοί που τίθενται στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών πρέπει, σύμφωνα με το ΔΕΚ, «να δικαιολογούνται και, μεταξύ άλλων, να είναι ανάλογοι προς το στόχο για τον οποίο θεσπίσθηκαν» (σκέψη 35). 17 ΣΤΑΓΚΟΣ Π./ ΣΑΧΠΕΚΙΔΟΥ Ε., 2000, σ. 97. 7
Συνθήκης, και στις διατάξεις που θεσπίζονται για την εφαρμογή της, και επομένως οι πολίτες δεν μπορούν ακόμη 18 να στηριχτούν άμεσα σ αυτό για να διεκδικήσουν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας τους. 19 Το κοινοτικό δίκαιο στοχεύει στην εξάλειψη των εμποδίων που τίθενται στην ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, και προκαλούν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού είτε με την προσέγγιση και εναρμόνιση 20 των εθνικών διατάξεων των κρατών μελών μέσω της έκδοσης πράξεων του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου (οδηγίες), όπως της Οδηγίας 90/314 για τα οργανωμένα ταξίδια 21 ή με τη συμμόρφωση σε αποφάσεις του ΔΕΚ, που σχετίζονται με τον τουρισμό, και τις οποίες θα αναλύσουμε στη συνέχεια. Εντούτοις, κάθε στρέβλωση του ανταγωνισμού δεν είναι ικανή να οδηγήσει στην υιοθέτηση ενός κοινοτικού μέτρου που στοχεύει στην αποτροπή της. Η ενεργοποίηση της Κοινότητας στην πράξη εξαρτάται από το βαθμό της στρέβλωσης που μπορούν να δημιουργήσουν η θέσπιση ή η παράλειψη θέσπισης μιας νέας ρύθμισης σε εθνικό επίπεδο, η εφαρμογή διαφορετικών εθνικών κανόνων ή και άλλα ζητήματα. Φάνηκε όμως ότι πέρα από το βαθμό στρέβλωσης του ανταγωνισμού, σημαντικός είναι στο παρόν πλαίσιο και ο ρόλος της πολιτικής βούλησης των κοινοτικών οργάνων, ιδίως του Συμβουλίου. 22 Επιπλέον υπάρχουν και εξωτερικοί κανόνες, κανόνες δηλαδή εκτός πλαισίου της εσωτερικής αγοράς, που θίγουν την εσωτερική κοινοτική νομοθεσία, και σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο δεν πρέπει να εφαρμόζονται. Πρόκειται για υπάρχουσες ή νέες συμφωνίες (συνήθως διμερείς), κυρίως στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών 23, οι οποίες συνάπτονται μεταξύ κρατών και μη κρατών μελών, και αφορούν ζητήματα που 18 Εντούτοις, το έργο του ΔΕΚ προς την κατεύθυνση αυτή ήταν αξιόλογο. Βλ. ΔΕΚ 12.5.1998, υπόθ. C- 85/96, Sala, Συλλογή 1998, σ. Ι-2691, ΔΕΚ 11.7.2002, υπόθ. C-224/98, D Hoop, Συλλογή 2002, σ. Ι-6191, ΔΕΚ 17.9.2002, υπόθ. C-413/99, Baumbast, Συλλογή 2002, σ. I-7091, ΔΕΚ 2.10.2003, υπόθ. C-148/02, Avello, Συλλογή 2003. 19 Το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων είναι απόηχος του ανθρώπινου δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας, όπως αυτό περιλαμβάνεται στην ΕΣΔΑ, το οποίο σέβονται όλα τα Κράτη μέλη. Βλ. σχετικά και την Ανακοίνωση της Επιτροπής αναφορικά με τα ειδικά μέτρα για τη διακίνηση και τη διαμονή πολιτών της Ένωσης, τα οποία δικαιολογούνται για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας (Οδηγία 64/221/ΕΟΚ), COM (1999) 372 τελικό, σ. 1 και 6. 20 Αν και συχνά όχι ομοιόμορφα σ όλα τα κράτη μέλη. 21 Οδηγία 90/314/ΕΟΚ, ό.π. υποσημ. 12. 22 Βασίμως υποστηρίζεται ότι οι ξενοδοχειακές υπηρεσίες συνιστούν ένα τομέα, όπου οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού δεν έχουν αντιμετωπισθεί σε κοινοτικό επίπεδο, δεδομένου ότι δεν υπάρχουν κάποιοι εναρμονισμένοι κανόνες, οι οποίοι να διεκδικούν εφαρμογή, και που θέτουν τις ελάχιστες νόμιμες προϋποθέσεις για τη λειτουργία ενός ξενοδοχείου. Αντιθέτως, υπάρχουν διαφορετικοί εθνικοί κανόνες στα κράτη μέλη (π.χ. δεν υπάρχει ένα κοινό σύστημα διάκρισης σε κατηγορίες ξενοδοχείων στα κράτη μέλη, ούτε κοινοί κανόνες σχετικά με την ευθύνη των ξενοδόχων για κλοπή περιουσιακών στοιχείων των ενοίκων). Κανένα από τα παραπάνω θέματα δεν προκάλεσε ακόμη το ενδιαφέρον της Κοινότητας, ίσως επειδή δε θεωρήθηκαν σημαντικά ή λόγω της έλλειψης επαρκούς πολιτικής στήριξης από το Συμβούλιο. Βλ. McDONALD M. et al., European Community Tourism Law and Policy, Blackhall Publishing, Dublin 2003, σ. 30. 23 Διμερείς συμφωνίες «ελεύθερης αεροπλοΐας» ( open skies agreements), οι οποίες θέτουν το νομικό πλαίσιο για την παροχή υπηρεσιών αεροπορικών μεταφορών μεταξύ των συμβαλλομένων κρατών. Κατά τη διάρκεια των ετών 1993 και 1994, οι Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής ενέτειναν τις προσπάθειές τους για τη σύναψη, με το μεγαλύτερο δυνατό αριθμό ευρωπαϊκών κρατών, διμερών συμφωνιών στον τομέα των εναέριων μεταφορών που να ανταποκρίνονται στην πολιτική της «ελεύθερης αεροπλοΐας». 8
έχουν ήδη ρυθμισθεί από το κοινοτικό δίκαιο. Το ΔΕΚ ασχολήθηκε με το θέμα αυτό σε μια σειρά αποφάσεων 24 που εξέδωσε κατόπιν προσφυγών της Επιτροπής δυνάμει του άρθρου 226 ΣΕΚ κατά οκτώ κρατών μελών. Οι αποφάσεις αυτές είναι πιθανό να αποτελέσουν το κατάλληλο έναυσμα για μια ενιαία κοινοτική προσέγγιση στον τομέα της παροχής υπηρεσιών αεροπορικών μεταφορών μεταξύ της Κοινότητας και τρίτων χωρών, συμπεριλαμβανομένων και των Ηνωμένων Πολιτειών Αμερικής, με πρωτοβουλία της Επιτροπής. 1.2.2. Παροχή και αποδοχή τουριστικών υπηρεσιών Ερμηνεία ΔΕΚ Η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση δεν προάγεται μόνο χάρη στις πράξεις των νομοθετικών και πολιτικών οργάνων, αλλά και στο πολύτιμο δικαιοδοτικό έργο του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Μέχρι σήμερα οι αποφάσεις του στο πεδίο του τουρισμού έχουν συντελέσει στη διεύρυνση της σχέσης μεταξύ της Συνθήκης και του τουρισμού. Η ερμηνεία του ΔΕΚ ως προς τον τουρισμό δεν βασίζεται στο άρθρο 3 Ι υ ΣΕΚ, αλλά σε άλλες διατάξεις της Συνθήκης, μια από τις οποίες είναι το άρθρο 12 ΣΕΚ για την απαγόρευση των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας. Ένα από τα θέματα που απασχόλησαν το ΔΕΚ 25 ήταν η είσοδος στα μουσεία κράτους μέλους. Το Δικαστήριο, αφού συντάχθηκε με τη Γνώμη Επιτροπής του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου 26 ότι «επειδή η επίσκεψη στα μουσεία αποτελεί έναν από τους αποφασιστικούς λόγους για τους οποίους οι τουρίστες, ως αποδέκτες των υπηρεσιών, αποφασίζουν να μεταβούν σε άλλο κράτος μέλος, υπάρχει στενή σχέση μεταξύ της ελεύθερης κυκλοφορίας που απορρέει υπέρ αυτών από τη Συνθήκη και των όρων εισόδου στα μουσεία», αποφάνθηκε ότι το εθνικό αυτό καθεστώς εισόδου στα μουσεία του κράτους «εισάγει διάκριση εις βάρος μόνον των αλλοδαπών τουριστών ηλικίας άνω των 21 ετών, η οποία απαγορεύεται, όσον αφορά τους κοινοτικούς υπηκόους» από τα άρθρα 7 (νυν 12 ΣΕΚ) και 59 (νυν 49 ΣΕΚ) της Συνθήκης. 24 ΔΕΚ 5.11.2002, υπόθ. C-466/98, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Συλλογή 2002, σ. Ι-9427, υπόθ. C-467/98, Επιτροπή κατά Δανίας, Συλλογή 2002, σ. Ι-9519, υπόθ. C-468/98, Επιτροπή κατά Σουηδίας, Συλλογή 2002, σ. Ι-9575, υπόθ. C-469/98, Επιτροπή κατά Φινλανδίας, Συλλογή 2002, σ. Ι-9627, υπόθ. C-471/98, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 2002, σ. Ι-9681, υπόθ. C-472/98, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου, Συλλογή 2002, σ. Ι-9741, υπόθ. C-475/98, Επιτροπή κατά Αυστρίας, Συλλογή 2002, σ. Ι- 9797, υπόθ. C-476/98, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2002, σ. Ι-9855. Το Ηνωμένο Βασίλειο, σε αντίθεση με τα άλλα κράτη μέλη υπέγραψε μια πιο περιοριστική διμερή συμφωνία. Βλ. Ανακοίνωση της Επιτροπής όσον αφορά τις συνέπειες των αποφάσεων που εξέδωσε το ΔΕΚ στις 5 Νοεμβρίου 2002 σχετικά με την ευρωπαϊκή πολιτική αεροπορικών μεταφορών, COM (2002) 649 τελικό, 19.11.2002, σ. 8. 25 ΔΕΚ 15.3.1994, υπόθ. C-45/93, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 1994, σ. Ι-911. 26 ΕΚ, Γνώμη της Επιτροπής για το Περιβάλλον, τη Δημόσια Υγεία και την Προστασία του Καταναλωτή στον Τουρισμό και ο Καταναλωτής, Α3-0155/91/Μέρος Β, σ. 40, στην οποία εκφραζόταν αποδοκιμασία για το γεγονός ότι σε κάποια κράτη μέλη, όπως η Ελλάδα, η Ιταλία και η Ισπανία, παρατηρούνταν απροκάλυπτη διάκριση σε βάρος των τουριστών στην είσοδό τους σε μουσεία, και ειδικότερα στις πολύ υψηλότερες τιμές με τις οποίες οι τελευταίοι επιβαρύνονταν σε σχέση με τους υπηκόους αυτών των κρατών μελών. 9
Σε νεότερη υπόθεση 27 με παρεμφερές ιστορικό που εισήχθη στο Δικαστήριο, νομοθετική ρύθμιση κράτους μέλους, που επεφύλασσε πλεονεκτήματα που εισήγαγαν δυσμενή διάκριση σχετικά με τις τιμές για την είσοδο σε μουσεία, μνημεία, αίθουσες τέχνης, χώρους αρχαιολογικών ευρημάτων, πάρκα και κήπους, που έχουν χαρακτηριστεί δημόσια μνημεία, και τα οποία χορηγούσαν οι αποκεντρωμένες τοπικές ή εθνικές εποπτεύουσες αρχές (Βενετία, Τρεβίζο, Πάδοβα, Φλωρεντία) μόνον στους άνω των 60 ή 65 ετών υπηκόους του ή κατοίκους 28 της περιφέρειας αυτών των εποπτευουσών αρχών, κρίθηκε 29 επίσης ως ασυμβίβαστη με το κοινοτικό δίκαιο (άρθρα 12 και 49 ΣΕΚ), επειδή απέκλειε απ αυτά τα πλεονεκτήματα τουρίστες υπηκόους άλλων κρατών μελών ή τους μη κατοίκους που πληρούσαν τις ίδιες αντικειμενικές προϋποθέσεις όσον αφορά στην ηλικία. Η υπόθεση αυτή εισήγαγε το ζήτημα των μειωμένων τιμών για άλλες κατηγορίες επισκεπτών (π.χ. φοιτητές, μαθητές, κ.τ.λ.). 30 Επίσης, η διάκριση λόγω ιθαγένειας ως προς θέματα που επηρεάζουν την ασφάλεια των τουριστών σε άλλα κράτη μέλη απαγορεύεται βάσει της Συνθήκης. Πρόσωπο που προστατεύεται από τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου ως τουρίστας (αποδέκτης τουριστικών υπηρεσιών) 31 δικαιούται ίσης μεταχείρισης με τους ημεδαπούς. Επομένως, η προστασία και της ακεραιότητας του προσώπου αυτού στο κράτος μέλος υποδοχής, με τους ίδιους όρους που ισχύουν για τους ημεδαπούς και τα πρόσωπα που κατοικούν μόνιμα σ αυτό, αποτελεί προϋπόθεση της άσκησης του δικαιώματος για ελεύθερη κυκλοφορία και αποδοχή υπηρεσιών, που αντλεί από το κοινοτικό δίκαιο. 32 Υποστηρίζεται 33 ακόμη ότι τουρίστες υπήκοοι τρίτων χωρών προστατεύονται επίσης βάσει της αρχής της μη διάκρισης του άρθρου 12 ΣΕΚ, κι αυτό διότι το γράμμα του δεν 27 ΔΕΚ 16.1.2003, υπόθ. C-388/01, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2003, σ. Ι-721. 28 Αξίζει να σημειωθεί ότι η διάταξη της νομοθεσίας της Ιταλίας ως προς το ένα σκέλος της περιέχει έμμεση διάκριση (χρήση του κριτηρίου της κατοικίας), η οποία επίσης απαγορεύεται από το κοινοτικό δίκαιο (αναφέρει μεταξύ άλλων την απόφαση ΔΕΚ 5.12.1989, υπόθ. C-3/88, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1989, σ. 4035, σκέψη 8). Όπως συγκεκριμένα αναφέρει το Δικαστήριο στη σκέψη 14 της απόφασής του, «το μέτρο αποβαίνει σε βάρος, κατά κύριο λόγο των υπηκόων άλλων κρατών μελών, κατά το μέτρο που οι μη κάτοικοι ημεδαπής είναι συνήθως και μη ημεδαποί». 29 Λόγοι γενικού συμφέροντος, όπως η ανάγκη διατήρησης της συνοχής του φορολογικού συστήματος και λόγοι οικονομικής φύσεως (οι οποίοι στη νομολογία του Δικαστηρίου δε γίνονται δεκτοί για την επιβολή περιορισμών σε θεμελιώδεις ελευθερίες), καθώς επίσης και η επίκληση καταστάσεων της εσωτερικής έννομης τάξης, που προβλήθηκαν από το καθ ού η προσφυγή κράτος, για να δικαιολογήσουν τη μη τήρηση των υποχρεώσεων που υπέχουν από το κοινοτικό δίκαιο, απορρίφθηκαν από το Δικαστήριο. 30 Η Επιτροπή θα διενεργεί τον έλεγχο της αναθεώρησης της νομοθεσίας των κρατών μελών για να εξακριβώνει την τήρηση των επιταγών του κοινοτικού δικαίου. Βλ. McDONALD M. et al., σ. 37, όπως παραπέμπει στο EP, Committee on Petitions, Petition 922/98. 31 Η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών περιλαμβάνει την ελευθερία των αποδεκτών των υπηρεσιών να μεταβαίνουν σε άλλο κράτος μέλος για να δέχονται υπηρεσία, χωρίς να παρεμποδίζονται από περιορισμούς. Οι τουρίστες πρέπει να θεωρούνται ως αποδέκτες υπηρεσιών. Βλ. ΔΕΚ 31.1.1984, υπόθ. 286/82 και 26/83, Luisi και Carbone, Συλλογή 1984, σ. 377, σκέψη 16. 32 ΔΕΚ 2.2.1989, υπόθ. 186/87, Cowan κατά Δημοσίου Θησαυροφυλακίου, Συλλογή 1989, σ. 195. Διαφορά μεταξύ βρετανού υπηκόου και γαλλικής αρχής σχετικά με αποκατάσταση της ζημίας που υπέστη από βίαιη επίθεση, της οποίας έπεσε θύμα κατά τη διάρκεια σύντομης παραμονής του στο Παρίσι. Η εθνική διάταξη προέβλεπε αποζημίωση μόνο για τους γάλλους υπηκόους ή τους αλλοδαπούς που προσκομίζουν δικαιολογητικά για το ότι είναι υπήκοοι κράτους μέλους που έχει συνάψει με τη Γαλλία σύμβαση αμοιβαιότητας, ή ότι κατέχουν δελτίο μόνιμου κατοίκου. 33 McDONALD M. et al., 2003, σ. 38. 10
περιορίζει την εφαρμογή του μόνο στους υπηκόους κρατών μελών. Η φράση «εντός του πεδίου εφαρμογής της παρούσας Συνθήκης» φαίνεται να υποδηλώνει ότι η απαγόρευση αναφέρεται στη διάκριση λόγω ιθαγένειας που θέτει εμπόδια στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Συνεπώς, η διάκριση έναντι τουριστών που προέρχονται από τρίτες χώρες συνεπάγεται διάκριση και έναντι των παρεχόντων τουριστικών υπηρεσιών, που μ αυτόν τον τρόπο εμποδίζονται να παρέχουν τις υπηρεσίες τους σ αυτούς τους τουρίστες. Η αρχή της ίσης μεταχείρισης μεταξύ υπηκόων διαφορετικής ιθαγένειας εφαρμόζεται και κατά την άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως, που συνδέεται με τον τουρισμό και ειδικότερα τις αεροπορικές μεταφορές. 34 Οι προσφυγές της Επιτροπής κατά κρατών μελών, 35 που επεφύλασσαν διακριτική μεταχείριση μεταξύ των εσωτερικών και των ενδοκοινοτικών πτήσεων ή είχαν συνάψει και θέσει σε εφαρμογή διμερείς συμφωνίες με τρίτες χώρες, είχαν επιτυχή έκβαση. Εντούτοις, η πλέον σημαντική διάταξη της Συνθήκης στην οποία στηρίχθηκε το ΔΕΚ για την ερμηνεία των εμμέσων αναφορών της Συνθήκης στον τομέα του τουρισμού, είναι το άρθρο 49 ΣΕΚ, που αναφέρεται στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Πληθώρα εθνικών περιορισμών που επηρεάζουν την ελεύθερη παροχή, αλλά και αποδοχή υπηρεσιών, έχουν χαρακτηριστεί από το Δικαστήριο ως ασυμβίβαστοι με το κοινοτικό δίκαιο. Η επίκληση του άρθρου 49 ΣΕΚ στον τουριστικό τομέα απαντάται κυρίως σε μια σειρά υποθέσεων σχετικών με ξεναγούς, οι οποίες εισήχθησαν στο ΔΕΚ κατόπιν της προσφυγής της Επιτροπής κατά της Γαλλίας, της Ιταλίας και της Ελλάδας 36 αντίστοιχα. Σε μια σειρά πανομοιότυπων υποθέσεων στις αρχές της δεκαετίας του 90, το ΔΕΚ εξέτασε τη συμβατότητα των διατάξεων περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών με τους εθνικούς περιορισμούς 37 τριών κρατών μελών, που επέβαλαν ως προϋπόθεση σε ξεναγούς που συνοδεύουν τουρίστες από κράτη μέλη σε άλλο κράτος μέλος, την κατοχή εθνικού τίτλου σπουδών ή άδειας ασκήσεως του επαγγέλματος, εκδοθείσας από τις αρχές του κράτους υποδοχής. Τα καθ ων η προσφυγή κράτη μέλη στήριξαν τους ισχυρισμούς τους σε λόγους γενικού συμφέροντος, στην ενδεδειγμένη εκτίμηση της καλλιτεχνικής και πολιτιστικής κληρονομιάς του κράτους υποδοχής, και στην προστασία 34 ΔΕΚ 5.11.2002, ό.π. υποσημ. 24, σκέψη 50. 35 ΔΕΚ 26.6.2001, υπόθ. C-70/99, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, Συλλογή 2001, σ. Ι-4845. Βλ. επίσης ΔΕΚ 4.7.2001, υπόθ. C-447/99, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2001, σ. Ι-5203 και ΔΕΚ 6.2.2003, υπόθ. C- 92/01, Στυλιανάκης κατά Ελληνικού Δημοσίου, Συλλογή 2003, σ. Ι-1291, όπου το Δικαστήριο αποφάσισε ότι η ιταλική και η ελληνική νομοθεσία αντίστοιχα, που επέβαλλε παρόμοιες διαφοροποιήσεις στα τέλη αεροδρομίου, αντέβαινε προς τον Κανονισμό 2408/92, και ΔΕΚ 5.11.2002, ό.π. υποσημ. 24. 36 ΔΕΚ 26.2.1991, υπόθ. C-154/89, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 1991, σ. Ι-659, υπόθ. C-180/89, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1991, σ. Ι-709, υπόθ. C-198/89, Επιτροπή κατά Ελλάδας, Συλλογή 1991, σ. Ι-727. 37 Ένας απ αυτούς ήταν το άρθρο 1 παρ.1 του Ν. 710/1977 περί ξεναγών (ΦΕΚ 283 Α /27.9.1997). 11
του καταναλωτή. 38 Το Δικαστήριο δέχθηκε ότι λόγοι γενικού συμφέροντος μπορούν να περιορίζουν την κοινοτική ελευθερία παροχής υπηρεσιών, αρκεί όμως τα μέτρα που λαμβάνονται σε εθνικό επίπεδο από τα κράτη μέλη να μην είναι δυσανάλογα σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό. 39 Έκρινε, λοιπόν, το ΔΕΚ ότι τα μέτρα που είχαν ληφθεί και από τα τρία αυτά κράτη μέλη αντέβαιναν στο άρθρο 49 της ΣΕΚ. 40 Παρόμοια διαδικασία κινήθηκε και κατά της Ισπανίας 41 λόγω ισχύουσας εθνικής νομοθεσίας της, που επέβαλλε στους ξεναγούς που συνόδευαν ομάδες τουριστών από άλλα κράτη μέλη, την υποχρέωση κατοχής επαγγελματικής ταυτότητας, η οποία πιστοποιούσε κατάρτιση κατόπιν εξέτασης στο κράτος μέλος υποδοχής. Ως ασυμβίβαστη με το κοινοτικό δίκαιο κρίθηκε και ελληνική ρύθμιση, 42 η οποία, καθιστώντας υποχρεωτική τη νομική μορφή της σύμβασης εργασίας, εμπόδιζε τα τουριστικά γραφεία, ανεξαρτήτως του τόπου εγκατάστασής τους, να συνάπτουν, σύμβαση παροχής υπηρεσιών με ξεναγό από άλλο κράτος μέλος και κάτοχο άδειας εξάσκησης επαγγέλματος του ξεναγού. 43 Το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας στο εσωτερικό της Κοινότητας δεν είναι όμως απεριόριστο. Υπόκειται σε περιορισμούς που προβλέπονται από τη Συνθήκη, 44 και αφορούν τη δημόσια τάξη, δημόσια ασφάλεια και δημόσια υγεία του κράτους υποδοχής. 45 Οι έννοιες αυτές έχουν καταστεί αντικείμενο επεξεργασίας και ανάπτυξης τόσο από τους ισχύοντες κοινοτικούς κανόνες, όσο και από τη νομολογία του κοινοτικού δικαστηρίου. Και ναι μεν υπάγεται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών να προσδιορίζουν το περιεχόμενο αυτών των εννοιών, ωστόσο η νομιμότητα των μέτρων που λαμβάνονται σε εθνικό επίπεδο εξετάζεται βάσει του κοινοτικού δικαίου, σύμφωνα 38 Στην πρώτη από τις τρεις υποθέσεις, η Γαλλία δεν προέβαλε ως λόγο γενικού συμφέροντος την προστασία του καταναλωτή. 39 Να μην μπορεί, δηλαδή, ο σκοπός αυτός να επιτευχθεί με μέτρα που περιορίζουν λιγότερο την κοινοτική ελευθερία. 40 Το Δικαστήριο προέβη, επιπροσθέτως, στην εκτίμηση ότι η φήμη του διοργανωτή ταξιδίων, την οποία προσπαθεί με κάθε τρόπο να διατηρήσει, αλλά και ο ανταγωνισμός που υπάρχει αναπόφευκτα μεταξύ των τουριστικών επιχειρήσεων, επιβάλουν την επιλογή των ξεναγών που απασχολούνται, γεγονός που διασφαλίζει και την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών, και κατ επέκταση την ενδεδειγμένη συναίσθηση της αξίας των τόπων και μνημείων ιστορικού ενδιαφέροντος και της πολιτισμικής κληρονομιάς, καθώς επίσης και την προστασία του καταναλωτή. 41 ΔΕΚ 22.3.1994, υπόθ. C-375/92, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 1994, σ. Ι-923. 42 Άρθρο 37 του Ν. 1545/1985. 43 ΔΕΚ 5.6.1997, υπόθ. C-398/95, ΣΕΤΤΓ κατά Υπουργού Εργασίας, Συλλογή 1997, σ. Ι-3091. 44 Άρθρα 39 ΙΙΙ ΣΕΚ για τους εργαζομένους, 46 Ι ΣΕΚ για αυτούς ασκούν το δικαίωμα εγκατάστασης και 55 ΣΕΚ για τους παρέχοντες υπηρεσίες. 45 Κανόνες του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου με τους οποίους επιδιώκεται η εξάλειψη των διαφορών που υφίστανται στον τομέα των ατελειών, καθώς και η εναρμόνιση των απαλλαγών από τους φόρους κύκλου εργασιών και τους δασμούς που καταβάλλονται κατά την εισαγωγή στα πλαίσια της διεθνούς διακίνησης επιβατών, επιτρέπουν επίσης την εφαρμογή ρυθμίσεων που περιορίζουν την εισαγωγή ορισμένων εμπορευμάτων προερχομένων από τρίτες χώρες για τους ίδιους λόγους. Βλ. ΔΕΚ 15.6.1999, υπόθ. C- 394/97, Ποινική δίκη κατά Sami Heinonen, Συλλογή 1999, σ. 3599. 12
με την Οδηγία 64/221, 46 για να διαπιστωθεί αν υπάρχει ομοιόμορφη προσέγγιση των συγκεκριμένων όρων. Οι περιορισμοί που τίθενται για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας και δημόσιας υγείας, απασχόλησαν το ΔΕΚ στην υπόθεση Calfa, 47 όπου το Δικαστήριο κλήθηκε να απαντήσει σε προδικαστικό ερώτημα του Αρείου Πάγου, σχετικό με το αν συνάδει προς το κοινοτικό δίκαιο διάταξη του ελληνικού νόμου περί ναρκωτικών 48, η οποία υποχρεώνει τον εθνικό δικαστή να διατάξει, ως παρεπόμενη κύρωση, την ισόβια απέλαση υπηκόου άλλου κράτους μέλους, στην προκειμένη περίπτωση Ιταλίδας τουρίστριας που, κατά τη διαμονή της στην Κρήτη, κηρύχθηκε ένοχη παράβασης του παραπάνω νόμου, για προμήθεια ή κατοχή ναρκωτικών ουσιών για προσωπική χρήση. Αφού επικαλέσθηκε την απόφασή του στην υπόθεση Cowan 49, το ΔΕΚ υπενθύμισε τη σημασία της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών ως θεμελιώδους κοινοτικής ελευθερίας, και επισήμανε ότι οι τουρίστες πρέπει να θεωρούνται ως αποδέκτες υπηρεσιών. 50 Δέχθηκε ότι η χρήση ναρκωτικών ουσιών συνιστά μεν κίνδυνο για τη δημόσια τάξη, εντούτοις τόνισε ότι η σχετική με τη δημόσια τάξη εξαίρεση πρέπει να ερμηνεύεται στενά, όπως και όλες οι παρεκκλίσεις από τις θεμελιώδεις αρχές της Συνθήκης. Πρόσθεσε ότι οι περιορισμοί στη διαμονή υπηκόων άλλων κρατών μελών πρέπει να βασίζονται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του ατόμου που αφορούν, και ότι οι ενδεχόμενες προηγούμενες ποινικές καταδίκες δεν μπορούν να δικαιολογήσουν από μόνες τους τη λήψη τέτοιων μέτρων. 51 Επομένως, το ΔΕΚ έκρινε ότι η εθνική διάταξη αντιβαίνει προς το κοινοτικό δίκαιο, και συγκεκριμένα στα άρθρα της Συνθήκης που αναφέρονται στις θεμελιώδεις ελευθερίες, και στο άρθρο 3 της Οδηγίας 64/221. Από τα παραπάνω γίνεται σαφές ότι ακόμη δεν υπάρχει μια κοινή αγορά σε πλήρη λειτουργία στον τομέα του τουρισμού. Ο διάλογος γύρω από τη στάση που θα μπορούσε να τηρήσει η Κοινότητα στον τομέα του τουρισμού ήταν έως σήμερα σπασμωδικός και κατά συνέπεια αναποτελεσματικός, γεγονός που δεν προκαλεί έκπληξη, αν λάβουμε υπόψη μας τη σύνθετη φύση του τουρισμού ως παράλληλα επιχειρηματικής και ψυχαγωγικής δραστηριότητας, τις επιπτώσεις του στο περιβάλλον, καθώς επίσης και τον 46 Οδηγία 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται για λόγους δημόσιας τάξεως, δημόσιας ασφαλείας ή δημόσιας υγείας, ΕΕ 56 της 4.4.1964, σ. 850-857. 47 ΔΕΚ 19.1.1999, υπόθ. C-348/96, Ποινική δίκη κατά Donatella Calfa, Συλλογή 1999, σ. Ι-11. 48 Άρθρο 12 παρ.1 του Ν. 1729/1987, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 14 του Ν. 2161/1993. 49 ΔΕΚ 2.2.1989, ό.π. υποσημ. 32. 50 ό.π. υποσημ. 31. 51 Η Επιτροπή στην Πρότασή της Οδηγίας σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών, ερμηνεύει ακόμη στενότερα τους λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας και δημόσιας υγείας, που δικαιολογούν περιορισμών των θεμελιωδών ελευθεριών. Βλ. Πρόταση Οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών, COM (2001) 257 τελικό, 23.5.2001, άρθρα 25, 26 και 27, σ. 48-49. 13
ιδιαίτερα τοπικό χαρακτήρα των περισσότερων επενεργειών του. Αξίζει όμως να αναφερθεί ότι, αντίθετα με τη θέση που είχε διατυπώσει η Ευρωπαϊκή Συνέλευση, η Διακυβερνητική Διάσκεψη της περιόδου 2003/2004 περιέλαβε τον τουρισμό στις υποστηρικτικές, συντονιστικές ή συμπληρωματικές δράσεις της Ένωσης και προέβλεψε μια νέα νομική βάση για το σκοπό αυτό. 52 1.3. Η κοινοτική προστασία του καταναλωτή Αρχικά η προστασία του καταναλωτή σε κοινοτικό επίπεδο 53 νοούνταν μόνο σε σχέση με τη λειτουργία της κοινής αγοράς. 54 Στην Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, η προστασία αυτή κατέστη στόχος αυτόνομης πολιτικής, αλλά στα πλαίσια της εσωτερικής αγοράς. Έκτοτε, πολλές σημαντικές για την προστασία του καταναλωτή οδηγίες εκδόθηκαν δυνάμει του άρθρου 95 (πρώην 100Α) ΣΕΚ, και ειδικότερα και οι τρεις οδηγίες που θα μας απασχολήσουν κατωτέρω. Τα πράγματα άλλαξαν με την υιοθέτηση της Συνθήκης του Μάαστριχτ, όταν εισήχθη νέος τίτλος (Τίτλος ΧΙ άρθρο 129Α) ειδικά για την προστασία του καταναλωτή. 55 Ο τίτλος και το σχετικό άρθρο επαναριθμήθηκαν στη Συνθήκη του Άμστερνταμ, 56 (Τίτλος XIV άρθρο 153), η οποία συμπλήρωσε ουσιαστικά την προστασία του καταναλωτή. Η προστασία της υγείας, της ασφάλειας και των οικονομικών συμφερόντων των καταναλωτών, και η προώθηση των τριών δικαιωμάτων τους για ενημέρωση, εκπαίδευση και οργάνωσή τους για την προάσπιση των συμφερόντων τους, άρχισαν να αποτελούν πια τις θεμελιώδεις επιδιώξεις της κοινοτικής πολιτικής για τη διασφάλιση ενός υψηλού επιπέδου προστασίας του καταναλωτή. 57 Το άρθρο 153 ΙΙΙ ΣΕΚ παρέχει τη δυνατότητα επιλογής των μέσων για την πραγμάτωση των παραπάνω στόχων, με τη θέσπιση αφενός μεν μέτρων που αποσκοπούν στην υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς, αφετέρου δε μέτρων που στηρίζουν, συμπληρώνουν και παρακολουθούν την πολιτική των κρατών μελών, ανεξάρτητων από τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. 58 Η εισαγωγή στη Συνθήκη της δεύτερης δέσμης μέτρων έγινε με χαρά δεκτή, επειδή ακριβώς καλεί την Κοινότητα να ασχοληθεί με το ευρύτερο φάσμα των ζητημάτων που σχετίζονται με την προστασία του καταναλωτή, και όχι μόνο αυτών 52 Κεφάλαιο V, Τμήμα 4, Άρθρο ΙΙΙ-281, ΕΕ C 310/126 της 16.12.2004. 53 Άρθρο 2 και 3τ ΣΕΚ. Η ένταξη μιας πολιτικής για τον καταναλωτή στις άλλες πολιτικές της Κοινότητας, εξηγούνταν για ένα απλούστατο λόγο. Η εσωτερική αγορά εξυπηρετεί το συμφέρον του καταναλωτή. Όσον αφορά δε στον υγιή ανταγωνισμό, είναι προφανές ότι πρώτοι οι καταναλωτές αντλούν σημαντικά οφέλη από την ύπαρξή του. Βλ. STUYCK J., 2000.37, σ. 400. 54 Στα μέσα της δεκαετίας του 80, μέτρα προστασίας του καταναλωτή λαμβάνονταν μέσω οδηγιών, η νομική βάση των οποίων ήταν το άρθρο 94 (πρώην 100) ΣΕΚ, που απαιτεί μια άμεση σύνδεση με την κοινή αγορά και ομοφωνία. 55 Παράλληλα, θεσπίσθηκε και μια νέα διαδικασία λήψης κοινοτικών μέτρων, η διαδικασία της συναπόφασης (251 ΣΕΚ πρώην 189Β), με την οποία ενισχύθηκε ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. 56 ΣΤΑΓΚΟΣ Π./ ΣΑΧΠΕΚΙΔΟΥ Ε., 2000, σ. 38. 57 Ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με το σχέδιο δράσης για την πολιτική υπέρ των καταναλωτών 1999-2001, COM (1998) 696 τελικό, 1.12.1998, σ. 7. 58 Και στις δύο περιπτώσεις με τη διαδικασία της συναπόφασης (251 ΣΕΚ). 14
που συνδέονται με την εσωτερική αγορά. 59 Η χρήση δε, του όρου «μέτρα» αντί του παλαιότερου «δράσεις» είναι άξια προσοχής, αφού ενισχύει 60 τη συμμετοχή της Κοινότητας στον εν λόγω τομέα. Επιπλέον, «τα κράτη μέλη μπορούν να διατηρούν ή να εισάγουν αυστηρότερα προστατευτικά μέτρα» (αρχή της ελάχιστης εναρμόνισης), αρκεί οι εθνικές παρεκκλίσεις που παρατηρούνται στο επίπεδο προστασίας να συμβιβάζονται με τη Συνθήκη και να κοινοποιούνται στην Επιτροπή (άρθρο 153 V ΣΕΚ). Σύμφωνα, εξάλλου, με το άρθρο 153 ΙΙ ΣΕΚ, οι απαιτήσεις προστασίας του καταναλωτή λαμβάνονται υπόψη κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή και άλλων κοινοτικών πολιτικών. 61 Ήδη από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, η προστασία του καταναλωτή έπαυσε να αποτελεί απλό μέσο για την υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς. Η εσωτερική αγορά γίνεται πλέον μέσο για την προστασία του καταναλωτή. 62 Η μεταγενέστερη Συνθήκη της Νίκαιας δεν επέφερε καμιά περαιτέρω τροποποίηση στο σημείο αυτό. 63 Αλλά και στο κείμενο της Συνταγματικής Συνθήκης δε φαίνεται να υπάρχει κάποια ουσιαστική αλλαγή στον τρόπο αντιμετώπισης των καταναλωτών στα πλαίσια της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 2. ΟΡΓΑΝΩΜΕΝΑ ΤΑΞΙΔΙΑ 2.1. Γενικά Στις αρχές της δεκαετίας του 1980, η Επιτροπή, αφού εξέτασε το βαθμό ικανοποίησης των καταναλωτών από τα οργανωμένα ταξίδια και τις διακοπές, εντόπισε σημαντικά επίπεδα δυσαρέσκειας, τα οποία συνοψίζονταν στην αδυναμία των διακοπών να ανταποκριθούν στην περιγραφή τους στο διαφημιστικό φυλλάδιο, στις αυξήσεις των τιμών μετά την κράτηση, στη μη ανάληψη ευθύνης των διοργανωτών για προβλήματα που προκλήθηκαν από τους παρέχοντες τις υπηρεσίες του ταξιδίου, στις δυσκολίες λήψης αποζημίωσης, και στην αδυναμία επαναπατρισμού των ταξιδιωτών λόγω της πτώχευσης του διοργανωτή. 64 Η Επιτροπή διερεύνησε επίσης τις εθνικές νομοθεσίες και διαπίστωσε την ύπαρξη σημαντικών διαφορών μεταξύ τους. Οι διαφορές αυτές, αλλά και άλλοι λόγοι, όπως η εξισορρόπηση των συμφερόντων του διοργανωτή ή του πράκτορα ταξιδίων, και των τουριστών ως καταναλωτών αποτέλεσαν τη βάση για την υιοθέτηση, το 1990, ενός μέτρου εναρμόνισης, που θα συνέβαλλε στην ολοκλήρωση της εσωτερικής 59 Ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τις προτεραιότητες της πολιτικής καταναλωτών 1996-1998, COM (95) 519 τελικό, 31.10.1995, σ. 2-3. 60 Ο όρος «δράσεις» μπορεί να εμπεριέχει και πολιτικής υφής ενέργειες, ενώ ο όρος «μέτρα» παραπέμπει σε νομικές πράξεις με τη μορφή των κανονισμών, των οδηγιών και των αποφάσεων. 61 STUYCK J., European consumer policy after the Treaty of Amsterdam: Consumer policy in or beyond the internal market?, Common Market Law Review 2000.37, σ. 367-400. 62 ΔΕΛΛΙΟΣ Γ., Προστασία των καταναλωτών και σύστημα του ιδιωτικού δικαίου, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σ. 407. 63 ROTT P., Minimum harmonization for the completion of the internal market? The example of consumer sales law, Common Market Law Review 2003. 40, σ. 1130. 64 Πρόταση της Επιτροπής για μια οδηγία του Συμβουλίου για τα οργανωμένα ταξίδια, περιλαμβανομένων και των οργανωμένων διακοπών και περιηγήσεων, COM (1988) 41 τελικό, 21.3.1988. 15
αγοράς, αλλά και στη διασφάλιση ενός υψηλού επιπέδου προστασίας για τους καταναλωτές τουριστικών προϊόντων. Η προστασία που παρέχει η Οδηγία 90/314 καταλαμβάνει τους καταναλωτές οργανωμένων ταξιδίων, 65 και στοχεύει όχι μόνο στην πρόληψη εμφάνισης προβλημάτων, αλλά και στην εξασφάλιση της αποκατάστασης της ζημίας που υφίσταται ο δυσαρεστημένος ταξιδιώτης. Ευθύνη υπέχει ο διοργανωτής, το πρόσωπο δηλαδή, που, σύμφωνα με το κείμενο της Οδηγίας, «κατά τρόπο μη ευκαιριακό 66, διοργανώνει ορισμένα ταξίδια και τα πωλεί ή τα προσφέρει προς πώληση απ' ευθείας ή μέσω πωλητή» (άρθρο 2 ΙΙ). Με την υποχρέωση τήρησης των διατάξεων της Οδηγίας επιβαρύνεται και ο ταξιδιωτικός πράκτορας (πωλητής). 2.2. Περιεχόμενο της Οδηγίας 90/314 2.2.1. Έννοια του οργανωμένου ταξιδίου Πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας Ο ορισμός του οργανωμένου ταξιδίου αποτελεί έννοια «κλειδί» για την Οδηγία και συνίσταται στον «προκαθορισμένο συνδυασμό τουλάχιστον δύο από τα ακόλουθα στοιχεία, εφόσον πωλείται ή προσφέρεται προς πώληση σε μία συνολική τιμή και εάν η διάρκεια της παροχής αυτής υπερβαίνει τις 24 ώρες ή περιλαμβάνει διανυκτέρευση: 67 α) μεταφορά, β) διαμονή 68 και γ) άλλες τουριστικές υπηρεσίες μη συμπληρωματικές της μεταφοράς ή της διαμονής που αντιπροσωπεύουν σημαντικό τμήμα του οργανωμένου ταξιδιού» (άρθρο 2 Ι). Ο συνηθέστερος συνδυασμός περιλαμβάνει τη μεταφορά και τη διαμονή, χωρίς όμως να αποκλείονται και άλλοι συνδυασμοί, όπως μεταφορά και επισκέψεις σε μνημεία ή χώρους διασκέδασης, ή ακόμη στον αθλητικό τουρισμό, τη 65 Σύμφωνα με τον ορισμό της Οδηγίας, καταναλωτής είναι εκτός απ αυτόν που άμεσα συμβάλλεται με το διοργανωτή ή/και τον πωλητή για να αγοράσει το οργανωμένο ταξίδι, κι αυτός για λογαριασμό του οποίου ο κύριος συμβαλλόμενος αναλαμβάνει να αγοράσει το οργανωμένο ταξίδι ή και αυτός στον οποίο είτε ο κύριος συμβαλλόμενος είτε ο άλλος δικαιούχος το εκχωρεί (εκδοχέας) (άρθρο 2 IV). 66 Οργανωμένα κατά τρόπο ευκαιριακό ταξίδια μπορούν να είναι ταξίδια οργανωμένα από μια επαγγελματική οργάνωση μέσω της οργανωτικής επιτροπής της για συμμετοχή σε συνέδριο, από μια εταιρία για τους εργαζομένους της, από μια εθελοντική οργάνωση για τους σκοπούς που υπηρετεί και από εκπαιδευτικό ίδρυμα για τους δασκάλους και τους εκπαιδευόμενους. Προϋποτίθεται βεβαίως ότι για τη διοργάνωση των παραπάνω ταξιδίων οι αρμόδιοι δεν απευθύνονται σε κάποιον ταξιδιωτικό οργανισμό, αλλά προβαίνουν οι ίδιοι στις απαραίτητες ενέργειες. Βλ. McDONALD M. et al., 2003, σ. 292, για παραδείγματα από την προσέγγιση του όρου «κατά τρόπο μη ευκαιριακό» στην Ιρλανδία. 67 Η Επιτροπή θεωρεί ωστόσο ότι το χρονικό κριτήριο που θέτει η Οδηγία δεν θα πρέπει να είναι δεσμευτικό. Προς επίρρωση του ισχυρισμού της αναφέρει το παράδειγμα ενός ταξιδιού που περιλαμβάνει ένα εισιτήριο για τον Τελικό του Παγκοσμίου Κυπέλλου Ποδοσφαίρου και ένα αεροπορικό εισιτήριο επιστροφής αυθημερόν, που θα μπορούσε να στοιχίζει περισσότερο από ένα μέσου κόστους οργανωμένο ταξίδι διάρκειας μιας εβδομάδας. Η ανάγκη για προστασία του καταναλωτή είναι ορατή και στις δύο περιπτώσεις. Συγκεκριμένα, σημειώνει ότι το αυστριακό εθνικό μέτρο με το οποίο μεταφέρθηκε στο εσωτερικό του κράτους μέλους η Οδηγία, δεν συμπεριέλαβε το χρονικό περιορισμό των 24 ωρών, που προβλέπει η Οδηγία. Βλ. Commission, Report on the implementation of Directive 90/314/EEC on package travel and holiday tours in the domestic legislation of EC Member States, SEC (1999) 1800 final, p. 10. 68 Η διαμονή χωρίς αντάλλαγμα σε φιλοξενούσα οικογένεια δεν αποτελεί διαμονή, ούτε επομένως οι ανταλλαγές σπουδαστών οργανωμένο ταξίδι κατά την έννοια της Οδηγίας. Βλ. ΔΕΚ 11.2.1999, υπόθ. C- 237/97, AFS Finland, Συλλογή 1999, σ. Ι-825. 16
διαμονή και την παροχή από το διοργανωτή του κατάλληλου εξοπλισμού για το συγκεκριμένο άθλημα και σχετικής εκπαίδευσης, αλλά όχι μεταφοράς. 69 Ο συνδυασμός πρέπει να είναι προκαθορισμένος, που παραπέμπει καταρχήν σε οργανωμένα ταξίδια που ο tour operator διοργανώνει εκ των προτέρων, δηλαδή ανεξάρτητα από οποιοδήποτε αίτημα του καταναλωτή. Το ΔΕΚ ωστόσο έχει αποδεχθεί ότι στην έννοια του οργανωμένου ταξιδίου εμπίπτουν και «τα ταξίδια που διοργανώνονται κατόπιν αιτήσεως και σύμφωνα με τις επιθυμίες ενός ή περιορισμένης ομάδας καταναλωτών». 70 Στην ίδια εκτίμηση προέβη και η Επιτροπή, η οποία στην Έκθεσή της θεώρησε ότι ο όρος «προκαθορισμένος» είναι τεχνητός, ασαφούς σημασίας και αποτελέσματος και θα μπορούσε να απαλειφθεί. 71 Στην έννοια του οργανωμένου ταξιδίου εμπίπτουν και τα επαγγελματικά ταξίδια. 72 Ο σκοπός του ταξιδιού δε φαίνεται να προκύπτει ως προϋπόθεση από το κείμενο της Οδηγίας. 73 Η προστασία που παρέχει η Οδηγία δεν εξαρτάται από τον προορισμό ή τον τόπο αναχώρησης του καταναλωτή. Αυτό που απαιτείται είναι να πωλείται ή να προσφέρεται προς πώληση στο έδαφος της Κοινότητας. Επομένως, δεν έχει σημασία αν ο καταναλωτής αγοράσει ένα οργανωμένο ταξίδι με προορισμό κάποιο κράτος μέλος ή τρίτη χώρα, ή από διοργανωτή που εδρεύει στο εσωτερικό της Κοινότητας ή έξω απ αυτήν. 2.2.2. Διαφημιστικά φυλλάδια και σύμβαση Υποχρεώσεις του διοργανωτή Για να προστατεύσει τους καταναλωτές οργανωμένων ταξιδίων έναντι του κινδύνου της παραπλάνησης, η Οδηγία επιβάλλει την υποχρέωση στο διοργανωτή να περιλαμβάνει συγκεκριμένες πληροφορίες (άρθρο 3 ΙΙ) στο διαφημιστικό φυλλάδιο, από το οποίο ενημερώνονται κυρίως οι καταναλωτές, εάν αυτό τίθεται στη διάθεσή τους. Οποιαδήποτε ωστόσο περιγραφή του οργανωμένου ταξιδίου σε εφημερίδα ή σε περιοδικό, όπου κι αν αυτή εμφανίζεται, θα πρέπει να μην περιέχει απατηλές ενδείξεις ως προς την τιμή, αλλά και όλους τους άλλους όρους που περιλαμβάνονται στη σύμβαση (άρθρο 3 Ι), έτσι ώστε ο καταναλωτής να μπορεί να αντιληφθεί το περιεχόμενό της. 74 Οι πληροφορίες αυτές δεσμεύουν το διοργανωτή ή/και τον πωλητή, εκτός από κάποιες ρητά αναφερόμενες στο άρθρο 3 ΙΙ περιπτώσεις. 75 Ο διοργανωτής ή/και ο 69 Πρόταση της Επιτροπής, ό.π. υποσημ. 64, σ. 10. 70 ΔΕΚ 30.4.2002, υπόθ. C-400/00, Club-Tour κατά Garrido, Συλλογή 2002, σ. Ι-4051, σκέψη 14. 71 Commission, Report, ό.π. υποσημ. 67. 72 Πρόταση της Επιτροπής, ό.π. υποσημ. 64, σ. 23. 73 ΔΕΚ 11.2.1999, Προτάσεις ΓΕ, ό.π. υποσημ. 68. 74 Πρόταση της Επιτροπής, ό.π. υποσημ. 64, σ. 26. 75 Μεταβολές που κοινοποιήθηκαν στον καταναλωτή πριν από τη σύναψη της σύμβασης ή μεταγενέστερες μεταβολές μετά από συμφωνία των συμβαλλομένων μερών. 17
πωλητής υποχρεούται επίσης να παρέχει συμπληρωματικές πληροφορίες 76 αναφορικά με το συγκεκριμένο ταξίδι «εγκαίρως και πριν την έναρξη του ταξιδιού». Οι πληροφορίες που θα περιλαμβάνονται στη σύμβαση πρέπει να παρέχονται στον καταναλωτή πριν από τη σύναψη της σύμβασης, γραπτώς ή υπό άλλη πρόσφορη μορφή (άρθρο 4). 2.2.3. Ζητήματα που μπορεί να ανακύψουν μετά τη σύναψη της σύμβασης 2.2.3.1. Εκχώρηση του οργανωμένου ταξιδίου Ο καταναλωτής δικαιούται να εκχωρήσει την κράτησή του σε πρόσωπο που πληροί όλους τους όρους του ταξιδίου, εφόσον ειδοποιήσει το διοργανωτή ή/και τον πωλητή μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα πριν την αναχώρηση. Κατόπιν αυτού, και ο εκχωρών και ο εκδοχέας ευθύνονται αλληλεγγύως ως προς την καταβολή του υπόλοιπου ποσού και των πρόσθετων εξόδων που μπορεί να προκύψουν συνεπεία της εκχώρησης. (άρθρο 4 ΙΙΙ). Ο όρος «κωλύεται» στο κείμενο της Οδηγίας υποδηλώνει ότι προϋπόθεση για την εκχώρηση του τουριστικού πακέτου είναι κάποιος λόγος ανωτέρας βίας ή λόγος που ο καταναλωτής δεν μπορούσε να προβλέψει ή να αποτρέψει. 77 Η Οδηγία δεν πραγματεύεται καθόλου τη δυνατότητα καταγγελίας της σύμβασης από τον καταναλωτή δίχως την επίκληση σοβαρών λόγων, ενώ αντίθετα το πράττει για το διοργανωτή. Αν ο καταναλωτής καταγγείλει τη σύμβαση, καλούνται σε εφαρμογή οι διατάξεις των κρατών μελών που σχετίζονται με την εξουσία του διοργανωτή να επιβάλλει ακυρωτικά τέλη στον καταναλωτή, 78 οι οποίες όμως πρέπει να συνάδουν με ένα άλλο κοινοτικό μέτρο για την προστασία των καταναλωτών, την Οδηγία 93/13 για τις καταχρηστικές ρήτρες των συμβάσεων που συνάπτονται με καταναλωτές. 79 Εδώ παρατηρείται μια ανισότητα στη μεταχείριση του καταναλωτή και του διοργανωτή. Πιο συγκεκριμένα, ενώ ο καταναλωτής, προκειμένου να λάβει αποζημίωση, πρέπει να αποδείξει τη ζημία του, αντιθέτως ο διοργανωτής, σε περίπτωση αδικαιολόγητης μη συμμετοχής του καταναλωτή χωρίς έγκαιρη ειδοποίηση, δεν υποχρεούται να αποδείξει ο,τιδήποτε προκειμένου να αποζημιωθεί. 80 76 Λεπτομέρειες σχετικές με τη διαδρομή, στοιχεία τοπικών αντιπροσώπων του διοργανωτή ή/και του πωλητή ή των τοπικών φορέων που μπορούν να βοηθήσουν τον καταναλωτή σε περίπτωση δυσχερειών, ενημέρωση για δυνατότητα σύναψης ασφαλιστικής σύμβασης, πληροφορίες ειδικές για ταξίδια και παραμονή ανηλίκων στο εξωτερικό. 77 Η Επιτροπή στην Πρότασή της για την Οδηγία (βλ. Πρόταση της Επιτροπής ό.π. υποσημ. 68, σ. ;) έκρινε ότι το δικαίωμα εκχώρησης του καταναλωτή πρέπει να οφείλεται σε σοβαρούς λόγους. Αντίθετη άποψη εξέφρασε η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή. Βλ. ECSC, Opinion on the proposal for a Council Directive on a package travel, including package holidays and package tours, OJ C 102/28, 24.4.1989. 78 Οι tour operators χρησιμοποιούν κινητές κλίμακες (ανάλογα με το χρονικό σημείο της ακύρωσης) για να υπολογίσουν τα ακυρωτικά τέλη. Κατόπιν εντολής της Επιτροπής μια ομάδα νομικών και άλλων ειδικών επί των οργανωμένων ταξιδίων, εκπροσώπων της τουριστικής βιομηχανίας και ενώσεων των καταναλωτών, πρότεινε κάποιες αρχές σχετικά με τις παραπάνω κλίμακες. Βλ. Round Table on Package Travel Contracts, Conclusions of the Expert Group, 13.2.2001, p. 5, http://www.europa.int.eu/comm/consumers/policy/developments/pack_trav/pack_trav03_en.pdf. 79 Οδηγία 93/13/ΕΟΚ, ό.π. υποσημ. 12. Βλ. και Commission, Report, ό.π. υποσημ. 67, p. 10-11. 80 ΕΥΘΥΜΙΑΤΟΥ-ΠΟΥΛΑΚΟΥ Α., 2005, σ. 751. 18
2.2.3.2. Μονομερής τροποποίηση των όρων της σύμβασης Ματαίωση του οργανωμένου ταξιδίου Η μονομερής τροποποίηση των συμβατικών όρων από το διοργανωτή εννοιολογικά συνδέεται κυρίως με την πρόσθετη επιβάρυνση που επιβάλλεται μετά τη σύναψη της σύμβασης. Το φαινόμενο αυτό παρουσιαζόταν σε πολλές συμβάσεις οργανωμένων ταξιδίων που υπογράφηκαν πριν από τη θέσπιση της Οδηγίας. Το άρθρο 4 ΙV αυτής περιορίζει αισθητά τη δυνατότητα αυτή, πρώτον, απαγορεύοντας την αύξηση της συμφωνημένης τιμής κατά τη διάρκεια των είκοσι ημερών πριν την αναχώρηση και δεύτερον, ορίζοντας ότι η επιβολή πρόσθετης χρέωσης επιτρέπεται (πριν από το διάστημα είκοσι ημερών) μόνο για συγκεκριμένους λόγους, που αφορούν γεγονότα που δεν εμπίπτουν στη δικαιοδοσία του διοργανωτή και τα οποία δεν μπορεί να επηρεάσει, όπως μεταβολή του κόστους μεταφοράς, συμπεριλαμβανομένων των καυσίμων, των τελών και φόρων, καθώς επίσης και των τιμών συναλλάγματος που σχετίζονται με το ταξίδι. 81 Σε ενδεχόμενη τροποποίηση σε σημαντικό βαθμό, πριν από την αναχώρηση, ενός από τα ουσιώδη στοιχεία της σύμβασης, όπως της τιμής 82, ο καταναλωτής έχει το δικαίωμα είτε να καταγγείλει τη σύμβαση χωρίς να υποστεί κυρώσεις είτε να αποδεχθεί μια τροποποιητική πράξη της σύμβασης (άρθρο 4 V). Αν ο καταναλωτής καταγγείλει τη σύμβαση, απολαμβάνει την προστασία του άρθρου 4 VI της Οδηγίας, βάσει του οποίου δικαιούται να απαιτήσει είτε ένα άλλο οργανωμένο ταξίδι της ίδιας ή ανώτερης ποιότητας, αν ο διοργανωτής δύναται να του το παράσχει, και αν όχι, την καταβολή της διαφοράς τιμής, είτε την επιστροφή των καταβληθέντων ποσών. Αν ο διοργανωτής για οποιονδήποτε λόγο, άνευ υπαιτιότητας του καταναλωτή, αποφασίσει να ματαιώσει το οργανωμένο ταξίδι πριν από την ημερομηνία αναχώρησης, ο καταναλωτής έχει τα ίδια δικαιώματα μ αυτά που προβλέπει η Οδηγία για την τροποποίηση ουσιωδών στοιχείων της σύμβασης. Και στις δύο περιπτώσεις 83, εφόσον είναι δικαιολογημένο, ο καταναλωτής δικαιούται αποζημίωση για τη μη εκτέλεση της σύμβασης είτε από το διοργανωτή είτε από τον 81 Οι περιορισμοί αυτοί διαφέρουν από τους αρχικούς που είχε περιλάβει η Επιτροπή στην Πρότασή της για την Οδηγία. Βλ. Πρόταση Επιτροπής, ό.π. υποσημ. 64, σ. 42-43. 82 Η αρχική Πρόταση της Επιτροπής ήταν ότι η αλλαγή στην τιμή θα έπρεπε να είναι τουλάχιστον 10% επί της τιμής που περιλαμβανόταν στη σύμβαση. Η επιλογή τελικά του όρου «σε σημαντικό βαθμό» υποδηλώνει ότι η Επιτροπή θεωρεί αυτό το ποσοστό σημαντική αύξηση. Η τελική επιλογή ενδεχομένως ήθελε να προσδώσει μεγαλύτερη ελαστικότητα στη διάταξη, δεδομένου ότι για κάποιον καταναλωτή και μια μικρότερη αύξηση (π.χ. 5%) θα μπορούσε να μην είναι πια συμφέρουσα γι αυτόν. Βλ. Πρόταση της Επιτροπής, ό.π. υποσημ. 64, σ. 43. 83 Άρθρο 4 VI. 19
πωλητή, ανάλογα με τη νομοθεσία του εκάστοτε κράτους μέλους, εκτός αν η μη εκτέλεση οφείλεται στην αδυναμία συγκέντρωσης του απαιτούμενου ελάχιστου αριθμού ταξιδιωτών, και εφόσον έλαβε χώρα εμπρόθεσμη έγγραφη ενημέρωση του καταναλωτή, ή σε λόγους ανωτέρας βίας (αποκλειομένων των υπεράριθμων κρατήσεων). 2.2.3.3. Αδυναμία εκτέλεσης ή πλημμελής εκτέλεση της σύμβασης Στα ζητήματα που ενδέχεται να ανακύψουν μετά την αναχώρηση, συγκαταλέγεται και η μη εκτέλεση ή η πλημμελής εκτέλεση της σύμβασης από το διοργανωτή ή/και τον πωλητή. Ο λόγος για τον οποίο ο διοργανωτής ή/και ο πωλητής αδυνατεί να τηρήσει ουσιαστικό τμήμα των συμφωνηθέντων, αν δηλαδή υπαίτιος είναι ο ίδιος ή όχι, ή αν η αδυναμία οφείλεται σε γεγονός που μπορούσε να προβλεφθεί ή όχι, καθώς επίσης και ο βαθμός διάψευσης των προσδοκιών του καταναλωτή δεν ενδιαφέρει. Η Οδηγία στο παρόν σημείο ορίζει αντικειμενικά το λόγο για την ενεργοποίηση της προστασίας του καταναλωτή, τη διαφορά δηλαδή ανάμεσα στα υποσχεθέντα στη σύμβαση και σ αυτά που παρέχονται ή μπορούν να παρασχεθούν. Η προστασία του καταναλωτή στις περιπτώσεις αυτές συνίσταται στη διενέργεια κατάλληλων διακανονισμών εκ μέρους του διοργανωτή για τη συνέχιση του οργανωμένου ταξιδίου, χωρίς πρόσθετη επιβάρυνση του καταναλωτή ή σε ενδεχόμενη αδυναμία παροχής εναλλακτικής λύσης ή μη αποδοχής της από τον καταναλωτή, στο δικαίωμα επιστροφής στον τόπο αναχώρησης ή σε άλλον τόπο, αν αυτό είχε συμφωνηθεί, 84 και στην ενδεχόμενη αποζημίωσή του. Οι διοργανωτές συνήθως αποφεύγουν την πιο ακριβή λύση της επιστροφής του ταξιδιώτη στον τόπο αναχώρησης, αφού γι αυτήν επιβαρύνονται ολότελα οι ίδιοι. 85 2.2.3.4. Ευθύνη του διοργανωτή ή/και του πωλητή Δυνατότητες περιορισμού της ευθύνης Ο νεωτερισμός που εισήγαγε η Οδηγία για τα οργανωμένα ταξίδια αφορά στην ευθύνη του διοργανωτή ή/και του πωλητή. Οι διοργανωτές, πριν από τη θέσπιση της Οδηγίας, έτειναν να αρνούνται την ύπαρξη ευθύνης τους για πράξεις των άλλων προσώπων (φυσικών ή νομικών), που παρείχαν υπηρεσίες, και με τους οποίους συμβάλλονταν για την παροχή ενός οργανωμένου ταξιδίου (π.χ. αεροπορικές εταιρίες, ξενοδοχεία, οδηγοί λεωφορείων, ξεναγοί κ.λ.π.). Σύμφωνα με την Οδηγία (άρθρο 5 Ι), ο διοργανωτής ή/και ο πωλητής είναι πια υπεύθυνοι για τις ενέργειες των παραπάνω προσώπων. 84 Άρθρο 4 VII. 85 Ωστόσο, η εναλλακτική λύση που θα προσφέρουν στον καταναλωτή πρέπει να αρμόζει στις ανάγκες του συγκεκριμένου ατόμου, και όχι στην εκτίμηση του διοργανωτή περί του τί είναι εύλογο, διότι ο καταναλωτής μπορεί, «για βάσιμους λόγους», να την απορρίψει (άρθρο 4 VII). Επομένως, στην παροχή εναλλακτικών λύσεων από το διοργανωτή πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι προσδοκίες του συγκεκριμένου καταναλωτή. Βλ. McDONALD M. et al., 2003, σ. 299. 20