«Η ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΕΥΤΙΚΗ ΑΝΑΦΟΡΑ» (του άρθρου 69 του Συντάγματος) Καθηγητής: Άλκης Ν. Δερβιτσιώτης Ονοματεπώνυμο: Λάζαρος Γ. Τσαβδαρίδης

Transcript

1 «Η ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΕΥΤΙΚΗ ΑΝΑΦΟΡΑ» (του άρθρου 69 του Συντάγματος) Καθηγητής: Άλκης Ν. Δερβιτσιώτης Ονοματεπώνυμο: Λάζαρος Γ. Τσαβδαρίδης ΚΟΜΟΤΗΝΗ 2013

2 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ 1. Εισαγωγή 2. Ιστορική αναδρομή του Δικαιώματος της Αναφοράς 3. Η εξέλιξη του Δικαιώματος της αναφοράς σε Αγγλία, Γαλλία και Γερμανία Α. Αγγλία Β. Γαλλία Γ. Γερμανία 4. Ιστορική παρουσίαση του Δικαιώματος Αναφοράς στην Ελλάδα Α. Αρχαία Ελλάδα Β. Βυζαντινή Περίοδος Γ. Περίοδος Τουρκοκρατίας Δ. Ηνωμένο Κράτος των Ιονίων Νήσων Ε. Συντάγματα της Επανάστασης ΣΤ. Συντάγματα του Ελληνικού Κράτους 5. Το Δικαίωμα αναφοράς σε διεθνές επίπεδο Α. Διεθνείς Συμβάσεις Β. Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο 6. Η Συνταγματική κατοχύρωση του Δικαιώματος Αναφοράς Α. Συνταγματική κατοχύρωση στο αναθεωρημένο Σύνταγμα 2008 Β. Το άρθρο 10 του Συντάγματος και η αναφορά προς τις αρχές

3 Γ. Το άρθρο 69 του Συντάγματος και η Κοινοβουλευτική αναφορά Δ. Έννοια της αναφοράς Ε. Διάκριση των αναφορών 7. Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος Α. Εισαγωγικές παρατηρήσεις Β. Τα μέσα άσκησης του κοινοβουλευτικού ελέγχου 8. Τα χαρακτηριστικά της κοινοβουλευτικής αναφοράς 9. Η διεκπεραίωση της κοινοβουλευτικής αναφοράς Α. Εισαγωγικές παρατηρήσεις Β. Τα στάδια επεξεργασίας της Κοινοβουλευτικής Αναφοράς 10. Προτάσεις για τη μεταρρύθμιση και τη βελτίωση του θεσμού Α. Η ανάγκη μεταρρύθμισης του θεσμού Β. Ο κοινοβουλευτικός επίτροπος της διοίκησης Γ. Η επιτροπή αναφορών της γερμανικής Ομοσπονδιακής Βουλής

4 1. Εισαγωγή Στις σύγχρονες κοινωνίες οι πολίτες είναι φορείς του δικαιώματος της αναφοράς, ενός δικαιώματος του οποίου η εμφάνιση τοποθετείται στην ύστερη περίοδο του Μεσαίωνα σε κοινωνίες πολύ διαφορετικές ως προς τις δομές τους από τις σημερινές. Το δικαίωμα αναφοράς παρουσιάζεται ως η δυνατότητα των πολιτών να υποβάλλουν αιτήματα προς τη διοίκηση με τα οποία διαμαρτύρονται, παραπονιούνται και γενικότερα γνωστοποιούν τα προβλήματά τους στην εξουσία. Η κοινοβουλευτική αναφορά παρουσιάζεται ως ειδικότερη εμφάνιση του δικαιώματος του αναφέρεσθαι προς τις αρχές και ορίζεται ως η αναφορά η οποία υποβάλλεται στη Βουλή. Επομένως, έχουμε την άσκηση αφενός διοικητικών προσφυγών-αναφορών που ασκούν οι πολίτες ενώπιον των διοικητικών αρχών και οι οποίες προκαλούν εσωτερικό αυτοέλεγχο, αφετέρου δε την άσκηση κοινοβουλευτικών αναφορών, οι οποίες μπορούν να προκαλέσουν εξωτερικόπολιτικό έλεγχο της διοίκησης.

5 2. Ιστορική αναδρομή του Δικαιώματος της Αναφοράς Το δικαίωμα της αναφοράς είναι ένα δικαίωμα του οποίου η μορφή και ο τρόπος εφαρμογής έχει παραλλαχθεί πάμπολλες φορές μέσα στις κοινωνίες στις οποίες έχει θεσπισθεί. Έχουμε δει το δικαίωμα αναφοράς να ανήκει σε συλλογικές ομάδες, να μπορεί να ασκηθεί ατομικά, να είναι προνόμιο ορισμένων μόνο τάξεων, να επιτρέπονται αναφορές μόνο ορισμένης μορφής, να μην υπάρχουν περιορισμοί σχετικά με το περιεχόμενο των αναφορών και γενικότερα να είναι ένα δυναμικό δικαίωμα το οποίο παραλλάσσεται συνεχώς με την πάροδο των χρόνων. Η πρώτη εμφάνιση του δικαιώματος αναφοράς γίνεται στην ύστερη περίοδο του Μεσαίωνα μεταξύ 12 ου και 14 ου αιώνα. Μπορεί να λεχθεί ότι η πρώτη παραχώρηση αυτού του δικαιώματος συμπίπτει με την εμφάνιση της αστικής τάξης η οποία λόγω της ραγδαίας για την εποχή οικονομικής της δράσης, κατάφερε να αυτονομηθεί ως ένα ξεχωριστό κομμάτι της φεουδαλικής τάξης πραγμάτων. Αυτή ακριβώς η έντονη οικονομική δραστηριότητα της αστικής τάξης οδηγεί σε μια συμμαχία μεταξύ αυτών και του μονάρχη, η οποία δίνει τη δυνατότητα στους αστούς για ακόμα περισσότερη αυτονομία. Ο μονάρχης ως απόλυτος κυρίαρχος είναι ελεύθερος από νομικούς περιορισμούς, δηλαδή είναι legibas solutus, εκμεταλλευόμενος δε την ελευθερία του αυτή, παραχωρεί στις κοινωνικές τάξεις το δικαίωμα της αναφοράς. Το δικαίωμα παραχωρήθηκε σε πρώτη φάση στην αστική τάξη ως σύνολο και όχι μεμονωμένα στα μέλη της και το περιεχόμενο των αναφορών έπρεπε να συνίσταται σε γενικού ενδιαφέροντος υποθέσεις. Η διαδικασία για να φτάσει μια αναφορά στο μονάρχη ήταν απλή: τα μέλη της αστικής τάξης είχαν το δικαίωμα να απευθύνουν προς τη συνέλευση της τάξης τις προτάσεις τους, η τελευταία δε ήταν υποχρεωμένη να ακούσει

6 αυτές τις προτάσεις τις οποίες είτε απέρριπτε είτε υιοθετούσε. Όταν η συνέλευση υιοθετούσε κάποια πρόταση, τότε υπέβαλε ένα αίτημα στο Μονάρχη με την πρόταση αυτή. Κατά την εξέλιξη του δικαιώματος αυτού, που παραχώρησε ο μονάρχης στις τάξεις, διαμορφώθηκαν δύο είδη αναφοράς. ΤΟ πρώτο, γνωστό και ως Gravamina αναφερόταν σε αυτές που περιείχαν παράπονα. Το άλλο, γνωστό και Desideria αναφερόταν σε αυτές που περιείχαν αιτήματα και επιθυμίες. Στις πρώτες αναφορές ο Ηγεμών ήταν υποχρεωμένος να απαντήσει, αντιθέτως στις χαρακτηριζόμενες ως Desideria δεν είχε την ίδια υποχρέωση. 3. Η εξέλιξη του δικαιώματος αναφοράς σε Αγγλία, Γαλλία και Γερμανία Α. Αγγλία Στην Αγγλία εντοπίζουμε για πρώτη φορά το δικαίωμα αναφοράς ως ατομικό δικαίωμα, τους πρώτους αιώνες με την Νορμανδική κατάκτηση. Είναι σημαντικό να αναφέρουμε ότι αρχικά οι αναφορές υποβάλλονταν κυρίως στο Μονάρχη και στο Μεγάλο Συμβούλιο και λιγότερο στο Κοινοβούλιο. Σταδιακά τη δυνατότητα να υποβάλλουν αναφορές είχαν και οι κοινότητες των οποίων οι αντιπρόσωποι ευρίσκονταν στο Κοινοβούλιο. Οι αναφορές χωρίζονταν στην Αγγλία σε δύο κύριες κατηγορίες. Η πρώτη κατηγορία αφορούσε εκείνες τις αναφορές οι οποίες περιελάμβαναν αιτήματα σχετικά με την εκπλήρωση ιδιωτικών συμφερόντων. Η δεύτερη κατηγορία αφορούσε τις αναφορές των κοινοτήτων. Αυτή η δεύτερη κατηγορία οδήγησε στη σταδιακή καθιέρωση του δικαιώματος του Κοινοβουλίου να υποβάλλει αναφορές στο Βασιλιά, ένα δικαίωμα η άσκηση του οποίου θεωρήθηκε ως η νομική βάση

7 για την σύμπραξη του Κοινοβουλίου στην άσκηση της νομοθετικής εξουσίας. Το κοινοβούλιο υπέβαλλε τις αναφορές του στον Βασιλιά, συνήθως με τη μορφή σχεδίων νόμων, και στην συνέχεια ο Βασιλιάς είτε τις αποδεχόταν με τον τύπο «Ο Βασιλιάς το θέλει» είτε τις απέρριπτε με τον τύπο «ο Βασιλιάς θα το σκεφθεί». Αυτή η πρακτική που διαμορφώθηκε στην Αγγλία πέρασε από πολλές διακυμάνσεις, ήρθε αντιμέτωπη με πολλά εμπόδια και προσπάθειες πολλών βασιλιάδων της Αγγλίας να την περιορίσουν και γενικότερα να αποδυναμώσουν το δικαίωμα της αναφοράς. Σημαντική χρονιά όσον αφορά την ισχυροποίηση του δικαιώματος θεωρείται το 1689 όταν μετά την εκθρόνιση των Stuarts οι νέοι συμβασιλείς Γουλιέλμος και Μαρία της Οράγγης κυρώνουν την φημισμένη από το Κοινοβούλιο Διακήρυξη των Δικαιωμάτων η οποία τίθεται σε ισχύ ως Bill of Rights. Σύμφωνα με αυτήν, όλοι έχουν πλέον το δικαίωμα αναφοράς προς τον Βασιλιά ενώ καθίσταται παράνομη η δίωξη εξαιτίας της άσκησης αναφοράς. Μέσα από όλες αυτές τις διακυμάνσεις, το Κοινοβούλιο συνέχισε να ακολουθεί για την ψήφιση των νομοσχεδίων τη διαδικαστική μορφή της αναφοράς, μια πρακτική η οποία μπορεί κάλλιστα να θεωρηθεί ως η απαρχή της νομοθετικής πρωτοβουλίας των σημερινών Κοινοβουλίων. Μιας ιστορικής σημασίας αναφορά, η οποία πρέπει να επισημανθεί, υποβλήθηκε στις 14 Ιουνίου 1839 υπογεγραμμένη από Βρετανούς ζητώντας καθολική ψηφοφορία, ετήσια θητεία του Κοινοβουλίου, έξοδα παραστάσεως και οδοιπορικά για τα μέλη της Βουλής των Κοινοτήτων και ανακατανομή των εκλογικών περιφερειών. Η αναφορά αυτή με το περιεχόμενο αλλά και με τον τρόπο με τον

8 οποίο υποβλήθηκε, αποδεικνύει τη χρησιμότητα του δικαιώματος αναφοράς ως μέσου πολιτικού επηρεασμού και προβολής πολιτικών απόψεων. Σήμερα στην Αγγλία οι αναφορές υποβάλλοντα στη Βασίλισσα, στην Βουλή των Κοινοτήτων και στην Βουλή των Λόρδων στην οποία η αναφορά παρουσιάζεται από Λόρδο. Τα παράπονα των Βρετανών πολιτών τα οποία αφορούν την λειτουργία των διοικητικών υπηρεσιών εξετάζονται από τον Parliamentary Commissioner for Administration, ο οποίος έχει την αρμοδιότητα να ελέγχει τη διοίκηση μετά από έγγραφη αναφορά μέλους της Βουλής των Κοινοτήτων. Αφού προχωρήσει σε έρευνα σχετικά με το περιεχόμενο της αναφοράς, πρέπει να υποβάλλει σχετική έκθεση στην Βουλή των Κοινοτήτων ή στον Βουλευτή που την άσκησε. Β. Γαλλία Στη Γαλλία, σημαντικό σημείο για την εξέλιξη του δικαιώματος της αναφοράς θεωρείται η επανάσταση του 1789, αφού έπειτα από αυτήν απέκτησε ιδιαίτερη σημασία το δικαίωμα της αναφοράς μέσα από τα Συντάγματα που θεσπίστηκαν. Έτσι, βλέπουμε ότι το δικαίωμα αναφοράς κατοχυρώνεται στο Σύνταγμα του 1791 ως ατομικό δικαίωμα. Επίσης, εξίσου σημαντικό για την καθιέρωση του δικαιώματος, θεωρείτο το άρθρο 32 της Διακήρυξης του 1793, σύμφωνα με το οποίο το δικαίωμα άσκησης αναφορών δεν μπορεί να απαγορευθεί, να ανασταλεί ή να περιορισθεί. Επιπροσθέτως πρέπει να αναφέρουμε ότι το δικαίωμα αναφοράς συμπεριλήφθηκε στον Συνταγματικό Χάρτη του Λουδοβίκου 18 ου του 1814, στον Συνταγματικό Χάρτη του 1830 και στο Σύνταγμα της Β Γαλλικής Δημοκρατίας του Στο άρθρο 45 του Συντάγματος του 1852 απαγορευόταν η άσκηση αναφορών στο νομοθετικό σώμα για να έρθει το Σύνταγμα του 1870 και να επαναφέρει το δικαίωμα αναφοράς. Επίσης οι Συνταγματικοί Νόμοι του 1875 δεν προέβλεπαν το

9 δικαίωμα αναφοράς, σε αντίθεση με το άρθρο 6 του νόμου της 23 ης Ιουλίου 1879 που επαναφέρει την άσκηση αναφορών. Σήμερα στην Γαλλία δεν συμπεριλαμβάνεται το δικαίωμα αναφοράς στο Γαλλικό Σύνταγμα του 1958 αλλά προβλέπεται στους Κανονισμούς Λειτουργίας της Βουλής και της Γερουσίας. Έτσι λοιπόν οι Γάλλοι σήμερα υποβάλλουν τις αναφορές τους σε ένα βουλευτή η γερουσιαστή οι οποίοι στη συνέχεια, τις μεταβιβάζουν στον Διαμεσολαβητή (Mediateur). Ο Διαμεσολαβητής πράττει ότι κρίνει αναγκαίο για την διελεύκανση του περιεχομένου της αναφοράς και αν το κρίνει απαραίτητο, προβαίνει σε υποδείξεις προς τα αρμόδια όργανα της διοίκησης και υποβάλλει ετησίως μια έκθεση πεπραγμένων στο Κοινοβούλιο. Γ. Γερμανία Στην Γερμανία και στα γερμανικά απολυταρχικά κράτη, το δικαίωμα αναφοράς φάνηκε ουσιαστικά σε κοινωνικές τάξεις και ακολούθως στα αντιπροσωπευτικά σώματα. Αντίθετα η μεμονωμένη άσκηση αναφοράς εξαρτιόταν αποκλειστικά από τη θέληση του Μονάρχη. Οι επαναστάσεις του 1848 σε Παρίσι και Βιέννη αναδεικνύουν τον αστικό φιλελευθερισμό ο οποίος αναπτύσσεται και διεκδικεί συνεχώς δικαιώματα, με αποτέλεσμα αρκετές συντηρητικές κυβερνήσεις να προχωρήσουν σε παραχωρήσεις δικαιωμάτων. Έτσι λοιπόν στα Συντάγματα των κρατιδίων κατοχυρώθηκε το δικαίωμα αναφοράς και ως φορείς αυτού, το άτομο και οι ενώσεις προσώπων. Σε ενιαίο επίπεδο, στο Γερμανικό Κράτος, η πληρέστερη κατοχύρωση του δικαιώματος αναφοράς θεσπίζεται με το Σύνταγμα της Βαϊμάρης του Στο άρθρο 126 του Συντάγματος αναφέρεται ότι κάθε γερμανός είχε το δικαίωμα να αναφέρεται στις αρμόδιες διοικητικές αρχές ή στην Βουλή,

10 είτε μόνος είτε μαζί με άλλους. Το εύρος το οποίο καλύπτει η ρύθμιση του άρθρου 126 του Συντάγματος της Βαϊμάρης διευρύνθηκε λόγω της ερμηνευτικής εκδοχής, ότι φορείς του δικαιώματος της αναφοράς ήταν και οι αλλοδαποί. Ο Κανονισμός λειτουργίας της Βουλής του γερμανικού κράτους περιλαμβάνει τα άρθρα 63 και 65. Σύμφωνα με το άρθρο 63 οι αναφορές υποβάλλονταν στη Βουλή και στη συνέχεια αυτή τις μεταβίβαζε είτε στην επιτροπή αναφορών είτε στις καθ ύλην αρμόδιες διαρκείς επιτροπές του νομοθετικού έργου. Σύμφωνα με το άρθρο 65, η επιτροπή αναφορών υπέβαλε μηνιαίως εκθέσεις στην Ολομέλεια της Βουλής και εισηγήτο είτε η ίδια η επιτροπή είτε οι τριάντα βουλευτές ώστε να καταστεί δυνατή η συζήτηση για το περιεχόμενο των αναφορών στην Ολομέλεια της Βουλής. Τέλος, σύμφωνα με το άρθρο 66 του Κανονισμού Λειτουργίας της Βουλής, ο αποστολέας της αναφοράς θα έπρεπε πάντα να ενημερώνεται για το είδος της διεκπεραίωσης που επήλθε ως προς την αναφορά του. 4. Ιστορική παρουσίαση του δικαιώματος αναφοράς στην Ελλάδα Α. Αρχαία Ελλάδα Είναι σημαντικό να ξεκινήσουμε την παρουσίαση του δικαιώματος αναφοράς από την Αρχαία Ελλάδα. Στην Αρχαία Ελλάδα κυριαρχούσε η αντίληψη ότι η ελευθερία είναι συλλογική και ότι το δημόσιο συμφέρον υπερισχύει του ατομικού. Σημαντική στιγμή θεωρείται η κυριάρχηση της Εκκλησίας του Δήμου, που είχε ως άμεσο αποτέλεσμα τη δυνατότητα οι πολίτες να ελέγχουν της διαχείριση της κρατικής εξουσίας. Στην Αρχαία Ελλάδα υπήρχε η δυνατότητα για τους πολίτες να υποβάλλουν «Εισαγγελία» προσφεύγοντας στον

11 Άρειο Πάγο. Ασκώντας αυτό το δικαίωμα οι πολίτες της Αρχαίας Ελλάδας ζητούσαν από τον Άρειο Πάγο να αποκατασταθεί η αδικία που διαπράχθηκε, οπότε μπορούμε να πούμε ότι το «δικαίωμα Εισαγγελίας» είναι μια μορφή άσκησης του δικαιώματος αναφοράς. Β. Βυζαντινή Περίοδος Στην Βυζαντινή Περίοδο υπάρχει ο Defensor Civitatis ο οποίος είναι αξιωματικός του αυτοκράτορα διορισμένος για την προστασία των κατοίκων. Ο Defensor Civitatis είναι ο αποδέκτης των αιτήσεων και των αναφορών που υποβάλλουν τα κατώτερα κοινωνικά στρώματα. Στην πρωτοβυζαντινή περίοδο υπάρχει ο μάγιστρος των αμφικίων μαζί με τους υφισταμένους του. Ο magister memoriae απαντούσε στις αιτήσεις των υπηκόων του βυζαντινού κράτους εκ μέρους του αυτοκράτορα. Ο magister epistolarum, ο οποίος απαντούσε στις αναφορές των επαρχιακών αντιπροσωπειών και ο magister libellorum με κύρια ενασχόληση την απάντηση στις αιτήσεις για την επίλυση νομικών ζητημάτων. Στους μέσους βυζαντινούς χρόνους υπάρχει ο «κοαίστωρ του ιερού παλατιού», αρμοδιότητα του οποίου ήταν η σύνταξη των αυτοκρατορικών απαντήσεων σε κάθε είδος προσφυγές προς τον αυτοκράτορα. Έτσι λοιπόν, μπορούμε να πούμε ότι κατά τη διάρκεια της Βυζαντινής Περιόδου υπάρχει παραλλαγμένο σε διάφορες μορφές το δικαίωμα της αναφοράς. Γ. Περίοδος Τουρκοκρατίας Κατά την περίοδο της τουρκοκρατίας στα πλαίσια της κοινοτικής αυτοδιοίκησης, υπήρχε η δυνατότητα υποβολής αναφορών γνωστές ως αρτζουχάλια οι οποίες διαβιβάζονταν είτε στους οθωμανούς αξιωματούχους της περιοχής, είτε διαμέσου των αντιπροσώπων των κοινοτήτων προς την Υψηλή

12 Πύλη. Χαρακτηριστικό αυτών των αναφορών ήταν ότι έπρεπε να συντάσσονται στην τουρκική γλώσσα. Δ. Στο Ηνωμένο Κράτος των Ιονίων. Στο Ηνωμένο Κράτος των Ιονίων Νήσων υπάρχει το δικαίωμα της αναφοράς προς τον «προστάτη Βασιλέα», τόσο ατομικά όσο και συλλογικά. Μάλιστα αυτό το δικαίωμα παραχωρείται από το Σύνταγμα του Ηνωμένου Κράτους των Ιονίων Νήσων στο Τμήμα Ζ παράγραφο Η. Ε. Σύνταγμα της Επανάστασης Ενδιαφέρουσα περίοδος για την ιστορική παρατήρηση του δικαιώματος αναφοράς στην Ελλάδα, αποτελεί η περίοδος της Εθνεγερσίας του 1821 κατά τη διάρκεια της οποίας παρατηρούμε το φαινόμενο των τοπικών πολιτευμάτων, τα οποία όμως αντικαταστάθηκαν από τα Συντάγματα της Επιδαύρου (1822), του Άστρους (1823), της Τροιζήνας (1827) και του Ηγεμονικού Συντάγματος του Άστρους (1832). Το δικαίωμα της αναφοράς περιλαμβάνεται για πρώτη φορά στο Σύνταγμα του Άστρους στο άρθρο ια στο οποίο ορίζεται ότι «καθένας δύναται να αναφέρεται προς το Βουλευτικόν εγγράφως προβάλλων τη γνώμη του περί παντός πράγματος» καθώς και στο άρθρο λγ στο οποίο ορίζεται ότι «το Βουλευτικόν σώμα δέχεται περί παντοίων υποθέσεων αναφοράς, σκέπτεται περί αυτών και διευθύνει όπου εκάστη ανήκει». Στην Β Εθνική Συνέλευση κατοχυρώνεται το δικαίωμα αναφοράς ως ατομικό δικαίωμα με την άσκηση του οποίου μπορούσε να προβληθεί αίτημα ατομικής φύσεως αλλά και αίτημα γενικού ενδιαφέροντος. Ακόμη σημαντική ήταν και η θέσπιση της παραλαβής της αναφοράς από το Βουλευτικό σώμα το οποίο είχε τη Συνταγματική υποχρέωση να εξετάσει

13 τις υποβληθείσες αναφορές και στη συνέχεια να τις μεταβιβάσει στην αρμόδια για την επίλυση του θέματος αρχή. Στην Γ Εθνική Συνέλευση της Τροιζήνας και στο Πολιτικόν Σύνταγμα της Ελλάδος, όπως χαρακτηρίσθηκε το εκπονηθέν Σύνταγμα της Γ Εθνοσυνέλευσης, κατοχυρώθηκε το δικαίωμα αναφορών μέσω των άρθρων αυτών. Το άρθρο 25 όριζε ότι «καθείς δύναται να αναφέρεται προς την Βουλήν εγγράφως, προβάλλων την γνώμην του περί παντός δημοσίου πράγματος» και το άρθρο 96 το οποίο όριζε ότι «η Βουλή δέχεται περί παντοίων υποθέσεων αναφοράς και όσας κρίνει δεκτάς τας διευθύνει, όπου ανήκει, χωρίς να δώση γνώμην». Όπως γίνεται αντιληπτό, οι διατάξεις αυτού του Συντάγματος δεν αναγνωρίζουν την άσκηση του δικαιώματος αναφοράς για ατομικές υποθέσεις αλλά μόνο για υποθέσεις γενικού ενδιαφέροντος. Ακόμη, υπάρχει ταυτόχρονη θέσπιση υποχρέωσης της Βουλής να παραλαμβάνει τις αναφορές, να ελέγχει το παραδεκτό αυτών και τις μεταβιβάζει στις αρμόδιες αρχές. Στην Ε Εθνοσυνέλευση του Άργους και στο «Ηγεμονικό Σύνταγμα» έγινε προσπάθεια για λεπτομερέστερη και πληρέστερη ρύθμιση του δικαιώματος αναφοράς ως ατομικού δικαιώματος. Σημαντικότατη διάταξη είναι το άρθρο 49 σύμφωνα με το οποίο «καθείς δύναται να προβάλλη δι αναφοράς του εις την Βουλήν την περί παντός δημοσίου πράγματος γνώμην του και να αναγγέλη παρομοίως πάσαν κατάχρησιν ή αδικιών γινομένων εις αυτόν υπό των υπαλλήλων της Κυβερνήσεως. Είναι δε υπεύθυνος να δίδει λόγον αν απλώς και ως έτυχε δυσφημή ή συκοφαντή τον υπάλληλον, και καταδικάζεται αν φωραθή ως τοιούτος, εις την αυτήν ποινήν εις την οποίαν ήθελε καταδικασθή ο εγκαλούμενος, αν επιδεικνύετο ένοχος». Η διάταξη του άρθρου 102 αναφέρει την υποχρέωση του Νομοθετικού Σώματος, το οποίο αποτελείτο από την Βουλή και τη Γερουσία, να «δέχεται περί παντοίων υποθέσεων,

14 κοινών ή ιδιαιτέρων, αναφοράς των πολιτών και όσας κρίνει δεκτάς, τας διευθύνει όπου ανήκει, χωρίς να δώση γνώμην». Πάρα πολύ σημαντική ήταν η δυνατότητα την οποία παραχώρησε το «Ηγεμονικό Σύνταγμα» στο Νομοθετικό Σώμα, να απευθύνει αναφορές στον Κυβερνήτη με σκοπό τη θέσπιση νόμου. Σύμφωνα με το άρθρο 120 «όταν προβληθή εις την Βουλή ή εις την Γερουσίαν εκ των ιδίων των μελών προτάσεις έγγραφος, δια τις οποίας γίνεται ζήτημα να τεθή νόμος περί τινός αντικειμένου, αυτή η πρότασις αναγιγνώσκεται εις τρεις συνεδριάσεις κατά συνέχειαν και συζητείται. Αν δε εγκριθή δια της πλειοψηφίας, γίνεται αναφορά εις τον Ηγεμόνα, δια της οποίας παρακαλείται να λάβει εις σκέψιν την πρότασιν και αν εγκρίνη να καθυποβάλη εις το Νομοθετικόν περί του προτεινόμενου προβούλευμα». ΣΤ. Συντάγματα του Ελληνικού κράτους Τέλος, για την πληρέστερη ιστορική παρατήρηση του δικαιώματος αναφοράς στην Ελλάδα πρέπει να εξετάσουμε τα Συντάγματα του Ελληνικού Κράτους. Έτσι λοιπόν, το δικαίωμα άσκησης αναφοράς κατοχυρώθηκε ως ατομικό δικαίωμα στο άρθρο 7 του Συντάγματος του 1844 σύμφωνα με το οποίο «έκαστος ή πολλοί ομού έχουσι το δικαίωμα να αναφέρονται εγγράφως εις τας αρχάς, τηρούντες τους νόμους του Κράτους». Ακόμη, όσον αφορά τις Κοινοβουλευτικές αναφορές υπήρχε ξεχωριστή ρύθμιση στο άρθρο 50 του Συντάγματος του Σύμφωνα με αυτό το άρθρο «ουδείς αυτόκλητος εμφανίζεται ενώπιον της Βουλής ή της Γερουσίας για να αναφέρη τας προφορικώς ή εγγράφως αναφοράς όμως παρουσιάζονται δια τινός Βουλευτού ή Γερουσιαστού ή παραδίδονται εις τα γραφεία. Η Βουλή και η Γερουσία, έχουσι το δικαίωμα να αποστέλλωσιν εις τους Υπουργούς τας διευθυνόμενας προς αυτούς αναφοράς, οίτινες είναι υπόχρεοι να δίδωσι διασαφήσει, οσάκις ζητηθώσι». Οι διατάξεις αυτές

15 έχουν προέλευση το Βελγικό Σύνταγμα του 1831 το οποίο χρησίμευσε ως δικαιικό πρότυπο για το Σύνταγμα του Στο Σύνταγμα του 1864 δεν είχαμε κάποια ουσιαστική τροποποίηση του δικαιώματος αναφοράς. Μόνο το άρθρο 50 του Συντάγματος του 1844 τροποποιήθηκε λόγω του ότι με το Σύνταγμα του 1864 υιοθετήθηκε η μονήρης Βουλή. Επίσης και ο Κανονισμός της Βουλής προέβλεπε διατάξεις σχετικές με τη διεκπεραίωση του δικαιώματος της Κοινοβουλευτικής αναφοράς. Έτσι, το άρθρο 48 του Κανονισμού προέβλεπε την σύσταση διαρκούς επιτροπής αναφορών. Και το άρθρο 57 όριζε ότι «αι αναφοραί, αφού ανακοινωθώσιν εις την Βουλήν, πέμπονται υπό του Προέδρου προς αρμόδιαν επιτροπήν, όπως αυτή, εάν κρίνη εύλογον, υποβάλη την επί τούτων γνώμην της εις το Σώμα. Η Βουλή όμως δύναται να αποφασίση να διαβιβασθώσιν απλώς αι αναφοραί απ ευθείας προς το οικείον Υπουργείον, ή να στοιλώσι μετά συστάσεως». Όπως παρατηρούμε, στις διατάξεις οι οποίες ρυθμίζουν το δικαίωμα αναφοράς προς τις αρχές, αλλά και της Κοινοβουλευτικής αναφοράς κατοχυρώνονταν μεν το δικαίωμα των πολιτών να υποβάλλουν τις αναφορές τους, αλλά δεν θεσπίζονταν η υποχρέωση των αρχών και του Κοινοβουλίου να εξετάσουν τις αναφορές και να απαντήσουν στον αναφερόμενο. Σε αυτό το πρόβλημα έδωσε λύση το Σύνταγμα του 1911 και το αναθεωρημένο άρθρο 9 σύμφωνα με το οποίο «έκαστος ή και πολλοί ομού έχουσι το δικαίωμα, τηρούντες τους νόμους του Κράτους, να αναφέρονται εγγράφως προς τας αρχάς, υποχρεουμένας εις ταχείαν ενέργειαν και έγγραφον απάντησιν προς τον αναφερόμενον, κατά τα διατάξεις του νόμου. Μόνο μετά την τελικήν απόφασιν της προς ην η αναφορά αρχής και τη αδεία ταύτης επιτρέπεται η ζήτησις ευθυνών παρά του

16 υποβαλούντος την αναφορά δια παραβάσεις εν αυτή υπαρχούσας». Ομοίως ανάλογη πρόβλεψη υπήρχε και στο άρθρο 58 εδ. α του Συντάγματος του 1911 για την τύχη των Κοινοβουλευτικών αναφορών. Στο Σύνταγμα του 1927 τα άρθρα 25 και 54 ουσιαστικά επαναλαμβάνουν τα άρθρα 9 και 58 του Συντάγματος του 1911 για το δικαίωμα αναφοράς των πολιτών προς τις αρχές και προς την Βουλή με υποχρέωση αυτών να εξετάσουν τις αναφορές και να απαντήσουν στους αναφερόμενους. Επιπροσθέτως, στο Σύνταγμα του 1927 υπήρχε πρόβλεψη και για άσκηση αναφοράς ενώπιον της Γερουσίας. Έτσι σύμφωνα με το άρθρο 66 παρ. 1 του Συντάγματος του 1927, το άρθρο 54 του Συντάγματος εφαρμοζόταν και ως προς την Γερουσία. Και ο Κανονισμός λειτουργίας της Γερουσίας περιείχε για την διεκπεραίωση των αναφορών που υποβάλλονταν προς αυτήν, διατάξεις σε δύο άρθρα του, στο άρθρο 20 και στο άρθρο 50 παρ. 1. Σύμφωνα με το πρώτο, ο πρόεδρος της Γερουσίας ποτέ δεν ανακοίνωνε στο σώμα αναφορές ανώνυμες ή απρεπώς συντεταγμένες. Και σύμφωνα με το δεύτερο άρθρο, ο αρμόδιος υπουργός έπρεπε να απαντήσει εγγράφως εντός δέκα ημερών στις υποβαλλόμενες δια του Προέδρου της Γερουσίας αναφορές. Στο Σύνταγμα του 1952 δεν γίνονται οποιεσδήποτε αλλαγές όσον αφορά την Συνταγματική κατοχύρωση του δικαιώματος αναφοράς, αλλά επαναλαμβάνονται τα άρθρα 9 και 58 του Συντάγματος του Μια σημαντική πρόβλεψη γίνεται στον Κανονισμό λειτουργίας της Βουλής του Συγκεκριμένα, το άρθρο 50 παρ. 3 προέβλεπε την δυνατότητα των βουλευτών να υποβάλλουν επερώτηση εφόσον έκριναν ανεπαρκείς τις πληροφορίες του Υπουργού.

17 5. Το δικαίωμα αναφοράς σε διεθνές επίπεδο Α. Διεθνείς Συμβάσεις Η αποδοχή του ατόμου ως υποκειμένου του διεθνούς δικαίου και η αναγνώριση της διεθνούς προστασίας των δικαιωμάτων του ανθρώπου, οδήγησαν στην δημιουργία δράσεων από τους διεθνείς Οργανισμούς με στόχο την διεθνή κατοχύρωση του δικαιώματος αναφοράς μέσω διεθνών συμβάσεων. Στις 16 Δεκεμβρίου 1966 υπογράφηκε το Διεθνές Σύμφωνο περί ατομικών και πολιτικών δικαιωμάτων, το οποίο τέθηκε σε ισχύ στις 23 Μαρτίου Με το Σύμφωνο αυτό συστήνεται η Επιτροπή Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Στην Επιτροπή αυτή υποβάλλουν αναφορές τα κράτη-μέλη είτε για να την ενημερώσουν σχετικά με τα μέτρα που έχουν λάβει για την εξασφάλιση των δικαιωμάτων που προβλέπονται στο Σύμφωνο, είτε για να αναφέρουν παραβιάσεις άλλου κράτουςμέλους των υποχρεώσεων που απορρέουν από το Σύμφωνο. Στο Διεθνές Σύμφωνο για τα ατομικά και πολιτικά δικαιώματα υπογράφηκε και το «Προαιρετικό Πρωτόκολλο» σύμφωνα με το οποίο αναγνωριζόταν η δυνατότητα στην Επιτροπή Δικαιωμάτων του Ανθρώπου να δέχεται και να εξετάζει αναφορές φυσικών προσώπων. Οι αναφορές αυτές αφορούσαν παραβιάσεις δικαιωμάτων που κατοχυρώνονταν στο Διεθνές Σύμφωνο από κράτος που το είχε υπογράψει. Ατομικές αναφορές για παραβιάσεις των δικαιωμάτων του ανθρώπου υποβάλλονται στις αρμόδιες ειδικευμένες οργανώσεις, οι οποίες λειτουργούν στα πλαίσια των Ηνωμένων Εθνών και στον Ο.Η.Ε. Η Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου επίσης προβλέπει την άσκηση του δικαιώματος αναφοράς. Η δυνατότητα άσκησης αναφοράς παρέχεται στα κράτη μέλη, σε

18 φυσικά πρόσωπα, σε ενώσεις προσώπων και σε μη κυβερνητικές οργανώσεις. Η σύμβαση αυτή προέβλεψε τη δημιουργία δύο σωμάτων, τα οποία εξετάζουν τις αναφορές για την παραβίαση των δικαιωμάτων που προστατεύονται από την Σύμβαση. Αυτά τα σώματα είναι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Β. Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο Το δικαίωμα αναφοράς των πολιτών υπάρχει και στις τάξεις των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κυρίως μετά την Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Συγκεκριμένα, στο άρθρο 138Δ του ενιαίου κειμένου των συνθηκών, ορίζεται ότι οι πολίτες των Κοινοτήτων, κάθε φυσικό πρόσωπο το οποίο κατοικεί σε κράτος-μέλος, καθώς και κάθε νομικό πρόσωπο που έχει την έδρα του σε κράτος μέλος, δικαιούνται να υποβάλλουν ατομικά ή από κοινού με άλλους πολίτες ή πρόσωπα, αναφορά στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι αναφορές θα πρέπει να έχουν θέμα το οποίο υπάγεται στους τομείς δραστηριότητας της Κοινότητας. Όπως και στο εθνικό Κοινοβούλιο έτσι και στο Ευρωπαϊκό υπάρχει πρόβλεψη στον Κανονισμό λειτουργίας του με την οποία ρυθμίζονται λεπτομερώς όλες οι διαδικασίες για την άσκηση του δικαιώματος αναφοράς. Ακόμη πιο καθοριστική σημασία για την άσκηση του δικαιώματος αναφοράς είχε η διακήρυξη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για τα Θεμελιώδη Δικαιώματα της 12 ης Απριλίου Στο άρθρο 23 της διακήρυξης, ορίστηκε ότι καθένας έχει το δικαίωμα να υποβάλλει εγγράφως αίτημα ή παράπονα στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και ο τρόπος άσκησης του δικαιώματος καθορίζεται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Επίσης υπογράφηκε μια Διοργανική Συμφωνία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Σύμφωνα με αυτή τη Συμφωνία το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δέχεται και εξετάζει τις αναφορές, και τα άλλα

19 κοινοτικά όργανα ενεργούν στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους με σκοπό τη συνέχεια επί των ψηφισμάτων που υιοθετεί το Κοινοβούλιο μετά την εξέταση των αναφορών. Επιπροσθέτως, πρέπει να αναφερθεί και η ύπαρξη επιτροπής αναφορών λόγω του μεγάλου αριθμού που κατατίθενται. Οι αρμοδιότητες της επιτροπής ρυθμίζονται από το άρθρο 129 του Κανονισμού λειτουργίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Τέλος πρέπει να γίνει αναφορά στο άρθρο 129 παρ. 6 του Κανονισμού Λειτουργίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, σύμφωνα με το οποίο ο Πρόεδρος γνωστοποιεί τις αποφάσεις που έχουν ληφθεί σχετικά με τις υποβληθείσες αναφορές στους αναφερόμενους. 6. Η Συνταγματική κατοχύρωση και η έννοια του Δικαιώματος Αναφοράς Α. Συνταγματική κατοχύρωση στο αναθεωρημένο Σύνταγμα 2008 Ο συνταγματικός νομοθέτης του Συντάγματος, όπως αυτό αναθεωρήθηκε με το ψήφισμα της 27 ης Μαΐου 2008, θέλησε να διατηρήσει την συνταγματική κατοχύρωση του δικαιώματος της αναφοράς όπως αυτή διαμορφώθηκε στο Σύνταγμα του 1975 αναθεωρημένο το 1986 και το Η κατοχύρωση του δικαιώματος γίνεται σε δύο άρθρα του Συντάγματος. Στο άρθρο 10 όπου κατοχυρώνεται η άσκηση του δικαιώματος ενώπιον των διοικητικών αρχών και στο άρθρο 69 όπου κατοχυρώνεται η άσκηση του δικαιώματος αναφοράς στην Βουλή. Η κατοχύρωση του δικαιώματος σε δύο διατάξεις οφείλεται στην επίδραση του Βελγικού Συντάγματος του 1831, κατά την θέσπιση των Ελληνικών Συνταγμάτων του 1844 και του 1864.

20 Β. Το άρθρο 10 του Συντάγματος και η αναφορά προς τις αρχές Το άρθρο 10 του Συντάγματος το οποίο ορίζει την άσκηση αναφοράς προς τις διοικητικές αρχές αποτελείται από τρεις παραγράφους. Σύμφωνα με την παράγραφο 1 «ο καθένας ή πολλοί μαζί έχουν το δικαίωμα, τηρώντας του νόμους του Κράτους, να αναφέρονται εγγράφως προς τις αρχές, οι οποίες είναι υποχρεωμένες να ενεργούν σύντομα κατά τις κείμενες διατάξεις και να απαντούν αιτιολογημένα σε εκείνον που υπέβαλλε την αναφορά, σύμφωνα με το νόμο.» Το άρθρο 10 του Συντάγματος είναι ένα σύνθετο άρθρο το οποίο προβλέπει ένα δικαίωμα και μια υποχρέωση. Η άσκηση του δικαιώματος του αναφερόμενου ενεργοποιεί αντίστοιχες συνταγματικές υποχρεώσεις του αποδέκτη της αναφοράς δηλαδή των αρχών. Ο συνταγματικός νομοθέτης καθιερώνει δύο υποχρεώσεις των αρχών: την υποχρέωση ενέργειας και την υποχρέωση απάντησης. Όσον αφορά την υποχρέωση ενέργειας, οι αρχές είναι υποχρεωμένες να ενεργούν σύντομα, χωρίς καθυστέρηση και σύννομα, δηλαδή τηρώντας τις κείμενες διατάξεις. Σχετικά με την υποχρέωση απάντησης, οι αρχές οφείλουν μετά την ολοκλήρωση των απαραίτητων ενεργειών να απαντούν αιτιολογημένα σε εκείνον που υπέβαλε την αναφορά. Στην παράγραφο 2 του άρθρου 10 του Συντάγματος ορίζεται ότι «μόνο μετά την κοινοποίηση της τελικής απόφασης της αρχής στην οποία απευθύνεται η αναφορά, και με την άδειά της, επιτρέπεται η δίωξη εκείνου που την υπέβαλε για παραβάσεις που τυχόν υπάρχουν σε αυτή». Ουσιαστικά σε αυτή την παράγραφο προβλέπεται το πότε επιτρέπεται η δίωξη εκείνου που υπέβαλε την αναφορά, σε περίπτωση που προκύπτουν παραβάσεις σε αυτή.

21 Τέλος, στην Τρίτη παράγραφο του άρθρου 10 του Συντάγματος περιγράφεται η δυνατότητα αναφοράς προς τις αρχές για την αίτηση πληροφοριών και τη χορήγηση εγγράφων. Το άρθρο αυτό μέχρι και το 1986 είχε τη μορφή «αίτησις πληροφοριών υπόχρεοι την αρμόδιαν αρχή εις απάντησιν, εφ όσον τούτο προβλέπεται υπό του νόμου». Με την αναθεώρηση του 2001 διαμορφώθηκε ως εξής: «Η αρμόδια υπηρεσία ή αρχή υποχρεούται να απαντά στα αιτήματα για παροχή πληροφοριών και χορήγηση εγγράφων, ιδίως πιστοποιητικών, δικαιολογητικών και βεβαιώσεων μέσα σε ορισμένη προθεσμία, όχι μεγαλύτερη των 60 ημερών, όπως νόμος ορίζει. Σε περίπτωση παρόδου άπρακτης της προθεσμίας αυτής ή παράνομης άρνησης, πέραν των άλλων τυχόν κυρώσεων και έννομων συνεπειών, καταβάλλεται και ειδική χρηματική ικανοποίηση στον αιτούντα, όπως νόμος ορίζει». Η παράγραφος αυτή αποτελεί ενότητα με τη διάταξη του άρθρου 5 Α παρ.1 του Συντάγματος η οποία καθιερώνει τη γενική αρχή της πρόσβασης στην πληροφόρηση, από την οποία απορρέει το αντίστοιχο δικαίωμα πληροφόρησης κάθε πολίτη. Επομένως η διάταξη του άρθρου 10 παρ. 3 του Συντάγματος υποχρεώνει τις αρμόδιες υπηρεσίες που δέχονται τις αναφορές, να παρέχουν τις πληροφορίες που τις ζητούνται και να χορηγούν τα έγγραφα για τα οποία τους κατατέθηκε αίτηση χορήγησης. Γ. Το άρθρο 69 του Συντάγματος και η κοινοβουλευτική αναφορά Η διάταξη του άρθρου 69 του Συντάγματος η οποία κατοχυρώνει την κοινοβουλευτική αναφορά δηλαδή την άσκηση αναφοράς προς την Βουλή, έχει ως εξής: «Κανένας δεν εμφανίζεται στη Βουλή αυτόκλητος για να αναφέρει οτιδήποτε προφορικά ή εγγράφως. Οι αναφορές παρουσιάζονται από Βουλευτή ή παραδίδονται στον Πρόεδρο. Η Βουλή έχει δικαίωμα να αποστέλλει τις αναφορές που τις

22 απευθύνονται στους Υπουργούς και τους Υφυπουργούς, οι οποίοι υποχρεούνται να δίνουν διευκρινίσεις όποτε τους ζητηθούν». Η διάταξη κατοχυρώνει το δικαίωμα άσκησης αναφοράς προς την Βουλή. Πρόκειται δηλαδή για μια ειδικότερη έκφανση του δικαιώματος της αναφοράς. Με αυτό το άρθρο του Συντάγματος κατοχυρώνεται το δικαίωμα να υποβάλλει κάποιος αναφορά προς την Βουλή και ταυτόχρονα το δικαίωμα της Βουλής να αποστέλλει αυτές τις αναφορές στους Υπουργούς και Υφυπουργούς. Το εννοιολογικό περιεχόμενο της αναφοράς, η οποία υποβάλλεται στη Βουλή, οριοθετείται στο άρθρο 125 παρ. 1 του Κανονισμού της Βουλής. Το άρθρο 125 του Κανονισμού της Βουλής αποτελείται από 6 παραγράφους στις οποίες ρυθμίζονται το περιεχόμενο και τα σχετικά με την κατάθεση και συζήτηση των αναφορών στη Βουλή. Στην παράγραφο 1 λοιπόν αναφέρεται ότι «καθένας ή πολλοί μαζί έχουν το δικαίωμα να απευθύνουν στη Βουλή γραπτές αναφορές που περιέχουν αιτήματα ή παράπονα. Οι αναφορές παρουσιάζονται από Βουλευτή ή παραδίδονται στον Πρόεδρο». Σύμφωνα με αυτό το άρθρο, η Κοινοβουλευτικό αναφορά θα περιέχει παράπονο ή αίτημα. Επομένως με την Κοινοβουλευτική αναφορά επιδιώκεται είτε η ικανοποίηση ατομικού συμφέροντος είτε γενικού συμφέροντος. Ακόμη και από τη διατύπωση του ανωτέρου άρθρου γίνεται σαφές ότι η κοινοβουλευτική αναφορά ανάλογα με τον αριθμό ατόμων που την έχουν καταθέσει διακρίνεται σε ατομική και συλλογική. Η κοινοβουλευτική αναφορά του άρθρου 69 του Συντάγματος μπορεί να περιέχει έκφραση ευχής ή σύστασης προκειμένου να ληφθούν νομοθετικά ή διοικητικά μέτρα, μπορεί να προτρέπει σε αποχή από ορισμένη ενέργεια (νομοθετικό σώμα) και γενικότερα μπορεί να αποτελέσει με το περιεχόμενό της μια πρόωρη κοινωνική προειδοποίηση προς

23 τη Βουλή. Επομένως η κοινοβουλευτική αναφορά μπορεί να αποδειχθεί ένα χρήσιμο εργαλείο για τη Βουλή ώστε μέσω αυτού να αφουγκράζεται τη λαϊκή αποδοκιμασία για μέτρα που πάρθηκαν ή πρόκειται να παρθούν. Δ. Έννοια της αναφοράς Η αναφορά είναι μια ευρύτερη έννοια της οποίας η έκταση και το περιεχόμενο είναι δύσκολο να προσδιοριστούν επακριβώς. Παρ όλα αυτά στη θεωρία έχει επικρατήσει να θεωρείται ως αναφορά, η άτυπη αίτηση προς κάποιο έμμεσο ή άμεσο κρατικό όργανο, να πράξει ή να παραλείψει κάτι συγκεκριμένο. Το άρθρο 2 του ν.δ. 976/71 περιέχει τον ορισμό της αναφοράς. Έτσι λοιπόν σύμφωνα με τη διάταξη αυτού του άρθρου αναφορά θεωρείται «έγγραφον διαλαμβάνον αιτιάσεις κατά ενέργειας ή παραλείψεως αρχής τινός ή οργάνου αυτής, πλην των αφορωσών εις κυβερνητικάς πράξεις και περιέχου αμέσως ή εμμέσως αίτησιν περί επανορθώσεως ή αποτροπής ηθικής και υλικής βλάβης». Στο άρθρο 2 παρ. 2 του ν.δ. 976/71 αναφέρεται αρνητικός ορισμός της αναφοράς. Σύμφωνα με αυτή τη διάταξη «δεν θεωρείται οπωσδήποτε αναφορά: α) αιτήσεις περί παροχής απλών πληροφοριών, β) ένδικον μέσον ή διαδικαστική πράξις ενώπιον παντός δικαστηρίου, γ) ενδικοφανής προσφυγή προβλεπόμενη υπό του νόμου». Όπως παρατηρούμε η πρόβλεψη για εξαίρεση της αίτησης παροχής απλών πληροφοριών από την έννοια της αναφοράς έρχεται σε αντίθεση με τη διάταξη του άρθρου 10 παρ. 3 του Συντάγματος. Ε. Διάκριση των αναφορών Όπως ήδη έχει λεχθεί, οι αναφορές διακρίνονται σε αυτές που υποβάλλονται προς τη Βουλή αι σε αυτές που υποβάλλονται προς τις διοικητικές αρχές. Επίσης γίνεται

24 διάκριση σε ατομικές και συλλογικές ανάλογα με τον αριθμό των ατόμων που τις υποβάλλουν. Η κυριότερη όμως διάκριση της αναφοράς είναι αποτέλεσμα των αναζητήσεων της θεωρίας σχετικά με τις ειδικότερες μορφές οι οποίες συνθέτουν την αναφορά. Έτσι λοιπόν η αναφορά διακρίνεται με κριτήριο το συμφέρον του οποίου η ικανοποίηση επιδιώκεται με την υποβαλλόμενη αναφορά. Με βάση το κριτήριο αυτό διακρίνουμε δύο λειτουργίες τις οποίες εμφανίζει το δικαίωμα αναφοράς. Η πρώτη, αποσκοπεί στην προστασία ιδιωτικών συμφερόντων και η δεύτερη στην ικανοποίηση του γενικού συμφέροντος. Στην περίπτωση που η αναφορά στοχεύει στην ικανοποίηση ιδιωτικού συμφέροντος, λειτουργεί στα πλαίσια μιας res private, ενώ στην περίπτωση που αποσκοπεί στο γενικό συμφέρον, κινείται στα πλαίσια της res publica. Μερίδα της θεωρίας υποστηρίζει ότι η αναφορά που λειτουργεί στα πλαίσια της res publica είναι πολιτικό δικαίωμα διότι επιτρέπει στον πολίτη ή σε κοινωνικές ομάδες να επηρεάζουν την πολιτική εξουσία κατά τη λήψη των αποφάσεών της. Υπάρχει όμως έντονη αμφισβήτηση για το κατά πόσο με τον όρο πολιτική αναφορά είναι δυνατό να αποδοθούν οι πολλές επιμέρους εκφάνσεις του γενικού συμφέροντος. 7. Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος Α. Εισαγωγικές παρατηρήσεις Στα σύγχρονα κοινοβουλευτικά πολιτεύματα παρατηρείται περιορισμός των αρμοδιοτήτων της Βουλής υπέρ της εκτελεστικής εξουσίας. Το ελληνικό κοινοβουλευτικό πολίτευμα παρότι εντάσσεται σε αυτή τη γενική διαπίστωση, η Βουλή συνεχίζει να διατηρεί αρκετές αρμοδιότητές της.

25 Η Βουλή είναι το κατεξοχήν νομοθετικό όργανο, διαθέτει δικαστικές και διοικητικές αρμοδιότητες, ελέγχει τις πράξεις και τις παραλείψεις των μελών της κυβέρνησης αλλά και την ίδια την κυβέρνηση κ.α. Παρ όλες τις αρμοδιότητες τις οποίες συνεχίζει να διαθέτει η Βουλή, δεν αποτελεί πλέον κέντρο εξουσίας. Ωστόσο η Βουλή διαθέτει μια αποφασιστική αρμοδιότητα. Όπως είναι γνωστό στο κοινοβουλευτικό πολίτευμα ισχύει η κοινοβουλευτική ευθύνη των Υπουργών, η οποία διέπεται από το δικαίωμα της Βουλής να ελέγχει τους υπουργούς και την Υποχρέωση των Υπουργών να εμφανίζονται και να λογοδοτούν ενώπιον της Βουλής. Ακόμη σημαντικότερη σημασία έχει το γεγονός ότι τα μέλη της Κυβέρνησης ατομικά, αλλά και η ίδια η Κυβέρνηση συλλογικά, όταν η Βουλή αίρει την εμπιστοσύνη της προς αυτούς, έχουν την υποχρέωση τνα παραιτούνται. Αυτή η υποχρέωση των μελών της Κυβέρνησης να παραιτηθούν όταν η Βουλή αίρει την εμπιστοσύνη της θεμελιώνεται στο άρθρο 84 παρ. 2-7 του Συντάγματος. Τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα της κοινοβουλευτικής ευθύνης των Υπουργών προβλέπονται κυρίως τη διάταξη του άρθρου 85 του Συντάγματος, σύμφωνα με την οποία τα μέλη του Υπουργικού Συμβουλίου και οι Υφυπουργοί είναι συλλογικά υπεύθυνοι για τη γενική πολιτική της Κυβέρνησης και ατομικά για τις πράξεις και παραλείψεις του, σύμφωνα με τις διατάξεις των νόμων περί ευθύνης Υπουργών. Έτσι λοιπόν το δικαίωμα της Βουλής να ελέγχει την Κυβέρνηση ασκείται με τα διάφορα μέσα του Κοινοβουλευτικού Ελέγχου που προβλέπει το Σύνταγμα και κυρίως ο Κανονισμός της Βουλής. Το άρθρο 70 παρ. 6 του Συντάγματος ορίζει ότι ο κοινοβουλευτικός έλεγχος ασκείται από τη Βουλή σε Ολομέλεια, όπως προβλέπει ο Κανονισμός. Επομένως, ο κοινοβουλευτικός έλεγχος ασκείται σε Ολομέλεια τουλάχιστον

26 δύο φορές την εβδομάδα, με κύριο σκοπό την ενημέρωση της Βουλής από την Κυβέρνηση. Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος στρέφεται κατά της Κυβέρνησης συνολικά ή κατά συγκεκριμένου μέλους του Υπουργικού Συμβουλίου, αποβλέποντας στη δημιουργία κατάλληλων συνθηκών οι οποίες θεμελιώνουν κοινοβουλευτική ευθύνη των ελεγχομένων. Εφόσον η κοινοβουλευτική ευθύνη απολήξει σε πρόταση δυσπιστίας, που εγκρίνει η Βουλή, η Κυβέρνηση ή το αποδοκιμασθέν μέλος της υποχρεούται σε παραίτηση. Β. Τα μέσα άσκησης του κοινοβουλευτικού ελέγχου Τα μέσα άσκησης κοινοβουλευτικού ελέγχου κατοχυρώνονται στο Σύνταγμα και στον Κανονισμό της Βουλής. Σύμφωνα με τον Κανονισμό της Βουλής, στο άρθρο 124 παρ. 2 επαναλαμβάνεται και συμπληρώνεται εν μέρει η διάταξη του άρθρου 70 παρ. 6 του Συντάγματος, ο κοινοβουλευτικός έλεγχος ασκείται από τη Βουλή σε Ολομέλεια δύο τουλάχιστον φορές την εβδομάδα. Στο άρθρο 124 παρ. 4 του Κανονισμού της Βουλής προβλέπονται τα μέσα άσκησης κοινοβουλευτικού ελέγχου. Όπως ορίζει το άρθρο αυτό, «τα μέσα κοινοβουλευτικού ελέγχου εκτός από την πρόταση δυσπιστίας που ρυθμίζεται από το άρθρο 142, είναι: α) οι αναφορές, β) οι ερωτήσεις, γ) οι επίκαιρες ερωτήσεις, δ) οι αιτήσεις κατάθεσης εγγράφων, ε) οι επερωτήσεις και στ) οι επίκαιρες επερωτήσεις». Επιπλέον στα μέσα άσκησης κοινοβουλευτικού ελέγχου περιλαμβάνονται οι εξεταστικές επιτροπές του άρθρου 68 παρ. 2 του Συντάγματος. Επιπροσθέτως, για την ενημέρωση και πληροφόρηση της Βουλής προβλέπονται στα άρθρα 142 Α και 143 του Κανονισμού της Βουλής, ανακοινώσεις και δηλώσεις της Κυβέρνησης ενώπιον της Βουλής και συζητήσεις προ ημερησίας διατάξεως.

27 Ως κορυφαία στιγμή του κοινοβουλευτικού ελέγχου μπορεί να θεωρηθεί η πρόταση δυσπιστίας, η οποία υποβάλλεται είτε κατά της Κυβέρνησης συνολικά είτε κατά συγκεκριμένου Υπουργού. Επίσης η Κυβέρνηση μέσω του Πρωθυπουργού μπορεί να ζητήσει από τη Βουλή ψήφο εμπιστοσύνης. Εφόσον υπερψηφισθεί πρόταση δυσπιστίας ή καταψηφισθεί πρόταση εμπιστοσύνης υποχρεώνεται η Κυβέρνηση σε παραίτηση. Όμοια υποχρεώνεται σε παραίτηση ο Υπουργός σε βάρος του οποίου η Βουλή εξέφρασε τη δυσπιστία της υπερψηφίζοντας πρόταση μομφής. Ιδιαίτερο στοιχείο του μέσου άσκησης κοινοβουλευτικού ελέγχου της πρότασης δυσπιστίας αποτελεί το γεγονός ότι, σε αντίθεση με τα άλλα μέσα άσκησης κοινοβουλευτικού ελέγχου, τα οποία αποβλέπουν στον έλεγχο της Κυβέρνησης και της κυβερνητικής πολιτικής, αποσκοπεί στην ανατροπή της Κυβέρνησης. Το κορυφαίο μέσο άσκησης κοινοβουλευτικού ελέγχου, η πρόταση δυσπιστίας, ρυθμίζεται επαρκώς μαζί με την πρόταση εμπιστοσύνης από τις διατάξεις του άρθρου 84 παρ. 2-7 του Συντάγματος. Τέλος, τη διαδικασία για την πρόταση δυσπιστίας ρυθμίζει το άρθρο 142 του Κανονισμού της Βουλής. 8. Τα χαρακτηριστικά της κοινοβουλευτικής αναφοράς Στο άρθρο 125 του Κανονισμού της Βουλής ρυθμίζονται οι προϋποθέσεις και γενικά η διαδικασία επεξεργασίας της Κοινοβουλευτικής αναφοράς. Γενικότερα, μπορεί να υποστηριχθεί ότι η άσκηση της κοινοβουλευτικής αναφοράς τελεί υπό την πλήρωση ελάχιστων διαδικαστικών προϋποθέσεων.

28 Όσον αφορά τα υποκείμενα του δικαιώματος της κοινοβουλευτικής αναφοράς, σύμφωνα με το άρθρο 125 παρ.1 του Κανονισμού της Βουλής, καθένας ή πολλοί μαζί έχουν το δικαίωμα να απευθύνουν στην Βουλή γραπτές αναφορές. Όπως γίνεται εύκολα αντιληπτό, όλα τα φυσικά πρόσωπα έχουν καταρχάς το δικαίωμα να υποβάλλουν αναφορά στη Βουλή. Σχετικά με τον τύπο ο οποίος πρέπει να τηρηθεί κατά την υποβολή της κοινοβουλευτικής αναφοράς, αυτός ρυθμίζεται επίσης από το άρθρο 125 παρ. 1 του Κανονισμού της Βουλής. Η διάταξη αυτού του άρθρου ορίζει ότι οι αναφορές πρέπει να είναι γραπτές. Επομένως, ο τύπος που πρέπει να τηρηθεί είναι ο έγγραφος τύπος της κοινοβουλευτικής αναφοράς. Στο άρθρο 125 παρ. 2 του Κανονισμού της Βουλής τυποποιείται το περιεχόμενο που πρέπει να έχει η αναφορά. Σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου αυτού «οι αναφορές πρέπει να περιέχουν το ονοματεπώνυμο, την ιδιότητα και τη διεύθυνση εκείνων που τις υπογράφουν». Αυτό σημαίνει ότι η κοινοβουλευτική αναφορά χωρίς την υπογραφή αυτού που την υποβάλλει είναι νομικά ανενεργή. 9. Η διεκπεραίωση της κοινοβουλευτικής αναφοράς Α. Εισαγωγικές παρατηρήσεις Η κοινοβουλευτική αναφορά διέρχεται από κάποια στάδια επεξεργασίας. Τα στάδια επεξεργασίας είναι τα ακόλουθα: Η παραλαβή και η καταχώρηση των αναφορών σε ειδικό βιβλίο, η υιοθέτηση από βουλευτή, η διαβίβαση σε Υπουργό, η απάντηση του Υπουργού και η ενδεχόμενη συζήτηση της αναφοράς στη Βουλή. Η διαδικασία επεξεργασίας και διεκπεραίωσης της κοινοβουλευτικής αναφοράς προβλέπεται κυρίως στο άρθρο 69 του Συντάγματος καθώς και στο άρθρο 125 παρ. 2-6 του Κανονισμού της Βουλής.

29 Β. Τα στάδια επεξεργασίας της Κοινοβουλευτικής Αναφοράς Η διάταξη του άρθρου 124 παρ. 5 του Κανονισμού της Βουλής ορίζει ότι «τα έγγραφα με τα οποία ασκούνται τα μέσα κοινοβουλευτικού ελέγχου της προηγούμενης παραγράφου υποβάλλονται στη Βουλή και πρέπει να αναφέρουν τον Υπουργό στον οποίο απευθύνονται. Η αρμόδια υπηρεσία της Βουλής τα καταχωρίζει με τη χρονολογική σειρά κατάθεσής τους σε ιδιαίτερο για κάθε κατηγορία βιβλίο συνεχούς αρίθμησης. Αντίγραφο του εγγράφου που κατατέθηκε διαβιβάζεται στον Υπουργό στον οποίο απευθύνεται. Τα μέσα κοινοβουλευτικού ελέγχου, καθώς και οι γραπτές απαντήσεις σε αυτά, μπορεί να υποβάλλονται και σε ηλεκτρονική μορφή. Με απόφαση του Προέδρου της Βουλής καθορίζονται οι λεπτομέρειες εφαρμογής του προηγούμενου εδαφίου». Το άρθρο 125 παρ. 4του Κανονισμού της Βουλής ορίζει ότι «οι αναφορές καταχωρίζονται σε ειδικό βιβλίο κατά σειρά κατάθεσής τους, αν εκπληρούν τις προϋποθέσεις της παραγράφου 2, διαφορετικά αρχειοθετούνται». Επομένως, όπως γίνεται αντιληπτό από τα δύο προηγούμενα εδάφια που αναφέρθηκαν, η αρμόδια υπηρεσία της Βουλής, ο οποία είναι η Διεύθυνση Κοινοβουλευτικού Ελέγχου, μεριμνά για την παραλαβή και την καταχώρηση των αναφορών ανάλογα με τον Υπουργό στον οποίο απευθύνονται, σε ειδικά βιβλία τα οποία αντιστοιχούν στα υφιστάμενα Υπουργεία. Επίσης η Διεύθυνση Κοινοβουλευτικού Ελέγχου μεριμνά για την ανακοίνωση των αναφορών στη Βουλή. Η διάταξη του άρθρου 125 παρ. 3 του Κανονισμού της Βουλής ορίζει ότι «οι βουλευτές που επιθυμούν να υιοθετήσουν αναφορά την προσυπογράφουν κατά την κατάθεσή της ή το δηλώνουν κατά την ανακοίνωσή της στη Βουλή». Σύμφωνα με αυτή τη διάταξη προβλέπονται δύο

30 τρόποι υιοθεσίας μια αναφοράς. Ο ένα τρόπος είναι κατά την κατάθεση της αναφοράς στη Βουλή με την υπογραφή του Βουλευτή πάνω στο έγγραφο της αναφοράς. Ο άλλος τρόπος είναι, ο Βουλευτής να δηλώσει ότι την προσυπογράφει κατά την ανακοίνωσή της στη Βουλή. Η υιοθέτηση της αναφοράς από Βουλευτή εξασφαλίζει ότι η αναφορά, αν δεν διεκπεραιωθεί εντός ορισμένης προθεσμίας, συζητείται στην Ολομέλεια της Βουλής. Στη συνέχεια η αναφορά διαβιβάζεται στον αρμόδιο Υπουργό στον οποίο απευθύνεται. Βασική διάταξη που ορίζει τη διαβίβαση της αναφοράς από τη Βουλή στον αρμόδιο Υπουργό είναι αυτή του άρθρου 69 εδ. γ του Συντάγματος. Επιπλέον, η διάταξη του άρθρου 125 παρ. 5 του Κανονισμού της Βουλής είναι αυτή που ρυθμίζει τις υποχρεώσεις του Υπουργού στον οποίο διαβιβάστηκα η αναφορά. Σύμφωνα με αυτή τη διάταξη «ο Υπουργός στον οποίο διαβιβάζεται η αναφορά οφείλει μέσα σε είκοσι πέντε μέρες από την κατάθεσή της να απαντήσει στη Βουλή με ταυτόχρονη κοινοποίηση στους Βουλευτές που την είχαν υιοθετήσει και σε αυτόν που την υπέβαλε. Στις περιπτώσεις της παραγράφου 3, αν ο Υπουργός δεν απαντήσει ή απαντήσει εκπροθέσμως, η αναφορά μπορεί να συζητηθεί κατά τη διαδικασία των άρθρων 129 και επόμενα του Κανονισμού». Έτσι λοιπόν, με τη διάταξη αυτή διασφαλίζεται αφενός το δικαίωμα της Βουλής να διαβιβάζει την αναφορά στον αρμόδιο Υπουργό, αφετέρου καλύπτεται η επιθυμία του υποβάλλοντος αναφορά να λάβει απάντηση σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο προτίθεται ο Υπουργός να αντιμετωπίσει το περιεχόμενο της αναφοράς. Όπως αναφέραμε και ανωτέρω, όταν μια αναφορά έχει υιοθετηθεί έστω και από έναν βουλευτή, τότε στην περίπτωση που ο Υπουργός δεν απαντήσει ή απαντήσει εκπρόθεσμα, ο Πρόεδρος της Βουλής εγγράφει την αναφορά στην ημερήσια διάταξη για να συζητηθεί. Στη συζήτηση της αναφοράς

31 μετέχουν οι Βουλευτές που έχουν υιοθετήσει την αναφορά και ο αρμόδιος Υπουργός. 10. Προτάσεις για τη μεταρρύθμιση και τη βελτίωση του θεσμού Α. Η ανάγκη μεταρρύθμισης του θεσμού Όπως έχει παρατεθεί στις προηγούμενες ενότητες, το δικαίωμα της κοινοβουλευτικής αναφοράς έχει ρυθμιστεί εκτενώς τόσο από τον Κανονισμό της Βουλής όσο και από το ίδιο το Σύνταγμα. Το άρθρο 125 παρ. 1 του Κανονισμού της Βουλής είναι αυτό που αναγνωρίζει το δικαίωμα άσκησης αναφοράς προς τη Βουλή ως δικαίωμα του καθενός. Στο άρθρο αυτό του Κανονισμού της Βουλής κατοχυρώνονται τόσο τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις της Βουλής όσο και οι υποχρεώσεις του Υπουργού στον οποίο διαβιβάζονται οι αναφορές. Η Βουλή λοιπόν έχει την υποχρέωση να παραλάβει την υποβληθείσα αναφορά από τον διοικούμενο και κατόπιν το δικαίωμα να τη διαβιβάσει στον αρμόδιο Υπουργό από τον οποίο και ζητάει τις απαραίτητες διευκρινίσεις. Στη συνέχεια, ο αρμόδιος Υπουργός οφείλει να απαντήσει στη Βουλή με ταυτόχρονη κοινοποίηση στους Βουλευτές που την είχαν υιοθετήσει και σε αυτόν που την υπέβαλλε. Η ανωτέρω αναφερόμενη επαρκής ρύθμιση του δικαιώματος της αναφοράς, τόσο από τον Κανονισμό της Βουλής όσο και από το Σύνταγμα, δε στάθηκε ικανή για να εξουδετερώσει τις αρνητικές συνέπειες της αρχής της ασυνέχειας. Η αρχή της ασυνέχειας, εκτός των άλλων, δυστυχώς διέπει και τη διαδικασία διεκπεραίωσης των κοινοβουλευτικών αναφορών με αποτέλεσμα ορισμένες από τις αναφορές προς τη Βουλή να διεκπεραιώνονται.

32 Η αρχή της ασυνέχειας είναι παράλογο να διέπει τη διαδικασία διεκπεραίωσης των αναφορών, αφού αφορά την πολιτική εργασία της περιοδικά ανανεούμενης, σε πρόσωπα και συσχετισμό κομματικών δυνάμεων, Βουλής. Έτσι λοιπόν, είναι ορθό η υποβληθείσα και μη διεκπεραιωθείσα αναφορά προς την προηγούμενη Βουλή να διεκπεραιωθεί από την επόμενη, διότι ο παραλήπτης της αναφοράς είναι η Βουλή και όχι η συγκεκριμένη σύνθεσή της. Επιπροσθέτως, πρέπει να γίνει ιδιαίτερη αναφορά στο παρατηρούμενο φαινόμενο της αυξανόμενης κρατικής δραστηριότητας των δημοσίων υπηρεσιών. Αυτή η αυξημένη κρατική δραστηριότητα επιβάλλει τη θέσπιση νέων διαδικασιών ελέγχου τους, κατά τρόπο ώστε ο έλεγχος της δημόσιας διοίκησης να καταστεί πιο αποτελεσματικός και πιο προσιτός στους διοικούμενους. Είναι επίσης σημαντικό να αναφέρουμε το γεγονός ότι, πλέον οι πολίτες, θέλοντας να γνωστοποιήσουν κάποιο παράπονό τους για της διοίκηση ή να εκφράσουν την γνώμη τους για κάποιο σημαντικό πολιτικό θέμα, καταφεύγουν στα μέσα μαζικής ενημέρωσης. Αυτή η πρακτική όμως κρύβει πολλούς κινδύνους, λόγω των μεγάλων συμφερόντων τα οποία πολλές φορές εξυπηρετούνται από αυτά τα μέσα. Επίσης, σημαντικό ρόλο παίζει πλέον και το διαδίκτυο στην διαδικασία που επιλέγουν οι πολίτες για να γνωστοποιήσουν τα παράπονά τους. Στο διαδίκτυο μπορεί ο καθένας από την άνεση του σπιτιού του να έχει απεριόριστη πρόσβαση σε σελίδες, ιστολόγια και χώρους κοινωνικής δικτύωσης, μέσω των οποίων έχει τη δυνατότητα να εκφράσει τη δυσαρέσκειά του για θέματα που άπτονται της κυβερνητικής πολιτικής και γενικότερα της δημόσιας διοίκησης. Τέλος, πρέπει να επισημανθεί το γεγονός ότι η κυβέρνηση πλέον ενημερώνεται για τις διαθέσεις του λαού

33 όσον αφορά είτε γενικότερα ζητήματα και αποφάσεις είτε το γενικό κλίμα για την ακολουθούμενη πολιτικής της, από τις δημοσκοπήσεις και όχι από τις κοινοβουλευτικές αναφορές. Βάσει όλων αυτών που αναφέραμε παραπάνω, κρίνεται αναγκαία η μεταρρύθμιση συνολικά του θεσμού της κοινοβουλευτικής αναφοράς. Στη συνέχεια, θα παραθέσουμε δύο θεσμικά πρότυπα στα οποία μπορεί να στηριχθεί η αναγκαία μεταρρύθμιση του θεσμού. Πρώτα, αυτό του κοινοβουλευτικού επιτρόπου της διοίκησης και έπειτα, αυτό της επιτροπής αναφορών της γερμανικής ομοσπονδιακής Βουλής. Β. Ο κοινοβουλευτικός επίτροπος της διοίκησης Ο θεσμός του κοινοβουλευτικού επιτρόπου της διοίκησης πρωτοεμφανίστηκε στη Σουηδία. Στη συνέχεια, ο θεσμός εξαπλώθηκε σε σκανδιναβικά κράτη, με τη Φινλανδία να προχωράει στη θέσπισή του το 1919, τη Νορβηγία το 1952 και τη Δανία το Επίσης, στη θέσπιση του θεσμού προχώρησε και η Μεγάλη Βρετανία, ενώ ο επίτροπος διοίκησης της Γαλλίας αποτελεί παρεμφερές όργανο ελέγχου. Ακόμη, η Ισπανία και η Πορτογαλία μέσω των Συνταγμάτων τους, θέσπισαν τον Προστάτη του Λαού και τον Εγγυητή της Δικαιοσύνης αντίστοιχα. Ο θεσμός του κοινοβουλευτικού επιτρόπου της διοίκησης, μαζί με τις ποικίλες μορφές που εφαρμόστηκε σε διάφορα κράτη, αποτελεί μία κεντρική αρχή που δέχεται και εξετάζει προσφυγές κατά της διοίκησης. Πρόκειται δηλαδή για έναν ενδιάμεσο τρόπο, μεταξύ κοινοβουλευτικού και διοικητικού, ελέγχου της δημόσιας διοίκησης. Ο επίτροπος της διοίκησης είναι μία ανεξάρτητη προσωπικότητα, και ως τέτοια, μπορεί ανεπηρέαστος από την καθημερινή πολιτική αντιπαράθεση, να φροντίζει τα

34 συμφέροντα των διοικούμενων. Επιπλέον, ο επίτροπος είναι υπεράνω της δημοσιοϋπαλληλικής γραφειοκρατίας με αρμοδιότητες ικανές για να ασχολείται με τα θέματα των διοικούμενων ανεξάρτητα από τις διαθέσεις της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας και της κυβέρνησης. Ένα ακόμη πολύ θετικό στοιχείο του θεσμού του επιτρόπου της διοίκησης αποτελεί το γεγονός ότι ο επίτροπος, ως κύριος αποδέκτης των αναφορών, απαλλάσσει τη Βουλή από αυτό το χρονοβόρο και επίπονο έργο της. Ως προς αυτά τα επιχειρήματα υπέρ του επιτρόπου της διοίκησης αντιπαρατίθεται η γνώμη σύμφωνα με την οποία ο έλεγχος της διοίκησης και της κυβέρνησης πρέπει να παραμένει στη δημοκρατικά νομιμοποιούμενη Βουλή. Η γνώμη αυτή έρχεται σε συμφωνία με την αντιπροσωπευτική και κοινοβουλευτική αρχή, οι οποίες αποτελούν θεμελιώδεις βάσεις του πολιτεύματος. Τέλος, με τη θεσμοθέτηση του επιτρόπου της διοίκησης, η Βουλή δεν είναι πλέον αποδέκτης των παραπόνων των διοικούμενων, με αποτέλεσμα να χάνει μια σημαντική πηγή πληροφοριών για τον καλύτερο έλεγχο της κυβέρνησης και της διοίκησης. Γ. Η επιτροπή αναφορών της γερμανικής Ομοσπονδιακής Βουλής Οι ανωτέρω προβληματισμοί σχετικά με τα αποτελέσματα της θέσπισης του θεσμού του κοινοβουλευτικού επιτρόπου της διοίκησης και κυρίως η απώλεση των αρμοδιοτήτων ελέγχου της διοίκησης και της κυβέρνησης από τη Βουλή, μας οδηγούν στην απόρριψη του εν λόγω θεσμικού προτύπου ως καταλληλότερου για τη βελτίωση του θεσμού της αναφοράς. Έτσι λοιπόν, θα επικεντρωθούμε στην εκτενή