Ερευνητικό Πρόγραμμα Ι.Ε.Κ.Ε.Θ

Transcript

1 Ερευνητικό Πρόγραμμα Ι.Ε.Κ.Ε.Θ Η σύγχρονη Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Κρίση, το Δημοκρατικό Έλλειμμα και η Άνοδος του Ευρωσκεπτικισμού ΕΠΙΚΕΦΑΛΗΣ ΕΡΕΥΝΗΤΗΣ Μαργαρώνη Μαίρη ΕΡΕΥΝΗΤΕΣ Μισσιρά Δήμητρα Σαραβάκος Κωνσταντίνος

2 ISBN: Copyright : Ινστιτούτο Έρευνας & Κατάρτισης Ευρωπαϊκών Θεμάτων (Ι.Ε.Κ.Ε.Θ.) Διεύθυνση: Ελευθερίου Βενιζέλου (Πανεπιστημίου) 56 ΤΚ , Αθήνα, Ελλάδα Τηλ: (+30) irtea.greece@gmail.com Τίτλος: Η σύγχρονη ευρωπαϊκή οικονομική και κοινωνική κρίση, το δημοκρατικό έλλειμμα και η άνοδος του ευρωσκεπτικισμού. Υπεύθυνη Τμήματος Ερευνών Ι.Ε.Κ.Ε.Θ.: Βασιλική Μισσιρά Το Ινστιτούτο Έρευνας & Κατάρτισης Ευρωπαϊκών Θεμάτων, στην προσπάθειά του να δώσει το κατάλληλο βήμα έκφρασης σε νέους επιστήμονες, επιφυλάσσεται παντός δικαιώματος μη ταύτισής του με τη γνώμη που εκφράζουν στο παρόν οι ερευνητές, απόψεις που δεν εκφράζουν καθ οποιονδήποτε τρόπο το φορέα ή οποιοδήποτε όργανο αυτού. Απαγορεύεται η μερική ή ολική αναδημοσίευση του έργου αυτού, καθώς και η αναπαραγωγή του με οποιοδήποτε άλλο μέσο, χωρίς σχετική άδεια του κατόχου του Copyright. 1

3 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΠΡΟΛΟΓΟΣ 6 ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 8 Α. ΝΕΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ: ΑΠΟ ΤΟ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΚΟ ΕΛΛΕΙΜΜΑ ΣΤΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΚΗ ΑΘΕΤΗΣΗ (Δήμητρα Μισσιρά) Εισαγωγή Η μεταβλητή της Δημοκρατίας στην ΕΕ: Τάσεις, προκλήσεις, πρότυπα Το «δημοκρατικό ιδεώδες» σε ενωσιακό επίπεδο; Εννοιολογική προσέγγιση και αποσαφηνίσεις Η ενωσιακή διάσταση της δημοκρατικής πολιτευματικής αρχής Το δημοκρατικό έλλειμμα: Η φύση του προβλήματος Διαστάσεις/Όψεις του δημοκρατικού ελλείμματος Νομιμοποίηση εκ των εκροών/αποτελεσματικότητα Η ΕΕ ως ρυθμιστικό κράτος Checks and balances Νομιμοποίηση εκ των εισροών Κοινωνικο-ψυχολογική διάσταση Πολλαπλές υποκατάστατες μορφές νομιμοποίησης στην ΕΕ Νέες ευέλικτες μορφές οικονομικής διακυβέρνησης: προς την κατεύθυνση της δημοκρατικής νομιμοποίησης; Από τη διεθνή χρηματοπιστωτική κρίση στην κρίση χρέους της ευρωζώνης Θεσμικές Μεταρρυθμίσεις Δανειακοί Μηχανισμοί για τη στήριξη υπερχρεωμένων χωρών Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας Εποπτεία της οικονομικής πολιτικής Ευρωπαϊκό Εξάμηνο 52 2

4 2.2.3 Αυστηρότερη εποπτεία στις οικονομικές και δημοσιονομικές πολιτικές στα πλαίσια του ΣΣΑ Ισχυρότερη προληπτική δράση μέσω ενός ενισχυμένου συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης Διορθωτική δράση μέσω ενός ενισχυμένου συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης Μείωση των μακροοικονομικών ανισορροπιών και των ανισορροπιών ανταγωνιστικότητας Fiscal Compact Σύμφωνο για τη Σταθερότητα, τον Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση στην ΟΝΕ Συντονισμός των εθνικών πολιτικών Στρατηγική «Ευρώπη 2020» Σύμφωνο ΕΥΡΩ Χρηματοπιστωτική εποπτεία Θεσμικές μεταρρυθμίσεις για την ανόρθωση του χρηματοπιστωτικού τομέα Ευρωπαϊκό Σύστημα Χρηματοπιστωτικής Εποπτείας Θεσμικές Μεταρρυθμίσεις για τη βελτίωση της Τραπεζικής Εποπτείας Από το δημοκρατικό έλλειμμα στη δημοκρατική αθέτηση Συμπεράσματα 80 Β. ΕΥΡΩΠΗ: Η ΕΥΗΜΕΡΙΑ ΩΣ ΑΠΑΝΤΗΣΗ ΣΤΟΝ ΕΥΡΩΣΚΕΠΤΙΚΙΣΜΟ. Ο ΔΡΟΜΟΣ ΤΗΣ ΕΛΛΑΔΑΣ ΜΕΣΑ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΝΩΣΗ (ΚωνσταντίνοςΣαραβάκος) Εισαγωγή Το θεωρητικό πλαίσιο Τα μεθοδολογικά εργαλεία 86 3

5 3. Το κράτος δικαίου στην Ελλάδα και την υπόλοιπη Ευρώπη Η ελληνική και η ευρωπαϊκή ελευθερία στην οικονομία 96 Συμπεράσματα 99 Παράρτημα 103 Γ. ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΝΤΑΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΚΟΥΣ ΠΟΛΙΤΕΣ ΣΤΗΝ ΕΠΟΧΗ ΤΗΣ ΣΥΓΧΡΟΝΗΣ ΚΡΙΣΗΣ. Η ΠΟΛΙΤΕΙΑΚΗ ΕΚΠΑΙΔΕΥΣΗ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ ΤΗΝ ΑΥΓΗ ΤΟΥ 21 ου ΑΙΩΝΑ (Μαίρη Μαργαρώνη) Εισαγωγή Κοινωνία και Εκπαίδευση: μια ιδιαίτερη σχέση Πολιτειότητα και Πολιτειακή Εκπαίδευση: εννοιολογήσεις Πολιτειότητα: μια σύντομη σημασιολογική ιστορική αναδρομή Πολιτειακή Εκπαίδευση: ορισμός, στοχοθεσία, περιεχόμενο Η Πολιτειακή Εκπαίδευση ως μέρος μιας ευρύτερης εκπαιδευτικής κουλτούρας Η εκπαίδευση στα ανθρώπινα δικαιώματα και την ειρήνη Η εκπαίδευση μέσα από τη βιωματικότητα και την ομαδοσυνεργατικότητα Σύνοψη Συμπεράσματα: Η Πολιτειακή Εκπαίδευση ως απάντηση στο ανερχόμενο δημοκρατικό έλλειμμα στην Ευρωπαϊκή Ένωση 131 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ 134 Ελληνόγλωσση 134 Ξενόγλωσση 138 ΑΘΡΟΓΡΑΦΙΑ 146 Ελληνόγλωσση 146 Ξενόγλωσση 147 4

6 ΕΓΓΡΑΦΑ ΕΝΩΣΙΑΚΟΥ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΝΤΟΣ 154 Ελληνόγλωσσα 154 Ξενόγλωσσα 159 ΙΣΤΟΓΡΑΦΙΑ 159 ΒΙΝΤΕΟ 160 5

7 ΠΡΟΛΟΓΟΣ Το παρόν πόνημα αποτελεί προϊόν της ερευνητικής ομάδας του Ινστιτούτου Έρευνας & Κατάρτισης Ευρωπαϊκών Θεμάτων, με θέμα «Η οικονομική και πολιτική διακυβέρνηση της ΕΕ στα πλαίσια της οικονομικής κρίσης. Το συνεχιζόμενο δημοκρατικό έλλειμμα και η άνοδος του ευρωσκεπτικισμού κριτική αξιολόγηση και προτεινόμενες δράσεις για τον περιορισμό του φαινομένου» (Νοέμβριος 2013 Ιούνιος 2014). Τον συντονισμό της ομάδας είχε αναλάβει η Μαίρη Μαργαρώνη, η οποία επιμελείται επιστημονικά και γλωσσικά και τον παρόντα συλλογικό τόμο. Αφετηρία της έρευνας αποτέλεσε ο αναστοχασμός για τα πολιτικά, οικονομικά και κοινωνικά επακόλουθα που προέκυψαν από τη σύγχρονη πολυδιάστατη κρίση στην ΕΕ (και όχι μόνο), η οποία με τη σειρά της πυροδότησε πολλαπλές μορφές ευρωσκεπτικισμού, που επιβεβαιώθηκε στις πρόσφατες εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τον Μάιο του Η Δήμητρα Μισσιρά συζητά εκτενώς μορφές νέας οικονομικής διακυβέρνησης κατά την περίοδο της σύγχρονης οικονομικής κρίσης. Αρχικά, προσεγγίζει τη δημοκρατική αρχή σε επίπεδο ΕΕ, προβαίνοντας αφενός στη σκιαγράφηση του δημοκρατικού ελλείμματος και των υποκατάστατων μορφών νομιμοποίησής του και αφετέρου στην κριτική αποτίμηση της επιχειρηματολογίας που αναπτύσσεται στα πλαίσια της νέας οικονομικής διακυβέρνησης. Στη συνέχεια, εστιάζει το ενδιαφέρον της σε νέες αναδυόμενες ευέλικτες μορφές οικονομικής διακυβέρνησης, ενώ ταυτόχρονα μέσα από την ανάλυση του αντικτύπου των θεσμικών μεταρρυθμίσεων για την αποτελεσματικότερη οικονομική και δημοσιονομική διακυβέρνηση και για τη βελτίωση του τραπεζικού και χρηματοπιστωτικού τομέα επιχειρεί να διερευνήσει καίρια ερωτήματα, όπως λ.χ. κατά πόσο η ΕΕ ανταποκρίνεται στο δημοκρατικό πρότυπο και εάν και κατά πόσο είναι δημοκρατικά νομιμοποιημένη. Ο Κωνσταντίνος Σαραβάκος, στηριζόμενος στις τελευταίες κοινωνικές έρευνες για την ευημερία στην Ευρώπη και τον υπόλοιπο κόσμο, επιχειρεί να ερευνήσει το θεσμικό υπόβαθρο των χωρών που καταλαμβάνουν τις υψηλότερες θέσεις ευημερίας στους σχετικούς παγκόσμιους πίνακες αξιολόγησης. Θέτοντας τα εννοιολογικά πλαίσια του κράτους δικαίου και της ελευθερίας στις οικονομικές συναλλαγές, εξετάζει τη συσχέτιση των δυο αυτών παραμέτρων με την ευημερία που αισθάνονται υποκειμενικά ότι βιώνουν ή δεν βιώνουν (επαρκώς) οι πολίτες των χωρών της ΕΕ. Σύμφωνα με πρόσφατα στατιστικά 6

8 ποσοτικά και ποιοτικά δεδομένα, αποδεικνύεται ότι τα κράτη της ΕΕ, των οποίων οι πολίτες ευημερούν περισσότερο, χαρακτηρίζονται τόσο από μία χρόνια δημοκρατική και φιλελεύθερη παράδοση στη λειτουργία των θεσμών τους, όσο και από μία πολυετή πορεία τους μέσα στην ΕΕ. Ως εκ τούτου, αποδεικνύεται ότι μία ενωμένη και ισχυρή Ευρώπη, μπορεί να κάνει τους πολίτες της να αισθάνονται ευημερία, αρκεί να γεφυρωθεί έγκαιρα το θεσμικό χάσμα που χωρίζει τις διάφορες γεωγραφικές περιοχές/ζώνες της (Βορράς-Νότος, Δύση-Ανατολή), έτσι ώστε η ισορροπία να εγγυάται τη σταθερότητα σε συλλογικό επίπεδο και να ανατρέπει πάσης φύσεως καιροσκοπικό ευρωσκεπτικισμό. Η Μαίρη Μαργαρώνη εξετάζει τη συμβολή της Πολιτειακής Εκπαίδευσης για τη δημιουργία ενεργών δημοκρατικών πολιτών στις χώρες της ΕΕ. Εστιάζει στα χαρακτηριστικά της έννοιας της πολιτειότητας, έτσι όπως αυτά διαμορφώνονται ανάλογα με τις ιστορικές συγκυρίες, και κατ επέκταση, στον ορισμό, τη στοχοθεσία και το περιεχόμενο της Πολιτειακής Εκπαίδευσης, με έμφαση στη σύγχρονη Ευρώπη. Την εντάσσει σε ένα ευρύτερο πλαίσιο κουλτούρας, των νοοτροπιών και των πολιτικοκοινωνικών αντιλήψεων συμπεριλαμβανομένων. Μέσα από τις αξίες και τις δεξιότητες που καλλιεργεί η Πολιτειακή Εκπαίδευση αναδεικνύεται ο ιδιαίτερα σημαντικός ρόλος που δύναται να διαδραματίσει στην αντιμετώπιση του ανερχόμενου δημοκρατικού ελλείμματος και γενικότερα της ανερχόμενης καταστρατήγησης δημοκρατικών νοοτροπιών, στάσεων ζωής και συμπεριφορών στην ΕΕ του 21 ου αιώνα και στην αντιμετώπιση της ανθρωπιστικής κρίσης παγκόσμιας εμβέλειας. 7

9 ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ ΑΕΠ ΑΠΣ BNP Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν Αναλυτικό Πρόγραμμα Σπουδών British National Party ΔΕΕ ΔΕΠΠΣ ΔΝΤ ΕΔΧΕ ΕΑΤ ΕΕ Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης Διαθεματικό Ενιαίο Πλαίσιο Προγραμμάτων Σπουδών Διεθνές Νομισματικό Ταμείο Ευρωπαϊκή Διευκόλυνση Χρηματοπιστωτικής Εποπτείας Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών Ευρωπαϊκή Ένωση ΕΕΑ ΕΚΑΕ ΕΚΑΧ ΕΚΤ ΕΜΣ ΕΜΧΣ ΕΣΣΚ Ευρωπαϊκές Εποπτικές Αρχές Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ατομικής Ενέργειας Ευρωπαϊκή Κοινότητα Άνθρακα και Χάλυβα Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας Ευρωπαϊκό Συμβούλιου Συστημικού Κινδύνου ΕΣΧΕ ΕΤΧΣ Ευρωπαϊκό Σύστημα Χρηματοπιστωτικής Εποπτείας Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας 8

10 EU FN ΙΜΚ ΜΚΟ European Union Front National Ιδεολογικοί Μηχανισμοί του Κράτους Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις ΝΑΤΟ ΟΝΕ ΟΟΣΑ ΠΕ PIGS ΣΕΕ Νοrth Αtlantic Τreaty Οrganizatiοn Οικονομική και Νομισματική Ένωση Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης Πολιτειακή Εκπαίδευση Portugal, Ireland, Greece, Spain Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση ΣΛΕΕ ΣΣΑ ΣΣΣΔ ΧΘΔ UKIP Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης Σύμφωνο για τη Σταθερότητα, το Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων United Kingdom Independence Party 9

11 Α. ΝΕΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ: ΑΠΟ ΤΟ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΚΟ ΕΛΛΕΙΜΑ ΣΤΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΚΗ ΑΘΕΤΗΣΗ Δήμητρα Μισσιρά Το Δημοκρατικό έλλειμμα: «Μπορεί να χαρακτηριστεί ως πρόβλημα μετάφρασης: κύρια γλώσσα της σύγχρονης δημοκρατίας, η γραμματική της, το συντακτικό της και το λεξιλόγιό της κινείται γύρω από το κράτος, το έθνος και το λαό γύρω από το δήμο. Η Ευρωπαϊκή Ένωση, όπως γίνεται δεκτό, δεν είναι κράτος, αλλά ( ) είναι Συμπολιτεία. Το αποτέλεσμα είναι μια περιγραφή πορτοκαλιών να επιχειρείται με το βοτανολογικό λεξιλόγιο που αναπτύχθηκε για τα μήλα». J. H. H. Weiler Εισαγωγή Στην ύστερη νεωτερικότητα, η συνεχώς εντεινόμενη αλληλεξάρτηση των κρατών σε συνδυασμό με την εκδήλωση νέων προτεραιοτήτων στο διεθνές σύστημα έχει περιορίσει την ανεξαρτησία του έθνους κράτους ως προς τον καθορισμό των πολιτικών του προτιμήσεων. Σταδιακά, τόσο οι πολιτικές όσο και το modus operandi της κυριαρχίας μεταλλάσσονται, ενώ παράλληλα δημιουργούνται νέες μορφές θεσμοθετημένης πολιτικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών. Ειδικότερα, κατά τον 20 ο αιώνα και κυρίως μετά τον Β Παγκόσμιο Πόλεμο, παρατηρείται μια στροφή στον πολυμερισμό όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις, ενώ ταυτόχρονα κάνει την εμφάνισή του ένα νέο υποκείμενο διεθνούς δικαίου, οι διεθνείς οργανισμοί. Την ίδια περίοδο εκκινεί και η πορεία της ευρωπαϊκής ενοποίησης, η οποία ακολουθεί μια περίπλοκη και πολυεπίπεδη διαδικασία και εξελίσσεται σταδιακά υιοθετώντας καινοφανή χαρακτηριστικά που την καθιστούν μοναδική στο είδος της και συνεπώς, ως τέτοια διαφοροποιείται σε σχέση με τα καθιερωμένα είδη διεθνούς οργάνωσης. Η πρωτότυπη λογική του ενοποιητικού εγχειρήματος, που στηρίζεται στη σύζευξη υπερεθνικών και διακυβερνητικών χαρακτηριστικών, μεταλλάσουν την ΕΕ σε ένα ιδιότυπο πολιτικό σύστημα (Bellamy-Castiglione, 2004: 151), που βασίζεται σε ένα sui generis 10

12 σύνολο πολυεπίπεδων μη ιεραρχικών και ρυθμιστικών φορέων και σε ένα συνεκτικό μείγμα κρατικών και μη κρατικών δρώντων (Kohler-Koch & Rittberger, 2006: 33). Κατά τον Trondal (2006: 392), αναδύεται μία «πολυεπίπεδη κοινοτική διοίκηση», με αποτέλεσμα η συνέργεια εθνικού και ενωσιακού επιπέδου να προσδίδει στην ΕΕ τα εξής χαρακτηριστικά: α) θεσμικό κατακερματισμό, β) εσωτερική διαφοροποίηση των θεσμικών οργάνων και γ) τομεακή κατάτμηση των πολιτικών (Πασσάς, 2012: 10-13). Επομένως, στη βάση όλων των παραπάνω που σηματοδοτούν τη μετάβαση από την κυβέρνηση στη διακυβέρνηση, η ΕΕ ipso facto προσδιορίζεται ως μια «νέα υπερεθνική βαθμίδα διακυβέρνησης» (Majone, 1996b: 287), ένα υπερεθνικό κράτος, που λειτουργεί ως χώρος συνδιαμόρφωσης των δημόσιων πολιτικών και συλλογικής συναινετικής δράσης μεταξύ των ενωσιακών και εθνικών φορέων δημόσιας εξουσίας, που οδηγούν στην ανάδυση ενός μετανεωτερικού κρατικού μορφώματος (Πασσάς, 2012: 8 Caporaso, 1996: 33). Ωστόσο, η υβριδική φύση της ευρωπαϊκής διακυβέρνησης και της διαδικασίας λήψης των αποφάσεων καθιστά το δημοκρατικό έλεγχο προβληματικό και τα όρια των αρμοδιοτήτων συχνά ασαφή (Bellamy-Castiglione, 2004: 151), εγείροντας ζητήματα δημοκρατικής νομιμοποίησης και αποτελεσματικότητας. Τα εν λόγω ζητήματα, αποτελούν τον βασικό προβληματισμό που αναδύθηκε στις αρχές της δεκαετίας του 1990, μία πολυθεωρητική περίοδος (Taylor, 2010: 174), κατά την οποία οι ευρωπαϊκές σπουδές αυτονομήθηκαν σε ακαδημαϊκό επίπεδο και η μελέτη του ενωσιακού εγχειρήματος επεκτάθηκε από την οντολογία του, στην κατανόηση της διαδικασίας διαμόρφωσης πολιτικής, στη λειτουργία του ως πολυεπίπεδο σύστημα διακυβέρνησης, στον συναινετικό του χαρακτήρα, στην πολιτική διαδικασία και δομή του και τέλος, στα πρότυπα με βάση τα οποία δύναται να καταστεί αντιληπτό ως ιδέα. Ειδικότερα, η κρίση νομιμοποίησης της εν λόγω δεκαετίας συνδέεται τόσο με ενδογενείς όσο και με εξωγενείς παράγοντες και συναρτάται με την περιπέτεια επικύρωσης της Συνθήκης του Μάαστριχτ, ενώ αναζωπυρώθηκε το 2004 με τα αρνητικά εθνικά δημοψηφίσματα για την υιοθέτηση της Συνταγματικής Συνθήκης (Χριστοδουλίδης, 2006: 84-92). Αναπόφευκτα, η πολυδιάστατη φύση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, τόσο από πλευράς modus operandi, όσο και από πλευράς θεσμικής δομής, οδήγησε στην ανάπτυξη πληθώρας 11

13 προσεγγίσεων στο πλαίσιο του ανωτέρω προβληματισμού, υιοθετώντας διακριτά κανονιστικά κριτήρια (normative criteria), που διακρίνονται σε νομιμοποίηση εκ των εισροών, και νομιμοποίηση εκ του αποτελέσματος (Schmidt, 2013: 2), με σημείο αναφοράς τη φράση του Abraham Lincoln: Government of the people, by the people, for the people. Επίσης, ως άμεσο εργαλείο για την ερμηνεία του δημοκρατικού ελλείμματος προσφέρεται η θέση της νομιμοποίησης εκ της εσωτερικής διαδικασίας, με κύριο εκφραστή τη V. Schmidt. Το εν λόγω κανονιστικό πρότυπο επικεντρώνεται στην ποιότητα των διαδικασιών διακυβέρνησης στην ΕΕ και είναι προσανατολισμένη στη διαδικασία και στη διάδραση μεταξύ των φορέων που δραστηριοποιούνται στο επίπεδο της Ένωσης (Schmidt, 2013: 5). Προτάσσει την ενίσχυση της διαφάνειας και της λογοδοσίας κατά τη λήψη των αποφάσεων, τη νόμιμη εποπτεία και τη χρηστή διοίκηση. 12

14 Πίνακας Ι Πηγή: Schmidt, 2012: 2. Πίνακας ΙΙ Στόχοι και μέθοδοι λήψης αποφάσεων ανά τύπους δημοκρατικής νομιμοποίησης Πηγή: Heritier, 2001: 8. 13

15 Η ετερογένεια των απόψεων σχετικά με το δημοκρατικό έλλειμμα στην ΕΕ οφείλεται στην αμφιλεγόμενη οντολογία του ευρωπαϊκού πολιτικού συστήματος και στη μη οριστική ή κατηγορηματική ταξινόμησή του, καθώς οι δομές του ενοποιητικού εγχειρήματος βρίσκονται σε διαρκή εξέλιξη/μετάβαση. Η κατάσταση αυτή περιγράφεται από τον Puchala (1972) ως μία προσπάθεια ομάδας τυφλών ανδρών να προσεγγίσουν και να αγγίξουν έναν ελέφαντα για να καθορίσουν τι ζώο είναι. Κάθε άτομο αισθάνεται ένα διαφορετικό μέρος του ζώου και δεν αποτελεί έκπληξη το γεγονός ότι όλοι καταλήγουν σε διαφορετικά συμπεράσματα. Όπως παρατηρεί ο Majone (1998: 6), βρισκόμαστε ακόμα στο στάδιο αναζήτησης κανονιστικών κριτηρίων ανάλογων του sui generis χαρακτήρα της ΕΕ, καθώς η τρέχουσα κρίση χρέους της ευρωζώνης έχει φέρει στο προσκήνιο την ανάγκη υιοθέτησης περισσότερο ευέλικτων μορφών ολοκλήρωσης και ενίσχυσης της αποτελεσματικότητας των θεσμών και των πολιτικών, καθιστώντας τη θεωρία για τις υποκατάστατες μορφές νομιμοποίησης πιο επίκαιρη από ποτέ. Η νέα Ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση βρίσκεται αντιμέτωπη με την κρίση πολιτικής αποτελεσματικότητας, ενώ για τους πολίτες η ΕΕ υπεισέρχεται σε μία κρίση δημοκρατικής νομιμοποίησης. Το ερώτημα που ανακύπτει είναι κατά πόσο οι νεοεισερχόμενοι μηχανισμοί και μέθοδοι οικονομικής διακυβέρνησης που επεκτείνουν τα δικαιώματα παρέμβασης της ΕΕ στις εθνικές έννομες τάξεις, είναι δημοκρατικά νομιμοποιημένοι. Με άλλα λόγια, τα μέτρα που έχουν υιοθετηθεί ως απάντηση στην οικονομική κρίση της ευρωζώνης έχουν ως επακόλουθο την αύξηση του δημοκρατικού ελλείμματος; O βασικός άξονας της παρούσας μελέτης διακρίνεται σε δύο κύρια μέρη. Το πρώτο εστιάζεται στη μεταβλητή της δημοκρατίας στην ΕΕ και περιλαμβάνει το εννοιολογικό και κανονιστικό πλαίσιο της παρούσας μελέτης. Στόχος είναι, να προσεγγίσει τη δημοκρατική αρχή στο ενωσιακό επίπεδο και να προβεί, αφενός, στη σκιαγράφηση του δημοκρατικού ελλείμματος και των υποκατάστατων μορφών νομιμοποίησης, εξετάζοντας τις θέσεις της σύγχρονης διανόησης, και, αφετέρου, στην κριτική αποτίμηση των επιχειρημάτων τους, μέσα από την ανάλυση της τρέχουσας συγκυρίας, στο πλαίσιο της νέας οικονομικής διακυβέρνησης. Το ενδιαφέρον εστιάζεται στον τρόπο και στην ένταση που διαπλέκονται έννοιες και ερμηνείες, με αναφορά στην αέναη αναζήτηση μιας γνήσιας δημοκρατικής πολιτείας. Στο δεύτερο μέρος, το οποίο εστιάζεται σε νέες ευέλικτες μορφές οικονομικής διακυβέρνησης, επιχειρείται να δοθεί απάντηση σε καίρια ερωτήματα εν όψει της νέας 14

16 οικονομικής διακυβέρνησης: Κατά πόσο η ΕΕ ανταποκρίνεται στο δημοκρατικό πρότυπο; Είναι η ΕΕ δημοκρατικά νομιμοποιημένη;h απάντηση σε αυτά τα ερωτήματα θα δοθεί μέσα από την ανάλυση του αντικτύπου των θεσμικών μεταρρυθμίσεων για την αποτελεσματικότερη οικονομική και δημοσιονομική διακυβέρνηση και για τη βελτίωση του τραπεζικού και χρηματοπιστωτικού τομέα. 1. Η μεταβλητή της Δημοκρατίας στην ΕΕ: τάσεις, προκλήσεις, πρότυπα 1.1 Το «δημοκρατικό ιδεώδες» σε ενωσιακό επίπεδο; Εννοιολογική προσέγγιση και αποσαφηνίσεις Ο όρος δημοκρατία έχει τις ρίζες του στην κλασική Ελλάδα και Ρώμη, συνεπώς ως πολίτευμα και πολιτειακό σύστημα εκκινεί περί το 500 π.χ. στην αθηναϊκή δημοκρατία και στη ρωμαϊκή πολιτεία (Res publica) και θεμελιώνεται επί της λαϊκής κυριαρχίας, του δήμου (Dahl, 1999: 28-29). Η δημοκρατία δεν γνώρισε ευθύγραμμη εξελικτική πορεία αλλά φαίνεται, όπως υποστηρίζει ο Dahl (1999: 29), να έχει «επινοηθεί παραπάνω από μία φορά και σε παραπάνω από ένα σημεία». Από τη σκοπιά του σήμερα, η δημοκρατία έχει αποκτήσει καθολική αξία, καθώς αποτελεί πραγματικότητα για τις περισσότερες χώρες του κόσμου και έχει αναδειχθεί σε γενικότερο τρόπο ζωής, ιδεολογίας και παιδείας. Ωστόσο, ο όρος ερμηνεύεται ποικιλοτρόπως, καθώς δεν υφίσταται ένα μοντέλο δημοκρατίας, το οποίο να γίνεται αυτό καθ αυτό αντιληπτό από όλους (Περράκης, 2013: 25). Υπό το πρίσμα αυτό και αντλώντας στοιχεία από το εννοιολογικό σχήμα του Κράουτς (2006:77), η δημοκρατία γνωρίζει τρία κύρια εξελικτικά βήματα, τα οποία είναι τα εξής: α) το στάδιο της γένεσης ιδεολογικών προ-δημοκρατικών προτύπων, β) την περίοδο ακμής του Δημοκρατικού πολιτεύματος και γ) τη μετάβαση στο τρέχον σύνθετο μετα- Δημοκρατικό πρότυπο διακυβέρνησης, όπου διαπλέκονται προτάσεις και έννοιες, όπως αυτή του φιλελεύθερου δημοκρατικού μοντέλου, του συμμετοχικού μοντέλου, του διαβουλευτικού μοντέλου διακυβέρνησης και της «αγωνιστικής πλουραλιστικής δημοκρατίας» (Δεληγκιαούρη, 2011: ). Μέσα από αυτό το ασαφές πλαίσιο ιδεών και προσεγγίσεων σχετικά με το δημοκρατικό ιδεώδες, ο Dahl (1998: 62-63) εντοπίζει πέντε βασικά κριτήρια τα οποία αναδεικνύουν τα κύρια χαρακτηριστικά και προϋποθέσεις που οφείλουν να διακρίνουν ένα δημοκρατικό 15

17 πολίτευμα. Ειδικότερα, πρόκειται για α) την ουσιαστική συμμετοχή των πολιτών κατά τη λήψη των αποφάσεων, β) την ισότητα της ψήφου, γ) την πληροφόρηση σχετικά με τις εναλλακτικές πολιτικές και τις συνέπειες αυτών, δ) τον καθορισμό και έλεγχο επί της ημερήσιας διάταξης από τους πολίτες, και ε) τον συνυπολογισμό στα ανωτέρω κριτήρια των ενήλικων υπηκόων και μόνιμων κατοίκων του εκάστοτε πολιτικού συστήματος (Dahl, 1998: 62-63). Ο πλουραλισμός ιδεών αναφορικά με το δημοκρατικό διακύβευμα, η ελλιπής θεμελίωση των δημοκρατικών χαρακτηριστικών που προτάσσουν και η ανάδυση αντικρουόμενων απόψεων περί παρακμής του δημοκρατικού ιδεώδους, συνδράμουν στην ανάδυση προκλήσεων, inter alia της κρίσης της δημοκρατίας και της διόγκωσης του δημοκρατικού ελλείμματος, τόσο σε εθνικό όσο και σε περιφερειακό επίπεδο, με το τελευταίο σε αυτό το στάδιο προσέγγισης να αποτελεί προτεραιότητα ανάλυσης στην παρούσα μελέτη Η ενωσιακή διάσταση της δημοκρατικής πολιτευματικής αρχής Σε οικουμενικό επίπεδο δεν έχει διαμορφωθεί ένας ενιαίος ορισμός για τη δημοκρατία ή τη δημοκρατική κοινωνία, κυρίως ως προς τη λειτουργική της διάσταση. Εν τούτοις, την ασάφεια της δημοκρατικής έννοιας έρχεται να μετριάσει η προσέγγισή της είτε ως απόλυτης ή και ως σχετικής μεταβλητής ανάλογα με τον ελάχιστο κοινό παρονομαστή. Πίνακας ΙΙΙ Η δημοκρατία ως απόλυτη ή σχετική μεταβλητή Πηγή: Jolly, 2003: 6. 16

18 *Ένα πολιτικό σύστημα μπορεί με βάση την απόλυτη μεταβλητή της δημοκρατίας να είναι δημοκρατικό ή όχι, ωστόσο μπορεί να είναι και λιγότερο ή περισσότερο δημοκρατικό. Για το λόγο αυτό, οι ελάχιστοι κοινοί παρονομαστές βρίσκονται στα δεξιά της μαύρης κάθετης γραμμής. Όλες οι δημοκρατίες που έχουν τις προϋποθέσεις για να τοποθετηθούν στα δεξιά του άξονα, αν θα είναι περισσότερο ή λιγότερο δημοκρατικές, θα εξαρτηθεί από τα στοιχεία της δημοκρατίας που έχουν επιλεγεί επιπρόσθετα από τον ελάχιστα κοινό παρονομαστή. Πίνακας ΙV Ελάχιστος Κοινός Παρονομαστής Πηγή: Lord, 1998: Η ανάδυση του σύγχρονου σύνθετου δικαιοπολιτικού περιβάλλοντος και η διάδραση κρατών και υπερεθνικών μορφωμάτων, μας φέρνει αντιμέτωπους με μία σύγκρουση μεταξύ της «καθαρής» δημοκρατίας και της δημοκρατικής αρχής στο πλαίσιο των τελευταίων. Σταδιακά, σε περιφερειακό επίπεδο, ο ευρωπαϊκός νομικός χώρος, όπως διαμορφώνεται μέσα από τον ρόλο της ΕΕ, συνδέεται με τη δημοκρατική αρχή, με αποτέλεσμα να αναδύεται η έννοια της ευρωπαϊκής δημοκρατίας (Περράκης, 2013: 26). Ειδικότερα, η ΕΕ στηρίζει τον τρόπο λειτουργίας της και την ανάπτυξή της στην δημοκρατική αρχή, ωστόσο ειδοποιός διαφορά της παραδοσιακής έννοιας της δημοκρατίας από την ενωσιακή, είναι ότι η πρώτη, όπως αποδεικνύεται μέσα από την προαναφερθείσα φράση του Abraham Lincoln Government of the people, by the people and for the people αναγορεύει τον λαό-δήμο σε κύριο υποκείμενο και πηγή της εξουσίας, ενώ στη δεύτερη περίπτωση, η υπερεθνική ευρωπαϊκή έννομη τάξη είναι απόρροια διεθνούς συνθήκης και συνεπώς της βούλησης των κρατών μελών (Πλιάκος, 2012: 69). 17

19 Στο επίπεδο της Ένωσης, η δημοκρατική αρχή εισάγεται στις Συνθήκες αρχικά με έμμεσο τρόπο. Συγκεκριμένα, με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, η οποία όριζε, όπως αποτυπώνεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, ότι «η Ένωση βασίζεται στις αρχές της ελευθερίας, της δημοκρατίας, του σεβασμού των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών και του κράτους δικαίου, αρχές οι οποίες είναι κοινές στα κράτη μέλη». Σήμερα, με τη Συνθήκη της Λισαβόνας η δημοκρατία αναγορεύεται σε αξία της Ένωσης και εκλαμβάνει τις εξής μορφές: α) τη δημοκρατική ισότητα (άρθρο 9 ΣΕΕ), β) την αντιπροσωπευτική δημοκρατία και γ) τη συμμετοχική δημοκρατία. Και οι τρεις μορφές δημοκρατίας αποτελούν το πολιτευματικό θεμέλιο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Αναλυτικότερα, προβλέπεται ρητά στη ΣΕΕ και συγκεκριμένα στο άρθρο 10 1 ότι «η λειτουργία της Ένωσης θεμελιώνεται στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία», η οποία ως Ένωση πολιτών οργανωμένη σε λαούς βρίσκει θεσμική έκφραση στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (Τσάτσος, 2007: 161). Χαρακτηριστική είναι η αποτύπωση στη διάταξη του άρθρου 14 2 ΣΕΕ, κατά την οποία «το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο απαρτίζεται από αντιπροσώπους των πολιτών της Ένωσης». Επομένως, η κύρια έκφανση της δημοκρατικής αρχής, δηλαδή η αρχή του δημοκρατικού ελέγχου επί των κυβερνώντων, εξασφαλίζεται μέσα από τον πολιτικό έλεγχο που ασκείται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, έλεγχος που θα παραμένει ελλιπής, όσο δεν αναπτύσσεται μία κεντρική κυβέρνηση τιθέμενης απέναντι στο τελευταίο (Στεφάνου, 1996: 178). Καινοτομία της Συνθήκης της Λισαβόνας, που προσδίδει εμμέσως χαρακτήρα συμμετοχικής δημοκρατίας, αποτελεί η θέσπιση του δικαιώματος νομοθετικής πρωτοβουλίας ενός εκατομμυρίου πολιτών (άρθρο 11 4 ΣΕΕ) καθώς και η ενίσχυση του ρόλου των εθνικών κοινοβουλίων (άρθρο 12 ΣΕΕ) και της Επιτροπής των Περιφερειών, κυρίως με την άσκηση προληπτικού ελέγχου για την τήρηση της αρχής της επικουρικότητας (Στεφάνου & Καταπόδης, 2008: 12). Εντούτοις, παρά τις προσπάθειες για θεσμική και πολιτική ωρίμανση της ΕΕ, μέσω των αναθεωρήσεων σε πρωτογενές επίπεδο, η αύξηση του εύρους και του επιπέδου της ενοποίησης δεν έχει κατορθώσει να εκπορεύεται από τη συναίνεση των συστατικών μερών και το σεβασμό ως προς τις θεμελιώδεις πολιτευματικές αρχές. 18

20 1.1.2 Το δημοκρατικό έλλειμμα: Η φύση του προβλήματος Το ερώτημα που προκύπτει είναι κατά πόσο η ΕΕ ανταποκρίνεται στο δημοκρατικό πρότυπο. Στο πλαίσιο αυτό, έχει ασκηθεί κριτική αναφορικά με την κατάσταση της δημοκρατίας στο επίπεδο της ΕΕ, η οποία χαρακτηρίζεται από τον όρο δημοκρατικό έλλειμμα. Η δημοκρατική παθογένεια αποτελεί εγγενές χαρακτηριστικό του ευρωπαϊκού εγχειρήματος και αυτό γιατί η έννοια της δημοκρατίας είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με το έθνος κράτος και για το λόγο αυτό η μεταβίβαση πολιτικών εξουσιών, σε μία σύνθετη πολιτεία, όπως η ΕΕ, συνοδεύεται από ελλιπή δημοκρατικό έλεγχο. Υπό το πρίσμα αυτό, το δημοκρατικό έλλειμμα ορίζεται ως «το χάσμα μεταξύ των εξουσιών που έχουν μεταβιβαστεί στο κοινοτικό/ενωσιακό επίπεδο και του ελέγχου αυτών των εξουσιών από τα εκλεγμένα κοινοβούλια» (Williams, 1991: 162). Το δημοκρατικό έλλειμμα λαμβάνει διαφορετικές εκφάνσεις, όπως τη σύγχυση των λειτουργιών, την αδιαφάνεια και τον ανεπαρκή δημοκρατικό έλεγχο. Ειδικότερα, στο πλαίσιο της ΕΕ δεν τηρείται η δημοκρατική αρχή της διάκρισης των λειτουργιών (Στεφάνου, 1996: 130), στον βαθμό που φορείς άσκησης της εκτελεστικής εξουσίας είναι τόσο η Επιτροπή όσο και το Συμβούλιο, με το τελευταίο να είναι ταυτόχρονα και φορέας νομοθετικής εξουσίας. Οι θεσμικές μεταρρυθμίσεις, με αφετηρία τη δεκαετία του 1980, συνέβαλαν στην ανάπτυξη μίας τριγωνικής σχέσης μεταξύ της Επιτροπής, του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το οποίο από τη Συνθήκη του Άμστερνταμ και έπειτα, το Κοινοβούλιο καθίσταται ισότιμο απέναντι στο Συμβούλιοτης ΕΕ, τηρουμένης της αρχής της διττής νομιμοποίησης. Έκτοτε, επιδιώκεται η επέκταση του πεδίου εφαρμογής της συγκεκριμένης διαδικασίας, που με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, άρθρο 294 ΣΛΕΕ, καθιερώνεται σε συνήθη νομοθετική διαδικασία, ακολουθώντας μία κρατικομορφική εξέλιξη, και αναδεικνύοντας το Κοινοβούλιο σε συννομοθέτη του Συμβουλίου της ΕΕ (Στεφάνου & Καταπόδης, 2010: 31). Παράλληλα, τίθεται το ζήτημα της ανεπαρκούς νομιμοποίησης των θεσμικών οργάνων. Για παράδειγμα, η διαδικασία λήψης αποφάσεων στο Συμβούλιο επιτρέπει στα εκτελεστικά όργανα να εκφεύγουν του εσωτερικού δημόσιου ελέγχου, ενώ οι ψηφοφορίες που στηρίζονται στην ειδική πλειοψηφία έναντι της ομοφωνίας είναι αντιδημοκρατική, από τη σκοπιά των κρατών που έχουν καταψηφίσει την απόφαση (Jolly, 2003: 10), καθώς 19

21 παραβιάζουν την εξωτερική τους κυριαρχία, στον βαθμό που δεσμεύονται, παρά τη θέλησή τους. Ωστόσο, το ζήτημα της δημοκρατικής νομιμοποίησης είναι δυνατό να εξεταστεί μέσα από την ενωσιακή συνταγματική τάξη, η οποία προτάσσει την εξασφάλιση του θεσμικού δυϊσμού της Ένωσης, δηλαδή την εκπροσώπηση των λαών στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και των κρατών στο Συμβούλιο, που οφείλει να εκφράζεται παράλληλα και ισοδύναμα. Συνεπώς, σε περίπτωση που το Συμβούλιο αποφάσιζε ομόφωνα, τότε θα καταστρατηγούσε τον ρόλο του Κοινοβουλίου ως οργάνου εκπροσώπησης των λαών (Στεφάνου, 1996: 133). Ακόμη, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν είναι νομιμοποιημένο, διότι οι ευρωβουλευτές ναι μεν είναι αιρετοί, αλλά δεν χαρακτηρίζονται από την αρχή της αντιπροσωπευτικότητας, ελλείψει ελέγχου και λογοδοσίας. Από την άλλη, η Επιτροπή, ενώ έχει τεχνοκρατικό χαρακτήρα, αποτελεί ένα de facto πολιτικό όργανο και κινητήριο δύναμη της Ένωσης, στοιχεία που δεν συμβαδίζουν με την απαιτούμενη δημοκρατική νομιμοποίηση. Παράλληλα, η περιορισμένη διαφάνεια στο πεδίο της εκτελεστικής και της νομοθετικής εξουσίας δυσχεραίνει τον δημοκρατικό έλεγχο. Ωστόσο οι νέες ρυθμίσεις, στο πλαίσιο της Μεταρρυθμιστικής Συνθήκης, για τις διαβουλεύσεις και τη διαφάνεια εγγυώνται περισσότερη νομιμότητα. Το άρθρο 16 8 ΣΕΕ αντανακλά την πρόοδο που έχει σημειωθεί στο πεδίο της διαφάνειας, καθώς ορίζει πως «το Συμβούλιο συνέρχεται δημοσίως όταν συσκέπτεται και ψηφίζει επί σχεδίου νομοθετικής πράξης». Παρόλο που η Συνθήκη της Λισαβόνας φέρνει πιο ανοιχτές διαδικασίες, οι δυσνόητες εσωτερικές δομές της ΕΕ εξακολουθούν να παρακωλύουν την εμπλοκή των πολιτών στο ευρωπαϊκό γίγνεσθαι. Υπό το πρίσμα αυτό έχουν αναπτυχθεί διαφορετικές προσεγγίσεις ως προς τις διαστάσεις του δημοκρατικού ελλείμματος, οι οποίες και αναλύονται στην ακόλουθη ενότητα. 1.2 Διαστάσεις/Όψεις του δημοκρατικού ελλείμματος Νομιμοποίηση εκ των εκροών/αποτελεσματικότητα Οι υποστηρικτές της αποδοτικότητας ή της νομιμοποίησης εκ του αποτελέσματος, επικεντρώνονται στο κανονιστικό ζήτημα της απόδειξης ότι δεν υπάρχει δημοκρατικό έλλειμμα στην ΕΕ, αλλά η προβληματική για την ποιότητα της δημοκρατίας αφορά όλες τις δημοκρατικές πολιτείες που συνιστούν την Ένωση (Jensen, 2009: 4). Κεντρικό επιχείρημά τους είναι ότι, εάν υπάρχει αποτελεσματικότητα, δηλαδή οι εκροές πολιτικής διασφαλίζουν ικανοποιητικό επίπεδο οικονομικής ανάπτυξης, τότε το πολιτικό σύστημα 20

22 νομιμοποιείται (output-oriented legitimacy), στον βαθμό που η κοινωνία, είτε με τη συναίνεση είτε με την ανοχή της, αποδέχεται τις μεθόδους χάραξης πολιτικής και τις πολιτικές επιλογές, ως τις πλέον κατάλληλες, μετέχοντας με τον τρόπο αυτόν στην εξέλιξη του αξιακού συστήματος (Majone, 2005: 38 Kyriakidis, 2013: 10). Αντιθέτως, σε ένα πολιτικό σύστημα, όπως σημειώνει ο Majone (2009: 16), πρώτος ο Lipset (1960: 64-70) διατύπωσε πως σε περίπτωση παρατεταμένης αναποτελεσματικότητας ενυπάρχει ο κίνδυνος ανάπτυξης σοβαρής κρίσης με συνέπειες για τη σταθερότητα και τη νομιμότητά του Η ΕΕ ως ρυθμιστικό κράτος Ο Majone αποτελεί τον κεντρικό υποστηρικτή της θεωρίας νομιμοποίησης εκ των εκροών και εμμένει στην παραδοσιακή θεμελίωση του δημοσίου συμφέροντος, προσέγγιση επί της ουσίας κανονιστική. Για τους σκοπούς της μελέτης του, ο Majone διαφοροποιείται από τους τύπους δημόσιας πολιτικής του Lowi (1972: 299), οι οποίες είναι οι ρυθμιστικές (regulatory), οι διανεμητικές (distributive), οι αναδιανεμητικές (redistributive) και οι καταστατικές (constituent). Η τυπολογία αναδεικνύει ότι policies determine politics, δηλαδή η διάδραση μεταξύ των πολιτικών παραγόντων διαφοροποιείται ανάλογα με τον τύπο της δημόσιας πολιτικής. Στην τυπολογική κατάταξη των δημόσιων πολιτικών που υιοθετεί ο Majone (1996a: 263), τις διακρίνει σε ρυθμιστικές (regulatory) και μη ρυθμιστικές (non-regulatory), με τις τελευταίες να περιλαμβάνουν τις αναδιανεμητικές και τις μη αναδιανεμητικές πολιτικές. Ειδικότερα, ο τελευταίος αποδέχεται πως οι ρυθμιστικές πολιτικές προορίζονται για να διορθώσουν τις εγγενείς «αποτυχίες της αγοράς», όπως τη μονοπωλιακή συγκέντρωση της εξουσίας, την ελλιπή πληροφόρηση και την ανεπάρκεια δημόσιων αγαθών. Άρα, εξ ορισμού οι εκροές πολιτικής είναι αποδοτικές κατά Pareto, αφού παρέχεται ωφέλεια σε όρους κοινωνικής ευημερίας (positive sum game) (Hix, 2009: 310). Είναι απαραιτήτως βέλτιστες πρακτικές, καθώς α) εξυπηρετούν το γενικό συμφέρον, β) υπάρχουν πολλαπλά βέτο και γ) παράγονται από ανεξάρτητους φορείς. 21

23 Πίνακας V Διαφορά μεταξύ αναδιανεμητικών και αποδοτικών πολιτικών *Σε αυτή την υποθετική κοινωνία υπάρχουν δύο πολίτες, ο Α και ο Β, η δε τρέχουσα κυβερνητική πολιτική Χ παράγει οφέλη ΑΧ και ΒΧ για τους πολίτες. Η κυβέρνηση μελετά δύο πιθανές αλλαγές πολιτικής, την Υ και τη Ζ., Μια μετακίνηση στην πολιτική Υ θα είχε αναδιανεμητικό αποτέλεσμα, βελτιώνοντας τη θέση του πολίτη Α (κατά ΑΥ-ΑΧ), αλλά επιδεινώνοντας τη θέση του Β (κατά ΒΥ-ΒΧ). Για την ακρίβεια, οποιαδήποτε αλλαγή της πολιτικής επί της γραμμής από το Χ στο Υ θα σήμαινε μια αναδιανομή οφελών από τον ένα στον άλλο πολίτη. **Αντίθετα, μια μετακίνηση στην πολιτική Ζ θα ωφελούσε και τους δύο πολίτες (κατά ΑΖ-ΑΖ και ΒΖ-ΒΧ αντίστοιχα). Οποιαδήποτε αλλαγή πολιτικής από το Χ σε κάποιο άλλο σημείο της σκιασμένης περιοχής θα βελτίωνε τη θέση του ενός πολίτη χωρίς να επιδεινώσει τη θέση του άλλου. Γνωστό ως αποτέλεσμα αποδοτικότητας κατά Pareto. Πηγή: Hix, 2009: 308. Παράλληλα, ο Majone (1996b: 9) αντιλαμβάνεται τη ρύθμιση ως τον «συνεχή και εστιασμένο έλεγχο που ασκείται από μία δημόσια αρχή, στη βάση νομοθετικής εξουσιοδοτικής εντολής, που αφορά δραστηριότητες οι οποίες είναι αποδεκτές από την κοινωνία». Σύμφωνα με τον ίδιο μελετητή, η ΕΕ δεν είναι και ίσως να μην γίνει ποτέ κράτος με τη σύγχρονη έννοια του όρου, ως το «εξουσιαστικό φαινόμενο της έννομης συμβίωσης στη θεσμική του διάσταση» (Τσάτσος, 2007: 50) με τα κοινώς αποδεκτά θεμελιώδη χαρακτηριστικά του, δηλαδή έδαφος, κυριαρχία, μονοπώλιο διακυβέρνησης και 22

24 νομιμότητα (Nugent, 2009: ). Χαρακτηριστικά, αναφέρει πως η ΕΕ αποτελεί το πολύ ένα ρυθμιστικό κράτος (χρήσιμο εργαλείο ανάλυσης της ΕΕ), καθώς παρουσιάζει ορισμένα από τα κύρια γνωρίσματα της κρατικής υπόστασης στο πεδίο της οικονομικής και κοινωνικής ρύθμισης (Majone, 1996a: 263). Σημείο εκκίνησης των θέσεών του συνιστά η εννοιολογική προσέγγιση της ΕΕ ως ρυθμιστικό κράτος (Majone, 1996b: 287), δηλαδή ως ένα υπερεθνικό κράτος που εξειδικεύεται στον έλεγχο και τη διαχείριση των διεθνών εξωτερικεύσεων (Caporaso 2005: 67). Το μοντέλο του ρυθμιστικού κράτους προσδιορίζει την Ένωση όσον αφορά α) τόσο τις λειτουργίες της, διότι δεν αναμειγνύεται ιδιαίτερα σε διανεμητικές ή αναδιανεμητικές πολιτικές και καταπιάνεται με τη ρύθμιση διαφόρων τομέων πολιτικής, β) όσο και τη θεσμική δομή, της λόγω του μεγάλου εύρους ρυθμιστικών και μη πλειοψηφικών οργανισμών, όπως η Επιτροπή, το ΔEE, η ΕΚΤ και οι ρυθμιστικές υπηρεσίες (Nugent, 2009: 686). Η διευρυμένη εκχώρηση ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων έγινε σκόπιμα, ώστε να απομονωθούν ορισμένες πολιτικές από την εγχώρια πλειοψηφική δημοκρατική πολιτική (Majone, 1996a: 269). Κατά τον Majone (1999: 2), η ρύθμιση είναι η σημαντικότερη μορφή άσκησης πολιτικής για την ΕΕ, από τη στιγμή που το κόστος δεν επιβαρύνει τον ρυθμιστή αλλά perse, με συνέπεια ο περιορισμένος προϋπολογισμός της Ένωσης να μην αποτελεί τροχοπέδη για τη χάραξη πολιτικών. Ένα υπερεθνικό μόρφωμα, όπως η ΕΕ, είναι απομακρυσμένο από τις βραχυπρόθεσμες πολιτικές σκοπιμότητες και έχει το συγκριτικό πλεονέκτημα της επιβολής checks and balances, για να διαχειριστεί τις διασυνοριακές εξωτερικεύσεις και να μπλοκάρει την τυραννία της πλειοψηφίας προς όφελος του κοινού συμφέροντος (Majone, 1994: 94). Επομένως, ο διαχωρισμός της αγοράς από το κράτος με τον καταμερισμό εργασίας μεταξύ της ΕΕ και των συστατικών μερών της, υποδηλώνει τον «απολιτικό» (apolitical) χαρακτήρα της Ένωσης, καθώς περιορίζεται στη διασφάλιση των ρυθμιστικών πολιτικών, δηλαδή την κατανομή πόρων θετικού αθροίσματος, προβάλλοντας την αποτελεσματικότητα, που εξασφαλίζεται μέσα από τη δράση ανεξάρτητων μη πλειοψηφικών φορέων και επιτροπών, ως το βασικό νομιμοποιητικό της εχέγγυο. 23

25 Το ρυθμιστικό μοντέλο βρίσκει ευνοϊκό περιβάλλον σε μη πλειοψηφικά-madisonian συστήματα (Majone, 1996b: ). Πίνακας VΙ Πλειοψηφικά και μη πλειοψηφικά συστήματα διακυβέρνησης Πηγή: Majone, 1996b: Στο πλαίσιο αυτό, η ευρεία ανάθεση αρμοδιοτήτων για τη χάραξη πολιτικής από τους νομοθέτες και τα πολιτικά στελέχη σε ανεξάρτητους θεσμούς (Majone, 2005: 37) και η υιοθέτηση συναινετικών στρατηγικών με την επέκταση της ειδικής πλειοψηφίας αποτελούν «μηχανισμούς διαχείρισης των διαιρετικών τομών» σε πλουραλιστικά συστήματα, όπως η ΕΕ (Majone, 2009: 19). Η αυξανόμενη αυτή τάση σηματοδοτεί τη στροφή από την αντιπροσωπευτική δημοκρατία σε ένα ποιοτικά διαφορετικό βήμα, δηλαδή την ανάπτυξη της εμπιστοσύνης απέναντι στον επαγγελματισμό και την τεχνική πραγματογνωμοσύνη. Εν 24

26 τούτοις, η άσκηση ρυθμιστικών λειτουργιών από ανεξάρτητους πολιτικά φορείς εμπεριέχει και κάποιο κόστος, αυτό του «ελλείμματος νομιμοποίησης». Η ΕΕ δεν είναι δημοκρατική με τη συνηθισμένη έννοια του όρου, αφού το δίλημμα δημοκρατία ή ολοκλήρωση επιλύθηκε μέσω της Κοινοτικής Μεθόδου προς όφελος της ενοποίησης (Majone, 2005: 40). Η «αποπολιτικοποίηση» (depoliticization) (Majone, 1998: 7) του ευρωπαϊκού εγχειρήματος και η περιθωριοποίηση της δημοκρατίας για την επίτευξη της ενιαίας εσωτερικής αγοράς αποτέλεσαν την ουσιαστική παράμετρο για την προώθηση του οράματος των ελίτ προς μία πολιτική ένωση, εν απουσία της απαιτούμενης λαϊκής υποστήριξης κατά τα πρώιμα στάδια της ενοποιητικής διαδικασίας (Majone, 2006: 617). Μέχρι σήμερα, η φύση του διλλήματος παραμένει αμετάβλητη, καθώς δεν έχει επιτευχθεί ο «εξευρωπαϊσμός των μαζών» (Europeanization of the masses) (Majone, 2006: 617). Τοιουτοτρόπως, το ενδεχόμενο πολιτικής ενοποίησης συναντά την αντίσταση τόσο των κυβερνήσεων και των κοινοβουλίων όσο και των πολιτών «το δημοκρατικό έλλειμμα είναι το τίμημα που πληρώνουμε λόγω της επιθυμίας μας να ολοκληρωθούν οι εθνικές μας οικονομίες, διατηρώντας παράλληλα την ακεραιότητα της κρατικής μας κυριαρχίας» (Majone, 2006: 607). Συνεπώς, το δημοκρατικό έλλειμμα είναι «δημοκρατικά νομιμοποιημένο» (Majone, 2005: 40). Από τη σκοπιά του Majone, το πρόβλημα είναι λιγότερο αυτό του δημοκρατικού ελλείμματος και περισσότερο αυτό του «ελλείμματος νομιμοποίησης», «ελλείμματος δημοκρατικής λογοδοσίας» ή μιας «κρίσης αξιοπιστίας». Η υπόθεση αυτή προκύπτει από την εκδήλωση του αντίστροφου ομοσπονδισμού με τη διάχυση εξουσίας σε εκτελεστικά όργανα, τα οποία δεν είναι άμεσα υπόλογα στο εκλογικό σώμα και στις κυβερνήσεις. Η πρόκληση έγκειται στο συμβιβασμό του modus vivendi της ανεξαρτησίας και της εμπειρογνωμοσύνης με τη λογοδοσία (Majone, 1996a: 272). Το πρόβλημα δεν θα αντιμετωπιστεί μέσω της πολιτικοποίησης, in concreto. Ο Majone προειδοποιεί για τους κινδύνους της (perils of parliamentarization), στον βαθμό που μία ΕΕ κυριαρχούμενη από το ΕΚ ή μια άμεσα εκλεγμένη Επιτροπή θα είχε ως αποτέλεσμα την αναδιανομή αντί την αποδοτικότητα κατά Pareto, και ως εκ τούτου θα υπονόμευε αντί να αυξήσει τη νομιμοποίηση της ΕE (Majone, 2002: 330). Το επιχείρημά του εδράζεται στην πεποίθηση ότι η πολιτική πλειοψηφία, λόγω της περιοδικότητας των εκλογών και των περιορισμένων 25

27 χρονικών ορίων για την υλοποίηση μακροχρόνιου σχεδιασμού, θα επέλεγε βραχυχρόνιες λύσεις, ικανοποιώντας τις προτιμήσεις της μειοψηφίας, ώστε να εξασφαλίσει την επανεκλογή της. Ωστόσο, «οι κυβερνήσεις έχουν διαπιστώσει ότι είναι εξαιρετικά δύσκολο να αντιταχθούν στην αύξηση των εξουσιών του ΕΚ, επειδή είναι αδύνατο να διαμορφώσουν εναλλακτική για την αντιμετώπιση της ανεπαρκούς δημοκρατικής νομιμοποίησης» (Shackleton, 2012: 145). Ο Majone παρατηρεί ότι πλέον η ανωτέρω συλλογιστική καθίσταται επίσημο δόγμα, με τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Ωστόσο, κατά τον ίδιο, αποτελεί λανθασμένη προσέγγιση (Majone, 1998: 618). Η λύση αυτή δεν φαίνεται να λειτουργεί στην πράξη, όπως αποκαλύπτεται από την αρνητική συσχέτιση μεταξύ της συνεχούς αύξησης των αρμοδιοτήτων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και τη μείωση της προσέλευσης των πολιτών στις ευρωεκλογές (Majone, 2006: 6-7). Πίνακας VΙΙ Ποσοστό συμμετοχής στις ευρωεκλογές ,5 56, ,5 45,5 43 Ποσοστό συμμετοχής στις ευρωεκλογές Πηγή: Majone, 2014:

28 Επίσης, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν δύναται να νομιμοποιήσει ένα εγχείρημα που στηρίζεται σε προ-δημοκρατικά πρότυπα (pre-democraticnorms) (Majone, 2014: 182) και λόγω της απουσίας ενιαίου ευρωπαϊκού δήμου, η επικράτηση ενός πλειοψηφικού συστήματος, όπως προτάσσει το κοινοβουλευτικό υπόδειγμα, θα μπορούσε να δημιουργήσει συνθήκες και πρακτικές αποκλεισμού, που θα έβλαπταν τις πολιτικές μειοψηφίες. Επομένως, δικαιολογεί την τοποθέτηση των μη πλειοψηφικών φορέων έξω από την παραδοσιακή αντιπροσωπευτική δημοκρατία, στον βαθμό που παράγουν πιο αξιόπιστα αποτελέσματα από την εκλεγμένη πολιτική εξουσία και συμβάλλουν στη σταθερότητα των ρυθμιστικών πολιτικών. Κατά τον Majone (1998: 19-25), το αντιστάθμισμα για την απώλεια νομιμοποίησης έχει δύο διαστάσεις, τη διαδικαστική και την ουσιαστική νομιμοποίηση. Στην πρώτη περίπτωση, ο Majone προβλέπει υποχρέωση λογοδοσίας των ρυθμιστών για τις αποφάσεις τους, συμβάλλοντας στην ενίσχυση της διαφάνειας, τόσο υπό τη μορφή top-down λογοδοσίας, που προϋποθέτει τη λογοδοσία στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και συνεπάγεται expost ελέγχους όσο και bottom-up λογοδοσίας, που δεσμεύει τις ανεξάρτητες αρχές να λογοδοτούν στον λαό, στα οργανωμένα συμφέροντα και στους μετόχους. Παράλληλα, ενεργοποιούνται μηχανισμοί που ελέγχουν τη διακριτική ευχέρεια των ρυθμιστών, όπως η συμμετοχή των πολιτών, η διαβούλευση και η προσφυγή σε expost δικαστικό έλεγχο. Η επίδραση της αμερικανικής πολιτικής επιστήμης είναι αισθητή στον βαθμό που ο Majone ουσιαστικά προτείνει τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού Administrative Procedures Act. Αναλυτικότερα, αυτό που προτείνει είναι η εκτελεστική εποπτεία και ο συντονισμός να επιτυγχάνεται με τη χρήση εργαλείων της δημόσιας διοίκησης (new public management), τον κανονιστικό προϋπολογισμό (regulatory budget) ή τον κανονιστικό συμψηφισμό (clearing house). Αναφορικά με τη δεύτερη περίπτωση, η νομιμοποίηση του φορέα εξασφαλίζεται εκ του αποτελέσματος, δηλαδή από την ικανότητά του να δημιουργήσει και να διατηρήσει την πεποίθηση, ότι από όλες τις εφικτές θεσμικές ρυθμίσεις είναι ο πιο κατάλληλος για την επίλυση συγκεκριμένου εύρους προβλημάτων, ενώ κάποιος βαθμός αυτονομίας είναι αναγκαίος για αξιοπιστία. Εν τούτοις, η λογοδοσία εκ του αποτελέσματος προϋποθέτει σαφή διάκριση των θεσμικών αρμοδιοτήτων και τη δράση σε τομείς πολιτικής που θα 27

29 βελτιώσουν την ευημερία του συνόλου της κοινωνίας. Ο Majone χρησιμοποιεί το παράδειγμα της ΕΚΤ, για να καταδείξει ότι τα προβλήματα νομιμότητάς της είναι περιορισμένα λόγω των διακριτών αρμοδιοτήτων της, που επιτρέπει τον έλεγχο της αποδοτικότητάς της μέσα από τακτικές στατιστικές εκτιμήσεις πληθωρισμού, εν αντιθέσει με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η οποία αποτελεί μία υπερ-υπηρεσία (super agency) (Majone, 2005: 38-40). Υπό το πρίσμα αυτό, οι αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας αποτελούν ασφαλιστικές δικλείδες, καθώς η απεριόριστη διεύρυνση των ενωσιακών αρμοδιοτήτων θα έβλαπτε τη νομιμοποίηση του εγχειρήματος. Επειδή, όπως σημειώνει ο McCorimick (2011: 107), η νομιμοποίηση του ευρωπαϊκού εγχειρήματος εμφορείται από τον τρόπο που εκλαμβάνουμε την ΕΕ, ο Majone (2005: ) για την αντιμετώπιση του ομοσπονδιακού διλήμματος προτείνει την προσέγγιση μιας μοντεσκιανής έμπνευσης république fédérative ή confederate republic για την ΕΕ, η οποία θα εστιάζει στον διαχωρισμό των λειτουργιών της πολιτείας και θα παρέχει ισχυρά θεσμοθετημένα εχέγγυα στη λειτουργία του πολιτικού συστήματος, μέσω «ελέγχων και ισορροπιών». Η αναλογία αυτή θα συμβάλει στο να καταστεί το δημόσιο συμφέρον πιο κατανοητό στο εσωτερικό των συστατικών μερών και ενδέχεται τα τελευταία να εφαρμόζουν πιο αποτελεσματικά την αρχή της αυτοκυβέρνησης, διασφαλίζοντας με τον τρόπο αυτό τη συνοχή της πολιτείας Checks and balances Ο Shapiro (1997: 276), προβάλλοντας το αμερικάνικο υπόδειγμα, μετριάζει τους φόβους ότι τα απομονωμένα ρυθμιστικά όργανα αποτελούν απειλή για τη δημοκρατία στην ΕΕ. Τη συλλογιστική αυτή επεκτείνει ο Moravcsik (2002: ), ο οποίος για να αποδείξει ότι ο λαός και τα κράτη μέλη έχουν τον απόλυτο έλεγχο στην ΕΕ και ότι το δημοκρατικό έλλειμμα είναι ένας μύθος, καθώς δεν μπορεί να τεκμηριωθεί εμπειρικά, επισημαίνει ότι η σύγχρονη δημοκρατία επιβάλλει «ελέγχους και ισορροπίες» (checks and balances), που σε ενωσιακό επίπεδο εντοπίζονται υπό τους εξής συνταγματικούς συμβιβασμούς: - Άμεσος και έμμεσος μηχανισμός λογοδότησης. - Κανόνας της ομοφωνίας για την αναθεώρηση των Συνθηκών. 28

30 - Διεύρυνση των πλειοψηφικών αποφάσεων. - Διαδικασία διαβούλευσης. - Ενισχυμένος ρόλος για το ΕΚ. Επομένως, διασφαλίζεται ότι η διαδικασία λήψης των αποφάσεων είναι διαφανής, αποτελεσματική και συνεπής προς τις απαιτήσεις των πολιτών, άρα «η ΕΕ είναι τόσο δημοκρατική όσο θα έπρεπε ή θα μπορούσε να είναι» (Moravcsik, 2008: 332). Ωστόσο, λόγω της επιρροής που ασκεί στον τρόπο λειτουργίας των δημοκρατικών πολιτικών, η ΕΕ θα εξακολουθεί να υστερεί αυτού που θεωρείται συνήθως δημοκρατικό (Lu, 2011: 68-69). Από την άλλη, η άρνηση της ύπαρξης δημοκρατικού ελλείμματος στην ΕΕ, δεν αφήνει άλλα περιθώρια από τον επαναπροσδιορισμό της έννοιας της δημοκρατίας, ώστε να ταιριάζει με την εικόνα μιας «δημοκρατικής» ΕΕ (Hix, 1998: 51). Η παραδοχή του Majone ότι η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση έχει αρνητικές συνέπειες για τη δημοκρατία απέχει κατά πολύ από τη θέση του Moravcsik (2011) ότι τα περιθώρια για τη βελτίωση της δημοκρατικής νομιμοποίησης της Ένωσης είναι μηδενικά, αφού καμία δημοκρατία δεν είναι τέλεια. Το παιγνιακό παράδοξο που βρίσκει σύμφωνο τον Majone (2014: 179) ότι «εάν η ΕΕ ήταν κράτος δεν θα μπορούσε να γίνει μέλος της ΕΕ», αφού η ΕΕ δεν είναι πλήρως ανεπτυγμένη δημοκρατία, έρχεται σε άμεση σύγκρουση με τις αισιόδοξες θέσεις του Moravcsik, ο οποίος αποδέχεται τις θέσεις του Majone και τις επεκτείνει. Δέχεται ότι οι ρυθμιστικοί φορείς χάραξης πολιτικής απομονώνονται από τη δημοκρατική πλειοψηφία για τρείς λόγους: α) για τη διόρθωση της πόλωσης που είναι έμφυτη σε πλειοψηφικούς μηχανισμούς, β) για την αποφυγή της τυραννίας της πλειοψηφίας, και γ) για την αποφυγή του κόστους πέραν του επιθυμητού που θα επέβαλε η συμμετοχή στην κυβερνητική πολιτική. Συμβαδίζει με τον Majone στον βαθμό που η συζήτηση για το εν λόγω ζήτημα πηγάζει από τον κεντρικό ρόλο που διαδραματίζουν τα κράτη μέλη στην Ένωση. Ειδικότερα, οι απόψεις του για το δημοκρατικό έλλειμμα στην ΕΕ αποτελούν λογική επέκταση της φιλελεύθερης-διακυβερνητικής θεωρίας (Hix, 2009: 233). Ο τελευταίος, εκτιμά πως τα ενοποιητικά αποτελέσματα καθορίζονται σε μεγάλο βαθμό από τη σχετική διαπραγματευτική ισχύ των προτιμήσεων των επιμέρους κυβερνήσεων (Χρυσοχόου, 2006: 113). Συνεπώς, υπάρχει σύγκλιση μεταξύ των προτιμήσεων των κυβερνήσεων και των εκροών πολιτικής, άρα η ΕΕ δεν είναι μη δημοκρατική αλλά, αντιθέτως, συμβάλλει στη 29

31 βελτίωση της δημοκρατίας των κρατών μελών της. Από την άλλη, οι δημοκρατικές μεταρρυθμίσεις απειλούν να υπονομεύσουν τη δημόσια νομιμότητα, δημοτικότητα και εμπιστοσύνη απέναντι στην ΕΕ, διότι τα συμφέροντα είναι που εγκαθιδρύουν τη δημοκρατία (Moravcsik, 2011). Η θέση του Moravcsik (2002: 614) ότι τα δημοψηφίσματα δεν είναι αξιόπιστα, συγκρούεται με τη θέση του Majone πως αποτελούν απαραίτητη συνθήκη για ναεπιτευχθεί ο στόχος της ΕΕ in varietate concordia, καθώς More Europe οφείλει να συνοδεύεται από δημοψήφισμα ακόμα και αν ενυπάρχει το ρίσκο για αρνητικό αποτέλεσμα, διότι δεν υπάρχει άλλος τρόπος για τη νομιμοποίηση της διαδικασίας ολοκλήρωσης από τη σύμφωνη γνώμη των ψηφοφόρων. Ως αντεπιχείρημα, ο Moravcsik ισχυρίζεται πως ελλείψει εγγενούς ενδιαφέροντος για τα μείζονα ευρωπαϊκά ζητήματα και λόγω της περίοπτης θέσης των εσωτερικών θεμάτων πολιτικής στις προτιμήσεις των πολιτών (φορολογία, δαπάνες), καθιστούν τις εκλογές για την ανάδειξη του ΕΚ «ενδιάμεσο διαγωνισμό» ή κατά τον Hix «εθνικές αναμετρήσεις δεύτερης γενιάς» Νομιμοποίηση εκ των εισροών Σύμφωνα με τους υποστηριχτές της νομιμοποίησης εκ των εισροών, που αφορά τον δημοκρατικό χαρακτήρα της διαδικασίας λήψης των αποφάσεων και κατά κύριο λόγο το δικαίωμα όλων των πολιτών να συμμετέχουν επί ίσοις όροις επί της πολιτικής διαδικασίας λήψης των αποφάσεων (Schmidt, 2013: 4 Kyriakidis, 2013: 10), ο δημοκρατικός έλεγχος καθίσταται αναγκαίος, στον βαθμό που η ΕΕ έχει επεκτείνει τις αρμοδιότητές της σχεδόν σε όλους τους κρατικούς τομείς. Η ΕΕ είναι μη δημοκρατική, λόγω έλλειψης πολιτικής πάλης και ανταγωνισμού για τον έλεγχο της πολιτικής εξουσίας σε ευρωπαϊκό επίπεδο (Hix & Follesdal, 2005: Hix, 2008: 76). Η ΕΕ χαρακτηρίζεται ως μη δημοκρατική λόγω της απουσίας ενός άμεσα δημοκρατικού συστήματος. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελούν οι ευρωπαϊκές εκλογές, στον βαθμό που τόσο οι εθνικές όσο και οι ευρωεκλογές δεν διεξάγονται με αναφορά στην Ευρώπη, λόγω της απουσίας κινήτρων ή η διαδικασία λήψης αποφάσεων στο Συμβούλιο δεν είναι διαφανής από πλευράς διαδικασιών, καθορισμού της ατζέντας, αποτελεσμάτων ψηφοφοριών. Κατά τον Hix, το 30

32 έλλειμμα δημοκρατίας μπορεί να αντιμετωπιστεί με την πολιτικοποίηση (politicization) της ενοποιητικής διαδικασίας, η οποία θα διαμορφώσει συνδετικούς κρίκους μεταξύ της εθνικής και της ευρωπαϊκής σφαίρας, δίνοντας στους πολίτες της ΕΕ την ευκαιρία να συμμετάσχουν ενεργά στην ευρωπαϊκή πολιτική διαδικασία, να παρακολουθήσουν την πορεία της και να αξιολογήσουν τα αποτελέσματα που αυτή παράγει. Οι διαφανείς και αποτελεσματικές εκροές δεν επαρκούν για να καταστεί η ΕΕ νομιμοποιημένη, συνεπώς οι Hix & Follesdal απέναντι στον κατά Pareto αποδοτικό αυταρχισμό, προτείνουν ουσιαστικές μεταρρυθμίσεις, δηλαδή τον συνδυασμό τους με ανταγωνισμό για εισροές υπό τη μορφή οριοθετημένων δημοκρατικών διεργασιών (constrained democratic politics) (Hix & Follesdal, 2005: 96-98). Η εισαγωγή κινήτρων μέσω ανταγωνιστικών εκλογών, θα συμβάλει στη σταδιακή διαμόρφωση πολιτικής ταυτότητας και στον καθορισμό της κατεύθυνσης του πολιτικού προγράμματος της ΕΕ, ώστε να καταστεί δημοκρατική η ευρωπαϊκή πολιτεία (Hix, 2009: , ). Σε αντίθεση με τον Majone που προτείνει διαδικαστικούς μηχανισμούς, οι Lord & Beetham (2001) προτάσσουν την επιστροφή των αντιπροσωπευτικών δομών, καθώς το ευρωπαϊκό πολιτικό σύστημα δεν μπορεί να είναι νομιμοποιημένο, εάν δεν είναι δημοκρατικό. Οι Dimitrakopoulos & Passas (2004: 161) συμπληρώνουν ότι το επιχείρημα του Majone αναφορικά με τους «κινδύνους της κοινοβουλευτικοποίησης», δεν συμβαδίζει με τη σύνθετη πολιτική πραγματικότητα, στην οποία λειτουργεί η Επιτροπή. Ο ρόλος της Επιτροπής ήταν και παραμένει πολιτικός (Πασσάς, 2012: 27-32). Ειδικότερα, η διαμόρφωση της ημερήσιας διάταξης αποτελεί εξόχως πολιτική διεργασία καθώς έχει αναδιανεμητικά αποτελέσματα, αφού προϋποθέτει την πραγματοποίηση επιλογών μεταξύ ανταγωνιζόμενων συμφερόντων (Peters, 1996: 81). Συνεπώς, αφού η Επιτροπή μεριμνά για το κοινό συμφέρον και η δράση της επηρεάζει συγκεκριμένα τμήματα της κοινωνίας και το εκλογικό σώμα, η πολιτικοποίησή της, με την άμεση εκλογή του Προέδρου της από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η σταδιακή προεδροποίησή της, κινούνται προς την κατεύθυνση της αξιοπιστίας και της αποτελεσματικότητας, καθώς θα διαμορφώσει συνδετικούς κρίκους μεταξύ της δημόσιας και της ευρωπαϊκής σφαίρας. 31

33 1.2.3 Κοινωνικο-ψυχολογική διάσταση Η ΕΕ ως πολιτικό σύστημα προϋποθέτει την εκπλήρωση των αρχών της τυπικής και της ουσιαστικής νομιμοποίησης (Πλιάκος, 2012: 348). Κατά την πρώτη αρχή, κρίνεται αναγκαία η θέσπιση ευρωπαϊκού υποκειμένου νομιμοποίησης. Στο πλαίσιο αυτό, η κοινωνικο-ψυχολογική προσέγγιση στρέφει το ενδιαφέρον της σε ζητήματα που αφορούν τη διαμόρφωση ευρωπαϊκής πολιτικής συνείδησης, ταυτότητας και πολιτειότητας, με απώτερο στόχο τη διαμόρφωση ευρωπαϊκού δήμου (Jensen, 2009: 5), ενός υποκειμένου που θα νομιμοποιεί την ασκηθείσα δημόσια εξουσία. Ειδικότερα, συνδέει άρρηκτα τη βιωσιμότητα της ευρωπαϊκής δημοκρατίας με τη δημιουργία ευρωπαϊκού δήμου, καθώς κοινή αποδεκτή αρχή αποτελεί πως πυρήνας της έννοιας της δημοκρατίας είναι ο δήμος, ως πηγή νομιμοποίησης της κρατικής κυριαρχίας. Επιπροσθέτως, θέτει ως κεντρικό άξονα του δημοκρατικού ελλείμματος της Ένωσης «την απουσία μιας εθνικής συνείδησης που να απορρέει από την ύπαρξη μιας κοινής ταυτότητας μεταξύ των ευρωπαίων πολιτών» (Χρυσοχόου, 2005: 31). Η δημοκρατία προκύπτει μέσα από την και στην οικοδόμηση του ευρωπαϊκού δήμου, ώστε να συμφιλιωθούν οι αντιτιθέμενες απόψεις μεταξύ των κρατών μελών. Μέσα από μία ολιστική προσέγγιση, η ΕΕ αποτελεί ένα ατελές πολιτικό σύστημα. Η θέση ότι η ΕΕ αποτελεί τον τέταρτο κλάδο της διακυβέρνησης, αποτυγχάνει να απαντήσει στο πώς οι οργανισμοί βασίζονται στη νομιμοποίηση των δημοκρατικών μηχανισμών που τους συνδέουν με τον λαό, αφού δεν έχει διαμορφωθεί δημόσια σφαίρα διαβούλευσης και στερείται εύρυθμου αντιπροσωπευτικού συστήματος. Χωρίς έναν δήμο, η μειοψηφία δεν μπορεί να δεχτεί τη νομιμότητα της απόφασης της πλειοψηφίας (Dahl, 1998: 117). Η χάραξη πολιτικής στην ΕΕ απέτυχε, μέχρι στιγμής, να κάνει τους πολίτες συν-διαμορφωτές της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης (Warleigh 2003: 33). Επομένως, κατά πόσο τα αποτελέσματα πολιτικής είναι αποδοτικότητας κατά Pareto ή όχι, και εάν η λήψη αποφάσεων εποπτεύεται, είναι άνευ σημασίας. Το ελιτιστικό σύστημα που έχει αναπτυχθεί είναι ισότιμο με την αντιπροσώπευση για τον λαό και όχι από το λαό, κατάσταση η οποία ενδέχεται να οδηγήσει σε μία ακόμη εκδήλωση του σιδηρούς νόμου της ολιγαρχίας, επιτρέποντας την ανάδυση Schumpeterian τύπου δημοκρατίας (Kohler-Koch, 2008: 286), 32

34 δηλαδή τη διακυβέρνηση από πολιτικές ελίτ, μέσα σε συνθήκες ανταγωνισμού και με περιορισμό της συμμετοχής των πολιτών. Η φύση της Ένωσης, ως ένα πλουραλιστικό πολιτικό σύστημα που θεμελιώνεται σε μία θεσμικά πολυεπίπεδη και πολυκρατικά οργανωμένη συμβίωση, δεν καθιστά αδύνατη τη διαμόρφωση ενός ευρωπαϊκού δήμου, ο οποίος θα συντίθεται από επιμέρους ευρωπαϊκούς λαούς. Άλλωστε ένας δήμος δεν μπορεί να χαρακτηρίζεται από απόλυτη ομοιογένεια μεταξύ των μελών του. Στα πλαίσια της διαμόρφωσης ευρωπαϊκού δήμου, οι εθνικές ταυτότητες δεν θα απολέσουν τη δημοκρατική τους υπόσταση από μία νέα υπερεθνική, αλλά, αντιθέτως, ο δήμος που θα αναδυθεί θα αποτελέσει πηγή ενότητας, πολιτικής δραστηριότητας και κοινωνικονομιμοποιητική βάση της ενοποίησης, που θα στηρίζεται στην πλουραλιστική προσέγγιση του πολιτειακού μορφώματος. Συμπυκνώνοντας σε μία φράση, το αποτέλεσμα που θα προκύψει θα είναι πολλοί λαοί, ένας δήμος (Χρυσοχόου, 2005: 33). Μία αξιόλογη προσπάθεια γίνεται με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, με την οποία εισάγεται η ευρωπαϊκή ιδιότητα του πολίτη. Αναλυτικότερα, οι διατάξεις για την ευρωπαϊκή ιθαγένεια, άρθρο 20 ΣΛΕΕ, αποβλέπουν στην ενίσχυση και προώθηση της ευρωπαϊκής ταυτότητας και καθιερώνει σειρά πολιτικών δικαιωμάτων για τους υπηκόους των κρατών μελών, «ανάγοντας το σύνολο των πολιτών σε νομικό δήμο» (Στεφάνου & Καταπόδης, 2002: 30). Τοιουτοτρόπως, ο πολίτης της Ένωσης έχει δύο θεσμικούς ρόλους, διακριτούς μεταξύ τους, δηλαδή του ευρωπαίου πολίτη και του εθνικού πολίτη. Στην πρώτη περίπτωση, αναφερόμαστε στη μεταεθνική πολιτικότητα (Χρυσοχόου, 2009: 169), στο μεταεθνικό αίσθημα του «ανήκειν» σε έναν λαό, που ενισχύεται μέσα από τη συμβολή των πολιτών στην ανάδειξη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και από τον καθορισμό της σταθμισμένης ψήφου με βάση τον πληθυσμό των κρατών μελών. Κατά τη δεύτερη περίπτωση, ο εθνικός πολίτης συμπράττει στις ενωσιακές αποφάσεις μέσα από τη νομιμοποίηση της εθνικής του ηγεσίας που συμμετέχει στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και στο Συμβούλιο των Υπουργών. Επομένως, η δημοκρατική αρχή εγγυάται τον θεσμικό δυϊσμό της Ένωσης, αρκεί να τηρείται το «θεσμικό status των πολιτών» (Τσάτσος, 2007: 99). 33

35 Εν τούτοις, η διαμόρφωση της ευρωπαϊκής πολιτικής συνείδησης οφείλει να μην περιορίζεται σε θεσμικές μεταρρυθμίσεις, αλλά να στηριχθεί σε έναν μακροπρόθεσμο σχεδιασμό που να θέτει στο επίκεντρο τον πολίτη (Χρυσοχόου, 2009: 170), κατά τρόπο που να αντανακλά ένα βαθύτερο αίτημα ενότητας και με κύριο άξονα αναφοράς την ετερογένεια των συστατικών μερών. Η τριβή των πολιτών με τα ευρωπαϊκά τεκταινόμενα αποτελεί το εργαλείο που θα εξισορροπήσει την ταύτισή τους προς το έθνος κράτος, με αυτή απέναντι στο ευρωπαϊκό εγχείρημα. Κατά τον Χρυσοχόου, για την ανάδυση της κοινής ευρωπαϊκής ταυτότητας η νομιμοποίηση οφείλει να απεξαρτηθεί από μη ιεραρχικές και μη εδαφικές δομές. Για παράδειγμα, απαιτείται α) η απόκτηση της ευρωπαϊκής ιθαγένειας να μην προϋποθέτει την εθνική β) να επεκταθεί το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι στις εθνικές εκλογές για τους πολίτες της Ένωσης που διαμένουν νόμιμα σε κράτος μέλος διαφορετικό από το δικό τους γ) να επεκταθούν τα δικαιώματα που απορρέουν από το ΧΘΔ σε γενική εφαρμογή δ) να εμπλουτιστούν τα οικονομικά και κοινωνικά δικαιώματα που θεσπίζονται για τους πολίτες ε) να αναγνωριστούν και για υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα σε κάποιο κράτος μέλος. Επίσης, απαιτείται στ) η θεσμοθέτηση του δικαιώματος ενημέρωσης των πολιτών επί των ευρωπαϊκών ζητημάτων και ζ) η διατήρηση δημόσιων αξιωμάτων από μέρους των ευρωπαίων πολιτών στο εσωτερικό της Ένωσης (Χρυσοχόου, 2004: : 40-41). Από την άλλη, από την ουσιαστική διάσταση της νομιμοποίησης απορρέει η κοινωνική όψη του δημοκρατικού ελλείμματος. Το εγχείρημα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης θεμελιώνεται στις αξίες που ορίζονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ. Ειδικότερα, ορίζει πως «η Ένωση βασίζεται στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες. Οι αξίες αυτές είναι κοινές στα κράτη μέλη εντός κοινωνίας που χαρακτηρίζεται από τον πλουραλισμό, την απαγόρευση των διακρίσεων, την ανοχή, τη δικαιοσύνη, την αλληλεγγύη και την ισότητα μεταξύ γυναικών και ανδρών». Το ερώτημα που αναδύεται είναι κατά πόσο η ΕΕ ικανοποιεί την κοινωνική της ευθύνη, μία προβληματική που θα αναλυθεί μέσα από την περιπτωσιολογική μελέτη της νέας 34

36 οικονομικής διακυβέρνησης και των μέτρων λιτότητας στο δεύτερο μέρος της παρούσας έρευνας Πολλαπλές υποκατάστατες μορφές νομιμοποίησης στην ΕΕ Ο πλουραλισμός απόψεων που έχει αναπτυχθεί γύρω από το ζήτημα της δημοκρατικής νομιμοποίησης του ευρωπαϊκού εγχειρήματος συνέβαλε στην ανάδυση προσεγγίσεων που επιδιώκουν να οριοθετήσουν την ευρύτερη συζήτηση και να συνδυάσουν τις βασικές αντιλήψεις περί νομιμοποίησης της ΕΕ σε ένα επιχείρημα (Follesdal, 2004 Jolly, 2003 Heritier, 2001). Στο πλαίσιο αυτό, οι Lord & Magnette (2004: ) εντοπίζουν τις αντιλήψεις για τις υποκατάστατες μορφές νομιμοποίησης της ΕΕ και τις κατηγοριοποιούν σε: - Έμμεση νομιμοποίηση (indirect legitimacy), κατά την οποία η νομιμοποίηση της ΕΕ απορρέει από τη νομιμότητα των συστατικών της μερών, καθώς και την ικανότητα των τελευταίων ως εντολέων να ελέγχουν τη δράση των υπερεθνικών θεσμών ως εντολοδόχων. - Κοινοβουλευτική νομιμοποίηση (parliamentary legitimacy), που αφορά την άποψη κατά την οποία η νομιμοποίηση της ΕΕ εξασφαλίζεται μέσω ενός διττού μηχανισμού νομιμοποίησης, που συνδυάζει ένα άμεσα εκλεγμένο κοινοβουλευτικό σώμα και την εκπροσώπηση των κρατών μελών στο Συμβούλιο. - Τεχνοκρατική νομιμοποίηση (technocratic legitimacy), κατά την οποία τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα νομιμοποιούνται βάσει της ικανότητάς τους να χαράζουν κατά Pareto αποδοτικές πολιτικές. - Διαδικαστική νομιμοποίηση (procedural legitimacy), που δίνει έμφαση στη διαφάνεια, στην αναλογικότητα, στην ευελιξία, στην ασφάλεια δικαίου και στη διαβούλευση των ενδιαφερομένων μερών κατά τη λήψη αποφάσεων έναντι της εκλογικής διαδικασίας, καθώς οι συνθήκες μιας πλήρως αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας δεν ευδοκιμούν σε ενωσιακό επίπεδο, λόγω της απουσίας «μετα-κοινοβουλευτικής βάσης» (Lord & Beetham, 2001: ). 35

37 Κατά τους Lord & Magnette (2004: ), η λύση για να ανταποκριθεί η ΕΕ και να συγκεράσει τις ανωτέρω αντικρουόμενες θέσεις θα επέλθει μέσω διαπραγματεύσεων και διαβουλεύσεων επί των διαφορετικών επιχειρημάτων και των κανονιστικών πεποιθήσεων. Επομένως, διαφαίνεται η βούληση για την αντιμετώπιση των παλαιών φραγμών μέσω της ανάπτυξης νέων κανονιστικών προτύπων υπερεθνικής δημοκρατίας και νομιμοποίησης στο επίπεδο της ΕΕ (Meny, 2002). 2. Νέες ευέλικτες μορφές οικονομικής διακυβέρνησης: Προς την κατεύθυνση της δημοκρατικής νομιμοποίησης; Η αναθεωρητική διαδικασία, που εκκινεί το 2001 με το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάακεν, έχοντας ως προοπτική τον περιορισμό του δημοκρατικού ελλείμματος, έδωσε έμφαση στην ενίσχυση της διαφάνειας, της αποτελεσματικότητας, της λογοδοσίας και της συμμετοχής των πολιτών, παραλείποντας, ωστόσο, από το μεταρρυθμιστικό εγχείρημα την ΟΝΕ. Ως αποτέλεσμα, η επικύρωση της Συνθήκης της Λισαβόνας ενίσχυσε τις αντιπροσωπευτικές και συμμετοχικές δομές της ΕΕ, σε μία περίοδο, ωστόσο, που τα σημάδια της κρίσης χρέους της ευρωζώνης άρχισαν να γίνονται εμφανή στους εμπειρογνώμονες της αγοράς (Ruffert, 2011: ). Η ύφεση που ακολούθησε ανέδειξε τις διαχειριστικές και δομικές αδυναμίες της ΕΕ κατά την άσκηση και τον συντονισμό της οικονομικής και δημοσιονομικής διακυβέρνησης και καθιστούσε επιτακτική την άμεση αναμόρφωση της αρχιτεκτονικής της οικονομικής διακυβέρνησης. Υπό το πρίσμα αυτό, το πρώτο βήμα προς την αλλαγή συντελέστηκε τον Μάρτιο του 2010, όταν το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο όρισε Ειδική Ομάδα οικονομικής διακυβέρνησης, με αποστολή να υποβάλει μέχρι το τέλος του έτους συστάσεις για την ενίσχυση του οικονομικού πυλώνα της ΟΝΕ και να διευρύνει το νομικό πλαίσιο της Ένωσης, ώστε να αντιμετωπιστούν οι προκλήσεις που ανέδειξε η κρίση. Την Προεδρία ανέλαβε ο H. Van Rompuy, ως Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, σε στενή συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και εκπροσώπους των κρατών μελών, την ΕΚΤ και την εναλλασσόμενη Προεδρία. Η άμεση αποδοχή των προσανατολισμών που συνέταξε 36

38 η Ειδική Ομάδα από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 17 ης Ιουνίου κατέδειξε τον επιτακτικό χαρακτήρα της λήψης μέτρων για την ενίσχυση της οικονομικής διακυβέρνησης. Η εν λόγω Ομάδα στις 21 Οκτωβρίου 2010 κατέθεσε την τελική της Έκθεση, η οποία εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 28 ης /29 ης του ίδιου μήνα. Στην Έκθεση περιλαμβάνονταν προτάσεις για την πρόληψη της κρίσης με την επίτευξη ισχυρότερης δημοσιονομικής πειθαρχίας στο πλαίσιο του ΣΣΑ και τη διαμόρφωση αξιόπιστου πλαισίου επίλυσης κρίσεων. Επιπρόσθετα, προέβλεπε τη δημιουργία νέων μηχανισμών μακροοικονομικής εποπτείας, τη βαθύτερη συνεργασία μέσα από τη διαδικασία ετήσιου συντονισμού των οικονομικών πολιτικών, του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου και την αποτελεσματικότερη οικονομική διακυβέρνηση μέσα από την ενδυνάμωση των θεσμών. Επομένως, η αντιμετώπιση του ελλείμματος της οικονομικής διακυβέρνησης στην ΕΕ στηρίζεται στην επιτήρηση των οικονομικών και δημοσιονομικών πολιτικών με βασικές συνιστώσες: α) Προληπτική δράση μέσω ενός ενισχυμένου Συμφώνου Σταθερότητας και βαθύτερου δημοσιονομικού συντονισμού. β) Διορθωτική δράση μέσω ενός ενισχυμένου Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. γ) Περιορισμένες απαιτήσεις για τα εθνικά δημοσιονομικά πλαίσια. δ) Πρόληψη και διόρθωση των μακροοικονομικών ανισορροπιών και της ανταγωνιστικότητας. Τη συμβατότητα των ανωτέρω μέτρων με τη δημοκρατική αρχή καλείται να εξετάσει το τρέχον μέρος της παρούσας ενότητας. Παράλληλα, γεννάται το ερώτημα πώς εκδηλώθηκε και ποιοί παράγοντες οδήγησαν στην ανάδυση της κρίσης δημόσιου χρέους και στη λήψη των ανάλογων μέτρων; Απάντηση σε αυτό το καίριο ερώτημα αποπειράται να δώσει το παρόν κεφάλαιο, ώστε να καταστεί ομαλή η μετάβαση από τα αίτια της κρίσης στα ληφθέντα μέτρα για τη διαχείρισή της. 37

39 2.1 Από τη διεθνή χρηματοπιστωτική κρίση στην κρίση χρέους της ευρωζώνης Με το πέρας της πρώτης δεκαετίας της νέας χιλιετηρίδας σημειώθηκε πρωτοφανής αλλαγή των δεδομένων στη διεθνή πολιτική σκηνή. Ειδικότερα, ανοίγει μία νέα σελίδα για τον τομέα της διεθνούς ασφάλειας, με την εκδήλωση της τρομοκρατικής επίθεσης της 11ης Σεπτεμβρίου στις ΗΠΑ, που συμπληρώθηκε με μία πρωτοφανή αλλαγή στις ισορροπίες που διαμόρφωναν το παγκόσμιο χρηματοπιστωτικό σύστημα, με το ξέσπασμα της παγκόσμιας χρηματοπιστωτικής κρίσης. Τα πραγματικά αίτια της διεθνούς κρίσης κρύβονται πίσω από την επιθυμία του τραπεζικού συστήματος για εύκολο και γρήγορο κέρδος, μέσω της φιλελευθεροποίησης των δομών του χρηματοπιστωτικού συστήματος και τη χρήση εργαλείων όπως η μόχλευση, η τιτλοποίηση και η υποτίμηση των κινδύνων των επενδύσεων. Η αλόγιστη τιτλοποίηση στεγαστικών δανείων και η υπερβολική χρήση δανειακών κεφαλαίων από διάφορα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα δεν άργησε να δημιουργήσει τη «φούσκα», δηλαδή τη διόγκωση των τιμών των μετοχών στην αγορά στεγαστικών δανείων των ΗΠΑ, το Τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, κατά κύριο λόγο επενδυτικές τράπεζες και Hedge Funds, φαίνεται να αγνόησαν τους κινδύνους και τις επιπτώσεις των πράξεών τους, οδηγώντας σε πτώχευση όσους εκτέθηκαν σε προϊόντα υψηλού ρίσκου, συμβουλευόμενοι τους οίκους πιστοληπτικής αξιολόγησης, που δεν διεκπεραίωσαν με συνέπεια τον ρόλο τους. Μετά την κατάρρευση ολόκληρων τραπεζικών κολοσσών, όπως της Lehman Brothers στις 15 Σεπτεμβρίου του 2008, και συγκεκριμένα από τον Νοέμβριο του 2008, ξεκίνησε στην Ουάσινγκτον ένας ευρύς διάλογος μεταξύ των ηγετών των χωρών της Ομάδας των G20 σε συνεργασία με το ΔΝΤ και τη συμβολή της ΕΚΤ, της Προεδρίας της ΕΕ, του Eurogroup καθώς και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την παγκόσμια χρηματοπιστωτική αρχιτεκτονική. Υιοθετήθηκαν μέτρα επεκτατικής δημοσιονομικής πολιτικής για να αποφευχθεί η επανάληψη της Μεγάλης Ύφεσης του 1929 και έγινε προσπάθεια για την πρόληψη από την έκθεση υγειών επιχειρήσεων σε πιστοδοτήσεις, για τη μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος και για την αναβάθμιση του τραπεζικού συστήματος (Γκόρτσος & Παυλίδης, 2012: 23 Angelides & Thomas, 2011: 27). 38

40 Σταδιακά η χρηματοπιστωτική κρίση επεκτάθηκε στον δυτικό κόσμο, πλήττοντας την οικονομία του. Ωστόσο, ήδη από τον Δεκέμβριο του 2005 η ΕΚΤ προειδοποιούσεγια την εμφάνιση παγκόσμιων ανισορροπιών, που απειλούσαν τη σταθερότητα των χρηματοπιστωτικών αγορών σε παγκόσμιο επίπεδο. Η εν λόγω κρίση έφερε στην επιφάνεια τις δομικές αδυναμίες του ευρωσυστήματος, που μαστίζεται από τους κερδοσκόπους, τον υψηλό βαθμό διασύνδεσης των αγορών και την ισχυρή τάση αποκλίσεων στις οικονομικές επιδόσεις στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών που παρουσιάζεται από την ίδρυση της ευρωζώνης. Αναφορικά με τον τρόπο που μεταδόθηκε η κρίση στην Ευρώπη, θα μπορούσε να χαρακτηριστεί εξαιρετικά σύνθετος. Αναλυτικότερα, αρχικά η κρίση έπληξε τα εθνικά χρηματοπιστωτικά συστήματα των χωρών, τα οποία εμφάνιζαν στενή διασύνδεση με το αμερικανικό τραπεζικό σύστημα, όπως στην περίπτωση της Ιρλανδίας και της Γερμανίας. Συγκεκριμένα, το ευρωπαϊκό τραπεζικό σύστημα εκτέθηκε σε επισφαλή χρηματοπιστωτικά προϊόντα και οι ευρωπαϊκές τράπεζες στο αμερικανικό έλλειμμα επηρεάζοντας αρνητικά την πορεία της οικονομίας της ΕΕ (Langley, 2008: ). Για να αποφευχθεί μία ενδεχόμενη κατάρρευση των εθνικών τραπεζικών συστημάτων υιοθετήθηκαν έκτακτα μέτρα. Για παράδειγμα, η ΕΚΤ τον Οκτώβριο του 2008 επιχείρησε να μεταβάλλει την προστασία των καταθέσεων με την αύξηση του ελάχιστου ορίου εγγύησης των τραπεζικών καταθέσεων, για να ενισχυθεί η εμπιστοσύνη των καταθετών στον μηχανισμό ασφαλείας του χρηματοπιστωτικού τομέα, ενώ παράλληλα βελτίωσε την πρόσβαση στην αναχρηματοδότηση, ούτως ώστε να ενισχύσει την ρευστότητα του τραπεζικού συστήματος της Ευρωζώνης. Μετά το δεύτερο τρίμηνο του 2008 επήλθε ύφεση με τη μορφή μείωσης της ζήτησης, των επενδύσεων και του εξωτερικού εμπορίου, η οποία σταδιακά επιδεινώθηκε, με συνέπεια τη συρρίκνωση της οικονομικής ανάπτυξης των χωρών της Ευρωζώνης, με εξαίρεση τη Μάλτα. Η πτώση του διεθνούς εμπορίου επηρέασε αρνητικά τις πλέον εξωστρεφείς χώρες της Ευρωζώνης, όπως την Εσθονία, όπου το ΑΕΠ για τα έτη ήταν αρνητικό (-3.7% και -14.3% αντίστοιχα), την Ιρλανδία όπου επίσης σημείωνε αρνητικό ποσοστό ΑΕΠ κατά την τριετία 2008 έως 2010 (-3.0%, -7.0% και -0.4% αντίστοιχα), την Ιταλία με ποσοστό ΑΕΠ ίσο με -1.2% το 2008 και -5.5% το Επίσης, η Γερμανία είχε χαμηλή απόδοση 39

41 ΑΕΠ με 1.1% το 2008 και -5.1% το 2009, ακολουθούσε η Ολλανδία με ποσοστό 1.8% και -3.5% και η Αυστρία 1.4% και -3.8% κατά τα έτη 2008 και 2009 αντίστοιχα (European Economy Forecast, 2012 Γκόρτσος & Παυλίδης, 2012: 160). Οι περισσότερες χώρες της Ευρωζώνης, και συγκεκριμένα οι χώρες της ΟΝΕ που δεν αντιμετώπιζαν προβλήματα υπερχρέωσης του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, εισήλθαν σε τροχιά ανάκαμψης το Πίνακας VIII Ακαθάριστο χρέος γενικής κυβέρνησης (% του ΑΕΠ) ΒΕΛΓΙΟ ΒΟΥΛΓΑΡΙΑ ΤΣΕΧΙΑ ΔΑΝΙΑ ΓΕΡΜΑΝΙΑ ΕΣΘΟΝΙΑ ΙΡΛΑΝΔΙΑ ΕΛΛΑΔΑ ΙΣΠΑΝΙΑ ΓΑΛΛΙΑ ΙΤΑΛΙΑ ΚΥΠΡΟΣ ΛΕΤΟΝΙΑ

42 ΛΙΘΟΥΑΝΙΑ ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ ΟΥΓΓΑΡΙΑ ΜΑΛΤΑ ΟΛΛΑΝΔΙΑ ΑΥΣΤΡΙΑ ΠΟΛΩΝΙΑ ΠΟΡΤΟΓΑΛΙΑ ΡΟΥΜΑΝΙΑ ΣΛΟΒΕΝΙΑ ΣΛΟΒΑΚΙΑ ΦΙΝΛΑΝΔΙΑ ΣΟΥΗΔΙΑ ΗΝΩΜΕΝΟ ΒΑΣΙΛΕΙΟ ΕΥΡΩΖΩΝΗ Πηγή: European Economy Forecast, Μετά την εκδήλωση της ύφεσης, η κατάσταση διαγράφεται κρίσιμη για το μέλλον της Ευρωζώνης. Οι χώρες της ΟΝΕ, αναζητώντας μία αποτελεσματική λύση για την αντιμετώπιση της κρίσης, αποφάσισαν να εφαρμόσουν αντικυκλική δημοσιονομική πολιτική, αυξάνοντας τα δημοσιονομικά τους ελλείμματα. Παράλληλα, η ΕΚΤ, για να στηρίξει και να διευκολύνει την προσπάθεια των χωρών της Ευρωζώνης, υιοθέτησε 41

43 επεκτατική νομισματική πολιτική με τη μείωση των επιτοκίων ως αποτέλεσμα της πτώσης του πληθωρισμού. Ειδικότερα, η συνολική μείωση του επιτοκίου των πράξεων κύριας αναχρηματοδότησης του ευρωσυστήματος από τις 8 Οκτωβρίου 2008 έως τις 9 Μαΐου 2009, ανερχόταν σε 325 μονάδες βάσης. Ανάλογα μέτρα εφαρμόστηκαν σε όλες τις μεγάλες οικονομίες του κόσμου (Κότιος & Παυλίδης, 2012: ). Η στροφή προς τον κεϋνσιανισμό ήταν απόρροια του εκτεταμένου διαλόγου, που αναπτύχθηκε στα πλαίσια της Ομάδας G20 για την αντιμετώπιση της κρίσης. Η αντίδραση της πολιτικής στην κρίση του ευρωσυστήματος ήταν αρχικά η εφαρμογή προγραμμάτων αντικυκλικής πολιτικής, προσαρμοσμένων στις διαφορετικές συνθήκες που επικρατούσαν σε κάθε χώρα της ΟΝΕ, η χρηματοδότηση των οποίων στηρίχτηκε στην αύξηση των δημοσίων ελλειμμάτων και σε διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις. Εν συνεχεία, η ΕΕ τον Δεκέμβριο του 2008 επιχείρησε μέσα από την εκπόνηση Σχεδίου για την Ανάκαμψη της Ευρωπαϊκής Οικονομίας να διασφαλίσει εργασίες, κοινωνικές υπηρεσίες και να υποστηρίξει οικονομικές επενδύσεις, προσαρμόζοντας τις χώρες της Ευρωζώνης στα νέα δεδομένα. Ωστόσο, παρά τις προσπάθειες, η ευθύνη παρέμεινε σε κάθε κράτος μέλος ξεχωριστά, λόγω της αδράνειας και της περιορισμένης παρέμβασης για την ανόρθωση των εθνικών οικονομιών από τον Κοινοτικό προϋπολογισμό και την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων. Ως εκ τούτου, οι αυξημένες δημόσιες δαπάνες στις οποίες οδηγήθηκαν τα κράτη για να αντιμετωπίσουν την κρίση, δημιούργησαν μία νέα μορφή κρίσης στην Ευρωζώνη, πρόκειται για την κρίση δημόσιου χρέους. Αξίζει να σημειωθεί ότι οι περισσότερες χώρες της ΟΝΕ αύξησαν τα πρωτογενή τους ελλείμματα, δηλαδή τις δαπάνες του δημοσίου εκτός από τους τόκους, με αποτέλεσμα το δημόσιο χρέος να διογκωθεί. Επίσης, εξαιτίας της αδυναμίας των παραδοσιακών ελλειμματικών χωρών της ευρωζώνης, γνωστών ως PIGS (Πορτογαλία, Ιρλανδία, Ελλάδα και Ισπανία), να διαχειριστούν τα δημοσιονομικά τους χρέη, με κίνδυνο την πτώχευση ή και την κατάρρευση των εθνικών τραπεζικών συστημάτων στην ΟΝΕ, είχε αναπτυχθεί ο φόβος για την πορεία προς μία τραπεζική κρίση. Οι πιο εκτεθειμένες χώρες της ΟΝΕ σε δάνεια είχαν να αντιμετωπίσουν το πρόβλημα της διαχείρισης του χρέους τους, χωρίς να σημαίνει ότι οι υπόλοιπες χώρες εντός και εκτός 42

44 ευρωζώνης έμειναν ανεπηρέαστες. Η κρίση επηρέασε κάθε χώρα της ευρωζώνης με διαφορετικό τρόπο, ανάλογα με τα χαρακτηριστικά και τη δομή που παρουσίαζε η εκάστοτε οικονομία. Έλαβε δύο μορφές: α) κρίση χρέους, όπως στην Ελλάδα, στην Ιρλανδία και στην Πορτογαλία, (Lane, 2012: 50) και β) τραπεζική κρίση, όπως στην Ισπανία (Κότιος & Παυλίδης, 2012: Regling & Watson, 2010: 17). Από τις χώρες εκτός ευρωζώνης, οι πρώτες που βίωσαν τις επιπτώσεις της κρίσης ήταν η Ουγγαρία, η Λεττονία και η Ρουμανία, οι οποίες και συμφώνησαν να εφαρμόσουν προγράμματα δημοσιονομικής εξυγίανσης, με την οικονομική συνδρομή της ΕΕ, του ΔΝΤ και της Παγκόσμιας Τράπεζας. Η αύξηση του δημόσιου χρέους και του ελλείμματος των χωρών της ευρωζώνης δεν άργησε να αποκαλύψει τη δύναμη των αγορών, αφού οι διεθνείς αγορές από τα μέσα του 2009 άρχισαν να μην εμπιστεύονται τις χώρες της Ευρωζώνης για τη χορήγηση δανείων και να τις θεωρούν αναξιόπιστες ως προς τη δυνατότητα αποπληρωμής του χρέους τους. Το έλλειμμα των χωρών της ευρωζώνης κατά μέσο όρο αυξήθηκε από 2.1% του ΑΕΠ το 2008 κατά τέσσερις περίπου μονάδες, αγγίζοντας το 6.4% του ΑΕΠ το 2009, ενώ το χρέος σημείωσε αύξηση περίπου δεκαπέντε μονάδων για το διάστημα , όπου από 69.0% του ΑΕΠ το 2008 έφτασε το 85.6% του ΑΕΠ το 2010 (European Economy Forecast: 2012 Lane, 2012: 49-65). Ακολούθως, τα επιτόκια των κρατικών ομολόγων βγήκαν εκτός ελέγχου. Πίνακας IX Εξέλιξη ελλειμμάτων η πλεονασμάτων του προϋπολογισμού της γενικής κυβέρνησης (%του ΑΕΠ) ΒΕΛΓΙΟ ΒΟΥΛΓΑΡΙΑ ΤΣΕΧΙΑ

45 ΔΑΝΙΑ ΓΕΡΜΑΝΙΑ ΕΣΘΟΝΙΑ ΙΡΛΑΝΔΙΑ ΕΛΛΑΔΑ ΙΣΠΑΝΙΑ ΓΑΛΛΙΑ ΙΤΑΛΙΑ ΚΥΠΡΟΣ ΛΕΤΟΝΙΑ ΛΙΘΟΥΑΝΙΑ ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ ΟΥΓΓΑΡΙΑ ΜΑΛΤΑ ΟΛΛΑΝΔΙΑ ΑΥΣΤΡΙΑ ΠΟΛΩΝΙΑ ΠΟΡΤΟΓΑΛΙΑ ΡΟΥΜΑΝΙΑ ΣΛΟΒΕΝΙΑ ΣΛΟΒΑΚΙΑ

46 ΦΙΝΛΑΝΔΙΑ ΣΟΥΗΔΙΑ ΗΝΩΜΕΝΟ ΒΑΣΙΛΕΙΟ ΕΥΡΩΖΩΝΗ Πηγή: European Economy Forecast, 2012 Η εκδήλωση της ελληνικής οικονομικής κρίσης συνέβαλε στη διόγκωση της καχυποψίας των αγορών, η οποία σταδιακά περιορίστηκε σε συγκεκριμένες χώρες της ευρωπαϊκής περιφέρειας. Σαφέστερα, η αδυναμία δανεισμού ορισμένων χωρών του Νότου, όπως η Ελλάδα, η Ισπανία και η Πορτογαλία, κατέδειξε πως οι χώρες του Βορρά, όπως η Γερμανία, η Φινλανδία, το Λουξεμβούργο, η Αυστρία και η Ολλανδία, είχαν συγκριτικά καλύτερες συνθήκες διαβίωσης, χωρίς δημοσιονομικές ανωμαλίες, χωρίς ανεργία και γενικότερα θετικούς ρυθμούς ανάπτυξης. Η εξέλιξη αυτή, πέρα από το γεγονός ότι λειτούργησε αρνητικά για την ανάπτυξη των χωρών της περιφέρειας, ανέδειξε την ύπαρξη κρίσης ανταγωνιστικότητας στην Ευρωζώνη. Η ΟΝΕ έχει να αντιμετωπίσει δίδυμα ελλείμματα, δηλαδή ελλείμματα των δημοσιονομικών και της ανταγωνιστικότητας (Κότιος & Παυλίδης, 2012: Nickel & Tudyka, 2013: 16). Μετά την κλιμάκωση της κρίσης χρέους κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2011, η οικονομία της ΕΕ εισήλθε σε ύφεση. Στα τέλη του 2011, μία απότομη μείωση της προσφοράς πιστώσεων απείλησε να εξελιχθεί σε ολοκληρωτική πιστωτική κρίση. Αυτό αποφεύχθηκε με την παροχή ρευστότητας στο σύστημα. Οι προοπτικές για την οικονομία της ΕΕ βελτιώνονται σταδιακά, με συμπληρωματικά μέτρα, τόσο σε επίπεδο ΕΕ όσο και κρατών μελών. Η σύντομη ανάκαμψη που συντελέστηκε στα τέλη του 2011, έδωσε τη θέση της σε μία νέα ήπια ύφεση στις αρχές του 2012, για την οποία μεγάλο μερίδιο ευθύνης φέρουν η αύξηση των τιμών του πετρελαίου και η επιβράδυνση της παγκόσμιας παραγωγής. Η νέα αυτή ύφεση συμπληρώθηκε με την κρίση εμπιστοσύνης στην ευρωπαϊκή παραγωγή, με συνέπεια 45

47 τη συρρίκνωσή της. Ωστόσο, η πολιτική δράση της ΕΕ και η πρόοδος στο θεσμικό πλαίσιο απέτρεψε να επέλθει χειρότερη έκβαση και μειώθηκαν οι εντάσεις που λάμβαναν χώρα στις χρηματοπιστωτικές αγορές. Την άνοιξη του 2012 εκδηλώθηκε αστάθεια στην αγορά, γεγονός που μας υπενθυμίζει πως η ΕΕ έχει ακόμη αρκετό δρόμο μπροστά της, για να ξεπεραστούν οι ανισορροπίες και να φτάσει σε συνθήκες σταθερής ανάπτυξης. Επίσης, οι προκλήσεις στην Ιρλανδία, στην Πορτογαλία και στην Ελλάδα συνεχίζονται, με την τελευταία να συμφωνεί τον Φεβρουάριο του 2012 σε μία δεύτερη δέσμη μέτρων. Ακολούθως, στις 27 Ιουνίου του 2012, η Κύπρος και η Ισπανία, που αποτελεί την τέταρτη μεγαλύτερη οικονομία, απηύθυναν αίτημα για οικονομική ενίσχυση. Επίσης, ανησυχία προκαλούν τα μειωμένα επίπεδα της απασχόλησης και τα αυξημένα επίπεδα της ανεργίας. Η ανεργία το 2010 και το 2011 έφτασε στο 9.7% και η απασχόληση μειώθηκε κατά 4 εκατομμύρια θέσεις (European Economic Forecast Spring, 2012). Ο πληθωρισμός στην Ευρωζώνη κυμαίνεται σε χαμηλά επίπεδα κατά τη διάρκεια της κρίσης. Αυτό οφείλεται στη μείωση της ζήτησης και των τιμών των βασικών προϊόντων. Συγκεκριμένα, ο πληθωρισμός από 3.7% το 2008 μειώθηκε στο 1.9% περί τα μέσα του Η βελτιωμένη εικόνα των λιγότερο δοκιμαζόμενων από την κρίση χωρών της παγκόσμιας οικονομίας, στα μέσα του 2009, ήταν αντίθετη από αυτή της οικονομίας της Ευρωζώνης, η οποία γνώρισε τη βαθύτερη ύφεση της πορείας της. Τα κράτη με νόμισμα το ευρώ αντιμετώπιζαν την καχυποψία των αγορών και την υπέρμετρη αύξηση των επιτοκίων των κρατικών ομολόγων. Η ήπια ανάκαμψη που ακολούθησε, ενισχύθηκε σε σημαντικό βαθμό από τις προσπάθειες των χωρών του Βορρά. Ωστόσο υπήρχαν και χώρες με δημοσιονομικά και διαρθρωτικά προβλήματα, που προέρχονταν κατά κύριο λόγο από την Ευρωζώνη. Η Ιρλανδία ήταν η πρώτη χώρα που βρέθηκε στο επίκεντρο. Στη συνέχεια ακολούθησαν η Ελλάδα και η Πορτογαλία (Lane, 2012: 49-65). Η επέλαση της κρίσης στις χώρες του Νότου οδήγησε την ΕΕ στη διαμόρφωση και θέσπιση πλειάδας μηχανισμών και μέτρων, τα οποία έτειναν να αλληλεπικαλύπτονται, ενώ δεν διέθεταν σε πρώτη φάση νομικό έρεισμα. Οι εν λόγω μεταρρυθμίσεις αναλύονται στην υποενότητα 2.2 της παρούσας έρευνας. 46

48 2.2 Θεσμικές μεταρυθμίσεις Δανειακοί Μηχανισμοί για τη στήριξη υπερχρεωμένων χωρών Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας Η ελληνική κρίση χρέους που εκδηλώθηκε περί τα τέλη του 2009, έδωσε το έναυσμα για την έναρξη συζητήσεων με στόχο την πολιτική αντιμετώπιση του χρέους, ώστε να αποφευχθεί ο κίνδυνος μετάδοσης της κρίσης σε ολόκληρη την ευρωζώνη, δεδομένης της σχέσης αλληλεξάρτησης των χωρών αυτών. Ωστόσο, η έλλειψη ενός θεσμοθετημένου συστήματος διαχείρισης κρίσεων εντός της ΕΕ, είχε ως συνέπεια να συμμετάσχει στις διαβουλεύσεις ένα μεγάλο φάσμα δρώντων εντός και εκτός ΟΝΕ. Αποφασίστηκε η χορήγηση δημόσιας βοήθειας από τα κράτη μέλη της ΟΝΕ και από το ΔΝΤ, με την προϋπόθεση να εφαρμόζεται πρόγραμμα δημοσιονομικής εξυγίανσης με διεθνή εποπτεία. Επομένως, με αφορμή την ελληνική ανισορροπία συγκροτήθηκε μηχανισμός διάσωσης χώρας. Το 2010 η κρισιμότητα της κατάστασης, με την αναθεώρηση του χρέους και τις πιέσεις στις τιμές των ομολόγων που έφτασαν το 8,9%, οδήγησε την ελληνική κυβέρνηση στις 23 Απριλίου να ενεργοποιήσει τον μηχανισμό στήριξης, δηλαδή να επιτρέψει τη συμβολή του ΔΝΤ, της ΕΕ και της ΕΚΤ, τρίπτυχου γνωστού ως Τρόικα. Η Ελλάδα προχώρησε στις 2 Μαΐου σε πολιτική δανειακής σύμβασης (Κότιος & Παυλίδης, 2012: ), με το πακέτο στήριξης να ανέρχεται σε 110 δισεκατομμύρια ευρώ για περίοδο τριών ετών, που αντιστοιχούν σε 30 δισεκατομμύρια ευρώ από το ΔΝΤ και σε 80 δισεκατομμύρια ευρώ από την ΕΕ διακρατικά, με εξαίρεση την Σλοβακία. Επίσης, στις 11 Μαρτίου 2011, καθορίστηκε σε επτά έτη η προθεσμία λήξης των μελλοντικών δόσεων των δανείων και εκταμιεύσεων και αποφασίστηκε η μείωση της τιμολόγησης στο πλαίσιο του ελληνικού μηχανισμού κατά 100 μονάδες βάσης. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι αρμόδια για την παρακολούθηση της προόδου των τριμηνιαίων αποστολών και συντάσσει εκθέσεις τις οποίες υποβάλει στο ECOFIN. Επίσης, οι δυσμενείς όροι δανεισμού σε μερικά κράτη της ευρωζώνης, ως απόρροια της χρηματοπιστωτικής κρίσης, απειλούσε την ακεραιότητα και των υπόλοιπων χωρών της. Ακολούθως, με βάση τα συμπεράσματα του Συμβουλίου του ECOFIN της 9 ης /10 ης Μαΐου 47

49 2010 κρίθηκε επιτακτική η δημιουργία ενός μηχανισμού σταθεροποίησης στα πλαίσια της ευρωζώνης, με στόχο την αντιμετώπιση καταστάσεων χρηματοοικονομικής στενότητας. Για τον σκοπό αυτό, εν όψει της κλιμάκωσης της κρίσης, τέθηκε σε λειτουργία ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Χρηματοοικονομικής Σταθεροποίησης (European Financial Stabilization Mechanism), με βάση τον Κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 407/2010 του Συμβουλίου, της 11ης Μαΐου Ένα μήνα αργότερα, στις 7 Ιουνίου 2010, με ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, θεσπίστηκε η Ευρωπαϊκή Διευκόλυνση Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (European Financial Stability Facility). Πρόκειται για δύο προσωρινούς μηχανισμούς που παρέχουν εγγυήσεις δανείων συνολικού ύψους έως και 500 δισεκατομμύρια ευρώ για το διάστημα μεταξύ Αναλυτικότερα, ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Χρηματοοικονομικής Σταθεροποίησης είναι ενωσιακού χαρακτήρα μηχανισμός, βασισμένος στο πρότυπο του ισοζυγίου πληρωμών (Bauer & Becker, 2013: 6), και παρέχει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να λάβει δάνεια για τη στήριξη υπερχρεωμένων χωρών, με το Συμβούλιο να έχει τον τελευταίο λόγο για την έγκριση των όρων. Το συνολικό ύψος των δανείων ανέρχεται σε 60 δισεκατομμύρια ευρώ με την εγγύηση του προϋπολογισμού της Ένωσης. Ο δεύτερος μηχανισμός έχει λάβει διακρατικό χαρακτήρα και τη μορφή εταιρείας περιορισμένης ευθύνης, που υπόκειται στη νομοθεσία του Λουξεμβούργου. Το συνολικό ύψοςτων δανείων που χορηγεί στα κράτη της ευρωζώνης ανέρχεται σε 440 δισεκατομμύρια ευρώ. Το ΔΝΤ στηρίζει τις παραπάνω εγγυήσεις δανείων με συνολικό ποσό ύψους έως και 250 δισεκατομμυρίων ευρώ. Διοικητικό όργανο αποτελεί το Διοικητικό Συμβούλιο, το οποίο δύναται να αποφασίζει με το 50% των μελών του, που κατέχουν ποσοστό τουλάχιστον του 80% των μετοχών και οι αποφάσεις λαμβάνονται από τα 2/3 της πλειοψηφίας με το 80% των μετοχών. Ωστόσο, για την έκδοση μετοχών και τη δανειοδότηση στην ΟΝΕ απαιτείται ομοφωνία (Kyriakidis, 2013: 17). Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η ΕΚΤ περιορίζονται στον ρόλο του παρατηρητή. Τα ανωτέρω εργαλεία ενεργοποιήθηκαν μετά από την ικανοποίηση του αιτήματος της Ιρλανδίας, τον Νοέμβριο του 2010 για οικονομική στήριξη, με συνολικό πακέτο 85 δισεκατομμυρίων ευρώ, και της Πορτογαλίας τον Μάιο του 2011 με συνδρομή συνολικού ύψους 78 δισεκατομμυρίων ευρώ. Το παράδειγμα της Ιρλανδίας ώθησε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 24 ης /25 ης Μαρτίου 2011 να βελτιώσει το ρυθμιστικό πλαίσιο των 48

50 μηχανισμών για να στηριχθεί αποτελεσματικά οποιαδήποτε άλλη αίτηση μέχρι το 2013 και να αντιμετωπιστεί ο κίνδυνος μετάδοσης της κρίσης. Προϋπόθεση για τη χορήγηση χρηματοοικονομικής βοήθειας είναι να υπόκεινται ήδη στις ρυθμίσεις του Μνημονίου- MoU (Memorandum of Understanding), το οποίο συντονίζεται από μη εκλεγμένους τεχνοκράτες. Περαιτέρω, οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων στις 17 Δεκεμβρίου 2010 διαπίστωσαν την αναγκαιότητα θέσπισης ενός μόνιμου μηχανισμού σταθερότητας που θα αναλάμβανε το έργο που διεκπεραιώνουν η ΕΔΧΕ και ο ΕΜΧΣ. Πρόκειται για τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας. Οι όροι του ΕΜΣ συμφωνήθηκαν κατά τη συνεδρίαση του Eurogroup στις 11 Μαρτίου 2011 και εγκρίθηκαν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 24 ης /25 ης Μαρτίου 2011, το οποίο άνοιξε τον δρόμο για τις εθνικές επικυρώσεις. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο συμφώνησε πως για την ίδρυση αυτού του μηχανισμού απαραίτητη προϋπόθεση ήταν η τροποποίηση της Συνθήκης της Λισαβόνας. Συγκεκριμένα, εξέδωσε την απόφαση 2011/199/ΕΕ, η οποία συμπληρώνει το Άρθρο 136 ΣΛΕΕ κατά το οποίο τα κράτη μέλη με νόμισμα το ευρώ μπορούν να θεσπίσουν μηχανισμό σταθερότητας, ο οποίος ενεργοποιείται, εφόσον κρίνεται απαραίτητο, προκειμένου να διασφαλίζεται η σταθερότητα της ζώνης του ευρώ στο σύνολό της. Η παροχή τυχόν απαιτούμενης χρηματοπιστωτικής συνδρομής δυνάμει του μηχανισμού θα υπόκειται σε αυστηρούς όρους. Με τη συνεδρίαση των αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων και των θεσμικών οργάνων της ΕΕ στις 11 Ιουλίου 2011, παρασχέθηκε η δυνατότητα στα όργανα ΕΜΣ και ΕΜΧΣ να λειτουργούν βάσει προληπτικού προγράμματος, να παρέχουν δάνεια για την ανακεφαλαιοποίηση χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων και να παρεμβαίνουν στις δευτερεύουσες αγορές. Κατά τη συνεδρίαση του Eurogroup στο Λουξεμβούργο στις 21 Ιουλίου 2011, διαπιστώθηκε η ομαλή επικύρωση της Συνθήκης για τον ΕΜΣ και αποφασίστηκε η έναρξη λειτουργίας του πριν από τον Ιανουάριο του Ο ΕΜΣ τέθηκε σε ισχύ στις 8 Οκτωβρίου 2012 μετά την πρώτη συνεδρίαση του συμβουλίου των διοικητών του και αντικατέστησε τους προγενέστερους μηχανισμούς, δηλαδή τον ΕΜΧΣ και το ΕΤΧΣ τον Ιούνιο του 2013, οπότε και οι οργανισμοί τέθηκαν εκτός λειτουργίας. Ο εν λόγω μηχανισμός, διαθέτει συνολικά κεφάλαια ύψους 700 δισεκατομμυρίων ευρώ και χρηματοδοτική ικανότητα ύψους 500 δισεκατομμυρίων ευρώ, 49

51 από το οποίο 80 δισ. ευρώ θα έχουν τη μορφή καταβεβλημένου κεφαλαίου και 620 δισ. ευρώ θα αποτελούν συνδυασμό δεσμευμένου καταβλητέου κεφαλαίου και εγγυήσεων από τα κράτη μέλη της ευρωζώνης. Παράλληλα βασίζεται σε εργαλεία που συμβάλουν στην αναδιάρθρωση του χρέους με τη συνδρομή Ρητρών Συλλογικής Δράσης (Collective Action Clauses). Οι ρήτρες αυτές επιδιώκουν να επιτευχθεί συμφωνία ανάμεσα στα κράτη, τους δανειστές και τον ιδιωτικό τομέα. Κατά τη διάσκεψη των υπουργών οικονομικών τον Ιούλιο του 2012 στις Βρυξέλλες, αποφασίστηκε ο ΕΜΣ να παρέχει απευθείας χρηματοδότηση στις τράπεζες, χρησιμοποιώντας ίδια κεφάλαια. Όλα τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ ως επακόλουθο της ένταξής τους στην ΟΝΕ θα συμμετέχουν στον ΕΜΣ. Ωστόσο, η πρόσβαση στη χρηματοδοτική στήριξη από τον εν λόγω μηχανισμό είναι εφικτή, όταν τα μακροοικονομικά δεδομένα του εκάστοτε κράτους ανταποκρίνονται στους αυστηρούς όρους προσαρμογής, που ορίζονται στο πλαίσιο ενός προγράμματος εξυγίανσης, που τίθεται υπό τον έλεγχο της Επιτροπής, του ΔΝΤ και της ΕΚΤ. Επίσης, τα κράτη πρέπει να εξασφαλίζουν τη συμβολή του ιδιωτικού τομέα και να απευθύνουν ανάλογο αίτημα στο ΔΝΤ, που τελεί υπό στενή τεχνική και χρηματοοικονομική συνεργασία με τον ΕΜΣ. Η συμμετοχή των ιδιωτών κατόχων τίτλων χρέους στη διαχείριση της κρίσης είναι μία νέα εξέλιξη που έγινε εφικτή με το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 21 ης Ιουλίου 2011 και που ουσιαστικά αποβλέπει στη δημοκρατική νομιμοποίηση της χρήσης πακέτων στήριξης από το ελληνικό κράτος. Ο ιδιωτικός τομέας, στον οποίο περιλαμβάνονται τράπεζες, επενδυτικά κεφάλαια και ασφαλιστικά ταμεία, δέχτηκαν να ανταλλάξουν τα ομόλογα που κατείχαν με νέα χαμηλότερου επιτοκίου και διάρκειας, 15 έως και 30 ετών, δηλαδή συνολικό ύψος 50 δισεκατομμύρια ευρώ από το 2011 έως το 2014 και 109 δισεκατομμύρια ευρώ από το 2011 έως το Στο πλαίσιο του ΕΜΣ, τη χρηματοδοτική βοήθεια διαχειρίζονται μέσα από μία αλληλουχία σταδίων το ΔΝΤ, η ΕΚΤ και το de facto πολιτικό όργανο της ΕΕ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Αναλυτικότερα, όταν ένα κράτος μέλος υποβάλει αίτημα στήριξης, τότε η Επιτροπή και η ΕΚΤ είναι τα επιφορτισμένα όργανα για την αξιολόγηση της εκάστοτε κατάστασης. Ακολούθως, μετά από απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου για τη χορήγηση στήριξης, η Επιτροπή είναι αρμόδια επί της διαπραγμάτευσης ενός μνημονίου κατανόησης με την 50

52 υποψήφια χώρα, ενώ η τρόικα έχει την ευθύνη εποπτείας της συμμόρφωσης των κρατών με τα συμφωνηθέντα μέτρα. Επιπροσθέτως, την ίδια ημερομηνία αποφασίστηκε από τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων των χωρών με νόμισμα το ευρώ ένα νέο πρόγραμμα στήριξης της Ελλάδας, της Ιρλανδίας και της Πορτογαλίας, σε στενή συνεργασία με το ΔΝΤ και τον ιδιωτικό τομέα. Το πρόγραμμα στήριξηςπεριλαμβάνει δάνειο συνολικού ύψους 109 δισεκατομμυρίων ευρώ με επιτόκιο ίσο με 3,5% και δυνατότητα αποπληρωμής από 15 έως και 30 έτη. Προβλέφθηκε επίσης η δυνατότητα αποπληρωμής των δανείων που είχαν χορηγηθεί από τους προηγούμενους μηχανισμούς στο ίδιο χρονικό περιθώριο, δηλαδή από 15 έως 30 έτη. Στις 27 Ιουνίου 2012 η Ισπανία και η Κύπρος απηύθυναν αίτημα για τη χορήγηση οικονομικής στήριξης από τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ. Για την περίπτωση της Ισπανίας εκτιμάται πως οι ανάγκες ανακεφαλαιοποίησης κυμαίνονται μεταξύ 51 έως 62 δισεκατομμύρια ευρώ. Ωστόσο, για να διασφαλιστεί κάποιο περιθώριο ασφάλειας, η ευρωομάδα έχει προτείνει το ύψος της χρηματοδοτικής βοήθειας να ανέρχεται σε 100 δισεκατομμύρια. Το πρόγραμμα χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, που προετοιμάζεται από την Επιτροπή σε συνεργασία με την ΕΚΤ, το ΔΝΤ και τις αρχές της Κύπρου θέτει ως προτεραιότητα τη ρύθμιση της αγοράς κρατικών ομολόγων και τον περιορισμό των επιδράσεων από το εξωτερικό περιβάλλον. Άμεσος στόχος των προγραμμάτων διάσωσης ήταν να αποφευχθεί η πτώχευση μέσω της παροχής εγγυήσεων και πιστώσεων μέσω των πράξεων ανοιχτής αγοράς της ΕΚΤ, των άμεσων δανείων που παρέχονται από το ΔΝΤ και των ταμείων σταθερότητας που έχουν συσταθεί από την ΕΕ (EFSM) και από τα κράτη μέλη της ΟΝΕ (EFSF), σε ποσοστά που δεν περιλαμβάνουν υπέρογκα ασφάλιστρα κινδύνου. Πρόκειται για εσπευμένες κινήσεις, λόγω της επιτακτικότητας των συνθηκών, που δεν κατορθώνουν παρά μόνο να αγοράσουν λίγο χρόνο (Scharpf, 2011: 27). Η νέα αρχιτεκτονική της πολιτικής χρηματοπιστωτικής σταθερότητας συνεπάγεται την αύξηση του εύρους και του βάθους των αρμοδιοτήτων και των καθηκόντων της Επιτροπής, ως μέρος της τρόικασε όλα τα στάδια του κύκλου της πολιτικής που αναδεικνύουν τα τεχνοκρατικά της χαρακτηριστικά. 51

53 2.2.2 Εποπτεία της οικονομικής πολιτικής Ευρωπαϊκό Εξάμηνο Στο πλαίσιο των μεταρρυθμίσεων για την αποτελεσματικότερη οικονομική διακυβέρνηση, εισήχθη μία διαδικασία δια της οποίας η ΕΕ θα προσφέρει πολιτική καθοδήγηση στα κράτη μέλη, προτού αποφασιστούν οι προϋπολογισμοί και οι τροποποιήσεις, ρύθμιση που θα συμβάλει στην πρόληψη των κρίσεων χρέους. Η εν λόγω διαδικασία συντονισμού των δημοσιονομικών, μακροοικονομικών και διαρθρωτικών πολιτικών των κρατών, που λαμβάνει χώρα σε ετήσια βάση, καλείται Ευρωπαϊκό Εξάμηνο, και τέθηκε σε ισχύ την 1 η Ιανουαρίου του Η ιδέα για τη θεσμοθέτηση του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου δεν είναι νέα, αλλά για πρώτη φορά προτάθηκε το 1988 με την Έκθεση Delors και επαναλήφθηκε το 2004 με την Έκθεση Sapir. Εν τέλει, το πλαίσιο για το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο κωδικοποιείται με τον Κανονισμό (ΕΕ) 1175/2011 της 16 ης Νοεμβρίου 2011.Στόχος είναι να διασφαλιστεί ότι οι εθνικές προτεραιότητες δεν συγκρούονται με τις πολιτικές και τις προτεραιότητες που έχουν καθοριστεί σε ευρωπαϊκό επίπεδο (Hallerberg, Marzinotto & Wolff, 2012: 2). Το υπό συζήτηση πλαίσιο, βελτιώνει τη διαδικασία χάραξης πολιτικής μέσω σαφών χρονοδιαγραμμάτων και του συνδυασμού «σκληρών» και «ήπιων» μέτρων (Bauer & Becker, 2013: 9). Πρόκειται για την εξαμηνιαία περίοδο κατά την οποία η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αναλαμβάνει την υποχρέωση να αξιολογεί και να υποβάλει τα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης και των εθνικών μεταρρυθμιστικών προγραμμάτων για την ανάπτυξη και την απασχόληση. Παράλληλα, η Επιτροπή έχει την ευθύνη να διατυπώνει συστάσεις για την τήρηση των γενικών προσανατολισμών οικονομικής πολιτικής και των κατευθυντήριων γραμμών για την απασχόληση και την πρόληψη και διόρθωση των μακροοικονομικών ανισορροπιών βάσει του Κανονισμού (ΕΕ) 1176/2011. Η πολυμερής εποπτεία για την ικανοποίηση των στόχων ασκείται από το Συμβούλιο στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υποβάλει συστάσεις στο Συμβούλιο και αξιολογεί την πρόοδο από την εφαρμογή των προγραμμάτων. Το τελευταίο αναλαμβάνει να παράσχει στα κράτη κατευθυντήριες γραμμές που να στηρίζονται στη Συνθήκη για τη Λειτουργία της ΕΕ και το παράγωγο δίκαιο. Οι παρατηρήσεις της ΕΕ πρέπει να αποτελούν γνώμονα κατά την κατάρτιση του εθνικού προϋπολογισμού και την ανάληψη δράσης για θέματα οικονομικής πολιτικής. 52

54 Το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο μεταβάλλει σε σημαντικό βαθμό τον πολιτικό συντονισμό σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Αναλυτικότερα, η διαδικασία εκκινεί τον Ιανουάριο κάθε έτους, όταν μετά από καθοδήγηση της Επιτροπής πραγματοποιείται η Ετήσια Επισκόπηση της οικονομικής Ανάπτυξης. Η Ετήσια Επισκόπηση Ανάπτυξης αξιολογεί την οικονομική κατάσταση της ΕΕ και ορίζει τομείς προτεραιότητας για το επόμενο έτος, τα πορίσματα της οποίας αναλύονται στην εαρινή σύνοδο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. Σύμφωνα με την απόφαση της Επιτροπής στην ετήσια Επισκόπηση Ανάπτυξης για τη χάραξη της πορείας προς την ανάκαμψη για το έτος 2014, οι μεσοπρόθεσμες προτεραιότητες θα παραμείνουν οι ίδιες με του προηγούμενου έτους, λόγω της αποτελεσματικότητάς τους. Ο εκσυγχρονισμός της δημόσιας διοίκησης, η προώθηση της ανάπτυξης και της ανταγωνιστικότητας, η καταπολέμηση της ανεργίας και των κοινωνικών συνεπειών της κρίσης, η ανάπτυξη της δημοσιονομικής εξυγίανσης και η αποκατάσταση του κανονικού ρυθμού δανειοδοσίας συνέβαλαν και θα συνεχίσουν για το τρέχον έτος να συμβάλουν στον περιορισμό των ανισορροπιών που προκάλεσε η κρίση (COM(2013)800 final: 5). Η νέα αυτή προσέγγιση παρέχει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή διευρυμένο δικαίωμα παρέμβασης τόσο σε όρους πεδίων όσο και αυστηρότητας. Στο τέλος του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, κάθε χώρα λαμβάνει συγκεκριμένες συστάσεις από την Επιτροπή, η οποία καλείται να παρακολουθεί την πρόοδο που επιτελείται. Παράλληλα, η Επιτροπή δύναται να επιβάλει κυρώσεις λόγω μη συμμόρφωσης, που αφορά την αποτυχία της χώρας να φέρει το δημοσιονομικό έλλειμμα κάτω από 3% ή να διορθώσει τις μεγάλες μακροοικονομικές ανισορροπίες. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο τον Μάρτιο εκδίδει τις κατευθυντήριες γραμμές της ΕΕ για τις εθνικές πολιτικές, με βάση την Ετήσια Επισκόπηση της Ανάπτυξης. Τον Απρίλιο υποβάλλονται ταυτόχρονα από τα κράτη μέλη τα μέτρα και οι μεταρρυθμίσεις ως προς την ενίσχυση της αναπτυξιακής πολιτικής και της απασχόλησης, των στόχων της στρατηγικής Ευρώπη 2020 και τις δεσμεύσεις ως προς το Σύμφωνο Ευρώ+ (Euro Plus), δηλαδή τα αποκαλούμενα Εθνικά Προγράμματα Μεταρρυθμίσεων και τα σχέδιά τους για την ενίσχυση της δημοσιονομικής εξυγίανσης, δηλαδή τα Προγράμματα Σταθερότητας για τα κράτη της ζώνης του ευρώ και τα Προγράμματα Σύγκλισης για τα κράτη εκτός της ζώνης του ευρώ. Τον Ιούνιο, αφού αξιολογήσει τα προγράμματα η Επιτροπή, υποβάλλει συστάσεις για κάθε χώρα, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο διεξάγει διαβουλεύσεις για την 53

55 αποδοχή τους και το εαρινό Συμβούλιο, τέλη Ιουνίου με αρχές Ιουλίου, τις εγκρίνει. Κατά το δεύτερο εξάμηνο του έτους διαμορφώνεται ο προϋπολογισμός από τις κυβερνήσεις με βάση τις κατευθύνσεις που έχουν λάβει από το Συμβούλιο, οι οποίες αναμένουν την έγκριση των εθνικών κοινοβουλίων. 54

56 Πίνακας IX Πηγή: Το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο δύναται να θεωρηθεί ως μια προσπάθεια να μετατοπιστεί η κατανομή εξουσίας μεταξύ ευρωπαϊκού και εθνικού επιπέδου, χωρίς επίσημη μεταβίβαση εξουσίας μέσω τροποποίησης της Συνθήκης. Ωστόσο, δεν μπορεί να αποτελεί αποτελεσματική λύση, εάν δεν είναι νομιμοποιημένη. Η νομιμοποίησή του απορρέει από τα εθνικά κοινοβούλια, τα οποία ψηφίζουν επί του προϋπολογισμού και των οικονομικών, του κεφαλαίου και των εκθέσεων της αγοράς προϊόντων. Ωστόσο, οι εντάσεις ως προς τη νομιμοποίησή του μεταξύ ευρωπαϊκού και εθνικού επιπέδου παραμένουν. Έχοντας ως γνώμονα τον πρώτο κύκλο εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου το 2011, συμπεραίνουμε πως η αποτελεσματικότητα της μεθόδου είναι περιορισμένη και αυτό γιατί τα σχέδια συστάσεων που δημοσιεύονται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για κάθε κράτος μέλος δεν εφαρμόζονται πάντα από τα τελευταία (Hallerberg, Marzinotto & Wolff, 2012: 2). 55

57 Το ζήτημα της νομιμοποίησης της νέας οικονομικής διακυβέρνησης συνδέεται άμεσα με την αποτελεσματικότητά της και τοποθετείται στο επίκεντρο του ενοποιητικού εγχειρήματος,που καλεί για ενίσχυση της ανάμειξης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και των εθνικών κοινοβουλίων, ώστε να διασφαλιστεί η δημοκρατική νομιμοποίηση και η λογοδοσία. Σύμφωνα με το πρωτογενές δίκαιο, και συγκεκριμένα τις διατάξεις των άρθρων 121 και 126 ΣΛΕΕ, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει περιορισμένες αρμοδιότητες κατά τον συντονισμό της οικονομικής πολιτικής και κυρίως περιορίζονται στο δικαίωμα πληροφόρησης από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και την Επιτροπή, χωρίς να έχει τη δυνατότητα να μεταβάλει τις συστάσεις στο πλαίσιο της μακρο-οικονομικής εποπτείας. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν θα μπορούσε να μείνει αμέτοχο. Διεκδικώντας έναν ισχυρότερο ρόλο εξασφάλισε την εισαγωγή του κοινοβουλευτικού ελέγχου, μέσω της καθιέρωσης του δικαιώματος του Οικονομικού Διαλόγου Αυστηρότερη εποπτεία στις οικονομικές και δημοσιονομικές πολιτικές στα πλαίσια του ΣΣΑ Για την υλοποίηση πολλών εκ των συστάσεων της Task Force του Van Rompuy απαραίτητη προϋπόθεση ήταν η θέσπιση πράξεων παράγωγου δικαίου προερχόμενων από προτάσεις της Επιτροπής. Στις 29 Σεπτεμβρίου 2010, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ύστερα από διαβουλεύσεις με την Ειδική Ομάδα, εξέδωσε δέσμη νομοθετικών προτάσεων βασισμένων στις εργασίες της τελευταίας. Με τις νέες νομοθετικές προτάσεις, το λεγόμενο Six-pack, η Επιτροπή επιδίωκε την αυστηροποίηση της εποπτείας στις οικονομικές και δημοσιονομικές πολιτικές, βάσει της τόνωσης της προληπτικής και διορθωτικής δράσης του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης και τη μείωση των μακροοικονομικών ανισορροπιών και ανισορροπιών ανταγωνιστικότητας. Τα νομοθετικά μέτρα θεσπίστηκαν από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο τον Νοέμβριο του

58 Ισχυρότερη προληπτική δράση μέσω ενός ενισχυμένου συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης Σύμφωνα με το ΣΣΑ τα κράτη με νόμισμα το ευρώ πρέπει να διατηρούν υγιή δημόσια οικονομικά, δηλαδή να αποφεύγουν τα υπερβολικά δημόσια ελλείμματα και το υπερβολικό χρέος, άνω του 3% και 60% του ΑΕΠ αντίστοιχα. Οι κανόνες αυτοί ορίζονται τόσο στις Συνθήκες, όσο και στο ΣΣΑ και η εφαρμογή τους ελέγχεται από μηχανισμούς επιτήρησης και υλοποιούνται με τον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών. Κατά την προληπτική φάση του ΣΣΑ τα κράτη μέλη οφείλουν να ακολουθούν ένα μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο και να συντάσσουν προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης. Τα προγράμματα αυτά υποβάλλονται τον Απρίλιο κάθε έτους, ταυτόχρονα με τα εθνικά μεταρρυθμιστικά προγράμματα, προτού οι κυβερνήσεις λάβουν αποφάσεις για τους εθνικούς προϋπολογισμούς. Για την ενίσχυση του προληπτικού σκέλους του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης θεσμοθετείται ο Κανονισμός 1466/97, που στοχεύει στην τόνωση της δημοσιονομικής κατάστασης και την εποπτεία και τον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών. Συγκεκριμένα, οι νέες διατάξεις δημιουργούν ένα πιο αυστηρό πλαίσιο πολυμερούς εποπτείας από το Συμβούλιο και την Επιτροπή για την υποβολή, εξέταση και παρακολούθηση των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης. Επίσης, στην αποτελεσματικότερη προσαρμογή του εθνικού δικαίου των κρατών της ευρωζώνης στους δημοσιονομικούς κανόνες της Ένωσης θα συμβάλει ένας οδηγός δράσης, το Σύμφωνο Ευρώ+, ενώ ο στενότερος συντονισμός των οικονομικών πολιτικών θα εξασφαλίζεται με το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο, στα πλαίσια του οποίου το Συμβούλιο ασκεί πολυμερή εποπτεία. Επίσης, θεσπίζεται ο Κανονισμός 1173/2011, ο οποίος καθορίζει την υποχρέωση πραγματοποίησης προσωρινής τοκοφόρου κατάθεσης ως κίνητρο, ώστε τα κράτη μέλη της ευρωζώνης που παρουσιάζουν στασιμότητα και μη διατηρήσιμα δημόσια οικονομικά να επιδείξουν σημαντική προσπάθεια προς την επίτευξη των μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών στόχων. Αυτή η μορφή κυρώσεων θα επιβάλλεται όταν παρατηρείται απόκλιση από τον μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο (ακόμη και αν το έλλειμμά του 57

59 είναι κάτω από την τιμή αναφοράς του 3% του ΑΕΠ), ή από το σχέδιο προσαρμογής προς αυτόν και οι συνθήκες δεν ευδοκιμούν για τη διόρθωσή του. Με την Οδηγία 2011/85, ως προς τις απαιτήσεις για τα δημοσιονομικά πλαίσια, επιδιώκεται να ευθυγραμμιστούν οι κανόνες που διέπουν τα εθνικά δημόσια λογιστικά συστήματα, τις στατιστικές και τις μεθόδους προγνώσεων των κρατών μελών, σε όλα τα διοικητικά επίπεδα, με τα πρότυπα της ΕΕ. Η απαίτηση αυτή θα συμβάλει στην επίτευξη μεγαλύτερης διαφάνειας και θα εξασφαλίσει γερά θεμέλια για την προληπτική δράση Διορθωτική δράση μέσω ενός ενισχυμένου συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης Η αναποτελεσματικότητα της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος κατά την τρέχουσα δημοσιονομική κατάσταση κατέδειξε την ανάγκη ενίσχυσής του ΣΣΑ για την ικανοποιητική εφαρμογή των κανόνων. Στο πλαίσιο αυτό θεσπίζεται ο Κανονισμός 1177/2011, που θέτει αυστηρότερες διατάξεις. Η βασική αλλαγή συνίσταται στο ότι ορίζει τη μείωση του χρέους ως το κριτήριο για την αξιολόγηση της τήρησης της δημοσιονομικής πειθαρχίας. Δηλαδή, τα κράτη μέλη που το χρέος τους υπερβαίνει το 60% του ΑΕΠ, θεωρείται ότι επιτυγχάνουν την απαιτούμενη μείωση με ικανοποιητικό ρυθμό, όταν η διαφορά ανάμεσα στο ποσό του χρέους και της τιμής αναφοράς έχει ελαττωθεί κατά ποσοστό τουλάχιστον 1/20 ο ετησίως για μία τριετία. Η διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος έχει ως στόχο την αποτροπή υπερβολικών δημοσίων ελλειμμάτων, ενώ σε περίπτωση εκδήλωσής τους προβλέπεται η άμεση διόρθωσή τους. Στο διορθωτικό σκέλος του ΣΣΑ, μετά από απόφαση του Συμβουλίου, οι χώρες της ευρωζώνης που τίθενται σε διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος θα έχουν την υποχρέωση, να πληρώσουν άτοκη κατάθεση ύψους 0,2% του ΑΕΠ, όπως προβλέπεται στον Κανονισμό 1173/2011, εφόσον έχει επιβληθεί τοκοφόρος κατάθεση στο προληπτικό σκέλος ή σε περιπτώσεις σοβαρής παραβίασης δημοσιονομικής πολιτικής στο πλαίσιο του ΣΣΑ ή μορφή υποχρεωτικής κατάθεσης προστίμου σε περίπτωση μη συμμόρφωσης με τη σύσταση του Συμβουλίου για ανάληψη διορθωτικών μέτρων. 58

60 Μείωση των μακροοικονομικών ανισορροπιών και των ανισορροπιών ανταγωνιστικότητας Με τον Κανονισμό 1176/2011, καθιερώνεται σύστημα έγκαιρης ανίχνευσης και προειδοποίησης για ανισορροπίες, που εντοπίζονται στο σύνολο της οικονομίας. Για τη διαφανή λειτουργία του νέου συστήματος χρησιμοποιείται πίνακας αποτελεσμάτων, ο οποίος περιλαμβάνει ενδεικτικά κατώτατα όρια και εσωτερικούς και εξωτερικούς οικονομικούς, χρηματοπιστωτικούς και διαρθρωτικούς δείκτες για τη μελέτη των ανισορροπιών. Οι δείκτες και τα κατώτατα όρια μπορούν να μεταβάλλονται με την πάροδο του χρόνου, για να ανταποκρίνονται στα νέα δεδομένα. Η αξιολόγησή τους γίνεται από την Επιτροπή μέσω των Εθνικών Προγραμμάτων Μεταρρυθμίσεων και των Προγραμμάτων Σταθερότητας και Σύγκλισης. Παράλληλα, με τον ίδιο κανονισμό εισάγεται ένα καινοτόμο στοιχείο στο πλαίσιο της εποπτείας της οικονομικής πολιτικής, με στόχο να ενδυναμώσει τη δέσμευση της Συνθήκης για συντονισμένη οικονομική πολιτική (άρθρο 121 ΣΛΕΕ), τη διαδικασία υπερβολικών ανισορροπιών (Scharpf, 2011: 32). Σε περίπτωση που η αξιολόγηση με βάση τον πίνακα αποτελεσμάτων δείξει πως το εξεταζόμενο κράτος εμφανίζει σημαντικές αποκλίσεις, σε βαθμό που απειλεί την ομαλή λειτουργία της ΟΝΕ, τίθεται σε εφαρμογή η συγκεκριμένη διαδικασία. Συμπληρώνει τη διαδικασία πολυμερούς εποπτείας των παραγράφων 3 και 4 του Άρθρου 121 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Επιτροπή ακολουθώντας τους μακροοικονομικούς δείκτες, σε περίπτωση αποκλίσεων αναλαμβάνει την εκπόνηση συστάσεων για την έναρξη διαδικασίας ανισορροπιών ή ζητά τη θέσπιση σχεδίου διορθωτικών μέτρων με καθορισμένη προθεσμία. Οι συστάσεις της Επιτροπής αποκτούν πολιτικό βάρος λόγω της εισαγωγής της «αντίστροφης ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία», όταν τα κράτη δεν συμμορφώνονται με αυτές (Bauer & Becker, 2013: 10). Το κράτος, υπό την καθοδήγηση του Συμβουλίου, πρέπει να εκπονήσει πρόγραμμα διορθωτικών μέτρων. Η παράλειψη του κράτους να καταρτίσει σχέδιο συνεπάγεται κυρώσεις. Προκειμένου να επιτευχθεί η αποτελεσματική διόρθωση των υπερβολικών μακροοικονομικών ανισορροπιών στην ευρωζώνη υιοθετήθηκε ο Κανονισμός 1174/2011, με τον οποίο θεσπίζεται σύστημα επιβολής κυρώσεων. Ειδικότερα, οι κυρώσεις θα 59

61 αντιστοιχούν στο 0,1% του ΑΕΠ του προηγούμενου έτους, είτε έχουν τη μορφή τοκοφόρων καταθέσεων, όπως συμβαίνει στην περίπτωση μη συμμόρφωσης με τα μέτρα αντιμετώπισης υπερβολικών μακροοικονομικών ανισορροπιών, είτε έχουν τη μορφή ετήσιων προστίμων, που προκύπτουν από συνεχή μη τήρηση των προτεινόμενων διορθωτικών μέτρων. Τα έσοδα από τα κατασταλτικά μέτρα διατίθενται στους μηχανισμούς σταθερότητας. Η Επιτροπή είναι αρμόδια να κάνει προτάσεις για την επιβολή κυρώσεων, για τη μείωση ή ακόμα και την ακύρωσή τους, σε περιπτώσεις έκτακτων οικονομικών δυσχερειών. Απαραίτητη προϋπόθεση για την επιβολή κυρώσεων είναι η έγκρισή της από το Συμβούλιο, το οποίο έχει δικαίωμα με ειδική πλειοψηφία να απορρίψει την πρόταση της Επιτροπής εντός δέκα ημερών από την υποβολή της. Πρόκειται για μία φιλόδοξη εξέλιξη, που έρχεται να αντικαταστήσει την προσέγγιση του Μάαστριχτ και το αρχικό Σύμφωνο Σταθερότητας με ένα διακριτό καθεστώς υπερεθνικής οικονομικής διαχείρισης. Επίσης, οι δείκτες αφορούν φαινόμενα που δεν τίθενται υπό τον άμεσο έλεγχο των εθνικών κυβερνήσεων. Όσον αφορά την ουσία της πολιτικής, μέσα από το εξάπτυχο διευρύνεται ο ρόλος της Επιτροπής, η οποία κατά τη Διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος δύναται να υποβάλει συστάσεις, ενώ κατά τη Διαδικασία μακροοικονομικής ανισορροπίας παρέχει ιδιαίτερο ρόλο στο προληπτικό και διορθωτικό σκέλος για την Επιτροπή. Επιπροσθέτως, τον Μάιο του 2013, συνομολογείται το Two-pack, το οποίο συντίθεται από δύο κανονισμούς, με ισχύ από το 2014, που στόχο έχουν τη βελτίωση της εποπτείας επί των δημοσιονομικών πολιτικών στην ζώνη του ευρώ και τη διασφάλιση της συμβατότητας των εθνικών προϋπολογισμών με τις κατευθυντήριες γραμμές στο πλαίσιο του ΣΣΑ και του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου», λειτουργώντας συμπληρωματικά απέναντι στο Six Pack και ενισχύοντας τη νομική βάση του συστήματος καθοδήγησης των οικονομικών πολιτικών. Ο Κανονισμός (EU) No 473/2013 εφαρμόζεται στις χώρες της Ευρωζώνης, οι οποίες καλούνται να παρουσιάσουν το σχέδιο προϋπολογισμού τους στην Επιτροπή, κατά τρόπο συντονισμένο από τις 15 Οκτωβρίου κάθε έτους, ενώ οι αρμοδιότητες και τα δικαιώματα της Κομισιόν κυμαίνονται από την αξιολόγηση, εκφορά γνώμης επί των σχεδίων έως και την αναθεώρησή τους. Επιπροσθέτως, ενισχύεται η διαδικασία του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου μέσα από τη θέσπιση αυστηρότερων κανόνων και απαιτήσεων παρακολούθησης και 60

62 υποβολής των εκθέσεων κατά τη Διαδικασία Υπερβολικού Ελλείμματος. Με τον Κανονισμό (EU) No 472/2013 επιδιώκεται η αποτελεσματικότερη εποπτεία των χωρών της Ευρωζώνης που αντιμετωπίζουν δημοσιονομικό κίνδυνο, η βελτίωση της διαφάνειας και η ενεργοποίηση μέσων και μηχανισμών που θα συμβάλουν στη διασφάλιση των συνθηκών ανάκαμψης, ακόμα και ύστερα από την εφαρμογή μέτρων λιτότητας. Συγκεκριμένα, πρόκειται για χώρες που αντιμετωπίζουν σοβαρές δυσκολίες όσον αφορά τη χρηματοοικονομική τους σταθερότητα, όπως υψηλά επίπεδα χρέους ή ελλείμματος, χωρών που λαμβάνουν οικονομική βοήθεια είτε προληπτικά, είτε ως μέρος προγράμματος πλήρους κλίμακας Fiscal Compact Σύμφωνο για τη Σταθερότητα, τον Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση στην ΟΝΕ Στις 8-9 Δεκεμβρίου του 2011 συγκλήθηκε στις Βρυξέλλες Διακυβερνητική Διάσκεψη, που στόχευε στην ενδυνάμωση της οικονομικής διακυβέρνησης στην ευρωζώνη, ώστε να επιτευχθεί μία ισχυρότερη οικονομική ένωση. Θεσπίστηκε σύνολο κανόνων που προωθούν την δημοσιονομική πειθαρχία με τη δημιουργία δημοσιονομικού συμφώνου και ενισχύουν την οικονομική και πολιτική συνοχή. Οι στόχοι αυτοί εφαρμόζονται στο πλαίσιο της Συνθήκης για τη Σταθερότητα, τον Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση (γνωστή και ως Δημοσιονομικό Σύμφωνο / Fiscal Compact), την οποία κλήθηκαν να επικυρώσουν οι είκοσι έξι συμμετέχουσες χώρες και η υλοποίησή τους θα συνέβαλε στην επίτευξη βιώσιμης ανάπτυξης, στη βελτίωση των επιπέδων απασχόλησης, ανταγωνιστικότητας και τόνωσης της κοινωνικής συνοχής. Η ΣΣΣΔ τέθηκε σε ισχύ τον Ιανουάριο του 2013 και υπολογίζεται ότι θα ενταχθεί στο δίκαιο της ΕΕ σε πέντε χρόνια από την ημερομηνία ισχύος της. Αναλυτικότερα, όσον αφορά τη δημοσιονομική σταθερότητα θέτει ως κανόνα την ύπαρξη ισοσκελισμένων ή πλεονασματικών εθνικών προϋπολογισμών. Ο κανόνας αυτός θα πρέπει να ενσωματωθεί στο εθνικό δίκαιο μέσα σε ένα χρόνο από την ημερομηνία ισχύος της εν λόγω Συνθήκης με τον έλεγχο της μεταφοράς του από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο. Η εφαρμογή του θεωρείται επιτυχής στην περίπτωση που επιτυγχάνεται ο μεσοπρόθεσμος στόχος στο αναθεωρημένο 61

63 Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Όταν κρίνεται πως υπάρχει σημαντική απόκλιση από τον στόχο, τότε θα ενεργοποιείται αυτομάτως διορθωτικός μηχανισμός. Τέλος, τα κράτη μέλη της ευρωζώνης θα μπορούν να παρεκκλίνουν από τις αποφάσεις του Συμβουλίου για τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος με τη διαμόρφωση ειδικής πλειοψηφίας. Με τη Συνθήκη επιδιώκεται ο συντονισμός και η σύγκλιση των οικονομικών πολιτικών των κρατών, στόχοι που θα εκπληρωθούν με την ανάπτυξη διαλόγου με τα κράτη που έχουν ως κοινό νόμισμα το ευρώ και τα οποία θα πρέπει να γνωστοποιούν τα σχέδιά τους αναφορικά με την έκδοση δημόσιου χρέους και τις κρίσιμες οικονομικές μεταρρυθμίσεις. Για τον συντονισμό της διακυβέρνησης στην Ευρωζώνη αποφασίστηκε η διεξαγωγή άτυπων συνόδων κορυφής με τη δυνατότητα συμμετοχής σε συγκεκριμένες συζητήσεις, όπως αυτές που αφορούν την ανταγωνιστικότητα χωρών εκτός ευρωζώνης. Το Δημοσιονομικό Σύμφωνο στοχεύει στην ενίσχυση της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος, επεκτείνοντας την αντίστροφη ειδική πλειοψηφία σε όλα τα στάδια της εν λόγω διαδικασίας και προσθέτοντας επιπλέον βάρος στις θέσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Παράλληλα, προβλέπεται πως οι μηχανισμοί διόρθωσης ενεργοποιούνται αυτομάτως σε περίπτωση απόκλισης από τα κριτήρια ελλείμματος και θα βασίζονται στις προτάσεις της Επιτροπής, με την τελευταία να είναι υπεύθυνη για την εποπτεία της συμμόρφωσης των κρατών επί των προτάσεών της Συντονισμός των εθνικών πολιτικών Στρατηγική «Ευρώπη 2020» Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή με την ανακοίνωση της 3 ης Μαρτίου 2010 παρουσίασε ένα φιλόδοξο πρόγραμμα δράσης, αποκαλούμενο «Ευρώπη 2020», για μία κοινωνική οικονομία της αγοράς και ένα βιώσιμο μέλλον στην Ευρώπη του 21 ου αιώνα. Το νέο αναπτυξιακό πρόγραμμα διαδέχεται τη στρατηγική της Λισαβόνας μετά την έγκρισή του από τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων των χωρών της ΕΕ τον Ιούνιο του Θέτει ως βραχυπρόθεσμο στόχο την έξοδο από την κρίση και με χρονικό ορίζοντα υλοποίησης δέκα χρόνια, προωθεί αναπτυξιακά μέτρα για να καταστεί η ευρωπαϊκή 62

64 οικονομία ισχυρή απέναντι στις προκλήσεις, μέσα από την επίτευξη υψηλών επιπέδων απασχόλησης, παραγωγικότητας και κοινωνικής συνοχής. Για να υπολογιστεί η πρόοδος στους τομείς προτεραιότητας, δηλαδή την απασχόληση, την καινοτομία, την εκπαίδευση, την κοινωνική συνοχή και το κλίμα/ενέργεια, έχουν καθοριστεί πέντε ποσοτικοί στόχοι σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Η στρατηγική έχει εγκριθεί από όλα τα κράτη μέλη, τα οποία συμπληρώνουν τις δράσεις σε εθνικό επίπεδο. Η εφαρμογή τους θα συμβάλει στην ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας και της ανάπτυξης. Ειδικότερα, η μείωση των εκπομπών CO2 κατά 20% και η αύξηση της ενεργειακής απόδοσης και του μεριδίου ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στη συνολική ενεργειακή κατανάλωση κατά 20%, θα έχει ως αποτέλεσμα μέχρι το 2020 να έχουν προκύψει έως και 5 εκατομμύρια θέσεις εργασίας. Παράλληλα, θα έχει ενισχυθεί η ενεργειακή ασφάλεια της Ένωσης και θα έχει αντιμετωπιστεί σε σημαντικό βαθμό η αλλαγή του κλίματος. Με την επένδυση του 3% του ΑΕΠ της ΕΕ στην Έρευνα και την Ανάπτυξη, υπολογίζεται ότι έως το 2020 θα έχουν δημιουργηθεί 3,7 εκατομμύρια θέσεις εργασίας και το ΑΕΠ θα έχει ξεπεράσει τα 800 δισεκατομμύρια ευρώ. Η μείωση κατά 20 εκατομμύρια του αριθμού των ανθρώπων που κινδυνεύουν από φτώχεια, ο περιορισμός σε ποσοστό κατώτερου του 10% των νέων που εγκαταλείπουν πρόωρα την σχολική εκπαίδευση και η κατοχύρωση πτυχίου ανώτερης ή ανώτατης εκπαίδευσης από ποσοστό τουλάχιστον 40% της νέας γενιάς. θα επιφέρουν οφέλη για το σύνολο της κοινωνίας. Τέλος, η επίτευξη των ανωτέρω στόχων δύναται να συμβάλει στη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας, ώστε το 75% του πληθυσμού ηλικίας ετών να εργάζεται. Μία σειρά από «εμβληματικές» πρωτοβουλίες έχουν προταθεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, για να συμπληρώσουν τους στόχους που ορίζονται από τη στρατηγική «Ευρώπη 2020». Συγκεκριμένα, πρόκειται για την «Ένωση Καινοτομίας», που, μεταξύ άλλων, επιδιώκει την βελτίωση της προσβασιμότητας στη χρηματοδότηση για έρευνα και τεχνολογία, ώστε να υλοποιούνται οι καινοτόμες ιδέες και με τη σειρά τους να δημιουργούν νέες θέσεις εργασίας. Επίσης, στις πρωτοβουλίες περιλαμβάνονται η «Νεολαία σε Κίνηση», η οποία στοχεύει στην αναβάθμιση των εκπαιδευτικών συστημάτων και το «Ψηφιακό θεματολόγιο για την Ευρώπη» που μεριμνά για τη δυνατότητα αξιοποίησης ενός υψηλότερης ταχύτητας Διαδικτύου και τη δημιουργία συνθηκών ενιαίας 63

65 ψηφιακής αγοράς τόσο για επιχειρήσεις όσο και για νοικοκυριά. Η εμβληματική πρωτοβουλία για «Μία Ευρώπη που χρησιμοποιεί αποτελεσματικά τους πόρους» θέτει μακροπρόθεσμους στόχους που αφορούν πολλούς τομείς, όπως για παράδειγμα τον τομέα των μεταφορών, όπου στοχεύει στον εκσυγχρονισμό του, και της ενέργειας, όπου υιοθετεί στρατηγικές για την ενθάρρυνση της ενεργειακής αποδοτικότητας. «Μια βιομηχανική πολιτική για την εποχή της παγκοσμιοποίησης» υιοθετείται για να δημιουργηθεί βιώσιμη βιομηχανική βάση μέσω της τόνωσης των επιχειρηματικών συνθηκών. Επίσης, ο εκσυγχρονισμός των αγορών εργασίας αποτελεί πρωταρχικό μέλημα της «Ατζέντας για νέες δεξιότητες και θέσεις εργασίας» ενώ, τέλος, με την «Ευρωπαϊκή Πλατφόρμα για την καταπολέμηση της φτώχειας» στόχος είναι να διασφαλισθεί η κοινωνική συνοχή Σύμφωνο ΕΥΡΩ+ Κατά τη σύνοδο κορυφής της ευρωζώνης στις 11 Μαρτίου 2011 συνομολογήθηκε το Σύμφωνο Ευρώ+, ένα συμπληρωματικό πρόγραμμα πλήρως ενταγμένο στη νέα οικονομική διακυβέρνηση, με στόχο τον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών, για να επιτευχθούν υψηλά επίπεδα ανταγωνιστικότητας και σύγκλισης. Οι πρόσθετες μεταρρυθμίσεις εγκρίθηκαν από το εαρινό Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις Μαρτίου 2011 και τα είκοσι τρία κράτη μέλη της ευρωζώνης δεσμεύτηκαν να τις εφαρμόσουν, τηρώντας τις αρχές για την ακεραιότητα της ενιαίας αγοράς. Παράλληλα, το Σύμφωνο υιοθετήθηκε και από τη Βουλγαρία, τη Δανία, τη Λεττονία, τη Λιθουανία, την Πολωνία και τη Ρουμανία, χώρες που δεν ανήκουν στη ζώνη του ευρώ. Κάθε κράτος μέλος της ζώνης του ευρώ οφείλει να υιοθετήσει κατάλληλα μέτρα και να αναπτύξει ειδικές δράσεις πολιτικής σε εθνικό επίπεδο. Με τον τρόπο αυτό θα προωθηθούν οι στόχοι στους οποίους επικεντρώνεται το Σύμφωνο, που αφορούν την τόνωση της ανταγωνιστικότητας και της απασχόλησης μέσα από την προώθηση κοινών πρωτοβουλιών, τη διατήρηση βιώσιμων δημόσιων οικονομικών με τη μεταφορά σε εθνικό επίπεδο των δημοσιονομικών κανόνων της Ένωσης, όπως ορίζονται στο Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης και τη διαφύλαξη της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας μέσα από τη θέσπιση νέου ρυθμιστικού και εποπτικού πλαισίου. 64

66 Για την ενίσχυση των δεσμεύσεων και την εκτίμηση του βαθμού εφαρμογής τους από τα κράτη μέλη, υιοθετείται μία διαδικασία που ομοιάζει σε γενικές γραμμές με την Ανοιχτή Μέθοδο Συντονισμού και εντάσσεται στην κατηγορία των εργαλείων ήπιας διακυβέρνησης στο πλαίσιο των νέων μορφών οικονομικής διακυβέρνησης (Bauer & Becker, 2013: 16). Ο βαθμός προόδου στους ανωτέρω τομείς ελέγχεται από τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων και αξιολογείται με βάσει ειδικούς δείκτες. Οι εξελίξεις στον τομέα της ανταγωνιστικότητας υπολογίζονται μέσω της συγκριτικής αξιολόγησης του κόστους εργασίας ανά μονάδα προϊόντος μίας χώρας της ζώνης του ευρώ με άλλες ή με εμπορικούς εταίρους για συγκεκριμένη χρονική περίοδο. Αναφορικά με την προώθηση της απασχόλησης, η πρόοδος παρακολουθείται με γνώμονα το ποσοστό τόσο της μακροχρόνιας ανεργίας και της ανεργίας των νέων, όσο και το ποσοστό συμμετοχής στην αγορά εργασίας. Η βιωσιμότητα των δημοσιονομικών μετριέται από τον δείκτη κενού διατηρησιμότητας, που υπολογίζει κατά πόσο οι τρέχουσες πολιτικές μπορούν να στηρίξουν τα επίπεδα του χρέους. Είναι απόρροια της συμφωνίας μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών για να εξετάζουν τη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών. Η ΕΕ υιοθετεί καινοτόμα χαρακτηριστικά, νέες μεθόδους οικονομικής διακυβέρνησης, όπως η εξεταζόμενη, που αποτελεί μέσoν πολιτικής που στηρίζεται σε εργαλεία εναλλακτικά ή συμπληρωματικά της παραδοσιακής «διατάσσω και ελέγχω» (Porter & Ronit, 2006: 41) νομοθεσίας, όπως η πειθώ και η πολιτική μάθηση, μέσω της υιοθέτησης βέλτιστων πρακτικών Χρηματοπιστωτική εποπτεία Θεσμικές μεταρρυθμίσεις για την ανόρθωση του χρηματοπιστωτικού τομέα Η πρόσφατη διεθνής χρηματοπιστωτική κρίση ανέδειξε την ανάγκη αναπροσαρμογής του ρυθμιστικού πλαισίου του ευρωπαϊκού χρηματοπιστωτικού συστήματος, ώστε να αντιμετωπιστούν οι αδυναμίες του. Στον τομέα της χρηματοπιστωτικής εποπτείας ο ρυθμός των μεταρρυθμίσεων υπήρξε πιο αργός συγκριτικά με τις άλλες περιοχές. Ειδικότερα, τον Νοέμβριο του 2008, μετά από εντολή του Προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, J. M. Barroso, συγκροτήθηκε ειδική ομάδα εμπειρογνωμόνων Υψηλού Επιπέδου (High-level 65

67 Group on Financial Supervision in the EU), γνωστή ως «ομάδα de Larosiere», υπό την Προεδρία του γαλλικής υπηκοότητας και πρώην επικεφαλής του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου, J. De Larosiere. Μέλημα της εν λόγω ομάδας ήταν να διερευνηθούν τα αίτια της διεθνούς χρηματοπιστωτικής κρίσης και να υποβληθούν προτάσεις για την αναβάθμιση του καθεστώτος που διέπει την εποπτεία του ευρωπαϊκού χρηματοπιστωτικού συστήματος. Η ομάδα de Larosiere υπέβαλε την τελική της Έκθεση στις 25 Φεβρουαρίου 2009, η οποία εισηγούνταν, μεταξύ άλλων, τη σταδιακή αναπροσαρμογή του πλαισίου άσκησης εποπτείας στο ευρωπαϊκό χρηματοπιστωτικό σύστημα, με στόχο την ποιοτική αναβάθμισή του τόσο σε ευρωπαϊκό επίπεδο, με τη διαμόρφωση ενός «ευρωπαϊκού συστήματος εποπτείας και διαχείρισης κρίσεων», όσο και σε εθνικό επίπεδο, με την ενίσχυση των εθνικών εποπτικών αρχών. Όσον αφορά την ενίσχυση του ευρωπαϊκού συστήματος εποπτείας, προέβλεπε, σε βραχυπρόθεσμο χρονικό ορίζοντα υλοποίησης, τη θεσμοθέτηση δύο νέων φορέων, του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Συστημικού Κινδύνου και του Ευρωπαϊκού Συστήματος Χρηματοπιστωτικής Εποπτείας, οι οποίοι θα ήταν αρμόδιοι για τη μακρο-προληπτική και μικρο-προληπτική εποπτεία του χρηματοπιστωτικού συστήματος, αντίστοιχα. Επίσης, η Έκθεση της ομάδας έθετε ως μακροπρόθεσμο στόχο τη διερεύνηση της δυνατότητας μετασχηματισμού του ΕΣΧΕ σε ένα σύστημα που θα στηρίζεται σε δύο Ευρωπαϊκές Αρχές για την εποπτεία του χρηματοπιστωτικού συστήματος, κατά το πρότυπο της λειτουργικής προσέγγισης της θεσμικής διάρθρωσης. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην ανακοίνωσή της προς το εαρινό Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 4 ης Μαρτίου 2009 πρότεινε μία δέσμη μέτρων στήριξης βασισμένης στα πορίσματα της ομάδας de Larosiere. Τα μέτρα στόχευαν στην ενίσχυση της εμπιστοσύνης των επενδυτών στα χρηματοπιστωτικά προϊόντα, στη βελτίωση της διαχείρισης κινδύνου σε χρηματοπιστωτικές εταιρείες, στην κάλυψη των κενών των ευρωπαϊκών ή και εθνικών κανονιστικών ρυθμίσεων και διευθετήσεις για την επιβολή κυρώσεων κατά αθέμιτων πρακτικών στις αγορές. Επιπρόσθετα, η Επιτροπή υπέβαλε νομοθετικές προτάσεις για την εξασφάλιση νέου εποπτικού πλαισίου, με τη δημιουργία του ΕΣΧΕ και του ΕΣΣΕ. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο των Βρυξελλών, στη σύνοδο που πραγματοποιήθηκε αργότερα τον ίδιο μήνα, υποστήριξε τις προτάσεις της Επιτροπής, καθώς και τον προσανατολισμό των 66

68 συστάσεων της ομάδας εμπειρογνωμόνων για τη βελτίωση των κανονιστικών ρυθμίσεων και του πλαισίου χρηματοπιστωτικής εποπτείας. Με την ανακοίνωση της 27 ης Μαΐου 2009, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξήγγειλε λεπτομερέστερες προτάσεις για τη θέσπιση του εποπτικού πλαισίου και την αναθεώρηση των διατάξεων του ευρωπαϊκού χρηματοπιστωτικού δικαίου, φιλοδοξώντας να επιτευχθεί η χρηματοπιστωτική σταθερότητα σε ενωσιακό επίπεδο και να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα και η βιωσιμότητα της ευρωπαϊκής χρηματοπιστωτικής εποπτείας. Το Συμβούλιο της 9 ης Ιουνίου 2009 και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, σύμφωνα με τα συμπεράσματα της Συνόδου της 18 ης /19 ης Ιουνίου 2009, ενέκριναν τη βασική αρχιτεκτονική του νέου ευρωπαϊκού πλαισίου χρηματοπιστωτικής εποπτείας, όπως προτάθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, με γνώμονα την Έκθεση της ομάδας de Larosiere. Επίσης, η Επιτροπή κλήθηκε να υποβάλει άμεσα νομοθετικές πράξεις, τις οποίες παρουσίασε στις 23 Σεπτεμβρίου 2009, για να εδραιωθεί πλήρως το νέο θεσμικό και ρυθμιστικό πλαίσιο μέσα στο Οι προτάσεις της Επιτροπής συγκεκριμενοποιήθηκαν σε κανονισμούς Ευρωπαϊκό Σύστημα Χρηματοπιστωτικής Εποπτείας Το πράσινο φως για τη νέα δομή της χρηματοπιστωτικής εποπτείας δόθηκε το φθινόπωρο του Ειδικότερα, στις 24 Νοεμβρίου 2010 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο υιοθέτησαν τρεις Κανονισμούς, με τους οποίους θεσμοθετήθηκαν οι τρεις καλούμενες Ευρωπαϊκές Εποπτικές Αρχές (European Supervisory Authorities) για την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της μικρο-προληπτικής εποπτείας των φορέων παροχής χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών στην ΕΕ. Το γεγονός αυτό θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως το σημαντικότερο βήμα προς μία τραπεζική ένωση (Bauer-Becker, 2013: 16). Πρόκειται για την Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών (European Banking Authority), βάσει του Κανονισμού (ΕΕ) 1093/2010, με έδρα το Λονδίνο, την Ευρωπαϊκή Αρχή Ασφαλίσεων και Επαγγελματικών Συντάξεων (European Insurance and Occupational Pensions Authority) βάσει του κανονισμού (ΕΕ) 1094/2010, με έδρα τη Φρανκφούρτη και την Ευρωπαϊκή Αρχή Κινητών Αξιών και Αγορών (European Securities and Markets Authority) βάσει του 67

69 κανονισμού (ΕΕ) 1095/2010, με έδρα το Παρίσι. Οι Ευρωπαϊκές Εποπτικές Αρχές έχουν αποκτήσει νομική προσωπικότητα, καθώς και οικονομική και διοικητική αυτονομία. Οι εν λόγω Αρχές αντικατέστησαν και ανέλαβαν τα καθήκοντα των αντίστοιχων συμβουλευτικών επιτροπών που λειτουργούσαν ήδη σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αρμόδια για την αξιολόγηση του εν λόγω μηχανισμού είναι η Επιτροπή, η οποία παράλληλα διαθέτει ρόλο παρατηρητή στο εποπτικό τους συμβούλιο. Στις αρμοδιότητές τους προστίθενται η εναρμόνιση των κανόνων εποπτείας και ο συντονισμός των εργασιών των εθνικών εποπτικών αρχών. Επίσης, τους ανατίθεται η ευθύνη της άσκησης πλήρους και αποκλειστικής εποπτικής εξουσίας σε διεθνή χρηματοοικονομικά ιδρύματα, όπως συμβαίνει στην περίπτωση της Ευρωπαϊκής Αρχής Κινητών Αξιών και Αγορών, η οποία ασκεί εξουσίες άμεσης εποπτείας στους οίκους πιστοληπτικής αξιολόγησης. Οφείλουν να αναλαμβάνουν συντονισμένη δράση για την αντιμετώπιση καταστάσεων έκτακτης ανάγκης και να καταρτίζουν προτάσεις για τεχνικά πρότυπα. Για να διασφαλιστεί η διατομεακή συνέπεια μεταξύ των τριών Αρχών έχει συσταθεί η Μεικτή Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Εποπτικών Αρχών (Joint Committee of European Supervisory Authorities), η οποία αποτελεί κοινό τους όργανο και συμμετέχουν σε αυτό μέσω των Προέδρων τους. Για πρώτη φορά σε ευρωπαϊκό επίπεδο, αναπτύσσεται ρυθμιστικό πλαίσιο για την άσκηση μακρο-προληπτικής εποπτείας με σκοπό να επιτευχθεί η χρηματοπιστωτική σταθερότητα. Με τον Κανονισμό (ΕΕ) 1092/2010 που εκδόθηκε στις 24 Νοεμβρίου 2010, δημιουργείται το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Συστημικού Κινδύνου (European Systemic Risk Board), φορέας που μέσα από την ανίχνευση συστημικών κινδύνων και ανισορροπιών, τόσο στην εσωτερική αγορά, όσο και στην πραγματική οικονομία, θα συμβάλει στη διαμόρφωση συστήματος έγκαιρης προειδοποίησης. Παράλληλα, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα αποκτά ειδικά καθήκοντα όσον αφορά τη λειτουργία του ΕΣΣΚ, σύμφωνα με τον Κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 1096/2010 του Συμβουλίου της 17ης Νοεμβρίου Η πείρα που διαθέτει η ΕΚΤ σε μακρο-προληπτικά ζητήματα συνέβαλε στην ανάμειξή της στη λειτουργία του ΕΣΣΚ, διότι, όπως αναπτύσσεται στο 7 ο αιτιολογικό του Κανονισμού, με τη συμμετοχή της θα ενδυναμωθεί η επίβλεψη του χρηματοοιοκονομικού συστήματος σε ενωσιακό επίπεδο. 68

70 Οι τρείς ΕΕΑ μαζί με το ΕΣΣΚ συγκροτούν το Ευρωπαϊκό Σύστημα Χρηματοπιστωτικής Εποπτείας, το οποίο αποτελεί μόρφωμα του ευρωπαϊκού δικαίου, χωρίς όμως να διαθέτει νομική προσωπικότητα. Ο όρος χρησιμοποιήθηκε για να αποδοθούν συνολικά τα συστατικά του στοιχεία. Μέσα από το συγκεκριμένο μόρφωμα επιδιώκεται τόσο η μακροπροληπτική εποπτεία του χρηματοπιστωτικού συστήματος που έχει ανατεθεί στο ΕΣΣΚ, όσο και η μικρο-προληπτική επίβλεψη των ιδρυμάτων παροχής χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, που ασκείται από τις αρμόδιες εθνικές αρχές, τις τρείς ΕΕΑ και τη Μεικτή Επιτροπή Θεσμικές Μεταρρυθμίσεις για τη βελτίωση της Τραπεζικής Εποπτείας Η ενιαία αγορά των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών υπόκειται σε συγκεκριμένο νομοθετικό, ρυθμιστικό και εποπτικό πλαίσιο, που είναι ισοδύναμο για την ευρωπαϊκή επικράτεια, ενώ ο εποπτικός έλεγχος του τραπεζικού τομέα αποτελεί κατά κύριο λόγο υποχρέωση των κρατών μελών. Η βιωσιμότητα των τραπεζικών συστημάτων εξετάζεται κατά κύριο λόγο μέσω των δοκιμών αντοχής των τραπεζών, stress tests, που διεξάγονται σε ευρωπαϊκό επίπεδο κυρίως από την ΕΑΤ, για να εντοπιστούν οι αδυναμίες των τραπεζικών συστημάτων των κρατών μελών. Μετά τη Σύνοδο Κορυφής της 29 ης Ιουλίου 2012, οι ηγέτες των χωρών της ευρωζώνης αποφάσισαν να ενισχύσουν την εποπτεία του τραπεζικού τομέα σε ευρωπαϊκό επίπεδο με τη δημιουργία ενιαίου εποπτικού μηχανισμού για τις τράπεζες με την τελική ευθύνη να εναπόκειται στην ΕΚΤ. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέκρινε νομοθετικές προτάσεις και εξέδωσε Χάρτη Πορείας, για να υλοποιηθεί το όραμα της τραπεζικής ένωσης. Η δέσμη των μέτρων που εξέδωσε η Επιτροπή στις 12 Σεπτεμβρίου του 2012 περιλαμβάνει Κανονισμό, ο οποίος προβλέπει την ανάθεση διευρυμένων εξουσιών στην ΕΚ για την ομοιόμορφη εποπτεία των τραπεζών της ευρωζώνης, παραμένοντας ωστόσο ανοιχτά για την συμμετοχή ακόμη και χωρών εκτός του τρίτου σταδίου της ΟΝΕ. Επίσης, ακολουθεί Κανονισμός που συμπληρώνει τον ισχύον κανονισμό για την ΕΑΤ με τον νέο για την εποπτεία των τραπεζών. Τα μέτρα συμπληρώνονται με Ανακοίνωση που περιγράφει το πλαίσιο που οραματίζεται η Επιτροπή για τη δημιουργία της τραπεζικής ένωσης, που 69

71 περιλαμβάνει το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων, τον ενιαίο εποπτικό μηχανισμό που τέθηκε σε ισχύ τον Ιανουάριο του 2014, και βελτιώσεις για τον ενιαίο μηχανισμό εξυγίανσης των τραπεζών. Αναλυτικότερα, για την ενδυνάμωση της εσωτερικής τραπεζικής αγοράς εν όψει της χρηματοπιστωτικής κρίσης και τη διασφάλιση ρευστότητας η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υιοθέτησε ένα Προσωρινό Πλαίσιο για τις Κρατικές Ενισχύσεις, χρησιμοποιώντας ως νομιμοποιητική βάση για τα μέτρα ενίσχυσης το Άρθρο 107 ΣΛΕΕ. Σύμφωνα με το εν λόγω άρθρο, «δύνανται να θεωρηθούν ότι συμβιβάζονται με την εσωτερική αγορά οι ενισχύσεις για την άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους». Η δημοσιονομική στήριξη προς τα πιστωτικά ιδρύματα θα επιτευχθεί μέσα από μεταρρυθμίσεις σε κανονιστικό πλαίσιο. Επιχειρήθηκε η ενίσχυση των απαιτήσεων κεφαλαιακής επάρκειας με βάση τις δεσμεύσεις που έχει αναλάβει η Ένωση στα πλαίσια της ομάδας G20. Μετά τη Διάσκεψη Κορυφής της Σεούλ στις Νοεμβρίου 2010δημοσιεύτηκε η Βασιλεία III (Γκόρτσος & Στεφάνου, 2006: ), σύμφωνα με την οποία τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα πρέπει να διαθέτουν υψηλότερα ποσοστά κεφαλαιακών αποθεμάτων και αποθεμάτων ρευστότητας σε σχέση με το παρελθόν, ώστε να υπάρχει δυνατότητα οικονομικής στήριξης σε περιόδους κρίσης. Η Επιτροπή έχει αναλάβει νομοθετική πρωτοβουλία για να τροποποιήσει το τραπεζικό κανονιστικό πλαίσιο που ορίζει τα επίπεδα κεφαλαιακής επάρκειας και ρευστότητας, όπως έχουν συμφωνηθεί σε παγκόσμιο επίπεδο και εκφράζονται μέσα από τις ρυθμίσεις της Βασιλείας II, που τέθηκε σε ισχύ το 2009, και της Βασιλείας III. Η ίδια εξέδωσε προτάσεις για την αναθεώρηση των οδηγιών 2006/48/ΕΚ και 2006/49/ΕΚ στις 20 Ιουλίου Σύμφωνα με αυτές, απαιτείται από τα πιστωτικά ιδρύματα να διαθέτουν κεφάλαια μεγαλύτερου ύψους και καλύτερης ποιότητας. Επίσης, εισηγείται τη θέσπιση δείκτη ρευστότητας και μόχλευσης και τη δημιουργία ενιαίου εγχειριδίου κανόνων κεφαλαιακής επάρκειας, ώστε να περιοριστεί ο κίνδυνος που γεννούν οι αποκλίσεις των εθνικών οικονομιών και να επιβάλλονται κυρώσεις ή και άλλα μέτρα, ό,που κρίνεται απαραίτητο. 70

72 3. Από το δημοκρατικό έλλειμμα στη δημοκρατική αθέτηση Αφού εξετάσαμε τα νέα μέτρα οικονομικής διακυβέρνησης, στο παρόν κεφάλαιο καλούμαστε να αξιολογήσουμε κατά πόσο αυτά είναι συμβατά με την κανονιστική προσέγγιση της δημοκρατικής νομιμοποίησης. Από μία πιο πεσιμιστική οπτική, τα μέτρα και οι πολιτικές που έχουν υιοθετηθεί έως σήμερα με στόχο τη διάσωση του ευρώ, ενδέχεται είτε να αποτύχουν αυτά καθ αυτά ή να υπονομεύσουν τη δημοκρατία στα κράτη μέλη είτε ακόμη να θέσουν σε κίνδυνο το μέλλον του ευρωπαϊκού εγχειρήματος (Sharpf, 2011: 38). Οι κανόνες για τα κράτη μέλη γίνονται ολοένα και αυστηρότεροι και το εκτελεστικό όργανο της ΕΕ διαδραματίζει καίριο ρόλο για την επιβολή τους, καθώς έχει μετατραπεί σε ένα είδος Γενικής Γραμματείας των κρατών μελών της ΕΕ. Η οικονομική διακυβέρνηση καταδεικνύει πως ο ρόλος της Επιτροπής μετατοπίζεται διαδοχικά από πολιτική επιχειρηματικότητας (policy entrepteneurship) σε πολιτική διαχείρισης (policy management), ενισχύοντας την υπερεθνική επιρροή (Bauer & Becker, 2013: 19), σε αντίθεση με τα πρώτα στάδια της κρίσης, όπου η στάση της ΕΕ παρέμενε επιφυλακτική. Σήμερα, αντί ενός βελτιωμένου κεϋνσιανής ή μονεταριστικής μακροοικονομικής διαχείρισης συστήματος, έχει καθιερωθεί ένα καθεστώς που στηρίζεται στη διακριτική ευχέρεια των υπερεθνικών οργάνων της ΕΕ και συνεπάγεται μία μορφή διακυβερνητικής διαχείρισης των εθνικών οικονομιών και κοινωνιών (Sharpf, 2012: 28), περιορίζοντας τη δημοσιονομική αυτονομία και ορατότητα των κρατών μελών, όπως προκύπτει από το sixpack και τον ΕΜΣ (Kyriakidis, 2013: 7). Σαφώς οι κυβερνήσεις που εκπροσωπούνται στο Συμβούλιο είναι συνταγματικά και δημοκρατικά νομιμοποιημένες. Ωστόσο, η άμεση διακριτική ευρωπαϊκή παρέμβαση και ο έλεγχος επί των εθνικών επιλογών και πόρων σε μεμονωμένα κράτη μέλη είναι που στερείται νομιμοποίησης. Από την άλλη, τα μέτρα διάσωσης, όπως inter alia η εφαρμογή των μνημονίων στην Ελλάδα και την Πορτογαλία, μην έχοντας επιφέρει ορατά αποτελέσματα στα κράτη μέλη, φαίνεται να έχουν χάσει το κοινωνικό τους έρεισμα. Από τη σκοπιά των πολιτών, οι ιθύνοντες για την εφαρμογή αυτών των αυταρχικών κατά τους ίδιους μέτρων, δεν είναι οι ανώνυμες δυνάμεις της αγοράς, αλλά ενσαρκώνονται μέσα από τα πρόσωπα των A. 71

73 Merkel, J. M. Barroso και J. Cl. Trichet. Συνεπώς, τα επιχειρήματα υπέρ της νομιμοποίησης εκ των εισροών και των εκροών δεν βρίσκουν ανταπόκριση στη νέα οικονομική διακυβέρνηση της ΟΝΕ, αλλά αντιθέτως έχουν απενεργοποιήσει την εθνική δημοκρατική νομιμοποίηση. Ελλοχεύει ο κίνδυνος παγίωσης ανισόμετρης ανάπτυξης στην ζώνη του ευρώ, λόγω του ελλείμματος ανταγωνιστικότητας και απουσίας ανοιχτών οικονομικών και πολιτικών θεσμών. Σύμφωνα με τον Majone (2014: 181), η ΕΕ παραδοσιακά έδινε έμφαση στη διαδικασία (process over outcomes), όμως η τρέχουσα κρίση χρέους της ευρωζώνης έθεσε το τέλος σε αυτή τη λογική. Ειδικότερα, έχει φέρει στο προσκήνιο την ανάγκη υιοθέτησης περισσότερο ευέλικτων μορφών ολοκλήρωσης και την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των θεσμών και των πολιτικών, καθιστώντας τη θεωρία για τις υποκατάστατες μορφές νομιμοποίησης πιο επίκαιρη από ποτέ. Οι υπερασπιστές της ΟΝΕ πιστεύουν πως η κρίση θα παρέλθει με τη διεύρυνση του δημοκρατικού ελλείμματος σε σημείο όπου, με δεδομένο την κοινή γνώμη, καθίσταται πολιτικά αδύνατο. Επίσης, ο ελιτιστικός χαρακτήρας της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης έχει φτάσει στην πλήρη έκφρασή του, με την ανάδειξη της Γερμανίας σε «επίδοξο σωτήρα» του ευρώ και συνεπαγόμενα της ΕΕ, καλλιεργώντας το αίσθημα της ενδοευρωπαϊκής φοβίας (Tsoukalis, 2014: 54). Η ΕΕ βρίσκεται αντιμέτωπη με μία πολυδιάστατη κρίση. Αφενός, η οικονομική, λόγω των μέτρων λιτότητας που επιβλήθηκαν στις χώρες PIGS και έχουν οδηγήσει σε μία διάκριση μεταξύ Κέντρου-Περιφέρειας. Αφετέρου, κοινωνική κρίση που συνδέεται με τα υψηλά ποσοστά ανεργίας, τις μαζικές περικοπές στον πραγματικό μισθό και την αυξανόμενη κοινωνική ανισότητα. Τέλος, πολιτισμική κρίση, ως αποτέλεσμα της λαϊκής απαίτησης για πολιτισμικό προστατευτισμό. Η εξέλιξη αυτή δεν συμβάλλει στην αποδοχή της αποτελεσματικότητας της νομιμοποίησης εκ των εκροών (Scharpf, 2011: 37). Προσεγγίζοντας τη λογική της νομιμοποίησης εκ των εισροών, η οποία σε εξιδανικευμένες περιπτώσεις στηρίζεται σε συλλογικές, αυτόνομες και επαρκώς αιτιολογημένες επιλογές της εθνικής διοίκησης, στην πραγματικότητα και υπό την τρέχουσα συγκυρία διαπιστώνεται ότι οι πολιτικές επιλογές έχουν προαποφασιστεί από την εξωτερική κυριαρχία και δεν είναι συμβατές με τις εθνικές προτιμήσεις. Επομένως, η συμμόρφωση με αποφάσεις των υπερεθνικών οργάνων, όπως της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, συνεπάγεται την 72

74 παραβίαση των πολιτικών συμφερόντων, προτιμήσεων και αξιών των εθνικών εκλογικών περιφερειών, ενώ συγκρούεται με τα εχέγγυα της δημοκρατίας και υπονομεύει την έννοια της δημοκρατικής νομιμότητας. Η εκτροπή από τα πολιτικά αιτήματα και τις προσδοκίες των πολιτών, καθώς και ο περιορισμός της διαχείρισης και ελέγχου των κυβερνήσεων επί των μακροοικονομικών δεικτών και μηχανισμών, επαληθεύουν την κρίση δημοκρατικής νομιμοποίησης. Παραδοσιακά ο ευρωσκεπτικισμός συνδεόταν με το δημοκρατικό έλλειμμα, σήμερα εκφράζεται ως αποτέλεσμα της νέας οικονομικής διακυβέρνησης και των πολιτικών κατευθύνσεων. Συνεπώς, η εν λόγω κατάσταση τροφοδοτεί τον νέο ευρωσκεπτικισμό, που εκφράζεται μέσα από το πρόβλημα της «δημοκρατικής αθέτησης» (democratic default), λόγω της αναντιστοιχίας μεταξύ επέκτασης των υπερεθνικών εξουσιών και των κανονιστικών πόρων, δηλαδή της συρρικνούμενης λαϊκής υποστήριξης απέναντι στο ευρωπαϊκό εγχείρημα (Majone, 2012: 21). Παράλληλα, η κρίση έχει διαβρώσει τη σχέση εμπιστοσύνης των πολιτών απέναντι στο εγχείρημα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Η ΕΕ ως ιδέα και οργανωτική δομή έρχεται σε σύγκρουση με τους λαούς της και κατά συνέπεια κάνουμε λόγο για έλλειμμα εμπιστοσύνης, το οποίο αγγίζει το 59%, ενώ το 2008 πριν την εκδήλωση της κρίσης της ευρωζώνης τα ποσοστά μαρτυρούσαν αντίστροφη τάση. 73

75 Πίνακας Χ Ποσοστό (%) εμπιστοσύνης των πολιτών απέναντι στην ΕΕ Πηγή: Eurobarometer Public Opinion: Ακόμα και παραδοσιακά φιλοευρωπαϊκές χώρες τείνουν να αντιμετωπίζουν την ΕΕ με σκεπτικισμό, όπως η Γαλλία (63%) και η Γερμανία (59%). Επιπροσθέτως, οι PIGS, όπως και η Κύπρος, σημειώνουν τα υψηλότερα ποσοστά δυσπιστίας απέναντι στην ΕΕ λόγω του διογκούμενου αισθήματος εχθρότητας κατά των «Βρυξελλών» και της «Φρανκφούρτης» και της σύγκρουσης μηδενικού αθροίσματος μεταξύ δανειστών και αποδεκτών των προγραμμάτων λιτότητας. Συνεπώς, η ποιοτική και ποσοτική αλλαγή της κοινής γνώμης ως προς το εγχείρημα της ευρωπαϊκής ενοποίησης αποκαλύπτει ένα ισχυρό πολιτικό μήνυμα προς τις ελίτ στην Ευρώπη. 74

76 Πίνακας ΧΙ Ποσοστό (%) εμπιστοσύνης των πολιτών στην ΕΕ ανά χώρα Εμπιστοσύνη στην ΕΕ Έλλειμμα Εμπιστοσύνης στην ΕΕ Πηγή: Eurostat, 2013: 97 Eurobarometer Public Opinion: *Η εμπιστοσύνη απέναντι στην ΕΕ φαίνεται να έχει φτάσει στο χαμηλότερο ιστορικά επίπεδο στην πορεία της ευρωπαϊκής ενοποίησης. 6 στους 10 (60%) τείνουν να μην εμπιστεύονται την ΕΕ. Λιγότερο από το 1/3 τείνουν να μην την εμπιστεύονται. ** Οι χώρες με τα υψηλότερα ποσοστά δυσπιστίας απέναντι στην ΕΕ είναι εκείνες που έχουν πληγεί από την κρίση χρέους: Ελλάδα (81%), Κύπρος (74%), Ισπανία (67%), Πορτογαλία (70%). 75

77 Επομένως, η πρόκληση με την οποία έρχεται αντιμέτωπο το ευρωπαϊκό εγχείρημα είναι ο ευρωσκεπτικισμός. Κατά τα πρώτα στάδια της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης οι μαχητές του ευρωπαϊκού εγχειρήματος χαρακτηρίζονταν ως εθνικιστικές και anti-marketeers ή κομμουνιστές και Gaullists. Κάποιες από τις βασικές ιδέες του ευρωσκεπτικισμού εκφράζονταν από τους αποκαλούμενους ως Eurocrats, έννοια που εμφανίστηκε στη Γαλλία το 1960, για να εκφράσει το κενό μεταξύ ευρωπαϊκών ελίτ και πολιτών (Leconte, 2010: 3). Ο όρος έχει τις ρίζες του στην παραδοσιακή ευρωσκεπτικιστική Μεγάλη Βρετανία και εισήλθε στην πολιτική και δημοσιογραφική ορολογία περί τα μέσα της δεκαετίας του 1980 σε ένα άρθρο στο The Times της 11 ης Νοεμβρίου 1985, που αφορούσε τις προσπάθειες για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς (Leconte, 2010: 3). Στόχος ήταν να εκφράσει τη σκεπτικιστική αντίθεση έναντι στην ΕΕ και τις πολιτικές της με πιο ευέλικτο τρόπο από ότι θα γινόταν με τους όρους euro-phobia και anti-europeanism. Η έννοια απέκτησε λαϊκιστικό περιεχόμενο και έγινε ευρέως γνωστή από τη Μ. Thatcher σε ομιλία της στο College of Europe στις 20 Σεπτεμβρίου 1988, όπου παρουσίασε τα δόγματά της για το μέλλον της Ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης (Hartleb, 2012: 49). Έκτοτε ο όρος διαδόθηκε σε ολόκληρη τη γηραιά ήπειρο, κυρίως το 1990 με την εσωτερική συζήτηση για την επικύρωση της Συνθήκης του Μάαστριχτ, η οποία μετατόπισε τη συγκαταβατική συναίνεση που είχε επικρατήσει μέχρι τότε σε μία ανοιχτή συζήτηση για τα οφέλη και το κόστος τής περαιτέρω ολοκλήρωσης (European Sources Online, 2013: 2). Ενυπάρχει μία πολιτική πάλη ως προς τη χρήση της εν λόγω έννοιας καθώς πρόκειται για έναν μη δόκιμο όρο, συνέπεια της ετερογένειας και ασάφειας του φαινομένου (Wilde, 2010: 2). Για τους σκοπούς της παρούσας έρευνας, ο ευρωσκεπτικισμός ως γενικότερη τάση «φέρει την έννοια της αμφιβολίας και της δυσπιστίας ως προς το εγχείρημα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και το πολιτειακό μόρφωμα αυτό καθεαυτό» (Flood, 2002: 73 Trenz & Wilde, 2009: 4). Ωστόσο είναι διφορούμενο σε ποιο βαθμό η τάση αυτή βασίζεται στη γνώση ή στον παράλογο φόβο. Το φαινόμενο βρίσκει έκφραση μέσα από τις νεοσυντηρητικές δυνάμεις της ζήτησης, δηλαδή την αντι-ευρωπαϊκή λαϊκή συσπείρωση από τα άκρα του πολιτικού φάσματος. 76

78 Πίνακας ΧΙΙ Κομματικές θέσεις για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση Πηγή: Hix, 2009: 238. Θεωρητικά ο ευρωσκεπτικισμός μπορεί να εκφραστεί από όλα τα πολιτικά στρατόπεδα και τις ευρωπαϊκές ελίτ. Η πολιτική κουλτούρα των μεμονωμένων χωρών σε αυτή την περίπτωση είναι σχετική, για παράδειγμα χώρες όπως η Βρετανία και η Αυστρία είναι κατά παράδοση ευρωσκεπτικιστικές και ο πολιτικός λόγος των ελίτ επηρεάζεται σημαντικά από αυτό το φαινόμενο. Η λαϊκιστική λογική του εμείς έναντι της κυβερνώντος τάξης εξυπηρετεί καλά τον σκοπό της επιχειρηματολογίας κατά της ΕΕ. Ωστόσο, υπάρχουν σημαντικές ποιοτικές διαφορές ως προς την έκφραση του φαινομένου και για το σκοπό αυτό οι Taggart & Szczerbiak (2002: 7) κάνουν τη διάκριση μεταξύ ήπιου και σκληρού ευρωσκεπτικισμού. Ως προς την ήπια έκφανση του ευρωσκεπτικισμού (Soft euroscepticism), υποστηρίζει την ύπαρξη της ΕΕ, αλλά απορρίπτει ορισμένες από τις πτυχές του εγχειρήματος της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης ή της ΕΕ, υπό την υφιστάμενη θεσμική της μορφή, με το επιχείρημα ότι αποτελούν απειλή για τα εθνικά τους συμφέροντα και για την κυριαρχική τους κρατικότητα. Σε αυτή την κατηγορία εντάσσονται τα ρεφορμιστικά κόμματα, μεταξύ των οποίων σε ευρωπαϊκό επίπεδο είναι το European Conservatives and Reformist Group και Confederal Group of the European United Left 77

79 Nordic Green Alliance, ενώ σε εθνικό επίπεδο, inter alia, το Mouvement pour la France, το Fidesz, το Flemish Vlaams Belang και το Danish People s Party. Από την άλλη, ο σκληρός ευρωσκεπτικισμός (hard euroscepticism) βρίσκει έκφραση μέσα από τα αντι-ευρωπαϊκά κόμματα, όπως το Freedom and Democracy Group σε ευρωπαϊκό επίπεδο και το UKIP, το Jobbik, το BNP, το FN και το French Communist Revolutionary League σε εθνικό επίπεδο. Αυτή τη μορφή τη συναντάμε σε χώρες και κόμματα τα οποία απορρίπτουν το εγχείρημα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και εναντιώνονται επί της δυνατότητας προσχώρησης ή παραμονής στην ΕΕ, όπως υφίσταται υπό του παρόντος. Χαρακτηριστικό του αντιευρωπαϊκού αισθήματος είναι η προγραμματική αγκιτάτσια των ευρωπαϊκών πολιτικών κομμάτων, το οποίο έχει ριζικά διαφορετικά κίνητρα ανά χώρα. Ενδεικτικά (Balent & Deloy, 2014) το λαϊκιστικό κόμμα του Ηνωμένου Βασιλείου, το UKIP υποστηρίζει πως «η ΕΕ ελέγχει τη μετανάστευση, τις επιχειρήσεις και την απασχόληση, τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, την αλιεία, τη γεωργία, την ενέργεια και το εμπόριο. Μόνο εκτός από την ΕΕ μπορούμε να αρχίσουμε να λύνουμε τα προβλήματα που αντιμετωπίζει η χώρα μας», ενώ το εξτρεμιστικό κόμμα ΒΝP εκτιμά πως «μας κοστίζει 53 εκ. τη μέρα η παραμονή μας στην ΕΕ και το 85% των νόμων μας υπαγορεύονται από μη εκλεγμένους αλλοδαπούς». Επίσης, η M. Le Pen, που ανέλαβε δεύτερης γενιάς ηγεσία στο FN εκφράζει την ανάγκη για την «απελευθέρωση της Γαλλίας από τις Ευρωπαϊκές απαιτήσεις όπως καθορίζονται από τους Γερμανούς και τον Αμερικάνικο ιμπεριαλισμό», ενώ το εξτρεμιστικό ουγγρικό κόμμα Jobbik θεωρεί πως η ΕΕ «περιορίζει την εθνική ανεξαρτησία της χώρας». Τα αποτελέσματα των ευρωεκλογών καταδεικνύουν από τη μία ότι τα κόμματα διαμαρτυρίας έχουν απήχηση στις προτιμήσεις των πολιτών ως ένδειξη της απογοήτευσής τους με τις εγχώριες κυβερνήσεις (Leconte, 2010: ), ενώ από την άλλη εγείρονται ζητήματα ως προς το εγχείρημα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, καθώς ο εθνικισμός και ο ευρωσκεπτικισμός έχουν σημαντική παρουσία σε ένα Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το οποίο μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας έχει διευρυμένες εξουσίες. 78

80 Πίνακας ΧΙΙΙ Αποτελέσματα ευρωεκλογών Πηγή: Καταλήγοντας, το «τέταρτο κύμα ανόδου» των άκρων (Γεωργιάδου, 2008: ), η κρίση εμπιστοσύνης απέναντι στους υπερεθνικούς θεσμούς και η κρίση νομιμοποίησης φαίνεται για άλλη μία φορά να αναβάλουν τον στόχο της «διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης» (άρθρο 1 ΣΕΕ). Από την τρέχουσα κατάσταση αναδύεται το ερώτημα που αντλείται από τη μεταφορά του Hallstein, ο οποίος συγκρίνει την ολοκλήρωση με την ποδηλασία: «Απέτυχε η ΕΕ να φτάσει σε εκείνη τη σταθερή κατάσταση ολοκλήρωσης που θα αντιστοιχούσε στην άφιξη του ποδηλάτη στο τέρμα;» (Taylor, 2010: 307). 79