Προπτυχιακή Εργασία. Μάμαλη Παναγιώτα. Σύνταγμα και Εξωτερική Πολιτική ΠΡΟΛΟΓΟΣ

Transcript

1 Προπτυχιακή Εργασία Μάμαλη Παναγιώτα Σύνταγμα και Εξωτερική Πολιτική 1 ΠΡΟΛΟΓΟΣ Αντικείμενο της παρούσας εργασίας είναι η προσέγγιση της εξωτερικής πολιτικής ως τρέχοντος «θεσμικού γίγνεσθαι» υπό το πρίσμα των αντιλήψεων του Συνταγματισμού. Μπορεί το σύνταγμα ως αυξημένης τυπικής ισχύος κανονιστικό πλαίσιο, το οποίο αφενός καθορίζει και αφετέρου διαρρυθμίζει το σύστημα διακυβένησης της Χώρας να θεμελιώσει ενα περιγραμματικό θεσμκό δέον; η εξωτερική πολιτική αποκρυσταλλώνει και εκφράζει το γενικό επίπεδο συνταγματικοπολιτικής ωριμότητας. Γι αυτό δεν συνιστά πολιτικό θέσφατο, ευρισκόμενη σε ένα οιονεί «συνταγματικό απυρόβλητο», αλλά αποτελεί μέρος της γενικής πολιτικής του κράτους, το οποίο χρήζει της ιδιαίτερης προσοχής της θεωρίας του συνταγματικού δικαίου. Στα πλαίσια των ανωτέρω θα εξετάσουμε επίσης πως ρυθμίστηκε η εξωτερική πολιτική και στα προηγούμενα ελληνικά συντάγματα και την εξέλιξη ως και την αναθεώρηση του Ο ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΣΜΟΣ ΚΑΙ ΟΙ ΘΕΣΕΙΣ ΤΟΥ Ο όρος «Συνταγματισμός» αποτυπώνει τη διαλεκτική σχέση της θεωρίας του συνταγματικού δικαίου με την τρέχουσα πολιτική του κράτους.(υπό) Για το Συνταγνατισμό γενικά βλ. Ελευθεριάδης, Π.: Συνταγματισμός και πολιτικές aξίες: Oι κανονιστικές προϋποθέσιες του συνταγματικού δικαίου, 1999) Ο Συνταγματισμός αντιπροσωπεύει και μια πολιτική πρακτική, η οποία κατευθύνεται από τις αξίες και τις αρχές του Συντάγματος. Οι βασικές θέσεις του Συνταγματισμού είναι: Α) Το Σύνταγμα είναι, από την άποψη της τυπικής ισχύος, ο θεμελιώδης και υπέρτατος νόμος του κράτους. Β) Με δεδομένη την αυξημένη τυπική ισχύ των κανόνων του, το Σύνταγμα ερμηνεύεται ως ένα πρωτεύον κανονιστικό- αξιολογικό επίπεδο από τα δικαστήρια, στην Ελλάδα δε, ιδίως από το Συμβούλιο της Επικρατείας Γ) Το Σύνταγμα θεμελιώνει ένα συγκεκριμένο κάθε φορά σύστημα διακυβέρνησης, το οποίο αντλεί τη νομιμοποίησή του από τη λαϊκή κυριαρχία και αυτοδεσμεύεται με βάση αμοιβαίους ελέγχους και αμοιβαίες ισορροπίες (checks and balances), που υπαγορεύονται από τη διάκριση των επιμέρους κρατικών λειτουργιών. Δ) Η πολιτική του κράτους ή δημόσια πολιτική (public policy), που διαμορφώνεται από το ως άνω σύστημα διακυβέρνησης, υπόκειται στους τυπικούς και ουσιαστικούς περιορισμούς του Συντάγματος. Συνεπώς, η σχετική με τις εξωτερικές σχέσεις πολιτική του κράτους δε διαμορφώνεται με βάση σκοπιμότητες και αφηρημένες νομικές ή μη έννοιες, αλλά με βάση το διακηρυκτικό προγραμματικό περιεχόμενο του Συντάγματος. Από την άποψη αυτή, το Σύνταγμα τυποποιεί σε βασικές αρχές το γενικό σκοπό οργάνωσης και λειτουργίας του κράτους δικαίου και εγγυάται δια του τρόπου αυτού περιγραμματικού χαρακτήρα θεσμικούς περιορισμούς στον καθορισμό της πολιτικής του. Ως εκ τούτου, το Σύνταγμα λειτουργεί ταυτόχρονα: α) ως κανονιστικό πλαίσιο (framework), το οποίο διέπει την οργάνωση και τη λειτουργία της Πολιτείας ως συνεκτικού συστήματος διακυβέρνησης, και β) ως πανηγυρικά διακηρυγμένο περιγραμματικό θεσμικό «δέον» που κατευθύνει και ενίοτε δεσμεύει την πολιτική του κράτους. Ο Συνταγματισμός παρέχει, ως εκ τούτου, ένα συγκεκριμένο επίπεδο ερμηνείας του δικαίου κι της πολιτικής, το οποίο θεμελιώνεται στην ισχύουσα συνταγματική τάξη και ιδίως στις επιμέρους συνταγματικές αρχές και επιταγές. Ακολούθως ο Συνταγματισμός, ως ερμηνευτική λειτουργία, έχει δύο βασικούς πυλώνες: α) τις αρχές που άμεσα ή έμμεσα προκύπτουν από το Σύνταγμα, και β) το δικαστικό έλεγχο της πολιτικής του κράτους με βάση το περιεχόμενο και την εγγενή στοχοθεσία των αρχών αυτών. 3 Ο ΟΡΙΣΜΟΣ ΤΗΣ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΚΑΙ ΣΕ ΤΙ ΣΥΝΙΣΤΑΤΑΙ Για τον ορισμό της εξωτερικής πολιτικής ως επιμέρους αντικειμένου της συνταγματικής θεωρίας θα πρέπει να έχουμε υπ όψιν τρία δεδομένα: Α) η εξωτερική πολιτική είναι πολιτική του κράτους (public policy) με την έννοια του άρθρου 82 παρ. 1 του Συντάγματος. Συνεπώς η εξωτερική πολιτική αποτελεί μέρος της γενικής πολιτικής του κράτους, η οποία ασκείται από την Κυβέρνηση. Β) Η εξωτερική πολιτική, όπως και η εσωτερική πολιτική, αποφασίζεται στο εσωτερικό της Χώρας, από τα

2 συντεταγμένα για το σκοπό αυτό κυβερνητικά όργανα. Συνεπώς, η εξωτερική πολιτική, ως καθ ύλην αντικείμενο της εξωτερικής αρμοδιότητας του κράτους συνίσταται: αα) είτε σε κυβερνητικές πράξεις (acts of state), οι οποίες αποτελούν αποκλειστικές «προνομίες» της εκτελεστικές λειτουργίας, ασκούνται χωρίς τη συμμετοχή της νομοθετικής λειτουργίας και δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο. ββ) είτε σε σύνθετες ή «συνδυασμένες εξουσίες», οι οποίες αφορούν στην από κοινού άσκηση μιας αρμοδιότητας από όργανα, τα οποία με βάση την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών κατανέμονται σε διαφορετικές κρατικές λειτουργίες. Ενδεικτικές περιπτώσεις «συνδυασμένων εξουσιών» στο ελληνικό Σύνταγμα αποτελούν οι προβλεπόμενες από τα άρθρα 27 παρ. 2 και 28 Σ αρμοδιότητες. Γ) η εξωτερική πολιτική, σε αντίθεση με την εσωτερική πολιτική, εφαρμόζεται στο εξωτερικό της Χώρας, δηλαδή στο διεθνές περιβάλλον, συνδέοντας το κράτος με άλλα υποκείμενα του δημοσίου διεθνούς δικαίου, όπως άλλα κράτη ή εν γένει διεθνείς οργανισμούς. Από τα ανωτέρω, προκύπτει ότι η εξωτερική πολιτική, ως κατ ιδίαν γνωστικό αντικείμενο του εσωτερικού δημοσίου δικαίου, αποτελεί το τμήμα της γενικής πολιτικής του κράτους που συνδέει τη χώρα με το διεθνές περιβάλλον. Ο Συνταγματισμός, ως θεμελιωμένη στο Σύνταγμα ερμηνευτική λειτουργία, επενεργεί στη διαμόρφωση της εξωτερικής πολιτικής, είτε προληπτικά, στο επίπεδο των συνταγματικών αρχών, είτε κατασταλτικά, με το δικαστικό έλεγχο της σχετικής με τις εξωτερικές σχέσεις δημόσιας πολιτικής Η ΡΥΘΜΙΣΗ ΤΗΣ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΣΤΑ ΠΡΟΗΓΟΥΜΕΝΑ ΕΛΛΗΝΙΚΑ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΑ Α.Όπως αποδεικνύεται ιστορικά, η λειτουργία της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής «υποθηκεύθηκε» από τον καθορισμό της ανεξαρτησίας του ελληνικού κράτους «εκ των άνω» και «εκ των έξω». Σε αυτό το σημείο είναι σημαντικό να αναφέρουμε τη χαρακτηριστική φράση του Βαυαρού Φρ. Τιρς: «η ναυμαχία του Ναυαρίνου, το γαλλικό εκστρατευτικό σώμα στην Πελοπόννησο και η συνθήκη της Ανδριανουπόλεως αποφάσισαν την ύπαρξη της Ελλάδος και προετοίμασαν το μέλλον της. Η εξωτερική της πολιτική λοιπόν πρέπει να ρυθμίζεται, με την ευγνωμοσύνη που οφείλει στους ευεργέτες της». Είναι χαρακτηριστικό ότι ενώ αρχικά ο Ρήγας και τα επαναστατικά συντάγματα είχαν προσπαθήσει να συνδέσουν οργανικά την εξωτερική πολιτική με τη λαϊκή κυριαρχία και την εθνική απελευθέρωση, η ξένη οικονομική, στρατιωτική, πολιτική και ιδεολογική επέμβαση δημιούργησε το «μοντέλο» πού εξυπηρετούσε τα συμφέροντά της. Καθώς οι κυρίαρχες κοινωνικές ομάδες (φαναριώτες και κοτζαμπάσηδες) απέσπασαν σταδιακά τον έλεγχο πάνω στους τρεις πόλους εξουσίας της εποχής δηλ. α) εθνικές συνελεύσεις β) κυβερνήσεις γ) στρατιωτική ηγεσία η ελληνική εξωτερική πολιτική παρά τις δημοκρατικές συνταγματικές ρυθμίσεις και την αντιολιγαρχική ιδεολογία που πήγασε από αυτές αποσπάσθηκε από τη λαϊκή συναίνεση και απομακρύνθηκε από την διεργασία μιας εθνικής χειραφέτησης: οι ολιγαρχικοί αποκτώντας το μονοπώλιο διεθνούς εκπροσώπησης των επαναστατημένων λαϊκών στρωμάτων υιοθετούν την στρατηγική της εναλλακτικής αναζήτησης ξένου προστάτη. Η βασική αυτή επιλογή πού κάθε άλλο παρά απηχεί τις απόψεις των Ελλήνων αγωνιστών και διανοουμένων, επιταχύνει τον φαύλο, κύκλο της εξάρτησης και καθιστά τις Μεγάλες Δυνάμεις ρυθμιστικούς παράγοντες της εσωτερικής και εξωτερικής πολιτικής της χώρας. Καθώς τα πολιτικά μεγέθη διαμορφώνονταν μόνο στο επίπεδο της κορυφής η ελληνική εξωτερική πολιτική αποκόπτεται από τον «ο μ φ ά λ ι ο λώρο» της: ο λαός αποβαίνει παθητικός δέκτης των αποφάσεων αρχικά της ολιγαρχίας, στη συνέχεια του Καποδίστρια και μετά του Μονάρχη (Όθων) που εξελίσσεται σε «οιονεί ισόβιο υπουργό των εξωτερικών», λειτουργώντας προς τα έξω σαν «εγγυητής» των επιβαρυντικών για την χώρα όρων του διεθνούς συμβιβασμού των ξένων κηδεμόνων της εποχής. Έτσι η στεγανοποίηση της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής παρέχει τα πλαίσια για τον εύκολο ετεροπροσδιορισμό της και συμβαδίζει διαλεκτικά με την συρρικνωμένη γεωγραφικά και διαβρωμένη ιδεολογικά εθνική απελευθέρωση. Β. Το σύνταγμα του 1844, θεσμοποιεί αυτή την στεγανότητα της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής στο μέτρο πού αναγνωρίζει στον Μονάρχη το δικαίωμα να «κηρύττει πόλεμον», συνομολογεί συνθήκες ειρήνης, συμμαχίας και εμπορίας χωρίς την προηγούμενη έγκριση της βουλής και της γερουσίας (άρθρο 25)» Αυτή η απομόνωση της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής από τον κοινό βουλευτικό και τον λαϊκό έλεγχο δεν φαίνεται να διακόπτεται ούτε το Σύνταγμα του Το άρθρο κλειδί του Συντάγματος του 1 μεταφέρεται αυτούσιο σχεδόν στο άρθρο. Σύμφωνα με τις διατάξεις του ο μονάρχης διατηρεί στον νευραλγικό τομέα των εξωτερικών σχέσεων το δικαίωμα να αποφασίζει ο ίδιος ή να επηρεάζει τις αποφάσεις της κυβερνήσεως, διαγράφοντας περιοριστικά πλαίσια μέσα στα οποία πρέπει να αναπτυχθεί η ελληνική εξωτερική πολιτική. Μόλις από το 1875 συντελείται μια μετατόπιση του κέντρου βάρους της εξωτερικής πολιτικής από τον άξονα του Μονάρχη προς την κοινοβουλευτική κυβέρνηση. Η αναθεώρηση του συντάγματος στα 1911 δεν θα θίξει πάντως την βασική δομή των εξουσιών του ανώτατου άρχοντα στην εξωτερική πολιτική. Η θεσμικά

3 κατοχυρωμένη λειτουργία μιας υπερκυβερνητικής εξωτερικής πολιτικής προκαλεί στα όρια κατανομής των συγκεκριμένων σφαιρών αρμοδιότητος ανάμεσα στους δύο πόλους εξουσίας, (Βασιλέα και Βουλή), μια σύγχυση πού συμβάλλει και αυτή στην πολιτική και εθνική κρίση του και στην εθνική τραγωδία της Μικράς Ασίας του Γ. Την τραυματική ιστορική εμπειρία θα προσπαθήσει να εκφράσει, επηρεασμένο και από τα νεώτερα Ευρωπαϊκά Συντάγματα, το Σύνταγμα του Η διάταξη της 2 του άρθρου 35 εισάγει έθιμο σχετικά με την συνταγματική ρύθμιση της εξωτερικής πολιτικής μας: «Εις την αρχήν εκάστης περιόδου συνίσταται μικτή μόνιμος Επιτροπή επί των εξωτερικών υποθέσεων ή οποία λειτουργεί και κατά τάς διακοπάς των εργασιών των νομοθετικών Σωμάτων και μετά την διάλυσιν της βουλής. Αι συνεδρίαι της Επιτροπής δεν είναι δημόσιαι πλην αν αποφασισθή η δήμοσιότης διά πλειοψηφίας των δύο τρίτων των μελών της. Εις την επιτροπήν αυτήν, η οποία δύναται κατά την διάρκειαν της περιόδου να συμπληρώνεται, συμμετέχουν απαραιτήτως όσοι από τους βουλευτάς και γερουσιαστάς διετέλεσαν πρωθυπουργοί». Παράλληλα, σύμφωνα με τα άρθρα 82 και 83, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας δεν μπορεί να κηρύξει πόλεμο ή να συνομολογήσει συνθήκες ειρήνης, εμπορίας κ.λ.π. χωρίς τη συγκατάθεση της νομοθετικής εξουσίας. Από τον συνδυασμό όλων των σχετικών διατάξεων προκύπτει η επιθυμία του συντακτικού νομοθέτη να αναθέσει την χάραξη της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής όχι μόνο στην κυβέρνηση, όχι μόνο στον Πρόεδρο αλλά και στη νομοθετική εξουσία που στο συνταγματικό επίπεδο εκφράζει τη λαϊκή θέληση, κυρίως βέβαια με την Βουλή αλλά και σε ένα μεγάλο μέρος με την Γερουσία. Έτσι, ύστερα από 100 χρόνια θεσμικής «στεγανοποιήσεως» της, η ελληνική εξωτερική πολιτική εντάσσεται νομικά σε ένα πεδίο ελέγχου και προσδιορισμού από αντιπροσώπους του λαού. Όσο και αν η συνταγματική αυτή ρύθμιση δεν επέβαλε στην πολιτική πρακτική την παρουσία του λαού στα θέματα που καθορίζουν τις τύχες του, είναι ωστόσο συνταγματικά αξιοπρόσεκτη γιατί δημιουργεί την πρώτη σοβαρή ρωγμή στο θεσμικό οικοδόμημα της αυτόβουλης από την κυβέρνηση διαχείρισης των εξωτερικών υποθέσεων. Είναι χαρακτηριστικό ότι το Σύνταγμα του 1952, 25 χρόνια αργότερα, όχι μόνο δεν επαναλαμβάνει την ρύθμιση αυτή αλλά διατηρεί σχεδόν «αυτολεξεί» το άρθρο 32 που υλοποιεί την ηγεμονική αντίληψη του 19ου αιώνα για την εξωτερική πολιτική. Το ζήτημα δεν είναι το αν και πόσο οι αρμοδιότητες που παρέχει το άρθρο αυτό στον ανώτατο άρχοντα είναι τελικά τυπικές, αφού υποτίθεται στην ουσία η εξωτερική πολιτική χαράσσεται και ασκείται από την κυβέρνηση που διαθέτει την εμπιστοσύνη της Βουλής Το ζήτημα είναι πόσο το άρθρο 32 επιτρέπει τη συμμετοχή της λαϊκής αντιπροσωπείας ή και την απλή ενημέρωση της στις αποφάσεις που λαμβάνει, σαν κυριαρχικός φορέας η κυβέρνηση σχετικά με την κήρυξη πολέμου και την συνομολόγηση συνθηκών ειρήνης, συμμαχίας και εμπορίας, όταν η ανακοίνωση των αποφάσεων αυτών μπορεί να γίνει μόνον εάν η κυβέρνηση κρίνει ότι «το συμφέρον και η ασφάλεια του κράτους το επιτρέπουν». Έτσι, με αυτή την συνταγματική κάλυψη και με δεδομένη την χειραγώγηση ή την χαλιναγώγηση των λαϊκών δυνάμεων στη μεταπολεμική συνταγματική πραγματικότητα της χώρας, η ελληνική εξωτερική πολιτική εξελίσσεται σε μία «αυτόνομη κυβερνητικά εξουσία», που συντρέχει παράλληλα με τις συνταγματικά καθορισμένες λειτουργίες της εκτελεστικής εξουσίας. Δ. Συμπερασματικά, τα ελληνικά συντάγματα από το 1844 μέχρι Σ. του 1952, (με σχετική εξαίρεση το Σύνταγμα του 1927) αδυνατούν ή δεν επιδιώκουν σκόπιμα να ρυθμίσουν το θέμα της συμμετοχής της λαϊκής αντιπροσωπείας στη χάραξη και άσκηση της εξωτερικής πολιτικής. Όπως σημειώνει εύστοχα ο Α. Φατούρος «η διαπίστωση αυτή δεν είναι άσχετη με την μακροχρόνια ξένη προστασία και κηδεμόνευση». Με μια παρατήρηση πάντως ότι όσο και αν η εξάρτηση του ελληνικού κράτους ήταν νομοτελειακά δεδομένη από τα πρώτα του βήματα, και συνεπώς τα όρια της εξωτερικής πολιτικής εξ αντικειμένου περιορισμένα, είναι άγνωστο πόσο θα ήταν κυριαρχημένη η Ελλάδα και πόσο δεσμευμένη η λειτουργία της εξωτερικής πολιτικής χωρίς τις δομικές και λειτουργικές «διευκολύνσεις» του πολιτικού της συστήματος στα ξένα κέντρα της οικονομικής και πολιτικής επιρροής. 5 ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΣΜΟΣ ΚΑΙ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΣΤΟ ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ Τα συνταγματικά θεμέλια της εξωτερικής πολιτικής. Το ισχύον Σύνταγμα περιλαμβάνει βασικές αρχές, οι οποίες συνιστούν τα συνταγματικά θεμέλια της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής. Ειδικότερα, το Σύνταγμα του 1975, όπως έχει στο μεταξύ αναθεωρηθεί, προβλέπει τις παρακάτω αρχές: Α) αρχή της διεθνούς ειρήνης του κράτους. Η αρχή της διεθνούς ειρήνης του κράτους ευρίσκει συνταγματικό θεμέλιο στο άρθρο 2 παρ. 2 του Συντάγματος, σύμφωνα με το οποίο «η Ελλάδα, ακολουθώντας τους γενικά αναγνωρισμένους κανόνες του διεθνούς δικαίου, επιδιώκει την εμπέδωση της ειρήνης, της δικαιοσύνης, καθώς και την ανάπτυξη των φιλικών σχέσεων μεταξύ λαών και κρατών». Η ως άνω διάταξη περιέχει κατά την πάγια θέση της θεωρίας κατευθυντήρια συνταγματική αρχή, η οποία αφορά στην εξωτερική πολιτική του κράτους και θέτει τις «βάσεις με τις οποίες θα πρέπει να διαμορφώνονται οι διεθνείς σχέσεις της Χώρας». Σύμφωνα με την αρχή της διεθνούς ειρήνης, η Ελλάδα οφείλει α) να συμβάλλει στην εδραίωση ενός διεθνούς συστήματος αμοιβαίας συλλογικής ασφάλειας, και β) να συνεισφέρει στην εμπέδωση μιας βασιζόμενης στο διεθνές δίκαιο διεθνούς νομιμότητας. Σύμφωνα με την αρχή της διεθνούς ειρήνης του κράτους, η ειρήνη δεν προσδιορίζεται αρνητικά, δηλαδή ως

4 «μη-πόλεμος», αλλά εκφράζει μια εκπορευόμενη από τους κανόνες του διεθνούς δικαίου δυναμική. Στον πυρήνα της εν λόγω αρχής βρίσκεται η κλασσική καντιανή σκέψη, σύμφωνα με την οποία ένα δημοκρατικό κράτος δεν μπορεί να αποτελεί την πηγή διεθνούς έντασης και πολεμικής βίας. Ως εκ τούτου, η διαφύλαξη της ειρήνης σε διεθνές - διμερές ή πολυμερές επίπεδο προϋποθέτει την ύπαρξη δημοκρατικών και ελεύθερων κρατών, τα οποία χαρακτηρίζονται από την προστασία των ατομικών δικαιωμάτων και την ευημερία των πολιτών τους. Συνεπώς, η αρχή της διεθνούς ειρήνης επιφέρει τα εξής αποτελέσματα: α) Η Ελλάς, ως δημοκρατικό κράτος δικαίου δεν μπορεί να προσφεύγει στην απειλή χρήσης βίας ή και στη χρήση βίας, εάν αυτό δεν δικαιολογείται από την εθνική της ασφάλεια. Ως εκ τούτου, η αρχή της διεθνούς ειρήνης του κράτους αποτελεί κατευθυντήρια ερμηνευτική αρχή για την περίπτωση κήρυξης πολέμου. σύμφωνα με το άρθρο 36 παρ. 1 Σ. Η διατήρηση της ειρήνης συναρτάται με την εθνική ασφάλεια η οποία ανάγεται έτσι σε πολυεπίπεδο θεσμό του εσωτερικού δημοσίου δικαίου, ο οποίος συναιρεί την ούτως ή άλλως διαλεκτική αντίθεση - εσωτερικής και εξωτερικής κυριαρχίας. Η εθνική ασφάλεια δεν περιλαμβάνει, στο πλαίσιο αυτό, μόνο την ανεξαρτησία και την ακεραιότητα της Χώρας, αλλά και τη συμμετοχή της τελευταίας σε ένα διεθνές σύστημα αμοιβαίας συλλογικής ασφάλειας, η συγκρότηση και η λειτουργία του οποίου τυποποιεί, άλλως «θετικοποιεί» τους κανόνες του διεθνούς δικαίου. Η ανάδειξη της εθνικής ασφάλειας σε πολυεπίπεδο θεσμό του εσωτερικού δημοσίου δικαίου διευρύνει τις περιπτώσεις εφαρμογής της και πέρα από τα κυριαρχικά θεμέλια του κράτους, ήτοι στο διεθνές περιβάλλον. Η αποσταθεροποίηση μιας Χώρας στο ευρύτερο γεωπολιτικό περιβάλλον μας, η καταπάτηση των ανθρωπίνων και μειονοτικών δικαιωμάτων, οι σύγχρονες οικουμενικές οικολογικές κρίσεις και η διεθνής τρομοκρατία συνιστούν, σύμφωνα με την αρχή της διεθνούς ειρήνης. τους λόγους αυτούς, η εξωτερική πολιτική του κράτους οφείλει όχι μόνο να προασπίζεται τα ελληνικά κυριαρχικά δικαιώματα, αλλά, και κατά τρόπον ισοδύναμο, να συμβάλλει στην εδραίωση ενός διεθνούς συστήματος αμοιβαίας συλλογικής ασφάλειας με βάση το διεθνές δίκαιο. Σύμφωνα με τα ανωτέρω, η αρχή της διεθνούς ειρήνης του κράτους αποτελεί θεμελιώδη ερμηνευτική αρχή για τις περιπτώσεις ενδεχόμενης εφαρμογής του άρθρου 27 παρ. 2 Σ ή ακόμη και για την αποστολή των ελληνικών ενόπλων δυνάμεων στο εξωτερικό. Η διάταξη του άρθρου 27 παρ. 2 Σ θεσπίζει μια συνδυασμένη εξουσία, η οποία ασκείται από κοινού από την Κυβέρνηση και τη Βουλή. Ως εκ τούτου, ο συνταγματικός νομοθέτης θέλησε η απόφαση για την παροχή στρατιωτικών διευκολύνσεων σε ξένη δύναμη να μην ανάγεται σε κυβερνητική προνομία, αλλά σε κοινή αρμοδιότητα Κυβέρνησης - Βουλής. Ανάλογη είναι η στάση του συνταγματικού νομοθέτη και στην περίπτωση ενδεχόμενης επιβολής της κατάστασης πολιορκίας λόγω εξωτερικών κινδύνων, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 48 παρ. 1 Σ. Είναι, για το λόγο αυτό προφανές ότι η ως άνω «κοινοβουλευτικοποίηση» εξωτερικής αρμοδιότητας συναρτάται άμεσα με την εθνική ασφάλεια, ως θεσμό του δημοσίου δικαίου. Συνεπώς, η αρχή της διεθνούς ειρήνης του κράτους: α) προϋποθέτει μια «διεθνοποιημένη» προσέγγιση της εθνικής ασφάλειας υπό το πρίσμα ενός διεθνούς συστήματος αμοιβαίας συλλογικής ασφάλειας. β) Δικαιολογεί μια περαιτέρω «κοινοβουλευτικοποίηση» της εξωτερικής αρμοδιότητας, πέρα από το παραδοσιακό κεκτημένο της κύρωσης των διεθνών συνθηκών. Ειδικότερα η Βουλή, ως κατ' εξοχήν εκφραστής της λαϊκής κυριαρχίας, υπερβαίνει το νομοθετικό και ελεγκτικό της ρόλο και συμμετέχει, μαζί με την Κυβέρνηση, στον καθορισμό των σχετικών με την εξωτερική πολιτική αποφάσεων Β) Η συμμετοχή της Χώρας στις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Η ανάδειξη της συμμετοχής της Χώρας στην Ευρωπαϊκή Ένωση σε οικεία συνταγματική, αρχή υπήρξε αποτέλεσμα της αναθεώρησης του Το συνταγματικό θεμέλιο για τη συμμετοχή της Χώρας στις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης προέκυψε από την υιοθέτηση της ερμηνευτικής δήλωσης στο άρθρο 28 Σ, σύμφωνα με την οποία το άρθρο αυτό αποτελεί «θεμέλιο για τη συμμετοχή της Χώρας στις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης». Η ανωτέρω ερμηνευτική δήλωση φαίνεται να έχει διττό περιεχόμενο: διαδικαστικό και κανονιστικό. Ειδικότερα, η ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 28 Σ υπάγει τη συμμετοχή της Χώρας τις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης στο διαδικαστικό πλαίσιο του άρθρου αυτού. Πλην όμως, η εφαρμογή του άρθρου 28 Σ στην ευρωπαϊκή πορεία της Χώρας λειτουργούσε ήδη ως κεκτημένο. Τόσο η προσχώρηση της Ελλάδας στην ΕΟΚ, όσο και η Συνθήκη του Μάαστριχ κυρώθηκαν με τους όρους και τις προϋποθέσεις του άρθρου 28 Σ. Τα αφορώντα στην κύρωση των ευρωπαϊκών συνθηκών συνιστούσαν ήδη ένα νομοθετικό κεκτημένο. Συνεπώς, η διαδικαστικού χαρακτήρα παρέμβαση του αναθεωρητικού νομοθέτη δε φαίνεται να αποτελεί ισχυρό λόγο, ο οποίος από μόνος του μπορεί να δικαιολογήσει την προσθήκη της εν λόγω ερμηνευτικής δήλωσης. Αντίθετα είναι προφανές ότι ο αναθεωρητικός νομοθέτης επιδίωξε τη διατύπωση του συνταγματικού θεμελίου όχι μόνον της διαδικασίας συμμετοχής, αλλά πολύ περισσότερο της ίδιας της συμμετοχής της Χώρας στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση27. Δια του τρόπου αυτού, το κράτος καθίσταται" αποδέκτης κατευθυντήριας διάταξης, σύμφωνα με την οποία η Χώρα δεσμεύεται να συμμετάσχει στις διαδικασίες διεύρυνσης και εμβάθυνσης της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Ως εκ τούτου, ο ευρωπαϊκός προσανατολισμός της Χώρας αναγορεύεται κατά τρόπο διακηρυκτικό και κανονιστικό σε θεμελιώδη σκοπό της εξωτερικής πολιτικής του κράτους. Γ) Η αρχή της πρόνοιας για τον απόδημο Ελληνισμό. Σύμφωνα με το άρθρο 108 Σ «το κράτος μεριμνά για τη ζωή του απόδημου ελληνισμού και τη διατήρηση των δεσμών του με τη μητέρα Πατρίδα. Επίσης μεριμνά για την παιδεία και την κοινωνική και επαγγελματική προαγωγή των Ελλήνων που εργάζονται έξω από την επικράτεια». Η ανωτέρω διάταξη επιβάλλει καταρχήν τη διαμόρφωση μιας προνοιακής πολιτικής υπέρ των αποδήμων Ελλήνων. Αποδέκτης της συγκεκριμένης συνταγματικής εντολής είναι το κράτος, το οποίο οφείλει να αναπτύξει όλες τις αναγκαίες πολιτικές για την υλοποίηση της. Ένα σοβαρό ερμηνευτικό θέμα ανακύπτει από τη διατύπωση της συγκεκριμένης διάταξης του άρθρου 108 Σ, η οποία φαίνεται ότι περιορίζει το ρυθμιστικό της πεδίο στους απόδημους ένεκα και όχι στους «ομογενείς».οι πρώτοι είναι φυσικά πρόσωπα, τα οποία γεννήθηκαν στην ελληνική επικράτεια και χρειάστηκε να

5 μεταναστεύσουν στην αλλοδαπή, όπου εξακολουθούν να διαμένουν μόνιμα, καθώς και οι φυσικοί τους απόγονοι, δεύτερης, τρίτης και τέταρτης γενιάς. Οι ομογενείς είναι φυσικά πρόσωπα ελληνικής εθνικότητας, τα οποία για ιστορικούς λόγους συγκροτούν γηγενείς πληθυσμιακές ομάδες σε ξένα κράτη. Από την άποψη αυτή, οι έλληνες της Γερμανίας, των ΗΠΑ και της Αυστραλίας είναι «απόδημοι», ενώ οι έλληνες της ουκρανικής Μαριούπολης είναι απλώς «ομογενείς». Τίθεται, ως εκ τούτου, το αυτονόητο ερώτημα, αν στο ρυθμιστικό πεδίο της προνοιακής διάταξης του άρθρου 108 Σ περιλαμβάνονται, όχι μόνον οι «απόδημοι», αλλά και οι «ομογενείς». Πάντως, ο Γ. Παπαδημητρίου θεωρεί ότι μια ευρεία ερμηνεία της εν λόγω διάταξης θα ήταν ίσως δυνατόν να θεωρηθεί ότι στο κανονιστικό περιεχόμενο της ανήκουν εντέλει όλοι οι ανά τον κόσμο Έλληνες. Προς τη κατεύθυνση αυτή φαίνεται ότι προσανατολίζεται σταθερά και η ειδική νομοθεσία για τα θέματα των αποδήμων - ομογενών. Σύμφωνα με την εδώ υποστηριζόμενη αντίληψη περί Συνταγματισμού, εφαρμογής προνοιακής διάταξης του άρθρου 108 Σ αποτελούν: Α) η διάταξη του άρθρου 2 Ν. Ν. 2594/1998 (ΦΕΚ Α' 62) περί του Οργανισμού του Υπουργείου Εξωτερικών, σύμφωνα με την οποία: «Στην αρμοδιότητα του Υπουργείου Εξωτερικών ανήκουν ιδίως: Η προώθηση και προστασία των δικαιωμάτων και των συμφερόντων των Ελλήνων στο εξωτερικό ως και θέματα αναφερόμενα στον απόδημο ελληνισμό, στην μετανάστευση και την παλιννόστηση Η παρακολούθηση των κοινοτικών, εκπαιδευτικών και εκκλησιαστικών υποθέσεων των Ελλήνων στο εξωτερικό. 18. Η διατήρηση και σύσφιξη των δεσμών της Ελλάδας με τους ανά τον κόσμο ομογενείς». Β) Η ειδική νομοθεσία για την οργάνωση της ελληνόφωνης εκπαίδευσης των αποδήμων στο εξωτερικό. Σήμερα. το ελληνικό κράτος οργανώνει το ίδιο εκπαιδευτικές υπηρεσίες προς τους αποδήμους στο πλαίσιο των ευρύτερων προξενικών λειτουργιών του. Ακόμη και σε περίπτωση που το κράτος περικόψει αυτές τις υπηρεσίες, έχει δυνάμει των ανωτέρω τη σύστοιχη υποχρέωση να φροντίσει για τη συμβατική εκχώρηση τους στα κράτη υποδοχής με διμερή συμφωνία. Η ερμηνεία της ειδικής νομοθεσίας υπό το πρίσμα της ως άνω προνοιακής διάταξης αφορά στη θεωρία περί κοινωνικών δικαιωμάτων, η συνταγματική κατοχύρωση των οποίων έχει καταρχήν να κάνει με lex imperfecta. Αντίθετα, η τυποποίηση της προστασίας τους με θετικό τρόπο στην ειδική νομοθεσία έχει να κάνει με την εφαρμογή αυξημένης τυπικής ισχύος συνταγματικής διάταξης, γεγονός καθοριστικό για κάθε περαιτέρω νομοθετική τροποποίηση. Στο πλαίσιο της ως άνω συνταγματικής διάταξης αναπτύχθηκε στη διάρκεια της δεκαετίας του '90 η ειδική νομοθεσία για την οργάνωση της Ομογένειας και των αποδήμων Ελλήνων. Η ίδρυση και η λειτουργία του Συμβουλίου Απόδημου Ελληνισμού το έτος 1995 υλοποιεί για το λόγο αυτό τη συνταγματική επιταγή για διατήρηση και ανάπτυξη δεσμών του απόδημου και ομογενειακού ελληνισμού με την Πατρίδα. 6 Ο ΔΙΚΑΣΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ Ο δικαστικός έλεγχος και ιδίως ο έλεγχος συνταγματικότητας προϋποθέτει την τυποποίηση της πολιτικής βούλησης του κράτους σε νομική πράξη η οποία μπορεί να ελεγχθεί από τα δικαστήρια. Για το λόγο αυτό, ο άμεσος δικαστικός έλεγχος της εξωτερικής πολιτικής δεν είναι ανεκτός σ' ένα αυστηρό σύστημα διάκρισης των λειτουργιών, όπως αυτό που θεσπίζει το ελληνικό Σύνταγμα. Επίσης, δεν είναι ανεκτός ο δικαστικός έλεγχος σκοπιμότητας της εξωτερικής πολιτικής του κράτους. Οι ανωτέρω παραδοχές επιβεβαιώνουν τον πάγιο αυτοπεριορισμό των ελληνικών δικαστηρίων, ο οποίος δικαιολογείται από τη νομολογιακή θεωρία περί «κυβερνητικών πράξεων». Σύμφωνα με τη νομολογιακά κυρίαρχη θεωρία των «κυβερνητικών πράξεων», τα δικαστήρια δεν θεωρούν παραδεκτό έναν έλεγχο επί των αποφάσεων της Κυβέρνησης, οι οποίες καθορίζουν την εξωτερική πολιτική του κράτους. Με την έννοια αυτή, το σχετικό με τον καθορισμό της εξωτερικής πολιτικής επίπεδο της εξωτερικής αρμοδιότητας βρίσκεται καταρχήν εκτός των ορίων δικαιοδοσίας των ελληνικών δικαστηρίων. Διάφορο είναι το ζήτημα των αποφάσεων επί της εξωτερικής πολιτικής, οι οποίες προκύπτουν από τις συντεταγμένες διαδικασίες μιας «συνδυασμένης εξουσίας». Στις περιπτώσεις αυτές, ο καθορισμός της σχετικής με την εξωτερική πολιτική απόφασης «ενδύεται» τη νομική μορφή ενός τυπικού νόμου, όπως συμβαίνει με την άσκηση της κυρωτικής αρμοδιότητας της Βουλής επί των διεθνών συνθηκών, κατά το άρθρο 36 του Συντάγματος. Τα ελληνικά δικαστήρια είναι προφανές ότι μπορούν να ελέγξουν περιπτώσεις εφαρμογής των σχετικών κυρωτικών νόμων. Θεωρητικά, το Συμβούλιο της Επικρατείας μπορεί ακόμη να ελέγξει ακυρωτικά διοικητικές πράξεις, οι οποίες αποτελούν περιπτώσεις εφαρμογής των αποφάσεων της Βουλής που εκδίδονται δυνάμει του άρθρου 27 παρ. 2 του Συντάγματος. Εν προκειμένω η δυνατότητα δικαστικού ελέγχου δεν ενεργοποιείται από την μικτή φύση των αποφάσεων, όπου εμπλέκονται όργανα της εκτελεστικής και της νομοθετικής λειτουργίας, αλλά επιβάλλεται επί ατομικών πράξεων της διοίκησης, οι οποίες συνιστούν περιπτώσεις εφαρμογής τυπικού νόμου. Ο δικαστικός έλεγχος, ως θεσμική λειτουργία του Συνταγματισμού, είναι, όμως, κάτι περισσότερο από κατασταλτικός έλεγχος συνταγματικότητας. Σ' ένα σύστημα αυστηρής διάκρισης των κρατικών λειτουργιών, όπως το ελληνικό, τα Δικαστήρια δεν μπορούν να αποτελούν πηγή της πολιτικής. Μπορούν, όμως, να συμβάλλουν στην εμπέδωση μιας άρρηκτης σχέσης ανάμεσα στις σχετικές με την εξωτερική αρμοδιότητα συνταγματικές αρχές, οι οποίες εκπροσωπούν περιγραμματικού χαρακτήρα προγραμματικές θέσεις και την ακολουθούμενη εξωτερική πολιτική του κράτους. Σε μια τέτοια περίπτωση, τα Δικαστήρια. ιδίως αυτά του ακυρωτικού ελέγχου, δεν υπαγορεύουν την τρέχουσα πολιτική, αλλά οικοδομούν μια διαρκή αμφίδρομη σχέση ανάμεσα στο Σύνταγμα και την καθημερινή εξωτερική πολιτική του κράτους. Για παράδειγμα, ο ακυρωτικός έλεγχος πράξεων της εκπαιδευτικής Διοίκησης, οι οποίες αφορούν στην εκπαίδευση των αποδήμων, μπορεί να θεμελιωθεί όχι μόνο στη σχετική διάταξη του άρθρου 16 Σ, αλλά και στην προνοιακή συνταγματική διάταξη του άρθρου 108 Σ. Μια ανάλογη νομοθετική και νομολογιακή εμπειρία έχει ήδη διαμορφωθεί πρόσφατα αναφορικά με τις προμήθειες του δημοσίου τομέα, στο βαθμό που στις σχετικές διαδικασίες δικαστικού ελέγχου κυριαρχεί μια ισχυρή τάση προσαρμογής στο ανάλογο ευρωπαϊκό κεκτημένο. Τέλος, ο δικαστικός έλεγχος της διαδικασίας παροχής πολιτικού ασύλου ή της έκδοσης αλλοδαπών θα μπορούσε - υπό το πρίσμα

6 της διεθνούς ειρήνης του κράτους - να συμπεριλάβει κριτήρια, τα οποία θα προκύπτουν από το διεθνές δίκαιο, τη διεθνή προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και τη θεσμική - κανονιστική προσέγγιση της διεθνούς ασφάλειας. Ενδεικτικές περιπτώσεις δικαστικού ελέγχου, ο οποίος διενεργείται στο πλαίσιο των αντιλήψεων του Συνταγματισμού, αποτελεί η νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου των ΗΠΑ" (supreme court καιι του γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου). Και στις δύο περιπτώσεις, τα ως άνω Δικαστήρια ασχολήθηκαν με δύο κατηγορίες σχετικών με την εξωτερική αρμοδιότητα θεμάτων: Α) Με το συσχετισμό αρμοδιοτήτων μεταξύ των οργάνων της εκτελεστικής και της νομοθετικής λειτουργίας στον καθορισμό της εξωτερικής πολιτικής του κράτους. Έτσι, το Supreme Court ασχολήθηκε επανειλημμένα με τις σχέσεις Προέδρου - Κογκρέσου στο επίπεδο της εξωτερικής αρμοδιότητας. Στις υποθέσεις Curtiss - Wright (1936) και Steel Seizure (1952), το Δικαστήριο παρέχει δύο ενδεικτικά, αν και αντιφατικά μεταξύ τους, παραδείγματα προσέγγισης των σχέσεων Προέδρου - Κογκρέσου στο επίπεδο της εξωτερικής αρμοδιότητας. Σε γενικές γραμμές, το Δικάστήριο επιβεβαιώνει ένα θεμελιωμένο στο Σύνταγμα σύστημα διάκρισης των λειτουργιών, το ποίο εδράζεται στον αμοιβαίο έλεγχο και στην εξισορρόπηση της πολιτικής ισχύος μεταξύ των επιμέρους συνταγματικών οργάνων. Συνεπώς, οι προεδρικές προνομίες.και η αυτονόητη πρωτοβουλία του Λευκού Οίκου στη χάραξη της εξωτερικής πολιτικής των ΗΠΑ εξισορροπείται από ένα ισχυρό Κογκρέσο, το οποίο αφενός μπορεί να θέσει νομοθετικούς περιορισμούς στις προεδρικές εξουσίες, όπως συνέβη με την υιοθέτηση του «Νόμου για την Πολεμική Εξουσία» (War Power Resolution) του 1973 και αφετέρου ελέγχει πλήρως τη χρηματοδότηση της εξωτερικής πολιτικής. Η νομολογία του Supreme Court αποτελεί ισοδύναμη με το Σύνταγμα πηγή του αμερικανικού Συνταγματισμού, στο βαθμό που επιδρά καθοριστικά στη διαμόρφωση και στη λειτουργία του σχετικού με την εξωτερική πολιτική συστήματος λήψης αποφάσεων. Κατά παρόμοιο τρόπο το γερμανικό έκρινε, στο πλαίσιο της «κοινοβουλευτικοποίησης» της εξωτερικής αρμοδιότητας, ότι οι κυβερνητικές αποφάσεις για την αποστολή στρατευμάτων στο εξωτερικό τελούν υπό την υποχρεωτική έγκριση της Ομοσπονδιακής Βουλής. Β) Με την περιγραμματικού χαρακτήρα, επί δράση των οικείων συνταγματικών αρχών στον καθορισμό της ακολουθούμενης εξωτερικής πολιτικής. Το γερμανικό ομοσπονδιακό δικαστήριο έκρινε το 1973 ότι ο Θεμελιώδης Νόμος, στο Προοίμιο του, περιλαμβάνει ρητή συνταγματική επιταγή για τη γερμανική ενοποίηση, η οποία αφενός κατευθύνει την εξωτερική πολιτική και αφετέρου θεμελιώνει το δικαστικό έλεγχο της. Το Δικαστήριο έκρινε ότι: "η υπεροχή του Θεμελιώδους Νόμου δεν έχει μόνο πολιτική σημασία, αλλά και νομικό περιεχόμενο. Η επανένωση είναι συνταγματική επιταγή. Ανήκει, ως εκ τούτου, στα αρμόδια για τους πολιτικούς χειρισμούς όργανα του Κράτους ο καθορισμός των πολιτικά ορθών και πρόσφορων μέτρων, τα οποία μπορεί να οδηγήσουν στην επίτευξη της Επανένωσης. Τα συνταγματικά όργανα, τα οποί φέρουν την υποχρέωση να προστατεύουν τη Φιλελεύθερη Δημοκρατική Θεμελιώδη Τάξη και τους θεσμούς της, έχουν την υποχρέωση να παραλείπουν κάθε ενέργεια, η οποία αντίκειται νομικά ή αντιστρατεύεται στην πράξη την προοπτική της Επανένωσης. Υφίσταται εν προκειμένω μια ευρεία διακριτική ευχέρεια πολιτικών χειρισμών, ιδίως για τα νομοθετικά όργανα. Το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο μπορεί να αντιπαρατεθεί σε αποφάσεις του Νομοθέτη, οι οποίες "προδήλως υπερβαίνουν τα όρια της ως άνω διακριτικής ευχέρειας, ιδίως δε όταν οι αποφάσεις αυτές βρίσκονται προφανώς σε νομική ή πρακτική αντίθεση με την προοπτική της Επανένωσης». Ως εκ τούτου, ο Θεμελιώδης Νόμος όφειλε να κατευθύνει την εξωτερική πολιτική της - δυτικής μόνον τοτε - Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας προς την υλοποίηση του στοχου της Επανένωσης. Η ως άνω απόφαση συνιστα προδήλως μια εκδήλωση Συνταγματισμού, αφού εκφράζει μια διαρκή και αμφίδρομη σχέση συνταγματικού δέοντος και τρέχουσας πολιτικής πράξης. Στην Ελλάδα η νομολογιακή παράδοση της θεωρίας των «κυβερνητικών πράξεων» δεν επιτρέπει αντιστοιχίες με τη γερμανική ή αμερικανική νομολογία. Επίσης, ο παρεμπίπτων χαρακτήρας του ελέγχου συνταγματικότητας περιορίζει ασφυκτικά τα περιθώρια ανάλογης δικαστικής πρωτοβουλίας. Ωστόσο, η λογική το"συνταγματισμού θέτει μια διάσταση «ζώντος Συντάγματος», σύμφωνα με την οποία το Σύνταγμα και οι συντεταγμένες διαδικασίες εφαρμογής του πρέπει να προσαρμόζονται στις νέες απαιτήσεις της σύγχρονης διεθνούς πολιτικής. Συνεπώς, υπό το πρίσμα αυτό, θα ήταν ευκταία μια επέκταση του ακυρωτικού ελέγχου. 7 Η ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ ΤΩΝ ΦΟΡΕΩΝ ΤΗΣ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΚΑΤΑ ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ ΤΟΥ 1975 Α. Σύμφωνα με το ισχύον Σύνταγμα κύριος και άμεσος φορέας της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής είναι η (Κ υ β έ ρ ν η σ η που «καθορίζει και κατευθύνει την γενικήν πολιτικήν της χώρας, συμφώνως προς τους ορισμούς του Συντάγματος και των νόμων» (Άρθρο 82). Το Σύνταγμα όμως αναγνωρίζει ότι στη χάραξη και άσκηση της εξωτερικής πολιτικής δικαιούνται να μετέχουν ο Πρόεδρος (άρθρο 36) και ή Βουλή (Άρθρο 68 παρ. 2). Κατά το άρθρο 36 παρ. 1, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας «εκπροσωπεί διεθνώς το κράτος, συνομολογεί συνθήκες ειρήνης, συμμαχίας, οικονομικής συνεργασίας και συμμετοχής εις διεθνείς οργανισμούς ή ενώσεις,

7 ανακοινώνει δέ αυτάς εις την Βουλήν άμα το συμφέρον και η ασφάλεια του κράτους το επιτρέπουν». Σε μια πρώτη άποψη φαίνεται ότι οι αρμοδιότητες του άρθρου 36 είναι οι «κλασσικές» αρμοδιότητες που είχε και ο Μονάρχης στα προηγούμενα Συντάγματα (1864/1911/1952) ως διεθνής παραστάτης της χώρας, περιορισμένες μάλιστα σε σημαντικό βαθμό. Η κυριαρχική θέση, όμως, του προέδρου στην όλη λειτουργία των εξουσιών ουσιαστικοποιεί τις εξουσίες του άρθρου 36 και δημιουργεί αμφιβολίες για το πραγματικό πεδίο εφαρμογής της διατάξεως του άρθρου 82 τουλάχιστον στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής. Ακόμη και για την ρήτρα: «τηρουμένων οπωσδήποτε των ορισμών του άρθρου 35 παρ. 1» ( «ουδεμία πράξις του Προέδρου της Δημοκρατίας ισχύει, ουδέ εκτελείται άνευ της προσυπογραφής το αρμοδίου Υπουργού») ισχύει η γενική παρατήρηση για τις υπερτροφικές εξουσίες του προέδρου που στην πολιτική πρακτική είναι σε θέση να εκμαιεύσει ή να υπαγορεύσει την υπογραφή του αρμοδίου υπουργού για να «νομιμοποιήσει» τις πράξεις του στο πεδίο της εξωτερικής πολιτικής. Προσπαθώντας να βρει ένα «αντίβαρο» στην υπερβολική υπεροχή του Προέδρου στον χώρο των εξωτερικών σχέσεων, η αντιπολίτευση πρότεινε την σύσταση μιας μονίμου κοινοβουλευτικής επιτροπής επί των εξωτερικών υποθέσεων, στην οποία «θα συμμετέχουν απαραιτήτως οι αρχηγοί των εν τη Βουλή κομμάτων ως και οι διατελέσαντες πρωθυπουργοί μέλη της Βουλής». Την ίδρυση αυτού του συμβουλευτικού οργάνου, που θα μπορούσε να προσδώσει στην εξωτερική πολιτική της χώρας ένα χαρακτήρα ευρύτερο από τον στενά κομματικό, ουσιαστικότερο από τον τυπικά αντιπροσωπευτικό και κατά τεκμήριο εγγύτερο προς τα πραγματικά εθνικά συμφέροντα, απέρριψε η πλειοψηφία της επιτροπής επικαλούμενη κυρίως τους εθνικούς κινδύνους πού θα προέκυπταν από ένα δημόσιο διάλογο ιδίως όσον αφορά θέματα όπως π.χ. η κήρυξη του πολέμου. Το «σύνδρομο» της κυβερνητικής πλειοψηφίας για τον δημόσιο διάλογο, με άλλα λόγια για την στοιχειώδη συμμετοχή της Βουλής και κατ' επέκταση του λαού σε ένα τόσο ζωτικό χώρο όπως η εξωτερική πολιτική, λειτούργησε και στην περίπτωση του άρθρου 68 παρ. 2, όπου το αρχικό κυβερνητικό σχέδιο δεν επέτρεπε την σύσταση εξεταστικών επιτροπών επί ζητημάτων αναγομένων στην εξωτερική πολιτική ή την εθνική άμυνα. Με την επιμονή της αντιπολίτευσης (με την ευρύτερη έννοια του όρου) 45 η διατύπωση αυτή, πού δεν διέφερε καθόλου από την σχετική διατύπωση των άρθρων 77 3 στα δικτατορικά «συνταγματικά» κείμενα του 1968 και 1973, διαφοροποιήθηκε: το άρθρο στην τελική μορφή του απαιτεί ειδικά για την σύσταση εξεταστικών επιτροπών σχετικά με τα ζητήματα της εξωτερικής πολιτικής, απόφαση της Βουλής που να λαμβάνεται με την απόλυτη πλειοψηφία του όλου αριθμού των βουλευτών. Η ρύθμιση αυτή που σημαίνει ότι η ελληνική εξωτερική, πολιτική θα ελέγχεται από τη λαϊκή αντιπροσωπεία μόνο στο μέτρο που θα το επιτρέπει η εκάστοτε κυβερνητική πλειοψηφία (ενώ για όλα τα άλλα του αρκεί η απόφαση των 2/5 της Βουλής) καθιερώνει μια σοβαρή για τον κοινοβουλευτικό έλεγχο στον τομέα της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής. Β. Πραγματικά, το Σύνταγμα τού 1975 φαίνεται να περιχαρακώνει την όλη λειτουργία της εξωτερικής πολιτικής σ' ένα «ομοιογενές σχήμα» που διαπερνά κάθετα την δομή της συνταγματικά διαρθρωμένης εξουσίας περιλαμβάνοντας κυρίως τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, τον Πρωθυπουργό και την κυβέρνηση και δευτερευόντως την Βουλή. Αποκλείονται έτσι στο θεσμικό επίπεδο α) ο αμοιβαίος έλεγχος και η ισορροπία ανάμεσα στους 3 φορείς της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής και β) η δημόσια συζήτηση και πληροφόρηση του λαού, προϋποθέσεις θεμελιακές και οι δύο για την λήψη και εφαρμογή αποφάσεων πού δεσμεύουν από την φύση τους το παρόν και το μέλλον της χώρας. Υποτίθεται ότι το σχήμα αυτό μπορεί στην πολιτική πρακτική να λειτουργεί πιο αποτελεσματικά στο μέτρο πού γίνεται ικανό να παίρνει αποφάσεις γρήγορα, παραμερίζοντας «ενοχλητικές» συζητήσεις και «επιβλαβείς» αντιδράσεις. Αυτή η «αρχή της λειτουργικότητας» απορρέει όμως από μία συνταγματική σύλληψη που μπορεί να χαρακτηρισθεί α) στατική, β) αντιδημοκρατική, γ) επικίνδυνη. α) στατική, διότι βρίσκεται σε φανερή αναντιστοιχία με τις σύγχρονες εθνικές και πολιτικοκοινωνικές αναγκαιότητες και την καθιερωμένη Ευρωπαϊκή συνταγματική αντίληψη. β) αντιδημοκρατική, διότι με τον αποκλεισμό οποιουδήποτε πραγματικού ελέγχου από τον λαϊκό παράγοντα ή έστω από την Βουλή, το «ομοιογενές σχήμα» μετασχηματίζεται σ' ένα «αυτόνομο τομέα εξουσίας» που επιχειρεί να ξεφύγει από κάθε ακτίνα ενεργείας της λαϊκής κυριαρχίας και διαχειρίζεται τα πλέον σοβαρά εθνικά θέματα χωρίς την αντίστοιχη πολιτική ευθύνη: ο κυριότερος "μοχλός" για την χάραξη και άσκηση της εξωτερικής πολιτικής, ο Πρόεδρος, είναι ουσιαστικά, πολιτικά ανεύθυνος. γ) επικίνδυνη, στον βαθμό πού κατοχυρώνει συνταγματικά την συγκέντρωση της εξουσίας πού όπως αποδείχθηκε ιστορικά εξυπηρετεί πιο αποτελεσματικά τα σχέδια και τα συμφέροντα του γνωστού πλέγματος της εξαρτήσεως πάνω στην χώρα. Γ. Σε τελευταία ανάλυση, η όλη συνταγματική ρύθμιση εκφράζει πιστά την κυρίαρχη βούληση της «ηγεμονικής κοινωνικοπολιτικής δυνάμεως» στην Ελλάδα, σε τέτοιο βαθμό μάλιστα ώστε η συνταγματική πραγματικότητα να αφήνει «προς το παρόν» περιθώρια για φαινομενικές παραχωρήσεις προς την αντιπολίτευση. Οπωσδήποτε το πεδίο της συνταγματικής πραγματικότητας, μέσα στο όποιο η συνταγματική ρύθμιση αλλοιώνεται ή καταστρατηγείται, παραμένει μια «εκ των πραγμάτων έσχατη λύση για τον διευθύνοντα κοινωνικοπολιτικό συνασπισμό, στην περίπτωση που κάτω από μια δεδομένη ιστορική συγκυρία το συνταγματικά περιχαρακωμένο «οχυρό» της εξωτερικής πολιτικής θα αλωθεί από τις ευρύτερες λαϊκές δυνάμεις, με «κίνδυνο» να λειτουργήσει πλέον υπέρ και όχι εναντίον τους. Άλλα η θεσμική και λειτουργική αποστεγανοποίηση της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής, καθώς και η συναφής κατοχύρωση μιας ουσιαστικής εθνικής ανεξαρτησίας είναι, όπως απέδειξε η ιστορικοπολιτική εξέλιξη της χώρας, ανέφικτες χωρίς την προηγούμενη μετατροπή του κρατούντος συσχετισμού που μέχρι σήμερα προσδιόρισε κυριαρχικά το θεσμικό και λειτουργικό πλαίσιο της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής.

8 8 ΤΟ ΕΘΝΙΚΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ Η συνταγματική διάταξη Σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 82 παρ. 4 του Συντάγματος «νόμος ορίζει τα σχετικά με τη συγκρότηση, τη λειτουργία και τις αρμοδιότητες του Εθνικού Συμβουλίου Εξωτερικής Πολιτικής με τη συμμετοχή εκπροσώπων της Βουλής και προσώπων με ειδικές γνώσεις και εμπειρίες». Με τη συγκεκριμένη διάταξη, το ΕΣΕΠ κατατάσσεται στο Τέταρτο Τμήμα του συνταγματικού κειμένου, το οποίο ρυθμίζει τα σχετικά με τη συγκρότηση και την αποστολή της Κυβέρνησης ζητήματα. Συνεπώς, το ΕΣΕΠ είναι όργανο της εκτελεστικής λειτουργίας, το οποίο αποτελεί μέρος του εν γένει κυβερνητικού μηχανισμού, αλλά όχι όργανο της Κυβέρνησης. Η πλέον ενδιαφέρουσα όμως ιδιομορφία του ΕΣΕΠ συνίσταται στη σύνθεσή του, η οποία σύμφωνα με τη σχετική συνταγματική διάταξη περιλαμβάνει εκπροσώπους των κομμάτων της Βουλής και πρόσωπα με ειδικές γνώσεις ή εμπειρία. Από την ως άνω συνταγματική διάταξη προκύπτει: Α) Ο συμβουλευτικός χαρακτήρας του ΕΣΕΠ, ο οποίος πιστοποιείται κυρίως από την πολυμερή σύνθεση του. Ειδικότερα, το ΕΣΕΠ δεν είναι όργανο νομοθετικού έργου ή κοινοβουλευτικού ελέγχου, όπως οι σχετικές κοινοβουλευτικές επιτροπές, στις οποίες, σύμφωνα με το άρθρο 68 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος αντίστοιχα, πρέπει να συμμετέχουν μόνο μέλη της Βουλής. Επίσης, το ΕΣΕΠ δεν αποτελεί όργανο της Κυβέρνησης. Σύμφωνα με το άρθρο 81 παρ. 1 του Συντάγματος «την Κυβέρνηση αποτελεί το Υπουργικό Συμβούλιο που απαρτίζεται από τον Πρωθυπουργό και τους Υπουργούς». Ως Υπουργικό Συμβούλιο θα πρέπει να θεωρείται τόσο η Ολομέλεια αυτού, όσο και τα καθ' ύλην κυβερνητικά συμβούλια, όπως το ΚΥΣΕΑ. Συνεπώς, το ΕΣΕΠ δεν περιλαμβάνεται στα όργανα της Κυβέρνησης, στο βαθμό που δεν αποτελεί όργανο του Υπουργικού Συμβουλίου. Σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 82 παρ. 1 του Συντάγματος «η Κυβέρνηση καθορίζει και κατευθύνει τη γενική πολιτική της χώρας, σύμφωνα με τους ορισμούς του Συντάγματος και των νόμων». Ως εκ τούτου, το Υπουργικό Συμβούλιο συνιστά το μόνο αποφασιστικό όργανο, το οποίο είναι μεταξύ άλλων αρμόδιο και για την χάραξη της εξωτερικής πολιτικής του κράτους. Η μη κατάταξη του ΕΣΕΠ στο Υπουργικό Συμβούλιο οδηγεί συνεκδοχικά, αλλά προδήλως, στο συμπέρασμα ότι το όργανο αυτό δεν διαθέτει αποφασιστικές αρμοδιότητες. Συνεπώς, το ίδιο το περιεχόμενο της συνταγματικής διάταξης περί του ΕΣΕΠ επιτάσσει -εμμέσως, πλην σαφώς- τον συμβουλευτικό χαρακτήρα του οργάνου αυτού. Η σχετική συνταγματική επιταγή εξειδικεύεται με τη διάταξη του άρθρου 2 Ν. 3132/2003, σύμφωνα με την οποία το ΕΣΕΠ «είναι όργανο συμβουλευτικό της Κυβέρνησης και επεξεργάζεται θέματα σχετικά με το στρατηγικό σχεδιασμό της εξωτερικής πολιτικής». Β) Η εν μέρει κοινοβουλευτική σύνθεση του οργάνου. Ειδικότερα, στη σύνθεση του ΕΣΕΠ θα πρέπει να συμμετέχουν και εκπρόσωποι της Βουλής μαζί με ειδικούς για θέματα εξωτερικής πολιτικής εμπειρογνώμονες. Η συμμετοχή εκπροσώπων της Βουλής σε ένα, συμβουλευτικό έστω όργανο του εν γένει κυβερνητικού μηχανισμού και επομένως της εκτελεστικής λειτουργίας αναδεικνύει μια ενδιαφέρουσα θεωρητική παράμετρο. Στη σχετική Εισηγητική Έκθεση του Ν. 3132/2003 επιχειρείται μια εντατική προσπάθεια για την ακριβή τυπολογία του ΕΣΕΠ με όρους διάκρισης των κρατικών λειτουργιών. Σύμφωνα, λοιπόν, με την Εισηγητική Έκθεση του Ν. 3132/ 2003 το ΕΣΕΠ: α) είναι «πολυμελές» και «ευρύτερο συλλογικό συμβουλευτικό όργανο» της Κυβέρνησης, στο οποίο εκπροσωπούνται και τα κοινοβουλευτικά τουλάχιστον κόμματα, β) δεν υποκαθιστά την Κυβέρνηση, γ) δεν υποκαθιστά τη Βουλή και δ) δεν είναι όργανο διακομματικού χαρακτήρα. Ειδικότερα: 1) Το ΕΣΕΠ δεν υποκαθιστά την Κυβέρνηση. Η συγκεκριμένη θέση αποτυπώνει τον συμβουλευτικό χαρακτήρα του οργάνου, το οποίο δεν μπορεί να λαμβάνει σχετικές με την εξωτερική πολιτική αποφάσεις. Ως εκ τούτου, το ΕΣΕΠ δεν είναι όργανο καθορισμού (foreign policy making), αλλά εφαρμογής ή άσκησης της εξωτερικής πολιτικής (foreign policy implementation). Σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 1 παρ. 2 Ν. 2594/1998 περί Οργανισμού του Υπουργείου Εξωτερικών η εφαρμογή ή άσκηση της εξωτερικής πολιτικής «περιλαμβάνει παρακολούθηση, σχεδιασμό, εφαρμογή και αξιολόγηση». Με την ως άνω διάταξη, οι εν γένει συμβουλευτικές υπηρεσίες κατατάσσονται στο θεσμικό επίπεδο εφαρμογής της εξωτερικής πολιτικής. Για να γίνει κατανοητός ο θεσμικός χαρακτήρας των συμβουλευτικών υπηρεσιών είναι αναγκαία μια γενικότερη αναφορά στην καθ' ύλην συγκρότηση του ελληνικού συστήματος Εξωτερικής Αρμοδιότητας. Το ελληνικό σύστημα Εξωτερικής Αρμοδιότητας διαρθρώνεται σε τέσσερα επιμέρους στάδια, ήτοι: Α) Το Εισηγητικό Στάδιο. Β) Το Αποφασιστικό Στάδιο. Γ) Το Εκτελεστικό Στάδιο. Δ) Το Στάδιο Ελέγχου και Αξιολόγησης. Στα προαναφερόμενα στάδια το κυρίαρχο ζήτημα επικεντρώνεται στο καθ' ύλην περιεχόμενο κάθε σχετικής με την εξωτερική πολιτική αρμοδιότητας. Κάθε στάδιο αντιπροσωπεύει ένα πλέγμα αρμοδιοτήτων, οι οποίες αφορούν στον καθορισμό και στην εφαρμογή της εξωτερικής πολιτικής. Α) Το Εισηγητικό Στάδιο. Το στάδιο αυτό αφορά σε αρμοδιότητες που μπορεί να εκπληρώνονται στο επίπεδο εφαρμογής (implementation) της εξωτερικής πολιτικής. Σε γενικές γραμμές, οι εισηγητικές αρμοδιότητες έχουν να κάνουν με συμβουλευτικές υπηρεσίες, οι οποίες μπορεί να παρέχονται τόσο από τη Διοίκηση -

9 διπλωματική γραφειοκρατία, όσο και από επιτελεία ειδικών συμβούλων στο πλαίσιο του κυβερνητικού μηχανισμού. Η Παρακολούθηση (monitoring) και ο Σχεδιασμός (planning), όπως ρητά αναφέρονται στο άρθρο 1 παρ. 2 Ν. 2594/1998, συνιστούν τις βασικές λειτουργικές αρμοδιότητες, οι οποίες υλοποιούνται στο συγκεκριμένο στάδιο, το οποίο θα μπορούσε κανείς να ισχυριστεί ότι αποτελεί και την προδικασία της εξωτερικής πολιτικής. Β) Το Αποφασιστικό Στάδιο. Πρόκειται για το στάδιο λήψης των σχετικών με την εξωτερική πολιτική αποφάσεων, το οποίο κατατάσσεται αποκλειστικά και μόνο στο επίπεδο καθορισμού της εξωτερικής πολιτικής και ως εκ τούτου συνίσταται σε αμιγώς κυβερνητική αρμοδιότητα. Στο πλαίσιο αυτό ασκείται μια πρωτογενής πολιτική αρμοδιότητα, η οποία περιλαμβάνει όχι μόνον αποφάσεις, αλλά και κυβερνητικούς χειρισμούς. Συνεπώς, εκτός από τις πολιτικές αποφάσεις, ο καθορισμός πολιτικής περιλαμβάνει και σχετικούς με την εξωτερική πολιτική κυβερνητικούς χειρισμούς, οι οποίοι όμως δεν κατατάσσονται στο επίπεδο της εφαρμογής λόγω της πολιτικής ευθύνης των χειριστών, οι οποίοι είναι πολιτικά πρόσωπα και μέλη της κυβέρνησης. Γ) Το Εκτελεστικό Στάδιο. Το εκτελεστικό στάδιο αφορά στις σχετικές με την εφαρμογή (implementation) της εξωτερικής πολιτικής αρμοδιότητες, οι οποίες εκπληρώνονται από τη Διοίκηση και τον μη πολιτικό βραχίονα της Εκτελεστικής Λειτουργίας. Πρόκειται επίσης για ενιαίο στάδιο, με την έννοια ότι οι σχετικές με αυτό αρμοδιότητες αφορούν ένα και μόνο θεσμικό επίπεδο: αυτό της εφαρμογής της εξωτερικής πολιτικής. Δ) Το Στάδιο Ελέγχου και Αξιολόγησης. Το στάδιο ελέγχου και αξιολόγησης είναι μεικτό στάδιο και οι σχετικές με αυτό αρμοδιότητες εκπληρώνονται και στα δύο θεσμικά επίπεδα. Ο Έλεγχος (control) μπορεί να είναι είτε πολιτικός, εάν το αντικείμενο του είναι η πιστή εφαρμογή της εξωτερικής πολιτικής που έχει αποφασίσει η κυβέρνηση, είτε διοικητικός, οπότε το αντικείμενο του αφορά στην εύρυθμη, αποτελεσματική και σύννομη λειτουργία της Διοίκησης και στη συμπεριφορά του προσωπικού. Σχετική με τον πολιτικό έλεγχο διαδικασία είναι ο Συντονισμός (Coordination), όταν για την εφαρμογή της πολιτικής εμπλέκονται περισσότερες υπηρεσίες. Η Αξιολόγηση (evaluation) μπορεί να αφορά τόσο στην κωδικοποίηση των συμπερασμάτων, τα οποία προκύπτουν από την εφαρμογή μιας πολιτικής, όσο και στην αξιολόγηση των ικανοτήτων και δεξιοτήτων του προσωπικού. Σύμφωνα με τα ανωτέρω, οι εν γένει συμβουλευτικές υπηρεσίες κατατάσσονται στο θεσμικό επίπεδο εφαρμογής (implementation) της εξωτερικής πολιτικής και ειδικότερα στο λεγόμενο εισηγητικό στάδιο. Οι αποφάσεις του ΕΣΕΠ, παρά την όποια διακηρυκτική ισχύ τους, είναι στην πραγματικότητα εισηγήσεις πολιτικής προς την Κυβέρνηση, η οποία, λειτουργώντας στο θεσμικό επίπεδο του καθορισμού (making) και στο πλαίσιο του αποφασιστικού σταδίου, διατηρεί το προνόμιο των τελικών πολιτικών αποφάσεων για την εξωτερική πολιτική της χώρας. Μία επίσης ενδιαφέρουσα παράμετρος αφορά στο περιεχόμενο των συμβουλευτικών υπηρεσιών, τις οποίες θα μπορούσε να παράσχει το ΕΣΕΠ. Ο Mols θεωρεί ότι οι εν γένει συμβουλευτικές υπηρεσίες περιλαμβάνουν κατά κύριο λόγο έξι λειτουργίες: Α) Τον προληπτικό εντοπισμό προβλημάτων και την έγκαιρη ειδοποίηση του οικείου αποφασιστικού μηχανισμού. Β) Τη διαμεσολάβηση συμφερόντων, καθώς και τη διαμεσολάβηση σε συνθήκες κρίσης. Γ) Την αξιολόγηση πληροφοριών. Δ) Τη θεσμική θεμελίωση των πολιτικών αποφάσεων, με βάση τις έννοιες νομιμότητα και νομιμοποίηση. Ε) Την ενημέρωση πολιτικών και στελεχών της Εθνικής Ασφάλειας, όπως διπλωμάτες και στρατιωτικοί, για σοβαρά θέματα. ΣΤ) Την επίλυση επικοινωνιακών προβλημάτων μεταξύ πολιτικών και κοινής γνώμης. Το ΕΣΕΠ φαίνεται σε γενικές γραμμές να αποκλίνει από το ρόλο ενός συμβουλευτικού οργάνου, το οποίο θα διεκπεραίωνε λειτουργίες, όπως αυτές που περιγράφονται ανωτέρω. Η ειδοποιός διαφορά έγκειται πρωτίστως στο ρόλο που το ΕΣΕΠ καλείται να διαδραματίσει ως μηχανισμός αυτορρυθμιστικής συναίνεσης του πολιτικού συστήματος επί θεμάτων εξωτερικής πολιτικής. Οι συμβουλευτικές υπηρεσίες, που ο Mols προτείνει, αντιστοιχούν σ' ένα επίπεδο διοικητικής οργάνωσης, αντικείμενο του οποίου είναι η τεκμηρίωση και η υποστήριξη των καθημερινών πολιτικών αποφάσεων. Αντίθετα, η θεσμική αυτορρύθμιση και η συναίνεση του πολιτικού συστήματος επιβάλλουν ενίοτε και την υπέρβαση των αμέσων και καθημερινών στόχων. Είναι, άλλωστε, εξαιρετικά δύσκολο να επιτευχθεί συναίνεση και ήπιος πολιτικός διάλογος για θέματα με βραχυπρόθεσμο χρονικό ορίζοντα και για καθημερινούς πολιτικούς χειρισμούς. Αντίθετα, ο καθορισμός των γενικών αρχών και των στόχων της εξωτερικής πολιτικής σε μακροπρόθεσμη προοπτική είναι ευκολότερο να δημιουργήσει προϋποθέσεις για συναίνεση και αμοιβαία πολιτική συνεννόηση. Επομένως, η συμβουλευτική φύση του ΕΣΕΠ πρέπει να αντιδιαστέλλεται με την παροχή προτάσεων και την υποβολή εισηγήσεων σε καθημερινή βάση. Το ΕΣΕΠ θα μπορούσε, πάντως, να συμβάλλει με διακηρυκτικό τρόπο στη διαμόρφωση ενός στρατηγικού πλαισίου αρχών και προγραμματικών κατευθύνσεων, το οποίο θα θεμελιώνει δυνατότητες θεσμικής συναίνεσης επί της εξωτερικής πολιτικής. Προς την κατεύθυνση αυτή κινήθηκε, άλλωστε, και ο κοινοβουλευτικός νομοθέτης. Σύμφωνα με το άρθρο 2 Ν. 3132/2003 το ΕΣΕΠ «είναι όργανο συμβουλευτικό της Κυβέρνησης και επεξεργάζεται θέματα σχετικά με το στρατηγικό σχεδιασμό της εξωτερικής πολιτικής». Η ρητή αναφορά στο στρατηγικό σχεδιασμό της εξωτερικής πολιτικής αφορά κατά κύριο λόγο ένα μακροπρόθεσμο προγραμματικό πλαίσιο αυτοδέσμευσης των πολιτικών δυνάμεων αναφορικά με τους σκοπούς της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής. Η στρατηγική δεν αναφέρεται μόνο σε θέσεις και πολιτικές μακράς πνοής, αλλά και στην ύπαρξη μιας εγγυητικού χαρακτήρα εντολής προς τα μέλη του ΕΣΕΠ: να διερευνήσουν τις δυνατότητες και να προτείνουν μέσα για τη συνέχεια και τη συνέπεια της εξωτερικής πολιτικής του κράτους. 2) Το ΕΣΕΠ δεν υποκαθιστά τη Βουλή. Σε γενικές γραμμές αυτό σημαίνει ότι το ΕΣΕΠ δεν ασκεί αρμοδιότητες νομοθετικού έργου ή κοινοβουλευτικού ελέγχου. Όπως εύστοχα αναφέρεται στην Εισηγητική Έκθεση του Ν. 3132/2003, «το ΕΣΕΠ δεν υποκαθιστά τη Βουλή, η οποία είτε με την Ολομέλεια της, είτε με τη Διαρκή Επιτροπή Εθνικής Άμυνας και Εξωτερικών Υποθέσεων ασκεί τις αρμοδιότητες της». Η ίδια η Εισηγητική Έκθεση επισημαίνει ότι το ΕΣΕΠ, το οποίο δεν υποκαθιστά «άλλες διαδικασίες με τις οποίες η Κυβέρνηση προβαίνει σε ενημέρωση των πολιτικών κομμάτων σε θέματα εξωτερικής πολιτικής», συνιστά «ένα συμπληρωματικό εμπιστευτικό πλαίσιο μέσω του οποίου παρέχεται η ευχέρεια συστηματικής ενημέρωσης επί ειδικών ή τεχνικών πτυχών των θεμάτων εξωτερικής πολιτικής». Το γεγονός ότι το ΕΣΕΠ δεν πρέπει να υποκαθιστά τη Βουλή προκύπτει και από τις διατάξεις του Ν. 3132/2003. Σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 1 παρ. 1 περ. β' Ν. 3132/2003 στη σύνθεση του ΕΣΕΠ συμμετέχει ex officio και ο Πρόεδρος της Διαρκούς Επιτροπής Εθνικής Άμυνας και Εξωτερικών Υποθέσεων της Βουλής. Η παρουσία του στη σύνθεση του ΕΣΕΠ εγγυάται καταρχήν ότι δεν θα υπάρξει καταδολίευση του

10 ρόλου ή των αρμοδιοτήτων της ανωτέρω κοινοβουλευτικής Επιτροπής. Τέλος, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 3 παρ. 5 Ν. 3132/2003 «οι συζητήσεις και τα κάθε είδους έγγραφα του ΕΣΕΠ είναι απόρρητα». Εν προκειμένω, ο κανόνας συνίσταται στο απόρρητο των συνεδριάσεων και των εγγράφων, σε αντίθεση με τις κοινοβουλευτικές επιτροπές, όπου ο κανόνας είναι η δημοσιότητα των συνεδριάσεων τους. Από την άποψη αυτή είναι εξαιρετικά ενδιαφέρουσα η διάταξη του άρθρου 3 παρ. 4 Ν. 3132/2003, σύμφωνα με την οποία ο Πρόεδρος του ΕΣΕΠ «δύναται να προσκαλεί στις συνεδριάσεις του μέλη της Κυβέρνησης και οποιοδήποτε άλλο πρόσωπο με οποιαδήποτε ιδιότητα θεωρεί χρήσιμο για το έργο» του οργάνου αυτού. Θα πρέπει με βάση όσα έχουν τονισθεί ανωτέρω να διευκρινιστεί ότι δεν πρόκειται για δημόσιες ακροάσεις κοινοβουλευτικού ελέγχου, αλλά για απόρρητες συνεδριάσεις ενημέρωσης των μελών του ΕΣΕΠ για θέματα σχετικά με τις εξωτερικές υποθέσεις του κράτους. 3) Το ΕΣΕΠ δεν είναι όργανο διακομματικού χαρακτήρα. Ο μη διακομματικός χαρακτήρας του ΕΣΕΠ έχει τις ακόλουθες νομικές συνέπειες: Α) Από την ίδια τη συνταγματική διάταξη του άρθρου 82 παρ. 4 προκύπτει ότι στο ΕΣΕΠ δεν επιτρέπεται να συμμετέχουν αποκλειστικά και μόνο εκπρόσωποι των κομμάτων. Η εν λόγω συνταγματική διάταξη επιτάσσει, ως εκ τούτου, την πολυμερή σύνθεση του ΕΣΕΠ. Β) Στη συγκρότηση και στη λειτουργία του ΕΣΕΠ δεν ισχύουν οι συνταγματικοί κανόνες που ισχύουν για την πρόσβαση των κομμάτων σε κρατικά όργανα και παροχές. Ειδικότερα, δεν ισχύει η συνταγματική αρχή της ισότητας ευκαιριών των πολιτικών κομμάτων. 9 ΕΠΙΛΟΓΟΣ Από τα παραπάνω βλέπουμε ότι ο Συνταγματισμός προς δύο κατά κύριο λόγο κατευθύνσεις: Α) Το Σύνταγμα διαρρυθμίζει τη διαδικασία λήψης των σχετικών με την εξωτερική πολιτική. Για παράδειγμα η διάταξη του άρθρου 82 παρ. 4 Σ, η οποία προστέθηκε κατά την πρόσφατη αναθεώρηση και προβλέπει την ίδρυση του Εθνικού Συμβουλιόυ Εξωτερικής Πολιτικής απότελει συνταγματικό θεμέλιο για την «κοινοβουλευτικοποίηση» της εξωτερικής πολιτικής του κράτους, καθόσον η αναζήτηση της δύσκολης συναίνεσης για τις αποφάσεις της εξωτερικής πολιτικλης επιχειρείται πλέον σε κοινοβουλευτικό και όχι σε κυβερνητικό επίπεδο και συνεπώς η Βουλή θα διαδραματίζει οριακό μεν, αλλά πως δήποτε διακριτό ρόλο. Β) Το Σύνταγμα παρέχει περιγραμματικού χαρακτήρα αρχές, οι οποίες κατευθύνουν την εξωτερική πολιτική του κράτους, και συνεπώς δεν είναι αποδεκτό να υποστηρίζεται ότι στο σύγχρονο ελληνικό κράτος υπάρχουν πολιτικά στεγανά, στο πλαίσιο των οποίων η Κυβέρνηση λειτουργεί με αποκλειστικό κριτήριο τις εκάστοτε πολιτικές επιλογές και σκοπιμότητες. Συνεπώς, ο καθορισμός και η εφαρμογή της εξωτερικής πολιτικής είναι σύμφωνα με τα ανωτέρω αναπόσπαστο μέρος της ισχύουσας συνταγματικής διάταξης.