Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗΣ ΓΙΑ ΤΙΣ ΣΥΝΤΑΞΕΙΣ

Transcript

1 ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑΣ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΑΣΦΑΛΙΣΕΩΝ Αινείας και Αγχίσης (αγγείο του 5 ου αιώνα π.χ.) Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗΣ ΓΙΑ ΤΙΣ ΣΥΝΤΑΞΕΙΣ Σεπτέµβριος 2002

2 ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΠΕΡΙΛΗΨΗ...3 Ι. ΕΙΣΑΓΩΓΗ... 5 ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΑΝΑ ΡΟΜΗ ΚΑΙ ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ ΣΤΡΑΓΗΓΙΚΗΣ... 5 I.1 Ο ρόλος των συντάξεων: Ασφάλεια- Ανάπτυξη- Εµπιστοσύνη... 5 Ι. 2 Η διάγνωση του προβλήµατος Ιστορική αναδροµή... 6 Ι.3 Η διάγνωση του προβλήµατος: η σηµερινή παθολογία... 8 Ι. 4 Τα σηµεία της στρατηγικής που βρίσκεται σε εξέλιξη... 9 Ι. 5 οµή της Έκθεσης ΙΙ. ΣΤΟΧΟΙ ΕΠΑΡΚΕΙΑΣ ΣΥΝΤΑΞΕΩΝ Στόχος 1: Προώθηση Ενταξης Α. Ερµηνεία σηµερινής κατάστασης Β. Μελλοντικές προκλήσεις Γ. Πλαίσιο πολιτικής για τις Συντάξεις Στόχος 2: υνατότητα διατήρησης βιοτικού επιπέδου Α. Ερµηνεία σηµερινής κατάστασης Β. Μελλοντικές προκλήσεις Γ. Πλαίσιο πολιτικής για τις Συντάξεις Στόχος 3: Αλληλεγγύη Α. Ερµηνεία σηµερινής κατάστασης Β. Μελλοντικές προκλήσεις Γ. Πλαίσιο πολιτικής για τις Συντάξεις ΙΙΙ. ΣΤΟΧΟΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΒΙΩΣΙΜΟΤΗΤΑΣ Στόχος 4: Απασχόληση Α. Ερµηνεία σηµερινής κατάστασης Β. Μελλοντικές προκλήσεις Γ. Πλαίσιο πολιτικής για τις Συντάξεις Στόχος 5: Κίνητρα συµµετοχής Α. Ερµηνεία σηµερινής κατάστασης Β. Μελλοντικές προκλήσεις Γ. Πλαίσιο πολιτικής για τις Συντάξεις Στόχος 6: Βιωσιµότητα Α. Ερµηνεία σηµερινής κατάστασης Β. Μελλοντικές προκλήσεις Γ. Πλαίσιο πολιτικής για τις Συντάξεις Στόχος 7: Ισορροπία Μεταξύ Εργαζοµένων-Συνταξιούχων Α. Ερµηνεία σηµερινής κατάστασης - προοπτικές Γ. Πλαίσιο πολιτικής για τις Συντάξεις Στόχος 8: Χρηστή διαχείριση Α. Ερµηνεία σηµερινής κατάστασης - προοπτικές Γ. Πλαίσιο πολιτικής για τις Συντάξεις IV. ΣΤΟΧΟΙ ΕΚΣΥΓΧΡΟΝΙΣΜΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ Στόχος 9: Ευελιξία Α. Ερµηνεία σηµερινής κατάστασης - προοπτικές Γ. Πλαίσιο πολιτικής για τις Συντάξεις Στόχος 10: Ιση Μεταχείριση των Φύλων Α. Ερµηνεία σηµερινής κατάστασης - προοπτικές Γ. Πλαίσιο πολιτικής για τις Συντάξεις Στόχος 11: ιαφάνεια Α. Ερµηνεία σηµερινής κατάστασης - προοπτικές Γ. Πλαίσιο πολιτικής για τις Συντάξεις

3 ΠΕΡΙΛΗΨΗ Εµπιστοσύνη στις συντάξεις. Το πρόβληµα των συντάξεων στην Ελλάδα δεν είναι ένα πρόβληµα τεχνικό. Για να µπορεί το σύστηµα να αποτελεί, όπως παλαιότερα, εστία λύσεων και όχι πηγή προβληµάτων, πρέπει να επανακτηθεί η εµπιστοσύνη του Έλληνα πολίτη στο σύστηµα και τις προοπτικές του. Απαιτείται µια νέα καταξίωση του συστήµατος ασφάλισης. Το πρόβληµα προϋπάρχει. Τα προβλήµατα ταλανίζουν ήδη το σύστηµα συντάξεων τα τελευταία 15 χρόνια και µπορούν να εκτιµηθούν από τα εξής: Παρά το ότι δαπανάται άνω του 12% του ΑΕΠ σε συντάξεις, ο κίνδυνος φτώχειας παραµένει εστιασµένος στους ηλικιωµένους. Η πολυνοµία και ο κατακερµατισµός αντιµετωπίζουν όµοιες περιπτώσεις πολιτών µε διαφορετικό τρόπο, δηµιουργώντας ένα έλλειµµα ισονοµίας που υποσκάπτει την κοινωνική αποδοχή. Οι συχνές µεταβολές (ή επαπειλούµενες µεταβολές) του θεσµικού πλαισίου προκαλούν ένα αίσθηµα ρευστότητας και ανασφάλειας. Οι δοµικές αδυναµίες του συστήµατος συντάξεων πηγάζουν από ανεπάρκειες του συστήµατος, που είναι ανεξάρτητες και προϋπάρχουν των µελλοντικών προκλήσεων. Αν η προϋπάρχουσα κατάσταση του συστήµατος δεν διορθωθεί, οι πιθανότητες επιτυχούς ανταπόκρισης στις προκλήσεις της δηµογραφικής µεταβολής θα είναι ριζικά περιορισµένες. Συνεπώς, τα θέµατα βιωσιµότητας και επάρκειας δεν είναι ανεξάρτητα το ένα από το άλλο: Για να µπορεί να υπάρξει µακροχρόνια βιωσιµότητα πρέπει να εµπεδωθεί η πεποίθηση στην επάρκεια. Οι δηµογραφικές προκλήσεις είναι µεγάλες µετά το Η διεύρυνση του ποσοστού ηλικιωµένων στην Ελλάδα θα είναι ταχύτατη από τα µέση της επόµενης δεκαετίας, αν και τα αποτελέσµατα της Απογραφής Πληθυσµού του 2001 έδειξαν ότι η κατάσταση θα είναι κατά τι περισσότερο αισιόδοξη από ό,τι αρχικά είχε προβλεφθεί. Όµως, υπάρχουν σηµαντικές αναξιοποίητες εφεδρείες απασχόλησης, κυρίως µεταξύ των γυναικών µε παιδιά, οι οποίες έχουν αποτελούν ήδη αντικείµενα της πολιτικής απασχόλησης στο πλαίσιο της πολιτικής της Λισσαβόνας. Το παράθυρο ευκαιρίας. Τρεις παράγοντες επενεργούν ταυτόχρονα κατά την επόµενη δεκαετία: (α) ηµογραφικοί παράγοντες συνεπάγονται ότι τα 10 χρόνια ως το 2015 θα είναι έτη υποχώρησης των ασφαλιστικών ελλειµµάτων. (β) Η µακροοικονοµική πολιτική που ακολουθείται οδηγεί σε ταχύτερη ανάπτυξη (Ολυµπιακοί αγώνες, Γ ΚΠΣ). (γ) Αναµένονται σχετικά µειωµένα δηµοσιονοµικά προβλήµατα (εξυπηρέτηση χρέους). Οι παράγοντες αυτοί ανοίγουν ένα παράθυρο ευκαιρίας στο οποίο µπορεί να εξελιχθεί µια συνεκτική στρατηγική προς το ασφαλιστικό. Η στρατηγική για τις συντάξεις. Η στρατηγική αυτή διορθώνει τις προϋπάρχουσες δοµικές ανεπάρκειες, και προετοιµάζει το σύστηµα για την αντιµετώπιση των προκλήσεων που θα επηρεάσουν την εποχή συνταξιοδότησης των σηµερινών εργαζοµένων. Η στρατηγική για το ασφαλιστικό συνίσταται στην εµπέδωση του αισθήµατος εµπιστοσύνης στο σύστηµα και στο µέλλον των συντάξεων. Αυτή η πολιτική είχε ως επιστέγασµα τον Νόµο 3029/2002 και καθίσταται δυνατή µε πέντε τρόπους: 1. Με την έµφαση στην επάρκεια των συντάξεων τόσο στην αποτροπή της ένδειας στην Τρίτη ηλικία, όσο και µε την προστασία της αγοραστικής αξίας των 3

4 συντάξεων. Οι δράσεις αυτές πλαισιώνονται και µε αναβάθµιση των υπηρεσιών προς τους ηλικιωµένους, όπως µε το πρόγραµµα Βοήθεια στο Σπίτι. 2. Με την προώθηση της ισονοµίας και της κοινωνικής δικαιοσύνης µε τον περιορισµό του κατακερµατισµού, αλλά και την απάλειψη διακρίσεων κατά των νέων εργαζοµένων. 3. Με την κατηγορηµατική εξασφάλιση της χρηµατοδοτικής αυτονοµίας του ΙΚΑ ως το Αυτό επιτυγχάνεται µε την δηµιουργία αποθεµατικού που έχει στόχο να αξιοποιήσει την µεγαλύτερη οικονοµική άνεση του ΙΚΑ στην τρέχουσα δεκαετία για την εγγύηση των συντάξεων µετά το Με την διαµόρφωση σταθερότητας στο θεσµικό πλαίσιο, µε το να ληφθεί σαφής θέση στις µεγάλες επιλογές, αλλά να αφήσει ταυτόχρονα και περιθώριο ευελιξίας σε επιµέρους θέµατα. 5. Με την διευκόλυνση της αξιοποίησης νέων σχηµάτων που προσδίδουν αξιοπιστία και ευελιξία στο σύστηµα, όπως οι επαγγελµατικές συντάξεις, ή η θέσπιση της Εθνικής Αναλογιστικής Αρχής. Η επιτυχία της πολιτικής έχει τρεις προϋποθέσεις: 1. την συνέχιση της ταχείας πορείας πραγµατικής σύγκλισης µε την ΕΕ, 2. την υλοποίηση της στρατηγικής απασχόλησης της Λισσαβόνας, αλλά και 3. την επιτάχυνση του λειτουργικού εκσυγχρονισµού και την βελτίωση των υπηρεσιών του συστήµατος ασφάλισης. Οι τρεις παράλληλες δράσεις αυτές ενεργοποιούν τις αναπτυξιακές, εργασιακές και κοινωνικές εφεδρείες και έτσι στηρίζουν την καθαυτό ασφαλιστική πολιτική. Η εµπέδωση της εµπιστοσύνης θα επιτρέψει το σύστηµα να διαδραµατίσει ξανά ρόλο σε ένα ενάρετο κύκλο µεταξύ κοινωνικής προόδους και οικονοµικής ανάπτυξης: Η συµµετοχή σε ένα τέτοιο σύστηµα ασφάλισης, χάριν στην προσδοκία µιας επαρκούς σύνταξης δηµιουργεί τις συνθήκες βιωσιµότητας που επιτρέπουν την επαλήθευση των προσδοκιών. 4

5 Ι. ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΑΝΑ ΡΟΜΗ ΚΑΙ ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ ΣΤΡΑΓΗΓΙΚΗΣ I.1 Ο ρόλος των συντάξεων: Ασφάλεια- Ανάπτυξη- Εµπιστοσύνη Οι συντάξεις παίζουν ένα πολύ σηµαντικό οικονοµικό ρόλο ως κλειδί της µακροχρόνιας ανάπτυξης - επειδή επιτελούν µια σπουδαία κοινωνική λειτουργία την αποµάκρυνση του εφιάλτη της ανέχειας σε µεγάλες ηλικίες. Αντίστροφα, καταξιώθηκαν ως το σηµαντικότερο συστατικό του Κοινωνικού Κράτους, επειδή ήταν σε θέση να βοηθούν την επίλυση δύσκολων οικονοµικών διληµµάτων. Οι δύο ρόλοι, οικονοµικός και κοινωνικός, µπορούν να επιτελούνται µόνο αν προχωρούν παράλληλα αν µπορούν να εµπεδώσουν µια θετική συνέργεια µεταξύ κοινωνίας και οικονοµίας, µεταξύ µιας γενιάς και της άλλης, από το οποίο όλοι οι συµµετέχοντες βγαίνουν κερδισµένοι. Το ασφαλιστικό σύστηµα κατοχυρώνει την κοινωνική συνοχή και την καταπολέµηση του αποκλεισµού, µέσω συµµετοχής στην ανάπτυξη της οικονοµίας. Με αυτόν τον τρόπο, η ισορροπία του ασφαλιστικού συστήµατος είναι βασική συνισταµένη της ανάπτυξης της Ελληνικής οικονοµίας. Αντίστροφα, απειλές στην ισορροπία αυτή υποσκάπτουν τα θεµέλια της αναπτυξιακής πορείας. Η παρατήρηση αυτή έχει άµεση εφαρµογή στις δύο κεντρικές έννοιες που περιέχονται στους κοινούς στόχους του Laeken: της επάρκειας και της βιωσιµότητας. Οι δύο στόχοι δεν είναι ανεξάρτητοι, ούτε αντιθετικοί. Είναι η βιωσιµότητα η πειστική απάντηση στο ερώτηµα από πού θα προέλθουν οι πόροι η οποία δίδει περιεχόµενο στις συνταξιοδοτικές υποσχέσεις. Άλλως, προσδοκίες συνταξιοδοτικών ωφεληµάτων, όσο γενναιόδωρες και να µοιάζουν αυτές δεν είναι παρά επιταγές χωρίς αντίκρισµα. Αντίστροφα, είναι η επάρκεια (η ποιότητα) των υποσχέσεων που καθιστά την συµµετοχή στο σύστηµα συντάξεων ελκυστική και συνεπώς δηµιουργεί τις συνθήκες για βιωσιµότητα. Η συνειδητοποίηση ότι το σύστηµα συντάξεων (ανεξάρτητα του τρόπου χρηµατοδότησης) είναι, σε τελική ανάλυση, ένα σύστηµα υποσχέσεων, αναδεικνύει την κεντρική έννοια της εµπιστοσύνης για την επιτυχία ή όχι του συστήµατος. Ένα σύστηµα που εµπνέει εµπιστοσύνη στα µέλη του µπορεί να προωθήσει την λειτουργία του ενάρετου κύκλου όπου η συµµετοχή χάριν της προσδοκίας επαρκούς σύνταξης δηµιουργεί τις συνθήκες βιωσιµότητας που επιτρέπουν την επαλήθευση των προσδοκιών. Αντίστροφα, η έλλειψη εµπιστοσύνης µπορεί να οδηγήσει σε ένα κατήφορο απαξίωσης. Η κεντρική έννοια της εµπιστοσύνης, αποτελεί το σωρευτικό αποτέλεσµα µιας σειράς σύνθετων, οικονοµικών, κοινωνικών και νοµικών παραγόντων: Η βιωσιµότητα, δηλαδή η επάρκεια, η αξιοπιστία αλλά και η προβλεψιµότητα της χρηµατοδότησης, είναι εµφανώς ένα σηµαντικό συστατικό. Εξίσου µεγάλο ρόλο παίζουν και παράγοντες που προάγουν την νοµιµοποίηση και αποδοχή του συστήµατος η ισονοµία, η εφαρµογή γενικών κανόνων, απουσία της διακριτικής µεταχείρισης. Σε θέµατα µε µακροχρόνια διάσταση, όπου µια αλλαγή µπορεί να µετατρέψει προγραµµατισµούς ζωής, κλειδί στην εµπιστοσύνη είναι η σταθερότητα του νοµικού πλαισίου και η αποφυγή απότοµων αλλαγών. Ετσι, είναι προφανές ότι, αν και τεχνικά θέµατα (συνθήκες συνταξιοδότησης, οργάνωση συστήµατος, κλπ) υπεισέρχονται στον καθορισµό της αξιοπιστίας ενός συστήµατος, η έννοια αυτή καθαυτή είναι ευρύτερη και καταξιώνεται κοινωνικά και πολιτικά. Η αναθεώρηση του Συντάγµατος της Ελληνικής ηµοκρατίας του 2000 εµπεδώνει την έννοια της εµπιστοσύνης στην κοινωνική ασφάλιση και ευρύτερα στην κοινωνική 5

6 πολιτική. Έτσι ως κατευθυντήρια αρχή προς τον κοινό νοµοθέτη το άρθρό 22 5 του Συντάγµατος («Το Κράτος µεριµνά για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζοµένων, όπως νόµος ορίζει») και εµµέσως το άρθρο 21 3 («Το Κράτος µεριµνά για την υγεία των πολιτών και παίρνει ειδικά µέτρα για την προστασία της νεότητας, του γήρατος, της αναπηρίας και για την περίθαλψη των απόρων») κατοχυρώνουν το γενικό δικαίωµα του ατόµου για κοινωνική ασφάλιση και εξασφάλιση προστασίας της τρίτης ηλικίας. 1 Η έννοια της αξιοπιστίας της εµπιστοσύνης του πληθυσµού στο σύστηµα συντάξεων είναι κοµβική στην στρατηγική προσέγγιση του προβλήµατος: Για µια σειρά λόγους που θα αναλυθούν ιστορικούς, οικονοµικούς, δοµικούς το σύστηµα κινδύνευε να απωλέσει την εµπιστοσύνη των ασφαλισµένων - διέτρεχε τον κίνδυνο απαξίωσης. Έτσι το σύστηµα συντάξεων, αντί να αποτελεί λύση είχε καταστεί µόνιµη εστία προβληµάτων. Αντί να τροφοδοτεί ένα ενάρετο κύκλο βελτιώσεων, κινδύνευε να οδηγεί σε οικονοµικές και κοινωνικές εµπλοκές. Ο κεντρικός στρατηγικός στόχος είναι η αποκατάσταση της εµπιστοσύνης στο σύστηµα µια νέα καταξίωση. Ο στόχος αυτός προωθείται µέσω πολύπλευρων και συνδυασµένων ενεργειών που εξελίσσονται από το 1996, µε επιστέγασµα την ψήφιση του πρόσφατου Νόµου 3029 το καλοκαίρι του Οι ενέργειες εξειδικεύονται σε τέσσερις κυρίαρχες κατευθύνσεις: 1. Εξασφάλιση επαρκούς χρηµατοδότησης σε βάθος, ώστε οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις να ανακτήσουν αξιοπιστία. 2. Σταδιακός περιορισµός του κατακερµατισµού και της πολυνοµίας του συστήµατος τόσο µεταξύ κλάδων απασχόλησης όσο και γενεών, ώστε να εµπεδωθεί η ισονοµία και έτσι η κοινωνική αποδοχή. 3. Έµφαση στην εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής των συντάξεων µε την παροχή εγγυήσεων στις χαµηλές συντάξεις αλλά και την εισοδηµατική πολιτική. 4. Ποιοτική αναβάθµιση των υπηρεσιών του συστήµατος και εκσυγχρονισµός της λειτουργίας του. Ι. 2 Η διάγνωση του προβλήµατος Ιστορική αναδροµή Το δηµόσιο σύστηµα συντάξεων στην Ελλάδα είναι το σωρευτικό αποτέλεσµα αποσπασµατικών ενεργειών και νοµοθετικών πρωτοβουλιών της τελευταίας πεντηκονταετίας. Πολλές παρεµβάσεις εξυπηρετούσαν βραχυχρόνιους στόχους της κρατικής πολιτικής και της συσσώρευσης του κεφαλαίου που, µεταξύ άλλων δεν επέτρεψαν στο σύστηµα ασφάλισης να λειτουργήσει ως αυτόνοµη οντότητα. Αποτέλεσµα, το σύστηµα είναι κατακερµατισµένο και στερείται ενιαίας φιλοσοφίας και ευρέως ακολουθούµενων κανόνων λειτουργίας. Ο κατακερµατισµός αυτός εξειδικεύεται σε τρεις διαστάσεις 2 : 1. Οργανωτικές ρυθµίσεις ανά τοµέα απασχόλησης. Η συνταξιοδοτική προστασία ποικίλλει ανάλογα µε την εργασία ή το επάγγελµα, όπου η πιο συνήθης µέθοδος οργάνωσης είναι τα (µερικώς αυτοδιοικούµενα αλλά υπό Κρατική επιτήρηση) Ταµεία ασφάλισης, τα µεγαλύτερα εκ των οποίων είναι το ΙΚΑ (ιδιωτικός τοµέας) και ο ΟΓΑ (αγρότες). Οι ρυθµίσεις συνταξιοδότησης (όρια ηλικίας, ποσοστά αναπλήρωσης, κατώτατες συντάξεις), χρηµατοδότησης (εισφορές, κρατική συνεισφορά, συνεισφορά προσόδων 1 Η συνταγµατική αυτή πρόβλεψη, αναγνωρίζει συγκεκριµένο κοινωνικό δικαίωµα των αναφεροµένων οµάδων πληθυσµού, στρεφόµενο κατά του Κράτους και µε αντικείµενο την εξασφάλιση µεταξύ άλλων και του δικαιώµατος της σύνταξης στο πλαίσιο ενός οργανωµένου συνταξιοδοτικού συστήµατος. 2 Βλ Παράρτηµα για πληρέστερη περιγραφή του συστήµατος 6

7 περιουσίας Ταµείου) ποικίλλουν κυρίως ανά Ταµείο, αν και υπάρχει σηµαντική διαφοροποίηση ανά επαγγελµατική οµάδα, εντός Ταµείων. 2. Ρυθµίσεις ανά επίπεδο προστασίας. Υπάρχουν Ταµεία κύριας ασφάλισης (που τυπικά προσφέρουν ως 80% αναπλήρωση), Ταµεία επικουρικής ασφάλισης (αναπλήρωση ως 20%) και Ταµεία Πρόνοιας (που χορηγούν εφάπαξ παροχές µε την συνταξιοδότηση). Όλα τα Ταµεία (πλην ίσως των εφάπαξ) χρηµατοδοτούνται µε το διανεµητικό σύστηµα, υπό κρατική εγγύηση των επιπέδων παροχών. 3. Ρυθµίσεις ανά ηµεροµηνία πρώτης επαφής µε το σύστηµα. ιάφοροι νόµοι που ψηφίστηκαν τα τελευταία 20 χρόνια δηµιούργησαν µεταβατικές κατηγορίες ασφαλισµένων, µε διαφορετικά δικαιώµατα σε σύνταξη, µεθόδους συνταξιοδότησης κλπ. Ο νόµος 2084/92 δηµιούργησε ένα νέο (ουσιαστικά οµοιόµορφο για τον µη αγροτικό τοµέα ασφάλισης) και ριζικά λιγότερο γενναιόδωρο σύστηµα για τους εισερχόµενους στην αγορά εργασίας µετά την 1/1/1993. Ο κατακερµατισµός του συστήµατος οδηγεί σε προβλήµατα ενιαίας καθοδήγησης και συντονισµού, σε ανεπαρκή σαφήνεια ως προς το ποιος επιβαρύνεται για την λειτουργία του, αντικίνητρα για την ανταγωνιστικότητα και γενικότερα για την ορθολογική συµπεριφορά και πιθανότατα σε µακροοικονοµικά και δηµοσιονοµικά προβλήµατα. Η εφαρµογή γενικών κανόνων κοινωνικής πολιτικής καθίσταται ιδιαίτερα δυσχερής: ενώ το υπόβαθρο του συστήµατος διέπεται από αρχές ανταποδοτικής-διανεµητικής ασφάλισης, πολλές φορές υπεισήλθαν και αρχές µη ανταποδοτικής ασφάλισης, ασφαλιστικών µεικτών παροχών, ανταποδοτικής κεφαλαιοποιητικής ασφάλισης και κοινωνικής πρόνοιας. Αποτέλεσµα η έλλειψη διαφάνειας ως προς τους στόχους του συστήµατος, η έλλειψη κατανόησης για το πώς λειτουργεί και η πιθανότητα αντικρουόµενων λειτουργιών. Παρά ταύτα, η 50ετής λειτουργία του συστήµατος πρέπει να πιστωθεί µε την επιτυχή ανταπόκριση σε πολύ δύσκολα προβλήµατα που αντιµετώπισε η Ελληνική κοινωνία. H άλλη όψη του νοµίσµατος της πολυδιάσπασης είναι η δυνατότητα πολλαπλών ταχυτήτων, µιας µεταβλητής και µεταβαλλόµενης γεωµετρίας που µπορούσε στο παρελθόν να µεταφράζεται σε ευέλικτη αντιµετώπιση θεµάτων καθώς αυτά ανέκυπταν. Η ευελιξία αυτή µπορούσε επίσης να καταλήξει σε ευρηµατικές λύσεις επιµέρους προβληµάτων, αφού δεν απαιτούσαν την εξεύρεση λύσεων συνολικής ή καθολικής εφαρµογής. Σηµαντικό σηµείο στην αποδοχή και στήριξη του συστήµατος ήταν ότι ο ρόλος του ήταν συµπληρωµατικός στην οικογενειακή αλληλεγγύη, η οποία στις περισσότερες φορές αναπλήρωνε τις ελλείψεις του συστήµατος. Με αυτό τον τρόπο οι κοινωνικές επιπτώσεις της ανισότητας στα ασφαλιστικά δικαιώµατα και των κενών στην ασφαλιστική κάλυψη η έλλειψη επάρκειας στην συνταξιοδοτική κάλυψη - διατηρούντο υπό έλεγχο. Η µεταβαλλόµενη γεωµετρία του συστήµατος διευκόλυνε αποφασιστικά την αντιµετώπιση θεµάτων όπως η ραγδαία ανοικοδόµηση, η εκβιοµηχάνιση και η αστυφιλία των δεκαετιών του 50 και 60. Τα προβλήµατα αυτά, τόσο κοινωνικά αλλά και οικονοµικά, είναι αβέβαιο αν θα µπορούσαν να επιλυθούν από ένα λιγότερο ευέλικτο, ή περισσότερο διαυγές σύστηµα. Με δεδοµένη την ανεπαρκή ανάπτυξη της οικονοµικής, κοινωνικής αλλά και διοικητικής υποδοµής στο σηµείο εκκίνησης, το Ελληνικό σύστηµα συντάξεων κατοχύρωσε την κεντρική του θέση στο σύστηµα κοινωνικής προστασίας. Ο δηµόσιος χαρακτήρας του κορµού του συστήµατος συντάξεων παραµένει επιλογή της Ελληνικής κοινωνίας, µια επιλογή ριζωµένη στα 50 χρόνια προστασίας του βιοτικού επιπέδου των ηλικιωµένων. Οσο και αν πολλά 7

8 χαρακτηριστικά του Ελληνικού συστήµατος µπορούν να εκληφθούν, εκ των υστέρων, ως ανορθολογικά, είναι αναµφισβήτητο ότι ήταν σε θέση να παίξει ένα θετικό ρόλο, τόσο ως κοινωνικό στήριγµα όσο και ως αναπτυξιακό εργαλείο για µεγάλο διάστηµα της µεταπολεµικής ιστορίας. Ι.3 Η διάγνωση του προβλήµατος: η σηµερινή παθολογία Αντίθετα µε την παλαιότερη περίοδο, τουλάχιστον για τα τελευταία 15 χρόνια, το σύστηµα ασφάλισης αποτέλεσε µια εστία παθολογίας, για την οικονοµία αλλά και την κοινωνία. Είναι σηµαντικό ότι τα προβλήµατα του συστήµατος εµφανίστηκαν πριν από την δηµογραφική επιδείνωση και είναι ανεξάρτητα από αυτή, µπορούν δηλαδή να χαρακτηριστούν ως δοµικά. Τα προβλήµατα αυτά οδηγούσαν το σύστήµα σε σταδιακή απαξίωση και ανυποληψία σε εµπέδωση οικονοµικών και κοινωνικών φαύλων κύκλων. Αρκεί να αναφερθούν έξι δεδοµένα: 1. Παρά το ότι δαπανάται άνω του 12% του ΑΕΠ σε συντάξεις, το γήρας αποτελεί ακόµη τον µεγαλύτερο κίνδυνο φτώχειας. Εµπεδώνεται η αίσθηση ότι το σύστηµα αδυνατεί να εκπληρώσει τον βασικό του ρόλο. 2. Η ανάγκη συµπλήρωσης των θεσµοθετηµένων εσόδων του συστήµατος από το κοινωνικό σύνολο υπερβαίνει ετησίως το 3% του ΑΕΠ. Καθόσον διάστηµα δεν υπήρχε θεσµοθετηµένη πηγή χρηµατοδότησης για την µόνιµη κάλυψη αυτού του ποσού, προκύπτει ανασφάλεια για την µελλοντική χρηµατοδότηση του συστήµατος για το κατά πόσον οι ασφαλιστικές υποσχέσεις µπορούν να εκπληρωθούν. 3. Η πολυνοµία και η άνιση µεταχείριση όµοιων περιπτώσεων, αντί να παίζουν κάποιο λειτουργικό ρόλο, υποσκάπτουν την κοινωνική αποδοχή του συστήµατος. Αυτή µπορεί να αποκατασταθεί µόνο µε την σταδιακή εµπέδωση γενικών κανόνων. 4. Η ασάφεια για τους κανόνες βάσει των οποίων κατανέµεται η συνδροµή και επιβάρυνση του κοινωνικού συνόλου µπορεί να λειτουργεί αποσταθεροποιητικά για την κοινωνική αποδοχή του συστήµατος. 5. Οι συχνές µεταβολές του θεσµικού πλαισίου και η απειλή περαιτέρω αλλαγών όσο δεν δίδονταν πειστικές απαντήσεις στα αδιέξοδα ενίσχυαν το αίσθηµα ρευστότητας και ανασφάλειας. 6. Η πολυδιάσπαση και πολυνοµία του συστήµατος οδηγεί σε σηµαντικά έµµεσα κόστη και στρεβλώσεις στην οικονοµία, στις αγορές προϊόντος, εργασίας και κεφαλαίου. Το Ελληνικό σύστηµα συντάξεων, συνεπώς, είχε σηµαντικότατες δοµικές αδυναµίες, ήδη από το σηµείο εκκίνησης, πρίν ακόµη αρχίσουν να επενεργούν οι προκλήσεις του µέλλοντος. Για λόγους που θα εξηγηθούν η αρνητική επίπτωση εξωγενών παραγόντων, όπως οι δηµογραφικές εξελίξεις, θα ενταθεί από τα µέσα της επόµενης δεκαετίας. Η δυνατότητα ανταπόκρισης στις προκλήσεις αυτές συνεπάγεται την αξιοποίηση αυτού του χρονικού παράθυρου ευκαιρίας, ώστε να έχουν διορθωθεί οι δοµικές αδυναµίες την εποχή της ραγδαίας έντασης των προκλήσεων. Έτσι η λήψη διαρθρωτικών µέτρων που επηρεάζουν νοοτροπίες, ή τον τρόπο που λειτουργεί το σύστηµα συνολικά είναι πιο ουσιαστικά από την προώθηση µεµονωµένων ρυθµίσεων στο Α ή το Β Ταµείο ή τοµέα ασφάλισης, όσο και αν αυτές µπορεί να θεωρηθούν ότι έχουν θετικό αντίκτυπο. Η θετική επίλυση αυτού που επί τρεις δεκαετίες αποκαλείται «Το Ασφαλιστικό» δεν είναι απλώς θέµα 8

9 εξεύρεσης των τεχνικών λεπτοµερειών, της τεχνοκρατικής εισήγησης πακέτων µέτρων 3. Η ανταπόκριση στο ασφαλιστικό περνά µέσα από την επανοικοδόµηση εµπιστοσύνης στο σύστηµα είναι δηλαδή ένα θέµα πρωτίστως κοινωνικό και πολιτικό. Μόνο η επανάκτηση της εµπιστοσύνης µπορεί να οδηγήσει στην απαιτούµενη διαδικασία ανανέωσης και προσαρµογής στις νέες κοινωνικές και οικονοµικές απαιτήσεις. Ι. 4 Τα σηµεία της στρατηγικής που βρίσκεται σε εξέλιξη Η δεκαετία του 1990 άρχισε µε έντονη κρίση ρευστότητας του ασφαλιστικού συστήµατος ως επιστέγασµα ευρύτερων δηµοσιονοµικών προβληµάτων. Η αντίδραση της τότε Κυβέρνησης ήταν η ψήφιση δύο ασφαλιστικών νόµων, το 1990 και 1992 (Ν1902/90 και Ν2084/92), µε σηµαντικούς περιορισµούς στα ασφαλιστικά δικαιώµατα και αυξήσεις εισφορών. Τις νοµοθετικές πρωτοβουλίες συµπλήρωνε µια εισοδηµατική πολιτική που επέτρεψε την διάβρωση των πραγµατικών συντάξεων των ήδη συνταξιούχων µεταξύ 1990 και 1993 κατά 20% και άνω. Τα µέτρα της περιόδου αυτής υπήρξαν σηµαντική τόνωση στην βιωσιµότητα του συστήµατος. Όµως, είχαν την παρενέργεια να εντείνουν την ανασφάλεια των εργαζοµένων για το κατά πόσον ήταν κατοχυρωµένα και ασφαλή τα δικαιώµατα που συσσωρεύονταν. Από το 1996 και µετά εφαρµόζεται ένα πολύπλευρο και συντονισµένο πρόγραµµα αναβάθµισης της ασφάλισης, µε αιχµή του δόρατος την, εκ νέου, εµπέδωση εµπιστοσύνης στην επάρκεια του δηµόσιου συστήµατος. Επιστέγασµα αυτής της στρατηγικής ήταν η ψήφιση του νέου ασφαλιστικού νόµου τον Ιούνιο του 2002 (Ν3029/02). Σηµαντικά βήµατα της στρατηγικής: Η εισαγωγή του Επιδόµατος Κοινωνικής Αλληλεγγύης Συνταξιούχων (ΕΚΑΣ) το 1996 και η µετέπειτα έµφαση στο επίδοµα αυτό καθιέρωσε την καταπολέµηση της ένδειας των ηλικιωµένων ως αυτοτελή στόχο πολιτικής, ενώ κατοχύρωσε την αρχή της επικέντρωση στις ανάγκες ως εργαλείο κοινωνικής πολιτικής. Το νέο ταµείο κύριας ασφάλισης του ΟΓΑ το 1998 ολοκλήρωσε την κάλυψη του πληθυσµού µε ένα συµµετοχικό σύστηµα κοινωνικής ασφάλισης. Ετσι, πλέον, όλες οι περίοδοι εργασίας σε οποιονδήποτε κλάδο της οικονοµίας οδηγούν σε δηµιουργία ασφαλιστικών δικαιωµάτων. Η συνένωση των ταµείων των αυτοτελώς απασχολούµενων και πολλών επικουρικών ταµείων το 1999 µείωσε τον αριθµό των Ταµείων. Η διαδικασία νοµιµοποίησης των µεταναστών που άρχισε από το 1998 εντάσσει τους µετανάστες ως παράγοντες επίλυσης του προβλήµατος και όχι ως τµήµα του προβλήµατος της εισφοροδιαφυγής. Ο διοικητικός εκσυγχρονισµός του ΙΚΑ µε στόχο την ποιοτική βελτίωση των σχέσεων του µεγαλύτερου ασφαλιστικού φορέα µε τους εργαζόµενους και τους εργοδότες. Ειδικότερα, η µηχανοργάνωση της διαδικασίας πληρωµών εισφορών έχει οδηγήσει σε θεαµατικές µειώσεις της εισφοροδιαφυγής. Ο Νόµος 3029 του 2002 αποτελεί το αποφασιστικότερο βήµα. Ο νόµος, ο οποίος ψηφίστηκε µετά από µακρόχρονη συνεννόηση µε τους κοινωνικούς εταίρους 4, έχει τα εξής κύρια στοιχεία 5 : 3 Το ασφαλιστικό πρόβληµα είχε επισηµανθεί και τεχνικές λύσεις προταθεί τουλάχιστον από την δεκαετία του 60. Αν το πρόβληµα ήταν απλώς τεχνικό, οι λύσεις εκείνες θα είχαν εφαρµοστεί ενωρίτερα και το πρόβληµα δεν θα υφίστατο σήµερα µε την αρχική του µορφή. 4 Και µετά την ριζική αναδιατύπωση των αρχικών προτάσεων του 2000, λαµβάνοντας υπόψη απόψεις ευρύτατου φάσµατος της Ελληνικής κοινωνίας. 5 Το Παράρτηµα 1 αναλύει εννέα αρχές του Νόµου. 9

10 o Πληρωµή κατ έτος ποσού ίσο µε 1% του ΑΕΠ στο ΙΚΑ για να δηµιουργηθεί µια παρακαταθήκη. Με τον τρόπο αυτό εξασφαλίζεται επάρκεια χρηµατοδότησης στο σύστηµα για να πάψει η ανασφάλεια των ασφαλισµένων και να διασφαλιστεί η χρηµατοδότηση σε βάθος χρόνου και οπωσδήποτε ως το o Εµφαση στο ΙΚΑ ώστε να αποτελέσει πόλο έλξης για όλους τους µισθωτούς και να περιοριστεί σταδιακά και εθελοντικά η πολυδιάσπαση και πολυνοµία του συστήµατος. o Επικουρικά ταµεία δίδουν διέξοδο σε διαφοροποιήσεις. o Νέο πλαίσιο για την αξιοποίηση της περιουσίας των ταµείων. o Παραµετρικές αλλαγές για την τόνωση της βιωσιµότητας. o ηµιουργία νοµικού πλαισίου για την δηµιουργία επαγγελµατικών ταµείων, τα οποία ως τότε απαγορεύονταν από την νοµοθεσία. Η εξασφάλιση επαρκούς χρηµατοδότησης αλλά και η δυνατότητα µετεξέλιξης των επικουρικών ταµείων ανοίγουν την προοπτική µιας εξυγιαντικής πορείας εξελίξεων στο µέλλον. Η υλοποίηση της Στρατηγικής της Λισσαβόνας, κυρίως όσον αφορά την τόνωση της απασχόλησης θα επιτρέψει την εµφάνιση αυτών που µπορούν να αποκληθούν «οι αφανείς εφεδρείες του συστήµατος» - κατά κύριον λόγο η αύξηση στην συµµετοχή στην αγορά εργασίας γυναικών µε παιδιά. Η Κυβέρνηση κατανοεί ότι η αναβάθµιση της κοινωνικής ασφάλισης δεν είναι ένα ζήτηµα απλώς ψήφισης µερικών νοµοθετικών διατάξεων. Η εφαρµογή των διατάξεων στην πράξη, οι παράπλευρες ενέργειες στην αγορά εργασίας, στην κοινωνική πολιτική, αλλά και η κατανόηση και στήριξη των όποιων ρυθµίσεων από τους ίδιους ενδιαφερόµενους εργοδότες και εργαζόµενους έχει καθοριστική σηµασία. Στο πλαίσιο αυτό η ψήφιση του Νόµου 3029 είναι σηµαντικό βήµα, αλλά όχι επειδή αυτός σηµατοδοτεί το τέλος της ενασχόλησης µε τις συντάξεις - την τελευταία λέξη στο θέµα των συντάξεων. Αντίθετα, αφού ο Νόµος λαµβάνει σαφή θέση σε µεγάλες κοινωνικές επιλογές, απενεργοποιεί το θέµα των συντάξεων ως αντικείµενο και θρυαλλίδα κεντρικής πολιτικής αντιπαράθεσης. Αυτό αφενός θα διευκολύνει κατά πολύ τις εργασιακές σχέσεις, αφετέρου δίδει την δυνατότητα να αντιµετωπισθούν µε ψυχραιµία τα πλείστα όσα µικρότερα, τεχνικά θέµατα που αφορούν την λειτουργία και οργάνωση της κοινωνικής ασφάλισης. Η αβεβαιότητα για το µέλλον της κοινωνικής ασφάλισης και η ασάφεια στην διαδικασία αντιµετώπισης µεγάλων θεµάτων στο παρελθόν επέδρασαν αρνητικά, οδηγώντας σε αγκύλωση αποφάσεων και στασιµότητα. Η λήψη σαφούς θέσης στα µεγάλα θέµατα και η δροµολόγηση διαδικασίας διασαφήνισης των επιµέρους µικρών θεµάτων, επιτρέπει να σηµειωθεί πραγµατική συναινετική πρόοδος στην κοινωνική ασφάλιση. Ι. 5 οµή της Έκθεσης Η έκθεση εξετάζει κατά σειράν κάθε ένα από τους ένδεκα κοινά συµφωνηµένους στόχους. Χωρίζεται σε τρία κεφάλαια, Επάρκεια συντάξεων, Οικονοµική βιωσιµότητα, Εκσυγχρονισµός. Η ανάλυση του κάθε στόχου αναλύεται σε τρείς φάσεις: (α)η κατάσταση σήµερα, (β) Προκλήσεις- προοπτικές του µέλλοντος, (γ) Συνεισφορά και πιθανές προσαρµογές του συστήµατος συντάξεων το πλαίσιο πολιτικής για τις συντάξεις. Για να διατηρηθεί η απρόσκοπτη ροή του κειµένου, η λεπτοµερέστερη στατιστική και ποσοτική ανάλυση βρίσκονται σε παραρτήµατα στο τέλος του κειµένου. 10

11 ΙΙ. ΣΤΟΧΟΙ ΕΠΑΡΚΕΙΑΣ ΣΥΝΤΑΞΕΩΝ Τα κράτη µέλη πρέπει να διαφυλάξουν την ικανότητα των συνταξιοδοτικών συστηµάτων να εκπληρώνουν τους κοινωνικούς τους στόχους. Για το σκοπό αυτό και µε βάση τις ιδιαίτερες εθνικές συνθήκες, θα πρέπει: Στόχος 1: Προώθηση Ενταξης Να εξασφαλίζουν ότι τα άτοµα µεγαλύτερης ηλικίας δεν απειλούνται από τη φτώχεια και ότι το βιοτικό τους επίπεδο είναι αξιοπρεπές ότι τα άτοµα αυτά µετέχουν στην οικονοµική ευµάρεια της χώρας τους και µπορούν εποµένως να συµµετέχουν δραστήρια στη δηµόσια, την κοινωνική και την πολιτιστική ζωή Α. Ερµηνεία σηµερινής κατάστασης Στην Ελλάδα, αντίθετα µε άλλες Ευρωπαϊκές χώρες, το γήρας παραµένει ο σοβαρότερος παράγοντας που αυξάνει τον κίνδυνο χαµηλού εισοδήµατος. Το θέµα, όµως αυτό δεν µπορεί να εξεταστεί χωρίς να συνεκτιµηθεί ο ρόλος της οικογενειακής αλληλεγγύης 6 : ο ρόλος αυτός εµφανίζεται µε την µορφή συγκατοίκησης ηλικιωµένων µε τα παιδιά τους, αλλά και κάθε είδους συνεισφορά προς ηλικιωµένους συγγενείς. Στις συγκρίσεις στοιχείων µε άλλες χώρες πρέπει να µη λησµονείται ότι στην Ελλάδα είναι ιδιαίτερα περιορισµένος ο αριθµός ηλικιωµένων που διαµένουν σε γηροκοµεία, νοσοκοµεία και σε άλλες συλλογικές κατοικίες (κάτω του 3% των αντίστοιχων ηλικιών) 7. Τα ηλικιωµένα άτοµα ζούν σε δικά τους σπίτια σε πολύ µεγαλύτερο βαθµό από άλλες ηλικιακές οµάδες. Είναι συχνό φαινόµενο ηλικιωµένα άτοµα που είχαν µεταναστεύσει προς τις πόλεις στις δεκαετίες του 60 και 70 να διατηρούν ενεργές επαφές µε τους χώρους προέλευσής τους, ιδίως µετά την συνταξιοδότησή τους. Ηλικιωµένοι περνούν µεγάλα τµήµατα του χρόνου σε σπίτια σε χωριά (πολλές φορές φιλοξενώντας και άλλα µέλη της οικογένειάς τους), ενώ µεταβιβάσεις περιουσιακών στοιχείων µε την µορφή γονικών παροχών είναι πολύ κοινές. Σε ποιό βαθµό οφείλεται ο αυξηµένος κίνδυνος φτώχειας στο σύστηµα συντάξεων; Από στοιχεία του φόρου εισοδήµατος του 1998 προκύπτει ότι λιγότεροι από ένας στους πέντε συνταξιούχους (17,3%) έχουν την σύνταξή τους ως την αποκλειστική πηγή εισοδήµατος. Οι άλλες δηλωθείσες πηγές είναι αγροτικά εισοδήµατα, από εµπορική δραστηριότητα ενοίκια και εργασία. Οµως ακόµη και στο υποσύνολο αυτών µε άλλα εισοδήµατα η σύνταξη είναι 63% του δηλωθέντος εισοδήµατος. Στην περίπτωση συγκατοίκησης ηλικιωµένων µε τα παιδιά τους η σύνταξη είναι ένα µόνο συστατικό του οικογενειακού εισοδήµατος, το οποίο όµως µπορεί να εξαρτάται σε πολύ µεγαλύτερο βαθµό από εισοδήµατα από εργασία. Η ανάλυση στο παράρτηµα δείχνει ότι, ακόµη και αν εξετάσουµε µόνο ηλικιωµένους συνταξιούχους, 44% του (οικογενειακού) εισοδήµατός τους προέρχεται από άλλες πηγές. Το εύρηµα αυτό συνεπάγεται (α) µια αύξηση συντάξεων διαχέεται ευρύτερα στην κοινωνία, αφού δεν επικεντρώνεται µόνο στην γενιά των ηλικιωµένων και (β) ότι αυξήσεις συγκεκριµένων εισοδηµάτων που προκύπτουν σε εργαζόµενους θα ωφελήσουν ίσως και την πλειοψηφία των ηλικιωµένων. 6 Βλ. Στατιστικό παράρτηµα ΙΙ. 7 Τα άτοµα αυτά δεν συµπεριλαµβάνονται στις δειγµατοληπτικές έρευνες στις οποίες βασίζονται όλες οι µετρήσεις του κινδύνου φτώχειας. Ετσι οι στατιστικές άλλων χωρών εξαιρούν µεγάλα τµήµατα των φτωχότερων, οι οποίοι όµως συµπεριλαµβάνονται στα Ελληνικά στοιχεία. Αποτέλεσµα ο κίνδυνος φτώχειας θα εµφανίζεται σηµαντικά αυξηµένος σε χώρες όπως η Ελλάδα και στις άλλες χώρες του Ευρωπαϊκού Νότου. 11

12 Για να ερµηνεύσουµε τα στοιχεία της οικονοµικής κατάστασης των σηµερινών συνταξιούχων, πρέπει να συνεκτιµηθεί ότι η εργασιακή τους πορεία έλαβε χώρα κατά την διάρκεια εποχών στις οποίες η διάρθρωση της οικονοµίας, αλλά και το µέσο εισόδηµα ήταν πολύ διαφορετικό από ότι είναι σήµερα: Υψηλότερο ποσοστό πρωτογενούς τοµέα, υψηλότερο ποσοστό αυτοτελώς απασχολούµενων και οικογενειακών επιχειρήσεων, χαµηλότερο ποσοστό δηµοσίου τοµέα και τοµέα υπηρεσιών. Ο ταχύτατος µετασχηµατισµός της ελληνικής οικονοµίας από τον πόλεµο και µετά, σηµαίνει ότι πρέπει να αναµένονται µεγάλες διαφορές στις σταδιοδροµίες µελών από διαφορετικές γενιές. Αυτές οι διαφορές θα αποτυπώνονται και σε διαφορές στο ύψος και την δοµή των εισοδηµάτων µεταξύ ηλικιωµένων και εργατικού δυναµικού. Οι διαφορετικές σταδιοδροµίες εργαζοµένων του χθές και εργαζοµένων του σήµερα συνδυάζονται µε δοµικά χαρακτηριστικά του συστήµατος συντάξεων για να µεγεθύνουν (ή τουλάχιστον να µην αµβλύνουν όσο θα έπρεπε) τις εισοδηµατικές διαφορές: Ο αγροτικός χώρος καλύπτονταν από το 1962 από τον ΟΓΑ, ο οποίος χορηγούσε προνοιακή σύνταξη. Η εργασία στον πρωτογενή τοµέα δεν υπόκειτο στην πληρωµή εισφορών, ενώ (λόγω απουσίας διαδοχικής ασφάλισης) δεν υπολογίζονταν ως χρόνος ασφάλισης στην (πολύ διαδεδοµένη περίπτωση) εσωτερικής µετανάστευσης προς τις πόλεις. Τα Ταµεία (µε κύριο το ΙΚΑ) για µεγάλο διάστηµα δεν κάλυπταν το σύνολο της Επικράτειας ούτε το σύνολο των επαγγελµάτων, µε αποτέλεσµα τον περιορισµένο αριθµό ετών ασφάλισης των συνταξιοδοτούµενων. Αντίστοιχο αποτέλεσµα είχε η αποφυγή πληρωµών εισφορών (ή η µη πίστωσή τους από τους εργοδότες). Η ασφάλιση για επικουρική σύνταξη κατέστη υποχρεωτική για τους µισθωτούς από το Η πλειοψηφία των σηµερινών συνταξιούχων έτσι είχαν µικρή σχετική ευκαιρία να επωφεληθούν από επικουρική κάλυψη, ενώ πολλοί από τους µεγαλύτερους σε ηλικία (και τους συνταξιούχους θανάτου) δεν θα έχουν καθόλου επικουρική σύνταξη. Β. Μελλοντικές προκλήσεις Η ανάλυση που προηγήθηκε συντείνει στην εκτίµηση ότι οι συντεταγµένες του προβλήµατος θα είναι σηµαντικά διαφορετικές στο µέλλον. Σε γενικές γραµµές θα µπορούσαµε να πούµε ότι η κοινωνική διάσταση θα απαιτεί περισσότερη προσοχή, ενώ πολλά οικονοµικά θέµατα θα εµφανίζονται λιγότερο οξυµένα. Από την κοινωνική πλευρά, η κύρια διαφαινόµενη πρόκληση είναι τα εµπόδια στην εµβέλεια και αποτελεσµατικότητα της οικογενειακής αλληλεγγύης. Η αστυφιλία, η αυξανόµενη απόσταση µεταξύ των κατοίκων των πόλεων από τις ρίζες τους, η αλλαγή κοινωνικών και πολιτιστικών προτύπων ως προς τις σχέσεις µεταξύ γενεών, από µόνα τους θα µπορούσαν να υψώσουν εµπόδια. Οµοίως πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι αναπόφευκτα µεγαλύτερος αριθµός των µελλοντικών ηλικιωµένων θα έχουν χωρίσει και ξαναπαντρευτεί, ενώ το ότι έχουν κάνει λιγότερα παιδιά αναπόφευκτα σηµαίνει τον επιµερισµό της άτυπης αλληλεγγύης σε µικρότερο κύκλο προσώπων. Από την οικονοµική πλευρά, οι διαρθρωτικές αλλαγές της οικονοµίας προοιωνίζονται ότι (α) λιγότεροι µελλοντικοί συνταξιούχοι θα βρίσκονται σε κατηγορίες υπό κίνδυνο (π.χ. λιγότεροι αγρότες µειονεκτικών περιοχών), και (β) οι σταδιοδροµίες τους θα έχουν διανυθεί σε πολύ οµαλότερες συνθήκες. Από την άλλη πλευρά, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι στην περίπτωση των µισθωτών η απόσυρση 12

13 από την εργασία αφήνει µεγαλύτερο εισοδηµατικό κενό προς αναπλήρωση 8. Το κατά πόσον οι µεγαλύτερες ευκαιρίες για αποταµίευση κατά την διάρκεια της σταδιοδροµίας τους θα µεταφραστούν σε συµπληρωµατικά εισοδήµατα από άλλες πηγές είναι άδηλο: η συµπεριφορά της ιδιωτικής αποταµίευσης (ιδιαίτερα ενόψει της δηµογραφικής γήρανσης), η σχέση της µε τις εξελίξεις στις συντάξεις και η δυνατότητα επηρεασµού της από µέτρα πολιτικής είναι ερωτήµατα που δεν έχουν ακόµη πειστικές απαντήσεις. Συνοψίζοντας ένα δύσκολο θέµα, τόσο οικονοµικοί αλλά και κοινωνικοί παράγοντες συντείνουν ότι στην Ελλάδα τις επόµενες δεκαετίες οι συντάξεις, θα παίζουν κεντρικότερο ρόλο στην διαµόρφωση της επάρκειας των εισοδηµάτων των ηλικιωµένων από ό,τι γίνεται τώρα. Η δυναµική του συστήµατος συντάξεων σηµαίνει ότι η κατάσταση στο µέλλον θα είναι ουσιωδώς διαφορετική: Στο σύστηµα ασφάλισης που χαρακτηρίζει πλέον το σύνολο του συστήµατος οι συντάξεις είναι συνάρτηση των τελευταίων εισοδηµάτων και συνεπώς ακολουθούν την ανοδική πορεία των εισοδηµάτων. Η πλήρης κάλυψη των αγροτών για κύρια σύνταξη το 1998 σηµαίνει ότι η αρχή της συνεισφοράς για σύνταξη εφαρµόζεται σε όλους τους εργαζόµενους ανεξαιρέτως. Κάθε µέρα εργασίας, σε οποιοδήποτε επάγγελµα και σε όλη την Ελλάδα, προσθέτει σε δικαίωµα για σύνταξη. Οι µελλοντικοί συνταξιούχοι θα έχουν περισσότερα έτη ασφάλισης: ήδη, ενώ το 1980 τα µέσα έτη ασφάλισης νέων συνταξιούχων από ίδιο δικαίωµα στον ΙΚΑ ήταν 18,2, το 2000 είχαν αυξηθεί σε 23,4. Έτσι η κυριότερη σηµερινή αιτιολογία για χαµηλές συντάξεις θα εκλείψει 9. Η πάταξη της εισφοροδιαφυγής (σε συνάρτηση µε την διεύρυνση της εφαρµογής της ανταποδοτικότητας) θα οδηγήσει και αυτή σε αύξηση των συντάξεων. Γ. Πλαίσιο πολιτικής για τις Συντάξεις Η ανωτέρω ανάλυση σηµατοδοτεί ότι η διασφάλιση της κοινωνικής επάρκειας συνεπάγεται την αντιµετώπιση δύο ξεχωριστών προβληµάτων: Ενα άµεσο και επείγον, που έχει να κάνει µε την αντιµετώπιση εισοδηµατικών ανεπαρκειών των ηλικιωµένων σήµερα, και ένα πιο µακροπρόθεσµο για το πώς θα αντιµετωπισθεί ένα διαφορετικό, ίσως λιγότερο διαδεδοµένο αλλά κοινωνικά πιο σύνθετο, πρόβληµα µεσο-µακροπρόθεσµα. α. Ισχύουσα πολιτική για την επάρκεια Η ισχύουσα πολιτική βασίζεται σε τέσσερις πυλώνες: 1. Συντάξεις ΟΓΑ. Η βασική σύνταξη του ΟΓΑ αποτελεί την βασική συνεισφορά του κράτους στα εισοδήµατα 700 χιλιάδων ατόµων που συγκεντρώνονται στα ασθενέστερα τµήµατα της κατανοµής εισοδήµατος. Άποροι και ανασφάλιστοι άνω των 65 ετών δικαιούνται την σύνταξη αυτή, η οποία έτσι λειτουργεί στην πράξη ως οιονεί ελάχιστον εγγυηµένο εισόδηµα για τους ηλικιωµένους. Από το 1995 ιδιαίτερη έµφαση δόθηκε σε πραγµατικές αυξήσεις της βασικής σύνταξης του ΟΓΑ, οι οποίες σήµερα είναι κατά 78% υψηλότερες σε πραγµατικούς όρους από ότι το Ιδιαίτερα αυξητική ήταν η πορεία των βασικών συντάξεων του ΟΓΑ, οι οποίες αποτελούν και τις 8 Ενας επιχειρηµατίας ή αγρότης σχεδόν εξ ορισµού αφήνει την εργασία µε κάποιο κεφάλαιο. 9 Παράλληλα θα τονώνεται και η ανταποδοτικότητα, καθώς όλο και περισσότεροι συνταξιούχοι θα είναι άνω των κατωτάτων ορίων. 13

14 χαµηλότερες συντάξεις του συστήµατος. Οι εξελθόντες από το 1998 και µετά δικαιούνται επιπλέον και την κύρια σύνταξη για τα έτη που είχαν συνεισφέρει: αποτέλεσµα ότι οι απονοµές συντάξεων στους νέους συνταξιούχους του ΟΓΑ είναι κατά πολύ υψηλότερες των παλαιών. 2. Εισοδηµατική πολιτική προς τις χορηγούµενες συντάξεις του αστικού τοµέα. Βασικό στοιχείο της ποιότητας των δηµόσιων συντάξεων είναι η διατήρηση της αγοραστικής τους αξίας, δεδοµένου ότι εκτεταµένες απώλειες (όπως αυτές της περιόδου ) υποσκάπτουν την εµπιστοσύνη προς το σύστηµα. Από το 1994 οι χορηγηθείσες αυξήσεις κάλυπταν τις αυξήσεις του τιµαρίθµου, ενώ τα τελευταία χρόνια τον ξεπερνούσαν, δίδοντας έτσι µερίδιο ευηµερίας και στους παλαιότερους συνταξιούχους Κατώτατες συντάξεις Ταµείων. Η ραχοκοκαλιά της τόνωσης των χαµηλών συντάξεων αποτελείται από ένα σύστηµα κατώτατων συντάξεων, οι οποίες διαφέρουν ανά Ταµείο. Η κατώτατη σύνταξη χορηγείται (χωρίς έλεγχο πόρων) όποτε η σύνταξη που προκύπτει από τις διατάξεις του Ταµείου υπολείπεται των εκάστοτε κατωτάτων ορίων 11. Στην περίπτωση της κύριας σύνταξης του ΙΚΑ περί το 70% των συνταξιούχων εισπράττει την κατώτατη σύνταξη 12, ένα γεγονός που δεν είναι χωρίς παρενέργειες, αφού λειτουργεί ισοπεδωτικά αναιρώντας στην πράξη την αρχή της ανταποδοτικότητας. Η πολιτική ως προς τα κατώτατα όρια τα τελευταία χρόνια έχει δύο σκέλη: Πρώτον, την χορήγηση αυξήσεων στο ΙΚΑ που καλύπτουν τον πληθωρισµό για την προστασία της αγοραστικής δύναµης των συντάξεων. εύτερον, την χορήγηση υψηλότερων αυξήσεων στα κατώτατα όρια σύνταξης Ταµείων τα οποία υπολείπονται του ΙΚΑ (κυρίως ΤΕΒΕ, ΤΣΑ), µε στόχο την σταδιακή εξίσωσή τους των κατωτάτων ορίων για κύριες συντάξεις 13. (Ηδη οι κατώτατες συντάξεις του ΤΕΒΕ σε σχέση µε το ΙΚΑ, από 62% που ήταν το 1991, φθάνουν σήµερα στο 85%. 4. Θεσµοθέτηση και εµπέδωση του ΕΚΑΣ, για την επικεντρωµένη στήριξη σε αυτούς µε µεγαλύτερη ανάγκη. Η χορήγηση και επέκταση του ΕΚΑΣ αντικαθιστά τις αδιάκριτες αυξήσεις στις κατώτατες συντάξεις, η έλλειψη στόχευσης των οποίων σήµαινε ότι δεδοµένο δηµοσιονοµικό κόστος είχε µικρό κοινωνικό αντίκρισµα. Για την στόχευση το ΕΚΑΣ χρησιµοποιεί την ηλικία και ένα συνδυασµό εισοδηµατικών κριτηρίων το σηµαντικότερο των οποίων είναι το συνολικό εισόδηµα από συντάξεις, ενώ δευτερευούσης σηµασίας είναι κριτήρια που αποκλείουν αυτούς µε υψηλά άλλα ατοµικά εισοδήµατα και για υψηλό οικογενειακό εισόδηµα 14. Το ΕΚΑΣ είναι η πρώτη εφαρµογή µέτρου που εφαρµόζεται ισότιµα (ίδιο ποσό, ίδια κριτήρια) σε ολόκληρο το ασφαλιστικό σύστηµα, χωρίς διακρίσεις Ταµείων και παρακάµπτει σειρά από διοικητικά εµπόδια που ως την εφαρµογή του θεωρούντο ιδιαίτερα δυσεπίλυτα. Από το 1996 που πρωτοεφαρµόστηκε το ΕΚΑΣ έχει σηκώσει το µεγαλύτερο βάρος της κοινωνικής πολιτικής απέναντι στους χαµηλοσυνταξιούχους, αφού επιτρέπει την απόδοση πολύ 10 Συνταξιούχος των κατωτάτων ορίων σήµερα εισπράττει χωρίς ΕΚΑΣ 8% περισσότερο σε πραγµατικούς όρους από το Υπάρχουν µικρές κατηγορίες συνταξιούχων όπου δεν ισχύουν τα κατώτατα όρια, συνήθως επειδή συνεισπράττεται και άλλη σύνταξη. 12 Το υψηλό αυτό ποσοστό δηµιουργήθηκε µε την ανάληψη έργου κοινωνικής πρόνοιας από τα κατώτατα όρια το 1981, µέσω της αύξησης του ύψους των ΚΟ. 13 Οι µισθωτοί επιπλέον έχουν την προστασία ελάχιστης επικουρικής σύνταξης. 14 Το τελευταίο εµπεριέχει και µια διόρθωση για τις ελλιπείς δηλώσεις, αφού συµπεριλαµβάνει και τεκµαρτά εισοδήµατα. 14

15 µεγαλύτερων αυξήσεων στους 300 χιλιάδες περίπου δικαιούχους 15. ικαιούχος ΕΚΑΣ, ο οποίος το 1995 εισέπραττε µόνο την κατώτατη σύνταξη του ΙΚΑ, σήµερα εισπράττει ποσό υψηλότερο σε αγοραστική αξία κατά 37%. Το σύνολο των µέτρων αυτών έχει δηµιουργήσει στην πράξη ένα δίχτυ προστασίας για τους ηλικιωµένους άνω των 65, που αποτελείται από την προστασία του ΟΓΑ (για τους ανασφάλιστους) και τις κατώτατες συντάξεις συν ΕΚΑΣ για τον αστικό τοµέα. Με δεδοµένο ότι, τόσο η βασική σύνταξη του ΟΓΑ, όσο και το ΕΚΑΣ δεν σχετίζονται µε την πληρωµή εισφορών, το ποσό του ΕΚΑΣ (σήµερα τον µήνα, 1351 ετησίως) αποτελεί την ελάχιστη συνδροµή του κράτους προς όλους τους συνταξιούχους του συστήµατος. Η συνδροµή αυτή παρέχεται επιπλέον της συνδροµής που παρέχεται από τα επιµέρους Ταµεία µέσω των κατωτάτων ορίων του καθενός. Η πολιτική προς τους χαµηλοσυνταξιούχους έχει ήδη αρχίσει να αποδίδει στην καταπολέµηση του κινδύνου φτώχειας όπως προκύπτει από την διεύρυνση της αποτελεσµατικότητας των συντάξεων µεταξύ 1994 και 1999 (Παράρτηµα 2). β. Αντιµετώπιση µελλοντικών προκλήσεων Η πολιτική µακροπρόθεσµα δίδει σηµασία στην πρόληψη καταστάσεων µε χαµηλές συντάξεις. Όπως προκύπτει και από το παράρτηµα ΙV, το πρόβληµα δεν εξαρτάται από χαµηλά ποσοστά αναπλήρωσης. Αντίθετα, είναι απότοκο (α) λίγων ετών ασφάλισης και (β) εισφοροδιαφυγής και λοιπών πρακτικών που περιορίζουν το ύψος του εισοδήµατος προς αναπλήρωση (επί του οποίου υπολογίζονται οι εισφορές) και οδηγούν την σύνταξη να υπολείπεται των πραγµατικών εισοδηµάτων πριν την διακοπή της εργασίας, πολλές φορές κατά µεγάλο ποσοστό 16. Στην προκείµενη κατάσταση, η πρόληψη συνίσταται στον περιορισµό της εισφοροδιαφυγής, τόσο µε την µορφή ανασφάλιστων ηµερών εργασίας, όσο και διαφυγής της ασφαλιστέας ύλης. Και τα δύο είναι στόχοι του λειτουργικού διοικητικού εκσυγχρονισµού του ΙΚΑ. Ήδη η µηχανογράφηση της διαδικασίας πληρωµών εισφορών από τις αρχές του 2002 φαίνεται να αποδίδει αποτελέσµατα. i. Κατώτατα όρια. Όσο και αν η έκταση του προβλήµατος της ένδειας των ηλικιωµένων θα περιοριστεί, το σύστηµα των κατωτάτων συντάξεων θα εξακολουθήσει να χρειάζεται, ίσως δε και περισσότερο από σήµερα, ως ένας µηχανισµός (δίκτυ) ασφαλείας του συστήµατος συντάξεων. Στο πλαίσιο αυτό, ο νόµος 2084/92, ο οποίος καθιέρωνε για αυτούς που εισήλθαν στην αγορά µετά την 1/1/1993 νέες ρυθµίσεις, περιόριζε το δικαίωµα της κατώτατης σύνταξης στο λιγότερο του ενός τετάρτου των παλαιότερων εργαζοµένων (δηλαδή και αυτών που άρχισαν την εργασία τους µια ηµέρα ενωρίτερα). Σηµειώνεται ότι ήδη συντάξεις αναπηρίας και εργατικού ατυχήµατος που διέπονται µε την νοµοθεσία του 1992 είχαν αρχίσει να εκδίδονται. Η σταδιακή µε την πάροδο του χρόνου γενίκευση των ρυθµίσεων του Ν2084, θα δηµιουργούσε σειρά προβληµάτων: Είχε δηµιουργήσει µια κάστα εργαζοµένων µε ριζικά διαφορετικά δικαιώµατα, χωρίς όµως να δικαιολογείται η διαφοροποίηση µε οποιοδήποτε κριτήριο οριζόντιας δικαιοσύνης. Την στιγµή που η κατοχύρωση της επάρκειας των συντάξεων των ήδη συνταξιούχων ως στοιχείου αναβάθµισης για την εµπέδωση εµπιστοσύνης, η διατήρηση της πρόβλεψης για εξαφάνιση του σηµαντικότερου σηµείου προστασίας (χωρίς να υπάρχει ουδεµία πρόβλεψη για αντικατάστασή του), θα σηµατοδοτούσε υποκρισία και ουσιαστική εγκατάλειψη της κοινωνικής αποστολής των συντάξεων. 15 Αν είχε δοθεί αντίστοιχη αύξηση µε κριτήριο την κύρια σύνταξη µόνο, τότε οι δικαιούχοι θα υπερέβαιναν το ένα εκατοµµύριο. 16 Στον κεντρικό δηµόσιο τοµέα, τον ρόλο αυτό παίζει ο µη συνυπολογισµός ορισµένων επιδοµάτων στον µισθό προς αναπλήρωση. 15

16 ιατήρηση της ριζικής διαφοροποίησης έτσι θα υπέσκαπτε την συνολική στρατηγική για το ασφαλιστικό, µε ιδιαίτερα περιορισµένα και θεωρητικά ανταλλάγµατα για την βιωσιµότητα. Για τον σκοπό αυτό, µια από τις σηµαντικές ρυθµίσεις του νέου νόµου 3029 ήταν η επέκταση της προστασίας κατωτάτων ορίων που ίσχυε για τους παλαιότερους εργαζόµενους σε όλους τους εργαζόµενους. ii. Συµπληρωµατικές εκτός συντάξεων ρυθµίσεις. Ο εντοπισµός του µακροχρόνιου προβλήµατος στον χώρο της οικογενειακής αλληλεγγύης σηµατοδοτεί την στρατηγική σηµασία, αφενός, ενεργειών στήριξης της οικογένειας στον ρόλο αλληλεγγύης, και αφετέρου ρυθµίσεων που προωθούν την πληρέστερη κοινωνική ενσωµάτωση των ηλικιωµένων στην κοινωνική και πολιτιστική ζωή. Στο µέτρο αυτό ιδιαίτερη έµφαση δίδεται στην προώθηση του προγράµµατος Βοήθεια στο Σπίτι υπό την εποπτεία του Υπουργείο Υγείας και Πρόνοιας. Στόχος του προγράµµατος είναι η κατοχύρωση της παροχής ποιοτικών υπηρεσιών οι οποίες διευκολύνουν την αυτονοµία των ηλικιωµένων αλλά και παροχή αρωγής στα εργαζόµενα µέλη της οικογένειας στην αλληλεγγύη. Οµοίως, άλλοι θεσµοί όπως τα Κέντρα Ανοικτής Προστασίας Ηλικιωµένων (ΚΑΠΗ) και ο εµπλουτισµός τους µε νέες υπηρεσίες έχουν καταξιωθεί ως τµήµατα της καθηµερινότητας των λιγότερο εύπορων ηλικιωµένων. Η αυξανόµενη εµπλοκή της Τοπικής Αυτοδιοίκησης σε τέτοιου είδους υπηρεσίες τις µεταφέρει πιο κοντά στον χρήστη και συνεπώς τις καθιστά πιο προσαρµόσιµες στις τοπικές ανάγκες. Τέλος, η αύξηση της ζήτησης στην διαβίωση ηλικιωµένων σε συλλογικές κατοικίες (οίκοι ευγηρίας, κλπ) συνεπάγεται την ανάγκη αποτελεσµατικής εποπτείας για την διασφάλιση ποιοτικών και προσβάσιµων οικονοµικά υπηρεσιών στον τοµέα αυτόν. Στην κατεύθυνση αυτή εντάσσεται η δραστηριότητα του Υπουργείου Υγείας και Πρόνοιας για αναβάθµιση των δηµόσιας υποδοµής κλειστής προστασίας και πιστοποίησης ιδιωτικών οίκων ευγηρίας. Στόχος 2: υνατότητα διατήρησης βιοτικού επιπέδου. Να παρέχουν πρόσβαση σε όλους σε κατάλληλες συνταξιοδοτικές ρυθµίσεις, δηµόσιου και/ή ιδιωτικού χαρακτήρα, που τους επιτρέπουν να αποκτήσουν συνταξιοδοτικά δικαιώµατα βάσει των οποίων µπορούν να διατηρήσουν, σε εύλογο βαθµό, το βιοτικό τους επίπεδο µετά τη συνταξιοδότησή τους. Α. Ερµηνεία σηµερινής κατάστασης Το κεντρικό παράδοξο είναι η συνύπαρξη θεωρητικά υψηλών ποσοστών αναπλήρωσης µε χαµηλές συντάξεις για την πλειοψηφία των συνταξιούχων (Παράρτηµα IV για ποσοστά αναπλήρωσης), έτσι ώστε η έννοια του µέσου ποσοστού αναπλήρωσης να στερείται περιεχοµένου. Η ρίζα της εξήγησης πρέπει να αναζητηθεί πάλι στον κατακερµατισµό. Έστω και αν µετά την θέσπιση της κύριας σύνταξης του ΟΓΑ όλοι οι εργαζόµενοι συµµετέχουν σε κάποιου είδους πρόγραµµα που έχει την µορφή ανταπόδοσης εισφορών, η έκταση της προστασίας που προσφέρεται ποικίλλει ριζικά και µε τρόπους που δεν υπακούουν σε κανενός είδους λογική, είτε οικονοµική είτε κοινωνικής δικαιοσύνης. Το «καλειδοσκόπιο ασφαλιστικής προστασίας» είναι σηµαντικότατο για τα προβλήµατα αποδοχής του συστήµατος συνολικά αλλά και το πώς γίνονται αντιληπτές προτάσεις αλλαγών. Αλλά και όσον αφορά οικονοµικά αντικίνητρα, µεγάλες διαφορές στίς ασφαλιστικές ρυθµίσεις µπορούν να περιορίζουν την κινητικότητα των εργαζοµένων αλλά και να υπεισέρχονται και σε στρεβλώσεις στην αγορά εργασίας. Η ανισότητα µεταξύ συνταξιοδοτικών προγραµµάτων 16

17 επεκτείνεται και στους τρόπους χρηµατοδότησης, και συγκεκριµένα στο κατά πόσον επιβαρύνονται οµάδες πέραν των άµεσα ωφελούµενων από την ύπαρξη διαφοροποιήσεων. Ειδικότερα, µια πηγή διαφοροποιήσεων είναι η επικουρική ασφάλιση, η λετουργία της οποίας ελάχιστα ως καθόλου διαφέρει από την κύρια, παρά το γεγονός ότι η αρχική της αποστολή θα ήταν να επιτρέπει τις διαφοροποιήσεις µεταξύ κλάδων, αλλά µε βάση σαφείς κανόνες µη επιβάρυνσης τρίτων. Ενώ η απουσία επικουρικής σύνταξης για αυτοαπασχολούµενους δικαιολογείται από την ύπαρξη εισοδηµάτων που ενδεχοµένως δεν διακόπτονται µε την διακοπή της εργασίας, η σηµερινή τους κατανοµή δύσκολα µπορεί να πεί κανείς ότι ανταποκρίνεται στις προτιµήσεις των εργαζοµένων ή τις ιδιαιτερότητες των κλάδων. Η δυνατότητα κλαδικών διαφοροποιήσεων µέσω επαγγελµατικής ασφάλισης (2 ος πυλώνας) είναι ιδιαίτερα περιορισµένη, λόγω τόσο της επέκτασης της επικουρικής ασφάλισης, αλλά και της ανυπαρξίας θεσµικού πλαισίου. Σαν αποτέλεσµα επαγγελµατική ασφάλιση (συλλογικά προγράµµατα) προσφέρεται µέσω ασφαλιστικών εταιρειών και για εργαζόµενες σε ορισµένες µεγάλες επιχειρήσεις, ως επί το πλείστον πολυεθνικές. Ετσι η συµπλήρωση της κρατικής σύνταξης γίνεται µέσω ατοµικών συµβολαίων ζωής (3 ος πυλώνας), αλλά και αυτή για περιορισµένα ποσά σε σχέση µε την σύνταξη. Τέλος, ένα φαινοµενικά παράδοξο φαινόµενο είναι η συνύπαρξη θεωρητικά υψηλών ποσοστών αναπλήρωσης που προκύπτουν από την νοµοθεσία, και πολύ χαµηλότερων µακροοικονοµικών ποσοστών (δηλαδή ποσοστά που προκύπτουν από το πηλίκο της µέσης σύνταξης µε το µέσο εισόδηµα 17, ακόµη και για την ίδια κατηγορία εργαζοµένων). Η κατανόηση των αιτιών αυτού είναι απαραίτητη για την χάραξη στρατηγικής: Η πλειοψηφία των συνταξιοδοτούµενων έχει λίγα χρόνια ασφάλισης. Πολύ συχνά ασφαλίζεται µόνο τµήµα των αποδοχών. Ιδιαίτερα στον δηµόσιο τοµέα, χορηγήθηκαν αυξήσεις τα τελευταία 25 χρόνια µε την µορφή επιδοµάτων, τα οποία δεν συµπεριλαµβάνονται στον προς αναπλήρωση µισθό. Τα επιδόµατα αυτά µπορούν σε περιπτώσεις να ξεπερνούν το 50% των αποδοχών. Ενώ µερικά επιδόµατα (π.χ. ευθύνης, απόδοση εξόδων παραστάσεως κλπ) δεν είναι λογικό να συµπεριλαµβάνονται στις συντάξεις, για πολλά άλλα δεν υπάρχει ουσιαστικός λόγος διάκρισης από τον βασικό µισθό. Στον ιδιωτικό τοµέα πρέπει να υπάρχει µεγάλη απροθυµία να ασφαλιστούν το σύνολο των αποδοχών, µε δεδοµένο το µη µισθολογικό κόστος. Εικάζεται ότι η αποφυγή ασφαλιστέας ύλης είναι πιο κοινή από την αποφυγή δήλωσης ηµερών εργασίας. Β. Μελλοντικές προκλήσεις Το πρόβληµα κατακερµατισµού θα συνεχίσει να ταλανίζει την ασφάλιση στο µέλλον. Αν και οργανωτικά από το 1990 υπήρξε τάση συνένωσης Ταµείων, συχνά οι διαφοροποιήσεις παραµένουν εντός Ταµείων: Τα προβλήµατα δεν δηµιουργούνται από τον αριθµό των Ταµείων αυτών καθαυτών, αλλά από την απουσία εφαρµογής 17 Τµήµα της διαφοράς δικαιολογείται αριθµητικά σε οικονοµίες που µεγεθύνονται διαχρονικά: η µέση σύνταξη υπολογίστηκε µε βάση αποδοχές προ 10 ετών. 17

18 κοινών κανόνων σε κατηγορίες ασφαλισµένων µε κοινά χαρακτηριστικά. Οι εξελίξεις στην οικονοµία διαχρονικά (παγκοσµιοποίηση, άνοιγµα αγορών) είναι πιθανόν να καταστήσουν τις επιπτώσεις του κατακερµατισµού περισσότερο επαχθείς. Για τους ίδιους λόγους, είναι πιθανόν να αναζητηθούν τα περιθώρια ευελιξίας που θα έδιδε η ευρύτερη διάδοση της ευελιξίας που προσδίδουν οι επαγγελµατικές συντάξεις. Η σταδιακή εξάπλωση του συστήµατος των νέων του Ν2084/92 θα οδηγούσε σε αυξανόµενη συνειδητοποίηση των διαφορών αντιµετώπισης µεταξύ παλαιού και νέου συστήµατος. Οι διαφοροποιήσεις αυτές δυνατόν να δρούσαν διαλυτικά στο κλίµα αποδοχής του συστήµατος ασφάλισης συνολικά. Τέλος ιδιαίτερα θετικά θα λειτουργήσουν επιτυχίες στον περιορισµό της εισφοροδιαφυγής. Πέραν από την αυτονόητη επίπτωση στην βιωσιµότητα του συστήµατος, θα υπάρξει και ουσιαστική βελτίωση στον τοµέα της επάρκειας των συντάξεων µε µείωση της συχνότητας είτε χαµηλών συντάξεων είτε δικαιωµάτων µικρότερων του απαιτούµενου ελάχιστου ορίου εισφορών. Μια κατηγορία εργαζοµένων οι οποίοι θα αντιµετωπίσουν πρόβληµα επάρκειας ασφαλιστικής κάλυψης είναι οι µετανάστες. Η συχνότητα της µη ασφάλισής τους θα οδηγήσει σε προβλήµατα µελλοντικά στις συντάξεις τους και άµεσα οδηγεί σε προβλήµατα µε την κάλυψη υγείας. Η διαδικασία νοµιµοποίησής τους (που έγινε σε δύο κύµµατα, το 1998 και 2000) δρά εξυγιαντικά, αφαιρώντας ένα σηµαντικό εµπόδιο για την ασφαλιστική τους τακτοποίηση. Γ. Πλαίσιο πολιτικής για τις Συντάξεις Ο στόχος αυτός ισονοµία ήταν µείζων στόχος παρέµβασης του πρόσφατου Νόµου 3029/ Σαφής κατεύθυνση για τον περιορισµό του κατακερµατισµού περιορισµό της πολυνοµίας. Το ΙΚΑ αναλαµβάνει κεντρικό ρόλο ως το Ενιαίο ταµείο των µισθωτών. Προβλέπεται επανεξέταση των ΒΑΕ. 2. ιαφοροποίηση των ρόλων µεταξύ κύριας και επικουρικής σύνταξης. Η κύρια σύνταξη αποτελεί τον κορµό της ασφάλισης και το επίκεντρο του ενδιαφέροντος του Κράτους. Για τις επικουρικές συντάξεις προβλέπεται ένας λιγότερο ενεργός ρόλος του κράτους και µεγαλύτερος των εταίρων, γεγονός που διευκολύνει ένα ρόλο αντιµετώπισης επιµέρους προτιµήσεων, αλλά µε σταθερούς όρους. 3. Περιορισµός των διαφορών µεταξύ παλαιών και νέων ασφαλισµένων. Εκτός της εξίσωσης των κατωτάτων ορίων, προβλέπεται κοινό ποσοστό αναπλήρωσης για τις κύριες συντάξεις 35ετίας 70% για την κύρια ασφάλιση, κοινό για παλαιούς και νέους ασφαλισµένους. Το ποσοστό αυτό συνεπάγεται αύξηση για τους ασφαλισµένους του νέου συστήµατος (που ήταν 60%), και µείωση για εργαζόµενους του ηµοσίου (που ήταν 80%). Στόχος η κατοχύρωση του ποσοστού 70% αναπλήρωσης από κύρια σύνταξη για όλους τους µισθωτούς. Η στρατηγική που εφαρµόζεται στο ηµόσιο περιλαµβάνει την ενσωµάτωση περισσοτέρων επιδοµάτων στον βασικό µισθό 18, πράγµα που συνεπάγεται την σύγκλιση θεωρητικών και πραγµατικών ποσοστών αναπλήρωσης. 18 Π.χ. για τους πανεπιστηµιακούς ρύθµιση κατατέθηκε τον Σεπτέµβριο του

19 Το σύνολο των ρυθµίσεων και ενεργειών έχουν την λογική, περιορίζοντας (µε σταδιακό τρόπο) αδικαιολόγητες διαφοροποιήσεις να ανατρέψουν την ιδιαίτερα διαδεδοµένη άποψη ότι οι συνταξιοδοτικές ρυθµίσεις είναι προϊόντα πελατειακών συνδιαλλαγών και συνεπώς εν τέλει αυθαίρετες. Η συνεπής εφαρµογή γενικών κανόνων που υπακούουν στο περί δικαίου αίσθηµα, είναι ο µόνος τρόπος προκειµένου το σύστηµα ασφάλισης να ανακτήσει ευρεία στήριξη µε µακρό ορίζοντα. Για να γίνει αυτό απαιτείται, αντί µεµονωµένων νοµοθετηµάτων, µια αλληλουχία ενεργειών σε βάθος χρόνου που να ακολουθούν ενιαία λογική. Ενα δηµόσιο σύστηµα του 21 ου αιώνα πρέπει να πείθει ότι είναι βασισµένο στην ισονοµία. Στόχος 3: Αλληλεγγύη Να προωθήσουν την αλληλεγγύη εντός και µεταξύ των γενεών. Α. Ερµηνεία σηµερινής κατάστασης Ο στόχος αυτός αναφέρεται στο κατά πόσον το σύστηµα συντάξεων ενεργεί εξισορροπητικά τόσο στην κατανοµή εισοδήµατος εντός µιας γενιάς (δηλαδή στατική αναδιανοµή, µεταξύ πλούσιων και φτωχών), όσο και µεταξύ γενεών (δυναµική αναδιανοµή εργαζόµενοι-συνταξιούχοι). i. Στατική αναδιανοµή. Σε γενικές γραµµές η κατανοµή των συντάξεων είναι πιο ίση από την κατανοµή του εισοδήµατος. (Παράρτηµα II). Εντός του ΙΚΑ η αναδιανοµή αυτού του είδους αποτέλεσε αυτοτελή στόχο του ιδρυτικού νόµου. Ο µηχανισµός των κατώτατων ορίων, η ύπαρξη ανώτατων ορίων, συµπληρώνουν την επίπτωση των ποσοστών αναπλήρωσης που ενσωµατώνουν την αλληλεγγύη των κλάσεων 19. Σε άλλα Ταµεία, όπως και στο ηµόσιο, η αναδιανοµή είναι πολύ µικρότερη, αφού το ποσοστό αναπλήρωσης δεν διαφέρει ανάλογα µε το ύψος εισοδήµατος. Η ύπαρξη διαφορετικών ποσοστών ανταπόδοσης (δηλαδή λαµβάνοντας υπόψη και τις εισφορές που έχουν πληρωθεί, όπως και τα διαφορετικά όρια ηλικίας) µεταξύ Ταµείων όµως µπορεί να λειτουργεί προς την αντίθετη κατεύθυνση: Είναι κοινό φαινόµενο Ταµεία που καλύπτουν πιο εύπορους κλάδους να ενσωµατώνουν µια καλύτερη σχέση µεταξύ εισφορών που καταβλήθηκαν και παροχών, πράγµα που θα λειτουργεί αντίστροφα προοδευτικά 20. Η συνολική επίπτωση εξαρτάται από το ισοζύγιο της επίπτωσης εντός Ταµείων (θετική) και µεταξύ Ταµείων (µάλλον αρνητική). Το σίγουρο είναι ότι η εισαγωγή του ΕΚΑΣ το 1996 είχε µια αµιγώς θετική επίδραση, που θα µεγιστοποιείται µετά το ii. υναµική ανακατανοµή. Το σύστηµα συντάξεων όπως λειτουργεί συνίσταται σε µια µεγάλη µεταβίβαση πόρων από τις γενιές που γεννήθηκαν µετά τον Πόλεµο προς τους γηραιότερους. Η επιδότηση της πρώτης γενιάς σε ένα διανεµητικό σύστηµα είναι αναπόφευκτη µαθηµατικά. Στην συγκεκριµένη περίπτωση ήταν και κοινωνικά επιβεβληµένη µε δεδοµένη την πολύ ταραγµένη ιστορία της γενιάς του Πολέµου (Πόλεµος, εµφύλιος, µετανάστευση). 19 ηλαδή προβλέπονται υψηλότερα ποσοστά αναπλήρωσης στις χαµηλότερες συντάξεις, σε βάρος των υψηλότερων. 20 Η κατανοµή που υπονοείται εδώ είναι η κατανοµή εισοδηµάτων δια βίου πράγµα ιδιαίτερα δύσκολο να υπολογιστεί. 21 Το ότι το φορολογικό σύστηµα αντιµετωπίζει τις συντάξεις µε τον ίδιο τρόπο όπως το εισόδηµα από µισθωτή εργασία, σηµαίνει ότι το φορολογικό σύστηµα δεν παίζει αυτόνοµο αναδιανεµητικό ρόλο στην παρούσα περίπτωση. 19

20 Η ανακατανοµή µεταξύ γενεών µπορεί να εξεταστεί είτε µέσα στα στενά πλαίσια του συστήµατος συντάξεων, είτε στο ευρύτερο πλαίσιο της οικονοµίας (συνυπολογίζοντας το δηµόσιο χρέος αλλά και την ενσωµάτωση πόρων σε παραγωγική υποδοµή που και τα δύο µεταφέρονται από γενιά σε γενιά). Τα δύο θέµατα συνδέονται: σαν παράδειγµα τα αποθεµατικά των Ταµείων από το 50 ως το 80 αξιοποιήθηκαν για αναπτυξιακούς λόγους. Υπό αυτή την έννοια το ασφαλιστικό σύστηµα έχει τουλάχιστον ένα ηθικό (και πολύ διαδεδοµένο στην Ελλάδα) επιχείρηµα για να υπάρξει ανταπόδοση για λογαριασµό της γενιάς που εργαζόταν εκείνες τις δεκαετίες 22. Β. Μελλοντικές προκλήσεις I Στατική ανακατανοµή. Η ενιαιοποίηση ρυθµίσεων (π.χ. περιορισµός κατακερµατισµού, αλλά και η πάταξη της εισφοροδιαφυγής) θα οδηγήσουν σε πολύ µικρότερη διασπορά των ποσοστών αναπλήρωσης. Αποτέλεσµα, το σύστηµα συντάξεων θα αναπαράγει πιστότερα την κατανοµή εισοδήµατος στην αγορά εργασίας. Συνεπώς µεγαλύτερη επίπτωση θα έχουν ρυθµίσεις που έχουν την ανακατανοµή ως πρωταρχικό τους στόχο όπως το ΕΚΑΣ και η φορολογική πολιτική - ενώ ο ρόλος αθέµιτων παρενεργειών του ιδίου του συστήµατος θα περιοριστεί. ii. υναµική ανακατανοµή. Το συνολικό ισοζύγιο µεταξύ της γενιάς που εργάζεται σήµερα και αυτών που θα εργαστούν στις επόµενες δεκαετίες εξαρτάται από σειρά παράγοντες: a. Το δηµογραφικό και οι µελλοντικές εξελίξεις στους δείκτες εξάρτησης (βλ. Πιο κάτω) αυξάνουν τα βάρη του µέλλοντος. b. Το ίδιο αποτέλεσµα επιφέρει και η ύπαρξη υψηλού δηµόσιου χρέους σήµερα. Όµως η ταχεία µείωσή του (βάσει της πρόνοιας του Συµφώνου Σταθερότητας) στα επόµενα χρόνια λειτουργεί αντίστροφα. c. Αντίστροφα, η σηµερινή γενιά µεταφέρει στην επόµενη και τις υποδοµές, το συσσωρευµένο κεφάλαιο που θα την καταστήσουν πιο παραγωγική. Για τον λόγο αυτό θα έπρεπε να γίνει η Κεϋνσιανή διαφοροποίηση µεταξύ δανεισµού για να χρηµατοδοτήσει κατανάλωση και αυτού για να χρηµατοδοτεί την επέκταση της παραγωγικής ικανότητας. d. Το ισοζύγιο µεταξύ γενεών θα επηρεαστεί δραστικά από τον ρυθµό µεγέθυνσης του ΑΕΠ. Μια ταχύτερη αναπτυξιακή πορεία οδηγεί σε ριζικά διαφορετικά αποτελέσµατα. e. Η φορολογική αντιµετώπιση των αποταµιεύσεων. Τυχόν εξάπλωση των επαγγελµατικών (κεφαλαιοποιητικών) συντάξεων αναβαθµίζει την σηµασία της φορολογικής αντιµετώπισής τους. Η ύπαρξη υψηλού ηµόσιου χρέους σε συνδυασµό µε την είσοδο της Ελλάδας στην ΟΝΕ και την πτώση των επιτοκίων, οδηγεί σε θεαµατικές µειώσεις του κόστους εξυπηρέτησης του χρέους, οι οποίες υπό µια έννοια είναι ελεύθερες προς αξιοποίηση. 22 Βεβαίως υπό την στενή λογική του διανεµητικού συστήµατος πολύ λίγοι από τους ισχυρισµούς αυτούς ερµηνεύονται. Όµως, είναι γεγονός ότι το διανεµητικό σύστηµα γίνεται αντιληπτό από πολλούς µη ειδικούς σαν να ήταν κεφαλαιοποιητικό. 20