ΣτΕ 569/2018 [Εκδίκαση και εν μέρει αποδοχή προσφυγής κατά ΥΑ καθορισμού ανταλλάγματος χρήσης για παραχωρηθέντα τμήματα αιγιαλού και παραλίας] Περίληψη - Διαφορές, οι οποίες αναφύονται εξ αφορμής ατομικών πράξεων που άπτονται του ατομικού προσδιορισμού οφειλής από τέτοιο αντάλλαγμα, δηλαδή ατομικών πράξεων καταλογισμού δικαιωμάτων του Δημοσίου, συνιστούν διοικητικές διαφορές ουσίας, υπαγόμενες στην δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, ενώπιον των οποίων άγονται με το ένδικο βοήθημα της προσφυγής, Η προσβαλλόμενη πράξη αφορά, κατά το περιεχόμενό Σας, στον καθορισμό από το Δημόσιο χρηματικού ανταλλάγματος για την παραχώρηση στην εταιρεία, με υπουργικές αποφάσεις των ετών 1966 και 1968, της χρήσης αιγιαλού και παραλίας προς εξυπηρέτηση των σκοπών της, δηλαδή σε καθορισμό χρηματικού δικαιώματος υπέρ του Δημοσίου σύμφωνα με τη διάταξη της παρ. 7 του άρθρου 14 του ν. 2971/2001. Συνεπώς, το κρινόμενο ένδικο βοήθημα έχει τον χαρακτήρα προσφυγής, η εκδίκαση της οποίας ανήκει στο αρμόδιο Διοικητικό Πρωτοδικείο. Το Δικαστήριο όμως, κρίνει ότι συντρέχει νόμιμος λόγος, συνιστάμενος στην οικονομία της δίκης, να διακρατηθεί και εκδικασθεί η υπόθεση από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Το Δημόσιο έχει τη δυνατότητα να ζητά αντάλλαγμα (μίσθωμα) για τις παραχωρηθείσες εκτάσεις αιγιαλού και παραλίας, το αντάλλαγμα δε αυτό οφείλεται ανεξάρτητα από τις διατάξεις με βάση τις οποίες έγινε η σχετική παραχώρηση, ανεξάρτητα δηλαδή αν η παραχώρηση έγινε με βάση τις διατάξεις του ν. 2971/2001 ή αν είχε γίνει με βάση άλλες προϋσχύσασες ή ειδικές διατάξεις. Ενόψει όμως της πρόβλεψης για την αναπροσαρμογή του μισθώματος ανά πενταετία, η Διοίκηση, προσδιορίζοντας για πρώτη φορά με την έκδοση της οικείας πράξης, το ύψος του οφειλόμενου για κάθε έτος μισθώματος, δεν δύναται, ενόψει και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, να το καταλογίσει αναδρομικά για χρονικό διάστημα που υπερβαίνει την πενταετία πριν από την έκδοση της πράξης αυτής. Με την προσβαλλόμενη πράξη κατά το πλησσόμενο μέρος της, καθορίσθηκαν μισθώματα για την χρήση από την προσφεύγουσα, κατά τα έτη 1982 έως και 2011, των τμημάτων αιγιαλού και παραλίας ου είχαν παραχωρηθεί σε αυτήν με υπουργικές αποφάσεις των ετών 1966 και 1968 σύμφωνα με τον ν. 4171/1961. Εφόσον όμως ο καταλογισμός των εν λόγω μισθωμάτων δεν δύναται να ανατρέξει σε χρονικό 1 / 6
διάστημα που υπερβαίνει την πενταετία πριν από την έκδοση της προσβαλλόμενης υπουργικής απόφασης, η πράξη αυτή, καθ ό μέρος αφορά στον καθορισμό μισθωμάτων για τα έτη 1982 έως και 2009, δηλαδή για το χρονικό διάστημα που εκτείνεται πέραν της πενταετίας (2010-2014) πριν από την έκδοσή της, δεν είναι νόμιμη. Για τον λόγο αυτό, που βασίμως προβάλλεται, η κρινόμενη προσφυγή πρέπει να γίνει εν μέρει δεκτή και να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη πράξη κατά το μέρος αυτό. Περαιτέρω, λαμβάνοντας υπ όψιν το συνημμένο στην εισήγηση του Προϊσταμένου της Κτηματικής Υπηρεσίας Νομού Αχαΐας πίνακα, με τον οποίο καθορίζονται επί τη βάσει συγκριτικών στοιχείων, μισθώματα 21.887 ευρώ για το έτος 2010 και 23.040 ευρώ για το έτος 2011 (πλέον χαρτοσήμου), το Δικαστήριο προσδιορίζει το σύνολο των οφειλόμενων από την προσφεύγουσα μισθωμάτων για τα δύο αυτά έτη στο ποσό των 44.927 ευρώ (πλέον χαρτοσήμου). Πρόεδρος: Αθ. Ράντος Εισηγητής: Αν. Σκούφαλος Βασικές Σκέψεις 2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση της Δ10Α 0017061/4131 ΕΞ2014/15.12.2014 απόφασης του Υπουργού Οικονομικών, με την οποία καθορίστηκε, σύμφωνα με το άρθρο 14 παρ. 7 του ν. 2971/2001, όπως ισχύει, το αντάλλαγμα χρήσης για τα παραχωρηθέντα στην αιτούσα εταιρεία τμήματα αιγιαλού και παραλίας στην περιοχή «Δρέπανο» του Δήμου Πατρέων Νομού Αχαΐας. 3. Επειδή, στην παράγραφο 1 του άρθρου 1 του ν. 1406/1983 (Α 182) ορίζονται τα εξής: «1. Υπάγονται στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων όλες οι διοικητικές διαφορές ουσίας που δεν έχουν μέχρι σήμερα υπαχθεί σε αυτή». Περαιτέρω, στην παράγραφο 1 του άρθρου 2 του ίδιου νόμου ορίζονται τα εξής: «Οι εκτελεστές ατομικές διοικητικές πράξεις, που εκδίδονται στις περιπτώσεις του προηγούμενου άρθρου, των οργάνων του Δημοσίου ή των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου υπόκεινται σε προσφυγή, και αν αυτό δεν προβλέπεται από τη σχετική νομοθεσία». Εξ άλλου, ο Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας (Κ.Δ.Δ.), ο οποίος κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 2717/1999 (Α 97/17.5.1999) και, σύμφωνα με το άρθρο δεύτερο του νόμου αυτού, άρχισε να ισχύει δύο μήνες μετά τη δημοσίευσή του στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ορίζει στο άρθρο 1 ότι «Οι διατάξεις του Κώδικα αυτού διέπουν την εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας από τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια» και στο άρθρο 2 ότι «Η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας ανήκει στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, εκτός εκείνων που η εκδίκασή τους έχει ανατεθεί, με ειδική διάταξη νόμου, σε άλλα διοικητικά δικαστήρια». 4. Επειδή, στο άρθρο 2 του ν. 2971/2001 (Α 285) ορίζεται ότι «1. Ο αιγιαλός, η παραλία,... είναι πράγματα κοινόχρηστα και ανήκουν κατά κυριότητα στο Δημόσιο, το οποίο τα προστατεύει και τα διαχειρίζεται. 2. Η προστασία του οικοσυστήματος των 2 / 6
ζωνών αυτών είναι ευθύνη του Κράτους. 3. Ο κύριος προορισμός των ζωνών αυτών είναι η ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση προς αυτές. Κατ εξαίρεση ο αιγιαλός, η παραλία,... μπορούν να χρησιμεύσουν για κοινωφελείς περιβαλλοντικούς και πολιτιστικούς σκοπούς και απλή χρήση της παραγράφου 1 του άρθρου 13, καθώς επίσης και για την εξυπηρέτηση υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος. 4. Στον αιγιαλό, την παραλία, την όχθη και την παρόχθια ζώνη δεν επιτρέπεται η κατασκευή κτισμάτων και εν γένει κατασκευασμάτων, παρά μόνο για την επιδίωξη των σκοπών, που αναφέρονται στην προηγούμενη παράγραφο. 5.», και στην παράγραφο 6 του άρθρου 14 του ίδιου νόμου, όπως το εδάφιο β αυτής αντικαταστάθηκε με την παράγραφο 11 του άρθρου 18 του ν. 4002/2011 (Α 180) και η εν λόγω παράγραφος 6 αναριθμήθηκε σε 7 με την παράγραφο 7 του άρθρου 14 του ν. 4002/2011, ορίζεται ότι «1. 7. Με απόφαση των Υπουργών Οικονομικών, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων και Εμπορικής Ναυτιλίας που εκδίδεται μετά από πρόταση του Υπουργού Εθνικής Οικονομίας μετά από γνώμη της Επιτροπής Δημοσίων Κτημάτων, στην οποία μετέχει ειδικώς για την περίπτωση αυτή και αντιπρόσωπος του προτείνοντος Υπουργείου, επιτρέπεται η χωρίς δημοπρασία, απευθείας, παραχώρηση του δικαιώματος χρήσης αιγιαλού και παραλίας, θάλασσας ή πυθμένα και του υπεδάφους του σε αυτούς που έχουν ιδρύσει ή έχουν την πρόθεση να ιδρύσουν, σε ιδιωτικούς χώρους, επί των οποίων έχουν κυριότητα ή δικαίωμα χρήσης με ενοχική σχέση, εμπορικές επιχειρήσεις που εκμεταλλεύονται χύδην φορτία, εργοστάσια ή άλλες βιομηχανικές ή βιοτεχνικές ή ξενοδοχειακές επιχειρήσεις ή υδατοκαλλιεργητικές, αλιευτικές επιχειρήσεις ή σε αυτούς που εκμεταλλεύονται μεταλλεία ή λατομεία, για να κατασκευάσουν προβλήτες ή άλλα έργα, προοριζόμενα να εξυπηρετούν τις παραπάνω επιχειρήσεις τους ή τις επιχειρήσεις τρίτων που έχουν ως σκοπό τη διακίνηση, φόρτωση και εκφόρτωση φορτίων κάθε είδους στο χώρο της προβλήτας. Οι υπόχρεοι προς καταβολή ανταλλάγματος που αναφέρονται στο προηγούμενο εδάφιο καταβάλλουν ετησίως αποζημίωση (μίσθωμα), που καθορίζεται με την ίδια υπουργική απόφαση και αναπροσαρμόζεται ανά πενταετία. Για το ύψος του μισθώματος λαμβάνεται υπόψη προηγούμενη εισήγηση επί του θέματος της αρμόδιας κατά τόπο Επιτροπής Δημοσίων Κτημάτων, αφού αυτή εξετάσει συγκριτικά μισθωτικά στοιχεία της περιοχής, που θα της προσκομίσει ο Προϊστάμενος της αρμόδιας κατά τόπο Κτηματικής Υπηρεσίας ο οποίος μετέχει σε αυτήν ως εισηγητής. Τυχόν εκκρεμείς υποθέσεις, στις οποίες δεν έχει καθοριστεί η ετήσια αποζημίωση (μίσθωμα) σύμφωνα με το προηγούμενο εδάφιο ή με τις διατάξεις της παρ. 21 του άρθρου 6 του ν. 2160/1993 (Α 118), ρυθμίζονται σύμφωνα με την παρούσα παράγραφο με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών αφού προηγηθεί εισήγηση της αρμόδιας κατά τόπο Επιτροπής Δημοσίων Κτημάτων, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο προηγούμενο εδάφιο. Η Διεύθυνση Δημόσιας Περιουσίας του Υπουργείου Οικονομικών αφού καταγράψει όσες περιπτώσεις εκκρεμούν, αποστέλλει αυτές στις κατά τόπο αρμόδιες Κτηματικές Υπηρεσίες, προκειμένου να τις επεξεργαστούν και να τις εισαγάγουν εν συνεχεία στην Επιτροπή Δημοσίων Κτημάτων». 5. Επειδή, το αντάλλαγμα (μίσθωμα) για την παραχώρηση από το Δημόσιο σε 3 / 6
επιχειρήσεις του δικαιώματος χρήσης, μεταξύ άλλων, αιγιαλού και παραλίας, κατά την παράγραφο 7 του άρθρου 14 του ν. 2971/2001, για την εκτέλεση έργων που εξυπηρετούν τους σκοπούς τους, έχει τον χαρακτήρα «δικαιώματος» του Δημοσίου, υπό την έννοια του άρθρου 1 του Κώδικα Φορολογικής Δικονομίας (ν. 4125/1960, Α 202 και π.δ. 331/1985, Α 116, όπως το άρθρο αυτό αντικαταστάθηκε με το άρθρο 19 του ν. 1805/1988, Α 199). Συνεπώς, διαφορές, οι οποίες αναφύονται εξ αφορμής ατομικών πράξεων που άπτονται του ατομικού προσδιορισμού οφειλής από τέτοιο αντάλλαγμα, δηλαδή ατομικών πράξεων καταλογισμού δικαιωμάτων του Δημοσίου, συνιστούν διοικητικές διαφορές ουσίας, υπαγόμενες στην δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, ενώπιον των οποίων άγονται με το ένδικο βοήθημα της προσφυγής, σύμφωνα με τις ανωτέρω διατάξεις του ν. 2971/2001 σε συνδυασμό με τα άρθρα 1 παρ. 1 και 2 παρ. 1 του ν. 1406/1983 και το άρθρο 2 του Κ.Δ.Δ. (πρβλ. Σ.τ.Ε. 698/2016, 736/2015). 6. Επειδή, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Με την Α. 32246/2650/22.12.1966 απόφαση του Υπουργού Οικονομικών παραχωρήθηκε στην «Ελληνική Εταιρεία Τσιμέντων Α.Ε.» (απορροφηθείσα μεταγενεστέρως από την αιτούσα), σύμφωνα με το ν. 4171/1961, το δικαίωμα χρήσης αιγιαλού στη θέση «Δρέπανο» στον Ψαθόπυργο Πελοποννήσου, όπου ευρίσκεται η ιδιοκτησία της, για την κατασκευή, με όρους, κρηπιδωμάτων που θα εξυπηρετούν την δραστηριότητά της. Με την απόφαση αυτή ορίστηκε ότι η εταιρεία απαλλάσσεται της υποχρέωσης καταβολής αποζημίωσης για την χρήση του αιγιαλού, μέχρι την απόσβεση των δαπανών κατασκευής των επ αυτού έργων και, εν πάση περιπτώσει, για χρονικό διάστημα όχι μεγαλύτερο των δεκαπέντε ετών. Με την Π. 3576/463/6.4.1968 κοινή απόφαση των Υπουργών Συντονισμού, Οικονομικών, Βιομηχανίας και Δημοσίων Έργων χορηγήθηκε, επίσης, στην εταιρεία το δικαίωμα αποκλειστικής χρήσης του παραλιακού χώρου, πλάτους 400 περίπου μέτρων, έμπροσθεν της ιδιοκτησίας της, με συγκεκριμένους όρους, μεταξύ των οποίων και η υποχρέωση κατασκευής με δαπάνες της αιτούσας περιφερειακής οδού για την εξασφάλιση της επικοινωνίας των αποκοπτόμενων περιοχών. Με την εν λόγω απόφαση ορίστηκε ότι η προηγούμενη απόφαση του έτους 1966 ισχύει παραλλήλως προς αυτήν. Ακολούθως η Διοίκηση, υπό το καθεστώς του ν. 2971/2001, εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη, με την οποία καθόρισε το αντάλλαγμα χρήσης για τα ανωτέρω παραχωρηθέντα στην αιτούσα τμήματα αιγιαλού και παραλίας, συνολικού εμβαδού 6.063 τ.μ. Ειδικότερα, με την προσβαλλόμενη πράξη, η οποία εκδόθηκε κατόπιν της από 24.1.2013 εισήγησης του Προϊσταμένου της Κτηματικής Υπηρεσίας Νομού Αχαΐας και του από 18.2.2013 Πρακτικού της Επιτροπής Δημοσίων Κτημάτων, καθορίστηκε συνολική αποζημίωση 357.041 ευρώ (πλέον χαρτοσήμου) για τα έτη 1982 έως 2011, υπολογισθείσα κατ έτος, καθώς και αντάλλαγμα 24.252 ευρώ (πλέον χαρτοσήμου) για κάθε έτος της πενταετίας από το 2012 έως το 2016. Με την προσβαλλόμενη πράξη ορίστηκε, μεταξύ άλλων, ότι θα πρέπει να επακολουθήσει η σύνταξη χρηματικού καταλόγου καθώς και ότι το αντάλλαγμα για τα επόμενα πέντε έτη θα καθοριστεί με νεώτερη απόφαση. 4 / 6
7. Επειδή, η προσβαλλόμενη πράξη, κατά το περιεχόμενό της, αφορά, στον καθορισμό από το Δημόσιο χρηματικού ανταλλάγματος για την παραχώρηση στην εταιρεία, με υπουργικές αποφάσεις των ετών 1966 και 1968, της χρήσης αιγιαλού και παραλίας προς εξυπηρέτηση των σκοπών της, δηλαδή σε καθορισμό χρηματικού δικαιώματος υπέρ του Δημοσίου σύμφωνα με τη διάταξη της παραγράφου 7 του άρθρου 14 του ν. 2971/2001. Συνεπώς, το κρινόμενο ένδικο βοήθημα έχει, κατά τα προεκτεθέντα, τον χαρακτήρα προσφυγής, η εκδίκαση της οποίας ανήκει στο αρμόδιο Διοικητικό Πρωτοδικείο. Το Δικαστήριο, όμως, κρίνει ότι συντρέχει νόμιμος λόγος, συνιστάμενος στην οικονομία της δίκης, να διακρατηθεί και εκδικασθεί η υπόθεση από το Συμβούλιο της Επικρατείας, κατ ανάλογη εφαρμογή της διάταξης του τελευταίου εδαφίου της παρ. 1 του άρθρου 34 του ν. 1968/1991 (Α 150, πρβλ. Σ.τ.Ε. 1551/2017). Δεδομένου δε ότι προέχον εν προκειμένω στοιχείο της οικείας νομοθεσίας είναι η ρύθμιση της χρήσης αιγιαλού και όχι αυτό καθ εαυτό το ύψος του οικείου «δικαιώματος», αρμόδιο για την εκδίκαση της διαφοράς είναι, κατ άρθρο 5 παρ. 1 περ. δ του π.δ/τος 361/2001 (Α 244), όπως ισχύει, το Ε Τμήμα του Δικαστηρίου. 8. Επειδή, όπως προκύπτει από το δικόγραφο της προσφυγής και τις διευκρινίσεις που παρέσχε ο πληρεξούσιος δικηγόρος της προσφεύγουσας στο ακροατήριο, ρητώς δε αναφέρεται στο από 25.1.2018 υπόμνημα που κατέθεσε η προσφεύγουσα εντός της χορηγηθείσης από τον Πρόεδρο προθεσμίας, η προσβαλλόμενη πράξη δεν πλήσσεται καθ ό μέρος με αυτήν προσδιορίστηκαν μισθώματα για τα έτη 2012 έως 2016 αλλά μόνον καθ ό μέρος καταλογίσθηκαν μισθώματα για τα έτη 1982 έως 2011. Συνεπώς, κατά το μέρος που αφορά στον προσδιορισμό μισθωμάτων για τα έτη 2012 έως 2016, η προσβαλλόμενη πράξη ισχύει ως έχει. 9. Επειδή, περαιτέρω, κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων του ν. 2971/2001, τόσο της πάγιας όσο και της εφαρμοζόμενης σε εκκρεμείς υποθέσεις μεταβατικής, το Δημόσιο έχει την δυνατότητα να ζητά αντάλλαγμα (μίσθωμα) για τις παραχωρηθείσες εκτάσεις αιγιαλού και παραλίας, το αντάλλαγμα δε αυτό οφείλεται ανεξάρτητα από τις διατάξεις με βάση τις οποίες έγινε η σχετική παραχώρηση, ανεξάρτητα, δηλαδή, αν η παραχώρηση έγινε με βάση τις διατάξεις του ν. 2971/2001 ή αν είχε γίνει με βάση άλλες προϊσχύσασες ή ειδικές διατάξεις. Εν όψει, όμως, της πρόβλεψης για την αναπροσαρμογή του μισθώματος ανά πενταετία, η Διοίκηση, προσδιορίζοντας για πρώτη φορά, με την έκδοση της οικείας πράξης, το ύψος του οφειλόμενου για κάθε έτος μισθώματος, δεν δύναται, εν όψει και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης (πρβλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 1738/2017), να το καταλογίσει αναδρομικά για χρονικό διάστημα που υπερβαίνει την πενταετία πριν από την έκδοση της πράξης αυτής. 10. Επειδή, με την προσβαλλόμενη πράξη, κατά το πλησσόμενο μέρος της, καθορίσθηκαν μισθώματα για την χρήση από την προσφεύγουσα, κατά τα έτη 1982 έως και 2011, των τμημάτων αιγιαλού και παραλίας που είχαν παραχωρηθεί σε αυτήν με υπουργικές αποφάσεις των ετών 1966 και 1968 σύμφωνα με το ν. 4171/1961. Εφόσον, όμως, κατά τα προεκτεθέντα, ο καταλογισμός των εν λόγω μισθωμάτων δεν δύναται να ανατρέξει σε χρονικό διάστημα που υπερβαίνει την πενταετία πριν από 5 / 6
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org) Νόμος και Φύση την έκδοση της προσβαλλόμενης Δ10Α 0017061/4131 ΕΞ2014/15.12.2014 υπουργικής απόφασης, η πράξη αυτή, καθ ό μέρος αφορά στον καθορισμό μισθωμάτων για τα έτη 1982 έως και 2009, δηλαδή για το χρονικό διάστημα που εκτείνεται πέραν της πενταετίας (2010-2014) πριν από την έκδοσή της, δεν είναι νόμιμη. Για τον λόγο αυτό, που βασίμως προβάλλεται, η κρινόμενη προσφυγή πρέπει να γίνει εν μέρει δεκτή και να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη πράξη κατά το μέρος αυτό. Περαιτέρω, λαμβάνοντας υπ όψιν τον συνημμένο στην από 24.1.2013 εισήγηση του Προϊσταμένου της Κτηματικής Υπηρεσίας Νομού Αχαΐας πίνακα, με τον οποίο καθορίζονται, επί τη βάσει συγκριτικών στοιχείων, μισθώματα 21.887 ευρώ για το έτος 2010 και 23.040 ευρώ για το έτος 2011 (πλέον χαρτοσήμου), το Δικαστήριο προσδιορίζει το σύνολο των οφειλόμενων από την προσφεύγουσα μισθωμάτων για τα δύο αυτά έτη στο ποσό των 44.927 ευρώ (πλέον χαρτοσήμου), προστίθενται δε, κατά τα εκτεθέντα στη σκέψη 8, στο ποσό αυτό και τα οφειλόμενα, με βάση την προσβαλλόμενη πράξη, ποσά που αντιστοιχούν στα έτη 2012 έως 2016. 11. Επειδή, μετά την εν μέρει αποδοχή της κρινόμενης προσφυγής για τον προαναφερθέντα λόγο παρέλκει, ως αλυσιτελής, η εξέταση των λοιπών προβαλλόμενων λόγων. 6 / 6