EXPOSEC 2015 5-6 Μαΐου 2015 Η καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης ως δημόσια πολιτική Δρ Ελένη-Ανδριανή Σαμπατάκου Εργαστήριο για τη Μελέτη της Μετανάστευσης και της Διασποράς Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών
Εννοιολόγηση της παράτυπης μετανάστευσης Εναλλακτικοί όροι: Παράτυπη/παράνομη μετανάστευση, λαθρομετανάστευση, μετανάστες χωρίς χαρτιά. «Η μετακίνηση προσώπου σε ένα νέο τόπο διαμονής ή διέλευσης χρησιμοποιώντας παράτυπα ή παράνομα μέσα χωρίς έγκυρα έγγραφα ή με πλαστά έγγραφα» (ΕΜΝ, 2010). Αποτυπώνει το νομικό status του μετανάστη κατά τη διέλευση των συνόρων και την παραμονή του στο κράτος προορισμού, καθώς και ως προς την εργασιακή απασχόλησή του υπό το πρίσμα της εκάστοτε ισχύουσας μεταναστευτικής νομοθεσίας. Συνεπώς: α) περισσότερες της μιας παράτυπες μεταναστευτικές διαδρομές. β) δεν πρόκειται για αμετάβλητη κατάσταση.
Εννοιολόγηση της παράτυπης μετανάστευσης Κύριοι καθοριστικοί παράγοντες: Δίκτυα διακίνησης μεταναστών. «Παγκόσμια επιχείρηση εμπορευματοποιημένων υπηρεσιών παράτυπης μετανάστευσης» (Doomernik & Kyle, 2004) με συνειδητή συμμετοχή των μεταναστών. Πολιτική ελέγχου των εισερχόμενων μεταναστευτικών ροών και των εγκατεστημένων μεταναστών στο κράτος προορισμού. Κατάσταση της αγοράς εργασίας στο κράτος προορισμού. Διακριτή, αλλά αλληλένδετη με τη διακίνηση μεταναστών, την εμπορία ανθρώπων και το άσυλο, κυρίως λόγω του ρόλου των δικτύων διακίνησης ανθρώπων. Συνεπεία τούτου επιτείνεται η σύγχυση στη διαχείριση της μεικτής μετανάστευσης.
Επιταγές καταπολέμησης της παράτυπης μετανάστευσης I Η παράτυπη μετανάστευση συνιστά πλήγμα στον έλεγχο της κρατικής κυριαρχίας επί του εδαφικού συστατικού. Εκλαμβάνεται ως «απειλή» για τη δημόσια τάξη, τη δημόσια υγεία και άλλα κοινωνικοοικονομικά ζητήματα (ανεργία, κοινωνικές παροχές). Το καθεστώς παρανομίας ενδέχεται να εκθρέψει παραβατικές συμπεριφορές και γενικευμένη ανασφάλεια δικαίου.
Επιταγές καταπολέμησης της παράτυπης μετανάστευσης II Η θεώρηση της μετανάστευσης γενικά, και της παράτυπης μετανάστευσης ειδικότερα, ως διακύβευμα ασφάλειας στα διάφορα πεδία πολιτικής (securitization). Το παράτυπο καθεστώς θέτει σε κίνδυνο τη ζωή των ίδιων των μεταναστών σε κάθε στάδιο της μεταναστευτικής διαδρομής.
Η πολιτική καταπολέμησης της παράτυπης μετανάστευσης Ι Συνιστώσες μιας ολοκληρωμένης Μεταναστευτικής Πολιτικής: Πολιτική ρύθμισης και ελέγχου εισερχομένων μεταναστευτικών ροών και εγκατεστημένου αλλοδαπού πληθυσμού. Πολιτική ένταξης μεταναστών. Η πολιτική ρύθμισης και ελέγχου: αποτελεί την παλαιότερη και πλέον εμφανή όψη της Μεταναστευτικής Πολιτικής. καθορίζει το μέγεθος και τη σύνθεση του αλλοδαπού πληθυσμού στο κράτος προορισμού. υλοποιείται με δέσμες μέτρων στα σύνορα και ex post στο εσωτερικό της χώρας, ενισχύεται από πολιτικές και μέτρα που αποσκοπούν στον εξ αποστάσεως έλεγχο. ανάλογα με την πηγή και το επίπεδο άσκησής του, ο έλεγχος διακρίνεται σε ρητό(επίσημο)/άρρητο και εξωτερικό/εσωτερικό.
Η πολιτική καταπολέμησης της παράτυπης μετανάστευσης ΙΙ Η σύγχρονη μορφή της πολιτικής για την καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης στοχεύει: Στην καταπολέμηση και αποτροπή των παράτυπων αφίξεων μεταναστών με: νομοθετικό έργο αναφορικά με τη δίωξη διακινητών και δραστών εμπορίας ανθρώπων, την προστασία και αρωγή στα θύματα εμπορίας, τα κέντρα πρώτης υποδοχής και τα κέντρα κράτησης (κλειστής φιλοξενίας) παράτυπων μεταναστών, την ευθύνη των μεταφορέων. επιχειρησιακή δράση στα σύνορα και στο εσωτερικό
Η πολιτική καταπολέμησης της παράτυπης μετανάστευσης ΙΙΙ διμερείς και περιφερειακές συμφωνίες εντατικοποίησης των ελέγχων αστυνόμευσης στα κοινά χερσαία και θαλάσσια σύνορα. διμερείς και περιφερειακές συμφωνίες επιστροφής και επανεισδοχής παράτυπων μεταναστών και προγράμματα εθελουσίας επιστροφής. Στην καταπολέμηση της παράνομης εργασίας με νομοθετική και ελεγκτική δράση, κυρίως αναφορικά με τους εργοδότες παράτυπων μεταναστών.
Συνέργεια με άλλες δημόσιες πολιτικές Η πολιτική καταπολέμησης της παράτυπης μετανάστευσης συνδέεται άμεσα με τη διακριτή πολιτική διαχείρισης των συνόρων και την πολιτική θεωρήσεων εισόδου (visa). Ομοίως με την εξωτερική πολιτική αναφορικά με τη συνεργασία με τρίτες χώρες προέλευσης και διέλευσης παράτυπων μεταναστών για θέματα συνοριακών ελέγχων, επιστροφής και επανεισδοχής.
Η διεθνής διάσταση της καταπολέμησης της παράτυπης μετανάστευσης Ζητήματα καταπολέμησης της παράτυπης μετανάστευσης αποτελούν αντικείμενο νομικών κειμένων Διεθνών Οργανισμών, με άλλο αποκλειστικό ή πρωτεύον αντικείμενο, όπως των Ηνωμένων Εθνών (Σύμβαση και Πρωτόκολλα του Παλέρμο-2000), της Διεθνούς Οργάνωσης Εργασίας (Σύμβαση 143 και Σύσταση 151 περί Μεταναστών εργαζομένων-1975) κ.ά.. Ομοίως παρατηρείται η υιοθέτηση νομικών κειμένων για ζητήματα καταπολέμησης της παράτυπης μετανάστευσης, καθώς και η λειτουργία αντίστοιχων εξειδικευμένων θεσμών στο πλαίσιο περιφερειακών οργανισμών, όπως το Συμβούλιο της Ευρώπης και η ΟΑΣΕ. Ενδιαφέρον παρουσιάζουν οι Διαδικασίες Περιφερειακών Διαβουλεύσεων (RCPs) ως fora συζήτησης και ανταλλαγής πληροφοριών και βέλτιστων πρακτικών με αποκλειστικό αντικείμενο την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης.
Η καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης στην Ε.Ε. Η διαχείριση της μετανάστευσης περιλήφθηκε αρχικά στην ευρωπαϊκή agenda συμπληρωματικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων. Μετά τη Συνθήκη Άμστερνταμ και το ΕΣ Τάμπερε αποτελεί διακριτή πεδίο της Κοινής Μεταναστευτικής Πολιτικής. Η καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης ως συνιστώσα της «διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών» καθορίζει την αποτελεσματικότητα της μεταναστευτικής πολιτικής για την είσοδο και την ένταξη ΥΤΧ. Κομβικό σημείο συνέργειας της Κοινής Μεταναστευτικής Πολιτικής με τις πολιτικές για την καθιέρωση του ΧΕΑΔ, για τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων (Schengen acquis), για τις θεωρήσεις εισόδου και με την εξωτερική πολιτική.
Η καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης στην Ε.Ε. ΚΟΙΝΗ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΑΣΥΛΟΥ Δίκαιο και κατευθυντήριες γραμμές. Συνθήκη Μάαστριχ (1992). Συνθήκη Αμστερντάμ (1997). ΕΣ Τάμπερε (1999). Πρόγραμμα Χάγης (2005-2009). Ευρωπαϊκό Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο (2008). Πρόγραμμα Στοκχόλμης (2010-2014). Σχέδιο Δράσης Δέκα Σημείων για τη Μετανάστευση (2015) Κανονισμοί & Οδηγίες, Αποφάσεις-πλαίσιο Επιχειρησιακή διάσταση για την καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης FRONTEX, EUROSUR SIS ΙΙ, VIS, Smart Borders (πιλοτικό στάδιο) Χρηματοδοτικά Μέσα Ταμείο Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης (2014-2020): 3.137 δις ευρώ Παρατήρηση: Ασύμμετρη ανάπτυξη ρυθμίσεων στα πεδία διαχείρισης νόμιμης μετανάστευσης, καταπολέμησης παράνομης μετανάστευσης και δίκαιης μεταχείρισης (ένταξης) υπηκόων τρίτων χωρών
Η καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης στην Ε.Ε. Τα ληφθέντα μέτρα πολιτικής και η επιχειρησιακή δράση για την καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης με στόχο την αποτροπή νέων παράτυπων μεταναστευτικών ροών και την επιστροφή αφορούν: στην καταπολέμηση της διακίνησης και εμπορίας ανθρώπων. στην αντιμετώπιση των εργοδοτών που προσφέρουν παράνομη εργασία. στη συνεργασία με τις χώρες προέλευσης και διέλευσης μεταναστών στο πλαίσιο της εταιρικής σχέσης με τρίτες χώρες (εφαρμογή συμφωνιών επιστροφής και επανεισδοχής παράτυπων μεταναστών, αναπτυξιακή συνεργασία). εμφατικά στην ενθάρρυνση της εθελοντικής επιστροφής. Ως πεδίο πολιτικής επιδεικνύει εκτεταμένη και συνεχή νομοθετική και επιχειρησιακή δραστηριοποίηση λόγω της μόνιμης παρουσίας παράτυπης μετανάστευσης και των περιοδικών εξάρσεων αυτής, αλλά και εξαιτίας της διασύνδεσης με το συνεχώς εξελισσόμενο Schengen acquis. Το 2014 σημειώνεται σύμφωνα με την DG HOME αύξηση 138 % στους εισερχόμενους παράτυπους μετανάστες σε σύγκριση με το 2013.
Η ελληνική ιδιαιτερότητα στην ευρωπαϊκή της διάσταση Η Ελλάδα ως εξωτερικό σύνορο της ΕΕ βιώνει την παράτυπη μετανάστευση στα ελληνοαλβανικά σύνορα, κυρίως τη δεκαετία 1990 και στα ελληνοτουρκικά χερσαία και θαλάσσια σύνορα από τις αρχές της δεκαετίας 2000 με ταυτόχρονη εμφάνιση μεικτών μεταναστευτικών ροών. Κώδικας μετανάστευσης και κοινωνικής ένταξης (ν.4251/2014). Εθνικό Σχέδιο Δράσης για τη Μετανάστευση και το Άσυλο (2010, 2013): θεσμικές εξελίξεις στις διαδικασίες υποδοχής και ασύλου (ίδρυση και λειτουργία νέων διακριτών Υπηρεσιών) κωδικοποίηση στοχοθεσίας: Αποτροπή παράτυπων αφίξεων, με επιχειρήσεις στα σύνορα και στο εσωτερικό, ανέγερση τεχνητού εμποδίου. Επιστροφή. Απελάσεις, προγράμματα εθελοντικής επιστροφής σε συνεργασία με ΔΟΜ Κύριο εργαλείο υλοποίησης: κράτηση. Με συνέπειες οικονομικές ως προς τις εγκαταστάσεις και εν γένει τις συνθήκες κράτησης και πολιτικές ως προς την ανθρωπιστική διάσταση.
Η ελληνική ιδιαιτερότητα στην ευρωπαϊκή της διάσταση Η οικονομική κρίση και η κλιμάκωση της παράτυπης μετανάστευσης, συνιστούν τους βασικούς λόγους της αναγκαιότητας εξωτερικής χρηματοδότησης της ελληνικής πολιτικής για την καταπολέμηση των παράτυπων μεταναστευτικών ροών, με κύριους χρηματοδότες την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (SOLID, AMIF), FRONTEX, χώρες ΕΟΧ. Πολιτικά η εν λόγω χρηματοδότηση αποτυπώνεται ως συμφωνία μεταξύ των ελληνικών δράσεων πολιτικής και των στόχων της ΕΕ (MIDAS, 2014). Διακύβευμα της ελληνικής μεταναστευτικής πολιτικής είναι η αποτελεσματική διαχείριση της (παράτυπης) μετανάστευσης εντός δεδομένου πλαισίου διεθνών και κυρίως ευρωπαϊκών δεσμεύσεων πολιτικής και επιταγών σεβασμού θεμελιωδών αρχών και δικαιωμάτων ως προς τους μετανάστες.
Η ελληνική ιδιαιτερότητα στην ευρωπαϊκή της διάσταση
Καταληκτικές παρατηρήσεις Βασική και απαιτούμενη συνιστώσα μιας ολοκληρωμένης Μεταναστευτικής Πολιτικής. Πολυσύνθετο, πολυδιάστατο, πολυεπίπεδο πεδίο πολιτικής ως προς τα επιμέρους ζητήματα, τους εμπλεκόμενους δρώντες, τη διασύνδεση με άλλες δημόσιες πολιτικές, κρίσιμο για την επιτυχία της μεταναστευτικής πολιτικής για τη νόμιμη μετανάστευση και την ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών. Πρόδηλη η αναγκαιότητα καθιέρωσης πλαισίου συλλογικής διαχείρισης της μετανάστευσης. Υπό αυτό το πρίσμα η Κοινή Μεταναστευτική Πολιτική της ΕΕ συνολικά και η καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης ειδικότερα αποτελούν επαρκή βάση συζήτησης για τη συγκεκριμένη δημόσια πολιτική ως περιφερειακό δημόσιο αγαθό.
Σας ευχαριστώ. ΕΘΝΙΚΟ ΚΑΙ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΤΜΗΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΕΡΓΑΣΤΗΡΙΟ ΜΕΛΕΤΗΣ ΤΗΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ ΚΑΙ ΔΙΑΣΠΟΡΑΣ (Ε.Μ.ΜΕ.ΔΙΑ.) ΑΙΟΛΟΥ 42-44, 10560 ΑΘΗΝΑ, ΤΗΛ. 2103689541 http://www.emmedia.gr email: emmedia@pspa.uoa.gr ΔΙΕΥΘΥΝΤΗΣ: ΚΑΘΗΓΗΤΗΣ ΑΝΤΩΝΗΣ ΚΟΝΤΗΣ