ÄÉÊÇÃÏÑÉÊÏÓ ÓÕËËÏÃÏÓ ÁÈÇÍÙÍ ÅÐÉÓÔÇÌÏÍÉÊÇ ÅÔÁÉÑÉÁ ÐÏËÅÏÄÏÌÉÊÏÕ ÊÁÉ ÙÑÏÔÁÎÉÊÏÕ ÄÉÊÁÉÏÕ
ΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ ΑΘΗΝΩΝ ΕΝΩΣΗ ΙΚΑΣΤΙΚΩΝ ΛΕΙΤΟΥΡΓΩΝ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ ΕΠΙΣΤΗΜΟΝΙΚΗ ΕΤΑΙΡΙΑ ΠΟΛΕΟ ΟΜΙΚΟΥ ΚΑΙ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΥ ΙΚΑΙΟΥ Ηµερίδα µε θέµα: «Εκτός σχεδίου δόµηση, δικαίωµα ιδιοκτησίας και αποζηµίωση» Πέµπτη, 12 Μαρτίου 2009 και ώρα 18:00 Aίθουσα Tελετών του ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών Οµιλίες: Ν. Ρόζου (Συµβούλου Επικρατείας.Ν.) Κ. Χοροµίδη ( ικηγόρου) Ευαγ. Κουτούπα-Ρεγκάκου (Καθ. Τµήµατος Νοµικής Α.Π.Θ.) Παρεµβάσεις: Θ. Αραβάνη (Παρέδρου ΣτΕ) Λ. Κιουσοπούλου ( ικηγόρου)
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΕΝΟΥ ΑΚΟΣ (Πρόεδρος της Ε.Ε.Π.Χ..): Κυρίες και κύριοι, Καλησπέρα, Αποφεύγω τις προσφωνήσεις, γιατί βλέπω εδώ Πρυτάνεις, Προέδρους, τέως Προέδρους, και δεν θα ήθελα να ξεχάσω κάποιον και να παρεξηγηθώ. Στην Ελλάδα έχουµε µία ιδιαιτερότητα: την εκτός σχεδίου δόµηση, σε τέτοια έκταση. Όλη η χώρα είναι δεκτική δόµησης, εκτός από τα δάση βέβαια και τους αιγιαλούς. Πολλές φορές οι συνθήκες να κτίσεις εκτός σχεδίου, είναι τυπικώς ευνοϊκότερες, από το να κτίσεις εντός σχεδίου. Αυτό βέβαια έχει µία συνέπεια που είναι καθαρά νοµική. Τη διάκριση µεταξύ των «εντός» και «εκτός» σχεδίου περιοχών. Και αυτή η διάκριση είναι αποδυναµωµένη πλήρως. Από αυτή την ιδιαιτερότητα απορρέουν πολλά ιδιαίτερα ζητήµατα. Ένα τέτοιο ζήτηµα είναι, ποιες είναι οι εξουσίες που είναι κατοχυρωµένες υπέρ του ιδιοκτήτη, ενός ακινήτου εκτός σχεδίου, σε σχέση µε τον ιδιοκτήτη ακινήτου εντός σχεδίου, ποιες είναι οι εξουσίες δηλαδή, που πηγάζουν από το δικαίωµα της κυριότητος και κατ επέκταση, ποιες είναι οι δυνατότητες του νοµοθέτη, να βάζει περιορισµούς σε αυτές τις εξουσίες. Αυτό είναι ένα παλιό ζήτηµα, έχει απασχολήσει πολλές δεκαετίες και τη θεωρία και την πράξη, το δικηγόρο της πράξης και τη νοµολογία και αναζωπυρώθηκε η συζήτησή του από πρόσφατες αποφάσεις του Ευρωπαϊκού ικαστηρίου ικαιωµάτων του Ανθρώπου, του ικαστηρίου του Στρασβούργου, οι οποίες έδωσαν κάποιες λύσεις, που εκ πρώτης όψεως φαίνεται ότι στηρίζονται σε µία άλλη βάση εκκίνησης, σε άλλη λογική από αυτή που είχε υιοθετηθεί και επικρατήσει τουλάχιστον σε νοµολογιακό επίπεδο στην Ελλάδα. Έτσι, αυτό το ζήτηµα, που «καίει» πολλούς ανθρώπους, αρχίζει και «καίει» τώρα και τους νοµικούς, λιγάκι, διότι υπάρχει αυτό το νέο δεδο- µένο, ενός ικαστηρίου που αυθεντικά ερµηνεύει τη Σύµβαση Ανθρωπίνων ικαιωµάτων, µεταξύ των οποίων είναι και η διάταξη που κατοχυρώνει το δικαίωµα της ιδιοκτησίας. 5
Έτσι, άνθρωποι της πράξης, άνθρωποι της θεωρίας και από τις δύο πλευρές του λόφου, δηλαδή δικηγόροι και δικαστές, ο ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών, η Ένωση ικαστικών Λειτουργών του Συµβουλίου της Επικρατείας και η Επιστηµονική Εταιρεία Πολεοδοµικού και Χωροταξικού ικαίου, που συγκεντρώνει και νοµικούς και επιστήµονες του τεχνικού κλάδου, σκεφθήκαµε, ότι πρέπει να θέσουµε προς συζήτηση αυτό το ζήτηµα. Έχουν επιλεγεί, τρεις εισηγητές, που ξέρουν καλά το θέµα (δικηγόροι, καθηγητές, πανεπιστηµιακοί) κι έτσι θα µπορέσει να καταλήξει σε µία προσέγγιση από πολλές πλευρές, που πιστεύω θα είναι γόνιµη µε τη δική σας συµβολή και µε τη συµβολή των δύο συναδέλφων που θα παρέµβουν. εν θέλω να µπω σε πορίσµατα, γιατί είναι µεγάλες κουβέντες. Συνήθως τις λένε οι πολιτικοί, όταν πάνε σε τέτοιες εκδηλώσεις, που λένε «φέρτε τα πορίσµατα», σε ένα γόνιµο προβληµατισµό που προωθεί τα ζητήµατα. Θέλω να ευχαριστήσω τους συναδέλφους, που µετέχουν σε αυτό το panel, τον οικοδεσπότη µας ικηγορικό Σύλλογο Αθηνών, τον Πρόεδρο κ. Παξινό, που στα θέµατα περιβάλλοντος είναι µονίµως ευαίσθητος και επαναστάτης. Το λόγο έχει ο Πρόεδρος του ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών κ. η- µήτρης Παξινός να απευθύνει ένα χαιρετισµό. ΗΜΗΤΡΗΣ ΠΑΞΙΝΟΣ (Πρόεδρος.Σ.Α.): Σας ευχαριστώ πολύ. Με την ευκαιρία αυτή να πω, ότι η συνεργασία που έχουµε, έχει αποδώσει καρπούς, ιδιαίτερα, σε θέµατα περιβάλλοντος, αλλά και στην εικόνα µας προς τα έξω, προς την κοινωνία. εν πρέπει να περιοριζόµαστε ασφυκτικά στο ρόλο που ο καθένας έχει στο χώρο του, στον οποίο απευθυνόµαστε, και γι αυτό πρέπει να αντιµετωπίσουµε τα θέµατα αυτά µε τον πιο εποικοδοµητικό τρόπο και όχι µε πελατειακή µορφή, όπως εµµέσως είπε ο κ. Μενουδάκος, η οποία διακρίνει την πολιτική της Ελλάδος, για πολλά χρόνια. Θα είµαι σύντοµος, για να µπούµε στα ενδιαφέροντα θέµατα µε τους εισηγητές. 6
Το δικαίωµα ιδιοκτησίας είναι γνωστό ότι είναι άρρηκτα συνδεδεµένο µε την ανοικοδόµηση ενός ακινήτου, είτε µε την αποζηµίωση λόγω µη ανοικοδόµησής του. Οι επιδιώξεις αυτές και η ικανοποίηση των σχετικών δικαιωµάτων, µπορούν να είναι θεµιτές, όταν γίνονται εντός των ορίων νοµιµότητας, φαινόµενο το οποίο δεν συναντάται συχνά στη χώρα µας, όπου η δόµηση ακινήτων σε εντός και εκτός σχεδίου περιοχές πραγµατοποιείται, είτε καθ υπέρβασιν των οικοδοµικών αδειών, είτε µε αυθαίρετο τρόπο, ενώ αντιµετωπίζεται πάντα, από όλες τις κυβερνήσεις, ως συνδεόµενη µε την οικονοµική ανάπτυξη, που πάντα βέβαια αειφόρος ανάπτυξη δεν υπάρχει, µε τον τρόπο που νοµοθετούν. Ειδικότερα: το ισχύον νοµικό καθεστώς, της εκτός σχεδίου δόµησης, έχει επιτρέψει την ανοργάνωτη χωρική ανάπτυξη, προς όφελος των ιδιοκτητών γης, αλλά µε προφανείς δυσµενείς συνέπειες, για το φυσικό, οικιστικό και πολιτιστικό περιβάλλον, το οποίο κακοποιείται συστηµατικά. Το νοµικό αυτό καθεστώς, αποτελεί ίσως ένα από τα πιο χαρακτηριστικά παραδείγµατα: πώς ένα εξαιρετικό µέτρο το να οικοδοµείς σε µία περιοχή, στην οποία δεν υπάρχει κανένα σχέδιο και καµία υποδοµή, δηλαδή στο πουθενά µπορεί να καταστεί κανόνας. Η πρόσφατη απόπειρα, να αντιµετωπιστεί το ζήτηµα, φαίνεται να µην είναι επιτυχής, καθώς οι σχετικές προβλέψεις, τόσο στο Ελληνικό Χωροταξικό Πλαίσιο, όσο και στα Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια, δεν αντι- µετωπίζουν µε άµεσα µέτρα, την εκτός σχεδίου δόµηση, διότι οι κυβερνήσεις νοµοθετούν µε το µυαλό στις επόµενες εκλογές. Αυτό άλλωστε είναι γνωστό. Στη συνέχεια προσφεύγουν οι πολίτες στο Συµβούλιο της Επικρατείας, το οποίο τα κρίνει τα νοµοθετήµατα αντισυνταγµατικά. Το Συµβούλιο της Επικρατείας, µέχρι σήµερα, έχει διαµορφώσει τη νοµολογία του, ώστε να προστατεύει τις εκτός σχεδίου περιοχές, χωρίς όµως να θεωρήσει µέχρι σήµερα ότι η δόµηση σε αυτές είναι αντισυνταγµατική. Η εξέλιξη της νοµολογίας του Ευρωπαϊκού ικαστηρίου ικαιωµάτων του Ανθρώπου, που φαίνεται να ανατρέπει τη µέχρι σήµερα διαµορφωθείσα νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας και αποτελεί το αντικείµενο της σηµερινής ηµερίδας, ίσως να αποτελέσει αφορµή για οριστική επίλυση του θέµατος, από τον ακυρωτικό δικαστή, ο οποίος καλείται για µία ακόµη φορά να υποκαταστήσει την ανεπάρκεια και ολιγωρία του εθνικού µας νοµοθέτη, σε θέµατα προστασίας του περιβάλλοντος. 7
Σας ευχαριστώ. (Χειροκροτήµατα) ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΕΝΟΥ ΑΚΟΣ (Πρόεδρος της Ε.Ε.Π.Χ..): Ευχαριστούµε τον Πρόεδρο του.σ.α. κ. ηµήτριο Παξινό. Η Πρόεδρος της Ένωσης ικαστικών Λειτουργών του Συµβουλίου της Επικρατείας κ. Αγγελική Θεοφιλοπούλου έχει το λόγο να απευθύνει ένα χαιρετισµό. ΑΓΓΕΛΙΚΗ ΘΕΟΦΙΛΟΠΟΥΛΟΥ (Πρόεδρος της Ένωσης ικαστικών Λειτουργών του Συµβουλίου της Επικρατείας): Σας ευχαριστούµε που τιµάτε µε την παρουσία σας τη σηµερινή ηµερίδα, ανταποκρινόµενοι στην πρόσκλησή µας. Είναι γνωστές, οι πολύ καλές σχέσεις που υπάρχουν από µακρού χρόνου µεταξύ της Ενώσεως ικαστικών Λειτουργών του Συµβουλίου της Επικρατείας και του ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών. Έτσι, µε αφορµή την πρωτοβουλία του Προέδρου της Επιστηµονικής Εταιρείας Πολεοδοµικού και Χωροταξικού ικαίου κ. Μενουδάκου και στην από µακρού εκδηλωθείσα επιθυµία του κ. Παξινού, η Ένωσή µας πρόθυµα συµµετείχε σε αυτή την οργάνωση της ηµερίδας. Άλλωστε, ο.σ.α., πάντα συµπαραστέκεται στο Συµβούλιο της Επικρατείας. Αναφέροµαι και στην πρόσφατη συµπαράστασή του, όταν µέλη του Συµβουλίου της Επικρατείας δέχθηκαν σφοδρές και ανοίκειες επιθέσεις κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Αυτά είναι γνωστά, αλλά πρέπει πάντα να λέγονται. Το θέµα της εκτός σχεδίου δόµησης, που υπάρχει στη χώρα και που είναι ακόµη πιο επίκαιρο, µετά από τον επιχειρούµενο Χωροταξικό Σχεδιασµό που προχωράει στη Βουλή για να ψηφιστεί, µας έχει απασχολήσει πάρα πολλά χρόνια και έχουµε διαπιστώσει, είναι µία γενική πεποίθηση σε όλους όσους έχουν ιδιοκτησία εκτός σχεδίου, ότι η εκτός σχεδίου ιδιοκτησία, εφόσον έχει το όριο αρτιότητας, που προβλέπει το διάταγµα του 1985, πρέπει να έχει ως συνέπεια την πολεοδοµική ρύθ- µιση που να αξιοποιεί την εκτός σχεδίου ιδιοκτησία, τουλάχιστον τόσο, όσο επιτρέπει το διάταγµα του 1985. Σε διαφορετική περίπτωση, πρέ- 8
πει να καταβληθεί αποζηµίωση. Το Συµβούλιο της Επικρατείας, έχει αποφανθεί µε την Ολοµέλειά του, από το 1993, ότι η εκτός σχεδίου ιδιοκτησία, έχει ως βασικό προορισµό την κτηνοτροφία, τη γεωργία και όχι την οικοδοµική ανάπτυξη. Αυτό όµως, δεν το έχει καταλάβει ο κόσµος. Όλοι µπορεί να µην ξέρουν, ποιος και γιατί τους κυβερνάει, αλλά το ότι η ιδιοκτησία τους, πρέπει πάση θυσία να ανοικοδοµηθεί, αυτό όλοι το πιστεύουν. Εποµένως πρέπει να καταλάβουµε όλοι µας, ποια είναι η προστασία που έχει η εκτός σχεδίου ιδιοκτησία, τι πλαίσια θέτουν το Σύνταγµα και η νοµοθεσία, το ικαστήριο των Ανθρωπίνων ικαιωµάτων, ώστε και εµείς, σαν δικαστές που δικάζουµε τις διαφορές από το Χωροταξικό και Πολεοδο- µικό Σχεδιασµό, τα ιοικητικά ικαστήρια, που δικάζουν τις αποζηµιώσεις, σε πρώτα στάδια, να γνωρίζουµε, πού πρέπει να κινηθούµε. Νοµίζω ότι είναι ένα από τα βασικότερα προβλήµατα που υπάρχουν σήµερα στην Ελλάδα και ένα από τα µεγαλύτερα βάρη, που έχουν οι δικαστές. Συνεπώς, τα συµπεράσµατα από τις αναλύσεις, που θα κάνουν οι σηµερινοί βασικοί οµιλητές, αλλά και οι απόψεις που θα διατυπώσετε εσείς, θα µας βοηθήσουν όλους, και εµάς, που καλούµαστε να εφαρµόσουµε το Σύνταγµα και τους νόµους, αλλά και τους δικηγόρους, που έρχονται να υποστηρίξουν τις διαφορές και τον τεχνικό κόσµο που έρχεται να οργανώσει τη χωροταξία και την πολεοδόµηση. Ευχαριστώ. (Χειροκροτήµατα) ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΕΝΟΥ ΑΚΟΣ (Πρόεδρος της Ε.Ε.Π.Χ..): Ευχαριστούµε την κυρία Πρόεδρο. Να δώσω το λόγο στους εισηγητές, οι οποίοι είµαι σίγουρος ότι θα τηρήσουν το 20άλεπτο, ώστε να υπάρξει στο τέλος χρόνος για συζήτηση µε το πολυπληθές ακροατήριο. Το πρώτο θέµα είναι «Θέµατα αποζηµίωσης, συνεπεία χωροταξικού σχεδιασµού». 9
Το λόγο έχει ο κ. Ρόζος, Σύµβουλος Επικρατείας. ΝΙΚΟΛΑΟΣ ΡΟΖΟΣ (Σύµβουλος Επικρατείας): Ευχαριστώ, κύριε Πρόεδρε. Ευχαριστώ την Ένωση και την Εταιρεία, που µου έκαναν την τιµή να µιλήσω σε αυτή την ηµερίδα, καθώς και όλους όσους παρευρίσκονται εδώ. Είναι γνωστό, ότι το δηµόσιο υπέχει αστική ευθύνη, πλην άλλων, από τις παράνοµες πράξεις του, κατά τις διατάξεις του εισαγωγικού νόµου, του Αστικού Κώδικα, ανεξαρτήτως του είδους της παρανοµίας αυτής, αλλά πλέον και από τις νόµιµες πράξεις οποιασδήποτε µορφής, είτε τυπικού νόµου, είτε κανονιστικής διοικητικής πράξης κλπ. Έχει περάσει δηλαδή, µεγάλο χρονικό διάστηµα, από τότε που ο Βασίλειος Οικονοµίδης έλεγε, ότι «η αποζηµίωσις προϋποτίθησιν αδικίαν, αλλ η νοµοθετική εξουσία δεν αδικεί νοµοθετούσα». Και αντιστοίχως, ο Λα Φεριέ στη Γαλλία έλεγε, ότι «ο νόµος αποτελεί πράξη κυριαρχίας και ίδιο της κυριαρχίας είναι να επιβάλλεται σε όλους, χωρίς κανείς να µπορεί να ζητήσει, κάποιο αντιστάθµισµα». Το ορθότερο θα είναι, να µιλήσουµε για την ύπαρξη αστικής ευθύνης του κράτους, και για τις συνέπειες των νόµιµων αυτών νοµικών πράξεων. Ειδικότερα, είναι γνωστή η διάταξη της παραγράφου 5 του άρθρου 4 του Συντάγµατος, κατά την οποία «οι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δηµόσια βάρη, ανάλογα µε τις δυνάµεις τους». Αυτά τα δηµόσια βάρη, τα οποία επιβάλλονται προς ικανοποίηση δηµοσίου συµφέροντος, µπορούν να διακριθούν σε δύο κατηγορίες: Α) Σε δηµόσια βάρη γενικής θυσίας: Αυτά, από τη φύση τους κατανέµονται σε όλη την κοινωνία (π.χ. φορολογικά βάρη), ή σε ολόκληρη κατηγορία πολιτών (π.χ. ποσοτικοί περιορισµοί αγαθών). Θα σας αναφέρω ένα ντεµοντέ παράδειγµα, το ενοικιοστάσιο, που στη συνέχεια θα δείτε ότι έχει µία πολύ ενδιαφέρουσα νοµολογιακή εφαρµογή. Β) Σε δηµόσια βάρη ειδικής θυσίας. Αυτά, επιβάλλονται σε βάρος 10
µεµονωµένων πολιτών. Έτσι, έχουµε ως αποτέλεσµα, να δηµιουργηθεί µία ρωγµή στην αρχή της ισότητας ενώπιον των δηµοσίων βαρών, η οποία εξαλείφεται, µε την καταβολή της αποζηµιώσεως από το κράτος στους ζηµιωθέντες, για να επανορθωθεί αυτή η ζηµία. Κλασικά παραδείγµατα είναι, η αναγκαστική απαλλοτρίωση και η απαγόρευση κυκλοφορίας ενός προϊόντος, που κατασκευάζει µία µονάχα εταιρεία. Στην περίπτωση αυτή, για την ικανοποίηση του δηµοσίου συµφέροντος, είναι απαραίτητη κάποια επιβάρυνση ελαχίστων. Αναγκαίο αποτέλεσµα αυτού είναι, η παραβίαση της αρχής της ισότητας των ζηµιουµένων. Με την αποζηµίωση, εξαλείφεται η ανισότητα αυτή και αποκαθίσταται η ισότητα ενώπιον των δηµοσίων βαρών. εδοµένου όµως, ότι η αρχή της ισότητας δεν µπορεί να καταλήγει σε απολύτως αυστηρά αποτελέσµατα, δεχόµαστε, ότι συνδέεται µε κάποιο βαθµό ανεκτικότητας εκ µέρους των πολιτών, ο οποίος, όταν παραβιάζεται, δηµιουργεί το δικαίωµα της αποζηµίωσης. Η ζηµιά δηλαδή, πρέπει να είναι ασυνήθης. Και η σύγκριση, λαµβάνει χώρα, µεταξύ του µεγέθους της ζηµίας και της καταστάσεως που είχε δηµιουργεί υπέρ του ζηµιωθέντος, λαµβανοµένης βέβαια υπόψη και της γενικής αρχής, περί συµψηφισµού ζηµίας και κέρδους, από τη σύννοµη ζηµιογόνο νοµική πράξη. Θα πω ένα κλασικό παράδειγµα, το οποίο εµένα µε έχει εντυπωσιάσει πάρα πολύ. Με την υπ αριθ. 98/1922 απόφασή του ο Άρειος Πάγος κατέληξε σε αυτό το συµπέρασµα, αν και µε κάπως διαφορετική αιτιολόγηση. Μία περιοχή κηρύχθηκε αρχαιολογική. Κάτοικοι της περιοχής ζήτησαν να τους επιτραπεί η λατόµευσή της. Η απάντηση ήταν αρνητική και τέθηκε θέµα αποζηµιώσεως. Ο Άρειος Πάγος δέχθηκε, ότι είναι νόµιµη η άρνηση της χορηγήσεως αδείας της λατοµεύσεως, αλλά θα δηµιουργηθεί δικαίωµα αποζηµιώσεως, αν η λατόµευση είναι η µόνη δυνατή, ή η κυριότερη εκµετάλλευση το ακινήτου. Το γενικό αυτό περίγραµµα που σας είπα, δηµιουργήθηκε βασικά, από τη νοµολογία του Γαλλικού Συµβουλίου της Επικρατείας και γίνεται δεκτό και στη Γερµανία, αλλά το δέχεται και το ικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Σας διαβάζω απόσπασµα από µία πρόσφατη απόφασή του: «Σε περίπτωση ζηµίας που προκλήθηκε από συµπεριφορά των οργάνων της Κοινότητας, της οποίας ο παράνοµος χαρακτήρας δεν έχει αποδειχθεί, η εξωσυµβατική ευθύνη της κοινότητας µπορεί να στοιχειοθετηθεί, εφόσον πληρούνται σωρευτικώς οι προϋποθέσεις που αφορούν το υπο- 11
στατό της ζηµίας, την αιτιώδη συνάφεια, µεταξύ της ζηµίας και τη συ- µπεριφορά των κοινοτικών οργάνων, καθώς και τον ασυνήθη και ειδικό χαρακτήρα της εν λόγω ζηµίας». Ο «ειδικός αυτός χαρακτήρας της ζη- µίας» σηµαίνει, ότι ζηµιούται κάποιος, ή ένας περιορισµένος αριθµός ατόµων, από τα ευρισκόµενα σε όµοιες συνθήκες. εν υπάρχει βέβαια, όπως καταλαβαίνουµε, ένας ειδικός χαρακτήρας της ζηµίας, όταν θίγονται όλοι οι κάτοικοι µιας περιοχής, ή το σύνολο ενός επαγγέλµατος. Επανέρχοµαι στο παράδειγµα για το ενοικιοστάσιο. Το Γαλλικό Συµβούλιο της Επικρατείας, δέχθηκε, ότι δηµιουργεί δικαίωµα αποζηµιώσεως νόµος που επιβάλλει ενοικιοστάσιο, µόνο εις βάρος των ιδιοκτητών ακινήτων, οι οποίοι εκµισθώνουν τα ακίνητά τους σε µέλη των οικογενειών Γάλλων στρατιωτικών, οι οποίοι πολεµούν στην Αλγερία, περίοδος 1958-1960. Η ειδική αυτή ζηµία, εξάλλου, πρέπει να είναι άµεση. Και τούτο συµβαίνει, όχι όταν αίρεται µε τη νόµιµη νοµική πράξη γενικώς κάποια δυνατότητα, παρεχοµένη από το νοµίµως υφιστάµενο και µεταβαλλόµενο καθεστώς, σε µία κατηγορία πολιτών, αλλά όταν συνέπεια αυτής της νοµικής πράξεως, είναι η άρση ειδικής και νοµίµως επιτραπείσης σε κάποιο πολίτη, πραγµατώσεως της δυνατότητας αυτής. Αυτό συµβαίνει, παραδείγµατος χάρη, όταν υπέρ του πολίτη αυτού έχει εκδοθεί µία νόµιµη ατοµική διοικητική πράξη, που ισχύει κατά την εµφάνιση της νόµιµης ζηµιογόνου νοµικής πράξεως, και η οποία, νόµιµη διοικητική πράξη πλέον, δεν θα µπορούσε να εκδοθεί. Νοµίζω, ότι στο αυτό πνεύµα κινείται καταρχήν και προκειµένου να αποφύγει την καταβολή υποτιθέµενης κατά το νοµοθέτη αποζηµιώσεως, η ισχύουσα νοµοθεσία. Αναφέροµαι στο ισχύον, ως έχει τροποποιηθεί, άρθρο 26 του ν. 2831/2000. Η προϋπόθεση αυτή της ειδικότητας και της αµεσότητας, ταυτίζεται εν πολλοίς, µε την αρχή της εµπιστοσύνης. Το µεν Γαλλικό Συµβούλιο της Επικρατείας, το δέχεται, όταν υφίσταται η νόµιµη τελική πράξη, καταρχήν, αν απαιτείται η έκδοση πλειόνων, το δε ΕΚ προσθέτει ότι εξετάζεται, «κι αν ο ζηµιωθείς γνώριζε, ή όφειλε να γνωρίζει, τον κίνδυνο που διέτρεχε ενόψει της υφισταµένης καταστάσεως». Ένα κλασικό παράδειγµα από τη νοµολογία του ΕΚ, είναι η εµπορικοποίηση από µία εταιρεία ενός προϊόντος καθ ον χρόνο η νοµοθεσία, η επιτρέπουσα την κυκλοφορία ανταγωνιστικού προϊόντος, είχε ανασταλεί, µέχρι νεωτέρας. Η ζηµία, ήταν ακριβώς η λήξη της αναστολής αυτής. Αλλά, το αυτό φαίνεται να δέχεται και µία πρόσφατη απόφαση του Συµβουλίου της Επικρατείας, η οποία αφορούσε το εξής θέµα: είχε επιτραπεί παλαιά, πριν από το Σύνταγµα του 12
1975, σε οικοδοµικό συνεταιρισµό, να κατατµήσει δάσος, ενώ ταυτόχρονα µε την ίδια απόφαση, απαγορευόταν, η µεταβολή της µορφής του δάσους, συνεπεία της κατατµήσεως. Τέλος, εφόσον η κατάσταση εµπιστοσύνης, δηµιουργείται από νόµιµη διοικητική πράξη, είναι προφανές ότι η νοµιµότητα, τόσο της νοµοθεσίας, βάσει της οποίας βγήκε αυτή η ατοµική διοικητική πράξη, όσο και η ίδια η ατοµική διοικητική πράξη, θα εξεταστεί παρεµπιπτόντως, από το δικαστή της αποζηµιώσεως. Αυτό φαίνεται να δέχεται και µία πολύ πρόσφατη απόφαση του 2009. ύο είναι οι χαρακτηριστικές περιπτώσεις «ειδικής» ζηµίας: Για την αποζηµίωση της πρώτης, υπάρχει και ρητή διάταξη του άρθρου 24 παρ. 6 του Συντάγµατος («για την προστασία της πολιτιστικής κληρονοµιάς») και κατ εφαρµογή αυτού, τα άρθρα 17 και 19 του ν. 3028/2002 («για την αποζηµίωση ακινήτων για λόγους προστασίας της πολιτιστικής κληρονοµιάς»). Αντίστοιχη περίπτωση έχουµε και µε µέτρα προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος. Εδώ δεν υπάρχει ειδική συνταγµατική διάταξη. Υπάρχει το άρθρο 22 του ν. 1650/1986, αν η ζηµία είναι ασυνήθης. Θεωρώ, ότι δεν υπάρχει καµία αµφιβολία σχετικά µε το ότι και αν δεν υπήρχε αυτή η διάταξη, το δικαίωµα αποζηµιώσεως, θα θεµελιωνόταν µε το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγµατος. Προς την κατεύθυνση αυτή κινείται και η πρόσφατη απόφαση, στην οποία αναφέρθηκα, του 2008, του ικαστηρίου µας, του Συµβουλίου της Επικρατείας, µολονότι χρησιµοποιεί την έκφραση «ανεξαρτήτως αν η διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγ- µατος θεµελιώνει ευθύνη αποζηµιώσεως από νόµιµη πράξη». Οι δε προϋποθέσεις της αποζηµιώσεως αυτής, της «ειδικής» ζηµίας και της «ασυνήθους», είχαν γίνει ήδη δεκτές, από ειδικότερη γνώµη πλειοψηφίας, από την 22/2007 απόφαση της Ολοµελείας, η οποία στήριξε, (η περίπτωση ήταν µία µεταφορά της ίδιας περιπτώσεως που είχε δώσει αφορµή πολλές δεκαετίες πριν στο Γαλλικό Συµβούλιο της Επικρατείας), τη µη δυνατότητα αναγκαστικής εκτελέσεως κατά του δηµοσίου, κάποιου ζηµιωθέντος. Η ειδικότερη αυτή γνώµη της πλειοψηφίας, δέχθηκε ότι υπάρχει δικαστική προστασία, η οποία στηρίζεται στην αγωγή αποζηµιώσεως, που µπορεί να ζητήσει, γι αυτή την άρνηση του κράτους να δώσει άδεια, για να κινηθεί η αναγκαστική εκτέλεση, κατά αλλοδαπού δηµοσίου στην Ελλάδα (άρθρο 4 παρ. 5.) 13
Στο σηµείο αυτό θα πρέπει να παρατηρήσουµε, ότι το ικαστήριο του Στρασβούργου, το οποίο αντιµετώπισε τρεις περιπτώσεις ελληνικών συµφερόντων «ειδικής» ζηµίας, φαίνεται να έχει κάποιες αποκλίνουσες απόψεις: Η πρώτη: Θεωρεί, πως δεν χρειάζεται η έκδοση νόµιµης ατοµικής διοικητικής πράξεως, που επιτρέπει κάποια δραστηριότητα ή έργο, τη στιγµή της µεταβολής του νοµικού καθεστώτος, ανεξάρτητα από το αν χρειάζεται να εκδοθούν πολλές τέτοιες πράξεις από διάφορους φορείς, προκειµένου να επιτευχθεί, το επιτρεπόµενο από το ήδη ανατρεπόµενο νοµικό καθεστώς. Αρκεί, παραδείγµατος χάρη, να είχε εγκριθεί το καταστατικό µιας εταιρείας, µε σκοπό την άσκηση µιας δραστηριότητας, η οποία τότε επιτρεπόταν και γνωµοδότηση µίας από τις αρµόδιες υπηρεσίες, προκειµένου να εκδοθεί, µία από τις απαιτούµενες διοικητικές πράξεις, η οποία ουδέποτε εκδόθηκε, διότι δεν επιτρεπόταν πλέον να εκδοθεί. Ή ότι είχε εκδοθεί µία από τις προβλεπόµενες πράξεις και µάλιστα κατά παράβαση της νόµιµης σειράς εκδόσεως. Εν πάση περιπτώσει, όµως, φαίνεται να δέχεται το ικαστήριο του Στρασβούργου, κάποια εκδήλωση ενδιαφέροντος για τη δηµιουργία µιας επιτρεπόµενης από την ανατρεπόµενη νοµοθεσία καταστάσεως, καθώς και ότι (µε πρόσφατη απόφασή του) η ανοχή µιας µη νόµιµης καταστάσεως, αν δεν έχει αναγνωριστεί ρητώς, δεν δηµιουργεί κατάσταση εµπιστοσύνης. Αυτό το δέχθηκε, για να δούµε, ότι ανάλογα προβλήµατα υπάρχουν παντού, όχι µόνο στην Ελλάδα, όπως σε αγωγή αποζηµιώσεως, για αυθαίρετο στο Βέλγιο. Η δεύτερη: Θεωρεί ότι δηµιουργείται κατάσταση εµπιστοσύνης, µολονότι, ο ζηµιούµενος αποδέχεται µία κατάσταση επικινδυνότητας, αγοράζοντας, παραδείγµατος χάρη, ένα ακίνητο σε µία περιοχή, όπου κατά την ισχύουσα νοµοθεσία, είναι δεδοµένο ότι µπορεί να απαγορευτεί πλήρως η δόµηση, ή να επιτραπεί υπό πολύ αυστηρούς όρους. Λέω «φαίνεται να δέχεται», διότι δεν ξέρω αν είχε τεθεί υπόψη του ικαστηρίου του Στρασβούργου αυτό. Η τρίτη: Ενώ στην αρχή φαινόταν να δέχεται ότι η ζηµία δεν πρέπει να είναι ασυνήθης, αρκεί δηλαδή οποιαδήποτε ζηµία, εν τούτοις τώρα, φαίνεται να δέχεται, ότι η ζηµία πρέπει να είναι ασυνήθης. ηλαδή, δεν δηµιουργεί πρόβληµα, το ασύνηθες της ζηµίας. 14
Εν όψει αυτών, είναι δυνατόν να µιλάµε για ευθύνη του κράτους, λόγω της θεσπίσεως διατάξεων χωροταξικού σχεδιασµού, ή διατάξεων ισοδυνάµου τελικώς αποτελέσµατος; Ως γνωστόν, πριν από το Σύνταγµα του 1975, υπήρχε, σε επίπεδο νόµου, η διάκριση µεταξύ περιοχών «εντός» και «εκτός σχεδίου» και διατάξεων «περί βιοµηχανικών περιοχών και δασών». εν υπήρχαν άλλα περισσότερα. Η νοµοθεσία «περί εκτός σχεδίου δοµήσεως», επέτρεπε ισοπεδωτικώς, µε τους αυτούς όρους τα πάντα, παντού σε όλη την Ελλάδα, διαφόρως της µορφής της εκτάσεως. Ήταν µικρό νησί; Ήταν µεγάλο νησί; Ήταν βουνό; Ήταν θάλασσα; εν υπήρχε κάποιος προσδιορισµός. Το Συµβούλιο της Επικρατείας, είχε συναγάγει, ότι τουλάχιστον στις εντός σχεδίου περιοχές, προορισµός των ακινήτων είναι η οικοδόµηση, σύµφωνα µε όρους και περιορισµούς που τίθενται µε αντικειµενικά κριτήρια και όχι σύµφωνα µε τις προθέσεις του ιδιοκτήτη. Συνεπώς, οι ανωτέρω όροι και περιορισµοί, δεν επιτρέπεται να εµφανίζουν, ή να καθιστούν αδρανή, την ιδιοκτησία σε σχέση µε τον προορισµό της αυτό. Το Σύνταγµα του 1975 προβλέπει σαφέστατα το Χωροταξικό και Πολεοδοµικό Σχεδιασµό, όπως λέει, «για τη διαµόρφωση, ανάπτυξη, πολεοδόµηση και επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών». έχεται δηλαδή πλέον, ότι υπάρχει µία συνταγµατική κατοχύρωση των πόλεων και των οικιστικών περιοχών. Τον ορισµό αυτό τον δίνει ο ν. 947/1979 (νοµίζω δε, ότι και οποιοδήποτε δικαστήριο αν εκαλείτο εν ανυπαρξία του ν. 947/1979 να ερµηνεύσει τη διάταξη αυτή του Συντάγµατος, τον ίδιο ορισµό θα έδινε) και λέει: «εδαφικές εκτάσεις, οι οποίες, λόγω της θέσεως και της φυσικής διαµορφώσεως του εδάφους και των συνθηκών που κρατούν σε αυτές, µπορούν να χρησιµοποιηθούν για οικοδό- µηση και την δι αυτής εξυπηρέτηση της διαβιώσεως και της οργανωµένης κοινωνικής ζωής και παραγωγικής δραστηριότητας του ανθρώπου». Ο ορισµός αυτός είναι γενικός και περιλαµβάνει κάθε µορφή που εξυπηρετεί τον ανωτέρω σκοπό, περιοχές σχεδίων κατά το διάταγµα του 1923, οικισµοί προ αυτού, Π.Ο.Τ.Α. (Περιοχές Ολοκληρωµένης Τουριστικής Ανάπτυξης), εκτάσεις οικοδοµικών συνεταιρισµών, ΠΕ.Ρ.ΠΟ. (Περιοχές Ειδικά Ρυθµιζόµενης Πολεοδόµησης), ΒΙ.ΠΕ. (Βιοµηχανικές Περιοχές), ξενοδοχειακά καταλύµατα. Υπάρχει εποµένως, εκ του Συντάγµατος, διάκριση του προορισµού των ακινήτων που περιλαµβάνονται σε πόλεις και εν γένει οικιστικές περιοχές και των εκτός αυτών ακινήτων, τα οποία δεν φαίνεται να έχουν κατά το Σύνταγµα τον προορισµό αυτό. Το Σύνταγµα εξάλλου αναφέρεται στο Χωροταξικό και Πολεοδοµικό Σχεδιασµό µε την επιστηµονική του έννοια 15
(αυτό είναι βέβαιο, µετά την τελευταία αναθεώρηση) η οποία επιστηµονική έννοια του Χωροταξικού και Πολεοδοµικού σχεδιασµού, είχε ήδη δοθεί µε τον πρώτο νόµο 360/1976, που είναι «χωρικός και σχεδιαστικός, πολυεπίπεδος και πολυτοµεακός». Τίθενται, συνεπώς, τα εξής ζητήµατα: προβαίνοντας σε αυτή τη διάκριση το Σύνταγµα, δεσµεύεται άραγε, ipso facto, να αποζηµιωθούν όλοι οι ιδιοκτήτες ακινήτων, των οποίων τα ακίνητα δεν ευρίσκονται εντός των ήδη υφισταµένων κατά την έναρξη της ισχύος του οικιστικών περιοχών; Κατά την άποψη του οµιλούντος, είναι προφανές, ότι η απάντηση είναι αρνητική, διότι δεν πρόκειται καν για βάρος, αλλά πρόκειται για τον πρώτο καθορισµό, σε τέτοιο επίπεδο του προορισµού των ακινήτων, του συνόλου της χώρας, ενόψει της χωρικής αναδιατάξεως. Αφορά δηλαδή το σύνολο των ιδιοκτητών. Τα ακίνητα που προορίζονται για οικιστικές περιοχές, δεν µεταβάλλουν εκ του Συντάγµατος προορισµό, όπως σαφέστατα συνάγεται από τις διατάξεις του. Θα έλεγα όµως, ότι και υπό την εκδοχή ότι αυτή, η διάκριση αποτελεί βάρος. Οπωσδήποτε δεν είναι ένα βάρος ειδικής θυσίας, εφόσον αφορά το σύνολο των ιδιοκτητών ακινήτων της χώρας. Για τον ίδιο λόγο, νοµίζω, δεν υπάρχει ευθύνη για νόµιµες νοµικές πράξεις, µε τις οποίες, εµφανίζονται στο νο- µικό κόσµο, τα χωροταξικά εργαλεία και τα χωροταξικά και πολεοδοµικά σχέδια. Θέµατα αποζηµιώσεως, θα τεθούν βέβαια, µόνο αν οι ιδιοκτήτες ακινήτων συγκεκριµένων περιοχών, υφίστανται ειδική θυσία, για την απαλλοτρίωση για κάποιο δρόµο, ή για την προστασία στοιχείων της φύσης και της πολιτιστικής κληρονοµιάς. Όπως δηλαδή, ένας ιδιοκτήτης ακινήτου οικιστικής περιοχής, δεν µπορεί να ισχυρισθεί ότι δικαιούται αποζηµιώσεως, διότι η περιοχή όπου βρίσκεται αυτό, από πολεοδοµικό κέντρο γίνεται περιοχή γενικής κατοικίας, ή (για να πούµε ένα πρόσφατο παράδειγµα από την αντίστροφη άποψη) διότι ο συντελεστής δοµήσεως από 1,6 έγινε 0,8, έτσι και ένας ιδιοκτήτης ακινήτου, εντός Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. (Σχεδίου Χωρικής Οικιστικής Οργάνωσης Ανοιχτής Πόλης), παραδείγµατος χάρη, δεν µπορεί να ισχυριστεί, ότι δικαιούται αποζηµιώσεως, διότι η περιοχή όπου αυτό ευρίσκεται, χαρακτηρίστηκε αγροτική περιοχή και όχι ΖΩ.Α.Π.. (Ζώνη Αναπτύξεως Παραγωγικών ραστηριοτήτων). Άλλο είναι το ζήτηµα, αν τέτοια σχέδια, ή τέτοιοι ειδικοί νόµοι περιέχουν µεταβατικές διατάξεις, υπέρ εχόντων ήδη τύχει ευνοϊκών για αυτούς ατοµικών διοικητικών πράξεων, µε τις οποίες επιτρέπεται έργο, ή δραστηριότητα, η οποία δεν απαιτείται πλέον και όχι βεβαίως για προστασία πολιτιστικών αγαθών, του φυσικού περιβάλλο- 16
ντος. Και όταν παγία είναι η διάταξη νόµων, το θέµα µπορεί να τεθεί, κατά την άποψή µου, από την αντίστροφη άποψη ως εξής: «Είναι ανεκτές, τέτοιες πάγιες µεταβατικές διατάξεις, του άρθρου 26 του ν. 2831/2000 και µάλιστα για οποιοδήποτε σχέδιο, οπουδήποτε της επικρατείας»; Θα σας πω ένα παράδειγµα. Έστω ένα Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. (Σχέδιο Χωρικής Οικιστικής Οργάνωσης Ανοιχτής Πόλης), που καθορίζει µία περιοχή ως παραθεριστική κατοικία, µε αρτιότητα οικοπέδου 1500 τ.µ. και µένει οικοδοµήσιµος χώρος 100 στρεµµάτων, κτίζονται 66 οικείες. Παραλλήλως, όπως συνήθως συµβαίνει, έχουν εκδοθεί σαράντα οικοδοµικές άδειες υπό το προγενέστερο καθεστώς, το οποίο προέβλεπε παρέκκλιση 750 τ.µ. Χωρίς τίποτα λοιπόν, χτίζονται σε αυτή την περιοχή, αντί 66 οικείες σε οικόπεδο 1500 τ.µ. εκάστη, 86 οικείες από τις οποίες οι 40 σε 750 τ.µ. και µόνο οι 46 σε 1.500 τ.µ. Μέχρις ότου ολοκληρωθεί σε όλη τη χώρα, ο χωροταξικός της σχεδιασµός και καθοριστούν οι οικιστικές της περιοχές, εξακολουθούν να ισχύουν, για το σύνολο των µη οικιστικών περιοχών, οι διατάξεις του διατάγµατος του 1978, όπως τροποποιήθηκε το 1985 «περί εκτός σχεδίου δοµήσεως»; Και συνεπώς, µέχρις ότου ολοκληρωθεί, αποζηµιώνεται ο ιδιοκτήτης, µε την αξία που έχει το ακίνητο, βάσει αυτών των διατάξεων; Με άλλα λόγια, υφίσταται νόµιµη κατάσταση από συνταγµατική άποψη, βάσει της οποίας, µπορεί να θεωρηθεί νόµιµη η διοικητική πράξη; Νοµίζω ότι οι διατάξεις που έχουν ως αποτέλεσµα τη δηµιουργία οικιστικής περιοχής, είναι οπωσδήποτε, µετά την πρόβλεψη των εργαλείων του Χωροταξικού Σχεδιασµού και την έγκριση των περιφερειακών σχεδίων, ανίσχυρες. Αυτό έχει γίνει ήδη δεκτό νοµολογιακώς σε µεγάλη έκταση. Και κατά µείζονα λόγο θεωρώ, ότι είναι ανίσχυρες και οι διατάξεις περί µεµονωµένης, εκτός σχεδίου δοµήσεως, τα περίφηµα δηλαδή 4 στρέµµατα, µε τις παρεκκλίσεις, ως εξ ορισµού αντίθετες προς κάθε έννοια χωροταξικού και πολεοδοµικού σχεδιασµού, ο οποίος πλέον έχει σχεδόν ολοκληρωθεί. Τούτο δεν έχει λεχθεί ρητώς από τη νοµολογία. Νοµίζω όµως, ότι είναι καιρός να γίνει δεκτό και βεβαίως δεν τίθεται κατά τα ανωτέρω κανένα θέµα αποζηµιώσεως, πολύ δε περισσότερο για εκείνους, οι οποίοι θα επιδιώξουν κάτι τέτοιο, µετά τη νοµολογιακή αναγνώριση. Σας ευχαριστώ πολύ για την προσοχή σας. (Χειροκροτήµατα) 17
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΕΝΟΥ ΑΚΟΣ (Πρόεδρος της Ε.Ε.Π.Χ..): Ευχαριστούµε κι εµείς, κύριε Ρόζο, θερµά. Τα παραδείγµατα, που είπατε, είναι ανάγλυφα και δηλώνουν πόσο δύσκολο είναι, να θέτεις τη διάκριση µεταξύ των επιτρεπτών και µη επιτρεπτών περιορισµών, άρα και πού αρχίζουν τα δικαιώµατα αποζηµίωσης του βαρυνόµενου ιδιοκτήτη και πού όχι. Η διάκριση, που κάνατε, µεταξύ δηµοσίων βαρών, γενικής θυσίας και δηµοσίων βαρών ειδικής θυσίας, ίσως βοηθάει στο γενικότερο προβληµατισµό, αλλά δεν δίνει όµως, τις λύσεις σε όλες τις περιπτώσεις. Από τη νοµολογία που επικαλεστήκατε, του ικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, του ικαστηρίου των ικαιωµάτων του Ανθρώπου, του Συµβουλίου της Επικρατείας, της ελληνικής νοµολογίας, αλλά και του Αρείου Πάγου, φαίνεται, ότι αυτός ο προβληµατισµός υπάρχει παντού. Έχω την εντύπωση, ότι οι λύσεις προς το παρόν, δίνονται κατά περίπτωση, τουλάχιστον σε επίπεδο του ικαστηρίου των ικαιωµάτων του Ανθρώπου και υπάρχει έδαφος προς συζήτηση και του πορίσµατος, στο οποίο καταλήξατε, το οποίο είναι ένα σαφές πόρισµα και αρκετά θεµελιωµένο. Το επόµενο θέµα είναι: «Η προστασία της εκτός ρυµοτοµικού σχεδίου ιδιοκτησίας κατά το Σύνταγµα και τη νοµολογία του Ευρωπαϊκού ικαστηρίου ικαιωµάτων του Ανθρώπου». Ο πολύ ειδικευµένος σε αυτά τα θέµατα δικηγόρος κ. Κωνσταντίνος Χοροµίδης έχει το λόγο. ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΧΟΡΟΜΙ ΗΣ ( ικηγόρος): Ευχαριστώ, κύριε Πρόεδρε. Καταρχήν, θέλω να ευχαριστήσω το ικηγορικό Σύλλογο, την Ένωση ικαστικών Λειτουργών του Συµβουλίου της Επικρατείας και την Επιστηµονική Εταιρεία Πολεοδοµικού και Χωροταξικού ικαίου, για την τιµή που µου έκαναν να είµαι εισηγητής σήµερα στην ηµερίδα αυτή, µε το τόσο εκλεκτό ακροατήριο. Η ιδιοκτησία και η αξία της ιστορικά, ανάλογα µε τα κρατούντα ιδεολογικοκοινωνικά καθεστώτα, η ιδιοκτησία ως θεσµός της οργανωµένης ανθρώπινης κοινωνίας, διέφερε στο ουσιαστικό περιεχόµενό της, στον 18
τρόπο κτήσης της, στις εξουσίες της, στη µεταβίβασή της, στην απώλειά της και στην παρεχόµενη σε αυτή έννοµη προστασία. Από το 19 ο αιώνα σε όλο και περισσότερα κράτη, η ιδιοκτησία, έχει αναβαθµιστεί σε ατοµικό δικαίωµα συνταγµατικά προστατευόµενο. Στη χώρα µας από το 19 ο αιώνα, προστατεύεται σε όλα τα Συντάγµατά µας, αλλά και πριν από αυτά, σε όλα τα πολιτεύµατα της Επανάστασης του 1821. Οφείλουµε να σηµειώσουµε ότι ακόµα και η νοµολογία του Αρείου Πάγου από τα τέλη του 19 ου αιώνα µέχρι τις αρχές του 20ού αιώνα, ερ- µήνευε τις σχετικές διατάξεις µε ζηλευτή εννοιολογική πληρότητα και σαφήνεια, σε αντίθεση µε τη νοµολογία του Αρείου Πάγου, όλο τον 20ό αιώνα, όπως ακριβώς δέχεται την προστασία της ιδιοκτησίας σήµερα το Ε...Α. και µόλις τον 21 ο αιώνα πλέον ο Άρειος Πάγος. Στη συνταγµατική και υπερνοµοθετική προστασία της ιδιοκτησίας, περιλαµβάνεται, κατά την κρατήσασα πάγια νοµολογία, όχι µόνο η γυµνή κυριότητα, αλλά ο πυρήνας του δικαιώµατος, µε τις ενυπάρχουσες στην ιδιοκτησία, νόµιµες εξουσίες κάρπωσης και χρήσης, είτε αυτές είναι συµφυείς µε την κυριότητα, είτε είναι χωρισµένες, ιδρύουσες ίδια δικαιώµατα. Ως στέρηση, από τον παρελθόντα αιώνα, δεν νοείται µόνο η αφαίρεση της ιδιοκτησίας και η µεταβίβασή της σε τρίτους, όπως γινόταν παλαιότερα δεκτό, αλλά και η καταστροφή του πράγµατος, ή η οποιαδήποτε αλλαγή, ή αφαίρεση, ή κατάλυσή του, ή εκµηδένιση της ωφέλειάς του, όπως είναι σήµερα, ο χαρακτηρισµός ενός ακινήτου, εκτός σχεδίου µεγάλης τουριστικής βιοµηχανικής αστικής ως Ζώνης Α, αρχαίου, ή ως δάσους, ή ως δασικής έκτασης. Το άρθρο 17 παρ. 2 του Συντάγµατος του 1975, αλλά και τα προηγούµενα Συντάγµατα, θέτει ως ισχυρά συνταγµατική προϋπόθεση, για τη στέρηση της ιδιοκτησίας, να προηγηθεί πλήρης αποζηµίωση του ιδιοκτήτη, που να ανταποκρίνεται στην αξία, που είχε το απαλλοτριού- µενο, κατά το χρόνο της συζήτησης της αίτησης στο δικαστήριο. Κατά το ίδιο άρθρο, όπως σήµερα πρέπει κατά τον Άρειο Πάγο να ερµηνεύεται το άρθρο αυτό, η προστασία της ιδιοκτησίας διευρύνεται και σε περιουσιακά δικαιώµατα, ενόψει του άρθρου 1 παρ. 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ..Α., τη µόνη διάταξη µε οικονοµικό περιεχόµενο της Ε.Σ..Α. που αποτελεί εσωτερικό µας δίκαιο, κατά το άρθρο 28 του Συντάγµατος. Η νοµολογία του Αρείου Πάγου, αν και υπήρξε συντηρητική ως προς περιεχόµενο προστασίας της ιδιοκτησίας, γιατί το περιόριζε στην εµπράγµατη ιδιοκτησία και εξαιρούσε την 19
περιουσιακή ζηµία, όλο τον 20ό αιώνα, ακόµα και πριν από την Ε.Σ..Α. και πριν από τη νοµολογία του Ε..Α.. και ανεξάρτητα, αν το απαλλοτριούµενο κείται εντός ή εκτός σχεδίου, προσδιόριζε την «πλήρη» αποζηµίωση και όριζε ότι «είναι εκείνη που παρέχει τη δυνατότητα αντικατάστασης του απαλλοτριούµενου µε ισάξιου». Ως ισάξιο δε πράγµα, θεωρήθηκε από τη νοµολογία, εκείνο, του οποίου η εκµετάλλευση µε τον ίδιο τρόπο, αποδίδει τα ίδια περιουσιακά ωφελήµατα, ώστε να µη βλάπτεται οικονοµικά, ο καθ ου η απαλλοτρίωση ιδιοκτήτης. Η ιδιοκτησία, ως προς την αξία της, τη δικαστικά προστατευόµενη, που αποτελεί και το ειδικότερο ενδιαφέρον της σηµερινής εισήγησής µου, είναι αρχέγονα προσανατολισµένη προς την αξία της χρήσης της, τον οικονοµικό προορισµό της, είναι απεξαρτηµένη από υποκειµενικά συναισθηµατικά κριτήρια και µερικώς από τον τυπικό νοµικό χαρακτηρισµό της. Ως αξία αντικατάστασής της µε ισάξιο τίµηµα, κατά τον Άρειο Πάγο, θεωρείται η πραγµατική της αξία, µε βάση τους νόµους της αγοράς. Μέχρι τη δεκαετία του 1960, τα παραθαλάσσια ακίνητα, δεν είχαν ιδιαίτερη αξία. Σήµερα, σε αντίθεση µε τα ισχύοντα πριν από το 1960, τα παραθαλάσσια ακίνητα, εκτός σχεδίου, σε τουριστική περιοχή, είναι πολλαπλάσιας αξίας, σε σχέση µε τα ακίνητα εντός σχεδίου. Ένα ακίνητο παραθαλάσσιο, εκτός σχεδίου είναι πολύ µεγαλύτερης αξίας, από το παρακείµενο ακίνητο του εντός σχεδίου, το οποίο δεν είναι όµως παραθαλάσσιο. Τότε (ας µου επιτραπεί η έκφραση) έλεγαν στην Κασσάνδρα της Χαλκιδικής ότι, «στους ανεπιθύµητους γαµπρούς έδιδαν ως προίκα τα άγονα, τα παραθαλάσσια χωράφια, τα δίπλα στις σηµερινές χρυσές αµµούδες», που σήµερα τα παίρνουν ως προίκα, αν πράγµατι παίρνουν προίκα, µόνον οι εκλεκτοί γαµπροί στην Κασσάνδρα. Με δεδοµένο ότι το ταµειακό συµφέρον του κράτους και των Νοµικών Προσώπων ηµοσίου ικαίου, δεν µπορεί να εξοµοιωθεί, µε το γενικότερο δηµόσιο συµφέρον, δεν νοείται, η χωρίς όριο παραβίαση του δικαιώµατος, του σεβασµού των περιουσιακών δικαιωµάτων του προσώπου, γιατί οδηγεί επιπλέον και στην παράβαση της συνταγµατικής αρχής της ισότητας, στα δηµόσια βάρη (άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγµατος). Έτσι, κατά παραβίαση της δηµοσιονοµικής ισότητας, οι Έλληνες µικροϊδιοκτήτες και κυρίως οι φτωχοί αγρότες, έφεραν µέχρι τελευταία το υπέρ- µετρο βάρος των απαλλοτριώσεων, για τη δηµιουργία του εκτός σχεδίου οδικού δικτύου της χώρας, µε το αµάχητο τεκµήριο, της ωφέλειας των παρόδιων ιδιοκτητών και την αυταποζηµίωση του άρθρου 1 του ν. 653/1977. Μόλις πριν λίγα χρόνια οι Ολοµέλειες του Αρείου Πάγου, µε τις αποφάσεις 10 και 11/2004, 31/2005 και άλλες, εγκατέλει- 20
ψαν στις απαλλοτριώσεις, την επί ένα αιώνα νοµολογία, προστασίας µόνο της εµπράγµατης ιδιοκτησίας (κυριότητα, εµπράγµατα δικαιώ- µατα) και διεύρυναν την προστασία της, µετά τις αποφάσεις του Ε..Α.. (υποθέσεις Κατικαρίδη, Τσώµτσου, Αζά και άλλες πολλές) και σε περιουσιακά δικαιώµατα τα κατά το άρθρο 1 παρ. 1α του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ..Α., που ορίζει «κάθε πρόσωπο δικαιούται σεβασµού της περιουσίας του». Η Ολοµέλεια του Αρείου Πάγου µε την υπ αριθµ. 3/1996 απόφασή της και µε άλλες, σε αντίθεση µε τη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, δέχεται, για ακίνητα εκτός σχεδίου, ότι σε περίπτωση αναγκαστικής απαλλοτρίωσής τους, για την προστασία αρχαίου χώρου, η αποζηµίωση πρέπει να είναι η πλήρης, όπως ορίζεται στο άρθρο 17 παρ. 2 του Συντάγµατος. ηλαδή, για τη διάγνωση της πραγµατικής αξίας, του βεβαρηµένου µε αρχαία απαλλοτριούµενου, θα συγκριθεί µε τα πλησίον αυτού οµοειδή ακίνητα, που δεν βαρύνονται µε τέτοιους περιορισµούς. Οι νόµιµοι κοινωνικοί περιορισµοί της κυριότητας του Αστικού Κώδικα (άρθρα 103, 132), ενισχύθηκαν µε το άρθρο 17 του Συντάγµατος, κυρίως όµως και ορθώς ενισχύθηκαν µε το άρθρο 24 του Συντάγ- µατος, για λόγους προστασίας του περιβάλλοντος. Πολλές φορές, αντικείµενο των αποφάσεων του Συµβουλίου της Επικρατείας αποτέλεσε ο προβληµατισµός, για τη σχέση του άρθρου 17 του Συντάγµατος, µε το άρθρο 24 του Συντάγµατος που ανύψωσε, το τελευταίο, την προστασία του περιβάλλοντος (φυσικού, οικιστικού και πολιτιστικού), σε ατοµικό και κοινωνικό δικαίωµα. Το Σύνταγµα, ειδικά στα ατοµικά και κοινωνικά δικαιώµατα, δεν καθιερώνει ιεράρχηση των διατάξεών του, όπως υποστηρίζει ο Μάνεσης. Οι σχετικές διατάξεις του, πρέπει να ερµηνεύονται, ως αλληλοσυµπληρούµενες και συµπλέουσες, χωρίς να ανατρέπεται ο κατά τα παραπάνω πυρήνας τους, δηλαδή η βασική προστασία, που παρέχει το κάθε ατοµικό ή κοινωνικό δικαίωµα. Ανεξαρτήτως όµως, της µη ιεράρχησης των διατάξεων του Συντάγµατος, οφείλουµε να δεχθούµε ότι, κατά την επείγουσα και παγκοσµίως αναγνωρισµένη αναγκαιότητα προστασίας του περιβάλλοντος και της κρατούσης αντιλήψεως, προβάδισµα στην υλοποίησή τους, έχουν οι διατάξεις του άρθρου 24 του Συντάγµατος, έναντι αυτών του άρθρου 17. Συνταγµατικοί περιορισµοί του άρθρου 24 και η δόµηση εκτός σχε- 21
δίου: Η προστασία του περιβάλλοντος, είναι η πρώτη συνταγµατική προτεραιότητα. Στο σηµείο αυτό, ο έπαινος ανήκει στο Συµβούλιο της Επικρατείας. Το πρόβληµα όµως, εντοπίζεται στη χρηµατική αποτίµηση της προστασίας του στο δηµοσιονοµικό σκέλος, λόγω του άρθρου 17. Για τα µέτρα που η πολιτεία λαµβάνει, κατά το άρθρο 24 του Συντάγµατος, που προσβάλλουν υπέρµετρα τα περιουσιακά δικαιώµατα, ή που οδηγούν στη στέρηση (µερική, ολική), του πυρήνα της ιδιοκτησίας, πρέπει να αποζηµιώνονται κατά το άρθρο 17 παρ. 2 του Συντάγµατος και το άρθρο 1 παρ. 1α του Πρώτου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ..Α, συνεκτι- µουµένου βεβαίως και του γενικού δηµοσίου συµφέροντος, για να µην καταστούν οι παραπάνω διατάξεις, κενές περιεχοµένου. Το Συµβούλιο της Επικρατείας, ενώ αποφαίνεται, ότι στα εκτός σχεδίου ακίνητα, η ιδιοκτησία ως δικαίωµα, περιλαµβάνει το φάσµα των δυνατών χρήσεών της, στην εκτίµηση όµως της οικονοµικής επίπτωσης του περιορισµού σε βάρος της, αγνοεί τις άλλες δυνατές νόµιµες χρήσεις και τις αξίες τους, δογµατίζοντας αµαχητί, ότι δεν υπάρχει στέρηση, αφού διατηρείται η εκµετάλλευσή τους κατά τον πρωτογενή προορισµό τους. Λογικό επακόλουθο, της παραπάνω σκέψης, της µη στέρησης της ιδιοκτησίας, είναι, ότι δεν δηµιουργείται υποχρέωση αποζηµίωσης. Η ενδεχόµενη αποζηµίωση της ιδιοκτησίας, στα εκτός σχεδίου ακίνητα θα πρέπει να ορίζεται, κατά την αξία της πρωτογενούς εκµετάλλευσης της γης. Έτσι, µε αµάχητο τεκµήριο, εκµηδενίζεται, η πραγµατική αξία της εκτός σχεδίου ιδιοκτησίας. Το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ..Α., όπου σπανίως ερµηνεύεται από το Ε..Α.., περιλαµβάνει τους τρεις γνωστούς κανόνες: Πρώτον, το σεβασµό γενικά της περιουσίας, την αρχή της ήρεµης, ειρηνικής απόλαυσης της περιουσίας (άρθρο 1 παρ. 1α). εύτερον, το επιτρεπτό της στέρησης της ιδιοκτησίας, µε τη συνδροµή ορισµένων όρων, που προβλέπονται από το νόµο και τις γενικές αρχές του ιεθνούς ικαίου (άρθρο 1 παρ. 1β) και τρίτον, την εξουσία του κράτους να κρίνει για τη χρησιµοποίηση των αγαθών του, για το δηµόσιο συµφέρον (άρθρο 1 παρ. 2). Οι παραπάνω κανόνες κατά το Ε..Α.. δεν είναι αυτοτελείς, αλλά ερµηνεύονται κατά τρόπο, που ο δεύτερος και ο τρίτος κανόνας να µην ανατρέπουν τον πρώτο κανόνα, ο οποίος θεωρείται ότι θεσµοθετεί µία γενική αρχή, το σεβασµό δηλαδή 22
της περιουσίας του προσώπου, η οποία αναδεικνύεται ως δίκαιη, ή εύλογη ισορροπία, στη στάθµιση του γενικού συµφέροντος της κοινωνίας και του ατοµικού δικαιώµατος της ιδιοκτησίας, µε την αποκατάσταση της περιουσιακής βλάβης. Εν όψει της ισχύος, ως εσωτερικού µας δικαίου, του άρθρου 1 παρ. 1α του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ..Α. και της αυτόνοµης ερµηνείας του από το Ε..Α.., το Ε..Α.. έκρινε, ότι το Συµβούλιο της Επικρατείας, για τα ακίνητα εκτός σχεδίου, διαπλάθει αµάχητο τεκµήριο, που παραγνωρίζει τις ιδιαιτερότητες του κάθε εκτός σχεδίου ακινήτου, όταν ο νοµοθέτης δεν απαγορεύει τη συγκεκριµένη χρήση τους. Η σύγκρουση της νοµολογίας του Συµβουλίου της Επικρατείας, προς τις τελευταίες αποφάσεις του Ε..Α.., εντοπίζεται στην αποζηµιωτική αξιολόγηση της εκµετάλλευσης δόµησης, συγκεκριµένων εκτός σχεδίου ακινήτων. Η δικαστική έρευνα προσδιορισµού της αξίας του εκτός σχεδίου ακινήτου, πρέπει κατά το Ε..Α.., να καθοδηγείται από τη συγκεκριµένη in concreto, δυνατότητα εκµετάλλευσης αυτού, ώστε προσδιορίζοντας την οικονο- µική χρησιµότητά του, να προσδιορίζεται η αξία του συγκεκριµένου ακινήτου. Το Συµβούλιο της Επικρατείας, δεν συνεκτιµά το ότι, τα εκτός σχεδίου ακίνητα, ανέκαθεν δοµούνται και ότι η δόµησή τους ανέκαθεν ρυθ- µίζεται, από γενικές και ειδικές διατάξεις πολεοδοµικής υφής. Η δε δόµησή τους, εκτός από τις γενικές διατάξεις, και τα προεδρικά διατάγ- µατα του 28 και του 78, εδώ και πολλές δεκαετίες, µε την ανάπτυξη της οικονοµικής και κοινωνικής ζωής, ρυθµίζεται κανονιστικά µε ειδικές διατάξεις (βιοµηχανικές, βιοτεχνικές περιοχές, ξενοδοχειακά συγκροτήµατα κλπ., άρθρο 5 παρ. 1 και άρθρο 2 παρ. 1 του Συντάγµατος), και αυτό δεν αποτελεί περιθωριακή εξαίρεση. Ο κοινός νοµοθέτης, δεν δικαιούται να αποκλίνει, από τις ανέκαθεν ισχύουσες γενικότερες ρυθµίσεις, εκµηδενίζοντας κεκτηµένα δικαιώ- µατα και τις από αυτά ωφέλειες και εξουσίες, ανατρέποντας έτσι, την οικονοµική και κοινωνική ζωή των προσώπων. Ο σεβασµός και η προστασία των δικαιωµάτων, από το άρθρο 17 παρ. 2 του Συντάγµατος, από το άρθρο 1 παρ. 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ..Α., όπως από το άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγµατος, δηλαδή του δικαιώµατος ανάπτυξης της προσωπικότητας και συµµετοχή στην οικονοµική και κοινωνική ζωή, αποτελούν πρωταρχική υποχρέωση της πολιτείας, για την προστασία της αξιοπρέπειας του ανθρώπου. κατά το 23
άρθρο 2 παρ. 1 του Συντάγµατος. Πιστεύουµε (και το Ε..Α.. εγγίζει το θέµα) πως η αρχή της δικαιολογηµένης εµπιστοσύνης προς το ισχύσαν νοµικό καθεστώς και τη διοικητική πρακτική που διαµόρφωσαν, µε βάση τους οικονοµικούς νόµους και τις κοινωνικές συνήθειες, την πραγµατική αξία των συγκεκριµένων εκτός σχεδίου ακινήτων, δεν επιτρέπει την ανατροπή της παραπάνω αρχής. ικαιϊκή διαφοροποίηση και ασφάλεια δικαίου: Ενόψει των παραπάνω, µε τον Άρειο Πάγο να δέχεται ότι η αποζη- µίωση πρέπει να παρέχει τη δυνατότητα απόκτησης ισαξίου πράγµατος και σε εκτός σχεδίου ακίνητα, και αντιθέτως το Συµβούλιο της Επικρατείας να συνδέει την εκτίµηση της προσβολής και το µέγεθος της αποζηµίωσης, µε τον κατά τη φύση πρωτογενή προορισµό του ακινήτου, θεωρώντας µε αµάχητο τεκµήριο, ότι όλα τα εκτός σχεδίου ακίνητα είναι προορισµένα µόνο για γεωργική, κτηνοτροφική, δασοπονική εκµετάλλευση και αναψυχή, δηµιουργείται ρήγµα δικαίου, ανασφάλεια δικαίου. Το Συµβούλιο της Επικρατείας µε τη νοµολογία του, συνταγµατοποιεί στα εκτός σχεδίου ακίνητα, µε αµάχητο τεκµήριο, τη µέθοδο εκτίµησης της αξίας τους κατά τρόπο εντελώς διαφορετικό από αυτόν του Αρείου Πάγου, αρµόδιου κατά δικαιοδοσία δικαστηρίου προσδιορισµού της αποζηµίωσης, για τη στέρηση της ιδιοκτησίας και κατά τρόπο µάλιστα ευθέως αντίθετο, στην οικονοµική και κοινωνική πραγµατικότητα. Ας δούµε πού οδηγούν οι αντίθετες απόψεις µε ένα παράδειγµα: Ένα παραθαλάσσιο ακίνητο τεσσάρων στρεµµάτων εκτός σχεδίου χαρακτηρίζεται ως αρχαίο (Ζώνη Α ). Απαγορεύεται κάθε δόµηση. Κατά το Συµβούλιο της Επικρατείας δεν υφίσταται µερική ή ολική στέρηση της ιδιοκτησίας, δεν υπάρχει θέµα αποζηµίωσης, εφόσον το ακίνητο µπορεί να καλλιεργηθεί, ή άλλως η αποζηµίωσή του θα είναι ασήµαντη. Αν όµως αναγκαστικά απαλλοτριωθεί, το ίδιο ακίνητο, διαφορετική κατά τα παραπάνω, θα είναι η απόφαση του Αρείου Πάγου, για την αποζη- µίωση του ιδιοκτήτη. Επίσης, άλλο όµορο ακίνητο προς το παραπάνω ακίνητο και αυτό τεσσάρων στρεµµάτων εκτός σχεδίου, που δεν βαρύνεται µε αρχαία πωλείται για ανέγερση εξοχικής κατοικίας, σε αξία εκατονταπλάσια της τυχόν αποζηµίωσης του διπλανού, που έχει δουλεία αρχαίου. Πιστεύουµε πως ο Έλληνας νοµοθέτης, ορθώς δεν καταργεί 24
και αδρανοποιεί γενικώς, την εκτός σχεδίου δόµηση, αποδεχόµενος τη de facto αναποζηµίωτη απαλλοτρίωσή της. Οι Έλληνες δικαστές, εγκαταλείποντες τα αµάχητα κριτήρια και συ- µπλέοντες καθ υποχρέωσιν (άρθρο 28 παρ. 1 του Συντάγµατος), µε τα τεκµήρια του Ε..Α.., οφείλουν να συµπληρώσουν το έλλειµµα, στην προστασία των περιουσιακών δικαιωµάτων, συµβάλλοντας στην ενοποίηση της έννοµης τάξης στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Το καθήκον αυτό, ανήκει και στο Συµβούλιο της Επικρατείας. Η αναγνωρισµένη ανεξαρτησία, το ήθος και το υψηλό επιστηµονικό κύρος των µελών του, εγγυώνται τον ευρωπαϊκό δρόµο στη χώρα µας. Ευχαριστώ. (Χειροκροτήµατα) ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΕΝΟΥ ΑΚΟΣ (Πρόεδρος της Ε.Ε.Π.Χ..): Ευχαριστούµε κι εµείς, κύριε Χοροµίδη. Η εισήγησή σας, θα αποτελέσει αντικείµενο συζητήσεων ασφαλώς. Εδώ βλέπετε, ότι µία εξίσου καλά δοµηµένη εισήγηση, καταλήγει σε διαφορετικά συµπεράσµατα. Πειστική η µία, πειστική και η άλλη. Καταλαβαίνετε πόσο δύσκολο είναι το έργο του δικαστή, όταν έχει να διαλέξει από τη µια και την άλλη επιχειρηµατολογία, τη µία εκ των δύο αναγκαστικά. Το επόµενο θέµα είναι: «Η αποζηµίωση των πολεοδοµικών δουλειών στο ελληνικό δίκαιο». Το λόγο έχει η κ. Κουτούπα. Ε. ΚΟΥΤΟΥΠΑ-ΡΕΓΚΑΚΟΥ (Καθηγήτρια Τµήµατος Νοµικής Α.Π.Θ.): Ευχαριστώ πολύ, κύριε Πρόεδρε. Να εξηγήσω λίγο τον τίτλο της εισήγησης. Ίσως ξενίζει ο όρος «πολεοδοµική δουλεία». Είναι ένας όρος, που συνηθίζεται στη γαλλική θεωρία. Αποδίδει και νοµίζω θα είναι γνωστός και στους περισσότερους από εσάς τον όρο, που στη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, είναι γνωστός µε τον όρο «πολεοδοµικά βάρη». εν θεωρείται ούτε στη Γαλλία πολύ επιτυχής, γιατί ο όρος «δουλεία», προϋποθέτει, 25
ότι υπάρχει και ένα δεσπόζον, όχι µόνο δουλεύον, ακίνητο. Στην περίπτωση για την οποία µιλάµε, δηλαδή για τους περιορισµούς, που επιβάλλονται για χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος, ή της πολεοδοµικής νοµοθεσίας, συνήθως υπάρχει µόνο δουλεύον ακίνητο. Καλύτερα λοιπόν, να µιλάµε για δουλείες, ή για βάρη δηµοσίου δικαίου, ή δηµοσίου συµφέροντος. Και εννοούµε φυσικά, τους περιορισµούς που επιβάλλονται από την κείµενη νοµοθεσία, που έχουν διαφανεί µέχρι τώρα, από τις οµιλίες που έχουν γίνει, και τους οποίους µπορούµε να τους ονοµάσουµε «βάρη πολεοδοµικά» ή «περιβαλλοντικά». Αυτοί οι περιορισµοί (πολεοδοµικά βάρη, όροι, απαγορεύσεις), που επιβάλλονται από την κείµενη νοµοθεσία, συνιστούν περιορισµούς ατοµικών δικαιωµάτων, επιβάλλονται για χάριν του δηµοσίου συµφέροντος. Και µένει το κύριο θέµα, της σηµερινής ηµερίδας που είναι: «κατά πόσον αποζηµιώνονται, κατά πόσον είναι ανεκτοί από το δίκαιο, αλλά και κατά πόσο πρέπει να αποζηµιώνονται, ή όχι οι πολεοδοµικές δουλείες». Η ανάγκη για αποζηµίωση, ή για ενδεχόµενη αποζηµίωση, ή για αντισταθµιστικά µέτρα, είναι προφανής, γιατί η αξία ενός ακινήτου, εξαρτάται και από τα δικαιώµατα που µπορεί να ασκήσει επ αυτού ο ιδιοκτήτης. Από την άλλη, είναι γνωστό ότι η ιδιοκτησία έχει και µία κοινωνική λειτουργία, ιδίως στα κράτη της ηπειρωτικής Ευρώπης. Το τι απάντηση δίνει, η ελληνική έννοµη τάξη σε αυτό το ζήτηµα, είναι το θέµα της δικής µου εισήγησης. Η απάντηση που δίνει η ελληνική έννοµη τάξη, είναι διαφοροποιηµένη και ας µου επιτραπεί η λέξη, αντιφατική. Αν διαβάσουµε τα κείµενα, έχουµε την εντύπωση ότι η ελληνική έννοµη τάξη χορηγεί αποζηµίωση (άρθρα 18 παρ. 5 και 6, 24 παρ. 4 και 6 του Συντάγµατος και ιδίως το πολύ προωθηµένο άρθρο 22 του ν. 1650/1986, το οποίο θα αναλύσω στο δεύτερο τµήµα της εισήγησής µου), για τη στέρηση ιδιοκτησίας. Στην πράξη, νοµίζω, δεν χορηγείται αποζηµίωση. Η νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, κρατά βέβαια µία νηφάλια και µετριοπαθή στάση, µεταξύ αυτών των δύο πρακτικών, µεταξύ της εξαγγελίας της χορήγησης αποζηµίωσης και της απουσίας στην πράξη χορήγησης αποζηµίωσης, µε τη γνωστή θεωρία, περί ανεκτών και θεµιτών περιορισµών της ιδιοκτησίας. Όταν αυτοί επιβάλλονται µε αντικειµενικά κριτήρια, για λόγους δηµοσίου συµφέροντος, είναι συναφείς προς τον προορισµό της ιδιοκτησίας και δεν οδηγούν στην πλήρη αποδυνάµωση της ιδιοκτησίας. Είναι δε χαρακτηριστικό ότι η συνηθέστερη συνέπεια της διαπίστωσης, του µη θεµιτού 26
παρόµοιων περιορισµών, είναι η υποχρέωση για άρση τους και όχι η υποχρέωση για αποζηµίωση. Συνεπώς, τα συνήθη πολεοδοµικά βάρη, δηλαδή αυτά που δεν οδηγούν σε υπέρµετρη αδρανοποίηση της ιδιοκτησίας, δεν αποζηµιώνονται. Παρατηρείται, όµως έτσι, ότι το δικαίωµα δόµησης φορολογείται, από τη δηµόσια αρχή ως στοιχείο της αξίας ενός ακινήτου. Και επιπλέον, η υποτίµηση της αξίας του που επέρχεται, λόγω των περιορισµών στο δικαίωµα δόµησης, λαµβάνεται υπόψη µεταξύ των ιδιωτών, κατά τις αγοραπωλησίες ακινήτων. Η ίδια η υποτί- µηση δεν αποκαθίσταται µε χορήγηση αποζηµίωσης. Επιπλέον, αυτοί οι περιορισµοί της ιδιοκτησίας και η περιορισµένη προστασία του δικαιώµατος της ιδιοκτησίας, δεν είναι απόλυτα συµβατή. Αυτό φάνηκε και από τις αποφάσεις που σχολίασε ο κ. Χοροµίδης, µε την Ευρωπαϊκή Σύµβαση ικαιωµάτων του Ανθρώπου (Ε.Σ..Α.). Κατά µία άποψη, θα µπορούσε να εξηγηθεί αυτό το φαινόµενο, µε την ανελαστική σύλληψη της έννοιας της ιδιοκτησίας, στην ηπειρωτική Ευρώπη. Ενώ δηλαδή θεωρητικά, η υπαγωγή του δικαιώµατος δόµησης στην έννοια αυτή, θα οδηγούσε και στην αποζηµίωση της επιβολής των περιορισµών, η κοινωνική λειτουργία, που φορτίζει την έννοια της ιδιοκτησίας, συµπαρασύρει και το δικαίωµα δόµησης. Τι θέλω να πω µε αυτό: Το δικαίωµα της ιδιοκτησίας, προστατεύεται από το άρθρο 17 του Συντάγµατος και είναι ως γνωστό, σχετικό και όχι απόλυτο και αυτό φυσικά είναι εύλογο. Αλλά όσον αφορά το περιεχό- µενο του δικαιώµατος της ιδιοκτησίας, στα κράτη της ηπειρωτικής Ευρώπης, τίθεται το ερώτηµα: «κατά πόσον αυτό περιλαµβάνει, όσα εκ φύσεως ανήκουν στο δικαίωµα ιδιοκτησίας, όπως το δικαίωµα καλλιέργειας της γης, ή όσα επηρεάζονται από την κοινωνική λειτουργία της ιδιοκτησίας, όπως το δικαίωµα δόµησης». Για όσους ξαφνιαστούν µε αυτό το διαχωρισµό, αρκεί να πει κανείς, ότι ενώ στην ηπειρωτική Ευρώπη αυτά τα δικαιώµατα είναι συνδεδεµένα, στην Ελλάδα δε είναι υπερβολικά συνδεδεµένα. Στις ΗΠΑ αντίθετα, η ιδιοκτησία θεωρείται ότι είναι ένα άθροισµα δικαιωµάτων (add of rights). ηλαδή θεωρείται ότι υπάρχει το δικαίωµα ιδιοκτησίας, υπάρχει το δικαίωµα του διασχίζειν την ιδιοκτησία, το δικαίωµα του υπερίπτασθαι. Συνέπεια αυτών είναι να υπάρχει µία ελαστική σύλληψη της ιδιοκτησίας, µε όλα τα καλά και τα κακά που µπορεί να έχει αυτό. Αλλά το καλό είναι, ότι µπορεί να υπάρχει µία διαπραγµατευσιµότητα των επιµέρους δικαιωµάτων και αυτό γέννησε και το θεσµό της µεταφοράς του συντελεστή δόµησης. Χαρακτηριστικό δε είναι ότι, σε µία συγκεκριµένη δίκη του 1997 ο ιδιο- 27